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VIABILIDAD DE LA IMPLEMENTACIÒN DEL SISTEMA DE AUTORIZACIÓN
AMBIENTAL INTEGRADA en la Provincia de Río Negro, en la
ARGENTINA.
Publicado en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental. Año 2007-2 ,
Nº12, pp 247/261
Navarra, 2007. Ed. Aranzadi.
Juan Claudio Morel EchevarríaProfesor de Derecho Ambiental
UNICEN sede Tandil, Argentina
Doctorando Programa de Derecho Ambiental
Universidad de Alicante.
SUMARIO.- l. INTRODUCCIÒN.- ll.- PRESENTACIÒN GEOGRÁFICA.- lll.-MARCO
TEÓRICO. lV-DERECHO AMBIENTAL NECESARIO EN LA PROVINCIA DE RÍO NEGRO.-
lV.1.-Relaciones Provincia Municipio. lV.2.-Derecho Ambiental eficaz,
recursos y presupuesto. lV.3.-Audiencia Pública, ley 3284/ 99.-
lV.4.-Dos comentarios específicos a la ley 3266/ 98. V-LA
AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA, ASPECTOS GENERALES. –V.1.-La
experiencia en la UE y su incorporación provincial. V.2.-
Desventajas en Europa, que podrían darse en Río Negro. V.3.-
Inventario de emisiones.- V.3.1.-Objetivos.- V.3.2.-Información
disponible. V.4.-Recapitulando. V.4.1.-¿Qué es la Habilitación
ambiental integrada? V.4.2.-¿Cuáles serían algunos de sus
cambios? V.4.3.-¿Qué novedades trae el trámite administrativo?
Vl.- CONCLUSIONES.- Vll.- BIBLIOGRAFÍA.-
l -INTRODUCCIÒN.
1
El presente, se ha realizado a partir de un informe que el
autor hizo a la Provincia de Río Negro en la Patagonia argentina,
y que es parte de la consultoría de un equipo interdisciplinario
de profesionales de ciencias ambientales contratado al efecto,
para elevar el hándicap ambiental de dicha Provincia, en su
aparato público de Gobierno. Los fondos utilizados para pagar
esta Consulta se obtuvieron a través de un Crédito otorgado por
el Banco Mundial, con ejecución en el caso, en abril de 2005.
El segmento que le tocó analizar al auto de este
trabajo fue el Derecho Ambiental de dicha Provincia argentina,
surgiendo de un estudio muy rico en propuestas de los actores
ambientales, hallazgos normativos y socio-ambientales que
confluyen todos en una sola premisa: hacer del Derecho Ambiental
de la Provincia de Río Negro una herramienta jurídica, política y
administrativa eficaz para alcanzar la finalidad de un ambiente
sano y preservable.
El informe, copioso por cierto, amerita seleccionar un
apartado cuyo resúmen exhibimos aquí, abordando temas
fundamentalmente referidos a la Autorización Ambiental Integrada,
sistema normativo éste que es inexistente en la Argentina, pero
que en la Consultaría objeto se recomendó implementar. Dicha
solución surgió como alternativa, a la vista de las innumerables
ventajas que presenta después de estudiar sus posibilidades en
los seminarios pertinentes, en el programa de Doctorado de
Derecho Ambiental en la Universidad de Alicante que es donde el
autor tomó contacto de lleno con el análisis de esta figura
jurídica.
2
En éste camino, se subrayaron varios temas como de interés.
Lo referido a la Autorización Ambiental Integrada europea y que
en la Provincia de Río Negro debería presentarse como una acto
administrativo que amerita todo un proceso de formación de
voluntad del Estado que es complejo y que confiere Autorización1
Ambiental Integrada o no a su peticionante. Va de suyo que éste
instituto contiene a la EIA y de ahí la importancia de su
tratamiento en este caso. También surgió interés sobre ciertos
aspectos vinculados como los del Principio de Ventanilla Única
volcados a un único proceso integrado para habilitar industrias
en la Provincia, como el marco que debe buscarse para que
Municipios (léase Ayuntamientos) y Provincia puedan canalizar sus
niveles competenciales sin menoscabar la institucionalidad en
aras a la eficiencia administrativa. Otras observaciones giraron
en torno a la Autoridad de Aplicación que debiera conducir este
tipo de procesos en la Provincia de Río Negro y si los Municipios
(Ayuntamientos) podían ejercerla en todo o en parte o en manera
concertada sin olvidar los derechos del empresario claro está.
Tampoco estuvieron ausentes temas como los del Registro de
Prestadores de Servicios en la ley de EIA.
Cómo se puede apreciar, fueron muchos los temas que
formaron interés en las observaciones y consultas realizadas por
el equipo interdisciplinario de científicos ambientales, entre
los cuales el jus-ambiente desempeñó su parte. Trataremos de
encontrar un hilo conductor a fin de ordenar el presente trabajo.
1 La literatura y legislación argentina utiliza la palabra Habilitación como sinónimo de Autorización.
3
En ésta última idea, contextualizaremos el Derecho
Ambiental rionegrino desde su necesidad, de sus carencias y sus
posibilidades en la Provincia. Posteriormente nos explayaremos
sobre los aspectos generales del instrumento administrativo que
recomendamos sancionar: la Autorización Ambiental Integrada,
avanzaremos un paso más en su explicitación a fin de dar una
verdadera idea de la experiencia europea y las posibilidades en
la Provincia de Río Negro del Instituto en cuestión. Puede
pensarse que la recomendación de éste instituto en una Provincia
antes que en la Nación misma, o inclusive a nivel MERCOSUR. Pero
acaso en España la ley catalana no allanó de alguna manera la
implementación de la Autorización Ambiental Integrada en España
adelantándose a la transposición legislativa estatal. Y si esto
es así, pensamos que el ejemplo es extrapolable a nivel
provincial en la Argentina y quizás en MERCOSUR, posibilitando de
alguna manera llevar un ejemplo exitoso desde las unidades
menores hacia las mayores.
ll.-PRESENTACIÒN GEOGRÁFICA.
Las Provincias en la Argentina hacen las veces (salvando
ciertas y notables diferencias) de las Comunidades Autónomas en
España, es decir son las unidades estatales menores
jurisdiccionalmente al interior del Estado Nacional o Estado
propiamente dicho. La Provincia de Río Negro, es la primera que
dibuja el típico paisaje estepario de la Patagonia desde el Norte
en dirección al Sur. Se encuentra comprendida entre los 37º35' y
42º de latitud sur, y los 62º47' y 71º55' de longitud oeste.
Tiene una superficie del tamaño de España de 203.013 Km2. (7,5 % de
4
la Superficie continental de la Argentina; 5 % de la superficie total). La Capital
de la Provincia es la ciudad de Viedma con unos 80. 000
habitantes y sus unidades internas denominadas departamentos
(“término municipal” en lenguaje constitucional español) son: Adolfo Alsina,
Conesa, Pichi Mahuida, Avellaneda, General Roca, El Cuy,
Pilcaniyeu, Ñorquinco, 25 de Mayo, 9 de Julio, Valcheta y San
Antonio y Bariloche. En total la Provincia no llega a contar con
700.000 habitantes lo que la hace contar con enormes áreas
geográficas desabitadas.
Corresponde a la Provincia el Sector Cordillerano Austral,
con una altura promedio de 2.500 metros, con profusión de lagos
con importancia en la regulación de las cuencas hídricas. Los
vientos descargan su humedad en las laderas cordilleranas,
conformándose un bosque denso que confiere especial atractivo al
paisaje. No obstante la meseta constituye la zona más extensa de
la Provincia, escalonándose progresivamente desde la costa
atlántica hasta la cordillera. En la mayor parte de la Provincia
predomina el clima árido y templado frío que opera un déficit
hídrico severo a lo largo del año y que puede caracterizarse como
“Húmedo”.La evado-transpiración media anual varía desde 791 Mm.
