1

Regionalizacija Hrvatske

Ivan Koprić*

Regionalizam i višestupanjsko javno upravljanje suvremeni su europski trend. Ustavne

promjene koje su u Hrvatskoj inicirane potkraj 2013. ostat će, izgleda, samo nepodobni

pokušaj reforme regionalne razine. Županije stvorene 1993. u prvom su periodu, do

2001., igrale ulogu oslonca centralizaciji i hijerarhizaciji javnog upravljanja. Nakon toga,

sve do danas, uspostavljaju se kao funkcionalni nadomjestak općinama i manjim

gradovima, koji nisu sposobni preuzeti ustavne obveze. Usprkos pokušajima pa i

političkim obećanjima da će se pristupiti regionalnoj reformi, do njezine pripreme još nije

došlo. U radu se naznačuju tri moguća scenarija daljnjeg razvoja teritorijalne

organizacije, a napose se elaborira prijedlog podjele na pet političkih (samoupravnih)

regija.

Ključne riječi: regija, regionalizam, regionalna samouprava, javno upravljanje, reforma

1. Uvod

Hrvatski sustav lokalne samouprave funkcionira već dvadeset godina, s dvije razvojne faze. U prvoj

je provedena i formalno centralistička koncepcija temeljena na ustavnoj definiciji lokalne

samouprave i uprave, pri čemu su ulogu temeljne karika centralističkog upravljanja zemljom igrale

županije kao jedinice „lokalne uprave i samouprave“. Druga faza započela je nedorečenom,

nespretnom i bojažljivom promjenom ustavne definicije sustava u sustav „lokalne i područne

(regionalne) samouprave“, pri čemu je „područna (regionalna)“ samouprava ostala neka vrsta

regionalne samouprave lišene pravog regionalnog okvira i uloge, i to u okviru naslijeđenih – županija

(više u Koprić, 2003; 2012).

Najnoviji pokušaj ustavnih promjena s početka 2014. uz neke druge zakonske inicijative koje su još u

pripremnoj ili zakonodavnoj fazi može se smatrati drugim pokušajem regionalizacije, koja u reformi

2000/2001. nije uspjela. Tako se pripremaju novi Zakon o regionalnom razvoju, izmjene Zakona o

sustavu državne uprave te izmjene nekih drugih zakona koji uvode načelo organiziranja državnih

upravnih službi po regionalnom, a ne više županijskom načelu. Nacrtom ustavnih promjena s kraja

2013. predviđa se važna terminološka promjena kojom bi se tzv. područna (regionalna) samouprava

redefinirala kao regionalna, a kao jedinice regionalne samouprave predviđene su županije i regije. U

okviru inicijative za pripremu ustavnih promjena predsjednik Republike je kao jedno od područja

koje zaslužuje raspravu naznačio mjesnu, lokalnu i regionalnu samoupravu. Pojavile su se i inicijative

koje idu za daljnjom dogradnjom postojećeg sustava bez promjena, a tiču se izdvajanja Splita, Rijeke

i Osijeka iz odgovarajućih županija uz dobivanje statusa grada-županije poput Zagreba. Takva je

* Prof. dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor i predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta

Sveučilišta u Zagrebu i predsjednik Instituta za javnu upravu iz Zagreba, e-mail: ikopric@pravo.hr

2

mogućnost već predviđena odredbom čl. 134. st. 3. (druga rečenica) i ne zahtijeva ustavne, nego

samo zakonske promjene. Institut za javnu upravu je u svojih trideset preporuka za reformu javne

uprave prezentiranih u Hrvatskom saboru početkom svibnja 2014. upozorio da je promjena

teritorijalne organizacije Hrvatske uz značajnu decentralizaciju preduvjet kvalitetne reforme javne

uprave (Preporuke, 2014).

Ipak, čini se da su šanse da drugi pokušaj regionalizacije naznačen 2013. bude uspješan – male. Velik

je otpor sustavnoj promjeni teritorijalne organizacije od strane velikih političkih stranaka, koje u

postojećim jedinicama imaju velik broj svojih članova na pozicijama načelnika, njihovih zamjenika i

vijećnika te na drugim pozicijama za koje je propisano ili se uobičajilo da se popunjavaju političkim

pristašama. Zasad je regionalizacija, ozbiljnija decentralizacija s centra države na regije, zajedno sa

sustavnim promjenama teritorijalne organizacije na lokalnoj i mjesnoj razini jednostavno nemoguća

misija. Ipak, sve navedene inicijative, kao i poticaji iz stručne i opće javnosti i medija mogli bi

pridonijeti početku ozbiljne rasprave i stručne pripreme regionalizacije u narednom razdoblju.

