UNIWERSYTET SZCZECIŃSKI ZESZYTY NAUKOWE NR 530

EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 31

EKONOMICZNE I ORGANIZACYJNE

INSTRUMENTY WSPIERANIA ROZWOJU

LOKALNEGO I REGIONALNEGO

Finanse, rachunkowość, przedsiębiorczość

TOM I

Szczecin 2009

)

Artykuły wydrukowano zgodnie z materiałami dostarczonymi przez Autorów. Wydawca nie ponosi odpowiedzialności za treść, formę i styl artykułów.

Rada Wydawnicza

Urszula Chęcińska, Danuta Kopycińska, Izabela Kowalska-Paszt Piotr Niedzielski, Ewa Szuszkiewicz, Dariusz Wysocki

Edward Włodarczyk - przewodniczący Rady Wydawniczej Aleksander Panasiuk- przewodniczący Senackiej Komisji ds. Wydawnictw

Edyta Łongiewska-Wijas - redaktor naczelna Wydawnictwa Naukowego

Recenzenci prof. dr hab. Teresa Famulska

prof. UG dr hab. Maria Jastrzębska prof. UE dr hab. inż. Dorota Korenik

Rada Programowa prof. zw. dr hab. Marianna Daszkowska (Politechnika Gdańska)

prof. dr hab. Eberhard Drechsler (Uniwersytet Berliński) prof. nadzw. dr hab. Marek Dylewski (Wyższa Szkoła Bankowa w Poznaniu)

prof. dr hab. Teresa Famulska (Akademia Ekonomiczna w Katowicach) prof. zw. dr hab. Stanisław Flejterski (Uniwersytet Szczeciński)

prof. zw. dr hab. Jan Głuchowski (Wyższa Szkoła Bankowa w Toruniu) prof. zw. dr hab. Alfred Jane (Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu)

prof. UG dr hab. Maria Jastrzębska (Uniwersytet Gdański) prof. UE dr hab. inż. Dorota Korenik (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu)

prof. zw. dr hab. Bogdan Nogalski (Uniwersytet Gdański) prof. zw. dr hab . Bogusław Pietrzak (SGH w Warszawie)

prof. zw. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak (Uniwersytet Łódzki) prof. zw. dr hab. Jerzy Sokołowski (Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu)

prof. zw. dr hab . Adam Szewczuk (Uniwersytet Szczeciński) prof. zw. dr hab. Jerzy Węcławski (UMCS w Lublinie)

Redaktor naukowy prof. US dr hab. Beata Filipiak

© Copyright by Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2009

ISSN 1640-6818 ISSN 1896-382X

WYDAWNICTWO NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO

Wydanie I. Ark. druk. 28 ,3. Format BS.

USPol 60/2009

Małgorzata Gorzalczyńska-Koczkodaj, Władysław Husejko - Budżet zadaniowy - moda czy skuteczne narzędzie zarządcze?

s

(na przykładzie województwa zachodniopomorskiego) ......... „ ... „ . „ ...• „.„ . . „ .. „„.„ . . 278

Magdalena Kałisiak-Mędełska - Administracja samorządowa a rozwój lokalny na przykładzie „Planu rozwoju miasta Poznania na lata 2005-20 10" .......... ..... ...... ...... .. „ ... „„ . . .. : .... „.„ •••. „ ....•. „ .......... . . „„„ . . . „„„„ .. „ 287

Teresa Nowogródzka, Stanisław Szarek - Działania samorządu lokalnego na rzecz aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych „ ...... „ . ... „„ ..... „ .... „ „ ... . 297

Aldona Podgórniak-Krzykacz - Modernizacja administracji samorządowej w kontekście wpływu otoczenia instytucjonalnego na rozwój lokalny. Przykład niemiecki .„.„ .... .•. . „ ... . „ .. . . . ... . . . .. . ......•. .. ••....... „ ..... „ . „ .. . . .... . .• . . .•.•. „ . ••• „ . . .... 306

Małgorzata Raczkowska - Wpływ władz lokalnych na warunki życ ia

gospodarstw domowych w województwie mazowieckim - na podstawie badań empirycznych „„.„ .. „.„ „„.„„.„„ . . „ .. . „„.„ •.. „„ „.„ „. „ . . . . .. „„.„ 316

Mariusz Siwoń - Ochrona interesu publicznego w pat1nerstwie publiczno-prywatnym ... „ „ ... „ ... . ..... „ „ „„.„ .. „„„.„„„ „ .„„„„„ . „ „„„„ 325

Małgorzata Słodowa-Helpa - Możliwości rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego w świetle nowych regulacji prawnych .„„„.„.„.„„.„ „ „„. „„. 340

Iwona Soczewka, Agnieszka Ginter - Zarządzanie jakością

w administracji publicznej ... „ . ............ „ . . „„ .. . ......•. . . . . . . . . . . .. . . . ............... . .... .• „ .. „„ ... . .. 357

Adam Szewczuk - O zachowaniach jednostek samorządu terytorialnego wobec symptomów kryzysu gospodarczego i finansowego „„.„„ .. „„„ „ „ . „„ •... „ . „. 364