(Alto Valle), hasta los 922 Mm. (Choele Choel) y 863 Mm. (Valle
Inferior), en tanto que el déficit hídrico para las mismas
localizaciones es de 562, 598, 445 Mm., respectivamente.- La
temperatura media anual oscila entre los 10 y 12 ºC. La
temperatura media alcanza los 23 ºC, mientras que las mínimas
medias, correspondientes a Julio y Agosto, descienden a 3 ºC. La
variabilidad de este factor se torna más notorio si se consideran
los valores extremos: -26ºC (Julio) y 34ºC (Enero). Normalmente,5
esta amplitud térmica está asociada a la ocurrencia de heladas
tardías primaverales, sumamente dañinas para la fruticultura: el
período libre de heladas oscila entre los 165 y 200 días/año.-
La Provincia de Río Negro registra dentro de sus
actividades económicas y productivas la exploración y explotación
de hidrocarburos. El petróleo y el gas son los principales
productos mineros y poseen una elevada incidencia en la
estructura del PBG. Río Negro vende aproximadamente el 70% del
crudo extraído a destilerías ubicadas en la Provincia de Buenos
Aires, mientras que el 30% restante se transporta a través del
oleoducto que une la localidad de Allen con Puerto Rosales, en
Bahía Blanca, desde donde se exporta. La actividad minera actual,
en Río Negro, se caracteriza por las explotaciones de minerales
no metalíferos como la bentonita, diatomita, caolín, sal, yeso y
caliza, y rocas ornamentales, tales como granito, piedra laja,
aragonita, pórfido, entre otras. La explotación de estos recursoshan colocado a Río Negro como primera productora nacional de
diatomita, y entre los primeros lugares en la producción de
bentonita, caolín, yeso y sal. En la región cordillerana, existenarcillas plásticas con alto contenido de hierro, aptas como
materia prima para la industria de la cerámica roja, así como
arcillas blancas con un contenido de alúmina que las hace útiles
para la industria cerámica. En las cercanías de la localidad de
Mamuel Choique se encuentran importantes depósitos de arcillas
blancas con altos contenidos de alúmina.
lll.-MARCO TEÓRICO.
6
Seguimos el ejemplo de la Unión Europea, para la aplicación
del principio de prevención según la Carta de Río 92, no en toda
tutela a la naturaleza, sinó específicamente en el funcionamiento
de las instalaciones industriales. Nos referimos al instrumento
ambiental que contenido en la Directiva 96/61/CE2, relativa a la
prevención y el control integrado de la contaminación, conocida
como Directiva IPPC aborda inter-sectorialmente la contaminación
de origen industrial. Esta Directiva fue transpuesta en España
por la ley 16/2002, de 1º de julio, de Prevención y Control
Integrados de la Contaminación, conocida como LPCIC en los
comentarios de los autores españoles3. Con este enfoque se
persigue entre otras cosas, evitar el desplazamiento de los
riesgos de un sistema natural a otro, como efecto más notable de
afección al ambiente.
El instituto en estudio, es llamado para dar eficacia a los
sistemas ambientales provinciales como el de la Provincia de Río
Negro en la Argentina.. Según Raúl Brañes4 “[…]la palabra “eficacia”
designa el grado de acatamiento de una norma jurídica por quiénes son sus
destinatarios. La palabra “eficiencia”, por su parte, designa el grado de idoneidad que
posee una norma jurídica para satisfacer la necesidad que su tuvo en cuenta al
expedirla […]” Esta es la noción de eficacia y eficiencia que
utilizaremos en el presente trabajo.
2 Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y el control integrados de la contaminación (DOL 257, de 10 de octubre de 1996)3
? BOE Nº157 de 2 de julio de 2002.
4 BRAÑES, Raúl. Derecho Ambiental Mexicano. F. de C. Económica. México 2000 pp 653 y ss.
7
lV-DERECHO AMBIENTAL NECESARIO EN LA PROVINCIA DE RÍO NEGRO.-
La política de tutela del Ambiente que propugnamos,
presupone naturalmente la existencia de un plexo jurídico
ambiental más o menos eficaz en la Provincia de Río Negro; porque
se basa en normas ambientales que siguiendo la tónica occidental,
habrán de operar como integradoras de éste objeto que se pretende
tutelar que es el ambiente rionegrino, desagregado en sus
dimensiones de aire, agua y suelo como si la naturaleza de suyo
operara tal efecto. Más aún, las legislaciones han desarrollado
sus doctrinas desde esta experiencia, por esta razón,
modernamente se propone la idea contraria, o sea integrar el
tratamiento del ambiente con modelos legislativos que unan la
realidad natural, en lugar de parcelarla en un conjunto de
políticas coherentemente desarrolladas. En esto no sólo debemos
enfrentar concepciones provinciales, también derivadas del Estado
Nacional, que son las que han dejado herencia.
Y aquí viene lo nuestro, porque es el Derecho Ambiental, el
motor de ésta estrategia integradora ambiental: la experiencia
europea soportó primero la inflación normativa (experiencia que empieza
a atravesar la Argentina) y ahora se direcciona utilizando la norma no
únicamente para tutelar conductas con incidencia ambiental sino
también como cauce informativo y pedagógico. Se trata de
preocupación por la eficacia material, por modificar
realmente la realidad en un territorio de más de 200.000
km2 donde el poder de policía siempre está lejos y con
pocos recursos. Esta preocupación por la eficacia modifica
la concepción tradicional de la normatividad: la rigidez
8
sustituida por la flexibilidad y la estabilidad por la
adaptabilidad5. Vale la pena probar la funcionalidad de esta
idea seguida por algunos autores actuales que ven al
Derecho actual cada vez más débil como orden de coerción
dentro de una estructura normativa típica: la forma
imperativa de imposición de conductas que ante el
incumplimiento determina una sanción. Con el desarrollo
del Derecho posmoderno nace una concepción matizada por
técnicas más flexibles como la dirección jurídica no
autoritaria de las conductas realizada fijando objetivos
deseables, directivas que sería oportuno seguir, y
recomendaciones que sería bueno respetar, pero en todo caso
sin que tengan fuerza obligatoria (y el soft-law es un ejemplo). Así
el Derecho cobra cierta vaguedad y usa fórmulas genéricas
tales como principios y standards. En la idea de
Chevallier, compartida por Betancort6 esta “retirada del derecho”
tradicional ha sido cubierta por un nuevo Derecho que tiene
rasgos no simbólicos sino de negociabilidad, ganando en
eficacia por ser mas adaptables a las cambiantes
circunstancias de la realidad. En esta inteligencia la idea
de carácter simbólico en el Derecho se diluye en cuanto se
interpreta ésta como eficacia normativa imperativa. Es la
negociabilidad –según estos autores- lo que caracteriza al5 CHEVALLIER, J. -Un derecho post moderno? Las transformaciones de la regulación jurídica. Revista dederecho público Nº3 pp 653 1995 (Revue du Droit Public Nº3). Citado por AndrésBetancort Rodríguez.
6 BETANCORT RODRÍGUEZ, Andrés. -Instituciones de Derecho Ambiental. La Ley. Madrid 2002. pp. 653.
9
Derecho actual, y no es simbolismo sino postmodernismo: ha
cambiado la era y con ella su Derecho. En esta direcciónrecomendamos insertarse a la Provincia de Río Negro.
El Derecho Ambiental tiene además connotaciones que lo
hacen diferente. Algunos postulados de Derecho Público y Privado
clásicos (entre otros, el sistema clásico de responsabilidad civil o la intervención
penal como último ratio), quedan fuera de consideración ante las nuevas
garantías constitucionales que propugnan la utilización racional
de los elementos naturales que hacen posible la vida: el agua, el
aire y el suelo. Es multidisciplinario por definición y
necesidad, de síntesis porque abreva de muchas ramas de la
ciencia del Derecho tales como las que abordan temas de lo
administrativo, penal, civil, comercial, para dar respuesta a
cuestiones tan aparentemente dispares como el régimen de
residuos, el eco-etiquetado, o la restauración de emplazamientos
contaminados.
Sin embargo, lo que se puede ver a manera de tendencia, en
forma muy avanzada en la Provincia de Buenos Aires y en el Estado
Nacional en la Argentina, que a poco, se pretende construir una
especie de Derecho invisible compuesto por resoluciones que
contienen puniciones muy poco eficaces para modificar conductas y
tutelar el ambiente. Ejemplo de esto es el caso de la Legislación
de Residuos Sólidos Urbanos en la Provincia de Buenos Aires
10
Resoluciones SPA7 N° 1.142/02 y 1143/ 028 que son administrativas
y que son fácilmente ubicables por internet pero difícilmente en
el Boletín Oficial. Antecedentes jurisprudenciales como los de
Mar del Plata9 refuerzan el panorama que describimos. Este
Derecho de policía administrativa, elaborado en círculos cerrados
mediante reglamentos elaborados en la misma Administración -
raramente en el Congreso o Legislatura Provincial-, e incidiendo
particularmente en el mundo industrial, debe ser detenido y
reemplazado por un derecho dictado por los representantes del
pueblo con las garantías que la Constitución establece. No nos
dan garantías resoluciones administrativas que terminan
ofreciendo conclusiones que no son transparentes, ni permiten a
la sociedad percibir cuál es el promedio que una norma contiene
con destino a su obligatoriedad. Se trata de reafirmar el Estado
ambiental de Derecho como superador del Estado de Derecho y del
Estado social10.