2. Europski regionalizam

Regionalizacija i stvaranje višestupanjskih sustava javnog upravljanja je jedna od novih tendencija

širom Europe. Ona znači jačanje regionalne svijesti, identiteta i osjećaja pripadnosti određenim

velikim područjima unutar nacionalnih država te jačanje regionalnih institucija, uključujući davanje

autonomije tim institucijama u političkom smislu sa stvaranjem regionalnih političkih predstavništava

i drugih tijela samoupravnih regija. Uloga regionalnih jedinica, kao međustupnja između središnje

države i lokalne samouprave, jača u mnogim europskim zemljama.

Prvi val regionalizacije u Europi bio je 1960-ih i 1970-ih, a vođen je željom za potvrđivanjem

zasebnih regionalnih identiteta. Drugi val, kad se regije vide ponajprije kao okvir ekonomskog

razvoja na razini široj od lokalne, bio je 1980-ih i 1990-ih. Pritom je frazu o Europi regija koristila i

Europska unija u svojim nastojanjima da parira jakim nacionalnim vladama, upravo za vrijeme

drugog vala regionalizacije 1990-ih. Unija je 1994. osnovala i u formalni proces donošenja pravnih

dokumenata uključila Odbor regija. Kasnije je u neku ruku zanemarila taj oslonac u regijama, kad je

počela pripremati novi ugovor koji je na kraju stupio na snagu 1. prosinca 2009., a koji je po nekim

idejama trebao dovesti do stvaranja europske federacije. Ipak, kroz čitavo to vrijeme izdašnim

financiranjem i regionalnom politikom podupirala je proces regionalizacije u političkom i u

ekonomskom smislu. Odbor regija dobio je još puno jaču ulogu Lisabonskim ugovorom te se

pretvorio u čuvara načela supsidijarnosti unutar institucionalne strukture EU.

Bilo je više pokušaja da se pripremi i usvoji međunarodnopravni temelj za harmonizaciju regionalne

samouprave po uzoru na Europsku povelju o lokalnoj samoupravi (1985.). Najveći je napredak u tom

pravcu postignut u okviru Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe koji je u svibnju

2008. usvojio Preporuku 240(2008) pod naslovom Nacrt Europske povelje o regionalnoj demokraciji.

U 52 članka tog Nacrta izlažu se načela harmonizacije regionalne samouprave. No, još 1988. je

Europski parlament donio Povelju Zajednice o regionalizaciji koja se založila za političku autonomiju

i vlastiti politički legitimitet regija u zemljama članicama. Na harmonizaciji rade i neke udruge regija,

3

među kojima se izdvaja Skupština europskih regija čija je Deklaracija o regionalizmu u Europi iz

1996. posebno utjecajni dokument. Ipak, usprkos brojnim naporima i stvarnim promjenama odnosno

uvođenju političkih regija u značajnom broju europskih zemalja, o harmonizaciji regionalne

samouprave još uvijek nije postignut konsenzus koji bi omogućio da se donese Europska povelja o

regionalnoj samoupravi.

U Europi je, pored Švicarske kao konfederacije te Njemačke i Austrije kao federacija, Belgija prošla

relativno brz put do federalnog uređenja s međustupnjem političkog regionalizma. Političke regije

uvele su napose Francuska, Italija, Španjolska, Danska, Poljska, Češka, Slovačka i Grčka. Pritom su

najveće po prosječnom broju stanovnika regije u Italiji s 3 te u Francuskoj i Španjolskoj s 2,7

milijuna stanovnika. Poljska vojvodstva imaju prosječno 2,4 milijuna, a Danske regije 1,1 milijun

stanovnika. Manje su grčke (850.000), češke (750.000) i slovačke regije (680.000 stanovnika).1

Zanimljiv je primjer razvoja regija u Francuskoj, koja je nakon Revolucije konstituirana kao

centralizirana unitarna država. Regije (22) su osnovane 1956. kao upravne jedinice s nadležnošću u

prostornom planiranju i prometu na državnoj razini, ekonomskom razvoju te u državnoj statistici.

