Wykład monograficzny V, GP-UAM, rok akademicki 2013/2014

DOBRO WSPÓLNE

W GOSPODARCE PRZESTRZENNEJ

www.igsegp.amu.edu.pl

mgr Krzysztof Rosenkiewicz, KRos@amu.edu.Pl,

http://confashion.academia.edu/KrzysztofRosenkiewicz

Generalny schemat oceny przestrzeni (2) –

uwzględnijmy też aspekt estetyczny

• Za: Gorzelak G., 2003 (…) [W:] Biuletyn KPZK PAN, Nr 205, s. 60).

Z ocenami należy być ostrożnym – aspekt

estetyczny z natury wysoce subiektywny

Kontrastujące kolory rażą na fasadach… ale już nie na warzywniakach.

Lecz jest z czego wybierać…

Z albumu „Polski Outdoor”

http://polskioutdoor.blogspot.com/p/polski-outdoor.html

Punkt oparcia

• Do bibliografii: Koziński J., 2012. Społeczne koszty obecnego

modelu urbanizacji…” http://www.finansewurbanizacji.pl/materialy-

do-pobrania

Stan planowania przestrzennego

w Polsce

• problemy systemu planowania przestrzennego:

– ogólna niedoskonałość systemu,

– obniżenie rangi planów miejscowych,

– brak szczególnych przepisów dotyczących planowania miast (bariera w rewitalizacji) (Billert 2012),

– generalnie niski status wszelkiego planowania, w tym przestrzennego (spuścizna nie tylko po PRL),

– domniemanie prawa do zabudowy,

– niechęć do regulacji w tym zakresie (zjawisko zróżnicowane terytorialnie i uwarunkowane kulturowo – badania własne),

– praktyka udzielania zamówień – w tym na prace planistyczne – wg kryterium najniższej ceny, co promuje prace „spełniające wymogi ustawy”, blaski i cienie „korporacyjności” zawodowej; obniża to wzajemne zaufanie stron planowania.

• ogólne braki systemu prawnego - brak ram polityki miejskiej (Billert 2012).

Poszanowanie własności na każdym

poziomie

Poznań, Kościół pw. Miłosierdzia Bożego,

Os. Jana III Sobieskiego

Stan ładu przestrzennego w Polsce - 2

• Skutki:

– przeznaczanie terenów pod zabudowę „na wyrost” (w Polsce dla

…77 mln ludzi),

– brak związku z faktycznym popytem na teren, przy

jednoczesnym porzucaniu terenów zainwestowanych

(„brownfields”) – wzrost kosztów utrzymania sieci,

– utożsamianie dewelopera z inwestorem (inwestor utożsamia się

z inwestycją, deweloper sprzedaje),

– faktyczny zanik planowania, prywatyzacja pozostałości działań

planistycznych (infrastrukturę, drogi, buduje się w związku

z prywatnym przedsięwzięciem i na jego korzyść),

– brak związku między planowaniem a budownictwem (większość

budynków mieszkalnych lokalizowana poza m.p.z.p.,

w Poznaniu do niedawna 80%)

– obudowywanie dróg – szybka utrata przepustowości

(Naramowicka…)

Wolność w krzywym zwierciadle

Niestety, Poznań…

Do Europy na szagę…

Niestety, Poznań…

Stan ładu przestrzennego w Polsce - 3

W kręgach fachowych powszechne jest przekonanie o:

• niedostatecznym stanie ładu przestrzennego,

• potrzebie wzmocnienia działań na rzecz zaprowadzenia ładu.

Zauważa się też utożsamianie ładu przestrzennego z pewnym

obserwowalnym porządkiem (dominuje aspekt estetyczny) (por.

Polska przestrzeń, 2007 – raport Ministerstwa Budownictwa).

• Podkreśla się (Polska przestrzeń) konieczność powiązania pojęcia

tegoż ładu z pojęciem równowagi (również

w znaczeniu przydawanym mu przez teorię systemów; planowanie

przestrzenne organizuje przestrzennie terytorialny system

społeczny, ład jest stanem tego systemu).