No nos ofende que una ley sea producto del diálogo y
negociación de los operadores ambientales con intereses
contrapuestos (industriales, ONGs, Usuarios, vecinos…etc.). Ello ha7 Resoluciones administrativas emanadas del máximo órgano ambiental de la Provincia deBuenos Aires SPA- Secretaría de Política Ambiental, que no obstante su nivel normativo,dictan normas con pretensión de alcance material, a tenor del contenido de las mismas,verdadera legislación sobre residuos sólidos urbanos que debiera ser aprobada por unpoder legislativo a fin de no quebrantar el principio de legalidad.
8 No figuran en el Boletín Oficial.
9 Pérez, Margarita Trinidad, García Juan Carlos s/ Incid de no innovar en autos Pérez s/ Amparo . ExpedienteNº22.568 J . C.y C. Nº11, Dpto Judicial Mar del Plata P.B.A. 11/ 02/ 2005.
10 JORDANO FRAGA, Jesús. El Derecho Ambiental del Siglo XXl. Revista Aranzadi de Derecho AmbientalNº1. Madrid 2002. pp 95/113. Son dos las consecuencias que este autor ve con laconsecución de ésta formula. La primera es que los conflictos ambientales son resueltospor el Derecho, y la segunda es la afirmación del principio de legalidad ambiental,porque el imperio de la ley determina que las decisiones del Estado pueden sercontroladas, que la discrecionalidad tiene control.
11
permitido introducir racionalidad a una normativa promulgada, en
ocasiones, de espaldas a la realidad de los problemas; en
definitiva desarrollándose cada vez más una política ambiental en
la que el componente transaccional y negociador entre instancias
públicas y agentes contaminantes es fundamental para acertar en
la solución a los problemas ambientales. Pero debe ser
transparente, es decir debemos poner en la vidriera todo el
proceso de gestación y parición de una norma; una vez parida la
norma, es más fácil advertir para donde “patean” sus
consecuencias y cuáles deben ser las correcciones para que
aprenda a caminar.
La norma ambiental tiene, además, grandes dificultades para
integrar la dimensión económica y ética de los problemas
ambientales. En Europa11 o Estados Unidos y en gran medida ahora
en el Conurbano bonaerense12 con casos como los de la
contaminación en la Central Nuclear de Atucha13 y en Ensenada por
los hidrocarburos14, hay ejemplos claros en los suelos
contaminados donde para llevar a cabo las tareas de remediación
son necesarias sumas que no están disponibles en los presupuestos
11 Casos como los de Aznalcollar tendrán solución total dentro de varias generaciones sila capacidad de carga del Planeta está disponible.
12No debemos olvidar que ese conglomerado urbano, situado alrededor de la ciudad de BuenosAires trepa a 13 millones de habitantes.
13 ACTUACIONES INSTRUIDAS POR AVERIGUACIÓN PTA. INF. ART. 200 Y 207 DEL C.P” por ante elJuzgado Federal de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional Federal Nº 1,Secretaría Nº 1, de Lomas de Zamora, el cual contiene afirmaciones sobre que el aguapotable no sería radiológicamente apta para el consumo humano. La causa fue iniciada deoficio, en el año 2000, por un fiscal de la Provincia de Buenos Aires, en base a unadenuncia que un miembro de la Asociación RENACE, (Asociación contra la ContaminaciónAmbiental de Esteban Echeverría y Ezeiza) publicó en la sección Carta de Lectores deldiario La Nación.
14 En ambos casos a unos 60 km de la ciudad de Buenos Aires.
12
de nuestras provincias. Y que tornan fútil e ineficaz el
artículo 4 de la ley 25.67515 que figura como principio de
responsabilidad en la Argentina …” El generador de efectos degradantes del
ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y
correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de
responsabilidad ambiental que correspondan”….. Se complementa con el
artículo 28 …”el que cause un daño ambiental será objetivamente responsable de
restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso de que no sea
técnicamente factible, la indemnización sustitutiva que determine la justicia ordinaria
interviniente, deberá depositarse en el Fondo de Compensación Ambiental que se crea
por el presente, el cual será administrado por la Autoridad de Aplicación. Sin perjuicio
de otras acciones judiciales que pudieran corresponder”.
Excelente redacción, deficiente eficacia. En la experiencia
mundial, la descontaminación de suelos, se plantea cuando cesa la
histórica actividad industrial y el emplazamiento se reintegra al
circuito económico inmobiliario. Podrá hacerse esto en la
Provincia argentina de Río Negro ahora, aún con 700.000
habitantes y el tamaño de España, y que todavía no tiene un
desarrollo industrial señero? Se podrá elaborar una legislación
ambiental que se anticipe y aproveche este aspecto e introduzca
medidas correctoras para minimizar los costos de remediación? En
España es clásico vincular las plusvalías que se generan como
consecuencia de la recalificación urbanística de los antiguos
emplazamientos industriales a las labores de restauración.
Podremos pensar en metodologías que actúen ex ante? No es tema de
este trabajo, pero vale la pena plantear desde ahora el
interrogante.
15Ley 25.675 Ley General del Ambiente (B.O.R.A. 27/ 11/02).
13
lV.1.-Relaciones Provincia - Municipio.
A esta altura de la presentación es justo destacar que a
nuestro juicio, cualquier Estado provincial argentino que
pretenda actualizar su legislación ambiental en un sentido
integrador, y Río Negro no está ausente de esto, necesita revisar el
ordenamiento tradicional de sus Derechos Administrativos con
nuevos criterios de aplicación, y de vinculación al del Derecho
Penal en la tutela del ambiente, particularmente el que surge de
la ley 2405116 en uno de nuestros pocos ejemplos en la Argentina.
Otra tarea surge de la necesidad de vincular el Derecho de la
administración provincial con el de la administración de los
municipios que haciendo las veces de los Ayuntamientos españoles
son las unidades políticas menores al interior de las Provincias.
En esto último advertimos cierto desmadre, nomás observando que
municipios como el de Bariloche17 tienen legislaciones
ambientales (EIA por ejemplo) que actúan en una eficacia cuasi
provincial. Cuál es el papel de la Provincia en esto? Más aún,
nos preguntamos si es necesaria la Provincia en la mentalidad de
algunos rionegrinos? Las actuales autoridades comunales de
Bariloche con alguna decisión política equívoca dan lugar a
conjeturas. Hacemos este comentario a tenor de una reciente
16 Ley nacional 24.051 de residuos peligrosos que recepta la Convención de Basilea alDerecho Positivo argentino (sancionada 17/ 12 /1992, promulgada 08/ 01/ 1992. Publicadaen B.O.R.A.: 17/ 01/ 1992) Uno de los pocos ejemplos legislativos argentinos con traenuna nueva forma de pensar el Derecho (en el caso el Derecho Penal) con sancionescriminales para directivos de Sociedades Anónimas, por ejemplo.
17 Alrededor de 300.000 habitantes.
14
Decisión del Superior Tribunal de la Provincia de Río Negro18 que
ha debido poner en su lugar al Ejecutivo Municipal19 ordenando
producir una lista con la nómina de productos transgénicos que se
comercializan en la competencia de ése Municipio proveyendo de la
misma a los comercios locales, cumpliendo con la Constitución,
con la ley de protección de los Derechos del Consumidor20 y hasta
una Ordenanza local (Nº 1121). El Tribunal aclaró que no entra
dentro del concepto de Autonomía Municipal discernir sobre la
aplicación de una Ordenanza local.
Se ve que la autonomía tiene sus límites y que puede ser
limitada aún más en beneficio del conjunto (finalidad primigenia de toda
autonomía). Claro está que con el nivel de autonomía de la
Constitución de Río Negro los municipios corren con gran ventaja
en la defensa de sus facultades de autorización (habilitaciòn).
Pero el instituto que propugnamos sería ineficaz con un texto,
temperamento, autoridades y funcionamiento parcelado. Justamente
lo que recomendamos es la visión contraria. Es la unificación de
los procedimientos, autoridades intervinientes, textos normativos
y expedientes. ¿Cómo se articulan las relaciones provincia -
municipio en una decisión de esta naturaleza? Fácilmente, primero
con reglas claras, segundo con una instancia de participación
transparente en cada comunidad en donde la decisión del
18 Tribunal de 3º instancia en el orden provincial. A partir de aquí, sólo queda aljusticiable recurrir por Inconstitucionalidad (por supuesta violación a alguna norma dela Constitución argentina) a la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina enBuenos Aires.
