2 Este documento fue preparado por un equipo multidisciplinario de profesionales del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN), con el apoyo financiero del Centro para la Empresa Privada Internacional (CIPE). Forma parte de una colección de 6 publicaciones. Su contenido (información, metodología, procesos y procedimientos) está sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier reproducción del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello, requiere citar la fuente. Investigador responsable: Néstor López, con el apoyo de Walter Menchú.
Prevención del Delito juvenil, una tarea de desarrollo y oportunidades
Proyecto de Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2011-‐2021,
Fase VI
Guatemala, junio de 2014
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CONTENIDO
I. Introducción ................................................................................................................ 3
II. Diagnóstico general de la violencia homicida ............................................................. 4 Focalización de la violencia homicida ............................................................................................ 4 Las mayoría de víctimas y victimarios son jóvenes varones .......................................................... 8 El arma de fuego como mecanismo de homicidio ......................................................................... 9
III. Marco conceptual de la prevención del delito dentro la seguridad ciudadana .......... 10
IV. Definiendo la prevención del delito .......................................................................... 11 La seguridad ciudadana, la violencia y el delito. –Conceptos-‐ ..................................................... 11 La prevención del delito ............................................................................................................... 12 Los niveles de prevención del delito ............................................................................................. 14
V. Marco legal, político e institucional de prevención de la violencia y el delito ............ 15 La normativa de seguridad en el contexto nacional .................................................................... 15 Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad ............................................................................ 16 Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica. ....................................................................................................................................... 20 Una experiencia en el campo ....................................................................................................... 24
VI. Conclusiones ............................................................................................................ 26
VII. Recomendaciones .................................................................................................... 27
VIII. Anexos ..................................................................................................................... 28
IX. Bibliografía ............................................................................................................... 34
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I. Introducción Desde hace varios años, la (in)seguridad ciudadana es el mayor problema no sólo en el país, sino en la región latinoamericana. Las encuestas de percepción muestran que el problema más importante que afecta a la población en Latinoamérica es la delincuencia (24%), seguido por el desempleo (16%). En Guatemala el 30% de las personas afirma que la delincuencia es el principal problema, lo cual ubica al país en el sexto lugar de los países con las percepciones más altas de delincuencia.1 Una medición realizada para un medio de comunicación nacional señaló en enero de 2013 que el 59% de los guatemaltecos cree que el principal problema que afecta al país es la inseguridad2. El Centro de Investigaciones Económicas Nacionales –CIEN-‐, con base en los Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad 2011-‐2021, propone una política de prevención y la puesta en marcha de un modelo de convivencia y seguridad ciudadana. Este busca dar respuestas y oportunidades a los jóvenes vulnerables a la delincuencia (en riesgo), que van desde medidas preventivas, pasando por los operadores de investigación criminal y sancionatoria, llegando hasta propuestas en materia de reclusión, rehabilitación y resocialización de los delincuentes. El presente documento se enfoca en el estado preventivo del delito, tema que ha tenido relevancia en el pasado reciente, especialmente debido a que las medidas tradicionales de la lucha contra la delincuencia se han caracterizado por ser reactivas y no han brindado los resultados deseados.3 Aunque el tema haya tomado mayor auge, aun se percibe falta de consensos y acuerdos de cómo debe abordarse la prevención del delito. El presente documento introduce un diagnóstico de la violencia homicida para demostrar que este es un problema regional y está focalizado en pocos municipios. Posteriormente se hace una definición de la prevención del delito, y se examina el marco legal, político e institucional de la prevención del delito en el país. En esta sección se describe un breve análisis de la recién publicada Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica 2014-‐2034 y se presenta la experiencia del CIEN en la implementación de un proyecto de prevención del delito atendiendo a jóvenes vulnerables. Finalmente se muestran una serie de conclusiones y recomendaciones. Nuestro objetivo es aportar a la discusión pública un sentido de urgencia respecto al tema del delito juvenil y lograr acciones prontas, efectivas y eficientes para su prevención. ı
1 Corporación Latinobarómetro, Informe 2013. 2 Prodatos (2013). Encuesta Libre elaborada para Prensa Libre. 3 PNUD (2014), pág. 182.
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II. Diagnóstico general de la violencia homicida Una de las manifestaciones más visibles de la violencia es el homicidio, pues el resultado es la pérdida de la vida de una persona, la cual es invaluable. La violencia homicida –VH-‐ es un resultado visible de orígenes diversos. Puede ser el resultado del cumplimiento de una amenaza de extorsión, un secuestro mal ejecutado, conflictos no resueltos a nivel personal, entre otros. Los datos indican que la VH es un problema regional. En el “Estudio Mundial Sobre el Homicidio” de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito -‐UNODC-‐ del año 2013, se señala que en el año 2012 se cometieron 437 mil homicidios en el mundo, 36% de los cuales se cometieron en el continente americano. La tasa mundial de homicidios se situó en 6.2 homicidios por cada 100 mil habitantes, siendo las Américas (16.3) y África (12.5) las regiones con las tasas más altas del mundo. El mismo informe indica que África del Sur (31) y Centroamérica (26) son las sub regiones con las tasas más altas de homicidios. En Latinomérica, 11 de 17 países registraron tasas superiores a 10 homicidios por cada 100 mil habitantes, tasa considerada por la Organización Mundial de la Salud –OMS-‐ como un nivel de epidemia. 4 En Guatemala, la tasa de homicidios mostró un incremento sostenido desde el año 1999 alcanzando su punto más alto en el 2009, al registrarse para dicho año una tasa de 46.4 homicidios por cada 100 mil habitantes. Desde el año 2010 la tasa de homicidios se ha reducido. Sin embargo, en el año 2013, la tasa se estancó, quedándose al nivel del año anterior.5 En el año 2014, el Centro de Observancia del CIEN registra una reducción del 15% en los primeros cinco meses del año comparado con el mismo periodo del año anterior, lo cual es un hecho positivo. Focalización de la violencia homicida Guatemala se divide territorialmente en 22 departamentos y 338 municipios. En el año 2013, 18 de los 22 departamentos superaron la tasa de 10 homicidios por cada 100 mil habitantes. Los departamentos con mayores tasas de homicidios fueron Chiquimula, Escuintla y Zacapa (ver Gráfica 1).
4 UNODC (2013), págs. 21-‐23 y 125-‐127. Ver Gráficas A1 hasta A3 de Anexos del presente documento para mayor detalle. 5 Ver Gráfica A4 en Anexos.
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Gráfica 1 Tasa de homicidios por departamentos (2013)
Fuente: CIEN, con datos de homicidios de la PNC y estimaciones de población del INE.
Tres departamentos registran la mitad de los homicidios en el país. En el año 2012 en los departamentos de Guatemala, Escuintla y Chiquimula, ocurrieron el 51% de homicidios en todo el país. En el 2013, Guatemala, Escuintla y Petén, reportaron el 50% del total de homicidios del país.
Tabla 1 Homicidios por Departamento, 2012 y 2013
Homicidios 2012 Homicidios 2013
No. DEPARTAMENTO Cantidad % %
No. DEPARTAMENTO Cantidad %
Acum. % Acum. 1 Guatemala 1,741 33.8 33.8 1 Guatemala 1,685 32.1 32.1 2 Escuintla 559 10.8 44.6 2 Escuintla 616 11.7 43.8 3 Chiquimula 339 6.6 51.2 3 Petén 351 6.7 50.5 4 Petén 330 6.4 57.6 4 Izabal 317 6 56.5 5 Izabal 250 4.8 62.4 5 Chiquimula 309 5.9 62.4 6 Jutiapa 236 4.6 67 6 Jutiapa 245 4.7 67.1 7 Santa Rosa 229 4.4 71.5 7 Santa Rosa 221 4.2 71.3 8 Quetzaltenango 185 3.6 75.1 8 Zacapa 193 3.7 74.9 9 Jalapa 173 3.4 78.4 9 Quetzaltenango 175 3.3 78.3
>"70
>"46"y"≤"70
>"20"y"≤"46
>"10"y"≤"20
≤"10
Color Tasa"de"homicidios"por"cada"100"mil"habitantes
6
10 Zacapa 167 3.2 81.6 10 Jalapa 159 3 81.3 11 Huehuetenango 145 2.8 84.5 11 San Marcos 153 2.9 84.2 12 San Marcos 135 2.6 87.1 12 Suchitepéquez 151 2.9 87.1 13 Suchitepéquez 115 2.2 89.3 13 Alta Verapaz 125 2.4 89.5 14 Alta Verapaz 115 2.2 91.5 14 Huehuetenango 121 2.3 91.8 15 Chimaltenango 95 1.8 93.4 15 Chimaltenango 96 1.8 93.6 16 Sacatepéquez 76 1.5 94.9 16 Retalhuleu 85 1.6 95.2 17 El Progreso 72 1.4 96.3 17 El Progreso 74 1.4 96.6 18 El Quiché 55 1.1 97.3 18 El Quiché 56 1.1 97.7 19 Retalhuleu 53 1 98.4 19 Sacatepéquez 50 1 98.6 20 Baja Verapaz 33 0.6 99 20 Baja Verapaz 28 0.5 99.2 21 Sololá 30 0.6 99.6 21 Sololá 24 0.5 99.6 22 Totonicapán 22 0.4 100 22 Totonicapán 19 0.4 100 Total 5,155 100 Total 5,253 100
Fuente: CIEN, con datos de homicidios de la PNC. Similar comportamiento sucede en los municipios. La violencia homicida está claramente focalizada. De los 334 municipios en el 2012 y 2013, 20 de ellos reportaron casi el 50% de homicidios del país (ver Tabla 2). El municipio de Guatemala (la capital), es el que mayor casos de homicidios reporta (15% del total para el 2012 y 13% del total para el 2013) seguido por Villa Nueva (5.7%) y Mixco (3.9%).