Andrzej Sztando - Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów terytorialnych „„ . „ „ „„ ..... „ .. „ ..... „„„„.„ „ „„„ „„„ „„ .. „„. „ .. „„„„ „ ..... 3 73

Magdalena Wartalska - Podejście systemowe do procesu zarządzania majątkiem komunalnym - aspekt teoretyczny ... „„„.„.„„„„„„.„ .... „„„ .. „ . . „„ .. . „ . . „. 384

Marek Wojciechowski - Specyfika sektora publicznego „„„ „„ .. • ..... „ „.„„.„.„„ .„„„„. 395

TRANSPORT I LOGISTYKA W ZRÓWNOWAŻONYM ROZWOJU

Jan Kaźmierski - Logistyczne aspekty zarządzania rozwojem regionalnym .. „ .. . „ .. „.„ 405

Grażyna Rosa - Uwarunkowania rozwoju transportu w Polsce - płaszczyzna finansowa. „ ..• . • „ . . .. . . „ . ....••.••• . .. „ ... . .... „ . • • „ .. .. „ .. . . „ .. „ „ ... . . . • •... . . . • .. . . • . ... 413

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO

NR 530 EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 31

4NDRZEJ SZTANDO

Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

ZASADY SPORZĄDZANIA DOKUMENTÓW PLANISTYCZNYCH SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH

Wprowadzenie

2009

Polskie samorządy terytorialne przygotowują, przyjmują w formie uchwał lub zarzą­

dzeń i wdrażają szereg dokumentów planistycznych obejmujących swym zakresem meryto­

rycznym fragment albo całość ich określonego ustawami obszaru działalności. Ze względu

na podejmowanie działaó niezastrzeżonych prawem na rzecz innych organów publicznych,

plany te niejednokrotnie obejmują również działa'nia niewskazane dla nich w owych aktach

prawnych. Niektóre z planów są charakterystyczne dla wszystkich trzech szczebli samorzą­

du, inne występują tylko na jednym z nich . W pierwszej z tych dwóch grup mieszczą s ię:

strategia rozwoju, budżet, wieloletni program inwestycyjny, plan gospodarki odpadami, pro­

gram ochrony środowiska, program promocji, program bezpieczeństwa publicznego, pro­

gram edukacji ekologicznej, program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz pod­

miotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. W przypadku samorządów gmin­

nych charakterystycznymi dla nich planami są: plan rozwoju lokalnego, wieloletni plan fi­

nansowy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy

plan zagospodarowania przestrzennego, program profilaktyki i rozwiązywania problemów

alkoholowych, program przeciwdziałania narkomanii, program rewitalizacji (zwykle frag­

mentu miasta), plan urządzeniowo-rolny, program rozwoju oświaty, program lokalnej poli­

tyki gospodarczej, projekt założeó do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i pa­

liwa gazowe, plany rozwoju poszczególnych wsi. Samorządy powiatowe sporządzają plany

rozwoju lokalnego, programy rozwoju przedsiębiorczości, programy przeciwdziałania bez­

robociu oraz programy na rzecz osób niepełnosprawnych. W przypadku województw cha­

rakterystycznymi dla nich dokumentami planistycznymi są: strategia innowacji, strategia in­

tegracji społecznej, plan zdrowotny, program wyrównywania szans osób niepełnosprawnych

i przeciwdziałania ich wykluczeniu społecznemu, plan zagospodarowania przestrzennego

województwa, program retencji wodnej, program rozwoju sektora rolno-spożywczego, stra-

I

L r i

374 Andrzej Sztando

tegia rozwoju obszarów wiejskich, regionalny program operacyjny, regionalny plan działań

na rzecz zatrudnienia, a także strategia energetyczna województwa.

Konfrontując powyższe fakty z liczebnościąjednostek samorządu terytorialnego, któ­

ra wynosi 2873 1, łatwo dojść do uprawnionego wniosku, że omawiane dokumenty plani­styczne mogą być liczone co najmniej w dziesiątkach tysięcy. Z kolei biorąc pod uwagę, że

podstawowymi ich cechami są: długoterminowość (od roku do kilkunastu lat), obszerny za­

kres zadań w nich zawartych, a także znaczący ich koszt realizacji z punktu widzenia docho­dów budżetowych i pozabudżetowych2, nieodparcie nasuwa się wniosek, że ich treść ma nie­

bagatelny wpływ zarówno na tempo oraz kierunki rozwoju kraju, tak w mikro- i mezo-, jak

i w makroskali. Prawidłowemu kształtowaniu jednego z najistotniejszych dokumentów pla­

nistycznych, jakim jest strategia rozwoju, poświęcono w literaturze naukowej wiele miejsca3. '

Pozostałym nieporównywalnie mniej. Artykuł niniejszy jest próbą sformułowania zasad, ja­

kie zdaniem autora powinny być przestrzegane podczas ich sporządzania. Są one wynikiem

jego badań mających na celu identyfikację błędów popełnianych w samorządowych proce­

sach planowania4, a także doświadczeń zebranych podczas działalności wdrożeniowej5.

