1
(T.1) Chile: la institucionalización progresiva de una participación acotada en el marco de la democracia
elitista1
Gonzalo Delamaza2
(T.2) Resumen
La participación ciudadana ha estado presente en el discurso político en Chile
desde inicios de los años noventa y se ha institucionalizado principalmente a
través de instrumentos de política social y de carácter consultivo. Las
características del acuerdo de gobernabilidad que estructuró la transición
democrática a partir de 1988 impidieron que la reactivación de las políticas
públicas que se produjo luego del advenimiento del primer gobierno democrático
en 1990, se convirtiese en un instrumento de fortalecimiento de la sociedad civil e
incluyese una participación ciudadana vinculante, institucionalizada y con impacto
político. Veinte años más tarde, el proceso de aprobación de la Ley 20.500 de
Asociatividad y Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2011), así como
las reformas a otros cuerpos legales (Ley de Bases del Medio Ambiente)
estuvieron marcados por estos mismos rasgos, además su implementación
efectiva dependía, una vez más, de cambios en el contexto político nacional.
La falta de una institucionalización más amplia de la participación ciudadana ha
redundado en la reproducción de la desigualdad al momento de incidir en
decisiones públicas y en un incremento de la desconfianza de las ciudadanas ylos
ciudadanos hacia las instituciones políticas democráticas. En este artículo se
revisan de forma somera los principales cuerpos legales; se entregan datos sobre
participación social y confianza en las instituciones y se describe la relación entre
política social, política proparticipación y proceso político en general.
La ponencia propone un balance crítico de la concepción elitista de la democracia
(originada en Schumpeter y desarrollada por la transitología latinoamericana de
Linz, O’Donnell y otros) y postula la necesidad de una consideración prioritaria de
las condiciones generales del proceso político nacional –incluyendo las
características del Estado– como factores explicativos de los avances y retrocesos
1 Agradezco la colaboración prestada en la investigación de base de este documento, así como en las
contribuciones sobre algunos aspectos relativos a la reforma del Estado de Danae Mlynarz. 2 Académico de la Universidad de Los Lagos, director del Centro de Investigación Sociedad y Políticas
Públicas
2
de la participación ciudadana. Por otra parte, propone un enfoque de tipo positivo,
evitando las propuestas demasiado normativas y que exageran el impacto de los
mecanismos de participación en sí mismos, corrientes en los planteamientos de
los organismos internacionales y las elaboraciones que dependen de ellos.
(T.2) Abstract
Citizen participation has been present in political discourse in Chile since the early nineties
and has been institutionalized primarily through consultative social policy instruments. The
characteristics of the governance agreement structured democratic transition after 1988
prevented the reactivation of public policy that occurred after the advent of the first
democratic government in 1990, to become a tool for strengthening civil society and to
include one binding participation, institutionalized and with political impact. Twenty years
later, the process of adoption of Law 20,500 of Associations and Citizen Participation in
Public Administration (2011), and the amendments to other legislation (Law on the
Environment) were marked by these same traits, as well effective implementation
depended, again, on changes in the political context.
The lack of a broader institutionalization of citizen participation has resulted in the
reproduction of inequality influence upon public decisions and increased distrust of citizens
towards democratic political institutions. In this article I briefly review the main legal bodies,
data are given on social participation and trust in institutions. I also describe the
relationship between social and “pro participation” policies and political process in general.
The paper offers a critical assessment of the elitist conception of democracy (Schumpeter
originated and developed by the Latin American transitology: Linz, O'Donnell and others)
and raises the need for a primary consideration of the general conditions of the domestic
political process, including state characteristics as explanatory factors for the progress and
setbacks of citizen participation. On the other hand, I proposes a positive type approach ,
avoiding overly prescriptive proposals that exaggerate the impact of participation
mechanisms in themselves, a current approach of the international institutions.
Palabras clave: participación ciudadana, políticas sociales, gobernabilidad, Chile
Keywords: citizen participation, social policies, governance, Chile
(T.2) Encuentros y desencuentros entre Estado y sociedad
3
La participación ciudadana ha estado presente en el discurso político en Chile
desde inicios de los años noventa y se ha institucionalizado a través de
instrumentos de política social, de carácter consultivo, en modalidades
instrumentales. Las características del acuerdo de gobernabilidad que estructuró
la transición democrática a partir de 1988 impidieron que la reactivación de las
políticas públicas que se produjo luego del advenimiento del primer gobierno
democrático en 1990, se convirtiese en un instrumento de fortalecimiento de la
sociedad civil e incluyese una participación ciudadana vinculante,
institucionalizada y con impacto político. Al mismo tiempo ello redujo el impacto de
la participación en algunas de las metas democratizadoras que se plantearon al
inicio de la transición. Por una parte es conocida la persistente desigualdad de
ingresos y recursos en la sociedad chilena, que la constituye en un caso extremo
de desigualdad en América Latina. Por otra parte, es necesario reconocer que el
diseño político institucional chileno, nacido como respuesta de transición pactada
para hacer viable el retorno a la democracia a comienzos de los años noventa, no
contempló modalidades de participación ciudadana con consecuencias políticas.
Antes bien se orientó a restringir la arena política a un conjunto pequeño de
actores, hecho que disminuyó al máximo la incertidumbre respecto de posibles
cambios en la esfera socioeconómica (modelo económico) o política (Constitución
Política y Leyes Orgánicas Constitucionales). Esto se denominó gobernabilidad
democrática (Boenninger, 1997).
La tradición histórica chilena, su cultura política y sus prácticas estatales, tampoco
ofrecieron –aún no lo hacen– modelos útiles a los desafíos contemporáneos de la
participación ciudadana. El Estado unitario, centralizado y estructurado
sectorialmente; el sistema político presidencialista (reforzado por el binominalismo
del sistema electoral), así como el impacto de las reformas institucionales
neoliberales (muchas de las cuales no han sido modificadas con posterioridad a
1990), crearon condiciones desfavorables para la participación. La tradición de
iluminismo democrático del Estado chileno hace que este privilegie el cambio y las
reformas desde arriba y con sentido nacional, antes que aquellas dirigidas desde
abajo y que contengan algún tipo de ethos local (Salazar y Pinto, 1999.
A pesar del cuadro general descrito, a partir de 1990 la participación comenzó a
formar parte del discurso gubernamental y sus estrategias de legitimación, aunque
dentro de parámetros mucho más limitados. Durante los dos primeros gobiernos
de la Concertación (1990-2000) el estímulo de la participación se hizo a partir de
los diseños de los programas sociales, con énfasis en el cofinanciamiento y la
implementación. El principal programa de la época fue el de “pavimentos
participativos”, mediante el cual los ciudadanos de comunidades pobres
4
cofinanciaban la pavimentación de sus calles y pasajes, subsidiando así al Estado,
cuyos recursos resultaban insuficientes. El problema de la participación ingresó
como tal a la agenda política en la campaña presidencial de 1999, recién después
que se produjeron cambios en el cuadro político electoral a fines de 1997. La
drástica disminución de votación sufrida por la coalición gobernante en ese
momento –un millón de votos– introdujo el debate acerca de que la orientación
debía tomarse para reencantar –ese fue el término que se usó– a la ciudadanía.
Mientras un sector defendía la postura de que la desafección política no era otra
cosa que un síntoma más de la modernización exitosa del país, otros señalaron la
necesidad de considerar nuevas estrategias de involucración de los ciudadanos,
acercándolos a la tarea de lo público (Van der Ree, 2007; Delamaza, 2010).3
Mirado desde el ángulo de los diferentes niveles de la institucionalidad, se aprecia
que las áreas estratégicas del Gobierno central carecen, hasta hoy, de estructuras
participativas en la toma de decisiones. Lo mismo sucede en el ámbito regional y,
con un diseño muy limitado, en el municipal, como lo muestran las escasas
evaluaciones al respecto (Cunill, 2011; Montecinos, 2008). Incluso las políticas de
modernización del Estado implementadas en Chile, resultan poco claras al
respecto, pues si bien sus objetivos centrales fueron desde el inicio “hacer más
eficientes los servicios públicos y fortalecer la democracia por medio de una
gestión pública participativa” (Comité Interministerial de Modernización de la
Gestión Pública, 2000, p. 16), en la práctica, el énfasis ha sido dado a la eficiencia
y no a la participación, asumiendo la modernización del Estado un enfoque
gerencialista, a la par de los altos rangos de discrecionalidad y de autonomía que
han ganado sus elites tecnoburocráticas. No se aprecia una estrategia integrada
de reforma estatal que incorpore el componente de participación.
A partir del gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) se ha abordado el tema de la
participación ciudadana y la necesidad de fortalecimiento de la sociedad civil, así
como de profundizar la reforma del Estado. Se convocó, entonces, a un Consejo
Ciudadano de amplia composición para formular una política de fortalecimiento de
la sociedad civil. Se publicó un plan gubernamental que recogió parte de los
planteamientos del Consejo Ciudadano (DOS, 2001). En 2002 se dictó un
Instructivo Presidencial de Participación Ciudadana que llevó a que los diferentes
3 El debate fue conocido como entre autocomplacientes y autoflagelantes dentro de la coalición gobernante
y sus intelectuales. En la víspera de la recuperación del Gobierno por parte de la hoy llamada Nueva Mayoría, se vuelve a mencionar la existencia de esas dos tendencias en la política chilena (El Mercurio, 25.08.13, Cuerpo C).
5
ministerios comprometieran metas específicas enfocadas en incorporar la
participación en las políticas y programas que impulsan. En 2004 se presentó al
parlamento el proyecto de ley sobre Asociatividad y Participación Ciudadana en la
Gestión Pública. En agosto de 2008, el gobierno de Michelle Bachelet publicó un
nuevo instructivo presidencial, referido a cuatro mandatos válidos para todos los
ministerios: a) establecer una normativa general sobre participación ciudadana; b)
rendir una cuenta anual de gestión y ejecución presupuestaria; c) diseñar
mecanismos para establecer Consejos Consultivos de la Sociedad Civil, y d) poner
a disposición de la ciudadanía sus planes, programas y proyectos. En el año 2011,
durante el gobierno de Sebastián Piñera, se aprobó la Ley 20.500 y se publicó un
tercer instructivo, bajo la idea de corresponsabilidad, con el fin de llevar a cabo
una adecuada implementación de la ley en los servicios públicos, aumentar el
capital social, la eficiencia en la política pública, los canales de información entre
la ciudadanía y el Estado, y hacer posible formas de control social y fiscalización
ciudadana.