• Jest to więc wezwanie do zwrócenia uwagi na aspekt funkcjonalny,

aspekt ładu ukrytego.

• Oznacza to szerokie rozumienie ładu jako równowagi między

sprzecznymi trendami rozwoju – zagospodarowania.

Pogłębiona ocena

– funkcjonowanie przestrzeni

• Konflikty – między użytkownikami przestrzeni,

zainteresowanymi daną funkcją (przedmiotem konfliktu

są nieharmonizujące ze sobą na danym terenie funkcje)

• Natężenie konfliktów – odwrotnie proporcjonalne do

pokrycia m.p.z.p. (por. Bednarek-Szczepańska M.,

Więckowski M., Komornicki T., 2010, Konflikty

przestrzenne w wybranych gminach, [w:] P. Śleszyński

i J. Solon (red.), Prace planistyczne a konflikty

przestrzenne w gminach, Studia KPZK PAN, 130,

Warszawa, s. 90-120.)

Presja na obszary atrakcyjne, cenne

przyrodniczo – apartamentowce

w MiędzyzdrojachFot, D. Mliczyńska – Hajda „ POZYTYWNE WZORCE

ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO OBSZARÓW

NADMORSKICH” 2012 http://www.lgr-

zalew.pl/Aktualnosci/pozytywne-wzorce-zagospodarowania-

przestrzennego-obszarow-nadmorskich.html

Konsekwencje dla ładu przestrzennego

• Ponieważ ~97 % wniosków o wydanie warunków

zabudowy jest rozpatrywanych pozytywnie, przestrzenny

rozkład częstotliwości wydawania decyzji o warunkach

zabudowy można traktować jako negatyw pokrycia

terenu planami miejscowymi (por. P. Śleszyński <red.>,

2007. Planowanie przestrzenne w gminach: stan,

dynamika, uwarunkowania, IGiPZ PAN Warszawa, seria:

Prace Geograficzne, t. 211, w tym mapy 18 i 47).

• Szczególne nasilenie zjawiska w Polsce zachodniej

i północnej (tereny cenne przyrodniczo!) oraz

w wielu aglomeracjach (negatyw pokrycia m.p.z.p.)

Pokrycie Poznania uchwalonymi m.p.z.p.

Stan na 9 lipca 2013 AD

– wg www.MPU.Pl

Pokrycie Poznania sporządzanymi

m.p.z.p.

Stan na 9 lipca 2013 AD

– wg www.MPU.Pl

Plan

„Pokrzywno –

Garaszewo

cz. A”

Sporządzanie

uchylone

uchwałą RMP

z dnia

15.10.2013 r.

Wsi spokojna, wsi wesoła?Tu obowiązuje m.p.z.p…. Pionowych dróżek miało nie być, ale

wykup kosztował, indywidualna inicjatywa nie czeka..

Za J. Kozińskim „Społeczne koszty…” [W:]

http://www.finansewurbanizacji.pl/materialy-do-pobrania

Decyzja adm. nie jest filtrem System polityczny

System polityczny Plan miejscowy jest filtrem

Mamy jak w Ameryce?

Za J. Kozińskim, „Społeczne koszty…”

Są różnice

Inwestowanie

„po kolei”Kompleksowość

inwestycji, jednolity styl

Inwestycja są realizowane przez wielobranżowych inwestorów – szybko. Choć

oczywiście brakuje chodników, placyków i małych sklepów…

Buenos Aires – można?

Za J. Kozińskim, „Społeczne koszty…”

Planowanie przestrzenne w Niemczech

• Niemieckie uregulowania w zakresie planowania przestrzennego

wchodzą w zakres tzw. publicznego prawa budowlanego,

• prawo gospodarki przestrzennej (Bauplanungsrecht) jest jednolicie

regulowane na poziomie federacji (=państwa), przepisy budowlane

typowo techniczne stanowią kraje związkowe.

• Konstrukcja przepisów w teorii przypomina polską:

• na podstawie krajowych planów zagospodarowania przestrzennego

(Raumordnungspläne) uchwalanych przez poszczególne landy,

gminy uchwalają swoje plany zagospodarowania i zabudowy terenu

(Flächennutzungspläne i Bebauungspläne).