Zasady

Zasad, których przestrzeganie pozytywnie wpłynęłoby na szeroko rozumianąjakość sa­morządowych dokumentów planistycznych można określić wiele. Niemniej jednak, zdaniem

autora, dwanaście spośród nich należy uznać za najistotniejsze. Są to zasady:

zgodności ze strategią rozwoju,

zgodności wewnętrznej,

zgodności wertykalnej,

1 Stan w dniu l.01.2009 r. 2 Część z nich jest bowiem sporządzana w mniejszym lub większym stopniu w celu pozyskania środ­

ków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz innych funduszy pomocowych. 3 Jako przykłady mogą tu posłużyć pozycje: J. Biniecki, B. Szczupak: Strategiczne myślenie o przyszlo­

ści gminy. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2004; A. Klasik: Strategie re­gionalne. Formułowanie i wprowadzanie w życie. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2002; E. Wysocka, J. Koninski: Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka. Zachod­nie Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1998.

4 A. Sztando: Subject and objects of loca/ development strategy - Polish experiences and concepts. W: Ekonomicky rozvoj a management regionu. Univerzita Hradec Kralove, Hradec Kralove 2009, s. 148-155; A. Sztando: Typowe problemy planowania strategicznego w polskich samorządach. W: Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego - rozwój. innowacyjność, infra­struktura. Zeszyty Naukowe nr 501, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2008, s. 193-202.

5 A. Sztando: Procedura wdrażania strategii rozwoju jednostek samorządu terytorialnego. W: Konku­rencyjność miast i regionów a przedsiębiorczość i przemiany stnikturalne. Prace Naukowe Akademii Eko­nomicznej w Katowicach, Katowice 2001, s. 159- 172; A. Sztando: Monitoring wdrażania strategii rozwo­ju gminy miejskiej - wybrane aspekty. W: Przekształcenia strukturalne miast i zrównoważony rozwój gos­podarki miejskiej. Uniwersytet Opolski 2008, s. 67-80.

Zasady sporządzania dokumentów pla11istycz11ych samorządów terytorialnych 3 7 5

zgodności horyzontalnej,

zgodności prawnej,

uwzględniani a potrzeb społecznych, gospodarczych i środowiskowych,

rozwoj u zrównoważonego,

maksymalizacji zewnętrznych źródeł finansowania,

konsultacji wewnętrznych,

realności finansowej,

procedur wdrożeniowych ,

procedur monitoringowo-ewaluacyjnych.

Zarządzanie strategiczne wymaga posługiwania się przez samorząd gminy szeregiem

różnorodnych dokumentów planistycznych o charakterze zarówno długotenninowym, jak

i krótkoterminowym. Niezależnie od tego, czy ich s porządzanie jest fakultatywnym aktem

aktywności władz czy też wynika z dyspozycji ustawowyc h, wszystkie one powinny tworzyć

spój ną, hierarchiczną strukturę. Z oczywistych względów w strukturze tej funkcję nadrzędną

pełni strategia, a wszystkie pozostałe sąjej rozwinięciem lub uszczegółowieniem. Dokument

planistyczny można uznać za zgodny ze s trateg i ą, gdy jednocześnie spełni one są następują­

ce cztery warunki. Po pierwsze, podczas jego s porządzania uwzględniono właśc i wośc i

i czynnik{' jednostki samorządu terytorialnego , stanowiące materiał analizy strategicznej bę­

dącej podstawą definiowania strategii . Po drugie, działania samorządu oraz jego jednostek

i spółek przewidziane w dokumencie planistycznym muszą przyczyniać s ię do osiągnięcia

co najmniej jednego z celów strategicznych. Warunkiem trzecim jest nieogran iczanie możli­

wości pełnego zrealizowania jakiegokolwiek z działań przewidzianych w strategii przez

przeds ięwzięc i a zawarte w dokumencie planistycznym. Zawieranie się przedsięwzięć samo­

rządu oraz jego jednostek i spółek przewidzianych w dokumencie planistycznym w okresach

wskazanych dla nich w strategii może być traktowane jako wypełnienie ostatniego-z warun­

ków omawianej zasady.

Celem wprowadzenia zasady zgodności wewnętrznej jest zapewnienie koordynacji

działań zawartych w dokumentach planistycznych jednostki samorządu terytorialnego i unik­

nięcie ich niepotrzebnego dublowania. Dzięki ternu możliwe jest nie tylko uniknięcie strat

środków publicznych, ale osiągnięcie efektów synergicznych i mnożnikowych zachodzących

między działaniami realizowanymi w różnych obszarach działa lności samorząd1.1 i przez róż­

ne jego podmioty, a co za tym idzie zw iększenie efektywności wydatkowania tych środków.