Una evaluación de la incorporación de la participación ciudadana en las políticas y
programas públicos realizada en 2007, a partir del informe gubernamental
realizado por la División de Organizaciones Sociales (DOS, 2007), arroja la
sorprendente cantidad de 305 mecanismos de participación, correspondientes a
155 compromisos de participación ciudadana establecidos por la totalidad de los
18 ministerios en que se divide la administración central (Fernández y Ordóñez,
2007, p. 32). Sin embargo la misma evaluación muestra el escaso potencial
efectivo de promoción de la participación ciudadana: 37% de los mecanismos que
se informan y publican no corresponde a participación. Ello evidencia una falta de
comprensión y claridad, así como ausencia total de estándares, respecto de la
materia en cuestión. Los instrumentos participativos puestos en práctica están
concentrados en la modalidad instrumental (44%), sobre todo en la modalidad más
básica de esta: la participación informativa, que alcanza 26% del total de
mecanismos. La participación que los autores llaman empoderadora, pues tiene
consecuencias de fortalecimiento tanto para la gestión estatal como para los
participantes de la sociedad civil solo alcanza 19% (Fernández y Ordóñez, 2007).
Dichas iniciativas no han comprometido ningún reacomodo institucional y siguen
en este sentido la tendencia previa: fortalecer programáticamente las instancias
existentes, sin enfrentar los desafíos de cambio institucional ni de rediseño político
que introducir la participación supone.
A lo anterior se puede agregar información del ámbito local, que señala que solo el
19% de la población conoce la existencia de los Consejos Económico Sociales
6
Comunales (Cescos) (Recabarren y Aubry, 2005) y a la detección de un bajo nivel
de implementación de los mecanismos legales en municipios (Subdere, 2006), lo
que llevó a la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere) a actividades
promocionales, como el fomento de presupuestos participativos y cartas
ciudadanas. Los primeros se ejecutaron en poco menos de 10% de los municipios
chilenos (la meta era un 30%), por periodos de tres a cuatro años,
comprometiendo pequeñas partidas presupuestarias. A través de las cartas
ciudadanas se establecieron compromisos de gestión (y también cogestión) entre
municipio y comunidad respecto a temas de interés. No existen evaluaciones
conocidas de sus resultados4.
Mirado el proceso en términos más generales, puede señalarse que aun cuando
Chile exhibe un buen comportamiento de sus indicadores tradicionales de
desarrollo social, la calidad y la valoración de las experiencias vividas entre los
miembros de la sociedad presentan muy profundas diferencias. Los diagnósticos
coinciden en mostrar situaciones de falta de participación efectiva, en un contexto
social donde la población ha generado y recreado nuevas y mayores expectativas
de influencia, aunque aún no sean del todo claras en sus formas o modos de
satisfacción. Pero es una tensión que se ha visto acentuada entre otros factores
por la pérdida de identificación y participación en el sistema de partidos y la baja o
casi nula capacidad demostrada por el Estado para escuchar a los ciudadanos,
generar un diálogo creíble con ellos, incorporarlos como aliados en los sistemas
de gestión de asuntos públicos de interés directo, en los ámbitos local, regional y
nacional, por más de cuarenta años (FSP, 2013).
En el plano organizacional ello se expresa en una acentuada fragmentación y
atomización de las organizaciones sociales, en especial entre los sectores más
pobres y marginados. No se trata de que las personas no participen en
asociaciones de diverso tipo, sino más bien que este tejido asociativo carece, en
extremo, de cohesión, está formado por unidades muy pequeñas, de escaso
alcance en su accionar, poco coordinadas entre sí y con otras organizaciones. Es
lo que hemos llamado el archipiélago de la sociedad civil: un conjunto abigarrado
de pequeñas organizaciones desconectadas, dotadas de un bajo nivel de
influencia, con déficit de liderazgos, así como de condiciones materiales para su
reproducción y acción efectivas (Delamaza, 2010). También en este plano las
diferencias sociales se expresan en desmedro de los sectores más pobres y
marginados: los sectores socioeconómicos altos cuentan con mayor dotación de
4 Sobre presupuestos participativos en Chile ver los trabajos de Egon Montecinos (2006 y 2008).
7
capital social tanto formal como informal (PNUD, 2000) e incluso los movimientos
ciudadanos ABC1 (urbanos, santiaguinos, de sectores pudientes) se desarrollan
más rápido y obtienen mayor satisfacción a sus demandas que los de los grupos
excluidos (Poduje, 2007).
Pero más allá de las organizaciones, el fenómeno de la falta de participación se
expresa en el plano subjetivo como una falta de reconocimiento, e incluso una
invisibilidad de los sujetos frente al Estado, a lo que se suma la percepción de
impotencia, vale decir la escasa capacidad de producir cambios a partir de la
propia acción (FSP, 2013). Este fenómeno no se limita a una pequeña fracción de
la población, sino que se registra como un fenómeno prevalente en un tercio de
esta que intermitente o establemente se ha encontrado en situaciones de pobreza
de ingresos5. El fenómeno fue detectado inicialmente por el PNUD (1998), que
mostró cómo el desajuste entre los “progresos” de los sistemas funcionales (el
mercado, los servicios) no tenía un correlato en la subjetividad y se encontraba
detrás de la desafección y el desencanto. Sin embargo los términos dominantes
del debate nacional siguieron desarrollándose en torno al éxito económico, medido
en términos de crecimiento del producto interno bruto (PIB). A pesar de que ya
desde la campaña presidencial de 1999 emerge el tema de la desigualdad como
un asunto a enfrentar –sin cambios significativos hasta hoy– y que se toman
iniciativas importantes en el plano social, como fueron la reforma de la salud y el
sistema de protección social. Se consolida un distanciamiento de la población
respecto de la representación política institucional, fenómeno agudo sobre todo
entre los jóvenes y, entre ellos, los jóvenes populares. La desafección y
desconfianza se profundizaron en el ámbito interpersonal y se ampliaron a la
mayoría de las instituciones tanto económicas como políticas6.
En consecuencia, tenemos una sociedad que se ha estructurado sobre la base de
la competencia y la iniciativa individual, cuyas estructuras institucionales son
percibidas como incapaces de procesar los conflictos y proporcionar los bienes
públicos que prometen (seguridad y protección, ciudadanía igualitaria, educación y
5 Las encuestas de panel aplicadas a las mismas personas a lo largo del tiempo, indican que la pobreza es un
fenómeno altamente dinámico: en un periodo de diez años, mientras 4,6% de la población puede considerarse en un rango estadístico de pobreza dura, un porcentaje de 31,2% ha estado por debajo de la línea de pobreza en algún momento del decenio (Arzola y Castro, 2009, p. 73). Similar envergadura adquieren los pobres, si se actualizara la forma de medición de la misma, como demostró Felipe Larraín a partir de los estudios de la Fundación para la Superación de la Pobreza, ascendiendo a 29% en 2007 (Larraín, 2008). 6 Al respecto, consultar las encuestas periódicas del Centro de Estudios Públicos (www.cep.cl). También las
muestras regionales del Barómetro Regional en 2011 y 2013 (www.politicaspublicas.ulagos.cl)
8
movilidad social, participación pública, entre otros). La continuidad del crecimiento
económico durante la etapa del boom de los commodities produjo dos fenómenos
que lejos de disminuir el problema lo agudizaron: de una parte difundió una
imagen de éxito del país que pone en evidencia aún más la inequidad existente
para disfrutar de los beneficios del éxito, y de otra, incrementó las expectativas,
tanto de quienes experimentaron cierta movilidad social y quisieran continuarla y
consolidarla, como de quienes observan que las reglas del juego resultan injustas
respecto de importantes grupos en la sociedad.
(T.2) Un esquema operacional para analizar la participación y su institucionalización: quiénes participan, cómo lo hacen y cuáles son las consecuencias
Establecido el diagnóstico general y la evolución de la participación en el país,
corresponde en esta sección analizar de manera pormenorizada los principales
instrumentos utilizados para viabilizarla. Para ello hemos desarrollado un esquema
operacional que puede ser aplicado tanto a los instrumentos normativos como a
los programáticos que se han utilizado en el país.
Para abordar tanto la normativa como los programas públicos se establece un
triple punto de vista. En primer lugar, respecto de quienes participan, es decir del
alcance que estos mecanismos abren para que los diferentes sectores de la
sociedad puedan participar. Nunca un mecanismo participativo es inclusivo por
completo, ni homogéneo en su totalidad en cuanto a su acceso o ejercicio, puesto
que existen barreras de entrada, disponibilidad de información y otros factores que
van conformando su utilización mayor o menor por parte de diferentes grupos
sociales. Por cierto, aquí interesa no solo la cantidad de participantes sino, en
particular, su inclusividad respecto de quienes tienen menores oportunidades para
hacerlo. En segundo término nos interesa cómo se participa; es decir, a través de
qué mecanismos concretos esto se realiza. Hay mecanismos de participación
directa, como también representativa; formas de participación extensivas y
sencillas, pero débilmente deliberativas; así como también formas intensivas y
más complejas, aunque con menor alcance en términos cuantitativos; mecanismos
institucionalizados o ad hoc; entre otros factores. También es pertinente señalar el
carácter de la participación, es decir, si esta es informativa, consultiva o
vinculante.
La tercera característica a resaltar en los mecanismos y formas de participación
son las consecuencias que esta tiene en los involucrados. Aquí podemos distinguir
entre una participación sin mayores consecuencias o decorativa; una de tipo
9
instrumental o funcional a las metas de la política pública y aquella de tipo
empoderadora, que junto con mejorar la política, fortalece las capacidades de la
comunidad o los grupos sociales. También es importante si la participación es
concebida como un derecho o una acción que la autoridad decide emprender por
cualquier motivo. La tabla 1 sintetiza los indicadores que dan cuenta de este
esquema triple. Su aplicación dependerá de la información que se disponga en
cada caso.
Tabla 1. Esquema operacional para analizar mecanismos de participación ciudadana
Dimensión Variables Categorías
principales
Características y ejemplos
Quiénes
participan
Masividad
Participación
masiva
Plebiscito
Participación no
masiva
Consejo mixto, mesa territorial
Inclusividad
Altamente
inclusiva
Bajas barreras de entrada y fuertes
(técnicos, de financiamiento, etc.)
soportes para posibilitar la participación
de los grupos pobres o excluidos
Excluyente o
selectiva
Altas barreras de entrada, sin acción
afirmativa, compensatoria o de soporte
Cómo
participan
Represen-
tatividad
Directa Consulta
Representativa Consejo mixto de representantes
electos
Por invitación o
cooptación
Consejo mixto de líderes invitados
Institucio-
nalización
Institucionalizada Consejos de Organizaciones de la
Sociedad Civil
Ad hoc Mesas barriales, consultas comunales
Carácter del
mecanismo
Informativo Campañas de difusión
Consultivo Consultas vecinales
Vinculante Presupuestos participativos
Deliberativo Plebiscito con información previa y
debates entre las opciones
Publicidad
Abierto, se ejerce
en el espacio
público
Diálogos y plazas ciudadanas,
consultas vecinales
Restringido, se
ejerce entre los
convocados
Mesas sectoriales
10
Consecuen
cias de la
participació
n
Noción o
concepto de
participa-
ción
Derecho
reconocido
Se establece con independencia de los
programas específicos, estos deben
incluir aquello que está reconocido
previamente como derecho
Práctica El mecanismo se establece como
componente de algún programa o
política que cambia en el tiempo
Alcance
Decorativa Se ejecuta una “acción participativa”.
