1

(T.1) Chile: la institucionalización progresiva de una participación acotada en el marco de la democracia

elitista1

Gonzalo Delamaza2

(T.2) Resumen

La participación ciudadana ha estado presente en el discurso político en Chile

desde inicios de los años noventa y se ha institucionalizado principalmente a

través de instrumentos de política social y de carácter consultivo. Las

características del acuerdo de gobernabilidad que estructuró la transición

democrática a partir de 1988 impidieron que la reactivación de las políticas

públicas que se produjo luego del advenimiento del primer gobierno democrático

en 1990, se convirtiese en un instrumento de fortalecimiento de la sociedad civil e

incluyese una participación ciudadana vinculante, institucionalizada y con impacto

político. Veinte años más tarde, el proceso de aprobación de la Ley 20.500 de

Asociatividad y Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2011), así como

las reformas a otros cuerpos legales (Ley de Bases del Medio Ambiente)

estuvieron marcados por estos mismos rasgos, además su implementación

efectiva dependía, una vez más, de cambios en el contexto político nacional.

La falta de una institucionalización más amplia de la participación ciudadana ha

redundado en la reproducción de la desigualdad al momento de incidir en

decisiones públicas y en un incremento de la desconfianza de las ciudadanas ylos

ciudadanos hacia las instituciones políticas democráticas. En este artículo se

revisan de forma somera los principales cuerpos legales; se entregan datos sobre

participación social y confianza en las instituciones y se describe la relación entre

política social, política proparticipación y proceso político en general.

La ponencia propone un balance crítico de la concepción elitista de la democracia

(originada en Schumpeter y desarrollada por la transitología latinoamericana de

Linz, O’Donnell y otros) y postula la necesidad de una consideración prioritaria de

las condiciones generales del proceso político nacional –incluyendo las

características del Estado– como factores explicativos de los avances y retrocesos

1 Agradezco la colaboración prestada en la investigación de base de este documento, así como en las

contribuciones sobre algunos aspectos relativos a la reforma del Estado de Danae Mlynarz. 2 Académico de la Universidad de Los Lagos, director del Centro de Investigación Sociedad y Políticas

Públicas

2

de la participación ciudadana. Por otra parte, propone un enfoque de tipo positivo,

evitando las propuestas demasiado normativas y que exageran el impacto de los

mecanismos de participación en sí mismos, corrientes en los planteamientos de

los organismos internacionales y las elaboraciones que dependen de ellos.

(T.2) Abstract

Citizen participation has been present in political discourse in Chile since the early nineties

and has been institutionalized primarily through consultative social policy instruments. The

characteristics of the governance agreement structured democratic transition after 1988

prevented the reactivation of public policy that occurred after the advent of the first

democratic government in 1990, to become a tool for strengthening civil society and to

include one binding participation, institutionalized and with political impact. Twenty years

later, the process of adoption of Law 20,500 of Associations and Citizen Participation in

Public Administration (2011), and the amendments to other legislation (Law on the

Environment) were marked by these same traits, as well effective implementation

depended, again, on changes in the political context.

The lack of a broader institutionalization of citizen participation has resulted in the

reproduction of inequality influence upon public decisions and increased distrust of citizens

towards democratic political institutions. In this article I briefly review the main legal bodies,

data are given on social participation and trust in institutions. I also describe the

relationship between social and “pro participation” policies and political process in general.

The paper offers a critical assessment of the elitist conception of democracy (Schumpeter

originated and developed by the Latin American transitology: Linz, O'Donnell and others)

and raises the need for a primary consideration of the general conditions of the domestic

political process, including state characteristics as explanatory factors for the progress and

setbacks of citizen participation. On the other hand, I proposes a positive type approach ,

avoiding overly prescriptive proposals that exaggerate the impact of participation

mechanisms in themselves, a current approach of the international institutions.

Palabras clave: participación ciudadana, políticas sociales, gobernabilidad, Chile

Keywords: citizen participation, social policies, governance, Chile

(T.2) Encuentros y desencuentros entre Estado y sociedad

3

La participación ciudadana ha estado presente en el discurso político en Chile

desde inicios de los años noventa y se ha institucionalizado a través de

instrumentos de política social, de carácter consultivo, en modalidades

instrumentales. Las características del acuerdo de gobernabilidad que estructuró

la transición democrática a partir de 1988 impidieron que la reactivación de las

políticas públicas que se produjo luego del advenimiento del primer gobierno

democrático en 1990, se convirtiese en un instrumento de fortalecimiento de la

sociedad civil e incluyese una participación ciudadana vinculante,

institucionalizada y con impacto político. Al mismo tiempo ello redujo el impacto de

la participación en algunas de las metas democratizadoras que se plantearon al

inicio de la transición. Por una parte es conocida la persistente desigualdad de

ingresos y recursos en la sociedad chilena, que la constituye en un caso extremo

de desigualdad en América Latina. Por otra parte, es necesario reconocer que el

diseño político institucional chileno, nacido como respuesta de transición pactada

para hacer viable el retorno a la democracia a comienzos de los años noventa, no

contempló modalidades de participación ciudadana con consecuencias políticas.

Antes bien se orientó a restringir la arena política a un conjunto pequeño de

actores, hecho que disminuyó al máximo la incertidumbre respecto de posibles

cambios en la esfera socioeconómica (modelo económico) o política (Constitución

Política y Leyes Orgánicas Constitucionales). Esto se denominó gobernabilidad

democrática (Boenninger, 1997).

La tradición histórica chilena, su cultura política y sus prácticas estatales, tampoco

ofrecieron –aún no lo hacen– modelos útiles a los desafíos contemporáneos de la

participación ciudadana. El Estado unitario, centralizado y estructurado

sectorialmente; el sistema político presidencialista (reforzado por el binominalismo

del sistema electoral), así como el impacto de las reformas institucionales

neoliberales (muchas de las cuales no han sido modificadas con posterioridad a

1990), crearon condiciones desfavorables para la participación. La tradición de

iluminismo democrático del Estado chileno hace que este privilegie el cambio y las

reformas desde arriba y con sentido nacional, antes que aquellas dirigidas desde

abajo y que contengan algún tipo de ethos local (Salazar y Pinto, 1999.

A pesar del cuadro general descrito, a partir de 1990 la participación comenzó a

formar parte del discurso gubernamental y sus estrategias de legitimación, aunque

dentro de parámetros mucho más limitados. Durante los dos primeros gobiernos

de la Concertación (1990-2000) el estímulo de la participación se hizo a partir de

los diseños de los programas sociales, con énfasis en el cofinanciamiento y la

implementación. El principal programa de la época fue el de “pavimentos

participativos”, mediante el cual los ciudadanos de comunidades pobres

4

cofinanciaban la pavimentación de sus calles y pasajes, subsidiando así al Estado,

cuyos recursos resultaban insuficientes. El problema de la participación ingresó

como tal a la agenda política en la campaña presidencial de 1999, recién después

que se produjeron cambios en el cuadro político electoral a fines de 1997. La

drástica disminución de votación sufrida por la coalición gobernante en ese

momento –un millón de votos– introdujo el debate acerca de que la orientación

debía tomarse para reencantar –ese fue el término que se usó– a la ciudadanía.

Mientras un sector defendía la postura de que la desafección política no era otra

cosa que un síntoma más de la modernización exitosa del país, otros señalaron la

necesidad de considerar nuevas estrategias de involucración de los ciudadanos,

acercándolos a la tarea de lo público (Van der Ree, 2007; Delamaza, 2010).3

Mirado desde el ángulo de los diferentes niveles de la institucionalidad, se aprecia

que las áreas estratégicas del Gobierno central carecen, hasta hoy, de estructuras

participativas en la toma de decisiones. Lo mismo sucede en el ámbito regional y,

con un diseño muy limitado, en el municipal, como lo muestran las escasas

evaluaciones al respecto (Cunill, 2011; Montecinos, 2008). Incluso las políticas de

modernización del Estado implementadas en Chile, resultan poco claras al

respecto, pues si bien sus objetivos centrales fueron desde el inicio “hacer más

eficientes los servicios públicos y fortalecer la democracia por medio de una

gestión pública participativa” (Comité Interministerial de Modernización de la

Gestión Pública, 2000, p. 16), en la práctica, el énfasis ha sido dado a la eficiencia

y no a la participación, asumiendo la modernización del Estado un enfoque

gerencialista, a la par de los altos rangos de discrecionalidad y de autonomía que

han ganado sus elites tecnoburocráticas. No se aprecia una estrategia integrada

de reforma estatal que incorpore el componente de participación.

A partir del gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) se ha abordado el tema de la

participación ciudadana y la necesidad de fortalecimiento de la sociedad civil, así

como de profundizar la reforma del Estado. Se convocó, entonces, a un Consejo

Ciudadano de amplia composición para formular una política de fortalecimiento de

la sociedad civil. Se publicó un plan gubernamental que recogió parte de los

planteamientos del Consejo Ciudadano (DOS, 2001). En 2002 se dictó un

Instructivo Presidencial de Participación Ciudadana que llevó a que los diferentes

3 El debate fue conocido como entre autocomplacientes y autoflagelantes dentro de la coalición gobernante

y sus intelectuales. En la víspera de la recuperación del Gobierno por parte de la hoy llamada Nueva Mayoría, se vuelve a mencionar la existencia de esas dos tendencias en la política chilena (El Mercurio, 25.08.13, Cuerpo C).