Wypełnienie tej zasady polega na zrealizowaniu przez podmiot sporządzający dokument pla­

nistyczny czynności , takich jak analiza treśc i wszystkich obowi ązujących oraz aktualnie spo­

rządzanych w danym samorządzie dokumentów planistycznych, zapewnienie koordynacji

w czasie i przestrzeni projektowanych dz i ałań z działaniami zawa1iymi w tych dokumentach,

6 /\. Sztando: An{l/i::a stra tegic::n{I jednostek S{l lllOr::ądu rerylori{l/nego. W: Metody oceny rozwoju re­gion{l/nego. Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, Wrocław 2006, s. ł 1 3- ł5 9 .

376 Andrzej Sztando

a także uniknięcie zbędnego, ponownego projektowania działań, które już w nich zostały . w~ ~ l

• • ~l~

Pod pojęciem zgodność wertykalna należy rozumieć zgodność dokumentu planis~ez: ;

nego z planami, programami i strategiami przyjmowanymi przez organy stanowiące lub ;.y_::_" konawcze samorządów terytorialnych wyższych szczebli, Rzeczpospolitej Polskiej oraz Dni{ Europejskiej, zwanymi dalej podmiotami wyższego rzędu . Zachowanie tej zgodności polega .. _

na uwzględnieniu tych treści i wytycznych dla dokumentów planistycznych jednostek samo- .

rządu terytorialnego zawartych w wymienionych planach, programach i strategiach, ktore przesądzają o możliwości nawiązania lub rozwoju współpracy z ww. podmiotami wyżsże'go ·

rzędu lub ich jednostkami czy spółkami . Cele postulatu zachowania omawianej zgodnoścL są zróżnicowane. Jest to przede wszystkim :oapewnienie możliwości pozyskania przez samo­

rząd środków pozabudżetowych na realizację zadań własnych i fakultatywnych, których do'­tyczą działania zawarte w dokumencie planistycznym. Niebagatelne znaczenie może mieć też

pozyskanie wszelkich dostępnych form wsparcia pozafinansowego, np. merytorycznego, ka­drowego i informacyjnego. Innym z celów może być zwiększenie prawdopodobieństwa re­

alizacji inwestycji lub projektów „miękkich" przez podmioty wyższego rzędu na terenie da­

nego samorządu . Osiąganie zgodności wertykalnej rozpoczyna się od identyfikacji wszyst­

kich programów, planów i strategii przyjętych lub znajdujących się w fazie konsultacji, opra­

cowanych przez ww. podmioty wyższego rzędu, które są związane merytorycznie ze sporzą­

dzanym dokumentem planistycznym. Następnie polega na ich analizie z punktu widzenia możliwości osiągnięcia przedstawionych wyżej celów. W dalszej kolejności sprowadza się do wprowadzenia do sporządzanego dokumentu planistycznego przedsięwzięć zmierzają­

cych do osiągnięcia tych celów.

Zgodność horyzontalna to zgodność dokumentu planistycznego jednostki samorządu

terytorialnego z planami, programami i strategiami przyjmowanymi przez organy stanowią­

ce lub wykonawcze sąsiednich samorządów tego samego szczebla oraz związków samorządo­

wych, których dana jednostka jest członkiem. Zachowanie tej zgodności polega na uwzględ­

nieniu tych treści ww. planów, programów i strategii, które przesądzają o możliwości nawią­

zania lub rozwoju współpracy z ww. samorządami i związkami. Pierwszym celem omawianej

zgodności jest zapewnienie możliwości pozyskania przez dany samorząd, we współpracy z sa­

morządami sąsiednimi lub związkami samorządowymi, środków pozabudżetowych (lub wspar­

cia pozafinansowego, czyli merytorycznego, kadrowego lub informacyjnego) na realizację za­

dań własnych i fakultatywnych, których dotyczą działania zawarte w sporządzanym dokumen­

cie planistycznym. Celem drugim jest zwiększenie prawdopodobieństwa realizacji przez

omówione wyżej podmioty wyższego rzędu, inwestycji pożądanych przez dany samorząd na

jego terenie lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie . Wypełnienie tej zasady polega na:

identyfikacji wszystkich programów, planów i strategii przyjętych lub znajdujących

się w fazie konsultacji, które są związane merytorycznie ze sporządzanym dokumen­

tem planistycznym i należą do ww. samorządów sąsiednich i związków,

Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów te1ytorialnych 3 77

- ich analizie z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celów zgodności horyzontal­

nej,

wprowadzeniu do sporządzanego dokumentu planistycznego przedsięwzięć zmierza­

jących do osiągnięcia tych celów.

Zasada zgodności prawnej może być postrzegana na dwa sposoby. Pierwszy dotyczy

tych dokumentów planistycznych, które są sporządzane jako wynik dyspozycji ustawowych.