Plazas ciudadanas
Instrumental Se mejora la política
Empoderadora Se fortalecen las capacidades de los
grupos sociales
(T.2) Instrumentos normativos que regulan la participación ciudadana
Tal como se ha señalado, la participación ciudadana ha formado parte del discurso
e iniciativa gubernamental desde 1990. Ello se ha plasmado en diversos
instrumentos normativos, promulgados a lo largo de este periodo. Entre los
principales instrumentos normativos está la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades (LOCM) en su reforma de 1999, la Ley de Juntas de Vecinos
(1997), la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) (Decreto de 1975),
la Ley de Bases del Medio Ambiente (LBMA) (1995). Incluimos aquí el sistema de
participación desarrollado por el Ministerio de Obras Públicas (MOP), inspirado en
el de participación en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) de la
Ley de Bases del Medio Ambiente. Aunque no tiene estatuto legal, tampoco es un
programa específico y representa un avance por sobre su inspiración inicial. Como
se verá, ambos sistemas constituyeron la principal forma de participación en la
gestión pública hasta hace muy poco tiempo. También se puede hacer mención a
la existencia de diversos organismos públicos que cuentan con Consejos Mixtos
para su dirección: la Conadi, el Fosis y, el principal de ellos, el Consejo Nacional
de la Cultura y las Artes.
La LOCM incorporó en 1999 la obligatoriedad para todos los municipios de contar
con una Ordenanza Municipal de Participación, por decisión autónoma del propio
municipio y aprobación de su Concejo Municipal. Aunque algunas comunas
utilizaron esa flexibilidad de manera creativa, la gran mayoría se limitó a utilizar el
documento de Ordenanza Tipo, publicada por la Asociación Chilena de
Municipalidades (ACHM) cumpliendo así con la norma, pero sin perfeccionar el
11
proceso participativo local. Otra limitación de estas ordenanzas es que no cuentan
con mecanismos que garanticen su aplicación. La LOCM tenía, hasta 2011, dos
mecanismos de participación: los Consejos Económico Sociales (Cescos) y los
plebiscitos ciudadanos. Los primeros provienen de la reforma municipal de 1992 y
en la práctica fueron una adaptación del mecanismo existente bajo la dictadura,
los Consejos de Desarrollo Comunal (Codeco). Se caracterizan por una
participación estamentaria de dirigentes de los diferentes segmentos de
organizaciones locales (los Codecos hablaban de fuerzas vivas). Su función era
consultiva y su composición, por lo general, privilegiaba el estamento de las
Juntas de Vecinos. Su labor fue escasamente valorada por los alcaldes y muy
poco conocida por la ciudadanía. Tampoco se constituyeron los Cescos en todos
los municipios7.
En cuanto a los plebiscitos comunales, algunos alcaldes los organizaron para
obtener la opinión de los habitantes acerca de algunas prioridades de la gestión
municipal. El primero de ellos fue el alcalde Joaquín Lavín en próspera comuna de
Las Condes, en Santiago, conducta seguida luego allí en dos o tres ocasiones.
También se organizaron consultas no vinculantes para priorizar inversiones en las
comunas metropolitanas de Providencia y Maipú, al menos en una ocasión. En el
caso de los plebiscitos ciudadanos, su solicitud requería contar con las firmas ante
notario, de 10% del padrón electoral de la comuna. Solo se han registrado dos
casos en que ello se logró: Vitacura (la comuna más rica del país) y La Serena. En
la primera se llevó a cabo, pues en La Serena el Concejo Municipal optó por
resolver a favor de los solicitantes, evitando así el costo del proceso. De ese modo
se observa la casi nula utilización del mecanismos plebiscitarios y la tendencia a
hacerlo en comunas con mayores recursos y no en contextos de pobreza
(Mlynarz, 2013).
Por su parte, la LGMA contempla un mecanismo de participación de las
comunidades afectadas por la realización de proyectos que se han sometido
voluntariamente al SEIA a través de un estudio. Luego de presentado este último,
la comunidad afectada tiene sesenta días para entregar sus observaciones, las
que deben ser referidas exclusivamente a aspectos ambientales, asunto que es
7 En 2005, la encuesta Más Voces en seis regiones encontró que solo 19% de los consultados conocía la
existencia del Cesco en su comuna (Recabarren y Aubry, 2005). Datos del año 2007 en la antigua región de Los Lagos mostraron que solo las comunas de Valdivia, Paillaco y Maullín habían conformado su Cesco. Tampoco se encontraban constituidos los Cespro, organismos similares de nivel provincial (Montecinos, 2008). Una encuesta de la Subdere (2006) indicaba que 55,5% de los municipios no contaban con Cesco.
12
calificado por la Comisión Regional de Medio Ambiente (Corema), integrada por
representantes regionales del ejecutivo. Luego de las observaciones, las
empresas pueden introducir adendas al proyecto, las cuales no están sometidas al
proceso participativo. Finalmente, las Corema pueden o no tomar en cuenta las
observaciones recibidas desde la comunidad. Un estudio sobre los 361 proyectos
presentados entre 1997 y 2007 indica que 216 de ellos recibieron observaciones
ciudadanas. De ese total, durante el periodo 1997-2001, 89,4% fueron aprobados,
mientras que lo mismo ocurrió con 96,9% en el periodo comprendido entre 2002 y
2007, lo cual indica el escaso impacto global del proceso (Rivera et al. 2013). El
escaso tiempo destinado a la participación, su limitación a temas ambientales, lo
tardío del proceso –cuando los proyectos han sido elaborados y presentados, con
una gran inversión de recursos por parte de las empresas– y la falta de apoyo
técnico para abordar asuntos de gran complejidad, hacen que este proceso sea
muy asimétrico e ineficaz en sus resultados. El MOP adaptó el mecanismo anterior
para algunos de sus proyectos de vialidad y otros. La principal innovación fue
establecer participación anticipada, es decir someter los proyectos a consulta
durante su elaboración, lo cual permite modificarlos en su diseño. Para ello
incorporó el proceso participativo en las licitaciones de obras viales y editó
manuales para apoyar el proceso8.
En relación con la Ley General de Urbanismo y Construcción (LGUC) esta
legislación rige todo el proceso de diseño y modificación de Planes Reguladores
Comunales. El proyecto del plan regulador comunal es preparado por la
municipalidad respectiva. Una vez elaborado el proyecto, el Concejo Municipal,
antes de iniciar su discusión, debe informar a los vecinos, acerca de las
principales características del instrumento de planificación propuesto y de sus
efectos y luego realizar diversas audiencias públicas, consultar la opinión del
Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil (Cosoc, organismo que
reemplazó al Cesco a partir de la Ley 20.500 de 2011) y exponer el proyecto a la
comunidad durante treinta días. Después se debe presentar un informe que
sintetice las observaciones recibidas.
Cumplidos los trámites anteriores, el alcalde deberá presentar el proyecto para la
aprobación del Concejo Municipal, junto con las observaciones que hayan hecho
llegar los interesados. El Concejo deberá pronunciarse sobre las proposiciones
que contenga el proyecto de plan regulador, analizar las observaciones recibidas y
8 http://www.mop.cl/participacion_ciudadana/Paginas/default.aspx
13
adoptar acuerdos respecto de cada una de las materias impugnadas. Como ocurre
con casi la totalidad de los instrumentos normativos solo consideran la información
y consulta ciudadanas en la toma de decisiones, las cuales no tienen mecanismos
para asegurar su consideración.
Tabla 2. Caracterización de la participación en la legislación chilena. Leyes
seleccionadas
Variables Ley
municipal
Cescos
(hasta 2011)
Ley
municipal
plebiscitos
Participación
en el SEIA
Ley 19.300
Ley General de
Urbanismo y
Construcción
MOP
Semat
Masividad
No masiva Masivo, no
se ha
utilizado
Medianamente
masivo
Medianamente
masivo
Medianame
nte masivo
Inclusividad
Excluyente,
depende de
la voluntad
del alcalde
Altas
barreras de
entrada y no
contempla
soportes
Excluyente Excluyente, no
contempla
soportes, ni
formas
específicas de
difundir un
documento
eminentemente
técnico
Inclusivo,
contempla
soportes en
las
licitaciones
Representa
tividad
Representati
vo
Directa Directo Directo en
observaciones
ciudadanas y
representativo
en votación de
cambios en
Cosoc y
Concejo
Municipal
Directo
Institucional
ización
Institucionaliz
ado pero no
utilizado
Institucionali
zado pero no
utilizado
Institucionalizad
o
Institucionalizad
o
No
institucional
izado
Carácter
del
mecanismo
Informativo,
consultivo,
deliberativo
Vinculante,
no define
mecanismos
deliberativos
Consultivo,
Limitadamente
deliberativo.
Puede o no ser
tomado en
cuenta
Informativo,
Consultivo.
Las
observaciones
deben ser
analizadas por
el Concejo
Municipal
Informativo,
consultivo,
deliberativo
.
Puede o no
ser tomado
en cuenta
14
Publicidad
Relativa-
mente
abierto
Abierto Restringido Relativamente
abierto, aunque
restringido por
su carácter
técnico
Restringido
Noción de
participació
n
Práctica Práctica Derecho
reconocido
Derecho
reconocido
Práctica
Alcance
Decorativo No hay
evidencia
por su baja
utilización
La evidencia
sugiere que es
decorativa
Instrumental Instru-
mental
Fuente: elaboración propia
Como se aprecia en la tabla 2, el balance de los mecanismos legales que
regularon la participación durante los años noventa y primer decenio de 2000 se
caracteriza por los siguientes rasgos: se trata de mecanismos a escala local y
estos son escasos y cubren solo unas pocas áreas de acción municipal o sectorial
(medio ambiente); sobre todo, se trata de participación directa; pero poco masiva
en su práctica y en su mayoría excluyente de los sectores pobres y marginados.