Tabla 2 Los 20 municipios con mayor cantidad de homicidios, 2012 y 2013
HOMICIDIOS 2012 HOMICIDIOS 2013
No. MUNICIPIO Cantidad % % Acum. No. MUNICIPIO Cantidad % % Acum.
1 Guatemala 797 15.5 15.5 1 Guatemala 682 13 13 2 Villa Nueva 278 5.4 20.9 2 Villa Nueva 298 5.7 18.7 3 Mixco 195 3.8 24.6 3 Mixco 206 3.9 22.6 4 Escuintla 137 2.7 27.3 4 Puerto Barrios 147 2.8 25.4 5 Amatitlán 114 2.2 29.5 5 Escuintla 135 2.6 27.9
6 Puerto Barrios 108 2.1 31.6 6 La Nueva Concepción 97 1.8 29.8
7 La Nueva Concepción 103 2 33.6 7 Villa Canales 95 1.8 31.6
8 Villa Canales 100 1.9 35.5 8 Chiquimula 95 1.8 33.4 9 Esquipulas 92 1.8 37.3 9 San José (E ) 94 1.8 35.2
10 Jalapa 88 1.7 39 10 Zacapa 79 1.5 36.7
7
11 Chiquimula 82 1.6 40.6 11 La Libertad (P) 78 1.5 38.2 12 San José (E ) 81 1.6 42.2 12 Amatitlán 75 1.4 39.6 13 Coatepeque 73 1.4 43.6 13 Morales 70 1.3 40.9 14 Zacapa 70 1.4 45 14 Jutiapa 69 1.3 42.3 15 La Libertad (P) 68 1.3 46.3 15 Jalapa 69 1.3 43.6
16 San Miguel Petapa 67 1.3 47.6 16 Santa Lucía Cotzumalguapa 66 1.3 44.8
17 Morales 65 1.3 48.8 17 Coatepeque 66 1.3 46.1
18 Jutiapa 61 1.2 50 18 San Miguel Petapa 65 1.2 47.3
19 Tiquisate 60 1.2 51.2 19 Tiquisate 61 1.2 48.5 20 Chimaltenango 54 1 52.2 20 Los Amates 60 1.1 49.6
Fuente: CIEN, con datos de homicidios de la PNC. Los 20 municipios con las tasas más altas se muestran en la Tabla 3, y se observa que de los 20 que aparecían con las tasas más altas en el año 2012, 11 vuelven a surgir entre los 20 con las tasas más altas en el 2013.
Tabla 3 Tasas de homicidios por municipios 2012 y 2013 Año 2012 Año 2013
No. MUNICIPIO Tasa No. MUNICIPIO Tasa 1 Melchor de Mencos 215.4 1 San José (E ) 178.4 2 Esquipulas 163.5 2 La Nueva Concepción 152.6 3 La Nueva Concepción 162.5 3 Puerto Barrios 137.7 4 San José (E ) 156.1 4 Quetzaltepeque 113.8 5 Quetzaltepeque 133.6 5 Teculután 112.8 6 Santa María Ixhuatán 128.3 6 Zacapa 111.2 7 La Democracia (H) 112.3 7 Tiquisate 104.1 8 Usumatlán 108.6 8 Guanagazapa 101.2 9 San José (P) 108.2 9 Chiquimula 97.8
10 Estanzuela 104.6 10 Asunción Mita 97 11 Tiquisate 104.2 11 Santa María Ixhuatán 93.8 12 Puerto Barrios 103.3 12 Los Amates 93.5 13 Amatitlán 103.1 13 Esquipulas 93.3 14 Asunción Mita 102.4 14 El Adelanto 89.5 15 Zacapa 100.5 15 San Rafael Las Flores 88.9 16 Jerez 95.6 16 Rio Hondo 88.2
8
17 Teculután 92.2 17 Escuintla 86.6 18 Cuilapa 92 18 Olopa 83.6 19 Casillas 91.8 19 Pueblo Nuevo Viñas 83.5 20 Moyuta 89.7 20 Moyuta 83.1
Fuente: CIEN, con datos de homicidios de la PNC y estimaciones de población del INE. Las mayoría de víctimas y victimarios son jóvenes varones A nivel Latinoamericano y mundial, los jóvenes son las principales víctimas y los principales victimarios de la violencia letal.6 El 43% de todas las víctimas de homicidio a nivel mundial tienen entre 15 y 29 años de edad, y la tasa de homicidio para las víctimas masculinas de 15 a 29 años en América del Sur y Central supera en más de cuatro veces la tasa promedio global para dicho grupo de edad.7 Eso implica que una de cada siete víctimas a nivel global es un joven del continente americano de entre esas edades.8 En Guatemala, en el año 2013 el 29% de la población a nivel nacional tenía entre 18 y 35 años, y el 60% de las víctimas de homicidios estaban en este rango de edad. Aunque la tasa general fue de 34 homicidios, la del rango de 18 a 25 años fue 68 por cada 100 mil habitantes y la de 26 a 35 años fue 71.
Tabla 4 Homicidios 2013 por grupos de edad9
Edades Homicidios 2013 % Población % población Tasa De 0 a 11 54 1.03 5,109,765 33.1 1.1 De 12 a 17 332 6.32 2,175,110 14.1 15.3 De 18 a 25 1,606 30.56 2,374,024 15.4 67.6 De 26 a 35 1,534 29.19 2,161,849 14 71 De 36 a 45 882 16.78 1,406,499 9.1 62.7 De 46 a 55 416 7.91 917,522 5.9 45.3 De 56 y más 313 5.96 1,293,615 8.4 24.2 Ignorado 119 2.26 0 0 TOTAL 5,256 100 15,438,384 100 34.0
Fuente: CIEN, con datos de registro de homicidios de la PNC y proyecciones de población del INE. 6 PNUD (2013), págs. 9, 81 y 94. 7 UNODC (2013), págs. 14 y 30. 8 UNODC (2013). Resumen Ejecutivo, pág. 3. 9 El número de homicidios fue solicitado varias veces a la Unidad de Información Pública del Ministerio de Gobernación según edades de 0 a 12, 13 a 15, 15 a 18, 19 a 29 y 30 años y más. Esto con la finalidad de hacer comparables los rangos de edad con los datos internacionales y según los rangos de edad que establece la Política Nacional de Juventud, sin embargo, la información recibida siempre fue entregada con el rango de datos que se presenta.
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En relación a los victimarios, la Policía Nacional Civil reportó en el año 2013 un total de 227 detenidos por homicidios, 63% de los cuales se encontraban en el rango de los 18 a los 35 años de edad y 17% tenía entre 12 y 17 años (ver Tabla A1 en Anexos). Del total de homicidios en Guatemala, 88% corresponde a hombres y 12% mujeres. De los detenidos por homicidios por la PNC, 90% fueron hombres y 10% mujeres. El arma de fuego como mecanismo de homicidio A nivel global, el 41% de los homicidios se realizan con arma de fuego, siendo la proporción más alta en América (66%). En Latinoamérica, solo tres de 16 países registran una proporción de homicidios realizados con arma de fuego menor al promedio mundial. En Brasil, Venezuela, Guatemala y Honduras el 80% o más del total de homicidios son cometidos con armas de fuego (ver Gráficas A5 y A6 en Anexos). En Guatemala, en el año 2013 el 81% de los homicidios se realizaron con arma de fuego. Asimismo, en el periodo de 2001 a 2013, en promedio se registra que de cada 100 homicidios en el país, 80 se realizaron con armas de fuego. El arma blanca se utiliza en promedio en el 11% de homicidios (ver Gráfica A7 en Anexos).