Chodzi tu np. o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, plany gospodarki od­

padami, programy ochrony środowiska czy programy profilaktyki i rozwiązywania proble­

mów alkoholowych. Zgodność prawna, w przypadku tego typu dokumentów planistycznych,

polega na sporządzaniu ich zgodnie z regułami określonymi w odpowiadających im ustawach

i rozporządzeniach ministerialnych. Drugi sposób postrzegania zgodności prawnej dotyczy

pozostałych dokumentów planistycznych. Praktyka samorządowa niejednokrotnie dostarcza

przykładów formułowania w dokumentach planistycznych propozycji działań, które są nie­

dostatecznie zdefiniowane z punktu widzenia prawnego lub są sprzeczne z aktualnie obo­

wiązującym prawem. Oczywiste jest, że tego typu wady mogą odbić się na skuteczności i e­

fektywnośc i wdrażania planowanych działań. W celu uniknięcia takich sytuacji , a co za

tym idzie w celu zachowania omawianej zgodności, niezbędne jest dokonanie weryfikacji

i zapewnienie zgodności wszystkich rozwiązań prawnych zawartych w dokumencie plani­

stycznym z aktualnie obowiązującym prawem oraz z prawem, które będzie obowiązywać7

w okresie realizacji działań zawartych w dokumencie planistycznym. Niezbędne jest także

sformułowanie co najmniej podstawowych elementów rozwiązań prawnych, które są wanm­

kiem koniecznym lub dostatecznym osiągnięcia celów sfonnułowanych w dokumencie pla­

nistycznym i które powinny zostać przyjęte w postaci uchwał oraz zarządzeń organów sta­

nowiącego i wykonawczego samorządu.

Powód istnienia jednostek samorządu terytorialnego to wykonywanie określonych usta­

wami zadań publicznych. Samorząd terytorialny pełni zatem rolę służebną w stosunku do

społeczności danego terytorium, która powinna być traktowana jako beneficjent wszelkich

działań przezeń podejmowanych. Ideą budowy każdego dokumentu planistycznego jest udo­

skonalenie procesu wypełniania przez samorząd tej misji, a efektem jego wdrożenia ma stać

się zwiększenie rozmiarów korzyści mieszkańców, jakie odnosić będą oni zarówno w życiu

publicznym, jak i prywatnym, w stosunku do korzyśc i będących efektem alternatywnej, po­

zbawionej planu działalności samorządowej. Korzyści te są tożsame z zaspokajaniem po­trzeb mieszkańców nie tylko na płaszczyźnie społecznej, ale również na gospodarczej i śro­dowiskowej. Oznacza to, że dążąc do pełniejszego ich zaspokojenia poprzez realizację do­

kumentów planistycznych, samorząd optymalizuje procesy wspierania rozwoju podmiotów

gospodarczych oraz zabezpieczenia i sanacji zasobów środowiskowych. Biorąc powyższe

pod uwagę, nie ulega wątpliwości, że procesy budowy dokumentów planistycznych powin-

7 Dotyczy to rozwiązań prawnych przyjętych , lecz oczekujących na wejście w życie .

378 Andrzej Sztando

ny zostać oparte na diagnozie potrzeb społecznych oraz bezpośrednio z nimi związanych

dziedzin jakimi są przedsiębiorczość i środowisko naturalne. Konieczne jest także konsulto­

wanie z reprezentantami danej społeczności najbardziej brzemiennych w skutkach rozwią­

zań zawartych w projektach dokumentów planistycznych. Całość może być określona jako zasada uwzględniania potrzeb społecznych, biznesowych i środowiskowych. W przypadku

dokumentów planistycznych związanych ze sferą społeczną (gospodarczą) jej wypełnienie polega na:

zidentyfikowaniu grup społecznych (podmiotów gospodarczych), których w naj­

większym stopniu dotyczą oczekiwane skutki realizacji działań zawartych w doku­

mencie planistycznym,

zdiagnozowaniu, związanych z merytoryczną zawartością dokumentu planistyczne­

go, potrzeb, aspiracji i oczekiwań w stosunku do samorządu ww. grup społecznych

(naczelnego kierownictwa lub właścicieli podmiotów gospodarczych),

- poddaniu konsultacjom z ww. grupami społecznymi (naczelnym kierownictwem lub właścicielami) projektu dokumentu planistycznego,

wprowadzeniu do dokumentu planistycznego wyników ww. diagnoz i konsultacji.

Z kolei sporządzając dokument planistyczny związany ze sferą środowiskową należy:

zidentyfikować przedsiębiorstwa zlokalizowane na terenie jednostki samorządu te­

rytorialnego, które w największym stopniu wpływają na stan środowiska naturalne­go,

zidentyfikować podmioty publiczne i organizacje pozarządowe , które najaktywniej

zajmują się problematyką środowiska naturalnego jednostki samorządu terytorial­

nego,

zdiagnozować związane z merytoryczną zawartością dokumentu planistycznego, środowiskowe oczekiwania i zamiary ww. przedsiębiorstw, podmiotów i organiza­

cji,

poddać konsultacjom z ww. przedsiębiorstwami, podmiotami i organizacjami pro­

jekt dokumentu planistycznego,

uwzględnić w treści dokumentu planistycznego wyniki ww. diagnoz i konsultacji.