5

ministerios comprometieran metas específicas enfocadas en incorporar la

participación en las políticas y programas que impulsan. En 2004 se presentó al

parlamento el proyecto de ley sobre Asociatividad y Participación Ciudadana en la

Gestión Pública. En agosto de 2008, el gobierno de Michelle Bachelet publicó un

nuevo instructivo presidencial, referido a cuatro mandatos válidos para todos los

ministerios: a) establecer una normativa general sobre participación ciudadana; b)

rendir una cuenta anual de gestión y ejecución presupuestaria; c) diseñar

mecanismos para establecer Consejos Consultivos de la Sociedad Civil, y d) poner

a disposición de la ciudadanía sus planes, programas y proyectos. En el año 2011,

durante el gobierno de Sebastián Piñera, se aprobó la Ley 20.500 y se publicó un

tercer instructivo, bajo la idea de corresponsabilidad, con el fin de llevar a cabo

una adecuada implementación de la ley en los servicios públicos, aumentar el

capital social, la eficiencia en la política pública, los canales de información entre

la ciudadanía y el Estado, y hacer posible formas de control social y fiscalización

ciudadana.

Una evaluación de la incorporación de la participación ciudadana en las políticas y

programas públicos realizada en 2007, a partir del informe gubernamental

realizado por la División de Organizaciones Sociales (DOS, 2007), arroja la

sorprendente cantidad de 305 mecanismos de participación, correspondientes a

155 compromisos de participación ciudadana establecidos por la totalidad de los

18 ministerios en que se divide la administración central (Fernández y Ordóñez,

2007, p. 32). Sin embargo la misma evaluación muestra el escaso potencial

efectivo de promoción de la participación ciudadana: 37% de los mecanismos que

se informan y publican no corresponde a participación. Ello evidencia una falta de

comprensión y claridad, así como ausencia total de estándares, respecto de la

materia en cuestión. Los instrumentos participativos puestos en práctica están

concentrados en la modalidad instrumental (44%), sobre todo en la modalidad más

básica de esta: la participación informativa, que alcanza 26% del total de

mecanismos. La participación que los autores llaman empoderadora, pues tiene

consecuencias de fortalecimiento tanto para la gestión estatal como para los

participantes de la sociedad civil solo alcanza 19% (Fernández y Ordóñez, 2007).

Dichas iniciativas no han comprometido ningún reacomodo institucional y siguen

en este sentido la tendencia previa: fortalecer programáticamente las instancias

existentes, sin enfrentar los desafíos de cambio institucional ni de rediseño político

que introducir la participación supone.

A lo anterior se puede agregar información del ámbito local, que señala que solo el

19% de la población conoce la existencia de los Consejos Económico Sociales

6

Comunales (Cescos) (Recabarren y Aubry, 2005) y a la detección de un bajo nivel

de implementación de los mecanismos legales en municipios (Subdere, 2006), lo

que llevó a la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere) a actividades

promocionales, como el fomento de presupuestos participativos y cartas

ciudadanas. Los primeros se ejecutaron en poco menos de 10% de los municipios

chilenos (la meta era un 30%), por periodos de tres a cuatro años,

comprometiendo pequeñas partidas presupuestarias. A través de las cartas

ciudadanas se establecieron compromisos de gestión (y también cogestión) entre

municipio y comunidad respecto a temas de interés. No existen evaluaciones

conocidas de sus resultados4.

Mirado el proceso en términos más generales, puede señalarse que aun cuando

Chile exhibe un buen comportamiento de sus indicadores tradicionales de

desarrollo social, la calidad y la valoración de las experiencias vividas entre los

miembros de la sociedad presentan muy profundas diferencias. Los diagnósticos

coinciden en mostrar situaciones de falta de participación efectiva, en un contexto

social donde la población ha generado y recreado nuevas y mayores expectativas

de influencia, aunque aún no sean del todo claras en sus formas o modos de

satisfacción. Pero es una tensión que se ha visto acentuada entre otros factores

por la pérdida de identificación y participación en el sistema de partidos y la baja o

casi nula capacidad demostrada por el Estado para escuchar a los ciudadanos,

generar un diálogo creíble con ellos, incorporarlos como aliados en los sistemas

de gestión de asuntos públicos de interés directo, en los ámbitos local, regional y

nacional, por más de cuarenta años (FSP, 2013).

En el plano organizacional ello se expresa en una acentuada fragmentación y

atomización de las organizaciones sociales, en especial entre los sectores más

pobres y marginados. No se trata de que las personas no participen en

asociaciones de diverso tipo, sino más bien que este tejido asociativo carece, en

extremo, de cohesión, está formado por unidades muy pequeñas, de escaso

alcance en su accionar, poco coordinadas entre sí y con otras organizaciones. Es

lo que hemos llamado el archipiélago de la sociedad civil: un conjunto abigarrado

de pequeñas organizaciones desconectadas, dotadas de un bajo nivel de

influencia, con déficit de liderazgos, así como de condiciones materiales para su

reproducción y acción efectivas (Delamaza, 2010). También en este plano las

diferencias sociales se expresan en desmedro de los sectores más pobres y

marginados: los sectores socioeconómicos altos cuentan con mayor dotación de

4 Sobre presupuestos participativos en Chile ver los trabajos de Egon Montecinos (2006 y 2008).

7

capital social tanto formal como informal (PNUD, 2000) e incluso los movimientos

ciudadanos ABC1 (urbanos, santiaguinos, de sectores pudientes) se desarrollan

más rápido y obtienen mayor satisfacción a sus demandas que los de los grupos

excluidos (Poduje, 2007).

Pero más allá de las organizaciones, el fenómeno de la falta de participación se

expresa en el plano subjetivo como una falta de reconocimiento, e incluso una

invisibilidad de los sujetos frente al Estado, a lo que se suma la percepción de

impotencia, vale decir la escasa capacidad de producir cambios a partir de la

propia acción (FSP, 2013). Este fenómeno no se limita a una pequeña fracción de

la población, sino que se registra como un fenómeno prevalente en un tercio de

esta que intermitente o establemente se ha encontrado en situaciones de pobreza

de ingresos5. El fenómeno fue detectado inicialmente por el PNUD (1998), que

mostró cómo el desajuste entre los “progresos” de los sistemas funcionales (el

mercado, los servicios) no tenía un correlato en la subjetividad y se encontraba

detrás de la desafección y el desencanto. Sin embargo los términos dominantes

del debate nacional siguieron desarrollándose en torno al éxito económico, medido

en términos de crecimiento del producto interno bruto (PIB). A pesar de que ya

desde la campaña presidencial de 1999 emerge el tema de la desigualdad como

un asunto a enfrentar –sin cambios significativos hasta hoy– y que se toman

iniciativas importantes en el plano social, como fueron la reforma de la salud y el

sistema de protección social. Se consolida un distanciamiento de la población

respecto de la representación política institucional, fenómeno agudo sobre todo

entre los jóvenes y, entre ellos, los jóvenes populares. La desafección y

desconfianza se profundizaron en el ámbito interpersonal y se ampliaron a la

mayoría de las instituciones tanto económicas como políticas6.

En consecuencia, tenemos una sociedad que se ha estructurado sobre la base de

la competencia y la iniciativa individual, cuyas estructuras institucionales son

percibidas como incapaces de procesar los conflictos y proporcionar los bienes

públicos que prometen (seguridad y protección, ciudadanía igualitaria, educación y

5 Las encuestas de panel aplicadas a las mismas personas a lo largo del tiempo, indican que la pobreza es un

fenómeno altamente dinámico: en un periodo de diez años, mientras 4,6% de la población puede considerarse en un rango estadístico de pobreza dura, un porcentaje de 31,2% ha estado por debajo de la línea de pobreza en algún momento del decenio (Arzola y Castro, 2009, p. 73). Similar envergadura adquieren los pobres, si se actualizara la forma de medición de la misma, como demostró Felipe Larraín a partir de los estudios de la Fundación para la Superación de la Pobreza, ascendiendo a 29% en 2007 (Larraín, 2008). 6 Al respecto, consultar las encuestas periódicas del Centro de Estudios Públicos (www.cep.cl). También las

muestras regionales del Barómetro Regional en 2011 y 2013 (www.politicaspublicas.ulagos.cl)

8

movilidad social, participación pública, entre otros). La continuidad del crecimiento

económico durante la etapa del boom de los commodities produjo dos fenómenos

que lejos de disminuir el problema lo agudizaron: de una parte difundió una

imagen de éxito del país que pone en evidencia aún más la inequidad existente

para disfrutar de los beneficios del éxito, y de otra, incrementó las expectativas,

tanto de quienes experimentaron cierta movilidad social y quisieran continuarla y

consolidarla, como de quienes observan que las reglas del juego resultan injustas

respecto de importantes grupos en la sociedad.

(T.2) Un esquema operacional para analizar la participación y su institucionalización: quiénes participan, cómo lo hacen y cuáles son las consecuencias

Establecido el diagnóstico general y la evolución de la participación en el país,

corresponde en esta sección analizar de manera pormenorizada los principales

instrumentos utilizados para viabilizarla. Para ello hemos desarrollado un esquema

operacional que puede ser aplicado tanto a los instrumentos normativos como a

los programáticos que se han utilizado en el país.