19 Expte 18.726/ 03 S.25 “Bordenave, Sofía A. s/ mandamus” SJTRN (Supremo Tribunal de Justiciade la Provincia de Rio Negro) Sentencia del 17/03/2005.
20 Ley nacional Nº 24.240 de defensa del consumidor (B.O. 15/10/93) y Decreto 2489/63 (B.O28/09/63).
15
Ayuntamiento (Municipio) contenga la comunitaria y que sea
vinculante para el trámite provincial21. Con esto quedan salvadas
todas las diferencias, máxime si se tiene en cuenta que el
ordenamiento territorial en la Provincia de Río Negro en su
otorgamiento es facultad del Ayuntamiento (municipal) y por sobre
éste trámite no puede pasar nuestro instituto integrador. Son dos
oficios que habrán de ser contestados positivamente para que el
trámite de Autorización Ambiental Integrada pueda continuar con
pasos procesales firmes en destino a la Resolución final. Un
problema puede quedar aquí planteado, y es la posición del
gobierno provincial si es impulsor del Proyecto22. La pregunta es
si puede existir una instancia que concilie diferencias entre
Municipio o Provincia, o más aún, una instancia judicial que
decida en un plazo mínimo por una de las dos posturas. Sea cual
sea la solución, no debiera primar ni el capricho comunal o
partidario, ni el principio de autoridad. El Derecho en
democracia puede ofrecernos muchas ideas si las contrapartes
guardan mesura y sensatez y si el ambiente no se negocia fuera
del marco de la Constitución de la Argentina y la Constitución de
Río Negro23.
21 VALENCIA MARTIN, Germán. Contenido y alcance la Autorización Ambiental Integrada. EnObra Colectiva “Estudios sobre la Ley de Prevención y Control Integrados de laContaminación”. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental Nº3. Serie Monografías. Thompson –Aranzadi. Navarra 2003. pp 54.
22 La ley de la Provincia de Rio Negro Nº 2612/ 93 de fomento y desarrollo de inversionesagropecuarias, agroindustriales, industriales y servicios, para mejora y preservación ambiental y de higiene yseguridad del trabajo provincial, es muy elocuente en términos de justificar ésta corazonada, claroque al final la adhesión municipal es facultativa.
23 Nuevamente citamos a Jordano Fraga en su artículo “El Derecho Ambiental del Siglo XXl”, cuandoen el punto C del Título ll “Regulación versus desregulación o el falso dilema” hace unasevera crítica a propuestas como las del Projet XL. El principal riesgo, dice Jordano …”esprecisamente el abandono o sustitución de la base jurídica de discusión. En mi opinión el Projet XL contiene elementosque lo hacen inasumible desde un punto de vista jurídico. Ya decían los romanos que existen cosas fuera del comercio delos hombres, res extra comercium. Iniciativas como el Projet XL suponen negociar una potestad soberana fuera delcomercio de los hombres. No sólo se garantiza la inmunidad frente a demandas (excluidas las citizen suits) sino la
16
En cuanto a la Autoridad de Aplicación, creemos que el
Artículo 85 de la Constitución de la Provincia de Río Negro nos
da una solución:.- “La custodia del medio ambiente está a cargo de un
organismo con poder de policía, dependiente del Poder Ejecutivo, con las atribuciones
que le fija la ley. Los habitantes están legitimados para accionar ante las autoridades
en defensa de los intereses ecológicos reconocidos en esta Constitución”. Pero
podrían delegarse por disposición legal24, convenio o algún otro
mecanismo las facultades para que Ayuntamientos importantes como
Bariloche puedan oficiar de Autoridad de Aplicación en su ámbito
territorial25, si dispone de los medios técnicos y económicos
teniendo en cuenta las distancias con la capital provincial, y
arriesgamos en decir las diferencias de criterio que siempre
surgen de funcionarios ubicados en realidades ambientales y
geográficas distintas (casi 800 km de distancia entre la capital provincial y el
municipio de Bariloche). Lo importante es mantener el principio de
unidad de autoridad, es decir que el empresario inversor, siempre
tenga una sola ventanilla que atender, sin sorpresivos recursos
de apelación a la Provincia, a los que el ingenio de nuestros
administrativistas nunca deja de aportar. Creemos que la última
aplicación de futuras regulaciones. Esto último es ir mas allá de lo posible pues la soberanía no puede ser objeto decontrato. Ni la potestad legislativa ni una madre pueden ser objeto de contrato”...
24 El Art. 41 de la ley de la Provincia de Río Negro Nº 3266/98 es un ejemplo …” Losmunicipios podrán convenir dentro de los noventa (90) días de reglamentada la presente, con la Autoridad deAplicación Provincial, la delegación de las funciones que por la presente les correspondan. En caso de no realizar ladelegación dentro del plazo prescripto, se entenderá que cumplirán las funciones que surgen de la presente por sí”…
25 Art. 22 de la ley de la Provincia de Río Negro Nº 3266/98…” La autoridad de aplicación de lapresente ley será la Autoridad Ambiental Provincial y los municipios que no hubieren delegado tal facultad y susfunciones serán: a) Exigir el cumplimiento de la ley. b) Solicitar la Declaración Jurada a las personas físicas, jurídicas,cuyas obras o acciones sean susceptibles de degradar el ambiente. c) Evaluar mediante la Declaración Jurada elpotencial riesgo ambiental. d) Solicitar ante el riesgo ambiental, los Estudios de Impacto Ambiental correspondientes.e) Establecer un sistema de auditoría, monitoreo, control y fiscalización. f) Emitir la Resolución Ambiental paraproseguir con la obra o acción, cuando ésta corresponda. g) Otras que sin estar explicitadas resulten inherentes a laaplicación de la ley” …
17
parte del artículo 8 de la ley 3266/ 9826 es un antecedente
valioso en este sentido.
lV.2.-Derecho Ambiental eficaz, Recursos y presupuesto.
Por último, dado que la aplicación de la norma ambiental es
especialmente difícil por todas las razones que hemos dado,
vemos que la cuestión se agrava porque algunos operadores
jurídicos no conocen las reacciones de esta nueva especie del
zoológico: el Derecho Ambiental, pretenden tratarlo como a los
demás y precisamente ahí aparecen ineficacias. El sector
supuestamente mejor capacitado de las Agencias del Estado, cual
es la justicia está infra-asistido. No hay en ése sector,
personal capacitado para operar la norma ambiental eficazmente.
No sólo por su crónica falta de medios humanos y de todo tipo,
sinó porque puede desbordarse resolviendo sin una línea clara las
controversias ambientales que se le plantean, y provocando cierta
inseguridad jurídica entre los diferentes operadores ambientales.
Éste es un fenómeno que se ve en toda la Argentina y desde luego
en Río Negro también.
26Art. 8 de la ley de la Provincia de Río Negro Nº 3266/98…” A los efectos de obtener la ResoluciónAmbiental, el proponente de las obras o proyectos, deberá presentar previamente ante la autoridad de aplicaciónjurisdiccionalmente competente, la correspondiente Declaración Jurada que manifieste si la obra o actividad proyectadadegradará el ambiente o afectará la calidad de vida de las personas, conteniendo los requisitos que establezca lareglamentación. La autoridad de aplicación podrá requerir además, cuando las características de la obra o actividad lorequieran y con el objeto de obtener mayores datos y precisiones, ampliación de las Declaraciones Juradas de ImpactoAmbiental, de conformidad con lo que establezca la reglamentación. Las ampliaciones de las Declaraciones Juradasintegrarán las Declaraciones Juradas de Impacto Ambiental, tendrán igual carácter y serán suscriptas porprofesionales idóneos en las materias que comprendan que se encuentren registrados y debidamente habilitados.Cuando las consecuencias o efectos del proyecto o actividad sean susceptibles de afectar a más de una jurisdicciónterritorial, la presentación se realizará por ante la autoridad de aplicación provincial, la que convocará a los municipiosimplicados con el objeto de emitir una sola Resolución Ambiental, en cuya evaluación intervengan los entes u organismospotencialmente afectados“…18
Esta falta de medios se reproduce en la administración
ambiental; es fácil ver con una ligera mirada, la carencia de
medios con que cuenta el Ministerio de la Producción de la
Provincia de Río Negro que es donde opera el área de Medio
Ambiente provincial que a la fecha no tiene autonomía
administrativa. El esfuerzo personal, la buena voluntad, la
convicción de estar haciendo lo correcto y hasta la ideología
ambiental, tienen límites. Tarde o temprano el ambiente va a
sufrir las consecuencias si la Provincia no muestra interés por
el ambiente donde debe mostrarlo que es en el presupuesto.
