URBANISATION DES TERRES AGRICOLES : RESSORTS, DYNAMIQUES, ET IMPACTS SUR L'AGRICULTURE À LA...

URBANISATION DES TERRES AGRICOLES : RESSORTS,DYNAMIQUES, ET IMPACTS SUR L'AGRICULTURE À LAPÉRIPHÉRIE DE MEKNÈS Marie François et al. ESKA | Maghreb - Machrek 2013/1 - N° 215pages 123 à 140

ISSN 1762-3162

Article disponible en ligne à l'adresse:

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Pour citer cet article :

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------François Marie et al., « Urbanisation des terres agricoles : ressorts, dynamiques, et impacts sur l'agriculture à la

périphérie de Meknès »,

Maghreb - Machrek, 2013/1 N° 215, p. 123-140.

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URBANISATION DES TERRES AGRICOLES :RESSORTS, DYNAMIQUES, ET IMPACTSSUR L’AGRICULTURE À LA PÉRIPHÉRIE

DE MEKNÈS1

Marie FRANÇOIS*, Elodie VALETTE**,Abdellaoui EL HASSANE***, Marta DEBOLINI****

INTRODUCTION

Au Maroc la croissance démographique s’accompagne d’une expansiondes espaces urbains au détriment des espaces ruraux et agricoles impli-quant des concurrences d’activités et d’usages. Entre 1982 et 2004, la po-pulation rurale est passée de 11 689 156 à 13 428 074 habitants alors quela population urbaine a quasiment doublé, passant de 8 730 399 à16 463 634 habitants (Haut-Commissariat au Plan du Royaume du

© Editions ESKA Maghreb-Machrek, N° 215, Été 2013

* CIRAD, UMR TETIS, TA C-91/F, 34398 Montpellier Cedex 5, [email protected],[email protected]

** CIRAD, UMR TETIS, TA C-91/F, 34398 Montpellier Cedex 5, [email protected]*** Ecole Nationale d’Agriculture de Meknès, Route Haj Kaddour, BP : S/40, Meknès,

[email protected]**** INRA, UMR EMMAH, Domaine Saint-Paul, Site Agroparc, 84914 Avignon,

[email protected]. Cet article émane d’un travail de recherche postdoctoral réalisé à Meknès (Maroc)

dans le cadre du projet DAUME ANR-2010-STRA-007-01.

123-140 Francois et al_Akesbi 16/07/13 10:21 Page123

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Maroc, 2010). Ainsi, alors qu’en 1982 le taux d’urbanisation était de 42,7 %il a dépassé les 55% en 2004 (RGPH 2004). Dans le même temps, le Marocperd « annuellement près de 22 000 hectares de terres cultivables dans desrégions plutôt favorables, en raison de l’urbanisation, la surexploitation dessols et l’utilisation de techniques de labour inadéquates » (Akesbi, 2006, 77).

L’urbanisation tend ainsi à devenir une menace directe au développementagricole local. Les superficies ouvertes à l’urbanisation ne répondent pastoujours à des besoins réels et obéissent bien souvent à des logiques spécu-latives (Abouhani, 2001, 161). Aujourd’hui, en dépit de dispositifs et de rè-glementations telles que la loi 12-90 relative à l’urbanisme, préconisant lapréservation des terres à haute potentialité agricole de l’urbanisation et desusages autres qu’agricoles, les terres agricoles situées en périphérie urbainesont menacées et la durabilité de l’agriculture urbaine compromise.

Les politiques publiques d’éradication des constructions clandestines, desbidonvilles et des logements insalubres ont été le point de départ d’une mo-bilisation du foncier parfois à outrance et parfois détournée. « Les périphériesurbaines sont un terrain d’action privilégié pour les acteurs de la fabricationurbaine » (Cattedra, Legros et Iraki, 2010, 55) et l’espace agricole périurbainest au cœur du processus d’urbanisation (Hammami et Sai, 2008, 58). Cettequestion d’urbanisation est étroitement liée à la question du foncier, et auxstratégies d’acteurs qui se développent pour sa gestion et son appropriation.

L’objectif de l’article est de présenter les mécanismes et les ressorts del’urbanisation des terres agricoles – principalement celles des coopérativesde la réforme agraire – à la périphérie de Meknès (Maroc). Dans un premiertemps, nous verrons que l’étalement urbain de Meknès, notable essentiel-lement depuis les années 1990, est en grande partie lié à la structure fon-cière complexe et au défaut de mise en œuvre des documents d’urbanisme.Un second temps sera consacré aux politiques publiques qui favorisent laconstruction de logements, la création de réserves foncières urbaines etl’entrée des promoteurs privés par le biais de partenariats. Enfin, nous ver-rons comment certains dispositifs, et notamment le système des déroga-tions, accélèrent l’urbanisation des terres agricoles à Meknès transformantl’activité agricole en périphérie urbaine.

I. MEKNÈS : UN ÉTALEMENT URBAIN NOTABLE DEPUIS LES ANNÉES 1990

I.1. Une structure foncière complexe

La question du foncier et de ses statuts est fondamentale dans l’analysedes processus de l’urbanisation des espaces agricoles périurbains. Le fon-cier est la matière première autour de laquelle se développent des stratégiesd’acteurs. « Toutes les analyses convergent pour constater que le marché fon-cier est le vecteur de l’hégémonie urbaine et que le prix du foncier (actuel ouanticipé) est déterminant dans les transformations des espaces et des agricul-tures périurbaines » (Jouve et Elloumi, 2003, 20).