Planowanie przestrzenne w Niemczech - 2

• Plany zagospodarowania zawierają tylko ogólne kierunki

wykorzystania terenów w gminie i nie są zasadniczo wiążące dla

obywateli,

• uchwalane z nimi w zgodzie plany zabudowy terenu

(Bebauungspläne) regulują wiążąco dla wszystkich rodzaj i sposób

dopuszczalnej zabudowy.

• Tereny w aglomeracjach miejskich i wokół nich są zazwyczaj objęte

kompleksowo planami zagospodarowania, ale na obszarach

wiejskich może się zdarzyć, że przed uzyskaniem pozwolenia na

budowę większej inwestycji interesant będzie musiał najpierw

postarać się o zatwierdzenie odpowiedniego planu miejscowego

w formie decyzji administracyjnej (urbanistyczny plan realizacyjny –

w Polsce nie wprowadzono, były postulaty).

Planowanie przestrzenne w Niemczech - 3

• Osobno prowadzi się na różnych szczeblach (zwł. powiatu – Kreis)

planowanie krajobrazu.

• Zabudowę lokalizuje się na podstawie planu zabudowy; wyjątki są

ściśle określone,

• już plany ogólne mają szczegółowość polskich planów miejscowych,

plany szczegółowe regulują niemal wszystko, w tym bilans

mieszkańców budynku.

• Określa się także zasady finansowania realizacji planu, podział

kosztów.

• Do tego uchwala się miejscowe przepisy budowlane.

• Na terenach zabudowanych prawo chroni interes właściciela –

ingerencja trudna,

• Na niezabudowanych – większe prerogatywy władz publicznych

Planowanie przestrzenne w Niemczech - 3

• Brak definicji ładu przestrzennego (!),

• Charakterystyczne cechy (zapisane jako przepisy prawa (!)):

– Nakaz przeciwdziałania rozpraszaniu zabudowy,

– Pierwszeństwo uzupełniania istniejącej zabudowy przed zabudową

terenów otwartych

Fot. A. Rybarczyk - Robak

Studium przypadku – Fryburg (Freiburg im

B.) – Vauban – dzielnica „bez samochodu”

http://streetswiki.wikispaces.com/Quartier+Vauban,+Freiburg,+Ger

many

Tak było – dawne koszary

Tak jest – dzielnica zielona, czy

zrównoważona? http://www.Vauban.De/fotos

Osiedle wygląda normalnie = przyjaźnie

Przestrzeń komunikacyjna

– dla wszystkich użytkowników

Shared space – jak to działa

Bernohttp://www.youtube.com/watch?v=wn2NfUH0G-Q

Garbary

Planowanie przestrzenne w Anglii

• Systemy planistyczne poszczególnych części Wielkiej Brytanii są

zbliżone, różnice wynikają głównie z różnic administracyjnych.

• Główne założenia podobne do niemieckich (i polskich), jednak plany

zagospodarowania nie mają charakteru w pełni wiążącego

inwestorów,

• Element wyróżniający - instytucja pozwolenia planistycznego

(planning permission).

• Pozwolenie planistyczne wymagane jest dla nowej zabudowy oraz

zmiany sposobu użytkowania zabudowy istniejącej i ma charakter

uznaniowy (!), zależne jest od wyważenia interesu publicznego

i prywatnego (np. budowy infrastruktury, parku czy mieszkań

socjalnych (!)),

• Wobec powyższego ministerstwo ma zawsze uprawnienia

ingerować w ten proces, gdy podejrzewa się nieprawidłowości.

Planowanie przestrzenne w Anglii - 2

• Plany miejscowe są sporządzane na określoną perspektywę

czasową (najczęściej – 10 lat).

• W systemie angielskim, podobnie jak w systemie niemieckim

ochronie prawnej podlega tylko istniejący sposób użytkowanie

terenu. Ochronie nie podlega możliwość zmiany tego stanu na

korzyść właściciela. Ograniczenie prawa własności ma

uzasadnienie w zapewnieniu interesu publicznego.