A pesar de este panorama y de las dificultades que de
manera esquemática acabamos de señalar, se ha conformado un
corpus jurídico ambiental provincial, que cuanto menos, ha
sentado las bases para tutelar, con mayor o menor eficacia, las
actividades ambientales. No esperamos que la ley ambiental
aparezca para cambiarlo todo como un rayo transformador al decir
de Jordano Fraga, sólo nos genera cierto optimismo que
normativamente existan antecedentes con instituciones legales27
nos permiten ya prevenir, controlar y corregir impactos
ambientales en puntos relevantes y estratégicos del Ambiente
provincial.
Pero, en nuestra opinión, la tarea que todavía tienen los
rionegrinos es ardua. Hay mucho por hacer en la Provincia de Río
Negro en materia de Derecho Ambiental. Deben impulsar y abrir
27 La ley de EIA es un ejemplo, la Pcia de Buenos Aires no ha sancionado aún una leyespecífica, varias provincias argentinas tampoco, El Congreso de la Nación guarda ensueños de olvido proyectos de ley de Evaluación de Impacto Ambiental desde 1995,brillando por su ausencia en el anacrónico conflicto por las pasteras del Rio Uruguay conel país hermano.
19
espacios a políticas ambientales de transacción y consenso con
participación de todos los operadores ambientales (administración
pública, agentes contaminadores, ONGs, etc) como fórmula prioritaria en la
resolución de los conflictos ambientales, desde este punto de
vista deben trabajar en fórmulas más amplias para la ley de
Audiencia Pública que es insuficiente en sus propuestas y algo
egoísta y temerosa de la participación ciudadana28. Para ello y
para superar la resistencia de algunos, sería conveniente
mantener una posición firme con los infractores ambientales,
otorgar presupuesto a la capacitación judicial y administrativa
para formar expertos no sólo en Buenos Aires sino en el
extranjero. Iniciar una verdadera política de participación
ambiental en términos de la Carta 10 de Río con mecanismos de
colaboración y consenso.
lV.3.-Audiencia Pública, ley 3284/ 99.
28 ?Nos referimos a normas como la que transcribimos: …”Artículo 10: SUJETOS HABILITADOS.- Podránsolicitar la convocatoria: a) Usuarios que representen el diez por ciento (10%) del total. b) Entes reguladores. c)Empresas prestadoras del servicio público. d) Ciudadanos que puedan considerarse afectados por una toma de decisiónadministrativa, que representen el diez por ciento (10%) del electorado del circuito donde la medida tendría sus efectoso del total de la provincia si fuera un acto de alcance general”... Exigir porcentajes tan altos nos parecerestrictivo, máxime pensando en la dificultad que estriba en determinar los porcentajes.En España se sancionó recientemente la Ley 27 /2006 de 18 de julio en la que se traspusola Directiva de Información ambiental (Directiva 90/313/CEE del Consejo de 7 de junio).Ésta legislación no es todo lo abierta que se hubiera esperado. Sorprenden normas comolas del Artículo 13. Excepciones a la obligación de facilitar la información ambientalcon algunos casos que pueden dar lugar a discrecionalidades negativas o la Disposiciónadicional primera. Tasa por suministro de información ambiental para la AdministraciónGeneral del Estado y sus Organismos Públicos, en la que se impone el pago de unainformación que debiera estar disponible libremente. Hay muchas otras disposiciones queno es el caso comentar aquí en la que una legislación ambiental como la española que esconsiderada señera en Iberoamérica, sin embargo peca por restrictiva.
20
Debemos unas palabras más a la Audiencia Pública. Hemos
hecho una afirmación tan elocuente como categórica debiendo
justificar la misma. A nuestro juicio la ley provincial 3284
/99.
Sintéticamente hacemos las siguientes críticas:
1-El artículo 1 parece dejar afuera los reclamos que surgen por
disconformidades legislativas provinciales o municipales29.
2-En el citado artículo, no se advierte con claridad la
independencia de la fuente de información. Los modelos más
amplios refieren a cualquier actividad que afecte la calidad de vida de los
habitantes con independencia de quien emite la información.
3-El artículo 230 limita los alcances de la ley a aquellos usuarios de
servicios públicos o aquellos ciudadanos que acrediten ser afectados en sus intereses
por una toma de decisión administrativa, de los Entes Reguladores y/o de las empresas
prestadoras de servicios públicos. Pero la ley nacional 25.83131
implícitamente la deroga porque no pide acreditar razones para
29 …”Artículo 1º.- OBJETO.- La presente ley tiene por objeto establecer y regular el Instituto de Audiencia Pública comoinstancia de expresión y/o reclamos colectivos por parte de los usuarios ante los Entes Reguladores de Servicios Públicos,o en el proceso de toma de decisiones administrativas del Poder Ejecutivo, para que todos aquéllos que puedan verseafectados o tengan un interés particular expresen su opinión respecto de ella. El objetivo de esta instancia es que elresponsable de tomar la decisión acceda a las distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie deigualdad a través del contacto directo con los interesados”…
30 …”Artículo 2º.- ALCANCES.- Quedan comprendidos todos los usuarios de servicios públicos o aquellos ciudadanos queacrediten ser afectados en sus intereses por una toma de decisión administrativa de los Entes Reguladores y/o de las empresas prestadoras de servicios públicos”...
31 B.O.R.A. (Boletín Oficial de la República Argentina) 06/01/2004. …” ARTICULO 3°—Accesoa la información. El acceso a la información ambiental será libre y gratuito para toda persona física o jurídica, aexcepción de aquellos gastos vinculados con los recursos utilizados para la entrega de la información solicitada. Paraacceder a la información ambiental no será necesario acreditar razones ni interés determinado. Se deberá presentarformal solicitud ante quien corresponda, debiendo constar en la misma la información requerida y la identificación del olos solicitantes residentes en el país, salvo acuerdos con países u organismos internacionales sobre la base de lareciprocidad. En ningún caso el monto que se establezca para solventar los gastos vinculados con los recursos utilizadospara la entrega de la información solicitada podrá implicar menoscabo alguno al ejercicio del derecho conferido poresta ley“…
21
acceder a la Información, lo que torna el texto en comentario en
inconstitucional.
4-Del articulado no surge claramente que debe estar a disposición
en la forma más amplia de legitimación toda información ambiental
disponible en cualquier forma de expresión o soporte. Tampoco
surge con claridad la posibilidad de conocer inmediatamente el
estado del ambiente o alguno de sus componentes, incluidas sus
interacciones recíprocas o actividades que puedan generar riesgo.
Hay muchas limitaciones al respecto. El ambiente nos incumbe a
todos.
5-Tampoco sigue claramente el Principio de publicidad de los
actos de gobierno que se diferencia del Principio de Publicidad
Ambiental. (Art. 19 Constitución argentina) en donde todo lo que
no está prohibido esta permitido, con lo que inferimos a falta de
excepciones las únicas que pueden darse lo son por la necesidad
de protección de valores de similar jerarquía a éste derecho a la
información. Pero esto último no se verifica claramente en el
sistema de esta ley.
6-Muchas disposiciones son claramente restrictivas y destinadas a
limitar el acceso a la información ambiental. Nadie puede
participar si no conoce previamente. Caso del artículo 10 inciso
d) que restringe la habilitación de convocatoria a ciudadanos que
representen el 10% del electorado del circuito. Esta
reglamentación es claramente contraria a la ley de presupuestos
mínimos de información ambiental al artículo 3º de la ley 25.831
descrito y por ende inconstitucional.
22
7.La opinión del punto anterior se sigue para el artículo 1532 que
establece una reglamentación propia del Director de la Asamblea,
que en el momento y de acuerdo a las necesidades del caso
impondrá procedimiento escrito, oral o el que sea pertinente.
8-El artículo 1933 es otra muestra. Básico en la información
ambiental es no sólo facilitar documental sinó también hacerla
inteligible para el ciudadano. El funcionario está pagado en su
sueldo y capacitación justamente para favorecer al ciudadano, a
quien disposiciones como éstas, parecen verlo como un adversario
antes que como el verdadero dueño del trámite.
9-Otras normas, por ejemplo las del artículo 26 que limita en 5
minutos la exposición, cuando la realidad indica otra necesidad o
la modificación establecida por la ley 3355/ 99 para el artículo
7 inciso c claramente limitatoria34.