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À Meknès, la pression sur une partie des terres agricoles est d’autant plusforte que le patrimoine foncier qui serait rapidement mobilisable et doncurbanisable est rare. Alors qu’au niveau régional les terres melk, propriétésprivées de droit musulman, représentent 86% de la Surface Agricole Utile(SAU) régionale, selon le Recensement Général Agricole (RGA) cette pré-dominance du foncier melk n’est pas la même dans l’agglomération de Mek-nès. Les terres de statut de type collectif ou domanial représentent presquela moitié de la surface des terres : melk et assimilé 52,4 % ; guich2 22,7 %,domaine de l’État 12,2 %, collectif3 9,4 % et habous4 3,3 % (Agence urbainede Meknès, 2009).

Ces différents statuts ont des implications sur le processus d’urbanisa-tion, notamment en permettant ou non la vente et l’acquisition des ter-rains : la pression urbaine se concentre en effet préférentiellement sur lesterres de statut foncier privé. À cette faible représentation du statut melk,caractéristique de Meknès et de sa périphérie il faut ajouter l’existence decoopératives agricoles issues de la réforme agraire5. Ces terres, jusqu’à il ya peu, impartageables, inaliénables sauf au profit de l’État et insaisissables,peuvent depuis 2005 faire l’objet de la mainlevée6. Par le foncier qu’ellessont susceptibles de libérer pour l’urbanisation, elles constituent de faitdes zones privilégiées de convoitise.

Cette loi de la mainlevée a été mise en place en première intention pourfavoriser les investissements et l’intensification agricoles (Ministère del’Agriculture, du Développement Rural et des Pêches Maritimes, 2005), faceau constat d’un certain immobilisme des systèmes de production et despratiques agricoles dans le contexte des coopératives.

2. Les terres guich sont des terres que l’État makhzenien avait concédées enjouissance à des tribus en contrepartie d’un service rendu, à caractère militaire(Bouderbala, 1999, 56 et Daoudi, 2011, 68-71).

3. Les terres collectives (environ 1,5 millions d’hectares, 17 % de la SAU) appar-tiennent en pleine propriété et dans l’indivision à l’ensemble de la collectivité ethniqueconcentrée. Les terres collectives sont inaliénables. Toutefois, l’article 11 du dahir du27 avril 1919 a dérogé à cette disposition et a permis l’acquisition d’un immeuble col-lectif par l’État, les communes, les établissements publics et les collectivités eth-niques,(Bouderbala, 1999 – M’Hassni, Feljy et Khalali, 2003, 4 et Daoudi, 2011, 68-71).

4. Les terres habous sont des biens immobilisés par le fondateur musulman etla jouissance profite aux catégories de bénéficiaires qu’il désigne, elles se caracté-risent par plusieurs types (public, de famille, et zaouia) et font l’objet, en général,de location de courte durée. En principe les terres habous sont inaliénables, insai-sissables et imprescriptibles. L’échange d’un terrain habous avec un autre terraind’un autre statut de la même valeur vénale est permis (M’Hassni, Feljy et Khalali,2003, 4 et Daoudi, 2011, 68-71).

5. La Direction Provinciale de l’Agriculture (DPA) de Meknès regroupe 32 coo-pératives de la réforme agraire issues du dahir n° 1.72.277 du 29 décembre 1972.Dans chaque coopérative, chaque attributaire possède entre 12 et 14 hectares pourles terres cultivables et une superficie pour l’habitation de 1000 m².

6. BO n°5284 du 20 janvier en 2005.


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L’objectif de la réforme était donc de stimuler les investissements et l’in-novation dans le secteur agricole, en particulier en donnant aux petits agri-culteurs des coopératives le droit d’utiliser la terre avec les mêmes outilsque les grandes entreprises privées. En effet, sur la base d’une enquête dé-veloppée en 2011 par la DPA de Meknès, croisée avec une série d’entretiensmenés chez les agriculteurs, nous avons remarqué des innovations consi-dérables menées par une partie des agriculteurs (autour de 50 %). La plu-part des investissements ont été réalisés afin de développer les culturesirriguées avec des systèmes d’irrigation par goutte à goutte, ou d’améliorerles productions existantes avec des variétés différentes ou encore afind’acheter des engins agricoles. Bon nombre de ces investissements ont étéréalisés grâce à la vente d’une partie de la propriété foncière : le capital estréinvesti par les petits agriculteurs. En même temps, ce dispositif a eu ce-pendant des effets non souhaités, en favorisant notamment la vente etl’achat massifs de ces terrains en périphérie de Meknès7. Le premier exem-ple de vente et d’acquisition des terrains des coopératives de la réformeagraire à Meknès est l’hypermarché Marjane construit sur des terres de lacoopérative Laayoune (commune rurale de Ait Oualal). Cette possibilitéd’achat-vente des terres des coopératives au titre du melk, et le prix élevédu foncier à bâtir, favorisent des stratégies spéculatives de la part d’agri-

7. Des terres ont été vendues bien avant l’application de la loi. « Des gens savaientque la mainlevée aller se faire et avant même la sortie officielle au Bulletin Officielils ont fait des compromis de vente avec des prix très bas » (entretien DPA Meknès,octobre 2012). À Meknès « les grandes sociétés telles que Addoha, Al Omrane,Anassi-Jamai, Sayagh étaient les premières à s’accaparer la majorité de ces terrescar les prix offerts étaient parfois dérisoires » (entretien DPA Meknès).