Se trata de mecanismos institucionalizados de carácter consultivo, con escasa
apertura al espacio público o directamente poco utilizados. La participación se
entiende como una práctica positiva de alcances muy limitados (entre decorativo e
instrumental). Esta descripción muestra que la participación no fue una prioridad,
por los que sus efectos fueron también poco significativos tanto en la reorientación
de las políticas públicas, como en incrementar la adhesión de la ciudadanía a
dichas políticas.
(T.2) Los programas sociales participativos
En la medida que no existió una consagración legal suficiente de la participación
ciudadana durante los veinte años que sucedieron al regreso a la democracia,
esta ingresó en la agenda pública en el marco de los programas sociales, los que
de diferente manera fueron incorporando la participación en sus diseños y en
determinadas fases de su implementación. Un punto de vista complementario para
analizar las consecuencias de la ejecución programática es considerar iniciativas
de gestión pública innovadora con participación de la sociedad civil. En estas
iniciativas se encuentra la huella de las orientaciones participativas en los
programas sociales. Al mismo tiempo, a partir del gobierno de Ricardo Lagos,
cada administración dictó instructivos presidenciales de participación que
15
buscaban avanzar en una orientación más general para el Gobierno en la materia.
El impacto de dichos instructivos no se limita a la política social, en cambio estos
buscan afectar al conjunto de la iniciativa pública en la materia, incluyendo la
iniciativa legal que dio origen a la Ley 20.500 (véase “Políticas focalizadas contra
la pobreza”). En la práctica, los instructivos de Lagos y Bachelet buscaron
adelantar por la vía administrativa los contenidos del proyecto de ley. Existe muy
poca evidencia empírica o evaluativa directa acerca de los resultados de los
programas participativos, en particular en cuanto a la ampliación de la
participación y el fortalecimiento de las capacidades de los sectores excluidos para
influir en la acción pública. Tampoco se ha estudiado el grado de articulación y
potenciamiento que se produce o no entre los programas sociales y las iniciativas
de participación ciudadana, por lo que debemos plantear más hipótesis que
conclusiones a este respecto.
(T.3) Políticas focalizadas contra la pobreza
Desde mediados de los años ochenta ha predominado el enfoque de focalización
de la acción pública para la superación de la pobreza, que sustituyó al previo
paradigma universalista de derechos. A partir de 1990 se crearon diversas
instituciones públicas, con el objetivo de focalizar la acción del Estado entre los
más pobres, sea por la orientación del gasto o por el simple expediente de que los
sectores de mayores ingresos acceden a las prestaciones privadas, como ocurre
con educación y salud. En 1990 se creó el Fondo de Solidaridad e Inversión Social
(Fosis) cuya orientación fue la de apoyar a las comunidades pobres en la
formulación de proyectos que les ayudaran a resolver sus problemas, a través de
pequeños proyectos concursables, muchos de los cuales eran formulados por las
propias comunidades u organizaciones locales. La participación de los
involucrados se contempló en la formulación de los proyectos, así como en el
cofinanciamiento de las soluciones, no así en la orientación de los programas
implementados, ni en la política misma del Fosis. El impacto global de la acción de
este fondo es considerado escaso, siendo más bien un puente o una antena del
Estado en lugares donde no llega con otros instrumentos. Su focalización se ha
mantenido en grupos de pobreza, su estrategia general en el apoyo a las
soluciones comunitarias, aunque con tendencia a derivar hacia el apoyo individual
para emprendimiento.
El debate al interior del Fosis sobre el impacto de su accionar lo llevó a plantear
nuevas orientaciones basadas en la protección social, motivadas por el enfoque
16
de manejo social del riesgo desarrollado por el Banco Mundial a finales de los
años noventa. Por su parte el Ministerio de Hacienda diagnosticó que la red de
prestaciones asistenciales del Estado no estaba llegando a los extremadamente
pobres. Ambas preocupaciones derivaron en un sistema de acción pública
orientado hacia los sectores denominados de extrema pobreza, basado en un
enfoque familiar de la misma, originando un programa de transferencias
condicionadas con apoyo estatal para acceder a diferentes prestaciones de las
políticas públicas. Dicho sistema, iniciado durante el gobierno de Ricardo Lagos
como “Chile Solidario”, incorporó luego a la primera infancia a través del
subcomponente “Chile Crece Contigo”. Durante la administración de Sebastián
Piñera se agregó el llamado “Ingreso Ético Familiar”, que sigue la misma pauta de
organizar el conjunto de prestaciones estatales en torno a las familias de menores
ingresos, garantizando su acceso. Por su enfoque familiar, el sistema de
protección social no contempló mecanismos de participación ni de fortalecimiento
de las comunidades pobres. El enfoque de derechos garantizados fue un avance
importante en este sistema –el primero que lo ocupa– aunque la participación no
se consideró al momento de definir la línea de la extrema pobreza ni el conjunto
de prestaciones y su nivel de garantía o satisfacción. Esos asuntos fueron
confiados a los técnicos y así permanecen. Los propios afectados no tienen
canales para incorporar su opinión sobre el diagnóstico mismo que hay tras el
sistema y los mecanismos utilizados para enfrentarlo9.
(T.3) Participación en salud
El sector salud está, por tradición, vinculado a la comunidad, sobre todo a través
de la actividad de consultorios y el sistema de la atención primaria. A partir de
mediado de los noventa se implementan diversos programas de participación en el
ámbito comunitario, como los Consejos de Desarrollo de Hospitales (1995) y el
Consejo de Usuarios de Fonasa (1997), tendiente a involucrar a pacientes y
familiares en la gestión de los establecimientos, aportando también recursos
escasos a un sector siempre demandante. Al iniciar el trámite que conduciría a la
reforma de la salud, también lo hizo un proceso participativo con los funcionarios y
personas involucradas directamente. La reforma misma, sin embargo, se gestionó
en una negociación entre el ejecutivo y el parlamento, con la oposición del gremio
9 A diferencia de lo que ocurría en los gobiernos anteriores, en el Programa de Ingreso Ético Familiar
impulsado por el gobierno Piñera, los beneficios no se consideran como un derecho sino que como “un beneficio que otorga el Estado como apoyo directo a las personas y familias de menores ingresos”.
17
médico y los trabajadores de la salud (Infante y Paraje, 2010). Esta reforma
significó el reingreso del enfoque universalista de derechos garantizados a la
política social, a través de las garantías explícitas en salud (GES). No contempló,
sin embargo, instancias de participación en las decisiones, sino en la gestión de
los establecimientos hospitalarios y en formas de coordinación en el ámbito
comunal a través de los Consejos Comunales de Salud (Fernández y Ochsenius,
2006). Durante la administración de Bachelet se impulsó un conjunto de iniciativas
en pro de la participación: responsables del área por cada servicio capacitados
para tal efecto; norma y política ministerial de participación en salud; extensión del
presupuesto participativo nacido en el Servicio de Salud Talcahuano a todos los
servicios; entre otros (Fernández, 2006). Sin embargo, ya antes de finalizar el
gobierno de Bachelet, dichas políticas habían perdido su impulso y no lo han
recuperado. No obstante, los mecanismos establecidos existen, aun cuando su
importancia relativa ha disminuido.
(T.3) Participación en vivienda: recuperación de barrios
El Programa Recuperación de Barrios, denominado “Quiero mi barrio” inicia su
implementación en 200 barrios en 2007, distribuidos en todas las regiones del
país, a través de un modelo de intervención que combina criterios de integralidad,
intersectorialidad y participación ciudadana como base metodológica del
programa. Con ello se pretende lograr, a escala de barrio, una mayor integración
social y urbana, a través de la recuperación de espacios públicos, y mejoría en las
condiciones de entorno y las relaciones sociales. El programa sigue el modelo de
fortalecimiento organizacional a nivel microlocal y la priorización de pequeños
proyectos, sobre la base de un formato predeterminado y el apoyo profesional de
los funcionarios sectoriales.
El programa implica una innovación en participación, porque crea el Consejo
Vecinal de Desarrollo (CVD) y el Contrato de Barrio. Frente a esta nueva
organización no hay consenso en la evaluación. Algunas personas (formuladores
de la política, implementadores, etc.) señalan que se favoreció la participación al
disminuir la tradicional cooptación de los vecinos por parte de las Juntas de
Vecinos; otros opinan que no empoderó a la comunidad, que fue básicamente un
instrumento para la política instrumentalizando la participación ciudadana. Aunque
en marcos acotados, la participación en el “Quiero mi barrio” intenta ser una
coproducción del barrio entre Estado y vecinos, por ello se habla de
empoderamiento y no solo de participación ciudadana. Una de las críticas más
18
importantes a los CVD es que son organizaciones creadas por el Estado a la
medida de un programa que aporta bastantes recursos económicos10.
(T.3) Política de participación: oficinas de información, reclamos y
sugerencias (OIRS)
En 1990 se estableció la creación y el funcionamiento de las OIRS. Con esta
medida se buscaba que todas las personas recibieran el mismo trato digno en las
oficinas del Estado, que ellas no fueran objeto de discriminación y se lograra
eficiencia en la atención. Todos los servicios públicos debían contar con espacios
de atención ciudadana que fueran puntos de acceso o canales de comunicación
(presencial, telefónica o electrónica), a través de los cuales las personas se
vincularan al quehacer de los servicios públicos, teniendo garantizada la
oportunidad de acceso, sin discriminación de ninguna especie. Sin embargo, solo
en el año 2003 fue publicada la Ley 19.880 que establece las bases de los
procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la
administración del Estado. Esta Ley regula la relación de las instituciones públicas
con la ciudadanía, por vías tradicionales o electrónicas. También determina los
procedimientos, plazos y tramitaciones de las solicitudes ciudadanas,
garantizando al ciudadano la igualdad de oportunidades y acceso sin
discriminación a los servicios públicos11. La ley establece estándares de atención
ciudadana bastante elevados, sin embargo, no contiene multas ni sanciones frente
a su incumplimiento más que amonestaciones verbales o disciplinarias en la hoja
funcionaria; tampoco existe una institución específica dedicada a velar por el
cumplimiento de la normativa y algunos estudios cualitativos demuestran que los
funcionarios públicos desconocen sus contenidos, como se desprende de analizar
los tipos de reclamos que recibió la Comisión Asesora Presidencial para la
Protección de los Derechos de las Personas desde su formación12.
Tabla 3. Participación ciudadana en programas sociales. Programas
seleccionados Área de Programa Periodo Características de la participación
10 Comunicación de Danae Mlynarz.
11 A partir del año 2004 la aplicación de ambas normativas forma parte del Programa de Mejoramiento a la
Gestión (PMG) a través del área de Calidad de la Atención a usuarios, específicamente al Sistema Integral de Atención a Clientes, Usuarios y Beneficiarios (SIAC) que perduró hasta el año 2012. Esto significa que cada servicio comprometía metas de cuyo cumplimiento dependen asignaciones de beneficios salariales a sus funcionarios. 12
Comunicación personal de su ex directora, Danae Mlynarz.
