VIABILIDAD DE LA IMPLEMENTACIÒN DEL SISTEMA DE AUTORIZACIÓN

AMBIENTAL INTEGRADA en la Provincia de Río Negro, en la

ARGENTINA.

Publicado en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental. Año 2007-2 ,

Nº12, pp 247/261

Navarra, 2007. Ed. Aranzadi.

Juan Claudio Morel EchevarríaProfesor de Derecho Ambiental

UNICEN sede Tandil, Argentina

Doctorando Programa de Derecho Ambiental

Universidad de Alicante.

SUMARIO.- l. INTRODUCCIÒN.- ll.- PRESENTACIÒN GEOGRÁFICA.- lll.-MARCO

TEÓRICO. lV-DERECHO AMBIENTAL NECESARIO EN LA PROVINCIA DE RÍO NEGRO.-

lV.1.-Relaciones Provincia Municipio. lV.2.-Derecho Ambiental eficaz,

recursos y presupuesto. lV.3.-Audiencia Pública, ley 3284/ 99.-

lV.4.-Dos comentarios específicos a la ley 3266/ 98. V-LA

AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA, ASPECTOS GENERALES. –V.1.-La

experiencia en la UE y su incorporación provincial. V.2.-

Desventajas en Europa, que podrían darse en Río Negro. V.3.-

Inventario de emisiones.- V.3.1.-Objetivos.- V.3.2.-Información

disponible. V.4.-Recapitulando. V.4.1.-¿Qué es la Habilitación

ambiental integrada? V.4.2.-¿Cuáles serían algunos de sus

cambios? V.4.3.-¿Qué novedades trae el trámite administrativo?

Vl.- CONCLUSIONES.- Vll.- BIBLIOGRAFÍA.-

l -INTRODUCCIÒN.

1

El presente, se ha realizado a partir de un informe que el

autor hizo a la Provincia de Río Negro en la Patagonia argentina,

y que es parte de la consultoría de un equipo interdisciplinario

de profesionales de ciencias ambientales contratado al efecto,

para elevar el hándicap ambiental de dicha Provincia, en su

aparato público de Gobierno. Los fondos utilizados para pagar

esta Consulta se obtuvieron a través de un Crédito otorgado por

el Banco Mundial, con ejecución en el caso, en abril de 2005.

El segmento que le tocó analizar al auto de este

trabajo fue el Derecho Ambiental de dicha Provincia argentina,

surgiendo de un estudio muy rico en propuestas de los actores

ambientales, hallazgos normativos y socio-ambientales que

confluyen todos en una sola premisa: hacer del Derecho Ambiental

de la Provincia de Río Negro una herramienta jurídica, política y

administrativa eficaz para alcanzar la finalidad de un ambiente

sano y preservable.

El informe, copioso por cierto, amerita seleccionar un

apartado cuyo resúmen exhibimos aquí, abordando temas

fundamentalmente referidos a la Autorización Ambiental Integrada,

sistema normativo éste que es inexistente en la Argentina, pero

que en la Consultaría objeto se recomendó implementar. Dicha

solución surgió como alternativa, a la vista de las innumerables

ventajas que presenta después de estudiar sus posibilidades en

los seminarios pertinentes, en el programa de Doctorado de

Derecho Ambiental en la Universidad de Alicante que es donde el

autor tomó contacto de lleno con el análisis de esta figura

jurídica.

2

En éste camino, se subrayaron varios temas como de interés.

Lo referido a la Autorización Ambiental Integrada europea y que

en la Provincia de Río Negro debería presentarse como una acto

administrativo que amerita todo un proceso de formación de

voluntad del Estado que es complejo y que confiere Autorización1

Ambiental Integrada o no a su peticionante. Va de suyo que éste

instituto contiene a la EIA y de ahí la importancia de su

tratamiento en este caso. También surgió interés sobre ciertos

aspectos vinculados como los del Principio de Ventanilla Única

volcados a un único proceso integrado para habilitar industrias

en la Provincia, como el marco que debe buscarse para que

Municipios (léase Ayuntamientos) y Provincia puedan canalizar sus

niveles competenciales sin menoscabar la institucionalidad en

aras a la eficiencia administrativa. Otras observaciones giraron

en torno a la Autoridad de Aplicación que debiera conducir este

tipo de procesos en la Provincia de Río Negro y si los Municipios

(Ayuntamientos) podían ejercerla en todo o en parte o en manera

concertada sin olvidar los derechos del empresario claro está.

Tampoco estuvieron ausentes temas como los del Registro de

Prestadores de Servicios en la ley de EIA.

Cómo se puede apreciar, fueron muchos los temas que

formaron interés en las observaciones y consultas realizadas por

el equipo interdisciplinario de científicos ambientales, entre

los cuales el jus-ambiente desempeñó su parte. Trataremos de

encontrar un hilo conductor a fin de ordenar el presente trabajo.

1 La literatura y legislación argentina utiliza la palabra Habilitación como sinónimo de Autorización.

3

En ésta última idea, contextualizaremos el Derecho

Ambiental rionegrino desde su necesidad, de sus carencias y sus

posibilidades en la Provincia. Posteriormente nos explayaremos

sobre los aspectos generales del instrumento administrativo que

recomendamos sancionar: la Autorización Ambiental Integrada,

avanzaremos un paso más en su explicitación a fin de dar una

verdadera idea de la experiencia europea y las posibilidades en

la Provincia de Río Negro del Instituto en cuestión. Puede

pensarse que la recomendación de éste instituto en una Provincia

antes que en la Nación misma, o inclusive a nivel MERCOSUR. Pero

acaso en España la ley catalana no allanó de alguna manera la

implementación de la Autorización Ambiental Integrada en España

adelantándose a la transposición legislativa estatal. Y si esto

es así, pensamos que el ejemplo es extrapolable a nivel

provincial en la Argentina y quizás en MERCOSUR, posibilitando de

alguna manera llevar un ejemplo exitoso desde las unidades

menores hacia las mayores.

ll.-PRESENTACIÒN GEOGRÁFICA.

Las Provincias en la Argentina hacen las veces (salvando

ciertas y notables diferencias) de las Comunidades Autónomas en

España, es decir son las unidades estatales menores

jurisdiccionalmente al interior del Estado Nacional o Estado

propiamente dicho. La Provincia de Río Negro, es la primera que

dibuja el típico paisaje estepario de la Patagonia desde el Norte

en dirección al Sur. Se encuentra comprendida entre los 37º35' y

42º de latitud sur, y los 62º47' y 71º55' de longitud oeste.

Tiene una superficie del tamaño de España de 203.013 Km2. (7,5 % de

4

la Superficie continental de la Argentina; 5 % de la superficie total). La Capital

de la Provincia es la ciudad de Viedma con unos 80. 000

habitantes y sus unidades internas denominadas departamentos

(“término municipal” en lenguaje constitucional español) son: Adolfo Alsina,

Conesa, Pichi Mahuida, Avellaneda, General Roca, El Cuy,

Pilcaniyeu, Ñorquinco, 25 de Mayo, 9 de Julio, Valcheta y San

Antonio y Bariloche. En total la Provincia no llega a contar con

700.000 habitantes lo que la hace contar con enormes áreas

geográficas desabitadas.

Corresponde a la Provincia el Sector Cordillerano Austral,

con una altura promedio de 2.500 metros, con profusión de lagos

con importancia en la regulación de las cuencas hídricas. Los

vientos descargan su humedad en las laderas cordilleranas,

conformándose un bosque denso que confiere especial atractivo al

paisaje. No obstante la meseta constituye la zona más extensa de

la Provincia, escalonándose progresivamente desde la costa

atlántica hasta la cordillera. En la mayor parte de la Provincia

predomina el clima árido y templado frío que opera un déficit

hídrico severo a lo largo del año y que puede caracterizarse como

“Húmedo”.La evado-transpiración media anual varía desde 791 Mm.