Para abordar tanto la normativa como los programas públicos se establece un

triple punto de vista. En primer lugar, respecto de quienes participan, es decir del

alcance que estos mecanismos abren para que los diferentes sectores de la

sociedad puedan participar. Nunca un mecanismo participativo es inclusivo por

completo, ni homogéneo en su totalidad en cuanto a su acceso o ejercicio, puesto

que existen barreras de entrada, disponibilidad de información y otros factores que

van conformando su utilización mayor o menor por parte de diferentes grupos

sociales. Por cierto, aquí interesa no solo la cantidad de participantes sino, en

particular, su inclusividad respecto de quienes tienen menores oportunidades para

hacerlo. En segundo término nos interesa cómo se participa; es decir, a través de

qué mecanismos concretos esto se realiza. Hay mecanismos de participación

directa, como también representativa; formas de participación extensivas y

sencillas, pero débilmente deliberativas; así como también formas intensivas y

más complejas, aunque con menor alcance en términos cuantitativos; mecanismos

institucionalizados o ad hoc; entre otros factores. También es pertinente señalar el

carácter de la participación, es decir, si esta es informativa, consultiva o

vinculante.

La tercera característica a resaltar en los mecanismos y formas de participación

son las consecuencias que esta tiene en los involucrados. Aquí podemos distinguir

entre una participación sin mayores consecuencias o decorativa; una de tipo

9

instrumental o funcional a las metas de la política pública y aquella de tipo

empoderadora, que junto con mejorar la política, fortalece las capacidades de la

comunidad o los grupos sociales. También es importante si la participación es

concebida como un derecho o una acción que la autoridad decide emprender por

cualquier motivo. La tabla 1 sintetiza los indicadores que dan cuenta de este

esquema triple. Su aplicación dependerá de la información que se disponga en

cada caso.

Tabla 1. Esquema operacional para analizar mecanismos de participación ciudadana

Dimensión Variables Categorías

principales

Características y ejemplos

Quiénes

participan

Masividad

Participación

masiva

Plebiscito

Participación no

masiva

Consejo mixto, mesa territorial

Inclusividad

Altamente

inclusiva

Bajas barreras de entrada y fuertes

(técnicos, de financiamiento, etc.)

soportes para posibilitar la participación

de los grupos pobres o excluidos

Excluyente o

selectiva

Altas barreras de entrada, sin acción

afirmativa, compensatoria o de soporte

Cómo

participan

Represen-

tatividad

Directa Consulta

Representativa Consejo mixto de representantes

electos

Por invitación o

cooptación

Consejo mixto de líderes invitados

Institucio-

nalización

Institucionalizada Consejos de Organizaciones de la

Sociedad Civil

Ad hoc Mesas barriales, consultas comunales

Carácter del

mecanismo

Informativo Campañas de difusión

Consultivo Consultas vecinales

Vinculante Presupuestos participativos

Deliberativo Plebiscito con información previa y

debates entre las opciones

Publicidad

Abierto, se ejerce

en el espacio

público

Diálogos y plazas ciudadanas,

consultas vecinales

Restringido, se

ejerce entre los

convocados

Mesas sectoriales

10

Consecuen

cias de la

participació

n

Noción o

concepto de

participa-

ción

Derecho

reconocido

Se establece con independencia de los

programas específicos, estos deben

incluir aquello que está reconocido

previamente como derecho

Práctica El mecanismo se establece como

componente de algún programa o

política que cambia en el tiempo

Alcance

Decorativa Se ejecuta una “acción participativa”.

Plazas ciudadanas

Instrumental Se mejora la política

Empoderadora Se fortalecen las capacidades de los

grupos sociales

(T.2) Instrumentos normativos que regulan la participación ciudadana

Tal como se ha señalado, la participación ciudadana ha formado parte del discurso

e iniciativa gubernamental desde 1990. Ello se ha plasmado en diversos

instrumentos normativos, promulgados a lo largo de este periodo. Entre los

principales instrumentos normativos está la Ley Orgánica Constitucional de

Municipalidades (LOCM) en su reforma de 1999, la Ley de Juntas de Vecinos

(1997), la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) (Decreto de 1975),

la Ley de Bases del Medio Ambiente (LBMA) (1995). Incluimos aquí el sistema de

participación desarrollado por el Ministerio de Obras Públicas (MOP), inspirado en

el de participación en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) de la

Ley de Bases del Medio Ambiente. Aunque no tiene estatuto legal, tampoco es un

programa específico y representa un avance por sobre su inspiración inicial. Como

se verá, ambos sistemas constituyeron la principal forma de participación en la

gestión pública hasta hace muy poco tiempo. También se puede hacer mención a

la existencia de diversos organismos públicos que cuentan con Consejos Mixtos

para su dirección: la Conadi, el Fosis y, el principal de ellos, el Consejo Nacional

de la Cultura y las Artes.

La LOCM incorporó en 1999 la obligatoriedad para todos los municipios de contar

con una Ordenanza Municipal de Participación, por decisión autónoma del propio

municipio y aprobación de su Concejo Municipal. Aunque algunas comunas

utilizaron esa flexibilidad de manera creativa, la gran mayoría se limitó a utilizar el

documento de Ordenanza Tipo, publicada por la Asociación Chilena de

Municipalidades (ACHM) cumpliendo así con la norma, pero sin perfeccionar el

11

proceso participativo local. Otra limitación de estas ordenanzas es que no cuentan

con mecanismos que garanticen su aplicación. La LOCM tenía, hasta 2011, dos

mecanismos de participación: los Consejos Económico Sociales (Cescos) y los

plebiscitos ciudadanos. Los primeros provienen de la reforma municipal de 1992 y

en la práctica fueron una adaptación del mecanismo existente bajo la dictadura,

los Consejos de Desarrollo Comunal (Codeco). Se caracterizan por una

participación estamentaria de dirigentes de los diferentes segmentos de

organizaciones locales (los Codecos hablaban de fuerzas vivas). Su función era

consultiva y su composición, por lo general, privilegiaba el estamento de las

Juntas de Vecinos. Su labor fue escasamente valorada por los alcaldes y muy

poco conocida por la ciudadanía. Tampoco se constituyeron los Cescos en todos

los municipios7.

En cuanto a los plebiscitos comunales, algunos alcaldes los organizaron para

obtener la opinión de los habitantes acerca de algunas prioridades de la gestión

municipal. El primero de ellos fue el alcalde Joaquín Lavín en próspera comuna de

Las Condes, en Santiago, conducta seguida luego allí en dos o tres ocasiones.

También se organizaron consultas no vinculantes para priorizar inversiones en las

comunas metropolitanas de Providencia y Maipú, al menos en una ocasión. En el

caso de los plebiscitos ciudadanos, su solicitud requería contar con las firmas ante

notario, de 10% del padrón electoral de la comuna. Solo se han registrado dos

casos en que ello se logró: Vitacura (la comuna más rica del país) y La Serena. En

la primera se llevó a cabo, pues en La Serena el Concejo Municipal optó por

resolver a favor de los solicitantes, evitando así el costo del proceso. De ese modo

se observa la casi nula utilización del mecanismos plebiscitarios y la tendencia a

hacerlo en comunas con mayores recursos y no en contextos de pobreza

(Mlynarz, 2013).

Por su parte, la LGMA contempla un mecanismo de participación de las

comunidades afectadas por la realización de proyectos que se han sometido

voluntariamente al SEIA a través de un estudio. Luego de presentado este último,

la comunidad afectada tiene sesenta días para entregar sus observaciones, las

que deben ser referidas exclusivamente a aspectos ambientales, asunto que es

7 En 2005, la encuesta Más Voces en seis regiones encontró que solo 19% de los consultados conocía la

existencia del Cesco en su comuna (Recabarren y Aubry, 2005). Datos del año 2007 en la antigua región de Los Lagos mostraron que solo las comunas de Valdivia, Paillaco y Maullín habían conformado su Cesco. Tampoco se encontraban constituidos los Cespro, organismos similares de nivel provincial (Montecinos, 2008). Una encuesta de la Subdere (2006) indicaba que 55,5% de los municipios no contaban con Cesco.

12

calificado por la Comisión Regional de Medio Ambiente (Corema), integrada por

representantes regionales del ejecutivo. Luego de las observaciones, las

empresas pueden introducir adendas al proyecto, las cuales no están sometidas al

proceso participativo. Finalmente, las Corema pueden o no tomar en cuenta las

observaciones recibidas desde la comunidad. Un estudio sobre los 361 proyectos

presentados entre 1997 y 2007 indica que 216 de ellos recibieron observaciones

ciudadanas. De ese total, durante el periodo 1997-2001, 89,4% fueron aprobados,

mientras que lo mismo ocurrió con 96,9% en el periodo comprendido entre 2002 y

2007, lo cual indica el escaso impacto global del proceso (Rivera et al. 2013). El

escaso tiempo destinado a la participación, su limitación a temas ambientales, lo

tardío del proceso –cuando los proyectos han sido elaborados y presentados, con

una gran inversión de recursos por parte de las empresas– y la falta de apoyo

técnico para abordar asuntos de gran complejidad, hacen que este proceso sea

muy asimétrico e ineficaz en sus resultados. El MOP adaptó el mecanismo anterior

para algunos de sus proyectos de vialidad y otros. La principal innovación fue

establecer participación anticipada, es decir someter los proyectos a consulta

durante su elaboración, lo cual permite modificarlos en su diseño. Para ello

incorporó el proceso participativo en las licitaciones de obras viales y editó

manuales para apoyar el proceso8.

En relación con la Ley General de Urbanismo y Construcción (LGUC) esta

legislación rige todo el proceso de diseño y modificación de Planes Reguladores

Comunales. El proyecto del plan regulador comunal es preparado por la

municipalidad respectiva. Una vez elaborado el proyecto, el Concejo Municipal,

antes de iniciar su discusión, debe informar a los vecinos, acerca de las

principales características del instrumento de planificación propuesto y de sus

efectos y luego realizar diversas audiencias públicas, consultar la opinión del

Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil (Cosoc, organismo que

reemplazó al Cesco a partir de la Ley 20.500 de 2011) y exponer el proyecto a la

comunidad durante treinta días. Después se debe presentar un informe que

sintetice las observaciones recibidas.