Carte 1. Localisation des coopératives de la réforme agrairedans la zone d’étude


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culteurs devenus ainsi propriétaires de plein droit. Par exemple, à Mejjat,sur la coopérative Naïji créée en 1972, les agriculteurs ont vendu leursterres à deux entrepreneurs, la société Oussam (groupe Sayagh) et legroupe Anassi-Jamai, entre octobre 2007 et mai 2008. Chaque attributairea négocié individuellement avec le promoteur, sans que la coopérative neserve d’interlocuteur collectif dans les discussions préalables à la vente.Des stratégies individuelles visant à maximiser le profit ont ainsi été déve-loppées : stratégie d’attente le plus souvent, ou stratégie de fractionnementde l’opération de cession des terres en deux phases. Ce type de pratiquespermet ainsi, pour le cas de cette coopérative, de voir le prix de vente passerde 1,6 millions de Dh l’hectare, à 3 millions de Dh/Ha.

I.2. Un étalement non-maîtrisé

Malgré cette rareté du foncier en termes d’acquisition pour l’urbanisa-tion et la mise en avant de la nécessaire préservation des terres agricolespériphériques, Meknès a connu un étalement urbain important surtout àpartir des années 1990.

Depuis les années 2000, l’étalement urbain de Meknès se diffuse versl’Est avec notamment le projet Riad Ouislane (Holding Al Omrane Mek-nès), vers l’Ouest avec Les jardins Riad Toulal (Societé Riyad Toulal) et versle Sud sur la route d’Agourai avec l’ouverture à l’urbanisation de plus de80 hectares pour la construction d’un grand complexe commercial et laviabilisation d’une zone d’habitat résidentiel. Dans la zone de Toulal àl’ouest, on assiste, ces derrières années, à la profusion de projets et à lamultiplication des promoteurs immobiliers impliqués.

Schéma 1. Dynamique de l’étalement urbain de la ville de Meknès


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Entre 1994 et 2007, dans l’agglomération de Meknès près de 57 720 lo-gements dont 61 % depuis 2002 ont été autorisés (Ministère de l’habitat etInspection Régionale de Meknès, 2009, 75). Une monographie régionalesur l’habitat et l’urbanisme réalisée par l’Observatoire de l’Habitat de Mek-nès (2008) met en perspective ce décalage entre besoin en logements etconstruction de logements. En 2004 les besoins en logements dans les com-munes urbaines de la région de Meknès étaient estimés à 25 084 unités.Entre 2005 et 2007, le nombre de logements autorisés dans la région a dé-passé 35 500 unités dont 31 000 unités dans les communes urbaines. Il enressort une moyenne annuelle de 11 852 nouveaux logements autorisés(11 261 logements en 2005, 11 734 en 2006, et 12 562 unités en 2007). Enterme de production, l’ensemble des communes de Meknès a produit, entre2005 et 2007, 20 761 logements : la moyenne annuelle de production estde 6920 logements, le taux d’accroissement de production durant les troisannées est de 11,75 % et plus de 98 % de ces logements sont construits dansles communes urbaines.

Au regard de l’accroissement de la population, on peut considérer quela construction de logements suit une logique spéculative. De nombreuxlogements nouvellement construits sont vacants alors que de nouvellesconstructions voient le jour. L’exemple du secteur de Toulal est révélateurde cette spéculation. Sur cette commune urbaine, un des promoteurs pré-sents, Addoha (Douja promotion) possède des programmes construits va-cants et laissés à l’abandon alors qu’il développe en parallèle de nouveauxprogrammes.

Cliché Marie François, novembre 2012

Photographie 1. Un programme d’Addoha laissé à l’abandon(CU. Toulal)


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I.3. Des documents d’urbanisme qui restent lettre morte

Les espaces agricoles, l’agriculture urbaine et périurbaine ne semblentpas faire partie des préoccupations premières des acteurs urbains en dépitde documents législatifs mettant en avant la protection et la préservationde ces terres agricoles. Ainsi, la loi n°12-90 relative à l’urbanisme (Dahirn°1-92-31 (15 hija 1412), B.O. 15 juillet 1992) stipule que le « schéma di-recteur d’aménagement urbain planifie, pour une durée ne pouvant excéder25 ans, l’organisation générale du développement urbain du territoire auquelil s’applique (…). Le schéma directeur d’aménagement urbain a pour objetnotamment (…) de déterminer les zones nouvelles d’urbanisation et les datesà compter desquelles elles pourront être ouvertes à l’urbanisation en préser-vant notamment les terres agricoles et les zones forestières dont les limitessont fixées par voie réglementaire ».