• Funkcjonuje silna integracja planowania zagospodarowania

przestrzennego z inwestycyjnym – w planach obszaru działania

(przestrzenny odpowiednik WPI, uwzględniający inwestycje

publiczne i prywatne) czy planach transportowych

Londyn. Nuda….

Na pewno oszczędnie i schludnie, ale czy trzeba od razu kopiować

wzorce zachodnie…

Za J. Kozińskim, „Społeczne koszty…”

W miarę gruntowania demokracji: zmiana

postrzegania własności – od „absolutnej” do

„warunkowej” (ograniczonej przez prawo) (R.

Pipes – za: Bukrabą – Rylską I., 2008, 260)

Złota jesień pod Gorzowem Wlkp., 2009 AD

Poszanowanie dobra wspólnego

w konstytucjach europejskich

• Niemcy: art. 14 Konstytucji Republiki Federalnej Niemiec:

"własność zobowiązuje; korzystanie z własności powinno zarazem

służyć dobru ogółu” (a „treść i granice prawa własności określają

ustawy”).

• Parafrazy tego stwierdzenia w konstytucjach: Czech, Słowacji,

Węgier.

• Hiszpania: art. 33 ust. 2 Konstytucji Królestwa Hiszpanii: ramy dla

treści prawa do własności prywatnej i do dziedziczenia wyznacza,

zgodnie z ustawami, funkcja społeczna tych praw.

Art. 47: "wspólnota uczestniczy w korzyściach wynikającej

z działalności urbanistycznej instytucji publicznych".

• Społeczna funkcja prawa własności także w konstytucjach: Irlandii

i Włoch.

Poszanowanie dobra wspólnego

w konstytucjach europejskich - 2

• Łączenie korzystania z prawa własności w sposób zgodny

z interesem publicznym – Grecja, Łotwa, Estonia.

• „Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej

w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”

- Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (art. 17 ust. 1).

Obszar interwencji II

przyjęcie, za doktryną, że unormowania art. 6 u.p.z.p. „nie dająpodstaw do wiążącego organy gminy żądania zmiany m.p.z.p.w celu zagospodarowania terenu zgodnie z zamysłemwłaściciela (użytkownika wieczystego)” (Bąkowski T., 2004, s.44).

Finansowanie opracowań planistycznych

a dobro wspólne

• Kwestie powyższe regulują wprost przepisy art. 13 i 21 u.p.z.p,

• brak postrzegania studiów i m.p.z.p. jako silnej podstawy dla

całokształtu działań przestrzennych w gminie oraz zarysowane

wcześniej problemy powodują, że koszty sporządzenia tych

dokumentów (wobec planów szacowane w 2006 r. średnio na 2,3

tys. zł za 1 ha, obecnie znacznie wyższe z uwagi na nowe regulacje

prawne oraz inflację, najwyższe w zachodniej Polsce – Polska

Przestrzeń, 2007) są traktowane przez decydentów gmin jako „zło

konieczne”,

• wobec ww. – gmina niekiedy klientem inwestora.

Finansowanie opracowań planistycznych

a dobro wspólne - 2

Konieczność zlokalizowania zamierzonych przez inwestorów

przedsięwzięć na podstawie miejscowych planów (traktowanych często

jako niemożność uzyskania decyzji)

i jednocześnie:

Brak skutecznych reguł i praktyk w zakresie partnerstwa publiczno –

prywatnego

powodują:

• przypadki opłacania sporządzania planów i studiów oraz ich zmian

przez inwestorów, co wiąże z:

• rezygnacją organów gminy z odpowiedzialności za zapisy, czyli

zaniechaniem władztwa planistycznego – i dobra wspólnego.