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III. Marco conceptual de la prevención del delito dentro la seguridad ciudadana El CIEN atiende un modelo de Convivencia y Seguridad Ciudadana que ofrece un marco conceptual con seis pilares que abarcan los diferentes momentos del delito, entre estos la prevención. Este modelo de atención a la seguridad ciudadana es el marco de referencia en el que se analizan los diferentes campos, considerados integrales y necesarios para afrontar el fenómeno de la inseguridad ciudadana, fomentando a su vez, una cultura ciudadana para disfrutar una vida digna.
Ilustración 1 Marco Conceptual – Modelo de Convivencia y Seguridad Ciudadana
Fuente: CIEN, 2011.
Prevención y disuasión
Resolución pacífica de conflictos
Prevención Coerción Cultura Ciudadana
Coerción Investigación e instrucción
Judicialización Penalización y resocialización
§Control de riesgos (alcohol, drogas, armas) §Atención a grupos vulnerables (jóvenes, indigentes, prostitución) §Recuperación de entornos urbanos deteriorados §Atención de emergencias §Disuasión
§Derechos humanos §Cultura de mediación y resolución pacífica de conflictos familiares, comunita-‐rios e intraperso-‐nales
Fortalecimien-‐to de las instituciones de seguridad y justicia en términos de: § Instalaciones §Movilidad §Comunicaciones §Recurso humano
Fortalecimien-‐to de las instituciones que desarrollan labores de: § Investigación criminal § Inteligencia
Fortalecimiento de la rama judicial
Fortalecimiento de: §Cárceles §Penitenciarias §Centros de atención de menores infractores §Los programas de resocialización y reinserción social
GESTIÓN POR RESULTADOS
OBSERVATORIO CIUDADANO
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En este documento se abordará el pilar de la prevención del delito, iniciando con la definición del concepto de la violencia y el delito, los factores de riesgo y de protección, y los niveles de prevención del delito en los que el CIEN recomienda abordar cada una de las intervenciones.
IV. Definiendo la prevención del delito La seguridad ciudadana, la violencia y el delito. –Conceptos-‐ La violencia es un concepto muy amplio. La Organización Mundial de la Salud la define como el “uso deliberado de la fuerza física o el poder, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo, otra persona, o un grupo o comunidad que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daños psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones.”10 El término seguridad ciudadana acota el enfoque a la protección de ciertas opciones u oportunidades de todas las personas contra un tipo específico de riesgo: el delito. En ese sentido, la seguridad ciudadana se enfoca en los delitos contra la vida, la integridad y el patrimonio.11 Sobre el concepto del delito existen múltiples definiciones, PNUD (2009) lo define como “aquellas conductas censurables por naturaleza… que afectan de modo injusto los derechos fundamentales de sus víctimas –la vida, la integridad personal y el patrimonio-‐, y que han sido tipificadas y penalizadas por la legislación…”. En Guatemala, el Código Penal tipifica los delitos contra las personas y el patrimonio de la siguiente forma: Delitos contra el patrimonio:
• Hurto (simple, agravado, de uso, de fluidos, impropio) • Robo (simple, agravado, de uso, de fluidos, impropio) • Extorsión (la obstrucción extorsiva de tránsito y las exacciones intimidatorias se
tipifican en la Ley contra la Delincuencia Organizada) • Chantaje
Delitos contra la vida y la integridad de la persona:
• Homicidio (simple, en estado de emoción violenta, en riña tumultuaria, preterintencional, culposo)
• Homicidios calificados: parricidio, asesinato.
10 OMS (2002), pág. 5. 11 PNUD (2009), págs. 31 y 32.
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La prevención del delito “Por prevenir debe entenderse prever, conocer de antemano un daño o perjuicio, así como preparar y disponer con anticipación lo necesario para un fin”.12 Tomando como base esta acepción, se estaría enfocando el tema preventivo del delito en aquellas acciones previas que minimicen el riesgo de cometer o ser víctima de un hecho delictivo. Para ello sería necesario conocer las causas del por qué de los delitos. La teoría criminológica distingue entre motivos y causas de los delitos. Motivos son las razones voluntarias que impulsan a una persona a delinquir, y las causas son factores involuntarios que de uno u otro modo conducen a una persona a delinquir. Por lo tanto se puede decir que “un delito es un acto voluntario del individuo y también es el producto de una situación social”.13 Por una parte, la teoría que enfoca el delito como un acto voluntario analiza el delito como un cálculo de costos y beneficios asociados, de tal manera que un incremento en las penas podría servir como disuasor del delito. Por otra parte, la teoría de las causas, pone énfasis en la estructura social y en una diversidad de factores que pueden resultar explicativos. Sin embargo, ninguno de estos factores son condiciones necesarias ni suficientes para que una persona cometa un delito, por lo tanto no se puede hacer referencia a las causas de un delito, sino a los factores de riesgo. Los factores de riesgo generalmente se agrupan en tres: biológicos, sociológicos y psicológicos. PNUD (2009) al analizar los factores de riesgo hace énfasis en que la criminalidad es un reflejo más o menos directo de desajustes en uno cualquiera de los componentes o de los “subsistemas” que integran el sistema social, como se exponen en la tabla a continuación.
Tabla 5 Principales desajustes sociales asociados con mayor incidencia del delito
Fuente: PNUD (2009).
12 Rodríguez Manzanera (1981) pág. 126. 13 PNUD (2009) pág. 44.
Subsistemas DesajustesDemográfico Hombres.jóvenes.marginalizados
Urbanización.desordenadaFamiliar Familias.disfuncionalesLaboral DesempleoEconómico Nuevas.oportunidades.y.tecnologías.para.el.crimen
Pobreza,.desigualdadPolítico Escasa.legitimidad.del.Estado,.conflictos.armadosInstitucional Ineficiencia.policial.y.de.la.justicia.penalCultural.(usos.sociales) Alcohol,.droga,.portación.de.armasCultural.(pautas) Tolerancia.o.legitimización.social.de.la.violencia
Poca.valoración.de.víctimas.potenciales
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Los factores de riesgo ofrecen puntos de partida al momento de diseñar cualquier acción en materia de prevención del delito. Conocer los factores que ponen en riesgo a poblaciones, comunidades e individuos permite canalizar los programas de prevención hacia las áreas y barrios en alto riesgo, o los grupos de personas ya sumidos en la delincuencia o en situación de riesgo. Existen varias críticas al modelo de atención basado en los factores de riesgo. Se señala que estos factores de riesgo enfatizan los errores de la juventud y las comunidades. Es decir, ponen en relieve los factores negativos que suelen ser asiento del delito. Contrapuesta de esta concepción a los factores de riesgo (factores negativos), existe un abordaje positivo, el cual es fijar la atención en las cualidades de esta población vulnerable, conocidos con los factores de resistencia o factor protección. Los factores de protección ayudan a crear o reforzar la resistencia de comunidades e individuos a los riesgos.14 Población joven “en riesgo”, también conocida como población vulnerable Este grupo puede definirse como aquella gente joven cuyas vidas han sido afectadas por factores que los impulsan hacia comportamientos o los exponen a eventos dañinos para ellos y para sus comunidades, ya que afectan no sólo al joven o la joven que toma el riesgo, sino a la sociedad en general y a las generaciones futuras. Estos comportamientos y eventos incluyen: el abandono de la escuela a una edad temprana, la desocupación (cuando el joven no estudia ni trabaja), el abuso en el consumo de sustancias adictivas, el comportamiento violento, el inicio precoz de actividades sexuales y las prácticas sexuales inseguras.15 Países como México, Brasil y Colombia han realizado intervenciones preventivas del delito basadas en factores de riesgo reforzando factores de protección. Como ejemplo, en el proyecto de atención a jóvenes vulnerables “Luta Pela Paz” (Lucha por la Paz) en Brazil, cada joven fue entrevistado y fueron identificados cada uno de los factores de riesgo, los que estuvieron de alguna manera coincidentes con el grupo en sí. Luego a raíz esos factores de riesgo encontrados, se propusieron una serie de factores de protección, a manera de responder y compensar estas debilidades (ver Tabla A2 de Anexos). La atención a los jóvenes en riesgo en materia de prevención debe tratarse desde diferentes enfoques en virtud del grado de riesgo o vulnerabilidad en que se encuentren. Para ello se precisa clarificar y particularmente detallar modelos estratégicos de intervenciones a diferentes niveles.