Cumplidos los trámites anteriores, el alcalde deberá presentar el proyecto para la

aprobación del Concejo Municipal, junto con las observaciones que hayan hecho

llegar los interesados. El Concejo deberá pronunciarse sobre las proposiciones

que contenga el proyecto de plan regulador, analizar las observaciones recibidas y

8 http://www.mop.cl/participacion_ciudadana/Paginas/default.aspx

13

adoptar acuerdos respecto de cada una de las materias impugnadas. Como ocurre

con casi la totalidad de los instrumentos normativos solo consideran la información

y consulta ciudadanas en la toma de decisiones, las cuales no tienen mecanismos

para asegurar su consideración.

Tabla 2. Caracterización de la participación en la legislación chilena. Leyes

seleccionadas

Variables Ley

municipal

Cescos

(hasta 2011)

Ley

municipal

plebiscitos

Participación

en el SEIA

Ley 19.300

Ley General de

Urbanismo y

Construcción

MOP

Semat

Masividad

No masiva Masivo, no

se ha

utilizado

Medianamente

masivo

Medianamente

masivo

Medianame

nte masivo

Inclusividad

Excluyente,

depende de

la voluntad

del alcalde

Altas

barreras de

entrada y no

contempla

soportes

Excluyente Excluyente, no

contempla

soportes, ni

formas

específicas de

difundir un

documento

eminentemente

técnico

Inclusivo,

contempla

soportes en

las

licitaciones

Representa

tividad

Representati

vo

Directa Directo Directo en

observaciones

ciudadanas y

representativo

en votación de

cambios en

Cosoc y

Concejo

Municipal

Directo

Institucional

ización

Institucionaliz

ado pero no

utilizado

Institucionali

zado pero no

utilizado

Institucionalizad

o

Institucionalizad

o

No

institucional

izado

Carácter

del

mecanismo

Informativo,

consultivo,

deliberativo

Vinculante,

no define

mecanismos

deliberativos

Consultivo,

Limitadamente

deliberativo.

Puede o no ser

tomado en

cuenta

Informativo,

Consultivo.

Las

observaciones

deben ser

analizadas por

el Concejo

Municipal

Informativo,

consultivo,

deliberativo

.

Puede o no

ser tomado

en cuenta

14

Publicidad

Relativa-

mente

abierto

Abierto Restringido Relativamente

abierto, aunque

restringido por

su carácter

técnico

Restringido

Noción de

participació

n

Práctica Práctica Derecho

reconocido

Derecho

reconocido

Práctica

Alcance

Decorativo No hay

evidencia

por su baja

utilización

La evidencia

sugiere que es

decorativa

Instrumental Instru-

mental

Fuente: elaboración propia

Como se aprecia en la tabla 2, el balance de los mecanismos legales que

regularon la participación durante los años noventa y primer decenio de 2000 se

caracteriza por los siguientes rasgos: se trata de mecanismos a escala local y

estos son escasos y cubren solo unas pocas áreas de acción municipal o sectorial

(medio ambiente); sobre todo, se trata de participación directa; pero poco masiva

en su práctica y en su mayoría excluyente de los sectores pobres y marginados.

Se trata de mecanismos institucionalizados de carácter consultivo, con escasa

apertura al espacio público o directamente poco utilizados. La participación se

entiende como una práctica positiva de alcances muy limitados (entre decorativo e

instrumental). Esta descripción muestra que la participación no fue una prioridad,

por los que sus efectos fueron también poco significativos tanto en la reorientación

de las políticas públicas, como en incrementar la adhesión de la ciudadanía a

dichas políticas.

(T.2) Los programas sociales participativos

En la medida que no existió una consagración legal suficiente de la participación

ciudadana durante los veinte años que sucedieron al regreso a la democracia,

esta ingresó en la agenda pública en el marco de los programas sociales, los que

de diferente manera fueron incorporando la participación en sus diseños y en

determinadas fases de su implementación. Un punto de vista complementario para

analizar las consecuencias de la ejecución programática es considerar iniciativas

de gestión pública innovadora con participación de la sociedad civil. En estas

iniciativas se encuentra la huella de las orientaciones participativas en los

programas sociales. Al mismo tiempo, a partir del gobierno de Ricardo Lagos,

cada administración dictó instructivos presidenciales de participación que

15

buscaban avanzar en una orientación más general para el Gobierno en la materia.

El impacto de dichos instructivos no se limita a la política social, en cambio estos

buscan afectar al conjunto de la iniciativa pública en la materia, incluyendo la

iniciativa legal que dio origen a la Ley 20.500 (véase “Políticas focalizadas contra

la pobreza”). En la práctica, los instructivos de Lagos y Bachelet buscaron

adelantar por la vía administrativa los contenidos del proyecto de ley. Existe muy

poca evidencia empírica o evaluativa directa acerca de los resultados de los

programas participativos, en particular en cuanto a la ampliación de la

participación y el fortalecimiento de las capacidades de los sectores excluidos para

influir en la acción pública. Tampoco se ha estudiado el grado de articulación y

potenciamiento que se produce o no entre los programas sociales y las iniciativas

de participación ciudadana, por lo que debemos plantear más hipótesis que

conclusiones a este respecto.

(T.3) Políticas focalizadas contra la pobreza

Desde mediados de los años ochenta ha predominado el enfoque de focalización

de la acción pública para la superación de la pobreza, que sustituyó al previo

paradigma universalista de derechos. A partir de 1990 se crearon diversas

instituciones públicas, con el objetivo de focalizar la acción del Estado entre los

más pobres, sea por la orientación del gasto o por el simple expediente de que los

sectores de mayores ingresos acceden a las prestaciones privadas, como ocurre

con educación y salud. En 1990 se creó el Fondo de Solidaridad e Inversión Social

(Fosis) cuya orientación fue la de apoyar a las comunidades pobres en la

formulación de proyectos que les ayudaran a resolver sus problemas, a través de

pequeños proyectos concursables, muchos de los cuales eran formulados por las

propias comunidades u organizaciones locales. La participación de los

involucrados se contempló en la formulación de los proyectos, así como en el

cofinanciamiento de las soluciones, no así en la orientación de los programas

implementados, ni en la política misma del Fosis. El impacto global de la acción de

este fondo es considerado escaso, siendo más bien un puente o una antena del

Estado en lugares donde no llega con otros instrumentos. Su focalización se ha

mantenido en grupos de pobreza, su estrategia general en el apoyo a las

soluciones comunitarias, aunque con tendencia a derivar hacia el apoyo individual

para emprendimiento.

El debate al interior del Fosis sobre el impacto de su accionar lo llevó a plantear

nuevas orientaciones basadas en la protección social, motivadas por el enfoque

16

de manejo social del riesgo desarrollado por el Banco Mundial a finales de los

años noventa. Por su parte el Ministerio de Hacienda diagnosticó que la red de

prestaciones asistenciales del Estado no estaba llegando a los extremadamente

pobres. Ambas preocupaciones derivaron en un sistema de acción pública

orientado hacia los sectores denominados de extrema pobreza, basado en un

enfoque familiar de la misma, originando un programa de transferencias

condicionadas con apoyo estatal para acceder a diferentes prestaciones de las

políticas públicas. Dicho sistema, iniciado durante el gobierno de Ricardo Lagos

como “Chile Solidario”, incorporó luego a la primera infancia a través del

subcomponente “Chile Crece Contigo”. Durante la administración de Sebastián

Piñera se agregó el llamado “Ingreso Ético Familiar”, que sigue la misma pauta de

organizar el conjunto de prestaciones estatales en torno a las familias de menores

ingresos, garantizando su acceso. Por su enfoque familiar, el sistema de

protección social no contempló mecanismos de participación ni de fortalecimiento

de las comunidades pobres. El enfoque de derechos garantizados fue un avance

importante en este sistema –el primero que lo ocupa– aunque la participación no

se consideró al momento de definir la línea de la extrema pobreza ni el conjunto

de prestaciones y su nivel de garantía o satisfacción. Esos asuntos fueron

confiados a los técnicos y así permanecen. Los propios afectados no tienen

canales para incorporar su opinión sobre el diagnóstico mismo que hay tras el

sistema y los mecanismos utilizados para enfrentarlo9.

(T.3) Participación en salud

El sector salud está, por tradición, vinculado a la comunidad, sobre todo a través

de la actividad de consultorios y el sistema de la atención primaria. A partir de

mediado de los noventa se implementan diversos programas de participación en el

ámbito comunitario, como los Consejos de Desarrollo de Hospitales (1995) y el

Consejo de Usuarios de Fonasa (1997), tendiente a involucrar a pacientes y

familiares en la gestión de los establecimientos, aportando también recursos

escasos a un sector siempre demandante. Al iniciar el trámite que conduciría a la

reforma de la salud, también lo hizo un proceso participativo con los funcionarios y

personas involucradas directamente. La reforma misma, sin embargo, se gestionó

en una negociación entre el ejecutivo y el parlamento, con la oposición del gremio

9 A diferencia de lo que ocurría en los gobiernos anteriores, en el Programa de Ingreso Ético Familiar

impulsado por el gobierno Piñera, los beneficios no se consideran como un derecho sino que como “un beneficio que otorga el Estado como apoyo directo a las personas y familias de menores ingresos”.