En fín, hay más ejemplos de crítica pero bastan los que
hemos señalado para mantener nuestra afirmación anterior. La ley
de Audiencia Pública provincial tiene visos de sanción para
cumplir con la formalidad de contarla en el inventario
legislativo, pero pareciera llevar pocas intenciones de usarla.
32 Artículo 15.- PUBLICO.- El público está constituido por aquellas personas que asistan a la audiencia,sin inscripción previa, pudiendo participar mediante la formulación de una pregunta por escrito, previaautorización del Presidente de la audiencia.
33 Artículo 19.- PROCEDIMIENTO INICIAL.- La convocatoria da inicio a un expediente al que se agreganlas actuaciones labradas en cada una de las etapas de la audiencia, las constancias documentales de la publicación dela convocatoria, los antecedentes, despachos y expedientes de los organismos competentes en la materia y losestudios, informes, propuestas y opiniones que pudieren aportar a los participantes y técnicos consultados. Elexpediente está a disposición de la ciudadanía para su consulta en la sede del organismo de implementación. Lascopias que se realicen son a costa del solicitante.
34 Artículo 1º.- Modifícase el inciso c) del artículo 7º de la ley nº 3266, el quequedará redactado de la siguiente manera. "c) La audiencia pública de los interesados y afectados enel lugar de emplazamiento del proyecto y/o donde se produzcan sus impactos, cuando ésta resultare pertinente,conforme lo establezca la reglamentación".
23
En la realidad los hechos indican que las sociedades modernas se
auto-constituyen cuando problemas urgentes las convocan, y hacen
caso omiso a reglamentaciones de suyo ineficientes como la que
comentamos. Tarde o temprano esta norma deberá ser actualizada y
sincerada.
lV.4.-Dos comentarios específicos a la ley 3266/ 98.
La normativa provincial que regula la Evaluación de Impacto
Ambiental en la Provincia ha sido objeto ya de algunos
comentarios superficiales y tangenciales. Es evidente, para
cualquier operador que la norma del título tiene un procedimiento
y posibilidades que la hacen últil para abordar los problemas que
motivaron su sanción. Aquí precisaremos tres aspectos que hemos
escogido por ser prima fascie susceptibles de mejora legislativa.
La primera observación está dada por lo que el artículo 6,
entre otros denomina Resolución Ambiental. A poco que se examina
la normativa, no es difícil deducir que esta resolución no es
más que un nuevo nombre para el instituto conocido como
“Declaración de Impacto Ambiental”. Discrepamos con el
temperamento seguido por los legisladores. El criterio
generalizado en el mundo de habla hispana no es el de denominar
con el nombre de Resolución a la D.I.A35. Toda la doctrina, y la
teoría en las diversas disciplinas científicas que confluyen en
35 En la legislación chilena encontramos otra excepción, se denomina Declaración deImpacto Ambiental, a una suerte de declaración jurada, según la cual la peticionante seconsidera excluida de los parámetros mínimos exigidos por la ley para presentarevaluación de impacto ambiental, y así lo firma en presentación efectuada al efecto, y laadjunta la solicitud de Autorización que presenta a la Autoridad de Aplicación.
24
el ambiente como objeto de estudio coinciden en denominar a este
instituto “Declaración de Impacto Ambiental” o más domésticamente
D.I.A. No se ve la ventaja de cambiar nombres con uso
generalizado por otros que no tienen ese carácter. Dificulta la
interpretación y el cotejo inmediato. Propugnamos una reforma en
éste sentido.
No se establece en el cuerpo normativo de la ley 3266/98 un
trámite integral que contemple posibilidades de impugnación del
empresario a las decisiones estatales que lo agravien. El
artículo 31 reenvía a la ley 2938 de procedimiento contencioso
administrativo provincial36. Pero se nos representa como
insuficiente para un trámite que tiene intereses tan específicos,
ameritando un tratamiento diferencial. En el mismo deberían
encontrarse los plazos, las autoridades donde se deben interponer
las impugnaciones, etc. La ley de EIA no lo dice, pero tal como
está redactada parece interpretarse que la Resolución de Impacto
Ambiental (D.I.A.) es inapelable, dado que la ley 2938 no habla
de ninguna resolución con ése nombre y alcance. Y que por lo
tanto siguiendo los principios generales del Derecho
Administrativo se apelaría o impugnaría sólo el Acto
Administrativo que vehiculizando la D.I.A. habilita o deniega la
habilitación industrial o minera37. No es claro, no lo dice, y no
se sabe qué puede ocurrir si se interponen recursos con
36 En la Argentina, cada Provincia tiene su propia legislación procesal.
37 Éste es un tema, que claro está, en España ha sido resuelto por la jurisprudencia. VerSentencia SCA (Sala Las Palmas) del TSJ Canarias de 24 de diciembre de 1996; SentenciaSTS (Sala 3º sección), de 17 de noviembre de 1998; STC 13/1998 de 22 de enero. VéaseROSA MORENO, Juan. Régimen Jurídico de la Evaluación de Impacto Ambiental. Ed. Trivium. Madrid 1993.pp 54/55.
25
fundamentos constitucionales. Se pone en peligro todo el sistema
de la EIA provincial por no considerar la necesaria instancia de
revisión judicial consagrada en 1960 en el famoso fallo Fernández
Arias c/ Poggi de la Corte Suprema de Justicia de la Nación38.
Debería realizarse la pertinente aclaración administrativa quizás
en una reforma a nivel Legislatura provincial, no sólo para
aclarar el trámite en futuras presentaciones de EIA en la
Provincia, sino para determinar en un futura implementación de
Autorización Ambiental Integrada si la EIA se integra o no al
trámite de ésta39 y evitar dudas o al menos posibilidades de
duplicación de trámites como el caso de España con las EIA de
competencia autonómica o competencia estatal40 o problemas
procesales puntuales como por ejemplo el caso del silencio
administrativo, conocido en la Argentina como el “cajoneo” del
expediente41.
V.-La Autorización Ambiental Integrada, aspectos generales.
Ahora bien, presentado el tema ambiental, avanzamos
específicamente hacia el tema objeto. La búsqueda de respuestas
eficaces para prevenir los daños ambientales en la Provincia de
Río Negro, ha sido nuestro tema recurrente con enfoques de índole38 CSJN, Fallos Tomo 247 pp 246, septiembre 19-1960.39 ROSA MORENO, Juan. AAI y EIA un enfoque integrado. En Obra Colectiva “Estudios sobre la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación”. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental Nº3. Serie Monografías. Thompson – Aranzadi. Navarra 2003. pp 126.
40 VALENCIA MARTIN, Germàn. Op. Cit. pp 66.
41 DIEZ SANCHEZ, Juan José. El silencio administrativo en la ley de Prevención y ControlIntegrado de la Contaminación. En Obra Colectiva “Estudios sobre la Ley de Prevención yControl Integrados de la Contaminación”. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental Nº3. SerieMonografías. Thompson – Aranzadi. Navarra 2003. pp 174.
26
política y jurídica, fácilmente demostrable con la legislación
que éste Estado provincial observa en el tema. Ésta búsqueda y la
solución que aconsejaremos no tienen originalidad. Nuestra
recomendación se basa en la experiencia de la Unión Europea que,
en los últimos años, ha evolucionado desde el enfoque tradicional
de "ordenar y controlar" hacia un enfoque más integrado y
flexible42.
A efectos de acercar el tema deseamos atraer la lectura
hacia algunos ejemplos extranjeros que bien pueden servir para
exhibir nuestras carencias por contraste. Al nivel comunitario,
se aplican, al menos, tres metodologías normativas para abordar
la prevención de daños al ambiente:
1-Legislación prescriptiva, que contiene reglas mínimas
aplicables uniformemente en la Unión Europea (por ejemplo, para
grandes instalaciones de combustión). Éste ejemplo no es posible
recomendar para una Provincia, tiene connotaciones más adecuadas
a la fisonomía normativa de un Estado Nacional.
2-Instrumentos voluntarios que establecen las reglas básicas para
los operadores que quieren mejorar sus posibilidades del mercado
(por ejemplo el Reglamento EMAS, normas de certificación, etc.).
Este caso es aplicable en la Provincia pero no trata directamente
de reglas jurídicas, esto es actividad del Estado tendiente a
establecer conductas obligatorias.
42 REVUELTA PÉREZ, Inmaculada. El control integrado de la contaminación en el Derechoespañol. Marcial Pons. Madrid-Barcelona 2003. pp 30/33.
27
3-Legislación flexible, que impone el establecimiento de normas
específicas para Estado Nacional o unidades internas, que incluso
pueden variar para las instalaciones industriales en cada Estado
Miembro y que en el caso de la Provincia de Río Negro pueden
variar para cada Municipio (Ayuntamiento).