(Alto Valle), hasta los 922 Mm. (Choele Choel) y 863 Mm. (Valle

Inferior), en tanto que el déficit hídrico para las mismas

localizaciones es de 562, 598, 445 Mm., respectivamente.- La

temperatura media anual oscila entre los 10 y 12 ºC. La

temperatura media alcanza los 23 ºC, mientras que las mínimas

medias, correspondientes a Julio y Agosto, descienden a 3 ºC. La

variabilidad de este factor se torna más notorio si se consideran

los valores extremos: -26ºC (Julio) y 34ºC (Enero). Normalmente,5

esta amplitud térmica está asociada a la ocurrencia de heladas

tardías primaverales, sumamente dañinas para la fruticultura: el

período libre de heladas oscila entre los 165 y 200 días/año.-

La Provincia de Río Negro registra dentro de sus

actividades económicas y productivas la exploración y explotación

de hidrocarburos. El petróleo y el gas son los principales

productos mineros y poseen una elevada incidencia en la

estructura del PBG. Río Negro vende aproximadamente el 70% del

crudo extraído a destilerías ubicadas en la Provincia de Buenos

Aires, mientras que el 30% restante se transporta a través del

oleoducto que une la localidad de Allen con Puerto Rosales, en

Bahía Blanca, desde donde se exporta. La actividad minera actual,

en Río Negro, se caracteriza por las explotaciones de minerales

no metalíferos como la bentonita, diatomita, caolín, sal, yeso y

caliza, y rocas ornamentales, tales como granito, piedra laja,

aragonita, pórfido, entre otras. La explotación de estos recursoshan colocado a Río Negro como primera productora nacional de

diatomita, y entre los primeros lugares en la producción de

bentonita, caolín, yeso y sal. En la región cordillerana, existenarcillas plásticas con alto contenido de hierro, aptas como

materia prima para la industria de la cerámica roja, así como

arcillas blancas con un contenido de alúmina que las hace útiles

para la industria cerámica. En las cercanías de la localidad de

Mamuel Choique se encuentran importantes depósitos de arcillas

blancas con altos contenidos de alúmina.

lll.-MARCO TEÓRICO.

6

Seguimos el ejemplo de la Unión Europea, para la aplicación

del principio de prevención según la Carta de Río 92, no en toda

tutela a la naturaleza, sinó específicamente en el funcionamiento

de las instalaciones industriales. Nos referimos al instrumento

ambiental que contenido en la Directiva 96/61/CE2, relativa a la

prevención y el control integrado de la contaminación, conocida

como Directiva IPPC aborda inter-sectorialmente la contaminación

de origen industrial. Esta Directiva fue transpuesta en España

por la ley 16/2002, de 1º de julio, de Prevención y Control

Integrados de la Contaminación, conocida como LPCIC en los

comentarios de los autores españoles3. Con este enfoque se

persigue entre otras cosas, evitar el desplazamiento de los

riesgos de un sistema natural a otro, como efecto más notable de

afección al ambiente.

El instituto en estudio, es llamado para dar eficacia a los

sistemas ambientales provinciales como el de la Provincia de Río

Negro en la Argentina.. Según Raúl Brañes4 “[…]la palabra “eficacia”

designa el grado de acatamiento de una norma jurídica por quiénes son sus

destinatarios. La palabra “eficiencia”, por su parte, designa el grado de idoneidad que

posee una norma jurídica para satisfacer la necesidad que su tuvo en cuenta al

expedirla […]” Esta es la noción de eficacia y eficiencia que

utilizaremos en el presente trabajo.

2 Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y el control integrados de la contaminación (DOL 257, de 10 de octubre de 1996)3

? BOE Nº157 de 2 de julio de 2002.

4 BRAÑES, Raúl. Derecho Ambiental Mexicano. F. de C. Económica. México 2000 pp 653 y ss.

7

lV-DERECHO AMBIENTAL NECESARIO EN LA PROVINCIA DE RÍO NEGRO.-

La política de tutela del Ambiente que propugnamos,

presupone naturalmente la existencia de un plexo jurídico

ambiental más o menos eficaz en la Provincia de Río Negro; porque

se basa en normas ambientales que siguiendo la tónica occidental,

habrán de operar como integradoras de éste objeto que se pretende

tutelar que es el ambiente rionegrino, desagregado en sus

dimensiones de aire, agua y suelo como si la naturaleza de suyo

operara tal efecto. Más aún, las legislaciones han desarrollado

sus doctrinas desde esta experiencia, por esta razón,

modernamente se propone la idea contraria, o sea integrar el

tratamiento del ambiente con modelos legislativos que unan la

realidad natural, en lugar de parcelarla en un conjunto de

políticas coherentemente desarrolladas. En esto no sólo debemos

enfrentar concepciones provinciales, también derivadas del Estado

Nacional, que son las que han dejado herencia.

Y aquí viene lo nuestro, porque es el Derecho Ambiental, el

motor de ésta estrategia integradora ambiental: la experiencia

europea soportó primero la inflación normativa (experiencia que empieza

a atravesar la Argentina) y ahora se direcciona utilizando la norma no

únicamente para tutelar conductas con incidencia ambiental sino

también como cauce informativo y pedagógico. Se trata de

preocupación por la eficacia material, por modificar

realmente la realidad en un territorio de más de 200.000

km2 donde el poder de policía siempre está lejos y con

pocos recursos. Esta preocupación por la eficacia modifica

la concepción tradicional de la normatividad: la rigidez

8

sustituida por la flexibilidad y la estabilidad por la

adaptabilidad5. Vale la pena probar la funcionalidad de esta

idea seguida por algunos autores actuales que ven al

Derecho actual cada vez más débil como orden de coerción

dentro de una estructura normativa típica: la forma

imperativa de imposición de conductas que ante el

incumplimiento determina una sanción. Con el desarrollo

del Derecho posmoderno nace una concepción matizada por

técnicas más flexibles como la dirección jurídica no

autoritaria de las conductas realizada fijando objetivos

deseables, directivas que sería oportuno seguir, y

recomendaciones que sería bueno respetar, pero en todo caso

sin que tengan fuerza obligatoria (y el soft-law es un ejemplo). Así

el Derecho cobra cierta vaguedad y usa fórmulas genéricas

tales como principios y standards. En la idea de

Chevallier, compartida por Betancort6 esta “retirada del derecho”

tradicional ha sido cubierta por un nuevo Derecho que tiene

rasgos no simbólicos sino de negociabilidad, ganando en

eficacia por ser mas adaptables a las cambiantes

circunstancias de la realidad. En esta inteligencia la idea

de carácter simbólico en el Derecho se diluye en cuanto se

interpreta ésta como eficacia normativa imperativa. Es la

negociabilidad –según estos autores- lo que caracteriza al5 CHEVALLIER, J. -Un derecho post moderno? Las transformaciones de la regulación jurídica. Revista dederecho público Nº3 pp 653 1995 (Revue du Droit Public Nº3). Citado por AndrésBetancort Rodríguez.

6 BETANCORT RODRÍGUEZ, Andrés. -Instituciones de Derecho Ambiental. La Ley. Madrid 2002. pp. 653.

9

Derecho actual, y no es simbolismo sino postmodernismo: ha

cambiado la era y con ella su Derecho. En esta direcciónrecomendamos insertarse a la Provincia de Río Negro.

El Derecho Ambiental tiene además connotaciones que lo

hacen diferente. Algunos postulados de Derecho Público y Privado

clásicos (entre otros, el sistema clásico de responsabilidad civil o la intervención

penal como último ratio), quedan fuera de consideración ante las nuevas

garantías constitucionales que propugnan la utilización racional

de los elementos naturales que hacen posible la vida: el agua, el

aire y el suelo. Es multidisciplinario por definición y

necesidad, de síntesis porque abreva de muchas ramas de la

ciencia del Derecho tales como las que abordan temas de lo

administrativo, penal, civil, comercial, para dar respuesta a

cuestiones tan aparentemente dispares como el régimen de

residuos, el eco-etiquetado, o la restauración de emplazamientos

contaminados.

Sin embargo, lo que se puede ver a manera de tendencia, en

forma muy avanzada en la Provincia de Buenos Aires y en el Estado

Nacional en la Argentina, que a poco, se pretende construir una

especie de Derecho invisible compuesto por resoluciones que

contienen puniciones muy poco eficaces para modificar conductas y

tutelar el ambiente. Ejemplo de esto es el caso de la Legislación

de Residuos Sólidos Urbanos en la Provincia de Buenos Aires

10

Resoluciones SPA7 N° 1.142/02 y 1143/ 028 que son administrativas

y que son fácilmente ubicables por internet pero difícilmente en

el Boletín Oficial. Antecedentes jurisprudenciales como los de

Mar del Plata9 refuerzan el panorama que describimos. Este

Derecho de policía administrativa, elaborado en círculos cerrados

mediante reglamentos elaborados en la misma Administración -

raramente en el Congreso o Legislatura Provincial-, e incidiendo

particularmente en el mundo industrial, debe ser detenido y

reemplazado por un derecho dictado por los representantes del

pueblo con las garantías que la Constitución establece. No nos

dan garantías resoluciones administrativas que terminan

ofreciendo conclusiones que no son transparentes, ni permiten a

la sociedad percibir cuál es el promedio que una norma contiene

con destino a su obligatoriedad. Se trata de reafirmar el Estado

ambiental de Derecho como superador del Estado de Derecho y del

Estado social10.