17

médico y los trabajadores de la salud (Infante y Paraje, 2010). Esta reforma

significó el reingreso del enfoque universalista de derechos garantizados a la

política social, a través de las garantías explícitas en salud (GES). No contempló,

sin embargo, instancias de participación en las decisiones, sino en la gestión de

los establecimientos hospitalarios y en formas de coordinación en el ámbito

comunal a través de los Consejos Comunales de Salud (Fernández y Ochsenius,

2006). Durante la administración de Bachelet se impulsó un conjunto de iniciativas

en pro de la participación: responsables del área por cada servicio capacitados

para tal efecto; norma y política ministerial de participación en salud; extensión del

presupuesto participativo nacido en el Servicio de Salud Talcahuano a todos los

servicios; entre otros (Fernández, 2006). Sin embargo, ya antes de finalizar el

gobierno de Bachelet, dichas políticas habían perdido su impulso y no lo han

recuperado. No obstante, los mecanismos establecidos existen, aun cuando su

importancia relativa ha disminuido.

(T.3) Participación en vivienda: recuperación de barrios

El Programa Recuperación de Barrios, denominado “Quiero mi barrio” inicia su

implementación en 200 barrios en 2007, distribuidos en todas las regiones del

país, a través de un modelo de intervención que combina criterios de integralidad,

intersectorialidad y participación ciudadana como base metodológica del

programa. Con ello se pretende lograr, a escala de barrio, una mayor integración

social y urbana, a través de la recuperación de espacios públicos, y mejoría en las

condiciones de entorno y las relaciones sociales. El programa sigue el modelo de

fortalecimiento organizacional a nivel microlocal y la priorización de pequeños

proyectos, sobre la base de un formato predeterminado y el apoyo profesional de

los funcionarios sectoriales.

El programa implica una innovación en participación, porque crea el Consejo

Vecinal de Desarrollo (CVD) y el Contrato de Barrio. Frente a esta nueva

organización no hay consenso en la evaluación. Algunas personas (formuladores

de la política, implementadores, etc.) señalan que se favoreció la participación al

disminuir la tradicional cooptación de los vecinos por parte de las Juntas de

Vecinos; otros opinan que no empoderó a la comunidad, que fue básicamente un

instrumento para la política instrumentalizando la participación ciudadana. Aunque

en marcos acotados, la participación en el “Quiero mi barrio” intenta ser una

coproducción del barrio entre Estado y vecinos, por ello se habla de

empoderamiento y no solo de participación ciudadana. Una de las críticas más

18

importantes a los CVD es que son organizaciones creadas por el Estado a la

medida de un programa que aporta bastantes recursos económicos10.

(T.3) Política de participación: oficinas de información, reclamos y

sugerencias (OIRS)

En 1990 se estableció la creación y el funcionamiento de las OIRS. Con esta

medida se buscaba que todas las personas recibieran el mismo trato digno en las

oficinas del Estado, que ellas no fueran objeto de discriminación y se lograra

eficiencia en la atención. Todos los servicios públicos debían contar con espacios

de atención ciudadana que fueran puntos de acceso o canales de comunicación

(presencial, telefónica o electrónica), a través de los cuales las personas se

vincularan al quehacer de los servicios públicos, teniendo garantizada la

oportunidad de acceso, sin discriminación de ninguna especie. Sin embargo, solo

en el año 2003 fue publicada la Ley 19.880 que establece las bases de los

procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la

administración del Estado. Esta Ley regula la relación de las instituciones públicas

con la ciudadanía, por vías tradicionales o electrónicas. También determina los

procedimientos, plazos y tramitaciones de las solicitudes ciudadanas,

garantizando al ciudadano la igualdad de oportunidades y acceso sin

discriminación a los servicios públicos11. La ley establece estándares de atención

ciudadana bastante elevados, sin embargo, no contiene multas ni sanciones frente

a su incumplimiento más que amonestaciones verbales o disciplinarias en la hoja

funcionaria; tampoco existe una institución específica dedicada a velar por el

cumplimiento de la normativa y algunos estudios cualitativos demuestran que los

funcionarios públicos desconocen sus contenidos, como se desprende de analizar

los tipos de reclamos que recibió la Comisión Asesora Presidencial para la

Protección de los Derechos de las Personas desde su formación12.

Tabla 3. Participación ciudadana en programas sociales. Programas

seleccionados Área de Programa Periodo Características de la participación

10 Comunicación de Danae Mlynarz.

11 A partir del año 2004 la aplicación de ambas normativas forma parte del Programa de Mejoramiento a la

Gestión (PMG) a través del área de Calidad de la Atención a usuarios, específicamente al Sistema Integral de Atención a Clientes, Usuarios y Beneficiarios (SIAC) que perduró hasta el año 2012. Esto significa que cada servicio comprometía metas de cuyo cumplimiento dependen asignaciones de beneficios salariales a sus funcionarios. 12

Comunicación personal de su ex directora, Danae Mlynarz.

19

política o

iniciativa

Pobreza

Fosis

Desde

1990

- Consejo Mixto (consultivo en la práctica). - Financia pequeñas iniciativas surgidas de las comunidades pobres, dentro de líneas definidas por el Fosis. - Principales áreas de intervención: microempresa, rural, iniciativas comunitarias, jóvenes. Han ido cambiando en el tiempo.

Pobreza:

programa

s de

transferen

cias

condicion

adas

Sistema

de

Protección

Social

Chile

Solidario

Ley

19.949

Desde

2004

- Diseñado desde el Ministerio de Hacienda y el Fosis. Ejecutado a través de las municipalidades. - Enfoque familiar, intermediado por lo general por la mujer, sin intervención comunitaria. En algunas comunas se organizan las beneficiarias. - Regulado por ley como derechos sociales de las personas del segmento de extrema pobreza. - Áreas: identidad, acceso a educación, salud y red asistencial, asistencia para la búsqueda de empleo.

Subsiste

ma “Chile

crece

contigo”,

Ley

20.379

Desde

2009

- Incorpora a la primera infancia a la garantía de derechos. - Una comisión asesora presidencial con participación de expertos diseñó las principales propuestas.

Ingreso

Ético

Familiar.

Subsistem

a

seguridad

es y

oportunida

des y

bono por

esfuerzo y

subsidio al

empleo de

la mujer.

Ley

20.595

Desde

2012

- Beneficio que otorga el Estado como apoyo directo a las personas y familias de menores ingresos. - Programas que trabajan de manera personalizada en el ámbito social y laboral, promoviendo el desarrollo de la familia, su autonomía y potenciando además sus capacidades que les faciliten incorporarse al mundo del trabajo. - Estos programas están asociados a la entrega de bonos de acuerdo al reconocimiento de logros y el cumplimento de deberes, en áreas de salud, educación y trabajo. - No tiene componente comunitario, de participación ciudadana o de enriquecimiento del tejido social.

Mecanism

Desde

- Programa de Promoción de la Salud y Fondo de Salud con la Gente (1995).

20

Salud

os

participativ

os

1992 - Consejos de Desarrollo de Hospitales (1995). - Comités de Usuarios Fonasa (1997). - Debate sobre la reforma a la salud (2001). - Oficinas de Información y Reclamos, cuentas públicas, Unidad de Participación Minsal (2002) (Fernández y Ochsenius, 2006).

Reforma a

la salud

Desde

2004

-Separación de la gestión asistencial y la política de salud pública. Ley de Autoridad Sanitaria y Gestión. Ley 19.937. - Ley de Garantías Explícitas en Salud – Plan Auge. Ley 19.966. - Incorporación de las Isapres. - El Plan Auge empezó a regir en junio de 2005 con 25 patologías garantizadas. Actualmente se ha llegado a 80 patologías. -En la atención primaria seis patologías cubren el 90% de las demandas de atención (Infante y Paraje, 2010). - Constitución de los Consejo Integrado de la Red Asistencial (CIRA) en cada servicio regional.

Política de

participaci

ón

2006-

2009

- Establece norma de participación. - Impulsa los Consejos Comunales y CIRA. - Convierte a los presupuestos participativos en herramienta en todos los servicios de salud del país. - Capacitación a todos los encargados de participación y otras capacitaciones por servicio.

Educació

n

Formación

ciudadana

2005 - Informe de Comisión ad hoc. No ha sido aplicado. http://wwwfs.mineduc.cl/Archivos/ConvivenciaEscolar/doc/archivo_153.pdf

Consejos

escolares

Desde

2005

- Informativos, consultivos, propositivos y resolutivos solo si el sostenedor lo acepta. En 2013 la Municipalidad de Santiago les otorgó carácter resolutivo en tres materias. - Excluye materias técnico-pedagógicas que son responsabilidad del equipo directivo. - Compuesto por padres, alumnos, sostenedor, profesores y personal de servicio.

Vivienda y

urbanism

o

Pavimento

s

participativ

os

Desde

1990

- Principalmente la participación consiste en cofinanciamiento por parte de los vecinos. - Supone autoorganización durante el proceso.

“Quiero mi

barrio”/Re

cuperació

n de

barrios

Desde

2007.

En 2011

se

agregan

- La participación ciudadana: “es la base metodológica del trabajo en los barrios. El desarrollo de las organizaciones comunitarias es una de las vías para avanzar en la superación de muchas de las condiciones de vulnerabilidad social que aqueja a los barrios y sus comunidades”. - “La incorporación activa de los vecinos en el

21

15

comunas

priorizad

as

proceso de regeneración del barrio permite recuperar las confianzas entre ellos y promover el uso de los espacios públicos”. - Se constituye un comité vecinal y un contrato de barrio.