Rozwój zrównoważony to rozwój jednocześnie uwzględniający potrzeby gospodarcze,

społeczne i środowiskowe. Stosowana coraz powszechniej w zarządzaniu jednostkami samo­

rządu terytorialnego zasada rozwoju zrównoważonego8 zakłada możliwość równoległego

rozwijania wszystkich trzech jej sfer dzięki zrozumieniu wagi każdej z nich i umiejętności

8 Zdaniem autora równowaga rozwoju nie jest tożsama z równomiernością rozwoju. Przykładowo, do­minacja rozwoju sfery ekologicznej następuje w gminach charakteryzuj ących s i ę szczególnymi walorami środowiska naturalnego i małym stopniem jego przekształcenia, a także w gminach o poważnie zdegnido~ wanym środowisku . Z kolei sfera gospodarcza zyskuje argumenty - oczywiście akceptowalne z punktu wi­dzenia coraz bardziej rygorystycznych norm emisyjnych - popierające jej przewagę w gminach nieposiada­jących obecnie i w przeszłości walorów szczególnych, a charakteryzujących się wysokim bezrobociem

Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów te1y torialnych 3 79

znajdowania rozwiązań kompromisowych. Zgodnie z nią samorząd powinien prowadzić

i stymulować takie przemiany społeczno-gospodarcze, które z jednej strony utrzymają po­

wszechnie pożądany stan lokalnej przyrody, a z drugiej niepotrzebnie nie ograniczą rozwoju

społeczności i jej gospodarki. Wypełnienie zasady rozwoju zrównoważonego polega na za­

pewnieniu zgodności proponowanych w dokumencie planistycznym działań z zasadami

cząstkowymi rozwoju zrównoważonego, takimi jak zasada równego dostępu do środowiska

przyrodniczego, zasada regionalizacji, zasada uspołecznienia, zasada „zanieczyszczający

płaci", zasada prewencji , zasada przezorności , zasada stosowania najlepszych dostępnych

technik, zasada subsydiarności oraz zasada skuteczności ekologicznej i ekonomicznej9.

Nawet najzamożniejsze samorządy nie dysponują środkami pozwalającymi na zaspo­

kojenie wszystkich zbiorowych potrzeb społecznych. W związku z tym każdy z nich nie tyl­

ko może, lecz również powinien być beneficjentem zewnętrznych źródeł finansowania reali­

zacji jego zadań własnych i fakultatywnych, w tym przede wszystkim źródeł związanych

z funduszami strukturalnymi Unii Europejskiej. Sporządzając dokumenty planistyczne ich

autorzy powinni dokonać szczegółowej weryfikacji możliwości pozyskania środków ze­

wnętrznych na real izację przedsięwzięć w nich zawartych. Niezbędnymi czynnościami w tym

zakresie są:

a) wprowadzenie do dokumentu planistycznego tych (lecz nie tylko tych) działań, któ­

re jednocześnie spełniają następujące warunki: mogą przyczynić się w istotny spo­

sób do osiągnięcia celów postawionych w dokumencie planistycznym; mogą zostać

zrealizowane na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego; można o nich są­

dzić, że istnieje istotne prawdopodobieństwo sfinansowania ich realizacji w więk­

szości ze źródeł innych niż budżet tej jednostki;

b) zidentyfikowanie i wprowadzenie do dokumentu planistycznego wszystkich poza­

budżetowych źródeł finansowania, które mogą zostać wykorzystane jako źród!a fi­

nansowania pozostałych działań zawartych w dokumencie planistycznym;

c) ustalenie i wprowadzenie do dokumentu planistycznego kluczowych wanmków po­

zyskania środków z ww. źródeł na realizację działań zawartych w tym dokumen­

cie.

Prace nad dokumentem planistycznym mogą być prowadzone przez urząd gminy (mia-

i pauperyzacją społeczn ą. W obu tych skrajnych przypadkach model decyzyjny będzie wskazywał na pożą­daną fonnę rozwoju zrównoważonego, przy czym będzie to rozwój nierównomierny. Nie oznacza to jed­nak, że za i stnieć· może sytuacja całkowitego zdominowania rozwoju ekosystemów przez rozwój gospodar­czy. Byłoby to sprzeczne z wszelkimi zasadami ochrony środowiska, a nawet szkodliwe społecznie i nie­uzasadnione ekonomicznie. Możliwy zakres nierównomierności zrównoważonego rozwoju rozpościera s ię od niewielkiej przewagi sfery gospodarczej nad sferą środowiskową do niemal pełnego zdominowania sfery gospodarczej przez środowiskową.

9 Więcej na ten temat np. w W. Pęski: Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast. Arkady, Warszawa 1999; M. Kachniarz, J. Korzeń: Jak budować program ekorozwoju w regionie . Fundacja Karkonoska, Jele­nia Góra~Warszawa 1998; Zarządzanie zrównoważonym rozwojem. Red. T. Borys. Wydawnictwo Ekono­mia i Środowisko, Białystok 2003.