No nos ofende que una ley sea producto del diálogo y

negociación de los operadores ambientales con intereses

contrapuestos (industriales, ONGs, Usuarios, vecinos…etc.). Ello ha7 Resoluciones administrativas emanadas del máximo órgano ambiental de la Provincia deBuenos Aires SPA- Secretaría de Política Ambiental, que no obstante su nivel normativo,dictan normas con pretensión de alcance material, a tenor del contenido de las mismas,verdadera legislación sobre residuos sólidos urbanos que debiera ser aprobada por unpoder legislativo a fin de no quebrantar el principio de legalidad.

8 No figuran en el Boletín Oficial.

9 Pérez, Margarita Trinidad, García Juan Carlos s/ Incid de no innovar en autos Pérez s/ Amparo . ExpedienteNº22.568 J . C.y C. Nº11, Dpto Judicial Mar del Plata P.B.A. 11/ 02/ 2005.

10 JORDANO FRAGA, Jesús. El Derecho Ambiental del Siglo XXl. Revista Aranzadi de Derecho AmbientalNº1. Madrid 2002. pp 95/113. Son dos las consecuencias que este autor ve con laconsecución de ésta formula. La primera es que los conflictos ambientales son resueltospor el Derecho, y la segunda es la afirmación del principio de legalidad ambiental,porque el imperio de la ley determina que las decisiones del Estado pueden sercontroladas, que la discrecionalidad tiene control.

11

permitido introducir racionalidad a una normativa promulgada, en

ocasiones, de espaldas a la realidad de los problemas; en

definitiva desarrollándose cada vez más una política ambiental en

la que el componente transaccional y negociador entre instancias

públicas y agentes contaminantes es fundamental para acertar en

la solución a los problemas ambientales. Pero debe ser

transparente, es decir debemos poner en la vidriera todo el

proceso de gestación y parición de una norma; una vez parida la

norma, es más fácil advertir para donde “patean” sus

consecuencias y cuáles deben ser las correcciones para que

aprenda a caminar.

La norma ambiental tiene, además, grandes dificultades para

integrar la dimensión económica y ética de los problemas

ambientales. En Europa11 o Estados Unidos y en gran medida ahora

en el Conurbano bonaerense12 con casos como los de la

contaminación en la Central Nuclear de Atucha13 y en Ensenada por

los hidrocarburos14, hay ejemplos claros en los suelos

contaminados donde para llevar a cabo las tareas de remediación

son necesarias sumas que no están disponibles en los presupuestos

11 Casos como los de Aznalcollar tendrán solución total dentro de varias generaciones sila capacidad de carga del Planeta está disponible.

12No debemos olvidar que ese conglomerado urbano, situado alrededor de la ciudad de BuenosAires trepa a 13 millones de habitantes.

13 ACTUACIONES INSTRUIDAS POR AVERIGUACIÓN PTA. INF. ART. 200 Y 207 DEL C.P” por ante elJuzgado Federal de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional Federal Nº 1,Secretaría Nº 1, de Lomas de Zamora, el cual contiene afirmaciones sobre que el aguapotable no sería radiológicamente apta para el consumo humano. La causa fue iniciada deoficio, en el año 2000, por un fiscal de la Provincia de Buenos Aires, en base a unadenuncia que un miembro de la Asociación RENACE, (Asociación contra la ContaminaciónAmbiental de Esteban Echeverría y Ezeiza) publicó en la sección Carta de Lectores deldiario La Nación.

14 En ambos casos a unos 60 km de la ciudad de Buenos Aires.

12

de nuestras provincias. Y que tornan fútil e ineficaz el

artículo 4 de la ley 25.67515 que figura como principio de

responsabilidad en la Argentina …” El generador de efectos degradantes del

ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y

correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de

responsabilidad ambiental que correspondan”….. Se complementa con el

artículo 28 …”el que cause un daño ambiental será objetivamente responsable de

restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso de que no sea

técnicamente factible, la indemnización sustitutiva que determine la justicia ordinaria

interviniente, deberá depositarse en el Fondo de Compensación Ambiental que se crea

por el presente, el cual será administrado por la Autoridad de Aplicación. Sin perjuicio

de otras acciones judiciales que pudieran corresponder”.

Excelente redacción, deficiente eficacia. En la experiencia

mundial, la descontaminación de suelos, se plantea cuando cesa la

histórica actividad industrial y el emplazamiento se reintegra al

circuito económico inmobiliario. Podrá hacerse esto en la

Provincia argentina de Río Negro ahora, aún con 700.000

habitantes y el tamaño de España, y que todavía no tiene un

desarrollo industrial señero? Se podrá elaborar una legislación

ambiental que se anticipe y aproveche este aspecto e introduzca

medidas correctoras para minimizar los costos de remediación? En

España es clásico vincular las plusvalías que se generan como

consecuencia de la recalificación urbanística de los antiguos

emplazamientos industriales a las labores de restauración.

Podremos pensar en metodologías que actúen ex ante? No es tema de

este trabajo, pero vale la pena plantear desde ahora el

interrogante.

15Ley 25.675 Ley General del Ambiente (B.O.R.A. 27/ 11/02).

13

lV.1.-Relaciones Provincia - Municipio.

A esta altura de la presentación es justo destacar que a

nuestro juicio, cualquier Estado provincial argentino que

pretenda actualizar su legislación ambiental en un sentido

integrador, y Río Negro no está ausente de esto, necesita revisar el

ordenamiento tradicional de sus Derechos Administrativos con

nuevos criterios de aplicación, y de vinculación al del Derecho

Penal en la tutela del ambiente, particularmente el que surge de

la ley 2405116 en uno de nuestros pocos ejemplos en la Argentina.

Otra tarea surge de la necesidad de vincular el Derecho de la

administración provincial con el de la administración de los

municipios que haciendo las veces de los Ayuntamientos españoles

son las unidades políticas menores al interior de las Provincias.

En esto último advertimos cierto desmadre, nomás observando que

municipios como el de Bariloche17 tienen legislaciones

ambientales (EIA por ejemplo) que actúan en una eficacia cuasi

provincial. Cuál es el papel de la Provincia en esto? Más aún,

nos preguntamos si es necesaria la Provincia en la mentalidad de

algunos rionegrinos? Las actuales autoridades comunales de

Bariloche con alguna decisión política equívoca dan lugar a

conjeturas. Hacemos este comentario a tenor de una reciente

16 Ley nacional 24.051 de residuos peligrosos que recepta la Convención de Basilea alDerecho Positivo argentino (sancionada 17/ 12 /1992, promulgada 08/ 01/ 1992. Publicadaen B.O.R.A.: 17/ 01/ 1992) Uno de los pocos ejemplos legislativos argentinos con traenuna nueva forma de pensar el Derecho (en el caso el Derecho Penal) con sancionescriminales para directivos de Sociedades Anónimas, por ejemplo.

17 Alrededor de 300.000 habitantes.

14

Decisión del Superior Tribunal de la Provincia de Río Negro18 que

ha debido poner en su lugar al Ejecutivo Municipal19 ordenando

producir una lista con la nómina de productos transgénicos que se

comercializan en la competencia de ése Municipio proveyendo de la

misma a los comercios locales, cumpliendo con la Constitución,

con la ley de protección de los Derechos del Consumidor20 y hasta

una Ordenanza local (Nº 1121). El Tribunal aclaró que no entra

dentro del concepto de Autonomía Municipal discernir sobre la

aplicación de una Ordenanza local.

Se ve que la autonomía tiene sus límites y que puede ser

limitada aún más en beneficio del conjunto (finalidad primigenia de toda

autonomía). Claro está que con el nivel de autonomía de la

Constitución de Río Negro los municipios corren con gran ventaja

en la defensa de sus facultades de autorización (habilitaciòn).

Pero el instituto que propugnamos sería ineficaz con un texto,

temperamento, autoridades y funcionamiento parcelado. Justamente

lo que recomendamos es la visión contraria. Es la unificación de

los procedimientos, autoridades intervinientes, textos normativos

y expedientes. ¿Cómo se articulan las relaciones provincia -

municipio en una decisión de esta naturaleza? Fácilmente, primero

con reglas claras, segundo con una instancia de participación

transparente en cada comunidad en donde la decisión del

18 Tribunal de 3º instancia en el orden provincial. A partir de aquí, sólo queda aljusticiable recurrir por Inconstitucionalidad (por supuesta violación a alguna norma dela Constitución argentina) a la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina enBuenos Aires.