14 UNODC (2011), págs. 11 y 12, Guerra (2005), pág. 12. 15 Cunningham et al (2008), pág. 2.
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Los niveles de prevención del delito La prevención del delito contempla tres niveles de intervención: 1) Pirimaria, 2) Secundaria y 3) Terciaria. A continuación se presenta las estrategias, acciones y población que barca cada una. Nivel de prevención Primaria Este nivel de intervención contempla estrategias enfocadas a la población que no está en nada comprometida ni en riesgo de cometer actos reñidos con la ley. Este tipo de prevención puede aplicarse a todas las personas en general. Se obtienen mejores resultados si la estrategia de intervención se inicia con personas desde edades tempranas. Este tipo de prevención abarca de forma integral una agenda de desarrollo y el fomento de la cultura ciudadana. Nivel de prevención Secundaria En este nivel las acciones atienden a la población que está en riesgo de cometer algún delito o acto violento, o corre el riesgo de ser víctima de estos actos. Es decir, está enfocada a la población vulnerable o en riesgo de convertirse en víctima y victimario (delincuentes potenciales). Generalmente, los adolescentes y jóvenes son la mayoría de esta población, especialmente los ubicados en barrios urbano marginales. La estrategia de intervención en este nivel puede definirse como un “saneamiento de barrios”. Nivel de prevención Terciaria La prevención terciaria se enfoca en el sector de la población que ya ha cometido un acto delictivo, aunque no haya pasado por el sistema penal y las personas que ya han sido víctimas de la delincuencia. Este tipo de prevención conlleva orientaciones y acciones para evitar ser víctima nuevamente y atenciones específicas para la recuperación por parte del victimario para evitar reincidencia. Si el victimario ha estado en prisión, este tipo de prevención también debe incluir acciones de reinserción y resocialización. En Guatemala este nivel de prevención no se aplica, pues según dos estudios elaborados por el CIEN (2012 y 2013), los adolescentes en conflicto con la ley penal, y los privados de libertad tienen una atención deficiente para la rehabilitación y reinserción social.
Por otra parte, PNUD pesenta una clasificación de cuatro tipos de prevención específica del delito que pueden utilizarse en una estrategia para la reducción y el control de los riesgos de la comisión de un delito. Estos tipos de prevención buscan actuar sobre los vectores que originan los riesgos según se muestra en el Cuadro 1 de la siguiente página. La prevención cultural actúa en relación a fortalecer la convivencia pacífica, la prevención social está ligada al desarrollo, la prevención instrumental se relaciona con los disparadores del delito, y la prevención situacional busca reducir los incentivos e incrementar los costos de la comisión del delito.
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Cuadro 1. Tipos de prevención del delito
La prevención cultural Fomenta la convivencia, la cultura de paz, el cumplimiento voluntario de normas, el respeto a la diversidad en la familia y en la escuela. La prevención social Tiene la finalidad de acrecentar el bienestar del grupo objetivo o poblaciones en riesgo. Al aumentar el acceso a bienes sociales como la salud, un entorno seguro y sano, el empleo y la educación, se pueden reducir los factores que impulsan a los ciudadanos marginados a recurrir al delito como oportunidad de carrera viable. Prevención instrumental Actúa sobre las conductas o prácticas peligrosas que inducen o ayudan a cometer delitos, tales como drogas, alcohol y armas. La prevención situacional Estimula el uso y la apropiación positiva del espacio público y sensibiliza a las víctimas potenciales de las condiciones de su entorno físico. Además, tiende a reducir las oportunidades de incentivos para los transgresores, maximizando los riesgos de que sean atrapados y minimizando los beneficios del delito mediante técnicas como el diseño ambiental satisfactorio de los espacios públicos y la vivienda. Fuente: PNUD 2009, págs. 325 y 326, UNDOC 2010. V. Marco legal, político e institucional de prevención de la violencia y el delito La normativa de seguridad en el contexto nacional En los últimos años Guatemala ha sido provista de una serie de instrumentos normativos y políticos para atender la seguridad ciudadana. Como marco principal se encuentra la Constitución de la República de 1985. La firma de los Acuerdos de Paz en 1996 marca un nuevo rumbo. El Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y función del Ejército en una Sociedad Democrática, se hicieron recomendaciones de seguridad ciudadana y del rol del Ejército en época de paz. Muchas de las leyes emitidas en los últimos 18 años se han relacionado con este acuerdo, por ejemplo, la Ley del Organismo Ejecutivo y la Ley de la Policía Nacional Civil las cuales hacen una reforma a las fuerzas de seguridad interna. Sin embargo, ha habido varios intentos de cambiar el rol del Ejército a través de reformas a la Constitución, pero este aún mantiene el rol de seguridad interior y exterior (Artículo 244).
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Cuadro 2. Algunos instrumentos políticos y legales de seguridad ciudadana 1985-‐2014
! Constitución de la República (1985) ! Acuerdo de Paz Firme y Duradera (1996) ! Ley del Organismo Ejecutivo (1997) ! Ley de la Policía Nacional Civil (1997) ! Ley Marco de Seguridad Nacional (2008)
• Consejo Nacional de Seguridad • Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad
! Política Nacional Contra las Adicciones y el Tráfico Ilícito de Drogas (2009) ! Pacto por la Seguridad, la Justicia y la Paz (2012) ! Política Nacional de Seguridad (2012) ! Agenda Estratégica de Seguridad (2012) ! Plan Estratégico de Seguridad de la Nación (2012) ! Plan Estratégico del Ministerio de Gobernación (2014) ! Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad
Ciudadana y Convivencia Pacífica (2014) Fuente: elaboración propia.
En el año 2009, la Comisión contra las Adicciones y el Tráfico Ilícito de Drogas -‐CCATID-‐ elaboró la “Política Nacional Contra las Adiciones y el Tráfico Ilícito de Drogas”. Esta funciona como soporte a la prevención de tipo instrumental, particularmente para enfrentar el problema de las drogas. En lo internacional y regional, el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (OEA, 1995), ofrece algunas consideraciones en materia de prevención. El Artículo 18 del tratado en mención establece que “las Partes (países miembros), se comprometen a prevenir y combatir, todo tipo de actividades delictivas con repercusión regional o internacional, sin ninguna excepción…”. También se señala como objetivo del documento en mención el establecimiento de un mecanismo preventivo, de alerta temprana, ante las amenazas a la seguridad en cualquiera de sus categorías y un programa permanente de medidas de fomento de la confianza entre los Estados de la región centroamericana (objetivo a, Artículo 27). De igual manera, la Estrategia de Seguridad Democrática en Centroamérica (SICA, 2011), tiene como segundo componente la prevención de la violencia.
Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad La Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad16 en el Artículo 4, señala que este sistema tiene como finalidad, entre otros, la prevención de los riesgos. El Artículo 18 detalla que los ámbitos de funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad son:
• Seguridad interior • Seguridad exterior • Inteligencia de Estado, y
16 Decreto Número 18-‐2008.
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• Gestión de riesgos y defensa civil Respecto al ámbito de seguridad interior, el Artículo 19 señala que “[este ámbito] enfrenta de manera preventiva y directa el conjunto de riesgos y amenazas provenientes del crimen organizado, delincuencia común…”. La Ley crea el Consejo Nacional de Seguridad, y en el Artículo 10 se menciona que son funciones del Consejo Nacional de Seguridad la aprobación de: a) la Agenda Estratégica de Seguridad de la Nación, b) el Plan Estratégico de Seguridad de la Nación, y c) la Política Nacional de Seguridad. Para el periodo 2012-‐2016, se presenta el Pacto Político por la Seguridad, la Justicia y la Paz. En el eje estratégico de seguridad se menciona la prevención, sus tipos y niveles.17 Asimismo se indica la necesidad de diseñar una política nacional de prevención de la violencia que atienda la violencia intrafamiliar, juvenil, violencia armada, la prevención comunitaria, el consumo ilícito de drogas, desarrollo de oportunidades, entre otros.18 También señala que debe realizarse la primera encuesta nacional de percepción y victimización. Se menciona además que la Política Nacional de la Prevención de la Violencia y el Delito debe incluir el diseño y ejecución de planes, programas, proyectos de prevención en los niveles departamental, municipal y comunitario. Para darle cumplimiento a la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, en el año 2012 se publicaron la Política Nacional de Seguridad, la Agenda Estratégica de Seguridad de la Nación y el Plan Estratégico de Seguridad de la Nación. La Política Nacional de Seguridad –PNS-‐ fue publicada en julio de 2012. La PNS presenta acciones a desarrollar en materia de prevención atendiendo al eje de Seguridad Interior Democrática, enfocado particularmente en prevención social y situacional haciendo énfasis en la “formulación y ejecución de programas de acción como espacios seguros en el hogar, barrios, municipios y fronteras”19 (para observar las acciones programáticas planificadas en este eje y sus indicadores ver Tabla A3 en anexos). La Agenda Estratégica de Seguridad de la Nación –AESN-‐ fue publicada en octubre de 2012. La Agenda desarrolla seis programas y su seguimiento. El primer programa propone la atención en la prevención del delito y el combate a la delincuencia común y organizada. Este programa incluye tres proyectos: 1) la prevención del delito, combate a la delincuencia común y organizada, 2) seguridad comunitaria y 3) operatividad de fuerza de seguridad. Cada uno de estos proyectos tiene asignadas acciones específicas, responsables y tiempo de ejecución. Aunque no detalla indicadores cuantificables como metas ni incluyen niveles de impacto.