Dès les années 1990, le Schéma Directeur d’Aménagement Urbain(SDAU) de Meknès appuyait la nécessité d’une maîtrise du foncier et sa dif-ficulté face à la diversité des statuts juridiques et des actions spéculatives(Cabinet Michel Pinseau, 1992, 124). Le rapport Objectifs et Orientationsdu Schéma Directeur de Meknès (Ministère de l’Intérieur, 1993) révélaitquant à lui l’ampleur de l’extension urbaine, la faible superficie des espaces« faciles à urbaniser8 » et la nécessité de préserver les terres agricoles péri-phériques les plus fertiles. « Au cours des 20 dernières années, l’extensionurbaine s’est faite en partie au détriment des terres agricoles périphériques.Or, ces espaces constituent un atout économique indéniable en raison de lafertilité des sols qui permettent de bons rendements, notamment céréaliers(…). Il est donc nécessaire d’éviter l’urbanisation du potentiel économiqueque représentent les terres agricoles périphériques » (Ministère de l’Intérieur,1993, 42).

Afin d’atteindre ses objectifs, le SDAU prévoyait, entre autres, de renfor-cer les trois principales zones d’activités ; d’aménager un vaste parc urbaincentral en s’appuyant sur la vallée de l’Oued Boufekrane ; de préserver uneceinture verte, la « zone d’agriculture intensive » qui constituerait la limitede l’urbanisation, et de protéger les espaces agricoles urbains et périur-bains.

Le constat aujourd’hui est que les documents d’urbanisme tel le SDAUn’ont été que peu voire pas suivis. Certaines des zones qui ont été identifiéescomme fragiles, à préserver et non aedificandi (pentes, vallées, etc.) sontl’objet de projets de construction accordés par les autorités. Face à l’ampleurde l’urbanisation des terres agricoles émane un sentiment général de fata-lisme. Dans l’étude du Plan d’Aménagement de l’agglomération Meknèsd’octobre 2009, un point sous-titre d’ailleurs « l’agriculture urbaine : une ac-tivité séculaire vouée à évoluer ou à disparaître » (Agence urbaine de Meknès,

8. Les espaces libres (41,3 %) : sous-type faciles à urbaniser (10,5 %), sous-typesavec des contraintes à l’urbanisation (12,8%) et sous-type non urbanisables (18 %).


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2009, 59). Pour certains acteurs, notamment ceux de l’aménagement du ter-ritoire et de la politique de la ville, l’agriculture urbaine est logiquementamenée à reculer pour répondre aux besoins réels de l’évolution de la ville.

Par ailleurs, les processus conjoints de décentralisation et de déconcen-tration n’ont finalement pas eu les impacts escomptés et ont pour ainsi direrendu plus complexe l’application des textes en démultipliant les acteursimpliqués dans la gestion urbaine9. « Les structures administratives chargéesde la gestion urbaine frappent par leur diversité et leur multiplicité (…). D’oùles difficultés et les lenteurs avec lesquels ces dispositifs territoriaux prennentforment sur le terrain, et multiples conflits de compétences entre ces différentsacteurs qui se disputent le champ urbain » (Benkhattab, 2010).

Cette démultiplication des acteurs et leur relatif isolement pose un pro-blème d’éparpillement des informations et des données bien souvent ob-solètes rendant difficile une vision globale et stratégique du développementurbain. Cette question des données ou plutôt de leur manque, de leur fia-bilité et de leur diffusion est pointée du doigt par de nombreux acteurscomme par exemple l’Inspection Régionale de l’Habitat dans son rapportsur les Perspectives 2020 du secteur immobilier dans la Région de Mek-nès-Tafilalet : « Les données sur le marché du logement sont disponibles de-puis plusieurs années à travers notamment les autorisations de lotir et deconstruire, mais leurs fiabilités constituent un grand problème pour le suividudit marché dans plusieurs villes du Royaume dont celles de notre Région,les données diffèrent d’une étude à une autre, d’une administration à uneautre, etc. ».

II. UNE URBANISATION FAVORISÉE PAR LES POLITIQUES PUBLIQUES

L’urbanisation des terres agricoles en périphérie urbaine est aussi affairede priorités : elle est ainsi à replacer dans le contexte d’une production mas-sive de logements sociaux en réponse à la politique énoncée par le Ministèrede l’Habitat, de l’Urbanisme et de la politique de la ville depuis 2001. Dansle cadre de cette politique de lutte contre l’habitat insalubre et de dévelop-pement du logement social, le gouvernement opère notamment une refontedes Opérateur Publics de l’Habitat et s’inscrit dans un processus de déve-loppement des partenariats public-privé en matière d’urbanisation et deconstruction de logements, et opère une mobilisation de réserves foncières.

9. Les Inspections Régionales de l’Habitat sont chargées de trois missions: unemission d’étude, une mission d’animation, une mission d’évaluation. Les Agencesurbaines sont chargées de réaliser les études nécessaires à l’établissement des sché-mas directeurs d’aménagement urbain et suivre l’exécution des orientations ; pro-grammer les projets d’aménagement qui sont inhérents à la réalisation des objectifsdes schémas directeurs ; préparer les projets de documents d’urbanisme réglemen-taires notamment les plans de zonage, les plans d’aménagement et les plans de dé-veloppement. Il faut ajouter dans cette gestion urbaine les collectivités locales, lesWilayas, les communes.