19 Expte 18.726/ 03 S.25 “Bordenave, Sofía A. s/ mandamus” SJTRN (Supremo Tribunal de Justiciade la Provincia de Rio Negro) Sentencia del 17/03/2005.

20 Ley nacional Nº 24.240 de defensa del consumidor (B.O. 15/10/93) y Decreto 2489/63 (B.O28/09/63).

15

Ayuntamiento (Municipio) contenga la comunitaria y que sea

vinculante para el trámite provincial21. Con esto quedan salvadas

todas las diferencias, máxime si se tiene en cuenta que el

ordenamiento territorial en la Provincia de Río Negro en su

otorgamiento es facultad del Ayuntamiento (municipal) y por sobre

éste trámite no puede pasar nuestro instituto integrador. Son dos

oficios que habrán de ser contestados positivamente para que el

trámite de Autorización Ambiental Integrada pueda continuar con

pasos procesales firmes en destino a la Resolución final. Un

problema puede quedar aquí planteado, y es la posición del

gobierno provincial si es impulsor del Proyecto22. La pregunta es

si puede existir una instancia que concilie diferencias entre

Municipio o Provincia, o más aún, una instancia judicial que

decida en un plazo mínimo por una de las dos posturas. Sea cual

sea la solución, no debiera primar ni el capricho comunal o

partidario, ni el principio de autoridad. El Derecho en

democracia puede ofrecernos muchas ideas si las contrapartes

guardan mesura y sensatez y si el ambiente no se negocia fuera

del marco de la Constitución de la Argentina y la Constitución de

Río Negro23.

21 VALENCIA MARTIN, Germán. Contenido y alcance la Autorización Ambiental Integrada. EnObra Colectiva “Estudios sobre la Ley de Prevención y Control Integrados de laContaminación”. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental Nº3. Serie Monografías. Thompson –Aranzadi. Navarra 2003. pp 54.

22 La ley de la Provincia de Rio Negro Nº 2612/ 93 de fomento y desarrollo de inversionesagropecuarias, agroindustriales, industriales y servicios, para mejora y preservación ambiental y de higiene yseguridad del trabajo provincial, es muy elocuente en términos de justificar ésta corazonada, claroque al final la adhesión municipal es facultativa.

23 Nuevamente citamos a Jordano Fraga en su artículo “El Derecho Ambiental del Siglo XXl”, cuandoen el punto C del Título ll “Regulación versus desregulación o el falso dilema” hace unasevera crítica a propuestas como las del Projet XL. El principal riesgo, dice Jordano …”esprecisamente el abandono o sustitución de la base jurídica de discusión. En mi opinión el Projet XL contiene elementosque lo hacen inasumible desde un punto de vista jurídico. Ya decían los romanos que existen cosas fuera del comercio delos hombres, res extra comercium. Iniciativas como el Projet XL suponen negociar una potestad soberana fuera delcomercio de los hombres. No sólo se garantiza la inmunidad frente a demandas (excluidas las citizen suits) sino la

16

En cuanto a la Autoridad de Aplicación, creemos que el

Artículo 85 de la Constitución de la Provincia de Río Negro nos

da una solución:.- “La custodia del medio ambiente está a cargo de un

organismo con poder de policía, dependiente del Poder Ejecutivo, con las atribuciones

que le fija la ley. Los habitantes están legitimados para accionar ante las autoridades

en defensa de los intereses ecológicos reconocidos en esta Constitución”. Pero

podrían delegarse por disposición legal24, convenio o algún otro

mecanismo las facultades para que Ayuntamientos importantes como

Bariloche puedan oficiar de Autoridad de Aplicación en su ámbito

territorial25, si dispone de los medios técnicos y económicos

teniendo en cuenta las distancias con la capital provincial, y

arriesgamos en decir las diferencias de criterio que siempre

surgen de funcionarios ubicados en realidades ambientales y

geográficas distintas (casi 800 km de distancia entre la capital provincial y el

municipio de Bariloche). Lo importante es mantener el principio de

unidad de autoridad, es decir que el empresario inversor, siempre

tenga una sola ventanilla que atender, sin sorpresivos recursos

de apelación a la Provincia, a los que el ingenio de nuestros

administrativistas nunca deja de aportar. Creemos que la última

aplicación de futuras regulaciones. Esto último es ir mas allá de lo posible pues la soberanía no puede ser objeto decontrato. Ni la potestad legislativa ni una madre pueden ser objeto de contrato”...

24 El Art. 41 de la ley de la Provincia de Río Negro Nº 3266/98 es un ejemplo …” Losmunicipios podrán convenir dentro de los noventa (90) días de reglamentada la presente, con la Autoridad deAplicación Provincial, la delegación de las funciones que por la presente les correspondan. En caso de no realizar ladelegación dentro del plazo prescripto, se entenderá que cumplirán las funciones que surgen de la presente por sí”…

25 Art. 22 de la ley de la Provincia de Río Negro Nº 3266/98…” La autoridad de aplicación de lapresente ley será la Autoridad Ambiental Provincial y los municipios que no hubieren delegado tal facultad y susfunciones serán: a) Exigir el cumplimiento de la ley. b) Solicitar la Declaración Jurada a las personas físicas, jurídicas,cuyas obras o acciones sean susceptibles de degradar el ambiente. c) Evaluar mediante la Declaración Jurada elpotencial riesgo ambiental. d) Solicitar ante el riesgo ambiental, los Estudios de Impacto Ambiental correspondientes.e) Establecer un sistema de auditoría, monitoreo, control y fiscalización. f) Emitir la Resolución Ambiental paraproseguir con la obra o acción, cuando ésta corresponda. g) Otras que sin estar explicitadas resulten inherentes a laaplicación de la ley” …

17

parte del artículo 8 de la ley 3266/ 9826 es un antecedente

valioso en este sentido.

lV.2.-Derecho Ambiental eficaz, Recursos y presupuesto.

Por último, dado que la aplicación de la norma ambiental es

especialmente difícil por todas las razones que hemos dado,

vemos que la cuestión se agrava porque algunos operadores

jurídicos no conocen las reacciones de esta nueva especie del

zoológico: el Derecho Ambiental, pretenden tratarlo como a los

demás y precisamente ahí aparecen ineficacias. El sector

supuestamente mejor capacitado de las Agencias del Estado, cual

es la justicia está infra-asistido. No hay en ése sector,

personal capacitado para operar la norma ambiental eficazmente.

No sólo por su crónica falta de medios humanos y de todo tipo,

sinó porque puede desbordarse resolviendo sin una línea clara las

controversias ambientales que se le plantean, y provocando cierta

inseguridad jurídica entre los diferentes operadores ambientales.

Éste es un fenómeno que se ve en toda la Argentina y desde luego

en Río Negro también.

26Art. 8 de la ley de la Provincia de Río Negro Nº 3266/98…” A los efectos de obtener la ResoluciónAmbiental, el proponente de las obras o proyectos, deberá presentar previamente ante la autoridad de aplicaciónjurisdiccionalmente competente, la correspondiente Declaración Jurada que manifieste si la obra o actividad proyectadadegradará el ambiente o afectará la calidad de vida de las personas, conteniendo los requisitos que establezca lareglamentación. La autoridad de aplicación podrá requerir además, cuando las características de la obra o actividad lorequieran y con el objeto de obtener mayores datos y precisiones, ampliación de las Declaraciones Juradas de ImpactoAmbiental, de conformidad con lo que establezca la reglamentación. Las ampliaciones de las Declaraciones Juradasintegrarán las Declaraciones Juradas de Impacto Ambiental, tendrán igual carácter y serán suscriptas porprofesionales idóneos en las materias que comprendan que se encuentren registrados y debidamente habilitados.Cuando las consecuencias o efectos del proyecto o actividad sean susceptibles de afectar a más de una jurisdicciónterritorial, la presentación se realizará por ante la autoridad de aplicación provincial, la que convocará a los municipiosimplicados con el objeto de emitir una sola Resolución Ambiental, en cuya evaluación intervengan los entes u organismospotencialmente afectados“…18

Esta falta de medios se reproduce en la administración

ambiental; es fácil ver con una ligera mirada, la carencia de

medios con que cuenta el Ministerio de la Producción de la

Provincia de Río Negro que es donde opera el área de Medio

Ambiente provincial que a la fecha no tiene autonomía

administrativa. El esfuerzo personal, la buena voluntad, la

convicción de estar haciendo lo correcto y hasta la ideología

ambiental, tienen límites. Tarde o temprano el ambiente va a

sufrir las consecuencias si la Provincia no muestra interés por

el ambiente donde debe mostrarlo que es en el presupuesto.