17 Se mencionan tres tipos de prevención: social, situacional y comunitario; también se mencionan los tres niveles de intervención en la prevención. 18 Pacto por la Seguridad la Justicia y la Paz. Pág. 28. 19 Política Nacional de Seguridad, pág. vi.
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El Plan Estratégico de Seguridad de la Nación –PESN-‐ fue publicado en noviembre de 2012. El PESN presenta la misma estructura que la Agenda Estratégica de Seguridad de la Nación. La única diferencia entre uno y otra, es que el PESN incluye el objetivo que se persigue con cada uno de los proyectos. El Plan Estratégico 2012-‐2016 del Ministerio de Gobernación se dio a conocer en enero de 2014 con la presentación sobre sus avances, los logros de 2013 y los desafíos de 2014. El Plan Estratégico de Seguridad Democrática y Justicia incluye los siguientes propósitos: a) proteger la vida y la propiedad; b) neutralizar el crimen organizado, maras y delincuencia común; c) fortalecimiento institucional; f) asumir el liderazgo regional de la estrategia en la lucha contra el crimen; y, g) fortalecer el sistema de justicia. Sin embargo, el Plan Estratégico no detalla cómo las actividades de cada viceministerio apoya cada uno de estos propósitos. El tema de prevención se aborda directamente desde el Tercer Viceministerio y en la Dirección General de la PNC a través de la Subdirección General de Prevención del Delito, la cual según lo presentado, no se ha organizado aún. Recién en mayo de 2014, se publicó la Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica. Tercer Viceministerio / Viceministerio de Prevención de la Violencia y el Delito En octubre del 2012 se realizaron cambios de organización en la cartera de Gobernación. Modificando el reglamento orgánico interno del Ministerio de Gobernación (Acuerdo Gubernativo No. 265-‐2012), se planteó una nueva estructura orgánica y el Viceministerio de Seguridad y Apoyo Comunitario fue sustituido por el Viceministerio de Prevención de la Violencia y del Delito. Adicionalmente se cuenta con una Unidad de Prevención Comunitaria de la Violencia –UPCV-‐, ente ejecutor del Tercer Viceministerio. Al Tercer Viceministerio le corresponden las funciones siguientes: 1) Regir las políticas, planes, programas y proyectos de prevención de la violencia y del delito. 2) Analizar la conflictividad social. 3) Promover la organización comunitaria. 4) Formular las estrategias para la medición del fenómeno criminal y de violencia. 5) Ser el enlace entre los sectores de seguridad y justicia. 6) Armonizar los criterios tecnológicos e informáticos como herramienta para la prevención de la violencia y el delito. 7) Gestionar la cooperación internacional en materia de prevención de la violencia y el delito. Como objetivo para este gobierno se ha presentado “asentar en los próximos tres años las bases para una cultura de prevención de la violencia y el delito”. Actualmente cuenta con dos programas enmarcados en la comunicación estratégica del vicedespacho: a) cultura 24-‐0, y b) campaña de seguridad vial “Vivo te Quiero”. La Cultura 24-‐0 es un modelo que busca una sociedad que aspira a lograr 24 horas de cero violencia, del cual se desprenden los siguientes programas: Estadios Libres de Violencia, Radio 24-‐0, Tour 24-‐0, Observatorio 24-‐0, Viernes de Prevención. Además, el Tercer Viceministerio tiene a su cargo la coordinación interinstitucional de prevención de la violencia intrafamiliar y contra la mujer. También ha realizado
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capacitaciones a la PNC en el área jurídica con enfoque preventivo, ha brindado apoyo en planes de prevención de la violencia, ha brindado charlas a estudiantes en escuelas y colegios, entre otros. Existen otras actividades realizadas por este vicedespacho que están orientadas en temáticas generales como la seguridad y participación ciudadana, y planificación participativa. Programa Cultura 24-‐0 Este programa está integrado por cuatro proyectos: • Estadios Libres de Violencia 90-‐0 En principio, el proyecto promueve la convivencia pacífica dentro y fuera de los estadios de futbol, con el fin de crear la responsabilidad social de los equipos, protagonistas y espectadores. En sus logros más importantes está haber presentado al Congreso de la República la iniciativa de ley: estadios libres de violencia y espacios deportivos seguros. • Radio 24-‐0 Es un espacio radial diario, dirigido a los jóvenes donde se dan a conocer las actividades del proyecto 24-‐0 y las oportunidades de participar en ellos con mensajes positivos de actitudes encaminadas a la concordia y prevención de la violencia. • Tour 24-‐0 Este proyecto se realiza por medio de visitas a los departamentos con mayores índices de violencia. Utilizando cinco furgones, se promueve el deporte, juegos extremos, teatro, música y arte. • Campaña 24-‐0 Se compone de una serie de acciones contra la violencia que buscan impactar de forma preventiva. Esto se trabajado mediantes festivales 24-‐0, de cultura y paz. Programa Vivo te Quiero. Es una campaña que contribuye a promover una cultura de prevención y seguridad vial, en la cual los usuarios de las vías públicas (conductores, pasajes y peatones) se movilicen con respeto, prudencia y precaución evitando la mayor cantidad posible de accidentes de tránsito. En esta campaña se exhibe un auto dañado drásticamente como resultado de un percance vial a fin de que las personas visibilicen el resultado de los mismos. Además, se realizó en el 2013 la operación Alco Test, una operación de alcoholemia para prevenir accidentes de tránsito. Este trabajo se hizo en coordinación con la PMT y la PNC. Los programas y proyectos en ejecución se realizan desde antes de la publicación de la Política de Prevención. En la Memoria de Labores 2013 del Tercer Viceministerio se narran esta serie de acciones sin indicar lugares, cantidad o beneficiarios. Tampoco se reporta los resultados y se desconoce la forma en que se monitorean y evalúan dichos programas.
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Otras instituciones públicas que hacen prevención Si bien existen instituciones que hacen trabajo que puede considerarse preventivo (como el Ministerio de Educación a través de sus actividades extraescolares), o bien el Ministerio del Deporte y Recreación, entre otros, el diseño de estas actividades no han sido concebidas en un marco de prevención del delito o la violencia, sino más bien atienden a sus condicionamientos orgánicos. No obstante, existen actividades que son coincidentes entre lo que realizan estas instituciones y lo que en materia de prevención se requiere. Es importante aprovechar estas acciones para brindar más sentido a ciertas actividades y hacer más eficiente el gasto al momento de realizarlas. Algunas actividades pueden ser aprovechables para cubrir las orientaciones orgánicas de las instituciones del Estado y a la vez contribuir a algún tipo o nivel de prevención del delito. Posiblemente debido a que no se contaba con una política activa de prevención, y que la institución a su cargo es de reciente creación, las acciones no están del todo coordinadas. Será tema de otra investigación identificar programas, proyectos y acciones que se están ejecutando y analizar la institucionalidad, desempeño y resultados de los mismos. Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica. La Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, de Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica 2014-‐2034, constituye un aporte en la solución de la violencia y el delito en el país. Esta política presenta retos importantes en su ejecución. Desde el 2005 no se había presentado una nueva política de prevención de la violencia y del delito desde las instituciones públicas como tampoco se habían especificado los instrumentos y metodologías a seguir. Esta circunstancia planteaba algunas dificultades para su ejecución. La mayoría de estos planteamientos están presentes en la política recién publicada, lo que a la vez también constituye un importante compromiso para su ejecución. Contenido de la Política Un marco tridimensional de acción La Política tiene como objetivo general sentar las bases de una cultura de prevención por convicción de la violencia y el delito. Para lograr este objetivo la política atiende un marco de tres dimensiones: 1) la Prevención de la Violencia y el Delito, 2) la Seguridad Ciudadana y, 3) la Convivencia Pacífica. Adicionalmente promueve el Modelo Ecológico, el cual define cuatro niveles: individual, relacional, comunitario y social.
El marco de atención es amplio puesto que contemplar estas temáticas conlleva intensos esfuerzos de coordinación y recursos. Sin embargo, las atenciones a las distintas acciones enmarcadas en cada una de estas tres dimensiones, particularmente la de prevención del delito en sus niveles de intervención primaria, secundaria y terciaria, podrían obtener resultados alentadores si se aplican en el corto plazo.