Ahora bien, un problema jurídico que pareciera advertirse
en Río Negro consiste en que si bien existe un menú de normas
ambientales nacionales para ser aplicadas a la Provincia, en
muchos casos no tienen consenso material para su aplicación43.
Problemas competenciales como el de la ya citada ley 24.051
todavía materia de notables fallos federales, además de la
pervivencia misma del instrumento normativo como tal después del
dictado de la ley 25.612 de Residuos Industriales y Actividades
43 La Argentina tiene un Poder Legislativo Nacional (Congreso) que es bicameral. La CámaraBaja o de Diputados (elegidos en forma proporcional a la cantidad de habitantes, de modoque cada Provincia lleva más diputados –votos- cuánto más población tenga) y la CámaraAlta o de Senadores con tres representantes por Provincia. Normalmente a las Provinciascon poca población como Río Negro le ocurre que tienen grandes dificultades para imponersus propuestas por los pocos votos de que disponen en la Cámara. Por ello ocurre quemuchas leyes sancionadas por el conjunto, luego tienen poca recepción en el terruño localporque no las sienten fiel reflejo de sus problemas, se ve que existe un consenso formalen el Congreso y por eso la ley es ley, pero falta consenso material en los integrantesde la Autoridad de Aplicación local a la que va dirigida y a la población destinatariofinal de la normativa en cuestión. 28
de Servicio44. Todo esto conspira contra la protección del
ambiente, burocratizando la naturaleza.
V.-1.-La experiencia en la UE y su incorporación provincial.
Para cambiar esta situación, una de las actuaciones más
ambiciosas que se han puesto en marcha en el seno de la Unión
Europea, para la aplicación del principio de prevención, no en
toda tutela a la naturaleza, sino específicamente en el
funcionamiento de las instalaciones industriales, fue la
aprobación de la Directiva 96/61/CE, relativa a la prevención y
el control integrado de la contaminación, conocida como Directiva
IPPC. Se aborda Inter-sectorialmente la contaminación de origen
industrial, superando la rígida perspectiva segmentada de la
misma materializada en un sistema de compartimentos estancos, sin
coherencia ni vasos comunicantes entre unos y otros como si la
naturaleza no fuera una. Con este enfoque se persigue entre otras
44 LEY sancionada en 03/ 07/ 2002, promulgada parcialmente en 25/ 07 /2002. BoletínOficial 29/ 07/ 2002. El artículo 60 de la ley 25.612 de residuos industriales yactividades de servicio, llamada a aggiornar y por lo tanto derogar la anterior ley 24.051de residuos peligrosos, en su artículo 60 primer párrafo incorpora la siguiente norma:“[…] Derógase la Ley 24.051 y toda norma o disposición que se oponga a la presente. […]”. Pareciera unaderogación simple como hay tantas, pero la nueva ley en etapa de Proyecto, fue elevada alPoder Ejecutivo Nacional para su promulgación y éste (el Poder Ejecutivo) la promulgapor Decreto N° 1343/02 (B.O. 29/ 07 /92) con ciertas salvedades como la del artículo2°del Decreto mencionado que textualmente dice “[…]obsérvese el primer párrafo del artículo 60 delProyecto de Ley registrado bajo el N° 25.612[…]” Extraeremos las dos normas para su correctadisección y observación. 1)Artículo 60 primer párrafo ley 25.612: “[…] Derógase la Ley 24.051y toda norma o disposición que se oponga a la presente. […]”. 2)Artículo 2° Decreto N°1343/02 quepromulga la ley 25.612 “[…]Obsérvese el primer párrafo del artículo 60 del Proyecto de Ley registrado bajoel N° 25.612[…]” Con esto, tenemos en la Argentina dos leyes que legislan sobre el mismotema, una deroga a otra, que a la vez es rehabilitada por el propio decreto depromulgación de la norma que la deroga. El derecho también ofrece pruebas a ser utilizadapara la Esfinge de Tebas a los visitantes desprevenidos.
29
cosas, evitar el desplazamiento de los riesgos de un sistema
natural a otro, como efecto más notable de afección al ambiente45.
En correlato con las últimas palabras del párrafo anterior,
destacamos que la norma de la Unión Europea en comentario,
influye en la consideración mantenida hasta ahora sobre el
control de la contaminación del agua, la atmósfera y el suelo,
consagrando definitiva y expresamente un enfoque integrado de tal
control. Creemos que si se hace en los países europeos, bien
puede hacerse en una Provincia del tamaño de cualquiera de ellos,
con necesidades muy caras a su personalidad y a la inmensa
riqueza en elementos naturales que detenta Río Negro. Uno de los
aspectos más importantes es el relativo a la necesidad de
abandonar, enfoques paralelos excluyentes y, cambiarlo por una
mirada que contemple efectos a escala provincial (como el
calentamiento global ) y los efectos para el ambiente municipal;
por otro lado, y como Río Negro no posee un presupuesto como el
de Francia o Alemania, pese a similar dimensión geográfica, es
recomendable sopesar la inversión con las ventajas de la
prevención y control de la contaminación, asegurando la
aplicación de la mejor técnica disponible a un costo que la
Administración Provincial pueda soportar.
En la Unión Europea, para hacer eficaz el enfoque
integrado, se establece que todos los trámites de habilitación
municipal, incluida la presentación del primer escrito
solicitando la Autorización, excepto la resolución final de la
autoridad municipal46, se integran en un único procedimiento45 VALENCIA MARTIN, Germán. Op. Cit. pp 21.
46 VALENCIA MARTIN, Germán. Op. Cit. pp 54.30
administrativo para dar Autorización Ambiental Integrada. En la
citada autorización se determinan condiciones ambientales
exigidas para la explotación de la instalación industrial objeto
y se especifican los valores límite de emisión de sustancias
contaminantes sobre agua, atmósfera y suelo, de manera que no
impidan el cumplimiento de los requisitos generales exigidos por
la Ley, y no produzcan ninguna contaminación importante en la
fuente misma mediante la exigencia del empleo de tecnologías
limpias y no simplemente correctoras de la contaminación de un
medio determinado (end of pipe) susceptibles de provocar
transferencia de contaminación47. Por eso es que es carga
probatoria del solicitante de habilitación, demostrar que se
evitan o eliminan, con la menor incidencia ambiental, la
producción de residuos, basado en las mejores técnicas
disponibles por costo y por tecnología asequible.
La normativa no se aplica solamente a industrias de nueva
instalación, sino que se prevé su aplicación a las ya existentes,
si bien a éstas se les concedió en el momento en que entró en
vigencia la normativa europea un período transitorio.
Además, supone una simplificación de pesados trámites procesales
administrativos y un incremento de la deseable eficacia en la
actuación de los poderes públicos.
V.2.-Desventajas en Europa, que podrían darse en Río Negro.-
No obstante en Europa es dable destacar que el nuevo
sistema ha mostrado al principio ciertos inconvenientes: todas
47 VALENCIA MARTIN, Germán. Op. Cit. pp 22, especialmente cita 14.31
los autorizaciones que hasta ahora venían controlando por
separado las distintas emisiones provenientes de una misma
instalación habrán de unificarse siendo ahora otorgados por
distintos niveles de la Administración.
Una de las desventajas que existe en países como España,
que no existirían en Río Negro con su vecina Provincia del
Neuquén por ejemplo, es el caso de los vertidos en cuencas
hidrográficas cuyas aguas discurran por más de una jurisdicción48,
en que tal autorización corresponde a las Confederaciones
Hidrográficas estatales, mientras que la autorización de
emisiones a la atmósfera, y la referente a los residuos
peligrosos corresponden a las Comunidades Autónomas. La solución
de este problema no es fácil, ya que no se puede alterar el
reparto competencial existente en el seno de los Estados
miembros. En ningún caso la Ley podrá intervenir en el sistema de
competencias de los poderes implicados en la ejecución de sus
funciones de autorización, debiendo confiar en la coordinación
inter.-administrativa de aquellos con la conformación de comités
u organismos de cuenca, consistente en la integración de la
autorización estatal de vertido dentro de un procedimiento
principal.