19
política o
iniciativa
Pobreza
Fosis
Desde
1990
- Consejo Mixto (consultivo en la práctica). - Financia pequeñas iniciativas surgidas de las comunidades pobres, dentro de líneas definidas por el Fosis. - Principales áreas de intervención: microempresa, rural, iniciativas comunitarias, jóvenes. Han ido cambiando en el tiempo.
Pobreza:
programa
s de
transferen
cias
condicion
adas
Sistema
de
Protección
Social
Chile
Solidario
Ley
19.949
Desde
2004
- Diseñado desde el Ministerio de Hacienda y el Fosis. Ejecutado a través de las municipalidades. - Enfoque familiar, intermediado por lo general por la mujer, sin intervención comunitaria. En algunas comunas se organizan las beneficiarias. - Regulado por ley como derechos sociales de las personas del segmento de extrema pobreza. - Áreas: identidad, acceso a educación, salud y red asistencial, asistencia para la búsqueda de empleo.
Subsiste
ma “Chile
crece
contigo”,
Ley
20.379
Desde
2009
- Incorpora a la primera infancia a la garantía de derechos. - Una comisión asesora presidencial con participación de expertos diseñó las principales propuestas.
Ingreso
Ético
Familiar.
Subsistem
a
seguridad
es y
oportunida
des y
bono por
esfuerzo y
subsidio al
empleo de
la mujer.
Ley
20.595
Desde
2012
- Beneficio que otorga el Estado como apoyo directo a las personas y familias de menores ingresos. - Programas que trabajan de manera personalizada en el ámbito social y laboral, promoviendo el desarrollo de la familia, su autonomía y potenciando además sus capacidades que les faciliten incorporarse al mundo del trabajo. - Estos programas están asociados a la entrega de bonos de acuerdo al reconocimiento de logros y el cumplimento de deberes, en áreas de salud, educación y trabajo. - No tiene componente comunitario, de participación ciudadana o de enriquecimiento del tejido social.
Mecanism
Desde
- Programa de Promoción de la Salud y Fondo de Salud con la Gente (1995).
20
Salud
os
participativ
os
1992 - Consejos de Desarrollo de Hospitales (1995). - Comités de Usuarios Fonasa (1997). - Debate sobre la reforma a la salud (2001). - Oficinas de Información y Reclamos, cuentas públicas, Unidad de Participación Minsal (2002) (Fernández y Ochsenius, 2006).
Reforma a
la salud
Desde
2004
-Separación de la gestión asistencial y la política de salud pública. Ley de Autoridad Sanitaria y Gestión. Ley 19.937. - Ley de Garantías Explícitas en Salud – Plan Auge. Ley 19.966. - Incorporación de las Isapres. - El Plan Auge empezó a regir en junio de 2005 con 25 patologías garantizadas. Actualmente se ha llegado a 80 patologías. -En la atención primaria seis patologías cubren el 90% de las demandas de atención (Infante y Paraje, 2010). - Constitución de los Consejo Integrado de la Red Asistencial (CIRA) en cada servicio regional.
Política de
participaci
ón
2006-
2009
- Establece norma de participación. - Impulsa los Consejos Comunales y CIRA. - Convierte a los presupuestos participativos en herramienta en todos los servicios de salud del país. - Capacitación a todos los encargados de participación y otras capacitaciones por servicio.
Educació
n
Formación
ciudadana
2005 - Informe de Comisión ad hoc. No ha sido aplicado. http://wwwfs.mineduc.cl/Archivos/ConvivenciaEscolar/doc/archivo_153.pdf
Consejos
escolares
Desde
2005
- Informativos, consultivos, propositivos y resolutivos solo si el sostenedor lo acepta. En 2013 la Municipalidad de Santiago les otorgó carácter resolutivo en tres materias. - Excluye materias técnico-pedagógicas que son responsabilidad del equipo directivo. - Compuesto por padres, alumnos, sostenedor, profesores y personal de servicio.
Vivienda y
urbanism
o
Pavimento
s
participativ
os
Desde
1990
- Principalmente la participación consiste en cofinanciamiento por parte de los vecinos. - Supone autoorganización durante el proceso.
“Quiero mi
barrio”/Re
cuperació
n de
barrios
Desde
2007.
En 2011
se
agregan
- La participación ciudadana: “es la base metodológica del trabajo en los barrios. El desarrollo de las organizaciones comunitarias es una de las vías para avanzar en la superación de muchas de las condiciones de vulnerabilidad social que aqueja a los barrios y sus comunidades”. - “La incorporación activa de los vecinos en el
21
15
comunas
priorizad
as
proceso de regeneración del barrio permite recuperar las confianzas entre ellos y promover el uso de los espacios públicos”. - Se constituye un comité vecinal y un contrato de barrio.
Participa-
ción
OIRS
Desde
1990 con
ley
desde
2003
- Las personas son consideradas sujetos de derecho en su atención en la administración pública. - La difusión y respeto de estos derechos ha variado a lo largo de los años, no existiendo una constante. - No existen mecanismos de seguridad jurídica para el cumplimiento de los derechos que se proclaman.
Fuente: elaboración propia.
En la secuencia de programas participativos se puede apreciar el predominio de
participación de los involucrados directos en el último eslabón de la cadena, es
decir, en la selección e implementación de proyectos comunitarios. No se advierte
la misma realidad para las fases de formulación de políticas, diseño, control o
retroalimentación de los programas. Las formas organizativas empleadas tienden
a ser ad hoc y sectoriales, en otras palabras, relacionadas con los objetivos del
programa en particular13. Los programas no ofrecen suficiente continuidad en su
implementación, ni estrategias incrementales o de escalamiento e
institucionalización. Vale la pena mencionar que no se desarrollan programas
pilotos que, luego de su validación pudiesen convertirse en programas
nacionales14; por el contrario, aun cuando en ocasiones se utilizaron como
modelos de política algunas experiencias locales, los programas nacionales
significaron el fin de la experiencia local en vez de su fortalecimiento, como ocurrió
con el modelo familiar de la comuna de Quillota, en relación con el Programa
Puente del Fosis (Ruz y Palma, 2005).
Por otra parte, llama la atención que los programas que involucran la garantía de
derechos ciudadanos no fueron acompañados de instancias participativas de la
comunidad, ni en su diseño ni en su implementación y control, como en el caso del
Sistema Chile Solidario y la reforma de salud. El enfoque familiar del primero y sus
13 En general no se estimularon iniciativas de coordinación autónomas, permanentes, multisectoriales y que
fuesen más allá de los usuarios directos, como ocurrió en algunas iniciativas de vínculo autónomo con el Estado desde abajo, como el modelo impulsado en la región de Aysén a partir de la experiencia del Consejo de Desarrollo de las Islas Huichas (CODIH) (Garrido, 2005). 14
Una excepción es la referida al Presupuesto Participativo de Talcahuano, que luego pasó a ser implementado por iniciativa ministerial en todos los servicios regionales de salud (Fernández, 2006).
22
derivados y el enfoque centrado en la atención individual en salud, no incluyen una
orientación participativa, más allá de la de quejas y reclamos. A su vez la prioridad
de la política de participación ciudadana en la gestión pública no estuvo vinculada
a las metas y prioridades de la política social (educación, salud, pobreza). La
hipótesis general que afirmamos, es que no ha existido una sinergia y
acoplamiento entre la agenda modernizadora del Estado y su componente de
participación ciudadana con respecto a la política social y sus programas más o
menos participativos. Más aún, tampoco la agenda emergente de garantía de
derechos universales incorpora un componente de participación ciudadana,
revelando así una disociación que convierte a la participación en un ejercicio de
bajo impacto e interés para las personas.
(T.2) La generación reciente de normativas de participación
A partir de 2007 se constata un mayor dinamismo normativo respecto de la
participación ciudadana, donde ha surgido legislación de diverso origen,
característica e importancia. Se trata de un conjunto cuya aplicación y
potenciación futura puede determinar cambios significativos en la situación
nacional15.
(T.3) Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2008)
Como parte de la Agenda de Modernización del Estado pactada entre el gobierno
de Ricardo Lagos y la oposición de la época, se aprobó en 2008 esta ley, que
puede considerarse una herramienta muy útil para ejercer la participación
ciudadana y en forma específica el control social de la ciudadanía con respecto al
actuar del Estado. Sus consideraciones básicas son que toda persona tiene
derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la administración
del Estado, en la forma y condiciones que establece la ley. El acceso a la
información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en
actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda
información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o
soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales. La publicidad a que
obliga la ley incluye los actos y resoluciones de los órganos de la administración
del estado; sus fundamentos; los documentos que les sirvan de sustento o
15 Como se trata de legislación reciente, los datos sobre experiencias locales o de otro tipo que pudiesen
servir de modelo a futuro son limitados. Por ello se privilegiará la mayor cantidad de información sistematizada existente sobre el periodo anterior. Sin perjuicio de lo cual se utilizarán las fuentes secundarias que ya existen sobre alguno de estos cuerpos legales.
23
complemento directo y esencial; los procedimientos que se utilicen para su
dictación; la información elaborada con presupuesto público; y toda otra
información que obre en poder de los órganos de la administración. Salvo las
excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum
calificado.
Sin embargo,
existen algunas dificultades a superar entre el tránsito de la ley a la política pública
y por tanto de generar mayor impacto sobre la democratización del proceso de
diseño e implementación de políticas públicas. Así, un 35% de la población ha
demandado información al Estado y, sin embargo, solo un 14% de la población
conoce que tiene un derecho que lo ampara. (CPLT, 2011. p. 2).
Por otra parte, quienes solicitan información son personas de ingresos bajos que
requieren del Estado y lo público para su mejor desarrollo, poseen educación
media como nivel educacional, son en su mayoría mujeres de entre 20 y 35 años.
En cambio, quienes han reclamado frente al CPLT, es decir, conocen que tienen
un derecho y lo han exigido, son ciudadanos con ingresos altos, con educación
superior y en un alto porcentaje con magíster y doctorado, en su mayoría hombres
de entre 20 y 35 años (CPLT, 2011, p. 2). De tal modo que la expansión de este
nuevo derecho reconocido por la ley responde a las pautas de segmentación y
desigualdad que caracterizan a la sociedad chilena actual. En este sentido, no
basta con la simple dictación de la ley para su real aplicación; todo lo contrario,
dadas las desigualdades existentes, suponer trato neutral implica un acto de
reproducción de las desigualdades existentes16.