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II.1. Le Holding Al Omrane : relais de l’action publique urbaine

Le Holding Al Omrane (HAO), société publique à caractère industriel etcommercial, est né de la fusion, dans une première phase en 2004, de l’AgenceNationale de lutte contre l’Habitat Insalubre (ANHI), de la Société d’aména-gement, de construction et de promotion immobilière (ATTACHAROUK) etla Société Nationale d’Équipement et de Construction (SNEC). Dans une se-conde phase, les Établissements Régionaux d’Aménagement et de Construc-tion (ERAC) ont été transformés en sociétés régionales filiales. Depuis 2004,HAO est ainsi l’instrument de mise en œuvre de l’action urbaine au Maroc(Zaki, 2011) et marque un tournant dans la gestion urbaine : « la prise encharge de l’aménagement urbain par de nouvelles organisations qui mêlent ca-pitaux, intérêts, techniques d’administration et de gestion à la fois publics et pri-vés, s’inscrit dans un contexte de libéralisation économique impulsé au Marocdepuis le début des années 1990 » (Barthel et Zaki, 2011, 206). Relais de l’actionurbaine, HAO se doit de mettre en application les directives gouvernemen-tales, ou plus directement royales, en faveur, par exemple, de l’éradicationdes bidonvilles (Zaki, 2011) et procède à ce titre à de nombreuses mobilisa-tions de terres en vue de la réalisation de programmes de logement socialprincipalement.

À Meknès, cette mobilisation du foncier par HAO concerne pour l’essen-tiel des terres domaniales et collectives10, on l’a vu précédemment, nom-breuses à la périphérie de la ville, et peut occasionner des conflits. Le casdes terres de la tribu de Dkhissa au nord-est de l’agglomération est ici par-lant. Une partie de ces terres guich auraient été cédées à plusieurs sociétéssans l’accord explicite de la Soulala (comité de la tribu)11. À l’Est de Mek-nès, HAO a également acquis une part importante de terrains collectifs no-tamment pour les projets Ouislane 1, Ouislane 2 et Riad Ouislane qui estla dernière acquisition. D’une superficie de 234 hectares en cours de viabi-lisation, ce dernier projet accueillera 70 000 habitants et sera composé delogements sociaux mais aussi, et c’est là la grande nouveauté, un ensemblede logements et services à destination des classes moyennes « qui ont étéjusqu’à maintenant mises à la marge » (entretien HAO-Meknès).

II.2. L’entrée des promoteurs immobiliers privéspar le biais des politiques urbaines

Alors qu’au départ HAO est la seule société à produire du logement so-cial, un ensemble de dispositifs d’aides publiques, de subventions et d’exo-

10. Il faut préciser que pour ces terrains collectifs HAO ne négocie pas directe-ment. L’Agence Urbaine de Meknès (AUMK) joue en quelques sortes un rôle d’in-termédiaire. En effet, les terrains collectifs ne peuvent être vendus à des privés etHAO en tant que Société Anonyme est régie par le droit privé. Passer par l’AUMKest aussi « l’opportunité pour Al Omrane de ne pas payer la taxe sur les projets immo-biliers et d’avoir des terrains à meilleur prix » (entretien HAO-Meknès, octobre 2012).

11. Hassan Benmahmoud http://dkhissamaterre.bloguez.com/ le 28/4/2009


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nérations de l’État a initié l’entrée en lice de promoteurs immobiliers privésqui sont devenus au fil du temps des acteurs incontournables de la produc-tion urbaine.

Au Maroc, cette « montée en puissance » d’acteurs privés se réalisepar le biais des politiques publiques. Déjà, dans les années 1980, l’Étatencourage les investissements immobiliers en offrant aux promoteursprivés des avantages fiscaux (Dahir de juin 1985) mais, « le développe-ment de la promotion immobilière privée à grande échelle au Maroc datedu milieu des années 1990 et s’est intensifié au début des années 2000 »(Zaki, 2011). Dès 1994, le programme national des 200 000 logements(PN200ML) lancé par le roi Hassan II accorde plusieurs avantages auxpromoteurs privés qui réalisent des projets de logements sociaux d’en-vergure. Le programme Villes sans Bidonvilles (VSB) de 2004, qui viseà accroître la production de logements pour les ménages bidonvillois,accentue d’autant plus le nécessaire développement des partenariatspublic-privé avec les promoteurs (Zaki, 2011). Plus récemment, les loisde finances de 2008, 2010 et 2012 ont permis aux promoteurs privésde bénéficier d’avantages fiscaux pour la construction de logementssociaux. Ces avantages sont accordés aux promoteurs immobilierssous formes d’exonérations fiscales (Direction de la Promotion Immo-bilière, 2011).

C’est donc par le biais des politiques publiques en matière de logementque le secteur privé est entré dans le processus d’urbanisation des terresagricoles. Le cas de la Fédération Nationale des Promoteurs Immobiliers(FNPI) montre les collusions entre politiques publiques et acteurs privés.Née suite à la réunification des promoteurs immobiliers de l’Union des Lo-tisseurs et Promoteurs Immobiliers du Maroc (ULPIM) et de la FédérationNationale de l’Immobilier (FNI) de la Confédération Générale de Entre-prises du Maroc (CGEM) le 18 novembre 2006, cette fédération profite etdispose du soutien des autorités notamment par le biais de défiscalisations,de création de fonds de garantie, le programme VSB ou encore de la poli-tique des logements sociaux.