Politička samouprava priznata im je tek u reformi 1982/83., s tim da je njihova autonomija do danas

ostala ograničena. Pored 22 regije u europskom dijelu postoji pet regija na prekomorskim područjima

koja su u sastavu Francuske. Premda su među najvećima u Europi, najavljuje se smanjenje broja

regija na 18 do 2017/18., s tim da neki smatraju da bi ih trebalo smanjiti na jednu polovnu sadašnjeg

broja što bi njihovu prosječnu veličinu mjerenu brojem stanovnika udvostručilo (Smith, Heywood,

2000; Cole, 2011).

Tendencija regionalizma ima više osnova, od kojih su neki egzogeni, drugi pak endogeni. Jedna je od

njih u regionalnoj politici Europske unije, koja se oslanja na tzv. NUTS II jedinice s preko 800.000

(do 3 milijuna) stanovnika (egzogeni poticaj). Tu je i politika supsidijarnosti i decentralizacije

Europske unije i Vijeća Europe, koja top-down stil javnog upravljanja barem dopunjuje ako već ne i

preokreće bottom-up stilom. Na kraju, ali ne i manje važno, tu je sve snažnija svijest stanovništva,

civilnog društva, regionalnih političkih stranaka i drugih aktera o važnosti regionalnih interesa i

identiteta (regionalizam kao endogena snaga).

Jedan od temeljnih zadataka regionalne razine javnog upravljanja je osiguravanje, poticanje i

pokretanje regionalnog razvoja, koji se tumači ponajprije kao razvoj u ekonomskom smislu, uz

popratne, povoljne učinke na socijalno stanje pojedine regije. Regionalni razvoj može se poticati na

top-down način, s presudnom ulogom centralnih državnih aktera, a može biti i dio izvornog

nastojanja regionalnih subjekata i snaga. Prvi se smatra tradicionalnim, a zastupljen je u centralistički

organiziranim, unitarnim državama. Bio je zastupljen u gotovo svim zemljama srednje i istočne

Europe u prvoj fazi razvoja njihovih regionalnih politika u fazi pristupanja Europskoj uniji, a

ponegdje i nakon toga (v. i Đulabić, 2007).

Za regionalni se razvoj u nekim zemljama koje nemaju regije s političkom autonomijom osnivaju

razvojne regije. One obično imaju određene institucije, ali bez izvornog političkog legitimiteta, što

1 Irska koja ima 6,4 milijuna stanovnika planira svojih 8 regija preoblikovati u 3 regije s prosječno 2,1 milijuna

stanovnika. Dosadašnje regije su kao glavno odlučujuće tijelo imale odbor sastavljen o predstavnika lokalnih

samoupravnih jedinica, dok bi tri nove regije imale vlastita predstavnička tijela. V. O'Riordáin, van Egeraat, 2013.

4

znači da njihovi članovi nisu izabrani na posebnim regionalnim izborima. Te institucije se sastoje od

predstavnika centralnih ministarstava, lokalnih vlasti, javnih službi, poslovne zajednice, sindikata i

civilnog sektora, koji kroz međusobne partnerske pregovore pokušavaju utvrditi regionalne potrebe,

projekte i načine njihovog financiranja i realizacije.

Tamo gdje nema ni razvojnih regija, postoje barem statističke regije, koje nemaju svojih tijela ni

institucija, nego služe prikupljanju podataka o elementima i stupnju razvoja. Statističke regije

usuglašavaju se s Eurostatom, statističkom agencijom Europske unije, koja za njih zahtijeva da imaju

najmanje 800.000, a najviše 3.000.000 stanovnika. Riječ je o NUTS II jedinicama.2 U ranijem je

razdoblju Eurostat prihvaćao i veće i manje od takvih jedinica: tako npr. Bremen u Njemačkoj ima

manje od donje granice, a regija Île-de-France daleko više od gornje granice. Neka vojvodstva u

Poljskoj također prelaze gornju granicu, dok Bratislava ima manje od donje granice. No, tijekom

zadnjeg desetljeća odbija prijedloge koji ne poštuju navedene demografske kriterije.

U novije se vrijeme, paralelno sa sve jačom urbanizacijom te s novim težištem na ekonomskoj ulozi

teritorijalne samouprave i ekonomskoj dimenziji javnoupravnih problema, veliki gradovi ponovno

uspostavljaju kao centri moći. Takvi gradovi pokretači su razvoja širih regija, jer su sposobni

obavljati i financirati široki krug javnih poslova, uključujući i znanstveni razvoj, kvalitetno visoko

obrazovanje, skupe poslove javnoga zdravstva, najskuplji dio javnog prijevoza (zračne luke, i sl.), itd.