Participa-

ción

OIRS

Desde

1990 con

ley

desde

2003

- Las personas son consideradas sujetos de derecho en su atención en la administración pública. - La difusión y respeto de estos derechos ha variado a lo largo de los años, no existiendo una constante. - No existen mecanismos de seguridad jurídica para el cumplimiento de los derechos que se proclaman.

Fuente: elaboración propia.

En la secuencia de programas participativos se puede apreciar el predominio de

participación de los involucrados directos en el último eslabón de la cadena, es

decir, en la selección e implementación de proyectos comunitarios. No se advierte

la misma realidad para las fases de formulación de políticas, diseño, control o

retroalimentación de los programas. Las formas organizativas empleadas tienden

a ser ad hoc y sectoriales, en otras palabras, relacionadas con los objetivos del

programa en particular13. Los programas no ofrecen suficiente continuidad en su

implementación, ni estrategias incrementales o de escalamiento e

institucionalización. Vale la pena mencionar que no se desarrollan programas

pilotos que, luego de su validación pudiesen convertirse en programas

nacionales14; por el contrario, aun cuando en ocasiones se utilizaron como

modelos de política algunas experiencias locales, los programas nacionales

significaron el fin de la experiencia local en vez de su fortalecimiento, como ocurrió

con el modelo familiar de la comuna de Quillota, en relación con el Programa

Puente del Fosis (Ruz y Palma, 2005).

Por otra parte, llama la atención que los programas que involucran la garantía de

derechos ciudadanos no fueron acompañados de instancias participativas de la

comunidad, ni en su diseño ni en su implementación y control, como en el caso del

Sistema Chile Solidario y la reforma de salud. El enfoque familiar del primero y sus

13 En general no se estimularon iniciativas de coordinación autónomas, permanentes, multisectoriales y que

fuesen más allá de los usuarios directos, como ocurrió en algunas iniciativas de vínculo autónomo con el Estado desde abajo, como el modelo impulsado en la región de Aysén a partir de la experiencia del Consejo de Desarrollo de las Islas Huichas (CODIH) (Garrido, 2005). 14

Una excepción es la referida al Presupuesto Participativo de Talcahuano, que luego pasó a ser implementado por iniciativa ministerial en todos los servicios regionales de salud (Fernández, 2006).

22

derivados y el enfoque centrado en la atención individual en salud, no incluyen una

orientación participativa, más allá de la de quejas y reclamos. A su vez la prioridad

de la política de participación ciudadana en la gestión pública no estuvo vinculada

a las metas y prioridades de la política social (educación, salud, pobreza). La

hipótesis general que afirmamos, es que no ha existido una sinergia y

acoplamiento entre la agenda modernizadora del Estado y su componente de

participación ciudadana con respecto a la política social y sus programas más o

menos participativos. Más aún, tampoco la agenda emergente de garantía de

derechos universales incorpora un componente de participación ciudadana,

revelando así una disociación que convierte a la participación en un ejercicio de

bajo impacto e interés para las personas.

(T.2) La generación reciente de normativas de participación

A partir de 2007 se constata un mayor dinamismo normativo respecto de la

participación ciudadana, donde ha surgido legislación de diverso origen,

característica e importancia. Se trata de un conjunto cuya aplicación y

potenciación futura puede determinar cambios significativos en la situación

nacional15.

(T.3) Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2008)

Como parte de la Agenda de Modernización del Estado pactada entre el gobierno

de Ricardo Lagos y la oposición de la época, se aprobó en 2008 esta ley, que

puede considerarse una herramienta muy útil para ejercer la participación

ciudadana y en forma específica el control social de la ciudadanía con respecto al

actuar del Estado. Sus consideraciones básicas son que toda persona tiene

derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la administración

del Estado, en la forma y condiciones que establece la ley. El acceso a la

información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en

actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda

información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o

soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales. La publicidad a que

obliga la ley incluye los actos y resoluciones de los órganos de la administración

del estado; sus fundamentos; los documentos que les sirvan de sustento o

15 Como se trata de legislación reciente, los datos sobre experiencias locales o de otro tipo que pudiesen

servir de modelo a futuro son limitados. Por ello se privilegiará la mayor cantidad de información sistematizada existente sobre el periodo anterior. Sin perjuicio de lo cual se utilizarán las fuentes secundarias que ya existen sobre alguno de estos cuerpos legales.

23

complemento directo y esencial; los procedimientos que se utilicen para su

dictación; la información elaborada con presupuesto público; y toda otra

información que obre en poder de los órganos de la administración. Salvo las

excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de quórum

calificado.

Sin embargo,

existen algunas dificultades a superar entre el tránsito de la ley a la política pública

y por tanto de generar mayor impacto sobre la democratización del proceso de

diseño e implementación de políticas públicas. Así, un 35% de la población ha

demandado información al Estado y, sin embargo, solo un 14% de la población

conoce que tiene un derecho que lo ampara. (CPLT, 2011. p. 2).

Por otra parte, quienes solicitan información son personas de ingresos bajos que

requieren del Estado y lo público para su mejor desarrollo, poseen educación

media como nivel educacional, son en su mayoría mujeres de entre 20 y 35 años.

En cambio, quienes han reclamado frente al CPLT, es decir, conocen que tienen

un derecho y lo han exigido, son ciudadanos con ingresos altos, con educación

superior y en un alto porcentaje con magíster y doctorado, en su mayoría hombres

de entre 20 y 35 años (CPLT, 2011, p. 2). De tal modo que la expansión de este

nuevo derecho reconocido por la ley responde a las pautas de segmentación y

desigualdad que caracterizan a la sociedad chilena actual. En este sentido, no

basta con la simple dictación de la ley para su real aplicación; todo lo contrario,

dadas las desigualdades existentes, suponer trato neutral implica un acto de

reproducción de las desigualdades existentes16.

(T.3) Ley lafkenche: Espacio Costero Marítimo para los Pueblos Originarios

La aprobación de la Ley Lafkenche (los lafkenches son el segmento del pueblo

mapuche que viven de los recursos del mar, la gente de mar) a inicios de 2008,

por sus características, actores involucrados y contexto histórico, podría decirse

que constituye un hito para las organizaciones de la sociedad civil que les afecta.

16 Según los estudios del CPLT, existen una serie importante de barreras de ingreso para el ejercicio del

derecho (CPLT, 2011, pg. 3). Un 30 % de las solicitudes realizadas no alcanzan a ingresar a los sistemas dispuestos por los servicios públicos. Y sólo el 32% del total de solicitudes realizadas fueron respondidas en tiempo y forma. Además, se demostró que en la lógica presencial (la más utilizada por los ciudadanos), un ciudadano no informado de sus derechos de acceso, tiene muchas menos posibilidades de éxito en su búsqueda, que un ciudadano empoderado y que conoce su derecho. En definitiva, “el grado de conocimiento tanto de funcionarios (para que no pongan barreras al ingreso), como de los propios ciudadanos (en tanto puedan ampararse en su nuevo derecho), es la llave maestra para el uso efectivo de este derecho de reciente data en la sociedad chilena” (Díaz Tendero, 2013: 161).

24

Se trata de una demanda que, esbozada y gestionada desde abajo hacia arriba,

logró posicionarse de manera progresiva en el sistema político y transformarse en

una de las pocas políticas públicas protegidas por ley, diseñadas para tratar la

especificidad de los asuntos y necesidades propios de una demanda indígena

(Delamaza y Flores, 2011).

El proceso se inició en 1989 con la aprobación de la ley de pesca y acuicultura,

que fue rechazada por la organización indígena Pu Lafkenche y reforzada por las

actividades de lobby realizadas por los alcaldes de Tirúa y Puerto Saavedra

(primeros alcaldes mapuche en país) (Toledo, 2001). La ley se aprobó en 2008 y

establece

Créase el espacio costero marino de pueblos originarios, cuyo objetivo será

resguardar el uso consuetudinario de dichos espacios, a fin de mantener las

tradiciones y el uso de los recursos naturales por parte de las comunidades

vinculadas al borde costero. (Conadi, s.f., p. 12).

Los conflictos más evidentes, es decir cuando una solicitud de este tipo se

sobrepone total o parcialmente a un área ya otorgada para usos marítimos,

acuícolas o como área de manejo a otras entidades, da lugar a denegación o bien

a modificaciones de la solicitud. Sin embargo, en caso de que la misma área

hubiere sido objeto de afectación para otros fines, se deberá suspender su

tramitación hasta que se emita el informe del uso consuetudinario elaborado por la

Conadi o se resuelva el recurso de reclamación que se hubiere interpuesto en su

contra […]. En caso que la Conadi dé cuenta del uso consuetudinario, se deberá

preferir la solicitud de espacio costero marino de pueblos originarios. (Conadi, s.f.,

pp. 15-16).

Como se desprende de lo anterior, el reconocimiento del derecho que otorga el

uso consuetudinario es explícito y prioritario en la ley, contemplando incluso el

procedimiento de suspender otras reclamaciones. Su límite está establecido, sin

embargo, respecto de otros usos que hayan sido solicitados y concedidos con

anterioridad.