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Los cinco ejes estratégicos La política establece cinco ejes estratégicos enfocados en:
• Prevención de la violencia contra la niñez • Prevención de la violencia contra la adolescencia y juventud • Prevención de la violencia contra la mujer • Prevención de la violencia armada • Prevención de la violencia vial y accidentes de tránsito.
Estos ejes estratégicos, a su vez, contemplan alcances particulares detallados en objetivos específicos, líneas maestras y líneas de acción. Estas últimas, están enmarcadas en cada una de las tres dimensiones arriba descritas. Más de doscientas líneas de acción Las líneas de acción son las intervenciones operativas más específicas de la política y responden a objetivos precisos (líneas maestras) que a la vez atienden a los ejes estratégicos y las dimensiones anteriormente citadas. Para determinar qué líneas de acción deberán ser implementadas en cada territorio, se tendrá que realizar un análisis de indicadores de seguridad ciudadana (de incidencia delictiva del territorio). El resultado de éste ofrecerá el nivel o posicionamiento delictivo del área. En consecuencia se generará un modelo de injerencia particular, con acciones específicas de intervención (modelo de intervención diferenciada).20 La naturaleza de cada acción o grupo de acciones a implementarse deberá activar la responsabilidad de cada ministerio competente en el tema. Esto requiere de una coordinación interinstitucional previa a la intervención. La implementación de las líneas de acción dependerá entonces del nivel de inseguridad del territorio. Estas son de diversa naturaleza, desde coordinación y fortalecimiento interinstitucional, pasando por la generación de espacios de participación hasta la expansión de proyectos existentes, entre otras. Se requiere una atención especial en la transformación institucional En algunas intervensiones que desarrolla la política, también es considerado el aspecto de transformación institucional. En principio, ésta se orienta en la armonización de las visiones, objetivos, áreas de intervención, planes operativos y presupuestos de las instituciones atendiendo así, lo propuesto por la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia –SEGEPLAN, en su documento titulado “Orientaciones Metodológicas para la Formulación de Políticas Públicas”.
20 El modelo de intervención diferenciada es una herramienta de análisis basada en los indicadores de seguridad por territorio. Estos indicadores se categorizan para determinar el nivel de intervención en que se encuentra el territorio y con esto, establecer las respectivas líneas de acción a implementarse.
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En este caso, entre las diferentes propuestas descritas, se presenta la inclusión de 125 perfiles enmarcados en aproximadamente 50 instituciones públicas para atender de una manera más eficiente, la prevención en sus diferentes dimensiones. Dentro de la transformación, específicamente se señala la importancia de la creación de una Policía Comunitaria con funciones sustantivas de protección-‐prevención y no de disuasión. Dicha Policía Comunitaria sería la encargada de velar y preservar el orden social y democrático y no el orden público (actual tarea de la PNC y la Policía de Investigación Criminal). Según el documento, este tipo de policía atendería aquellas conductas o expresiones sociales negativas que no llegan a considerarse faltas ni delitos, pero que sí pueden poner en peligro la convivencia pacífica y constituyen un foco de conflicto y de riesgo hacia el umbral de la violencia. La política posee interesantes instrumentos informáticos Como se comentó, se establece un modelo de intervención diferenciada basado en un análisis estadístico, que a su vez se apoya en una plataforma tecnológica (software), determinando los tipos de intervenciones para cada territorio y en qué tipo de dimensión se ubica (prevención de la violencia y el delito, seguridad ciudadana, y convivencia pacífica). Las propuestas de análisis y respuestas preventivas basadas en datos resulta innovadora, pero dadas las características particulares de los territorios nacionales (culturas, idiomas, idiosincrasia, entre otros) será importante verificar en el campo las intervenciones correctas –priorizadas y de impacto. Por consiguiente, este modelo de implementación requerirá, aparte de un seguimiento preciso y permanente de los indicadores delictivos de cada territorio donde sea implementado, un análisis in situ, con el fin de que no riñan con la identidad territorial. Adicionalmente, otro aspecto que surge del análisis de la información con este modelo es la corresponsabilidad institucional. El programa establece un apartado donde los ministerios del país están presentes transversalmente, indicando con ello la predisposición de los mismos hacia la atención a las líneas de acción, según sea su competencia. Esta característica de responsabilidad institucional y coordinación debe ser insoslayable, como señala SEGEPLAN. 21 No obstante, si bien la política señala la transversalidad de los ministerios en la aplicación de las líneas de acción y existe la propuesta de los 125 perfiles en puestos claves en las diferentes instituciones, el hecho de que se atribuya la responsabilidad de la coordinación a un Viceministerio, como es el de Prevención de la Violencia y Delito (Ministerio de Gobernación) es un desafío importante. 21 SEGEPLAN, desarrolló una guía operativa para la planificación institucional orientada a resultados de Desarrollo. Este documento contiene los lineamientos metodológicos y operativos que coadyuvan al proceso de planificación, programación y elaboración del presupuesto institucional como una herramienta técnica que orienta a las instituciones en este nuevo enfoque.
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Desafíos de ejecución de la política La política se concentra, en materia de efectividad territorial, en el papel de los gobiernos locales y la sociedad civil. Estas autoridades deben ser los actores clave junto a los Ministerios del Estado, en las intervenciones territoriales. El objetivo es generar corresponsabilidad en los controles, monitoreo y evaluaciones del trabajo integrado que se realice bajo un territorio. El Viceministro de Prevención de Violencia y el Delito con el apoyo de una comisión será el responsable del diseño e implementación de un plan de acción. Esta comisión es integrada por representantes de instituciones relacionadas con el Ministerio de Gobernación. A su vez, este plan se basará en el Modelo de Gestión por Resultados de Desarrollo coordinado por la SEGEPLAN. Debido a que los recursos son escasos y el tiempo para implementar esta política es corto, será necesario que el plan de acción que implemente la política priorice las intervenciones a ejecutarse. Debido a la naturaleza de la comisión, sus integrantes y el campo de acción que le compete, definitivamente es recomendable que prevalezca la primera dimensión “prevención de la violencia y el delito”, y que las acciones se focalicen, no sólo en los territorios con mayores índices de inseguridad, sino además en las comunidades más vulnerables al delito. Este trabajo debe ser realizado en coordinación con los gobiernos locales y, de forma conjunta establecer las líneas de acción necesarias y el apoyo requerido de otros servicios (como educación, salud, alimentos y otros). Será importante avanzar en el plan de acción y completar la secuencia que recomienda SEGEPLAN en el documento Orientaciones Metodológicas para la Formulación de Políticas Públicas con la finalidad de determinar para cada intervención: temporalidad, metas, instituciones responsables, sistema de coordinación, resultados/ impactos y presupuesto. En este sentido y tal como especifica el documento de SEGEPLAN para el largo plazo y con el fin de abarcar las tres dimensiones, “es importante definir la o las entidades responsables de asumir la rectoría de la política y las entidades responsables de poner en marcha las acciones previstas en el marco político”. Para ello, es necesario contar con un nivel de institucionalidad y una modalidad de ejecución de la política (especialmente para la dimensión dos y tres), prestando especial atención al factor presupuestario, puesto que éste, permite la proyección de compromisos de Estado y gobierno dado que perfila en el tiempo la demanda de recursos financieros que deberán preverse.22 Posteriormente, se deberá definir la estrategia de implementación de la política, así como el seguimiento, monitoreo y evaluación de la misma. Adiciolnalmente requerirá de metas cuantitativas, calidad y transparencia en cada proceso de análisis, así como seguimiento y controles periódicos con una participación interinstitucional a fin de lograr alcanzar los resultados previstos.
22 “Orientaciones Metodológicas para la formulación de políticas públicas”. SEGEPLAN, 2009.
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Por lo tanto, el desafío de implementación con resultados en el corto palzo (un año) es complejo, pero atendiendo intensamente aquellos territorios críticos, trabajando en conjunto con los gobiernos locales, estableciendo alianzas y coordinaciones serias y formales con organizaciones de la sociedad civil, instituciones privadas y de orden internacional se pueden obtener buenos resultados. Paralelamente se debe atender sectores de la población que sean vulnerables mediante educación alternativa y/o no escolarizada, particularmente en programas dirgidos a niños y jóvenes con mayor riesgo, proporcionándoles orientación y competencias para la vida y el trabajo.