(T.3) Ley lafkenche: Espacio Costero Marítimo para los Pueblos Originarios
La aprobación de la Ley Lafkenche (los lafkenches son el segmento del pueblo
mapuche que viven de los recursos del mar, la gente de mar) a inicios de 2008,
por sus características, actores involucrados y contexto histórico, podría decirse
que constituye un hito para las organizaciones de la sociedad civil que les afecta.
16 Según los estudios del CPLT, existen una serie importante de barreras de ingreso para el ejercicio del
derecho (CPLT, 2011, pg. 3). Un 30 % de las solicitudes realizadas no alcanzan a ingresar a los sistemas dispuestos por los servicios públicos. Y sólo el 32% del total de solicitudes realizadas fueron respondidas en tiempo y forma. Además, se demostró que en la lógica presencial (la más utilizada por los ciudadanos), un ciudadano no informado de sus derechos de acceso, tiene muchas menos posibilidades de éxito en su búsqueda, que un ciudadano empoderado y que conoce su derecho. En definitiva, “el grado de conocimiento tanto de funcionarios (para que no pongan barreras al ingreso), como de los propios ciudadanos (en tanto puedan ampararse en su nuevo derecho), es la llave maestra para el uso efectivo de este derecho de reciente data en la sociedad chilena” (Díaz Tendero, 2013: 161).
24
Se trata de una demanda que, esbozada y gestionada desde abajo hacia arriba,
logró posicionarse de manera progresiva en el sistema político y transformarse en
una de las pocas políticas públicas protegidas por ley, diseñadas para tratar la
especificidad de los asuntos y necesidades propios de una demanda indígena
(Delamaza y Flores, 2011).
El proceso se inició en 1989 con la aprobación de la ley de pesca y acuicultura,
que fue rechazada por la organización indígena Pu Lafkenche y reforzada por las
actividades de lobby realizadas por los alcaldes de Tirúa y Puerto Saavedra
(primeros alcaldes mapuche en país) (Toledo, 2001). La ley se aprobó en 2008 y
establece
Créase el espacio costero marino de pueblos originarios, cuyo objetivo será
resguardar el uso consuetudinario de dichos espacios, a fin de mantener las
tradiciones y el uso de los recursos naturales por parte de las comunidades
vinculadas al borde costero. (Conadi, s.f., p. 12).
Los conflictos más evidentes, es decir cuando una solicitud de este tipo se
sobrepone total o parcialmente a un área ya otorgada para usos marítimos,
acuícolas o como área de manejo a otras entidades, da lugar a denegación o bien
a modificaciones de la solicitud. Sin embargo, en caso de que la misma área
hubiere sido objeto de afectación para otros fines, se deberá suspender su
tramitación hasta que se emita el informe del uso consuetudinario elaborado por la
Conadi o se resuelva el recurso de reclamación que se hubiere interpuesto en su
contra […]. En caso que la Conadi dé cuenta del uso consuetudinario, se deberá
preferir la solicitud de espacio costero marino de pueblos originarios. (Conadi, s.f.,
pp. 15-16).
Como se desprende de lo anterior, el reconocimiento del derecho que otorga el
uso consuetudinario es explícito y prioritario en la ley, contemplando incluso el
procedimiento de suspender otras reclamaciones. Su límite está establecido, sin
embargo, respecto de otros usos que hayan sido solicitados y concedidos con
anterioridad.
(T.3) Reforma a la Ley de General de Medio Ambiente en lo relativo a
participación
La comprobación empírica de que la enorme mayoría de los proyectos
presentados al SEIA a través de un estudio de impacto ambiental resultaban
aprobados, las grandes limitaciones al proceso mismo y la consecuente
deslegitimación del sistema entre los actores fueron produciendo una progresiva
25
judicialización de los conflictos, restando efectividad al proceso, como no fuese
para aprobar los proyectos. En la reforma a la Ley de Medio Ambiente se
incluyeron entonces modificaciones al proceso de participación. La principal de las
cuales es la obligatoriedad que el proceso adquiere para los proyectos que
presentan solo Declaración de Impacto Ambiental y no estudio. Lo mismo sucede
para los planes sectoriales estratégicos. La otra modificación es la creación de los
tribunales ambientales, que pueden acoger reclamaciones frente a conflictos no
resueltos y la ampliación de quienes pueden presentar observaciones, más allá de
los directamente involucrados. Como se aprecia, no se trata de una modificación
significativa respecto de la ley anterior y no es esperable un cambio muy relevante
en el proceso participativo17.
(T.3) Ley de Asociatividad y Participación Ciudadana en la Gestión Pública
El 4 de febrero de 2011, luego de una tramitación de siete años, se promulgó la
Ley 20.500 que regula la asociatividad y la participación ciudadana en la gestión
pública. La ley se inscribe en el marco de la reforma y modernización del Estado y
busca fortalecer el papel de las OSC (conceptualizadas a través de la noción de
asociaciones sin fines de lucro) –a través de Consejos– en las tareas de la gestión
pública en diferentes niveles del Estado. También facilita la constitución de
organizaciones y entrega algunos recursos de financiamiento para las OSC.
La ley consta de cinco títulos, donde se organizan sus principales materias: la
regulación de las asociaciones sin fines de lucro; la introducción de la noción de
organizaciones de interés público (OIP); la creación del Fondo de Fortalecimiento
de las OIP. También se modifican otros cuerpos legales: la ley de Bases
Generales de la Administración del Estado, para incorporar el derecho a la
participación y establecer los Consejos de OSC de carácter consultivo en los
diferentes ministerios y servicios; la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades, para crear los Cosoc y otorgarles funciones y modificar el
quórum para convocar a plebiscito comunal de origen ciudadano; la ley sobre
Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias, para permitirles
constituir organizaciones nacionales y el Código Civil en lo alusivo al otorgamiento
de personalidad jurídica a organizaciones. Como puede verse, las materias de los
tres primeros títulos no han sido legisladas con anterioridad, sobre todo lo relativo
a la sociedad civil y sus organizaciones. Mientras el título IV lo hace con materias
ya legisladas, entre ellas la materia de este documento, relativa a la gestión local y
municipal. La ley se reglamentó en 2012 y comenzó la constitución de los Cosoc.
17 Una comparación sintética entre los mecanismos de ambas leyes en Rivera y Delamaza (2013).
26
(T.3) Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Originales y Tribales
En septiembre de 2009 entró en plena vigencia en Chile tras dos décadas de
tramitación legislativa, el Convenio 169, que plantea un estándar mínimo para el
ejercicio de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas. Reconoce
derechos de carácter colectivo: a la identidad, al territorio, las tierras, los recursos
naturales y el medio ambiente como condición necesaria para asegurar una vida
digna y su pleno acceso a los demás derechos humanos. En cuanto a la
participación ciudadana exige que los gobiernos establezcan los medios que
permitan a los pueblos interesados participar en la toma de decisiones a todos los
niveles, tanto a instancias legislativas como administrativas, que los consulten
mediante procedimientos adecuados y, a través de sus instituciones
representativas, con estándares prefijados. Establece la obligación de realizar
consulta a los pueblos indígenas como mecanismo de participación ciudadana, en
cuanto a la implementación del Convenio y la adopción de medidas legislativas y
administrativas susceptibles de afectarles; en caso de explotación del suelo y
subsuelo; en caso de enajenación de las tierras y en materia de planes
educativos18.
Luego de la ratificación legislativa, el gobierno de Bachelet dictó a través de
Mideplan el Decreto 124 que regulaba la consulta en términos no consensuados y
limitando varias de las características detalladas en el Convenio. Su aplicación
integral, por otra parte, supone modificaciones legales. Frente a ello se ha
producido una disputa relacionada con la preeminencia de un acuerdo
internacional respecto de la ley chilena. Durante el gobierno de Piñera se ha
llevado a cabo un proceso de discusión sobre cómo regular la consulta previa, sin
arribar a acuerdos claros. Anteriormente se habían hecho algunos procesos de
consulta en el área de educación intercultural bilingüe, adelantando de algún modo
la ratificación del convenio. Sin embargo, en el ámbito de disputa por recursos
territoriales y servicios ambientales entre grandes empresas y comunidades
indígenas es donde hoy se produce mayor conflictividad y no se ha aplicado aún
integralmente el convenio.
(T.3) Ley de Deberes y Derechos de los Pacientes
18 También establece criterios básicos para el desarrollo de la consulta: previa; con mecanismo consensuado
con las organizaciones indígenas. La consulta debe ser de buena fe y orientarse a alcanzar un acuerdo, adecuada y a través de las instituciones representativas indígenas. Debe ser sistemática y transparente. El último mecanismo explícito que señala el convenio es el consentimiento previo, libre e informado: es un estándar vinculante exigido para ciertos casos específicos.
27
La ley de Derechos y Deberes de los Personas era la única normativa que aún
estaba pendiente de las que se enmarcaban en la reforma de salud. Se tramitó por
más de diez años en el Congreso y finalmente entró en vigencia en octubre de
2012 en todos los centros de salud del país. Sus disposiciones se aplican a
cualquier tipo de prestador de acciones de salud, sea público o privado. Asimismo,
y en lo que corresponda, se aplican a los demás profesionales y trabajadores que,
por cualquier causa, deban atender público o se vinculen con el otorgamiento de
las atenciones de salud.
La ley exige protocolos de seguridad y calidad de atención en diversas materias.
En los territorios con alta concentración de población indígena se deberá aplicar
un modelo de salud intercultural con facilitadores interculturales y señalización en
el idioma del pueblo originario y asistencia religiosa propia de su cultura. El texto
regula el derecho de los pacientes a ser informados, en forma completa, oportuna,
veraz y comprensible, acerca del estado de su salud, del diagnóstico de su
enfermedad, tratamientos, riesgos, exámenes y procedimientos practicados, y
medicamentos suministrados. En forma específica, se refiere a participación
ciudadana cuando afirma, toda persona tiene derecho a efectuar las consultas y
reclamos que estime pertinentes respecto a la atención de salud recibida. Para los
comités de ética que atiendan las consultas de los pacientes, el prestador deberá
asegurar la participación de los usuarios en dichos comités. La ley también
explicita las responsabilidades de los pacientes.
Tabla 4. Caracterización de la participación ciudadana en la legislación chilena reciente
Variables
Ley de
Transparen
cia y
Acceso a
Informació
n Ley
20.285
Ley
Lafkenche
Ley 18.892
Participaci
ón
Ciudadana
en el SEIA
Ley 20.417
Convenio
169 OIT
Asociativi
dad y
Participaci
ón
Ley 20.500
Derechos
y Deberes
de los
Pacientes
Ley 20.548
Masividad
Un 14%
señala
conocer
este
derecho
26
solicitudes
hasta julio
2011 (en
dos
regiones) 1
aprobada
Mediana-
mente
masivo
No existe
dato
Mediana-
mente
masivo
No existe
dato
28
Inclusivi-
dad
Excluyente
de hecho:
hombres,
profesiona-
les entre 20
y 35 años
Focalizado
en
comunida-
des
lafkenche
Excluyente Inclusivo de
pueblos
originarios.