(T.3) Reforma a la Ley de General de Medio Ambiente en lo relativo a

participación

La comprobación empírica de que la enorme mayoría de los proyectos

presentados al SEIA a través de un estudio de impacto ambiental resultaban

aprobados, las grandes limitaciones al proceso mismo y la consecuente

deslegitimación del sistema entre los actores fueron produciendo una progresiva

25

judicialización de los conflictos, restando efectividad al proceso, como no fuese

para aprobar los proyectos. En la reforma a la Ley de Medio Ambiente se

incluyeron entonces modificaciones al proceso de participación. La principal de las

cuales es la obligatoriedad que el proceso adquiere para los proyectos que

presentan solo Declaración de Impacto Ambiental y no estudio. Lo mismo sucede

para los planes sectoriales estratégicos. La otra modificación es la creación de los

tribunales ambientales, que pueden acoger reclamaciones frente a conflictos no

resueltos y la ampliación de quienes pueden presentar observaciones, más allá de

los directamente involucrados. Como se aprecia, no se trata de una modificación

significativa respecto de la ley anterior y no es esperable un cambio muy relevante

en el proceso participativo17.

(T.3) Ley de Asociatividad y Participación Ciudadana en la Gestión Pública

El 4 de febrero de 2011, luego de una tramitación de siete años, se promulgó la

Ley 20.500 que regula la asociatividad y la participación ciudadana en la gestión

pública. La ley se inscribe en el marco de la reforma y modernización del Estado y

busca fortalecer el papel de las OSC (conceptualizadas a través de la noción de

asociaciones sin fines de lucro) –a través de Consejos– en las tareas de la gestión

pública en diferentes niveles del Estado. También facilita la constitución de

organizaciones y entrega algunos recursos de financiamiento para las OSC.

La ley consta de cinco títulos, donde se organizan sus principales materias: la

regulación de las asociaciones sin fines de lucro; la introducción de la noción de

organizaciones de interés público (OIP); la creación del Fondo de Fortalecimiento

de las OIP. También se modifican otros cuerpos legales: la ley de Bases

Generales de la Administración del Estado, para incorporar el derecho a la

participación y establecer los Consejos de OSC de carácter consultivo en los

diferentes ministerios y servicios; la Ley Orgánica Constitucional de

Municipalidades, para crear los Cosoc y otorgarles funciones y modificar el

quórum para convocar a plebiscito comunal de origen ciudadano; la ley sobre

Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias, para permitirles

constituir organizaciones nacionales y el Código Civil en lo alusivo al otorgamiento

de personalidad jurídica a organizaciones. Como puede verse, las materias de los

tres primeros títulos no han sido legisladas con anterioridad, sobre todo lo relativo

a la sociedad civil y sus organizaciones. Mientras el título IV lo hace con materias

ya legisladas, entre ellas la materia de este documento, relativa a la gestión local y

municipal. La ley se reglamentó en 2012 y comenzó la constitución de los Cosoc.

17 Una comparación sintética entre los mecanismos de ambas leyes en Rivera y Delamaza (2013).

26

(T.3) Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Originales y Tribales

En septiembre de 2009 entró en plena vigencia en Chile tras dos décadas de

tramitación legislativa, el Convenio 169, que plantea un estándar mínimo para el

ejercicio de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas. Reconoce

derechos de carácter colectivo: a la identidad, al territorio, las tierras, los recursos

naturales y el medio ambiente como condición necesaria para asegurar una vida

digna y su pleno acceso a los demás derechos humanos. En cuanto a la

participación ciudadana exige que los gobiernos establezcan los medios que

permitan a los pueblos interesados participar en la toma de decisiones a todos los

niveles, tanto a instancias legislativas como administrativas, que los consulten

mediante procedimientos adecuados y, a través de sus instituciones

representativas, con estándares prefijados. Establece la obligación de realizar

consulta a los pueblos indígenas como mecanismo de participación ciudadana, en

cuanto a la implementación del Convenio y la adopción de medidas legislativas y

administrativas susceptibles de afectarles; en caso de explotación del suelo y

subsuelo; en caso de enajenación de las tierras y en materia de planes

educativos18.

Luego de la ratificación legislativa, el gobierno de Bachelet dictó a través de

Mideplan el Decreto 124 que regulaba la consulta en términos no consensuados y

limitando varias de las características detalladas en el Convenio. Su aplicación

integral, por otra parte, supone modificaciones legales. Frente a ello se ha

producido una disputa relacionada con la preeminencia de un acuerdo

internacional respecto de la ley chilena. Durante el gobierno de Piñera se ha

llevado a cabo un proceso de discusión sobre cómo regular la consulta previa, sin

arribar a acuerdos claros. Anteriormente se habían hecho algunos procesos de

consulta en el área de educación intercultural bilingüe, adelantando de algún modo

la ratificación del convenio. Sin embargo, en el ámbito de disputa por recursos

territoriales y servicios ambientales entre grandes empresas y comunidades

indígenas es donde hoy se produce mayor conflictividad y no se ha aplicado aún

integralmente el convenio.

(T.3) Ley de Deberes y Derechos de los Pacientes

18 También establece criterios básicos para el desarrollo de la consulta: previa; con mecanismo consensuado

con las organizaciones indígenas. La consulta debe ser de buena fe y orientarse a alcanzar un acuerdo, adecuada y a través de las instituciones representativas indígenas. Debe ser sistemática y transparente. El último mecanismo explícito que señala el convenio es el consentimiento previo, libre e informado: es un estándar vinculante exigido para ciertos casos específicos.

27

La ley de Derechos y Deberes de los Personas era la única normativa que aún

estaba pendiente de las que se enmarcaban en la reforma de salud. Se tramitó por

más de diez años en el Congreso y finalmente entró en vigencia en octubre de

2012 en todos los centros de salud del país. Sus disposiciones se aplican a

cualquier tipo de prestador de acciones de salud, sea público o privado. Asimismo,

y en lo que corresponda, se aplican a los demás profesionales y trabajadores que,

por cualquier causa, deban atender público o se vinculen con el otorgamiento de

las atenciones de salud.

La ley exige protocolos de seguridad y calidad de atención en diversas materias.

En los territorios con alta concentración de población indígena se deberá aplicar

un modelo de salud intercultural con facilitadores interculturales y señalización en

el idioma del pueblo originario y asistencia religiosa propia de su cultura. El texto

regula el derecho de los pacientes a ser informados, en forma completa, oportuna,

veraz y comprensible, acerca del estado de su salud, del diagnóstico de su

enfermedad, tratamientos, riesgos, exámenes y procedimientos practicados, y

medicamentos suministrados. En forma específica, se refiere a participación

ciudadana cuando afirma, toda persona tiene derecho a efectuar las consultas y

reclamos que estime pertinentes respecto a la atención de salud recibida. Para los

comités de ética que atiendan las consultas de los pacientes, el prestador deberá

asegurar la participación de los usuarios en dichos comités. La ley también

explicita las responsabilidades de los pacientes.

Tabla 4. Caracterización de la participación ciudadana en la legislación chilena reciente

Variables

Ley de

Transparen

cia y

Acceso a

Informació

n Ley

20.285

Ley

Lafkenche

Ley 18.892

Participaci

ón

Ciudadana

en el SEIA

Ley 20.417

Convenio

169 OIT

Asociativi

dad y

Participaci

ón

Ley 20.500

Derechos

y Deberes

de los

Pacientes

Ley 20.548

Masividad

Un 14%

señala

conocer

este

derecho

26

solicitudes

hasta julio

2011 (en

dos

regiones) 1

aprobada

Mediana-

mente

masivo

No existe

dato

Mediana-

mente

masivo

No existe

dato

28

Inclusivi-

dad

Excluyente

de hecho:

hombres,

profesiona-

les entre 20

y 35 años

Focalizado

en

comunida-

des

lafkenche

Excluyente Inclusivo de

pueblos

originarios.

Específico en

la regulación

de

inclusividad

Inclusivo,

no

contempla

soportes en

las

licitaciones

Incorpora

mecanis-

mos para

asegurar

inclusión

(discapa-

citados)

Represen-

tatividad

Directo Directo a

través de

comunidad

es, pues

son

derechos

colectivos

Directo Mecanismos

directos

(consulta,

consentimien

to).

Incremento

de

representaci

ón indígena

Directo en

plebiscitos.

Representa

tivo a

través de

los Cosoc

Directo

frente a

consultas,

reclamos y

sugeren-

cias

Institucio-

nalización

Institucional

izado como

Consejo

Autónomo

Institucional

izado

Instituciona

lizado

Aún no

institucionali-

zado

No

institucio-

nalizado

Institucio-

nalizado

Carácter

del

mecanismo

Resolucio-

nes son

vinculantes

para el

Estado

Vinculante:

la solicitud

paraliza las

existentes y

la

resolución

es

vinculante

Consultivo,

limitada-

mente

deliberativo

Puede o no

ser tomado

en cuenta

Consultivo

con gran

especificidad

y acuerdo

sobre

mecanismos.

Vinculante

en el

consenti-

miento

Consultivo,

Vinculante

en los

plebiscitos

Consultivo,

comités de

ética frente

a divergen-

cias

Publicidad

Relativame

nte abierto

Restringido Debiese ser

abierto

Noción o

concepto

de

participa-

ción

Derecho Derecho,

reconoce

uso

consuetu-

dinario

Derecho Derecho Derecho

Solo se ha

otorgado

una

concesión

bajo esta

ley hasta

No hay

evidencia

de cambios

significa-

tivos. Se

incluyó

Su baja

aplicación ha

llevado a

judicializar el

derecho

44% de los

municipios

tenía

Cosoc y

17% de

ellos con

29

Alcance 2011 participa-

ción en

proyectos

con DIA

nuevos

mecanismo

s (mayo

2012)19

Fuente: elaboración propia.