L’État souhaite également développer les partenariats public-privés,une initiative d’ailleurs saluée par la FNPI. En 2007, la HAO avait signé59 conventions avec 50 promoteurs privés (45 nationaux et 5 internatio-naux) pour la construction de près de 98 000 unités. La majorité de cesconventions concerne les grandes promotions de plus de 1 000 logements(26 conventions sur 59)12. Ces conventions et ce partenariat se sont mul-tipliés. En 2012, selon la FNPI, 435 promoteurs immobiliers participentà la politique à travers 546 conventions signées pour la réalisation de979 000 unités de logements sociaux (Communiqué de presse de la FNPI

12. Parmi les partenaires de ces grandes promotions nous pouvons citer au ni-veau national : la CGI, Douja Promotion, Groupe Jamai, Groupe Chaabi et au ni-veau international : Marina D’Or et Bayt Investment.


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novembre 2012). À Meknès, quelques partenariats ont été signés entreHAO et l’Association des Lotisseurs et Promoteurs Immobiliers de Mek-nès13 (ALPIM) notamment dans le secteur de Ouislane (nord-est) et deMarjane (sud-ouest) et des négociations sont en cours dans d’autres villesde la région (Errachidia et Azrou).

II.3. les réserves foncières

En parallèle à ces subventions, exonérations, aides financières et par-tenariat public-privé, l’État, au travers du Ministère de l’habitat a misen place des Zones d’Urbanisation Nouvelles (ZUN) afin de constituerdes réserves foncières dans les villes du Maroc et à leur périphérie.Pour aménager ces zones, le Ministère a fait appel au secteur privé àtravers des appels à manifestation d’intérêt. Les ZUN correspondent àde vastes zones à ouvrir à l’urbanisation sur des terrains publics amé-nagés par un opérateur public qui réalise les infrastructures primaireset rétrocède les secteurs ainsi aménagés à des opérateurs publics et pri-vés pour des opérations de lotissements et de construction. « La réussitede cette politique de ZUN nécessite un certain nombre de préalables :– Une relative maîtrise du foncier et une politique active de réserve fon-cière ou du moins de mise en place d’instruments d’accompagnement(...) – Des sociétés d’aménagement pour assurer la maîtrise de l’ensembledu processus : conception, réalisation, commercialisation, suivi et éva-luation (…). Les ZUN doivent être inscrites dans une vision globale et in-tégrée de la planification urbaine ce qui nécessite des démarchesconcertées entre l’aménageur, les municipalités concernées, les régies, lesopérateurs, l’agence urbaine (…) » (Ministère habitat, Rapport analyseet de diagnostic, la résorption de l’habitat insalubre – redéfinition desméthodes d’intervention » p.15).

Ainsi, les pouvoirs publics ont mobilisé depuis les années 2000 des ré-serves foncières publiques sur les principales villes de la Région et parti-culièrement dans et à la périphérie de la ville de Meknès. Dans le cas deMeknès, en 2007, 12 ZUN ont été créées d’une superficie totale de 1303 hec-tares.

La mobilisation foncière sur des terrains privés, domaniaux et collectifsconcerne pour l’essentiel la commune urbaine de Toulal à l’est (583 hec-tares), secteur qui connaît depuis les années 2000 une forte expansion deprogrammes immobiliers et la périphérie sud (250 hectares) sur la com-mune rurale de Mejjat (194 hectares) et la commune urbaine de Boufe-krane (56 hectares), zones en développement en partie notamment liée àla création de la zone industrielle de Mejjat et la mise en service de l’auto-route A2 reliant Rabat à Fès.

13. Association qui appartient à la FNPI.


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III. DES ACCÉLÉRATEURS À L’URBANISATION DES TERRES AGRICOLES PÉRI-PHÉRIQUES

D’autres dispositifs et règlementations favorisent voire accélèrent l’ur-banisation des terres agricoles. Il s’agit particulièrement des circulaires dedérogation et de la politique de logement social.

III.1. Les circulaires de dérogation

La dérogation a été mise en place par la formation d’une commissionad-hoc en février 1999 et traduit la volonté du gouvernement de promou-voir l’investissement et d’assouplir et d’accélérer les procédures adminis-tratives relatives à l’attribution de permis de construire. Elle a été créée parla circulaire n° 254 afin de débloquer les dossiers de projet d’investissementen souffrance, le plus souvent, à cause de l’incompatibilité avec les dispo-sitions des documents d’urbanisme en vigueur. Cette circulaire 254 a in-troduit des facilités dans les procédures d’obtention d’autorisation deconstruire et a donc stimulé les investissements des promoteurs privés. Ellea été modifiée par la circulaire interministérielle conjointe entre le Minis-tère de l’intérieur et le Ministère chargé de l’habitat et de l’urbanismen°3020/27 du 4 mars 2003 venue pour renforcer le rôle de l’administrationlocale et régionale dans la ligne de la politique de décentralisation. Aveccette nouvelle circulaire de 2003, la commission régionale chargée del’étude et de la prise de décisions relative aux demande de dérogations enmatière d’urbanisme est présidée par les Walis14 des régions et composéedu Gouverneur de la Préfecture ou de la province, du Directeur du CentreRégional d’Investissement ; du Président de la commune concernée, du Di-recteur de l’Agence Urbaine chargé du Secrétariat et du responsable régio-nal du département administratif concerné par l’investissement. Cesdérogations, outil d’assouplissement en matière de planification urbaine,sont cependant censées constituer une exception et non la règle. « Un re-cours à ces pratiques dénote un défaut de planification et une remise en causedes objectifs assignés aux documents d’urbanisme exposant ainsi l’adminis-tration aux risques liés aux intérêts et enjeux qui se rattachent au processusd’urbanisation » (El Midaoui, 2010).