A pesar de este panorama y de las dificultades que de

manera esquemática acabamos de señalar, se ha conformado un

corpus jurídico ambiental provincial, que cuanto menos, ha

sentado las bases para tutelar, con mayor o menor eficacia, las

actividades ambientales. No esperamos que la ley ambiental

aparezca para cambiarlo todo como un rayo transformador al decir

de Jordano Fraga, sólo nos genera cierto optimismo que

normativamente existan antecedentes con instituciones legales27

nos permiten ya prevenir, controlar y corregir impactos

ambientales en puntos relevantes y estratégicos del Ambiente

provincial.

Pero, en nuestra opinión, la tarea que todavía tienen los

rionegrinos es ardua. Hay mucho por hacer en la Provincia de Río

Negro en materia de Derecho Ambiental. Deben impulsar y abrir

27 La ley de EIA es un ejemplo, la Pcia de Buenos Aires no ha sancionado aún una leyespecífica, varias provincias argentinas tampoco, El Congreso de la Nación guarda ensueños de olvido proyectos de ley de Evaluación de Impacto Ambiental desde 1995,brillando por su ausencia en el anacrónico conflicto por las pasteras del Rio Uruguay conel país hermano.

19

espacios a políticas ambientales de transacción y consenso con

participación de todos los operadores ambientales (administración

pública, agentes contaminadores, ONGs, etc) como fórmula prioritaria en la

resolución de los conflictos ambientales, desde este punto de

vista deben trabajar en fórmulas más amplias para la ley de

Audiencia Pública que es insuficiente en sus propuestas y algo

egoísta y temerosa de la participación ciudadana28. Para ello y

para superar la resistencia de algunos, sería conveniente

mantener una posición firme con los infractores ambientales,

otorgar presupuesto a la capacitación judicial y administrativa

para formar expertos no sólo en Buenos Aires sino en el

extranjero. Iniciar una verdadera política de participación

ambiental en términos de la Carta 10 de Río con mecanismos de

colaboración y consenso.

lV.3.-Audiencia Pública, ley 3284/ 99.

28 ?Nos referimos a normas como la que transcribimos: …”Artículo 10: SUJETOS HABILITADOS.- Podránsolicitar la convocatoria: a) Usuarios que representen el diez por ciento (10%) del total. b) Entes reguladores. c)Empresas prestadoras del servicio público. d) Ciudadanos que puedan considerarse afectados por una toma de decisiónadministrativa, que representen el diez por ciento (10%) del electorado del circuito donde la medida tendría sus efectoso del total de la provincia si fuera un acto de alcance general”... Exigir porcentajes tan altos nos parecerestrictivo, máxime pensando en la dificultad que estriba en determinar los porcentajes.En España se sancionó recientemente la Ley 27 /2006 de 18 de julio en la que se traspusola Directiva de Información ambiental (Directiva 90/313/CEE del Consejo de 7 de junio).Ésta legislación no es todo lo abierta que se hubiera esperado. Sorprenden normas comolas del Artículo 13. Excepciones a la obligación de facilitar la información ambientalcon algunos casos que pueden dar lugar a discrecionalidades negativas o la Disposiciónadicional primera. Tasa por suministro de información ambiental para la AdministraciónGeneral del Estado y sus Organismos Públicos, en la que se impone el pago de unainformación que debiera estar disponible libremente. Hay muchas otras disposiciones queno es el caso comentar aquí en la que una legislación ambiental como la española que esconsiderada señera en Iberoamérica, sin embargo peca por restrictiva.

20

Debemos unas palabras más a la Audiencia Pública. Hemos

hecho una afirmación tan elocuente como categórica debiendo

justificar la misma. A nuestro juicio la ley provincial 3284

/99.

Sintéticamente hacemos las siguientes críticas:

1-El artículo 1 parece dejar afuera los reclamos que surgen por

disconformidades legislativas provinciales o municipales29.

2-En el citado artículo, no se advierte con claridad la

independencia de la fuente de información. Los modelos más

amplios refieren a cualquier actividad que afecte la calidad de vida de los

habitantes con independencia de quien emite la información.

3-El artículo 230 limita los alcances de la ley a aquellos usuarios de

servicios públicos o aquellos ciudadanos que acrediten ser afectados en sus intereses

por una toma de decisión administrativa, de los Entes Reguladores y/o de las empresas

prestadoras de servicios públicos. Pero la ley nacional 25.83131

implícitamente la deroga porque no pide acreditar razones para

29 …”Artículo 1º.- OBJETO.- La presente ley tiene por objeto establecer y regular el Instituto de Audiencia Pública comoinstancia de expresión y/o reclamos colectivos por parte de los usuarios ante los Entes Reguladores de Servicios Públicos,o en el proceso de toma de decisiones administrativas del Poder Ejecutivo, para que todos aquéllos que puedan verseafectados o tengan un interés particular expresen su opinión respecto de ella. El objetivo de esta instancia es que elresponsable de tomar la decisión acceda a las distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie deigualdad a través del contacto directo con los interesados”…

30 …”Artículo 2º.- ALCANCES.- Quedan comprendidos todos los usuarios de servicios públicos o aquellos ciudadanos queacrediten ser afectados en sus intereses por una toma de decisión administrativa de los Entes Reguladores y/o de las empresas prestadoras de servicios públicos”...

31 B.O.R.A. (Boletín Oficial de la República Argentina) 06/01/2004. …” ARTICULO 3°—Accesoa la información. El acceso a la información ambiental será libre y gratuito para toda persona física o jurídica, aexcepción de aquellos gastos vinculados con los recursos utilizados para la entrega de la información solicitada. Paraacceder a la información ambiental no será necesario acreditar razones ni interés determinado. Se deberá presentarformal solicitud ante quien corresponda, debiendo constar en la misma la información requerida y la identificación del olos solicitantes residentes en el país, salvo acuerdos con países u organismos internacionales sobre la base de lareciprocidad. En ningún caso el monto que se establezca para solventar los gastos vinculados con los recursos utilizadospara la entrega de la información solicitada podrá implicar menoscabo alguno al ejercicio del derecho conferido poresta ley“…

21

acceder a la Información, lo que torna el texto en comentario en

inconstitucional.

4-Del articulado no surge claramente que debe estar a disposición

en la forma más amplia de legitimación toda información ambiental

disponible en cualquier forma de expresión o soporte. Tampoco

surge con claridad la posibilidad de conocer inmediatamente el

estado del ambiente o alguno de sus componentes, incluidas sus

interacciones recíprocas o actividades que puedan generar riesgo.

Hay muchas limitaciones al respecto. El ambiente nos incumbe a

todos.

5-Tampoco sigue claramente el Principio de publicidad de los

actos de gobierno que se diferencia del Principio de Publicidad

Ambiental. (Art. 19 Constitución argentina) en donde todo lo que

no está prohibido esta permitido, con lo que inferimos a falta de

excepciones las únicas que pueden darse lo son por la necesidad

de protección de valores de similar jerarquía a éste derecho a la

información. Pero esto último no se verifica claramente en el

sistema de esta ley.

6-Muchas disposiciones son claramente restrictivas y destinadas a

limitar el acceso a la información ambiental. Nadie puede

participar si no conoce previamente. Caso del artículo 10 inciso

d) que restringe la habilitación de convocatoria a ciudadanos que

representen el 10% del electorado del circuito. Esta

reglamentación es claramente contraria a la ley de presupuestos

mínimos de información ambiental al artículo 3º de la ley 25.831

descrito y por ende inconstitucional.

22

7.La opinión del punto anterior se sigue para el artículo 1532 que

establece una reglamentación propia del Director de la Asamblea,

que en el momento y de acuerdo a las necesidades del caso

impondrá procedimiento escrito, oral o el que sea pertinente.

8-El artículo 1933 es otra muestra. Básico en la información

ambiental es no sólo facilitar documental sinó también hacerla

inteligible para el ciudadano. El funcionario está pagado en su

sueldo y capacitación justamente para favorecer al ciudadano, a

quien disposiciones como éstas, parecen verlo como un adversario

antes que como el verdadero dueño del trámite.

9-Otras normas, por ejemplo las del artículo 26 que limita en 5

minutos la exposición, cuando la realidad indica otra necesidad o

la modificación establecida por la ley 3355/ 99 para el artículo

7 inciso c claramente limitatoria34.