U neku ruku takvi najveći gradovi konkurenti su političkim regijama – njihova moć ponekad ih vodi

težnjama za političkom, servisnom i upravnom dominacijom nad širom regijom. Rješavanje pitanja

ravnoteže između najjačih gradova i širih regija još je teže u onim zemljama koje su obilježene

većom fragmentacijom i odsustvom političke volje centralne države da dio poslova centralne države

povjeri politički autonomnim regijama. U tu skupinu pripada i Hrvatska.

Drugi javni poslovi koji se obično povjeravaju regionalnim samoupravama, osim regionalnog

razvoja, regionalnog planiranja i izgradnje velikih regionalnih infrastrukturnih objekata, su

organiziranje, koordinacija i financiranje javnih službi (zdravstvo, obrazovanje, socijalna skrb,

promet), osiguranje solidarnosti na regionalnoj razini, pomoć slabijim jedinicama, upravljanje

kriznim situacijama i slični.

I druge europske zemlje srednje i manje veličine, osim navedenih, razmatraju regionalizaciju u

političkom smislu. Među njima su i neke zemlje s područja bivše Jugoslavije, ponajprije Hrvatska, a

čule su se i inicijative za regionalnu organizaciju Srbije (Mijačić, 2012), Slovenije (Dubajić, 2011),

pa i Bosne i Hercegovine (Pejanović, 2007), u kojoj se predlagala regionalna podjela drugačija od

dosadašnje organizacije države utemeljene na Daytonskom sporazumu. Ni jedna od tih zemalja nije

se još upustila u stvaranje političkih regija, premda se u svakoj od njih o tome vodi stručna, politička i

javna rasprava. Hrvatska za razliku od Slovenije i Srbije već ima razinu koju Ustav definira kao

„područnu (regionalnu) samoupravu“ na kojoj funkcioniraju županije.

3. Croquis dosadašnjeg razvoja županija u Hrvatskoj

2 Nomenklatura prostornih jedinica za statistiku (NUTS) uvedena je 1980. od strane Europskog ureda za

statistiku (Eurostat).

5

Hrvatska je bila modernije teritorijalno organizirana prije nego nakon reforme lokalne samouprave

1993. U razdoblju 1990.-1993. funkcionirala je sa stotinjak relativno velikih općina s oko 45.000

stanovnika, s tim da je od početka 1991. Zagreb počeo funkcionirati kao jedinstvena teritorijalna

jedinica, raskrstivši s unutarnjom gradskom podjelom na autarkične općine koja je bila jedna od većih

zapreka modernijem gradskom upravljanju. Tadašnje su hrvatske općine po veličini bile usporedive s

najvećim općinama u drugim zemljama, ali ipak manje nego što su to sada općine u Danskoj (s

prosjekom od preko 55.000 stanovnika) ili Velikoj Britaniji (s prosjekom od oko 130.000

stanovnika). Raspravljalo se o regijama i regionalnom konceptu razvoja zemlje te se činilo da bi

Hrvatska mogla krenuti putem izgradnje modernih regija.3

Reorganizacijom početkom 1993. u Hrvatskoj su uspostavljene županije, čak njih 20, kao, kako je

zakon rekao, „jedinice lokalne uprave i samouprave“. Premda izraz „lokalna uprava i samouprava“

znači drveno željezo, ipak je bila riječ o sasvim određenoj koncepciji o ulozi tih novih, odnosno

povijesno gledajući obnovljenih jedinica u sustavu vlasti i javnog upravljanja. Županije su trebale

osigurati centralistički i hijerarhijski model upravljanja Hrvatskom, tako da se volja centralne vlasti

efektivno provede na čitavom teritoriju. Ima li se u vidu da je paralelno osnovano 487 jedinica

lokalne samouprave (418 općina i 69 gradova), osiguran je gotovo optimalni raspon kontakta i

kontrole sa središnje razine: središnja vlast je nadzirala 20 županija i Grad Zagreb, a svaka županija

je nadzirala oko 24 jedinice lokalne samouprave. U uvjetima agresije, rata i okupacije značajnog

dijela državnog teritorija, taj je odabir starog francuskog modela, u samoj Francuskoj napuštenog

tijekom reforme početkom 1980-ih, možda bio okolnostima adekvatni i racionalni odabir.