Finansowanie opracowań planistycznych

a dobro wspólne - 3

Obserwowany brak zwrotu kosztów opracowań planistycznychPrzegląd prognoz finansowych sporządzanych w trakcie prac nadmiejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego na tereniewojewództwa lubuskiego w latach 2007-2009 (z czasów sprzedustawowego odrolnienia gruntów miejskich) wskazał, że wykazane kosztyzwiązane z realizacją zamierzonej w planie infrastruktury niemal zawszewielokrotnie przewyższają – potencjalne – przychody z renty planistycznejczy wyższych podatków.• przeznaczenie w m.p.z.p. terenów pod drogi jest zobowiązaniem, wobec

którego właściciele nieruchomości, które mają być obsługiwane, mogąrościć pretensje

• wzrost wartości terenów z tytułu zmiany przeznaczenia na nierolnicze,zwłaszcza pod budownictwo czy działalność produkcyjną nie osiągatakich rozmiarów jak w Niemczech (gdzie sięga dziesięciokrotności zuwagi na dokładność i stałość ustaleń planów)

• Skutki: Uchwała RMP ws. Planu „Pokrzywno – Garaszewo cz. A”uchylona z powodu przewidywanych zobowiązań…

• A tymczasem w roku 1938 mieszkańcy Warszawy ofiarowali miastu 80ha gruntów pod nowe drogi.

Finansowanie opracowań planistycznych

a dobro wspólne - 4

• opłatę (rentę planistyczną) można pobrać tylko w przypadku

zbywania nieruchomości, i to tylko w ciągu pięciu lat, jednokrotnie

• zbyt częste jest sankcjonowanie planem zastanych,

niefunkcjonalnych podziałów nieruchomości – a rzadkie sięganie po

narzędzia parcelacji gruntów (scalania i podziału) i przejmowanie na

rzecz gminy części nieruchomości (zwrot kosztów planu)

Finansowanie opracowań planistycznych

a dobro wspólne - 5

• Polski system pp generuje koszty po stronie gmin, poszczególnych

mieszkańców – podatników, ale i inwestorów – koszty budowy

ostatecznie nieracjonalnych i niefektywnych układów

• gmina Lesznowola (pod Warszawą, jedna z najbogatszych

w Polsce, dynamiczny wzrost mieszkańców (2000 r. – 12 tys.,

2010 r. – 24 tys.)

• 2010 r.: pokrycie m.p.z.p. 98%, budżet 61 mln zł (4x więcej niż w

2000 r.), zobowiązania

z tytułu wykupu terenów pod drogi publiczne 597 mln zł…

• Suma zobowiązań wyniosła w kraju około 130 mld zł. Te koszty

nigdy nie zostaną poniesione

Dlaczego powstają takie „osiedla” ?

Góra Kalawaria, za J. Kozińskim, 2012

Bo taki jest układ działek.

Procedura scalania nie powiodła się, ostatecznie

powstał jeden budynek. I tak zostanie.

za J. Kozińskim, 2012

A mogło być tak

za J. Kozińskim, 2012

Finansowanie opracowań planistycznych

a dobro wspólne - 6

• rozdzielenie szacowanych skutków finansowych w prognozie

załączonej do planu od zmian wpływów z podatków osobistych

i opłat adiacenckich (brak powiązań ustaw – władze gmin nie są

świadome, że u. g. n. zawiera instrumenty wspomagające

planowanie przestrzenne),

• wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się

w sposób obserwowalny z kosztami do poniesienia przez gminę.

Co można?

• Postulat / obszary interwencji IV i V

•Szersze wykorzystanie formuły partnerstwa publiczno-prywatnegoz wykorzystaniem koncepcji umowy społecznej i kompleksowerozliczenie i wyważenie interesu prywatnego i publicznego

•Integracja dostępnych instrumentów gospodarki przestrzennej z różnychustaw w ramach m.p.z.p. – szczególnie uwzględnienie w prognozie finansowejprzewidywalnych efektów zewnętrznych – przychodów ze scalania i podziału,opłat adiacenckich po wykonaniu sieci; a poza tym kosztów zaniechania,utraconych korzyści z alternatywnych wariantów.

Zegar rozwoju zrównoważonego

Prawo własności

Interes publiczny jako dobro wspólne

Jaka przyszłość (nadzieja) dla Polski?

Dolina Noteci na odcinku Milcz – Dziembówko AD 2009