En fín, hay más ejemplos de crítica pero bastan los que

hemos señalado para mantener nuestra afirmación anterior. La ley

de Audiencia Pública provincial tiene visos de sanción para

cumplir con la formalidad de contarla en el inventario

legislativo, pero pareciera llevar pocas intenciones de usarla.

32 Artículo 15.- PUBLICO.- El público está constituido por aquellas personas que asistan a la audiencia,sin inscripción previa, pudiendo participar mediante la formulación de una pregunta por escrito, previaautorización del Presidente de la audiencia.

33 Artículo 19.- PROCEDIMIENTO INICIAL.- La convocatoria da inicio a un expediente al que se agreganlas actuaciones labradas en cada una de las etapas de la audiencia, las constancias documentales de la publicación dela convocatoria, los antecedentes, despachos y expedientes de los organismos competentes en la materia y losestudios, informes, propuestas y opiniones que pudieren aportar a los participantes y técnicos consultados. Elexpediente está a disposición de la ciudadanía para su consulta en la sede del organismo de implementación. Lascopias que se realicen son a costa del solicitante.

34 Artículo 1º.- Modifícase el inciso c) del artículo 7º de la ley nº 3266, el quequedará redactado de la siguiente manera. "c) La audiencia pública de los interesados y afectados enel lugar de emplazamiento del proyecto y/o donde se produzcan sus impactos, cuando ésta resultare pertinente,conforme lo establezca la reglamentación".

23

En la realidad los hechos indican que las sociedades modernas se

auto-constituyen cuando problemas urgentes las convocan, y hacen

caso omiso a reglamentaciones de suyo ineficientes como la que

comentamos. Tarde o temprano esta norma deberá ser actualizada y

sincerada.

lV.4.-Dos comentarios específicos a la ley 3266/ 98.

La normativa provincial que regula la Evaluación de Impacto

Ambiental en la Provincia ha sido objeto ya de algunos

comentarios superficiales y tangenciales. Es evidente, para

cualquier operador que la norma del título tiene un procedimiento

y posibilidades que la hacen últil para abordar los problemas que

motivaron su sanción. Aquí precisaremos tres aspectos que hemos

escogido por ser prima fascie susceptibles de mejora legislativa.

La primera observación está dada por lo que el artículo 6,

entre otros denomina Resolución Ambiental. A poco que se examina

la normativa, no es difícil deducir que esta resolución no es

más que un nuevo nombre para el instituto conocido como

“Declaración de Impacto Ambiental”. Discrepamos con el

temperamento seguido por los legisladores. El criterio

generalizado en el mundo de habla hispana no es el de denominar

con el nombre de Resolución a la D.I.A35. Toda la doctrina, y la

teoría en las diversas disciplinas científicas que confluyen en

35 En la legislación chilena encontramos otra excepción, se denomina Declaración deImpacto Ambiental, a una suerte de declaración jurada, según la cual la peticionante seconsidera excluida de los parámetros mínimos exigidos por la ley para presentarevaluación de impacto ambiental, y así lo firma en presentación efectuada al efecto, y laadjunta la solicitud de Autorización que presenta a la Autoridad de Aplicación.

24

el ambiente como objeto de estudio coinciden en denominar a este

instituto “Declaración de Impacto Ambiental” o más domésticamente

D.I.A. No se ve la ventaja de cambiar nombres con uso

generalizado por otros que no tienen ese carácter. Dificulta la

interpretación y el cotejo inmediato. Propugnamos una reforma en

éste sentido.

No se establece en el cuerpo normativo de la ley 3266/98 un

trámite integral que contemple posibilidades de impugnación del

empresario a las decisiones estatales que lo agravien. El

artículo 31 reenvía a la ley 2938 de procedimiento contencioso

administrativo provincial36. Pero se nos representa como

insuficiente para un trámite que tiene intereses tan específicos,

ameritando un tratamiento diferencial. En el mismo deberían

encontrarse los plazos, las autoridades donde se deben interponer

las impugnaciones, etc. La ley de EIA no lo dice, pero tal como

está redactada parece interpretarse que la Resolución de Impacto

Ambiental (D.I.A.) es inapelable, dado que la ley 2938 no habla

de ninguna resolución con ése nombre y alcance. Y que por lo

tanto siguiendo los principios generales del Derecho

Administrativo se apelaría o impugnaría sólo el Acto

Administrativo que vehiculizando la D.I.A. habilita o deniega la

habilitación industrial o minera37. No es claro, no lo dice, y no

se sabe qué puede ocurrir si se interponen recursos con

36 En la Argentina, cada Provincia tiene su propia legislación procesal.

37 Éste es un tema, que claro está, en España ha sido resuelto por la jurisprudencia. VerSentencia SCA (Sala Las Palmas) del TSJ Canarias de 24 de diciembre de 1996; SentenciaSTS (Sala 3º sección), de 17 de noviembre de 1998; STC 13/1998 de 22 de enero. VéaseROSA MORENO, Juan. Régimen Jurídico de la Evaluación de Impacto Ambiental. Ed. Trivium. Madrid 1993.pp 54/55.

25

fundamentos constitucionales. Se pone en peligro todo el sistema

de la EIA provincial por no considerar la necesaria instancia de

revisión judicial consagrada en 1960 en el famoso fallo Fernández

Arias c/ Poggi de la Corte Suprema de Justicia de la Nación38.

Debería realizarse la pertinente aclaración administrativa quizás

en una reforma a nivel Legislatura provincial, no sólo para

aclarar el trámite en futuras presentaciones de EIA en la

Provincia, sino para determinar en un futura implementación de

Autorización Ambiental Integrada si la EIA se integra o no al

trámite de ésta39 y evitar dudas o al menos posibilidades de

duplicación de trámites como el caso de España con las EIA de

competencia autonómica o competencia estatal40 o problemas

procesales puntuales como por ejemplo el caso del silencio

administrativo, conocido en la Argentina como el “cajoneo” del

expediente41.

V.-La Autorización Ambiental Integrada, aspectos generales.

Ahora bien, presentado el tema ambiental, avanzamos

específicamente hacia el tema objeto. La búsqueda de respuestas

eficaces para prevenir los daños ambientales en la Provincia de

Río Negro, ha sido nuestro tema recurrente con enfoques de índole38 CSJN, Fallos Tomo 247 pp 246, septiembre 19-1960.39 ROSA MORENO, Juan. AAI y EIA un enfoque integrado. En Obra Colectiva “Estudios sobre la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación”. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental Nº3. Serie Monografías. Thompson – Aranzadi. Navarra 2003. pp 126.

40 VALENCIA MARTIN, Germàn. Op. Cit. pp 66.

41 DIEZ SANCHEZ, Juan José. El silencio administrativo en la ley de Prevención y ControlIntegrado de la Contaminación. En Obra Colectiva “Estudios sobre la Ley de Prevención yControl Integrados de la Contaminación”. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental Nº3. SerieMonografías. Thompson – Aranzadi. Navarra 2003. pp 174.

26

política y jurídica, fácilmente demostrable con la legislación

que éste Estado provincial observa en el tema. Ésta búsqueda y la

solución que aconsejaremos no tienen originalidad. Nuestra

recomendación se basa en la experiencia de la Unión Europea que,

en los últimos años, ha evolucionado desde el enfoque tradicional

de "ordenar y controlar" hacia un enfoque más integrado y

flexible42.

A efectos de acercar el tema deseamos atraer la lectura

hacia algunos ejemplos extranjeros que bien pueden servir para

exhibir nuestras carencias por contraste. Al nivel comunitario,

se aplican, al menos, tres metodologías normativas para abordar

la prevención de daños al ambiente:

1-Legislación prescriptiva, que contiene reglas mínimas

aplicables uniformemente en la Unión Europea (por ejemplo, para

grandes instalaciones de combustión). Éste ejemplo no es posible

recomendar para una Provincia, tiene connotaciones más adecuadas

a la fisonomía normativa de un Estado Nacional.

2-Instrumentos voluntarios que establecen las reglas básicas para

los operadores que quieren mejorar sus posibilidades del mercado

(por ejemplo el Reglamento EMAS, normas de certificación, etc.).

Este caso es aplicable en la Provincia pero no trata directamente

de reglas jurídicas, esto es actividad del Estado tendiente a

establecer conductas obligatorias.

42 REVUELTA PÉREZ, Inmaculada. El control integrado de la contaminación en el Derechoespañol. Marcial Pons. Madrid-Barcelona 2003. pp 30/33.

27

3-Legislación flexible, que impone el establecimiento de normas

específicas para Estado Nacional o unidades internas, que incluso

pueden variar para las instalaciones industriales en cada Estado

Miembro y que en el caso de la Provincia de Río Negro pueden

variar para cada Municipio (Ayuntamiento).