380 Andrzej Sztando

sta), starostwo, urząd marszałkowski, jednostkę organizacyjną samorządu, jego spółkę lub

podmiot wykonujący dokument planistyczny jako przedmiot umowy cywilnoprawnej. W ce­

lu zapewnienia jego wysokiej jakości merytorycznej niezbędne jest prowadzenie przez wy­

konawcę, w trakcie prac nad nim, konsultacji wewnętrznych, tzn. konsultacji z kierownic­

twem wybranych referatów-wydziałów - departamentów urzędu gminy (miasta), starostwa,

urzędu marszałkowskiego, z kierownictwem jednostek i spółek samorządu, a także z osoba­

mi piastującymi w nim stanowiska samodzielne. Ponadto wszystkie dokumenty planistycz­

ne, które mają zostać przyjęte w formie uchwały organu stanowiącego samorządu powinny

zostać poddane zaopiniowaniu przez jego właściwe z merytorycznego punktu widzenia ko­

misje. Dopełnienie tych czynności oznaczać będzie przestrzeganie zasady konsultacji we­wnętrznych.

Realizacja zdecydowanej większości działań przewidzianych w samorządowych doku­

mentach planistycznych wymaga poniesienia nakładów finansowych. Tymczasem możliwo­

ści finansowe samorządów są niejednokrotnie wysoce ograniczone. W związku z tym każde

z działań zawartych w dokumencie planistycznym musi mieć możliwość znalezienia pokry­

cia w postaci dochodów budżetowych lub dochodów funduszu ochrony środowiska i gos­

podarki wodnej. Dotyczy to także tych przedsięwzięć, które mają zostać sfinansowane ze

środków pomocowych, ponieważ również w ich wypadku niezbędne są udziały własne sa­

morządu lub jego jednostek czy spółek. Wypełnienie tego postulatu przez podmiot tworzący dokument planistyczny jest równoznaczne z zastosowaniem się do zasady realności finanso­

wej i w praktyce polega na oszacowaniu nakładów niezbędnych na realizację planowanych

działań i włączeniu informacji o nich do tego dokumentu wraz z przynajmniej wstępnym har­

monogramem ich ponoszenia. W przypadku dokumentu planistycznego sporządzanego przez

podmiot wykonujący go jako przedmiot umowy cywilnoprawnej z jednostką lub spółką gmi­

ny, polega na poddaniu go konsultacjom z kierownictwem tej jednostki (spółki) w celu uzy­

skania akceptacji nakładów finansowych na jego realizację.

Cechą charakterystyczną każdego dokumentu planistycznego jest łączenie szeregu

działań zmierzających do osiągnięcia ograniczonej wiązki celów. Aby mogły być one sku­tecznie i efektywnie zrealizowane, niezbędne jest określenie procedury ich wdrażania. Z te­

go powodu każdy dokument planistyczny powinien zawierać procedurę wdrożeniową, cha­

rakteryzującą się co najmniej następującymi cechami:

a) każde z działań jednorazowych w nim zawartych posiada określony termin realiza­

cji, a każde z działań stałych lub cyklicznych - okres realizacji;

b) każde z działań w nim zawartych posiada określonego wykonawcę w postaci pod­

miotu stanowiącego element systemu jednostki samorządu terytorialnego, tzn. urzę­du gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, jednostki lub spółki sa­

morządu . Wprowadzanie wykonawców niestanowiących el'ementów ww. systemu

jest dopuszczalne wyłącznie po wyrażeniu na to zgody przez ich władze;

Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów terytorialnych 381

c) został określony jednoosobowy lub kolegialny organ mający za zadanie koordyna­

cję i nadzór nad działaniami zawartymi w dokumencie planistycznym;

d) zostały określone niezbędne do realizacji ww. działań zmiany: struktury organiza­

cyjnej urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, jednostki lub

spółki samorządu, a także zmiany obowiązuj ących lub treść nowych uchwał i za­

rządzeń organów stanowiącego i wykonawczego samorządu.

Wdrażanie każdego dokumentu planistycznego, czyli długookresowego programu dzia­

łań wymaga prowadzenia czynności monitoringowa-ewaluacyjnych. Istnieją trzy ich cele.

Pierwszym jest modyfikacja dokumentu planistycznego w trakcie wdrażania, tak by przyjęte

w nim cele zostały osiągnięte dzięki poniesieniu jak najniższych nakładów finansowych, cza­

sowych i rzeczowych. Celem drngim jest identyfikacja momentu, w którym dokument plani­

styczny powinien zostać uchylony i ewentualnie zastąpiony nowym, a także określenie prze­

słanek i zakresu zmiany (aktualizacja lub grnntowna zmiana). Trzecim celem jest zapewnie­

nie właściwych prawno-organizacyj nych warunków wdrażan ia dokumentu planistycznego.