La exposición somera de los avances legislativos de los últimos cinco años

muestra interesantes novedades con respecto a los análisis anteriores. En primer

término, la participación aparece como un derecho a ser garantizado de manera

explícita. A diferencia de otros instrumentos jurídicos previos en la mayoría de

estos, se establecen condiciones para que ello sea efectivo, es decir se le

plantean requisitos más claros. También se introducen mecanismos más fuertes

de participación, con la excepción de la Ley 20.500 y la de medio ambiente que,

aunque reconocen el derecho a participar, permanece en modalidades

consultivas, sin mayores consecuencias jurídicas, de seguimiento o de sanción en

caso de incumplimiento. Tampoco consideran las asimetrías que deben

compensarse en el caso de grupos excluidos. En cambio la Ley Lafkenche y el

Convenio 169 se orientan hacia un sector excluido, pero no lo hacen en términos

definidos desde fuera (como ocurre con la definición de extrema pobreza), sino

que asume la identidad que los propios actores se dan, reconociéndola por parte

del instrumento público. Los principales problemas de esta nueva legislación

parecen estar en la implementación, tanto por lo reciente de su promulgación,

como por la escasez de instrumentos puestos a disposición de su apropiación

ciudadana (difusión) como por parte del propio aparato público (funcionarios y

autoridades). La consideración del espacio local puede ser un importante jalón en

resolver este problema.

(T.2) Emergencia ciudadana, los nuevos desencuentros y los nuevos desafíos de la participación

Hemos analizado un conjunto de iniciativas institucionales que han dado expresión

a mecanismos de participación ciudadana funcionales al modelo de gobernabilidad

surgido de las negociaciones de la transición de la dictadura a la democracia.

Nuestro enfoque privilegia los desafíos de la construcción democrática, pues no se

restringe al campo institucional, sino que vincula la dimensión institucional con los

desarrollos que ocurren en el ámbito de los actores sociales, dada la estrecha

imbricación entre actores situados en distintos niveles de poder y ámbitos de

interés público. Una concepción de este tipo, alojada de manera progresiva en

19 Más información en Monitoreo Ley 20.500 a nivel municipal, en estudio de Mlynarz y Marín (2012) realizado por

Ciudad Viva.

30

prácticas al interior del Estado, daría base de sustentación a un régimen ampliado

de ciudadanía, que no se limita a su dimensión pasiva (reconocimiento de

derechos), sino que incluye la ciudadanía activa y deliberante (Jones y Gaventa,

2002). Vale decir una relación entre la sociedad civil y el Estado que instituye

cursos y mecanismos de coparticipación para quienes no ejercen directamente el

poder político institucionalizado. Estos participan en la definición de intereses,

prioridades y control del quehacer público, buscan incidir en la toma de decisiones,

deliberan acerca de los temas de la agenda que preocupa a la comunidad política

y coordinan sus esfuerzos de generación y ampliación de bienes públicos que ni el

Estado ni el mercado aseguran por sí solos.

La incorporación de nuevas prácticas participativas en la acción estatal en Chile

ha sido mucho más restringida, que lo que se desprendería del marco normativo

expuesto. Se ha desenvuelto en el marco de una democracia de baja intensidad y

creatividad institucional y fuertes desigualdades sociales. Las estrategias y

políticas focalizadas de desarrollo social o local, implantadas en los ochenta y

reformadas en los noventa, instalaron prácticas y sistemas participativos a escala

microsocial o territorial. Algunos de estos espacios han evolucionado hacia la

creación de instancias directas de diálogo, concertación y deliberación pública

entre segmentos del Estado y actores de la sociedad civil; es decir, no

mediatizados por el sistema político ni incorporados formalmente a él. Otros se

han mantenido como expresiones más o menos formalizadas, de una participación

marcada por el carácter consultivo, no vinculante y funcional al desempeño de los

programas públicos. No hay evidencia de un impacto cierto sobre el

fortalecimiento de la sociedad civil en su capacidad de actuación pública.

En términos comparados, Chile muestra niveles intermedios de asociatividad y un

amplio repertorio de formas de acción colectiva. Sin embargo, lo distintivo del caso

es la baja densidad de las vinculaciones entre organizaciones y la falta de acceso

a las decisiones de política a través de los canales establecidos, sobre todo en el

ámbito local (Collier y Handlin, 2010). Los estudios disponibles sobre

asociatividad, instrumentos legales de participación local, experiencias

innovadoras y percepción ciudadana muestran un conjunto de conclusiones

bastante homogéneo que conviene sintetizar (Delamaza y Ochsenius, 2010;

Foster, 2010). En primer término, en Chile existe una alta tasa de asociatividad de

primer grado (de base), de mayor densidad en zonas rurales, aunque de escasa

interlocución e incidencia en políticas y orientaciones de gestión pública. En

segundo lugar, los escasos instrumentos participativos dispuestos por ley son

poco conocidos y se utilizan de modo irregular y parcial en la gran mayoría de los

municipios del país, a pesar de la consagración legal de las ordenanzas

31

municipales de participación y la posibilidad de realizar plebiscitos de origen

ciudadano. Por su parte, las expectativas de la población sobre instancias de

participación no se corresponden con la oferta existente.

A su vez, los estudios de caso sobre innovación en la gestión social local e

instalación de mecanismos de participación asociados a la política pública

permiten también caracterizar el panorama en relación con los instrumentos de

participación utilizados. Los instrumentos existentes responden a variados

modelos de participación y no muestran un patrón común. Desde el punto de vista

de su sostenibilidad, en general poseen bajo nivel de institucionalización y

perdurabilidad en el tiempo. La ciudadanía convocada está conformada por

personas pertenecientes a asociaciones formales, estando ausentes las

organizaciones informales o los ciudadanos individualmente considerados. Las

formas utilizadas son en su mayoría cara a cara con autoridades y agencias

públicas de nivel intermedio o de implementación (no decisores), las cuales priman

sobre las formas mediatizadas. Así, por ejemplo, hay baja ocupación de

tecnologías de la información y comunicación. La participación alcanza

normalmente el nivel informativo y consultivo y escasamente el deliberativo o de

control social. Por último, los esfuerzos se concentran en la ejecución de servicios,

programas y fondos de gestión, influyendo débilmente en otras fases decisivas del

ciclo de la política pública, como la formación de la agenda pública y la definición

de políticas, medidas o decisiones públicas.

En el plano normativo se detectan importantes avances entre 2007 y 2011,

creándose una interesante infraestructura jurídica para el tiempo próximo. Algunas

normativas siguen el modelo de participación consultiva y no vinculante, como

ocurre en el caso de la reforma a la Ley de Bases del Medio Ambiente y la Ley de

Asociatividad y Participación Ciudadana. Otros instrumentos, en cambio

garantizan derechos y ofrecen mejores posibilidades de incidencia ciudadana,

como ocurre con la legislación respaldada por convenios internacionales y por

movilización social previa. Es el caso del Convenio 169 de la OIT y la llamada Ley

Lafkenche. También la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública

tiene una institucionalidad autónoma y fuerte respaldo tanto del sector empresarial

como de organizaciones ciudadanas. El impacto esperable de estas normativas se

relaciona también con el respaldo político que tenga su implementación por parte

de la administración, es decir si se le da prioridad política.

Una vez completado el ciclo político de la Concertación en el Gobierno –que duró

veinte años– el panorama comenzó a cambiar en términos de movilización social.

A partir del primer trimestre de 2011 se sucedieron importantes movilizaciones

callejeras y el resurgimiento de demandas no expresadas de modo masivo con

32

anterioridad (medio ambiente, educación, demandas regionales). Se trata del fin

de un ciclo político y la evidencia de sus limitaciones para canalizar las

aspiraciones ciudadanas. Esta emergencia ciudadana se ha producido por fuera

de la institucionalidad política, al margen de la iniciativa de los partidos políticos y

de los escasos mecanismos institucionales de participación. Los partidos no

conducen los movimientos como en el pasado y son criticados por la dirigencia de

los movimientos sociales. Ello ha producido un campo de disponibilidad política

muy significativo, puesto que se ha vuelto a escindir política y sociedad, como

producto de un modelo de gobernabilidad desplegado en el tiempo, que aseguró la

estabilidad pero no la ampliación de la representación y la participación. En

noviembre de 2013 se realizarán elecciones presidenciales, legislativas y, por

primera vez, de consejeros regionales. El resultado más probable es el retorno de

Michelle Bachelet al gobierno, apoyada esta vez por una coalición política

ampliada (Nueva Mayoría). Al mismo tiempo se han ampliado las candidaturas

presidenciales hasta llegar a nueve candidatos. El debate está centrado sobre la

necesidad de cambiar la Constitución Política de 1980, incluyendo la opción de

una Asamblea Constituyente. En ese contexto se están debatiendo nuevos

mecanismos de participación que debieran ponerse en práctica en la nueva etapa.

Se puede interpretar este fenómeno como los primeros intentos del sistema

político por procesar el cambio del ciclo. El sistema político está aún asegurado a

través de la Constitución, el sistema electoral binominal y la prevalencia de las dos

coaliciones que han compartido el poder desde 1990. Sin embargo, a partir de la

extendida y sostenida desconfianza que existe sobre los actores políticos y las

fuertes críticas a que ha sido sometido el modelo económico-social prevaleciente,

es esperable que este panorama se modifique en los próximos años. Se abrió un

periodo para Chile, en el cual los asuntos relacionados a la participación serán un

componente clave de las propuestas de reforma postransicional.

(T.2) Referencias bibliográficas

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