Ahora bien, un problema jurídico que pareciera advertirse

en Río Negro consiste en que si bien existe un menú de normas

ambientales nacionales para ser aplicadas a la Provincia, en

muchos casos no tienen consenso material para su aplicación43.

Problemas competenciales como el de la ya citada ley 24.051

todavía materia de notables fallos federales, además de la

pervivencia misma del instrumento normativo como tal después del

dictado de la ley 25.612 de Residuos Industriales y Actividades

43 La Argentina tiene un Poder Legislativo Nacional (Congreso) que es bicameral. La CámaraBaja o de Diputados (elegidos en forma proporcional a la cantidad de habitantes, de modoque cada Provincia lleva más diputados –votos- cuánto más población tenga) y la CámaraAlta o de Senadores con tres representantes por Provincia. Normalmente a las Provinciascon poca población como Río Negro le ocurre que tienen grandes dificultades para imponersus propuestas por los pocos votos de que disponen en la Cámara. Por ello ocurre quemuchas leyes sancionadas por el conjunto, luego tienen poca recepción en el terruño localporque no las sienten fiel reflejo de sus problemas, se ve que existe un consenso formalen el Congreso y por eso la ley es ley, pero falta consenso material en los integrantesde la Autoridad de Aplicación local a la que va dirigida y a la población destinatariofinal de la normativa en cuestión. 28

de Servicio44. Todo esto conspira contra la protección del

ambiente, burocratizando la naturaleza.

V.-1.-La experiencia en la UE y su incorporación provincial.

Para cambiar esta situación, una de las actuaciones más

ambiciosas que se han puesto en marcha en el seno de la Unión

Europea, para la aplicación del principio de prevención, no en

toda tutela a la naturaleza, sino específicamente en el

funcionamiento de las instalaciones industriales, fue la

aprobación de la Directiva 96/61/CE, relativa a la prevención y

el control integrado de la contaminación, conocida como Directiva

IPPC. Se aborda Inter-sectorialmente la contaminación de origen

industrial, superando la rígida perspectiva segmentada de la

misma materializada en un sistema de compartimentos estancos, sin

coherencia ni vasos comunicantes entre unos y otros como si la

naturaleza no fuera una. Con este enfoque se persigue entre otras

44 LEY sancionada en 03/ 07/ 2002, promulgada parcialmente en 25/ 07 /2002. BoletínOficial 29/ 07/ 2002. El artículo 60 de la ley 25.612 de residuos industriales yactividades de servicio, llamada a aggiornar y por lo tanto derogar la anterior ley 24.051de residuos peligrosos, en su artículo 60 primer párrafo incorpora la siguiente norma:“[…] Derógase la Ley 24.051 y toda norma o disposición que se oponga a la presente. […]”. Pareciera unaderogación simple como hay tantas, pero la nueva ley en etapa de Proyecto, fue elevada alPoder Ejecutivo Nacional para su promulgación y éste (el Poder Ejecutivo) la promulgapor Decreto N° 1343/02 (B.O. 29/ 07 /92) con ciertas salvedades como la del artículo2°del Decreto mencionado que textualmente dice “[…]obsérvese el primer párrafo del artículo 60 delProyecto de Ley registrado bajo el N° 25.612[…]” Extraeremos las dos normas para su correctadisección y observación. 1)Artículo 60 primer párrafo ley 25.612: “[…] Derógase la Ley 24.051y toda norma o disposición que se oponga a la presente. […]”. 2)Artículo 2° Decreto N°1343/02 quepromulga la ley 25.612 “[…]Obsérvese el primer párrafo del artículo 60 del Proyecto de Ley registrado bajoel N° 25.612[…]” Con esto, tenemos en la Argentina dos leyes que legislan sobre el mismotema, una deroga a otra, que a la vez es rehabilitada por el propio decreto depromulgación de la norma que la deroga. El derecho también ofrece pruebas a ser utilizadapara la Esfinge de Tebas a los visitantes desprevenidos.

29

cosas, evitar el desplazamiento de los riesgos de un sistema

natural a otro, como efecto más notable de afección al ambiente45.

En correlato con las últimas palabras del párrafo anterior,

destacamos que la norma de la Unión Europea en comentario,

influye en la consideración mantenida hasta ahora sobre el

control de la contaminación del agua, la atmósfera y el suelo,

consagrando definitiva y expresamente un enfoque integrado de tal

control. Creemos que si se hace en los países europeos, bien

puede hacerse en una Provincia del tamaño de cualquiera de ellos,

con necesidades muy caras a su personalidad y a la inmensa

riqueza en elementos naturales que detenta Río Negro. Uno de los

aspectos más importantes es el relativo a la necesidad de

abandonar, enfoques paralelos excluyentes y, cambiarlo por una

mirada que contemple efectos a escala provincial (como el

calentamiento global ) y los efectos para el ambiente municipal;

por otro lado, y como Río Negro no posee un presupuesto como el

de Francia o Alemania, pese a similar dimensión geográfica, es

recomendable sopesar la inversión con las ventajas de la

prevención y control de la contaminación, asegurando la

aplicación de la mejor técnica disponible a un costo que la

Administración Provincial pueda soportar.

En la Unión Europea, para hacer eficaz el enfoque

integrado, se establece que todos los trámites de habilitación

municipal, incluida la presentación del primer escrito

solicitando la Autorización, excepto la resolución final de la

autoridad municipal46, se integran en un único procedimiento45 VALENCIA MARTIN, Germán. Op. Cit. pp 21.

46 VALENCIA MARTIN, Germán. Op. Cit. pp 54.30

administrativo para dar Autorización Ambiental Integrada. En la

citada autorización se determinan condiciones ambientales

exigidas para la explotación de la instalación industrial objeto

y se especifican los valores límite de emisión de sustancias

contaminantes sobre agua, atmósfera y suelo, de manera que no

impidan el cumplimiento de los requisitos generales exigidos por

la Ley, y no produzcan ninguna contaminación importante en la

fuente misma mediante la exigencia del empleo de tecnologías

limpias y no simplemente correctoras de la contaminación de un

medio determinado (end of pipe) susceptibles de provocar

transferencia de contaminación47. Por eso es que es carga

probatoria del solicitante de habilitación, demostrar que se

evitan o eliminan, con la menor incidencia ambiental, la

producción de residuos, basado en las mejores técnicas

disponibles por costo y por tecnología asequible.

La normativa no se aplica solamente a industrias de nueva

instalación, sino que se prevé su aplicación a las ya existentes,

si bien a éstas se les concedió en el momento en que entró en

vigencia la normativa europea un período transitorio.

Además, supone una simplificación de pesados trámites procesales

administrativos y un incremento de la deseable eficacia en la

actuación de los poderes públicos.

V.2.-Desventajas en Europa, que podrían darse en Río Negro.-

No obstante en Europa es dable destacar que el nuevo

sistema ha mostrado al principio ciertos inconvenientes: todas

47 VALENCIA MARTIN, Germán. Op. Cit. pp 22, especialmente cita 14.31

los autorizaciones que hasta ahora venían controlando por

separado las distintas emisiones provenientes de una misma

instalación habrán de unificarse siendo ahora otorgados por

distintos niveles de la Administración.

Una de las desventajas que existe en países como España,

que no existirían en Río Negro con su vecina Provincia del

Neuquén por ejemplo, es el caso de los vertidos en cuencas

hidrográficas cuyas aguas discurran por más de una jurisdicción48,

en que tal autorización corresponde a las Confederaciones

Hidrográficas estatales, mientras que la autorización de

emisiones a la atmósfera, y la referente a los residuos

peligrosos corresponden a las Comunidades Autónomas. La solución

de este problema no es fácil, ya que no se puede alterar el

reparto competencial existente en el seno de los Estados

miembros. En ningún caso la Ley podrá intervenir en el sistema de

competencias de los poderes implicados en la ejecución de sus

funciones de autorización, debiendo confiar en la coordinación

inter.-administrativa de aquellos con la conformación de comités

u organismos de cuenca, consistente en la integración de la

autorización estatal de vertido dentro de un procedimiento

principal.