Una experiencia en el campo En febrero del 2012, a solicitud de un equipo de funcionarios públicos, se inició la puesta en marcha de un proyecto piloto de convivencia ciudadana. Inspirados en la transformación que se llevó a cabo en algunos municipios de Colombia como Bogotá y Medellín, se diseñó un programa novedoso para llevarlo a cabo en distintos municipios de Guatemala. Este proyecto busca cambiar la cultura de los barrios peligrosos a “comunidades seguras” por medio de oportunidades a su población en los municipios de mayor violencia en el país. Es un modelo integral que consta de 3 niveles:
• Servicio Nuclear: Trabajo con los jóvenes vulnerables –que no están en la escuela-‐, impartiendo educación no escolarizada para la vida y el trabajo por medio de financiamiento del Gobierno (tanto del Ejecutivo como de la Municipalidad), agrupados en centros comunitarios específicos (centros).
• Servicios Periféricos: Labor con los maestros, alumnos y padres de familia -‐vecinos del barrio-‐ para lograr un cambio de la cultura de la comunidad.
• Servicios Complementarios: Compromiso con los líderes de cambio en el municipio, como los docentes, servidores públicos, guías religiosos, empresarios, organizaciones no gubernamentales y otros para fomentar un cambio de actitud respecto a disminuir la violencia y lograr la convivencia.
Este Proyecto Interinstitucional de Estado está a prueba, concebido previo a la publicación de la Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica 2014-‐2034. Se basa en los lineamientos gubernamentales contenidos en el Pacto por la Seguridad, la Justicia y la Paz, publicado en el año 2012. Hasta este momento han participado 6 distintos vice ministerios, también se cuenta con dos municipalidades del departamento de Guatemala, y el apoyo de otras instituciones gubernamentales y no gubernamentales. En estos dos años se ha trabajado en el esquema y la implementación del modelo. Está focalizado en dos barrios con altos índices delictivos. Durante el primer año, un equipo de técnicos del Ejecutivo, de distintas disciplinas, elaboró un currículo dirigido a los jóvenes que se agrupan en los centros. Adicionalmente una unidad técnica diseñó una filosofía para poner en práctica en las comunidades donde se encuentran los proyectos pilotos, buscando el cambio de actitud y promoviendo la cultura ciudadana.
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Actualmente cuenta con un equipo de profesionales de distintos ministerios que coordinan las diferentes actividades del proyecto, en especial los aportes y contactos de las instituciones colaboradoras. Este equipo se encarga de la coordinación horizontal –cooperación intra viceministrerial gubernamental (Organismo Ejecutivo, Municipalidad, instituciones gubernamentales y organizaciones privadas). Las instituciones participantes integran dos mesas de trabajo: una de decisiones estratégicas (se reúne trimestralmente) y otra técnica (con sesiones mensuales). Además cada centro cuenta con personal especializado para atender a la población objetivo. Los resultados han sido interesantes. Un consultor internacional, experto en cultura ciudadana, brindó asesoría a los funcionarios públicos y a los técnicos, para el diseño y concepto del proyecto. Se elaboró el currículo de los componentes de deporte y recreación, arte y cultura, desarrollo humano y plan de vida, para la atención de los jóvenes en los centros. También se firmaron acuerdos con dos municipalidades que aportan el espacio físico para los centros. El año pasado (junio -‐ julio 2013) se abrieron los primeros dos de estos centros. Se ha tratado que la mayoría del financiamiento provenga de fondos públicos con el fin de ver la posibilidad de institucionalizar este proyecto. Se ha logrado que los jóvenes de los centros reciban cursos en una institución profesional técnica para que adquieran competencias para la vida y el trabajo. Además el Estado ha puesto a disponibilidad becas para este servicio. Los jóvenes que no tienen los años de escolaridad que esta institución demanda, pueden recibir cursos de nivelación académica en primaria acelerada y básicos en modalidades flexibles. Juntamente con los alcaldes se ha elaborado un mapeo de los barrios vulnerables. Los alcaldes sugirieron los barrios y aportaron la infraestructura de los centros piloto. También se ha contado con cursos para padres, charlas de nutrición y campañas de comunicación. Todas estas actividades están orientadas especialmente hacia el nivel del servicio nuclear. Para el año 2014 se desea continuar con el 1er nivel de atención, fortalecer el 2do y preparar las redes para trabajar el 3er nivel. Las actividades programadas son: a) atender a los jóvenes en los centros, incluyendo nivelación técnica y formación laboral (90 aproximadamente), b) fortalecer a los maestros de las escuelas de los barrios en los que se encuentran ubicados los dos centros, con metodologías para evitar la deserción escolar, c) instruir a los padres de familia en los dos barrios de actitud positiva, d) empoderar a los líderes comunitarios locales para transformar la cultura del barrio (hacia la vida), e) transmitir el cambio de cultura en los grupos organizados de los municipios, f) promover una actitud proactiva hacia los servicios públicos, g) evaluar el modelo –basado en datos y resultados, y h) definir la expansión del modelo –depende de los actores y recursos. Las lecciones aprendidas en la puesta en marcha y hacer operativa la propuesta en estos dos años se pueden resumir en:
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a) Los servicios públicos están muy centralizados, y por ende, la toma de decisiones y su prestación, lo que impide que lleguen pronto y a los más vulnerables. Esta situación demanda un equipo de gestión que coordine y vele por la prestación de los servicios. Debe tomarse en cuenta que constantemente se estará sujeto a programaciones financieras de los ministerios y no siempre estos temas son prioritarios. Además se han realizado reformas legales y cambios de autoridades del Organismo Ejecutivo, lo que ha demorado algunas decisiones y acciones para su avance.
b) Los alcaldes tienen un deseo genuino de apoyar y están conscientes que tienen un papel muy importante en la prevención de la violencia y el delito, sin embargo, las municipalidades no cuentan con recursos para operar un proyecto de este tipo ya que el costo por alumno atendido es elevado –5 veces más que un joven en el sistema escolar público-‐; sin embargo, en estos barrios no existe otro servicio para población joven que no estudia ni trabaja. Es por ello que se insiste en invertir recursos y trabajar en las escuelas de los barrios, capacitando a los docentes y motivando a los alumnos a no abandonar la escuela. Invertir en estos jóvenes vulnerables es clave para disminuir los delitos y sanear los barrios.
c) La publicación de una política pública de prevención es una gran oportunidad para
continuar con el proyecto piloto, mejorarlo y verificar si es posible la coordinación horizontal de instituciones que tradicionalmente funcionan de manera vertical y con objetivos y misiones diferentes.
d) La apropiación del proyecto y su desarrollo demanda una institucionalidad flexible,
descentralizada y basada en resultados; así como la cooperación del gobierno municipal como el central. Los fondos para su desarrollo debieran ser una política de Estado y no financiados por cooperación nacional e internacional como tradicionalmente se ha llevado a cabo.
VI. Conclusiones
1) Se ve positivo que se haya publicado una política de prevención, sin embargo, de la misma manera que se presenta un marco de prevención a 20 años con sus líneas de acción, es imperante formular un plan de largo plazo para generar prosperidad y oportunidades para todos. Se desea prevenir la violencia y el delito, y en el largo plazo lograr seguridad ciudadana y convivencia pacífica, pero sus intervenciones no necesariamente generarán condiciones de desarrollo económico y social. Importante ser cuidadoso en distinguir entre una política de prevención y una estrategia de desarrollo integral.
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2) El esfuerzo de generar un listado de intervenciones para la prevención de la violencia y el delito, la seguridad ciudadana y la convivencia pacífica es un avance. Sin embargo, se considera que la cantidad de líneas de acción es muy amplia y su cobertura e incidencia muy ambiciosas. Los recursos del Estado siempre serán escasos, y el tiempo es un desafío, razón por la cual será importante priorizar aquellas líneas de acción determinantes especialmente en prevención de la violencia y el delito y focalizar en los municipios, especialmente en los barrios con mayor vulnerabilidad (mayor número de homicidios).
3) La institucionalidad presentada en el documento de política nacional es una referencia: contiene un sofisticado sistema de información, pero a la vez demanda intervenciones municipales, ministeriales y de otros órganos del Estado, dirigidas de forma central. La experiencia en el campo indica que hay desafíos de cobertura y calidad de los servicios públicos, sin embargo la toma de decisiones centralizada de las distintas instituciones no está respondiendo a las necesidades de corto plazo de la población.
4) Para lograr una cultura de prevención por convicción es necesaria la corresponsabilidad de cada individuo y de las familias en practicar valores de convivencia pacífica y de autodeterminación. Esto implica cambios culturales y de actitudes, misión compleja de realizar.