Entre 2003 et 2005, la région de Meknès a été la 4e région au Maroc pourle nombre de dossiers soumis et d’avis favorables après le Grand Casa-blanca, la Région Doukkala-Abda et celle de Fès-Boulemane. Parmi les dos-siers de la région, 76 % sont liés à l’immobilier, 5 % au tourisme et 13 % àl’équipement. Certains dossiers ont été exécutés avant 2003 et les déroga-tions ont constitué de fait des régularisations de situations illégales (Mi-nistère de l’habitat et Inspection Régionale de Meknès, 2009, 46). En

14. Au final, c’est le Wali qui donne sa décision sur l’accord ou non aux projets :sa personnalité est donc un facteur fondamental dans la poursuite ou non de cetétalement urbain sur les terres agricoles périphériques.


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janvier 2005, l’AUMK a effectué une évaluation (portant sur les optionsd’aménagement, le paysage urbain la dynamique économique) des travauxdes commissions chargées de l’examen des projets d’investissement dansle cadre de la circulaire conjointe n° 3020/27 du 4 mars 2003. Les consé-quences néfastes de la dérogation sur le paysage urbain y sont présentées,de la même façon qu’est pointé du doigt la perte de légitimité des docu-ments d’urbanisme qui se trouvent réduits à de simples documents consul-tatifs. La dérogation, d’exception, semble être devenue la règle, et estdevenue un « moyen régulateur des infractions urbanistiques » (Agence Ur-baine Meknès, 2005).

À Meknès, depuis l’instauration des circulaires de dérogation, 338 projetsont été examinés. La circulaire 3020 a permis à elle seule l’examen de116 projets dont 77 ont reçu l’accord de principe. L’immobilier a constituéle secteur le plus concerné par la dérogation avec un taux de 34 %. Seule-ment 12 projets ont concerné les secteurs du tourisme (8 %) et de l’indus-trie (8 %).

Sans conteste, la dérogation a permis de débloquer des projets en souf-france et d’insuffler une dynamique d’investissement, mais ses effets néga-tifs sont nombreux. Chaque projet de dérogation est étudié de manièreisolée, ce qui produit des discontinuités dans le tissu urbain et crée, commepour le cas des coopératives agraires, un mitage de l’espace rural périphé-rique. Les projets dérogés ne font pas l’objet d’étude d’impact environne-mental, un même projet pouvant être étudié à plusieurs reprises pardifférentes commissions de dérogation et pouvant donc bénéficier de plu-sieurs dérogations. Enfin, certains projets dérogés voient leur contenu mo-difié, une fois le permis attribué. C’est par exemple le cas du projet Riad AlIsmailia du groupe Anassi-Jamai qui a sollicité deux dérogations. Actuel-lement le projet Riad Al Ismailia est en construction sur la partie de la com-mune rurale d’Aït Oualal (coopérative Laayoune). Pour ce qui est de lapartie du projet prévu sur les terrains de la commune rurale de Mejjat (coo-pérative Naïji), les constructions n’ont pas encore débuté. Par contre, lesterrains ne sont pas laissés à l’abandon et sont cultivés par le groupeAnassi-Jamai (arboriculture et oliviers).

III.2. La circulaire de 2010 et la politique du logement social

Ce n’est qu’en 2010 qu’une circulaire émet des « garde-fous ». Il s’agit dela circulaire conjointe du Ministère de l’Intérieur et de l’Habitat, de l’Urba-nisme et de l’Aménagement de l’espace du 6 juillet 2010, visant à excluredes dérogations les projets destinés aux « équipements publics, aux espacesverts, aux voies d’aménagement, aux zones irriguées, aux zones inondablesou à risque et aux zones à protéger ».

Au niveau de Meknès quel a été le résultat de cette nouvelle circulairequi devait, tout du moins sur le papier, donner un coup de frein aux dé-rogations ? Il semble que les effets n’ont pas été à la hauteur des espé-


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rances. Contrairement à l’année 2010 qui n’a vu que 22 demandes dépo-sées pour examen, 2011 a connu un véritable essor des demandes de dé-rogations. En 2011, l’agence urbaine de Meknès a participé à lamobilisation de 140 hectares pour la réalisation de projets. Concernantl’accompagnement du Programme National du Logement Social, 12 por-teurs de projets ont présenté 20 projets visant la construction de 8 368 lo-gements et ont reçu l’avis favorable (Agence urbaine, communiqué depresse du 7 mai 2012.). Sur les 103 projets soumis à la commission dedérogation 43 % concernent des projets immobiliers sous forme d’opéra-tions ou de lotissements : 10 projets étant destinés au logement socialpour un nombre d’unités prévues de 11 353.

Le logement social, priorité nationale, tend à constituer aujourd’hui leprétexte permettant d’obtenir les dérogations. Il semble ainsi constituerune « opportunité » pour les promoteurs privés afin de construire des lo-gements tout autres que sociaux et une manière de légitimer des projetsimmobiliers. Ainsi, ses projets avec logements sociaux incluent une grandepart d’autres types de logements et des locaux commerciaux afin d’être ren-tabilisés. « Le projet doit être rentable donc il faut équilibrer (…). Donc onprévoit aussi des lots en R+2, des locaux commerciaux, des villas, etc. » (en-tretien HAO-Meknès, octobre 2012). Par ailleurs, avec les lois de financesde 2010 et de 2012, les promoteurs qui « jouent le jeu » des logements so-ciaux bénéficient de subventions et d’exonération de taxes et d’impôts.Parmi les projets de HAO-Meknès, celui d’El-Bridia sur la commune deMejjat est révélateur de l’importance du rôle des dérogations et de la poli-tique de logements sociaux dans le processus d’urbanisation et son impactsur les terres agricoles.