Específico en
la regulación
de
inclusividad
Inclusivo,
no
contempla
soportes en
las
licitaciones
Incorpora
mecanis-
mos para
asegurar
inclusión
(discapa-
citados)
Represen-
tatividad
Directo Directo a
través de
comunidad
es, pues
son
derechos
colectivos
Directo Mecanismos
directos
(consulta,
consentimien
to).
Incremento
de
representaci
ón indígena
Directo en
plebiscitos.
Representa
tivo a
través de
los Cosoc
Directo
frente a
consultas,
reclamos y
sugeren-
cias
Institucio-
nalización
Institucional
izado como
Consejo
Autónomo
Institucional
izado
Instituciona
lizado
Aún no
institucionali-
zado
No
institucio-
nalizado
Institucio-
nalizado
Carácter
del
mecanismo
Resolucio-
nes son
vinculantes
para el
Estado
Vinculante:
la solicitud
paraliza las
existentes y
la
resolución
es
vinculante
Consultivo,
limitada-
mente
deliberativo
Puede o no
ser tomado
en cuenta
Consultivo
con gran
especificidad
y acuerdo
sobre
mecanismos.
Vinculante
en el
consenti-
miento
Consultivo,
Vinculante
en los
plebiscitos
Consultivo,
comités de
ética frente
a divergen-
cias
Publicidad
Relativame
nte abierto
Restringido Debiese ser
abierto
Noción o
concepto
de
participa-
ción
Derecho Derecho,
reconoce
uso
consuetu-
dinario
Derecho Derecho Derecho
Solo se ha
otorgado
una
concesión
bajo esta
ley hasta
No hay
evidencia
de cambios
significa-
tivos. Se
incluyó
Su baja
aplicación ha
llevado a
judicializar el
derecho
44% de los
municipios
tenía
Cosoc y
17% de
ellos con
29
Alcance 2011 participa-
ción en
proyectos
con DIA
nuevos
mecanismo
s (mayo
2012)19
Fuente: elaboración propia.
La exposición somera de los avances legislativos de los últimos cinco años
muestra interesantes novedades con respecto a los análisis anteriores. En primer
término, la participación aparece como un derecho a ser garantizado de manera
explícita. A diferencia de otros instrumentos jurídicos previos en la mayoría de
estos, se establecen condiciones para que ello sea efectivo, es decir se le
plantean requisitos más claros. También se introducen mecanismos más fuertes
de participación, con la excepción de la Ley 20.500 y la de medio ambiente que,
aunque reconocen el derecho a participar, permanece en modalidades
consultivas, sin mayores consecuencias jurídicas, de seguimiento o de sanción en
caso de incumplimiento. Tampoco consideran las asimetrías que deben
compensarse en el caso de grupos excluidos. En cambio la Ley Lafkenche y el
Convenio 169 se orientan hacia un sector excluido, pero no lo hacen en términos
definidos desde fuera (como ocurre con la definición de extrema pobreza), sino
que asume la identidad que los propios actores se dan, reconociéndola por parte
del instrumento público. Los principales problemas de esta nueva legislación
parecen estar en la implementación, tanto por lo reciente de su promulgación,
como por la escasez de instrumentos puestos a disposición de su apropiación
ciudadana (difusión) como por parte del propio aparato público (funcionarios y
autoridades). La consideración del espacio local puede ser un importante jalón en
resolver este problema.
(T.2) Emergencia ciudadana, los nuevos desencuentros y los nuevos desafíos de la participación
Hemos analizado un conjunto de iniciativas institucionales que han dado expresión
a mecanismos de participación ciudadana funcionales al modelo de gobernabilidad
surgido de las negociaciones de la transición de la dictadura a la democracia.
Nuestro enfoque privilegia los desafíos de la construcción democrática, pues no se
restringe al campo institucional, sino que vincula la dimensión institucional con los
desarrollos que ocurren en el ámbito de los actores sociales, dada la estrecha
imbricación entre actores situados en distintos niveles de poder y ámbitos de
interés público. Una concepción de este tipo, alojada de manera progresiva en
19 Más información en Monitoreo Ley 20.500 a nivel municipal, en estudio de Mlynarz y Marín (2012) realizado por
Ciudad Viva.
30
prácticas al interior del Estado, daría base de sustentación a un régimen ampliado
de ciudadanía, que no se limita a su dimensión pasiva (reconocimiento de
derechos), sino que incluye la ciudadanía activa y deliberante (Jones y Gaventa,
2002). Vale decir una relación entre la sociedad civil y el Estado que instituye
cursos y mecanismos de coparticipación para quienes no ejercen directamente el
poder político institucionalizado. Estos participan en la definición de intereses,
prioridades y control del quehacer público, buscan incidir en la toma de decisiones,
deliberan acerca de los temas de la agenda que preocupa a la comunidad política
y coordinan sus esfuerzos de generación y ampliación de bienes públicos que ni el
Estado ni el mercado aseguran por sí solos.
La incorporación de nuevas prácticas participativas en la acción estatal en Chile
ha sido mucho más restringida, que lo que se desprendería del marco normativo
expuesto. Se ha desenvuelto en el marco de una democracia de baja intensidad y
creatividad institucional y fuertes desigualdades sociales. Las estrategias y
políticas focalizadas de desarrollo social o local, implantadas en los ochenta y
reformadas en los noventa, instalaron prácticas y sistemas participativos a escala
microsocial o territorial. Algunos de estos espacios han evolucionado hacia la
creación de instancias directas de diálogo, concertación y deliberación pública
entre segmentos del Estado y actores de la sociedad civil; es decir, no
mediatizados por el sistema político ni incorporados formalmente a él. Otros se
han mantenido como expresiones más o menos formalizadas, de una participación
marcada por el carácter consultivo, no vinculante y funcional al desempeño de los
programas públicos. No hay evidencia de un impacto cierto sobre el
fortalecimiento de la sociedad civil en su capacidad de actuación pública.
En términos comparados, Chile muestra niveles intermedios de asociatividad y un
amplio repertorio de formas de acción colectiva. Sin embargo, lo distintivo del caso
es la baja densidad de las vinculaciones entre organizaciones y la falta de acceso
a las decisiones de política a través de los canales establecidos, sobre todo en el
ámbito local (Collier y Handlin, 2010). Los estudios disponibles sobre
asociatividad, instrumentos legales de participación local, experiencias
innovadoras y percepción ciudadana muestran un conjunto de conclusiones
bastante homogéneo que conviene sintetizar (Delamaza y Ochsenius, 2010;
Foster, 2010). En primer término, en Chile existe una alta tasa de asociatividad de
primer grado (de base), de mayor densidad en zonas rurales, aunque de escasa
interlocución e incidencia en políticas y orientaciones de gestión pública. En
segundo lugar, los escasos instrumentos participativos dispuestos por ley son
poco conocidos y se utilizan de modo irregular y parcial en la gran mayoría de los
municipios del país, a pesar de la consagración legal de las ordenanzas
31
municipales de participación y la posibilidad de realizar plebiscitos de origen
ciudadano. Por su parte, las expectativas de la población sobre instancias de
participación no se corresponden con la oferta existente.
A su vez, los estudios de caso sobre innovación en la gestión social local e
instalación de mecanismos de participación asociados a la política pública
permiten también caracterizar el panorama en relación con los instrumentos de
participación utilizados. Los instrumentos existentes responden a variados
modelos de participación y no muestran un patrón común. Desde el punto de vista
de su sostenibilidad, en general poseen bajo nivel de institucionalización y
perdurabilidad en el tiempo. La ciudadanía convocada está conformada por
personas pertenecientes a asociaciones formales, estando ausentes las
organizaciones informales o los ciudadanos individualmente considerados. Las
formas utilizadas son en su mayoría cara a cara con autoridades y agencias
públicas de nivel intermedio o de implementación (no decisores), las cuales priman
sobre las formas mediatizadas. Así, por ejemplo, hay baja ocupación de
tecnologías de la información y comunicación. La participación alcanza
normalmente el nivel informativo y consultivo y escasamente el deliberativo o de
control social. Por último, los esfuerzos se concentran en la ejecución de servicios,
programas y fondos de gestión, influyendo débilmente en otras fases decisivas del
ciclo de la política pública, como la formación de la agenda pública y la definición
de políticas, medidas o decisiones públicas.
En el plano normativo se detectan importantes avances entre 2007 y 2011,
creándose una interesante infraestructura jurídica para el tiempo próximo. Algunas
normativas siguen el modelo de participación consultiva y no vinculante, como
ocurre en el caso de la reforma a la Ley de Bases del Medio Ambiente y la Ley de
Asociatividad y Participación Ciudadana. Otros instrumentos, en cambio
garantizan derechos y ofrecen mejores posibilidades de incidencia ciudadana,
como ocurre con la legislación respaldada por convenios internacionales y por
movilización social previa. Es el caso del Convenio 169 de la OIT y la llamada Ley
Lafkenche. También la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
tiene una institucionalidad autónoma y fuerte respaldo tanto del sector empresarial
como de organizaciones ciudadanas. El impacto esperable de estas normativas se
relaciona también con el respaldo político que tenga su implementación por parte
de la administración, es decir si se le da prioridad política.
Una vez completado el ciclo político de la Concertación en el Gobierno –que duró
veinte años– el panorama comenzó a cambiar en términos de movilización social.
A partir del primer trimestre de 2011 se sucedieron importantes movilizaciones
callejeras y el resurgimiento de demandas no expresadas de modo masivo con
32
anterioridad (medio ambiente, educación, demandas regionales). Se trata del fin
de un ciclo político y la evidencia de sus limitaciones para canalizar las
aspiraciones ciudadanas. Esta emergencia ciudadana se ha producido por fuera
de la institucionalidad política, al margen de la iniciativa de los partidos políticos y
de los escasos mecanismos institucionales de participación. Los partidos no
conducen los movimientos como en el pasado y son criticados por la dirigencia de
los movimientos sociales. Ello ha producido un campo de disponibilidad política
muy significativo, puesto que se ha vuelto a escindir política y sociedad, como
producto de un modelo de gobernabilidad desplegado en el tiempo, que aseguró la
estabilidad pero no la ampliación de la representación y la participación. En
noviembre de 2013 se realizarán elecciones presidenciales, legislativas y, por
primera vez, de consejeros regionales. El resultado más probable es el retorno de
Michelle Bachelet al gobierno, apoyada esta vez por una coalición política
ampliada (Nueva Mayoría). Al mismo tiempo se han ampliado las candidaturas
presidenciales hasta llegar a nueve candidatos. El debate está centrado sobre la
necesidad de cambiar la Constitución Política de 1980, incluyendo la opción de
una Asamblea Constituyente. En ese contexto se están debatiendo nuevos
mecanismos de participación que debieran ponerse en práctica en la nueva etapa.