El mayor esfuerzo es la aplicación de la normativa a las
instalaciones existentes, que supondrá un esfuerzo económico no
tan importante en Río Negro por que su desarrollo industrial no
48
? MOLINA GIMÉNEZ, Andrés. El control integrado de la contaminación y el régimen de vertidos al dominio públicohidráulico. En Obra Colectiva “Estudios sobre la Ley de Prevención y Control Integrados dela Contaminación”. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental Nº3. Serie Monografías. Thompson– Aranzadi. Navarra 2003. pp 77.32
es superlativo en términos comparativos pero que es gigante si se
considera la obligación de instalar un verdadero principio de
autoridad ambiental que muestre la voluntad del Estado Provincial
de optar por el ambiente, lo cual desde luego incluye a los
procesos productivos de las mejores técnicas disponibles.
Normalmente los empresarios se resisten a de asumir las
inversiones necesarias para una producción sostenible, y los
efectos deseados de esta normativa ambiental propuesta serían
ineficaces por más que el sistema sancionador reforzara su
cumplimiento si el Poder de Policía no es presencial, permanente
y profesional en la Provincia de Río Negro, más aún teniendo en
cuenta las serias incapacidades presupuestarias de la Autoridad
de Aplicación Nacional para armar un sistema de contralor eficaz
en este sentido.
V.3.- Inventario de emisiones.-
Uno de los elementos que trae este instrumento que
propugnamos es la conformación de un verdadero inventario de
emisiones en la Provincia. Ochoa Monzó49, subraya la idea de que
en España desaparece la lista de instalaciones industriales, para
incluir una lista corta de sustancias enumeradas con criterios
más genéricos en el establecimiento de categorías de sustancias
peligrosas. La Directiva IPPC regula el inventario europeo en su
artículo 15.3 si bien este precepto ofrece escasos datos al
49OCHOA MONZÓ, Josep. El control integrado de la contaminación y el control de los riesgos inherentes a losaccidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. En Obra Colectiva “Estudios sobre la Leyde Prevención y Control Integrados de la Contaminación”. Revista Aranzadi de DerechoAmbiental Nº3. Serie Monografías. Thompson – Aranzadi. Navarra 2003. pp 135.
33
respecto….”se limita a establecer la obligación de los Estados miembros de
transmitir la información necesaria para la elaboración de ese Registro, a encomendar
a la Comisión su gestión (publicación trianual de los datos) y a prever su coordinación
con instrumentos similares50”…
V.3.1.-Objetivos.-
El Objetivo de este Inventario es recopilar, almacenar y
publicar datos comparables de las emisiones generadas al aire y
al agua por las instalaciones contempladas en el ámbito de
aplicación de la norma que generadora de la Habilitación
Ambiental Integrada siguiendo la idea de la Decisión de la
Comisión de la Unión Europea de 17 de julio de 2000 para informar
al público, reforzar la transparencia de las decisiones e
involucrando a la opinión pública en las cuestiones ambientales
importantes. No está demás aclarar que también se pretende
generar conciencia empresarial ambiental en la idea de socializar
el conocimiento del estado del tejido empresarial al que
pertenezcan a nivel provincial para comparar datos, estudiar la
evolución en el tiempo de las actividades, armonizar el modo de
evaluación y control de las emisiones, etc.
V.3.2.-Información disponible.
En general, contendrá este inventario información de las
empresas que disponen de las emisiones contaminantes al aire y al
50 REVUELTA PÉREZ, Inmaculada. El acceso de los ciudadanos a los datos de las emisionesindustriales: los inventarios, asociados a la técnica del control integrado de lacontaminaciòn . En Obra Colectiva “Estudios sobre la Ley de Prevención y ControlIntegrados de la Contaminación”. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental Nº3. SerieMonografías. Thompson – Aranzadi. Navarra 2003 pp 217.
34
agua de mayor entidad en la Provincia. Es un inventario limitado
en el cual queda registrada, según los periodos de información
establecidos, la siguiente información:
Instalaciones específicas del tejido industrial.
Datos de emisiones o vertidos que superan los máximos
permitidos.
Información sobre la fiabilidad de los datos.
La comunicación de los datos se realiza sobre una lista de
50 contaminantes para el agua y la atmósfera.
Permite incluir aquella información o documentación adicional que
la empresa considere de importancia para su acceso público en
internet51.
V.4.-Recapitulando, y en pocas palabras.
V.4.1.-¿Qué es la Habilitación ambiental integrada?
Sería una nueva figura provincial del Derecho
Administrativo Ambiental de Río Negro, que de aceptarse nuestra
propuesta, buscaría tutelar integralmente al ambiente en su
conjunto. Se trata de una única Autorización
(habilitación) para que una industria se ponga en marcha
simplificando los trámites administrativos existentes hasta el
momento.
51 REVUELTA PÉREZ, Inmaculada. Op. Cit pp 222.
35
V.4.2.-¿Cuáles serían algunos de sus cambios?
• Articular un procedimiento administrativo nuevo para autorizar
una actividad industrial que pretende integrar todos los
trámites administrativos en materia ambiental.
• Establecer una única Resolución Administrativa que confiere la
autorización para una determinada actividad, de manera
individualizada, tanto en el diseño de valores límite, como en el
establecimiento de procedimientos para el control, seguimiento y
explotación de la instalación y sus aspectos ambientales.
• Establece un solo expediente administrativo en donde se
canalizan todas las necesidades y requisitos administrativos
necesarios para autorizar la industria objeto. Este expediente
contiene habilitaciones fiscales, tributarias, municipales,
provinciales, todas en un solo trámite.
• Establece una sola Administración que como Autoridad de
Aplicación habrá de conducir administrativamente la autorización
objeto desde el primer escrito hasta la Resolución final, que
habilite o deniegue habilitación. Esta Autoridad de Aplicación
bien puede ser la destacada en el Artículo 85 de la Constitución
Provincial.- “La custodia del medio ambiente está a cargo de un organismo con
poder de policía, dependiente del Poder Ejecutivo, con las atribuciones que le fija la ley.
Los habitantes están legitimados para accionar ante las autoridades en defensa de los
intereses ecológicos reconocidos en esta Constitución”.
• Establece una sola ley que regula todo el proceso de
autorización industrial.
• De no establecerse resolución por escrito por parte de la
Autoridad de Aplicación en el tiempo máximo establecido, se
entenderá como desestimada.
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• Se concederá por un plazo máximo y se renovará sucesivamente,
previa solicitud del interesado.
• Las modificaciones sustanciales en la instalación industrial
precisarán de una renovación de la habilitación.
• Debe tener un plazo máximo de duración el expediente de
autorización, para evitar el celebérrimo cajoneo y dar mayor
seguridad jurídica. Antes de un plazo máximo, la Autoridad de
aplicación deber hacer lugar o rechazar el pedido de autorización
en forma expresa.
V.4.3.-¿Qué novedades trae el trámite administrativo?
• Información pública del expediente donde tramita la
autorización integrada.
• Audiencia pública con participación del Ayuntamiento (léase
Municipio) interesado.
• Informe del Ayuntamiento destacando su encuadre con la
legislación de ordenamiento territorial, al expediente
administrativo único provincial.
• Recepción de informes vinculantes de organismos competentes.
• Realización de propuesta de resolución.
• Trámite de audiencia a interesados.
• Emisión de la Resolución de Autorización Ambiental Integrada
que hace cosa juzgada administrativa cuando sea consentida con
los efectos que la ley dispone.
• El trámite debe observar la posibilidad de ser consultado por
internet permanentemente.
• Por definición, éste trámite debiera contener al de la EIA. Es
decir que puede desarrollarse fundiendo la EIA dentro del trámite
de AAI (autorización ambiental integrada) o puede optarse por
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exigir la Resolución de Impacto Ambiental (Declaración de Impacto
Ambiental) en forma previa a emitir decisión final que se
pronuncie afirmativa o negativamente sobre la Autorización.
Vl.- Conclusiones.-
Éstas son algunas de las características mas genéricas que
debiera observan una ley que vehiculice esta propuesta procesal
administrativa con incidencia ambiental. Requiere un traje a
medida, interrogar a cada operador administrativo y judicial,
armar el texto y luego capacitar para echarlo andar. Lo demás lo
dirán los rionegrinos, y los inversionistas nacionales y
extranjeros que llegaran a la Provincia de Río Negro y se
encontrarán con un pequeño “cuadernito” que contendrá todo lo
necesario para tramitar su inversión. Con la ventaja del
principio de ventanilla única llevado a la máxima expresión, un
solo expediente, una sola oficina de trámite, una sola ley, una
sola Autoridad de Aplicación. Todo esto para una misma y única
inversión, un único proyecto y una única empresa. Simplificar
los aspectos más molestos al inversor pareciera ser la consigna
del futuro, y la Provincia de Río Negro puede ser el Primer
Estado de Mercosur en llevar a cabo esta idea. Es trabajo pero es
posible.
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