El mayor esfuerzo es la aplicación de la normativa a las

instalaciones existentes, que supondrá un esfuerzo económico no

tan importante en Río Negro por que su desarrollo industrial no

48

? MOLINA GIMÉNEZ, Andrés. El control integrado de la contaminación y el régimen de vertidos al dominio públicohidráulico. En Obra Colectiva “Estudios sobre la Ley de Prevención y Control Integrados dela Contaminación”. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental Nº3. Serie Monografías. Thompson– Aranzadi. Navarra 2003. pp 77.32

es superlativo en términos comparativos pero que es gigante si se

considera la obligación de instalar un verdadero principio de

autoridad ambiental que muestre la voluntad del Estado Provincial

de optar por el ambiente, lo cual desde luego incluye a los

procesos productivos de las mejores técnicas disponibles.

Normalmente los empresarios se resisten a de asumir las

inversiones necesarias para una producción sostenible, y los

efectos deseados de esta normativa ambiental propuesta serían

ineficaces por más que el sistema sancionador reforzara su

cumplimiento si el Poder de Policía no es presencial, permanente

y profesional en la Provincia de Río Negro, más aún teniendo en

cuenta las serias incapacidades presupuestarias de la Autoridad

de Aplicación Nacional para armar un sistema de contralor eficaz

en este sentido.

V.3.- Inventario de emisiones.-

Uno de los elementos que trae este instrumento que

propugnamos es la conformación de un verdadero inventario de

emisiones en la Provincia. Ochoa Monzó49, subraya la idea de que

en España desaparece la lista de instalaciones industriales, para

incluir una lista corta de sustancias enumeradas con criterios

más genéricos en el establecimiento de categorías de sustancias

peligrosas. La Directiva IPPC regula el inventario europeo en su

artículo 15.3 si bien este precepto ofrece escasos datos al

49OCHOA MONZÓ, Josep. El control integrado de la contaminación y el control de los riesgos inherentes a losaccidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. En Obra Colectiva “Estudios sobre la Leyde Prevención y Control Integrados de la Contaminación”. Revista Aranzadi de DerechoAmbiental Nº3. Serie Monografías. Thompson – Aranzadi. Navarra 2003. pp 135.

33

respecto….”se limita a establecer la obligación de los Estados miembros de

transmitir la información necesaria para la elaboración de ese Registro, a encomendar

a la Comisión su gestión (publicación trianual de los datos) y a prever su coordinación

con instrumentos similares50”…

V.3.1.-Objetivos.-

El Objetivo de este Inventario es recopilar, almacenar y

publicar datos comparables de las emisiones generadas al aire y

al agua por las instalaciones contempladas en el ámbito de

aplicación de la norma que generadora de la Habilitación

Ambiental Integrada siguiendo la idea de la Decisión de la

Comisión de la Unión Europea de 17 de julio de 2000 para informar

al público, reforzar la transparencia de las decisiones e

involucrando a la opinión pública en las cuestiones ambientales

importantes. No está demás aclarar que también se pretende

generar conciencia empresarial ambiental en la idea de socializar

el conocimiento del estado del tejido empresarial al que

pertenezcan a nivel provincial para comparar datos, estudiar la

evolución en el tiempo de las actividades, armonizar el modo de

evaluación y control de las emisiones, etc.

V.3.2.-Información disponible.

En general, contendrá este inventario información de las

empresas que disponen de las emisiones contaminantes al aire y al

50 REVUELTA PÉREZ, Inmaculada. El acceso de los ciudadanos a los datos de las emisionesindustriales: los inventarios, asociados a la técnica del control integrado de lacontaminaciòn . En Obra Colectiva “Estudios sobre la Ley de Prevención y ControlIntegrados de la Contaminación”. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental Nº3. SerieMonografías. Thompson – Aranzadi. Navarra 2003 pp 217.

34

agua de mayor entidad en la Provincia. Es un inventario limitado

en el cual queda registrada, según los periodos de información

establecidos, la siguiente información:

Instalaciones específicas del tejido industrial.

Datos de emisiones o vertidos que superan los máximos

permitidos.

Información sobre la fiabilidad de los datos.

La comunicación de los datos se realiza sobre una lista de

50 contaminantes para el agua y la atmósfera.

Permite incluir aquella información o documentación adicional que

la empresa considere de importancia para su acceso público en

internet51.

V.4.-Recapitulando, y en pocas palabras.

V.4.1.-¿Qué es la Habilitación ambiental integrada?

Sería una nueva figura provincial del Derecho

Administrativo Ambiental de Río Negro, que de aceptarse nuestra

propuesta, buscaría tutelar integralmente al ambiente en su

conjunto. Se trata de una única Autorización

(habilitación) para que una industria se ponga en marcha

simplificando los trámites administrativos existentes hasta el

momento.

51 REVUELTA PÉREZ, Inmaculada. Op. Cit pp 222.

35

V.4.2.-¿Cuáles serían algunos de sus cambios?

• Articular un procedimiento administrativo nuevo para autorizar

una actividad industrial que pretende integrar todos los

trámites administrativos en materia ambiental.

• Establecer una única Resolución Administrativa que confiere la

autorización para una determinada actividad, de manera

individualizada, tanto en el diseño de valores límite, como en el

establecimiento de procedimientos para el control, seguimiento y

explotación de la instalación y sus aspectos ambientales.

• Establece un solo expediente administrativo en donde se

canalizan todas las necesidades y requisitos administrativos

necesarios para autorizar la industria objeto. Este expediente

contiene habilitaciones fiscales, tributarias, municipales,

provinciales, todas en un solo trámite.

• Establece una sola Administración que como Autoridad de

Aplicación habrá de conducir administrativamente la autorización

objeto desde el primer escrito hasta la Resolución final, que

habilite o deniegue habilitación. Esta Autoridad de Aplicación

bien puede ser la destacada en el Artículo 85 de la Constitución

Provincial.- “La custodia del medio ambiente está a cargo de un organismo con

poder de policía, dependiente del Poder Ejecutivo, con las atribuciones que le fija la ley.

Los habitantes están legitimados para accionar ante las autoridades en defensa de los

intereses ecológicos reconocidos en esta Constitución”.

• Establece una sola ley que regula todo el proceso de

autorización industrial.

• De no establecerse resolución por escrito por parte de la

Autoridad de Aplicación en el tiempo máximo establecido, se

entenderá como desestimada.

36

• Se concederá por un plazo máximo y se renovará sucesivamente,

previa solicitud del interesado.

• Las modificaciones sustanciales en la instalación industrial

precisarán de una renovación de la habilitación.

• Debe tener un plazo máximo de duración el expediente de

autorización, para evitar el celebérrimo cajoneo y dar mayor

seguridad jurídica. Antes de un plazo máximo, la Autoridad de

aplicación deber hacer lugar o rechazar el pedido de autorización

en forma expresa.

V.4.3.-¿Qué novedades trae el trámite administrativo?

• Información pública del expediente donde tramita la

autorización integrada.

• Audiencia pública con participación del Ayuntamiento (léase

Municipio) interesado.

• Informe del Ayuntamiento destacando su encuadre con la

legislación de ordenamiento territorial, al expediente

administrativo único provincial.

• Recepción de informes vinculantes de organismos competentes.

• Realización de propuesta de resolución.

• Trámite de audiencia a interesados.

• Emisión de la Resolución de Autorización Ambiental Integrada

que hace cosa juzgada administrativa cuando sea consentida con

los efectos que la ley dispone.

• El trámite debe observar la posibilidad de ser consultado por

internet permanentemente.

• Por definición, éste trámite debiera contener al de la EIA. Es

decir que puede desarrollarse fundiendo la EIA dentro del trámite

de AAI (autorización ambiental integrada) o puede optarse por

37

exigir la Resolución de Impacto Ambiental (Declaración de Impacto

Ambiental) en forma previa a emitir decisión final que se

pronuncie afirmativa o negativamente sobre la Autorización.

Vl.- Conclusiones.-

Éstas son algunas de las características mas genéricas que

debiera observan una ley que vehiculice esta propuesta procesal

administrativa con incidencia ambiental. Requiere un traje a

medida, interrogar a cada operador administrativo y judicial,

armar el texto y luego capacitar para echarlo andar. Lo demás lo

dirán los rionegrinos, y los inversionistas nacionales y

extranjeros que llegaran a la Provincia de Río Negro y se

encontrarán con un pequeño “cuadernito” que contendrá todo lo

necesario para tramitar su inversión. Con la ventaja del

principio de ventanilla única llevado a la máxima expresión, un

solo expediente, una sola oficina de trámite, una sola ley, una

sola Autoridad de Aplicación. Todo esto para una misma y única

inversión, un único proyecto y una única empresa. Simplificar

los aspectos más molestos al inversor pareciera ser la consigna

del futuro, y la Provincia de Río Negro puede ser el Primer

Estado de Mercosur en llevar a cabo esta idea. Es trabajo pero es

posible.

38

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