Cliché Marie François, 1er novembre 2012

Photographie 2. Le projet El-Bridia : au cœur d’une zone agricole


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Le projet d’El-Bridia sur 20 hectares se localise sur des terrains doma-niaux agricoles et est concomitant au projet immobilier privé Al Mounta-zah. La dérogation a été approuvée lors de la commission du 3 mars 2011.Dans le projet El-Bridia, alors qu’est mis en avant le « logement social et lerecasement », on s’aperçoit de la faible proportion de logements dits de re-casement qui ne concerne que 56 % des habitats et dont la superficie nedépasse pas les 65 m².

CONCLUSION

Cette étude sur les mécanismes de l’urbanisation des terres agricoles enpériphérie de l’agglomération de Meknès nous a permis de mettre en évi-dence plusieurs éléments.

Malgré l’existence de règlementations pour préserver les terres agricolespériphériques comme la Loi n°12-90 relative à l’urbanisme, l’urbanisationne semble pas être freinée par ces instruments. Le SDAU de Meknès pré-voyait, entre autres, de préserver une ceinture verte, « limite absolue del’urbanisation » appelée zone d’agriculture intensive, afin de protéger desespaces agricoles urbains et périurbains. Force est de constater aujourd’huique ce document n’a été que peu voire pas suivi. Certaines zones identifiéescomme fragiles et à préserver font l’objet de projets de construction accor-dés par les autorités au travers notamment des circulaires de dérogation.De façon plus générale, les questions et les acteurs ruraux et agricoles sontpeu pris en compte dans la définition des politiques urbaines. Ainsi la pré-sence théoriquement requise d’un représentant des DPA au sein des com-missions d’attribution de permis de construire n’est pas assurée.

De manière générale, cette urbanisation s’opère préférentiellement parle biais des politiques publiques de logements sociaux qui constituent desopportunités pour les promoteurs. Jusqu’à récemment les promoteurs ontconstruit des logements sociaux ou des logements haut-standing, laissantà la marge les catégories sociales moyennes. Depuis peu, avec la crise, lepouvoir d’achat des marocains a baissé. Le haut-standing perd de la vitesseet certains promoteurs voient dans le logement économique une nouvelleopportunité d’investissement. La dynamique de construction en périphérieurbaine ne semble ainsi pas prête de s’essouffler. Deux dispositifs (mainle-vée et dérogation) illustrent le détournement d’instruments réglementairesen faveur de la consommation des terres agricoles. Le système de déroga-tion qui devait être appliqué de façon ponctuelle et exceptionnelle a, quantà lui, été utilisé de manière trop abusive ce qui a eu comme conséquencela création de discontinuités urbaines et un morcellement de l’espace rural.La melkisation du foncier collectif issu de la réforme agraire visait quant àelle une stimulation de l’investissement agricole, se basant sur la convictiond’une corrélation positive entre accession à la propriété privée et intensifi-cation et développement agricoles (Chauveau, 2007). Dans un marché fon-cier hautement spéculatif comme dans les périphéries urbaines de Meknès,le dispositif a entraîné principalement la vente pure et simple des terres


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récupérées, surtout dans les coopératives les plus proches de la ville et desaxes de communication. Les agriculteurs vendent ainsi leurs terres pouraméliorer leur niveau de vie en profitant d’une manne d’argent rapide. L’uti-lisation de l’argent de la vente d’une partie de leur lot comme capital afind’investir et d’innover dans leur système de production reste minoritaire,tandis qu’une autre partie des attributaires a fait le choix de vendre afin derelocaliser leur activité agricole plus loin, sur des terres plus vastes et moinschères. La mainlevée a ainsi clairement affecté l’activité agricole et remisen cause sa pérennité dans ces coopératives, en favorisant des stratégiesspéculatives de la part des agriculteurs.

L’on peut ainsi s’interroger sur la durabilité à moyen terme de l’agri-culture urbaine et périurbaine à Meknès. En effet, l’artificialisation denombre de terres agricoles en périphérie de Meknès, et le caractère for-tement spéculatif du marché foncier ne vont pas dans le sens du main-tien de cette agriculture, ni dans celui d’une évolution vers uneagriculture multifonctionnelle, tournée vers l’approvisionnement dumarché urbain et reconfigurée en fonction d’une demande sociale enévolution, comme cela peut être observée ailleurs (Soulard, Margétic,Valette, 2011). Ignorée par les instances agricoles, davantage focaliséespar le développement et le soutien d’une agriculture modernisée et mé-canisée, destinée à l’exportation, l’agriculture urbaine au Maroc restedonc principalement une réserve foncière pour les besoins urbains, donton dispose aisément.

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URBANISATION DES TERRES AGRICOLES : RESSORTS, DYNAMIQUES, ET IMPACTS SUR L'AGRICULTURE À LA...

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