VII. Recomendaciones
1) Contar con una agenda de desarrollo y de fortalecimiento institucional. Es urgente contar con un plan de desarrollo que abarque a toda la población, con visión de largo plazo, enmarcada en los acuerdos de paz. Esta debe contemplar la satisfacción de las necesidades básicas como agua potable, saneamiento, nutrición, educación, salud primaria e infraestructura básica. Paralelamente deben reformase los sistemas administrativos de los servicios públicos para lograr más y mejores entregas. Esto demanda modernizar el Estado y retomar las reformas a las leyes que rigen a nivel vertical las instituciones como la Ley del Servicio Civil que premie el mérito, la Ley de Contrataciones que agilice el uso de los recursos, los Órganos de Control para la rendición de cuentas y enfocar la gestión del gobierno en resultados.
2) Priorizar las líneas de acción de la política de prevención en el corto y mediano plazo
en los barrios con alta incidencia delictiva y de preferencia enfocadas a jóvenes. Se sugiere que estas intervenciones sean acordadas con el gobierno municipal y su objetivo principal debiera ser la reducción de la delincuencia. Es importante que estos proyectos sean monitoreados, evaluados y los exitosos replicados en otras comunidades.
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3) Fomentar la responsabilidad individual. Los centros educativos en alianza con organizaciones no gubernamentales e instituciones basadas en la fe pueden fomentar en las personas y las familias, especialmente a los niños y jóvenes, valores que desemboquen hacia una cultura proactiva y de responsabilidad individual. Se busca que cada guatemalteco tenga oportunidades de desarrollo, sea protagonista de su vida y participe como ciudadano.
VIII. Anexos Gráficas
Gráfica A1. Distribución mundial de los homicidios en el año 2012
Fuente: CIEN, con base en datos de homicidios de UNODC, 2013.
África'31%'
América'36%'
Asia'28%'
Europa'5%'
Oceanía'0%'
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Gráfica A2. Tasa de homicidios por región (2012)
Fuente: CIEN, con base en datos de homicidios de UNODC, 2013.
Gráfica A3. Tasas de homicidios de países de Latinoamérica
Fuente: CIEN, con base en datos de homicidios de UNODC, 2013 y PNC.
16.3%
12.5%
6.2%
3% 3% 2.9%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
América% África% Mundial% Europa% Oceanía% Asia%
3.1$7.9$8.5$9.6$9.7$11.3$12.1$12.4$
17.2$21.5$
25.2$30.8$
34.2$41.2$
53.7$90.4$
0$ 10$ 20$ 30$ 40$ 50$ 60$ 70$ 80$ 90$ 100$
Chile$Uruguay$
Costa$Rica$Perú$
Paraguay$Nicaragua$
Bolivia$Ecuador$Panamá$México$Brasil$
Colombia$Guatemala$El$Salvador$Venezuela$Honduras$
30
Gráfica A4. Evolución de la tasa de homicidios en Guatemala
Fuente: homicidios: PNC, población: INE.
Gráfica A5. Homicidios con arma de fuego por región
Fuente: CIEN, con base en datos de homicidios de UNODC, 2013.
10%$ 13%$
28%$ 28%$41%$
66%$
82%$
0%$10%$20%$30%$40%$50%$60%$70%$80%$90%$
100%$
Oceanía$
Europa$
África$
Asia$
Mundial$
América$
Guatemala$
19.7%21.1%
28.5%25.6%
17.8%
25.9%28.1%
30.7%
35% 36.4%
42%
45.2%
43.3%
46% 46.4%
41.5%
38.6%
34.2% 34%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%19
95%
1996
%
1997
%
1998
%
1999
%
2000
%
2001
%
2002
%
2003
%
2004
%
2005
%
2006
%
2007
%
2008
%
2009
%
2010
%
2011%
2012
%
2013%
31
Gráfica A6. Homicidios con arma de fuego en Lationamérica
Fuente: CIEN, con base en datos de homicidios de UNODC, 2013.
Gráfica A7. Mecanismos de homicidio en Guatemala (2001 a 2013)
Fuente: CIEN, con datos de la Policía Nacional Civil –PNC-‐
75%$76%$81%$ 81%$ 79%$ 78%$
83%$ 83%$ 83%$ 84%$82%$ 82%$ 81%$
17%$ 15%$12%$ 12%$ 12%$ 12%$
10%$ 10%$ 9%$ 9%$ 10%$ 11%$ 10%$
5%$ 6%$ 5%$ 3%$ 3%$ 3%$ 4%$ 5%$2%$ 2%$ 6%$ 3%$ 3%$ 3%$1%$ 0%$ 0%$ 1%$ 0%$ 1%$
50%$55%$60%$65%$70%$75%$80%$85%$90%$95%$
100%$
2001$ 2002$ 2003$ 2004$ 2005$ 2006$ 2007$ 2008$ 2009$ 2010$ 2011$ 2012$ 2013$
Arma$de$fuego$ Arma$blanca$ Arma$contundente$
Artefacto$explosivo$ Estrangulación$ Linchamiento$
7%#
18%#27%#
49%#57%#
64%#69%#
77%# 82%#84%#
0%#10%#20%#30%#40%#50%#60%#70%#80%#90%#100%#
Bolivia#Perú#
Chile#
Uruguay#
Nicaragua#
México#
El#Salvador#
Costa#Rica#
Paraguay#
Ecuador#
Panamá#
Colom
bia#
Brasil#
Venezuela#
Guatemala#
Honduras#
32
Tablas
Tabla A1. Personas detenidas por la PNC sospechosas de homicidio
Fuente: CIEN, con base en datos de la PNC.
Tabla A2. Ejemplo de identificación de factores de riesgo y factores de protección
Factores de Riesgo Factores de Protección / Lucha Por la Paz Pobreza/ Desigualdad económica
• Apoyo educacional y beca extracurricular. Asesoramiento y referencia para el mercado del trabajo.
• Pasantías remuneradas en empresas colaboradoras Marginación social: prejuicio/ racismo/ baja autoestima
• Valorización del autoestima mediante el deporte. • Concientización por medio de clases de educación ciudadana. • Formación de líderes jóvenes. • Reconocimiento local por medio de participación en competiciones.
Violencia por parte de fuerzas del Estado o grupos rivales
• Enseñanza de derechos y deberes. • Asistencia legal. • Protección por medio de amigos “no involucrados”. • Reconocimiento por parte de la policía y narcotraficantes como pertenecientes al proyecto “no involucrado”.
Problemas familiares
• Construcción y refuerzo de relaciones de apoyo. Acompañamiento diario, apoyo psicológico y visitas familiares.
Falta de oportunidades de recreación.
• Acceso a deportes competitivos (boxeo, lucha libre y capoeira). • Visitas culturales los fines de semana.
Fuente: ONU-‐HABITAT (2010), pág. 91.
Edades Victimarios Porcentaje AcumuladoDe#0#a#11 1 0.4 0.4De#12#a#17 37 16.3 16.7De#18#a#25 86 37.9 54.6De#26#a#35 56 24.7 79.3De#36#a#45 35 15.4 94.7De#46#a#55 7 3.1 97.8De#56#y#más 3 1.3 99.1Ignorado 2 0.9 100.0TOTAL 227 100.0
33
Tabla A3.
Acciones Programáticas de Prevención en la Política de Seguridad Nacional Acciones Programáticas Indicadores Desarrollar programas de prevención social y situacional para la reducción de la violencia.
• Mejora de la convivencia pacífica. • Mejora de las actividades cotidianas. • Incremento de la confianza en las autoridades. • Reduce la violencia intrafamiliar, femicidios y de los
jóvenes en riesgo. • Aumenta la participación del poder local.
Desarrollar programas cívicos y sociales con participación multisectorial al privilegiar la resolución alternativa de conflictos y la convivencia pacífica.
• Reduce la conflictividad social relacionada a maras, drogas y estupefacientes.
• Aumenta la participación ciudadana en esfuerzos efectivos para desarticular la estructura organizacional de las maras.
Desarrollar la seguridad pública, ciudadana y comunitaria.
• Recuperación de las áreas públicas que han sido tomadas por la criminalidad.
• Mejora el control y colaboración de las empresas de seguridad privada.
Establecer mecanismos eficaces de coordinación interinstitucional para enfrentar, reducir y neutralizar organizaciones criminales: maras y delincuencia organizada.
• Disminuye la necesidad de proteger a los operadores de justicia por amenaza de la delincuencia organizada.
• Reduce los índices de criminalidad. • Aumenta la inversión y actividad económica.
Desarticular el mercado de armas y municiones ilegales en todo el territorio nacional, asociado con campañas de información para disminuir la cultura de portación de armas.
• Disminuye los delitos en los cuales se utilizan armas de fuego.
Fuente: Política Nacional de Seguridad, págs. 31 y 32.
34
IX. Bibliografía 1. Centro de Investigaciones Económicas Nacionales.
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