Zaniechanie monitoringu i ewaluacji może skutkować gwałtownym spadkiem skutecznośc i

i efektywnośc i procesu wdrożeniowego . W skrajnych przypadkach może prowadzić do od­

suni ęcia realizacji poszczególnych działań w bliżej nieokreśloną przyszłość. Jest zatem

gwarantem osiągnięc ia korzyści, jakich społeczność i władze samorządu oczekuj ą od plano­

wania jako takiego. Zasada procedur monitoringowo-ewaluacyjnych wymaga, aby w doku­

mencie planistycznym określone zostały metody monitorowania stopnia osiągnięc ia celów

programu. Monitoring ten może zostać oparty na: miernikach efektu - obrazujących obiek­

tywną skalę efektów działań podejmowanych w ramach realizacji dokumentu planistyczne­

go; miernikach opinii - ujawniających subiektywne opinie mieszkańców i przedsiębiorców

na temat efektów tych działań; miernikach działania - stosowanych w sytuacji, gdy zrealizo­

wanie danego działania przewidzianego w dokumencie planistycznym jest samo w sobie

os i ągnięciem danego celu. Prócz zdefiniowania narzędz i pomiaru niezbędne jest także wska­

zanie podmiotu prowadzącego działania monitoringowe, metod wykorzystania wyników

działań monitoringowych, a także procedury korekt dokumentu planistycznego w trakcie

jego realizacji.

Podsumowanie

Ograniczone ramy niniejszego opracowania nie pozwalają na szczegółową charaktery­

stykę każdej z zasad oraz czynności zmierzających do ich wypełnienia. Nie może jednak zo­

stać pominięty aspekt dopuszczalnych od nich ods tępstw. Aplikowanie zasad sporządzania

dokumentów planistycznych jednostek samorządu terytorialnego nie może mieć charakteru

bezkrytycznego. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytu ację, w której „mechaniczne"

i maksymalistyczne dążenie do wypełnienia którejś z nich może przynieść więcej szkód niż

korzyści , niepotrzebnie obniżaj ąc jakość efektu prac planistycznych. Jako przykład takiej sy-

382 Andrzej Sztando

tuacji można podać przesadne dążenie do zachowania zgodności wertykalnej kosztem za­

pewnienia zgodności treści dokumenh1 planistycznego z rzeczywistymi potrzebami i oczeki­

waniami społeczności czy też przedsiębiorców. W związku z tym zaprezentowane zasady na­

leży traktować jako równoprawne wytyczne, z których żadna nie ma charakteru dyspozycyj­

nego, lecz każda z nich może przyczynić się do optymalizacji procesu planistycznego. Za­

sadna lub konieczna może być także całkowita rezygnacja z zastosowania danej zasady Io. Może mieć to miejsce w przypadku regulacji prawnych ograniczających treść dokumentu

planistycznego lub gdy nie ulega wątpliwości, że w danej sytuacji wymaga tego interes sa­morządu albo jego jednostki czy spółki 11 . Zaniechanie wypełnienia czynności charaktery­

stycznych dla danej zasady może mieć również miejsce w przypadku wyjątkowych ograni­

czeń czasowych12 procesu planistycznego lub w sytuacji faktycznego braku możliwości ich

wykonania13 .

Z punktu widzenia wykorzystywania przedmiotowych zasad w samorządowej prakty­

ce, najlepszym rozwiązaniem jest ich zdefiniowanie i umocowanie prawne w postaci zarzą­

dzenia organu wykonawczego, mającego charakter instrukcji sporządzania dokumentów planistycznych. Tego typu czynności stały się już faktem w niektórych samorządach gmin­

nych 14, gdzie w toku działalności wdrożeniowej, prowadzonej przez autora, omawiane zasa­

dy są weryfikowane w praktyce. Jak dotychczas weryfikacja ta ma charakter pozytywny, nie­

mniej jednak z pewnością pozwoli na ich dalsze doskonalenie.

SELF-GOVERNMENT'S PLANS DRAWING UP PRINCIPLES

Sum mary

The article is devoted to the problems of working out self-govemment units. The introductory

part presents processes of planning characteristic to territorial self-govemments. Later in the article

author focuses on planning rules made by him. There are: the principle of strategie confonnity, the

principle of interna! compatibility, the principle of vertical harmony, the principle of horizontal har-

10 z wyjątkiem zasady zgodności prawnej . 11 Np. w syruacji, gdy ujawnienie w dókumencie planistycznym danych informacji osłabiałoby pozycję

negocjacyjną w rokowaniach z podmiotem trzecim. 12 Co może skutkować np. brakiem możliwości przeprowadzenia konsultacji społecznych. 13 Jako przykład można tu wskazać sytuację braku możliwości nawet szacunkowego określenia kosztów

przedsięwzięcia, którego warianty są znane tylko ogólnie, a termin realizacji oddalony w czasie, lecz będą­cego przedsięwzięciem nieuniknionym, do którego przygotowania należy rozpocząć z wieloletnim wyprze­dzeniem.

14 Chodzi tu o gminy Polkowice i Przemków położone w zachodniej części województwa dolnośląskie­go.

Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów terytorialnych 383

mony, the principle of comp\iance with the law, the principle of society, economy and environment

needs, the principle of equable development, the principle of extemal finance sources maximization,

the principle of interna! consultation, the principle of financial feasibility, the principle of putting into

practice procedures, the principle of monitoring and evaluation procedures. At the end of article he

gives some infonnation about possible departures from them.