Se puede interpretar este fenómeno como los primeros intentos del sistema
político por procesar el cambio del ciclo. El sistema político está aún asegurado a
través de la Constitución, el sistema electoral binominal y la prevalencia de las dos
coaliciones que han compartido el poder desde 1990. Sin embargo, a partir de la
extendida y sostenida desconfianza que existe sobre los actores políticos y las
fuertes críticas a que ha sido sometido el modelo económico-social prevaleciente,
es esperable que este panorama se modifique en los próximos años. Se abrió un
periodo para Chile, en el cual los asuntos relacionados a la participación serán un
componente clave de las propuestas de reforma postransicional.
(T.2) Referencias bibliográficas
Aguilera, C. (2009). Un análisis de las comisiones asesoras presidenciales del
gobierno de Bachelet. Documento de Trabajo, FLACSO Chile, Santiago de Chile.
Arzola, M. y Castro, R. (2009). Determinantes de la movilidad de la pobreza en
Chile (1996–2006). En: A. Joignant y P. Güell (eds.). El arte de clasificar a los
chilenos. Enfoques sobre los modelos de estratificación en Chile (pp. 61-82).
Santiago de Chile: Ediciones Universidad Diego Portales.
Blanco, I. y R. Gomá, (eds) (2002). Gobiernos locales y redes participativas.
Barcelona: Ariel.
33
Boeninger, E. (1997). La democracia en Chile. Lecciones de gobernabilidad.
Santiago: Editorial Andrés Bello.
Collier, R. y Handlin, S. (2010). Reorganizing Popular Politics. Participation and the
new interest regime in Latin America. The Pennsilvania State University Press.
Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública (2000) El Estado al
servicio de la gente. Balance 1994 – 2000. Santiago: CIMGP.
Consejo para la Transparencia (2011). Estudio Nacional de Transparencia.
Santiago: CPLT.
Cunill, N. (2011). La cualidad gubernativa de los gobiernos regionales. Un análisis
desde la perspectiva de sus competencias e institucionalidad. En: G. Delamaza; N.
Cunill y A. Joignant. Nueva agenda de descentralización en Chile. Sentando más
actores a la mesa. Santiago: Universidad de Los Lagos.
Delamaza, G. (2010). Construcción democrática, participación ciudadana y
políticas públicas en Chile. Recuperado de:
https://openaccess.leidenuniv.nl/handle/1887/15360
_________ (2013). Participación ciudadana y construcción democrática en Chile.
Balance de un cuarto de siglo. En: G. de la Fuente y D. Mlynarz. El pueblo
Unido… Mitos y realidades sobre la participación ciudadana en Chile. Santiago:
Ediciones Universidad Alberto Hurtado.
_________ y Flores, F. (2012). Estrategia Política Territorial y Reconocimiento de
Derechos Colectivos. Incidencia del Movimiento Indígena en la Ley que crea el
Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios. En: M. Fernández y J. Salinas
(eds.). La defensa de los derechos territoriales desde las comunidades locales en
Chile y Latinoamérica: experiencias y lecciones. Santiago de Chile: Programa
Ciudadanía y Gestión Pública CIC, ULA, RIL Editores.
__________ y M. Fernández (2006). ¿Por qué premiar la gestión pública
innovadora con enfoque ciudadano? Premio Innovación y Ciudadanía. 20
experiencias destacadas 2006 (pp. 5-23). Programa Ciudadanía y Gestión Pública.
Santiago: Universidad de Los Lagos, Corporación Innovación y Ciudadanía.
__________ y Ochsenius, C. (2010). Innovaciones en los Vínculos Locales entre
Sociedad Civil y Estado en Chile: su Incidencia en la construcción de
Gobernabilidad Democrática. Revista Política y Gestión, 12, 11-35.
34
DOS (2001). Plan para el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad
civil. Santiago: DOS.
Fernández, M. (comp.) (2006). Innovaciones en la gestión participativa de la salud.
Lecciones y aprendizajes. Santiago: Corporación Innovación y Ciudadanía,
Ministerio de Salud, Universidad de Los Lagos.
Fernández, M. y N. Donoso (2010). “Ciudadanía y participación en salud: factores
críticos para una relación virtuosa entre las reformas sectoriales y las innovaciones
locales”. En: Salinas, J. y C. Ochsenius: Innovación Local en América Latina.
Santiago: Observatorio Latinoamericano de la Innovación Pública Local.
Fernández, M. y Ochsenius, C. (2006). Innovaciones, arreglos institucionales y
participación ciudadana. Contribuciones a la Reforma de Salud. Santiago:
Universidad de Los Lagos, Ministerio de Salud
Fernández, M. y Ordóñez, M. (2007). Participación ciudadana en la agenda
gubernamental de 2007. Caracterización de los compromisos. Programa
Ciudadanía y Gestión Pública. Recuperado de:
http://www.innovacionciudadana.cl/portal/imagen/File/barometro/Informe%20final%
20S.E..pdf
Foster, B. (2010). Estudio sobre el Estado del Arte de la Investigación sobre
Participación Ciudadana en Chile. Recuperado el 18 de junio de 2013 de:
http://politicaspublicas.ulagos.cl/wp-content/uploads/ESTADO-INVESTIGACION-
PARTICIPACION-B.-Foster-2010.pdf
Fundación para la Superación de la Pobreza (2006) Umbrales Sociales 2006.
Propuestas para una futura política social. Santiago: FSP.
Fundación para la Superación de la Pobreza (2009). Umbrales Sociales para
Chile. Hacia una futura política social. Santiago: FSP.
Fundación para la Superación de la Pobreza (2013) Umbrales Socieales 2014.
Propuestas para una futura política social. (En prensa).
Fundación Pro Acceso (2011). Informe: Acceso a la información pública y
participación ciudadana.
http://www.proacceso.cl/files/Paper%20%20AIP%20y%20Participaci%C3%B3n%2
0Ciudadana.PDF
Garrido, O. (2005). Consejo de Desarrollo de Islas Huichas. Un instrumento de
descentralización y desarrollo del territorio. Programa Ciudadanía y Gestión
35
Pública: Nuevas experiencias de gestión pública ciudadana. Las 20 destacadas
del premio 2004 (pp. 177-193). Santiago: Universidad de Los Lagos, Corporación
Innovación y Ciudadanía.
Infante, A. y Paraje, A. (2010) La Reforma de Salud en Chile. Documento de
Trabajo. Santiago: PNUD. Recuperado de:
http://www.pnud.cl/areas/ReduccionPobreza/2012/2010_5.pdf
Jones, E. y Gaventa, J. (2002) Concepts of citizenship. A review. IDS
Development Bibliography N° 19, Sussex.
Larraín, F. (2008). Cuatro millones de pobres. Actualizando la línea de pobreza.
Estudios Públicos, 109, 101-148. Recuperado de:
http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/doc_4120.html
Más Voces (2005). Más democracia. Propuestas para la participación ciudadana.
Santiago: Más Voces.
Mlynarz, D. (2013). Una mirada sobre los plebiscitos comunales en Chile. En: G.
de la Fuente y D. Mlynarz. El pueblo unido… Mitos y realidades sobre la
participación ciudadana en Chile (pp. 133-150). Santiago: Universidad Alberto
Hurtado.
Mayntz, R. (2001). El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna.
Reforma y Democracia, 21. Recuperado de:
http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-
democracia/articulos/021-octubre-2001/0041004
Mlynarz, D. y T. Marín (2012) Balance de la implementación de la ley de
Participación Ciudadana a nivel municipal. Ponencia presentada al X Congreso
Chileno de Ciencia Política, organizado por la Asociación Chilena de Ciencia
Política (ACCP). Santiago, 17 al 19 de octubre de 2012
http://www.accp.cl/wp-content/uploads/2012/10/Mlynarz-y-Mar%C3%ADn.pdf
Montecinos, E. (2006). Descentralización y democracia en Chile: análisis sobre la
participación ciudadana en el presupuesto participativo y el plan de desarrollo
comunal. Revista de Ciencia Política 26(2), 191-208.
Montecinos, E. (2007). Los límites de la modernización municipal para profundizar
la participación ciudadana en Chile. ¿Es la gobernanza de proximidad una
alternativa? Gestión y Política Pública XVI(2), 319-351.
36
Poduje, I. (2007). Participación ciudadana en proyectos de infraestructura y planes
reguladores. En: Temas de la Agenda Pública Año 3, Nº 22. Santiago de Chile:
Pontificia Universidad Católica de Chile, Vicerrectoría de Comunicaciones y
Asuntos Públicos.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2000). Más
sociedad para gobernar el futuro. Santiago de Chile: Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo.
Recabarren, L. y Aubry, M. (2005). Resultados del estudio de asociatividad y
participación ciudadana. En: Más voces, más democracia. Propuestas para la
participación ciudadana (pp. 57-86). Santiago: Más Voces.
Rivera, C. et al. (2013). Evaluación Ambiental, Ciudadanía y Estado en Chile: ¿Es
posible avanzar hacia una democracia ambiental? En: P. Monje y F. Guilherme.
Ciudadanía, territorio y políticas públicas. Santiago: Uarcis.
Ruz, M. y Palma, C. (2005). Análisis del proceso de elaboración e implementación
del Sistema Chile Solidario. Informe preliminar. Santiago: Instituto de Asuntos
Públicos, Universidad de Chile.
Subdere (2006). Instrumentos legales de participación a nivel local. ¿Establecen o
provocan un diálogo con la comunidad para el mejoramiento de la gestión
municipal? Santiago: SUBDERE.
Toledo, V. (2001). Esto también va haciendo autonomía. La estrategia territorial de
las comunidades lafkenches de Tirúa. Espacios locales y desarrollo de la
ciudadanía. 30 innovaciones para construir democracia (pp. 155-196). Programa
Ciudadanía y Gestión Local. Santiago: FNSP, CAPP.
Salazar, G. y Pinto, J. (1999). Historia contemporánea de Chile I. Estado, legitimidad, ciudadanía. Santiago: LOM.
Van der Ree, G. (2007). Contesting modernities. Projects of modernisation in Chile, 1964–2006. Amsterdam: Dutch University Press.