Župan je bio „predstavnik državne vlasti na području županije“, što je postao kad bi predsjednik

Republike na pozitivni prijedlog Vlade dao potvrdu njegovog izbora. Predsjednik Republike je čak

mogao sam imenovati župana, ako bi dva puta zaredom odbio dati potvrdu onima koje bi birala

županijska skupština. To se dogodilo u Zagrebu 1995. kad je predsjednik odbio dati potvrdu čak

četvorici izabranih župana te je do političkog razrješenja došlo tek nakon narednih lokalnih izbora

(1997.).4 Župan je imao niz ovlasti i mehanizama utjecaja ne samo unutar županijskog djelokruga,

nego i spram gradova i općina na teritoriju županije, čiji je rad koordinirao. Posebno se oslanjao na

županijske urede kojima je rukovodio, a koji nisu bili lokalna, nego tijela središnje države. Tih je

ureda bilo 176 u čitavoj zemlji, a u njima je radilo oko 8.500 državnih službenika. Tim se putem

doista uspješno centralistički upravljalo zemljom, ali je Hrvatska bila izložena ozbiljnim kritikama iz

Vijeća Europe upravo radi uloge županija i pozicije župana, posebno nakon ratifikacije Europske

povelje o lokalnoj samoupravi i prve misije Vijeća Europe 1998. godine.

Ustavne promjene 2000. donijele su određene organizacijske i institucionalne promjene – župan

postaje isključivo lokalno birani izvršni funkcionar, a struktura županijskih ureda se pojednostavnjuje

na jedan ured državne uprave za područje pojedine županije. Uredi su ostali tijela državne uprave, ali

sada potpuno organizacijski, personalno, funkcionalno i financijski odijeljeni od županije koja je

definirana kao „jedinica područne (regionalne) samouprave“. Jedno je vrijeme vladalo uvjerenje da

3 V. Šimunović, 1992 te ostale radove iz časopisa Društvena istraživanja br. 1/1992; usp. i Puhek, 2001.

4 Riječ je o tzv. Zagrebačkoj krizi, v. Kasapović, 1998; Koprić, Vukojičić Tomić, 2013: 159, fn. 5.

6

će tako preoblikovane županije ubrzo pokazati da nemaju pravu ulogu u sustavu i da će ih se onda

jednostavno, lako i brzo ukinuti.

No, tijekom zadnjih nešto više od deset narednih godina one su se pokazale žilavom i prilagodljivom

institucijom. Umjesto velike uloge koju su igrale ranije brzo su se navikle na sporednu, ali ne sasvim

beznačajnu ulogu. Tome je značajno pridonijela činjenica da je Vlada Ivice Račana željela provesti

veliku decentralizaciju. No, kad se 2001. pokušalo provesti u Ustavu već 2000. godine prihvaćenu

razdiobu poslova, koja je značajne sektore decentralizirala na općine i gradove, vidjelo se da to nije

moguće. Razlog je bio vrlo mala, gotovo nikakva sposobnost praktično svih općina pa i najvećeg

dijela gradova da obavljaju i financiraju te decentralizirane poslove. Jednostavno, općine i mali

gradovi nisu imali ni adekvatno školovanih službenika, ni sredstava, ni opreme, ni prostora, ni

kakvog drugog kapaciteta da počnu obavljati poslove oko obrazovanja, zdravstva, socijalne zaštite i

skrbi, vatrogastva i sličnih.

Umjesto njih, za te su zadatke odabrane županije, premda je njihova uloga po Ustavu i tada i sada bila

sasvim drugačija. Nije ni njihov kapacitet bio puno veći, ali nekome se učinilo da bi to bilo bolje

rješenje za decentralizaciju nego premale općine i gradovi. Samo su 33 grada preuzela Ustavom

predviđene poslove, dok su na preostalom području ti poslovi prenijeti na županije. Time su one

postale formalni osnivači mnogobrojnih obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i drugih ustanova, čime

su stekle i mogućnost (političkog) utjecaja na brojne odluke u njima, od izbora ravnatelja, investicija,

nabave opreme i usluga, i drugih. Sve to bez potrebe da ih same financiraju – novac za sve te

djelatnosti i dalje se osigurava u Državnom proračunu te se namjenski transferira županijama.

Od tada županije ponovno jačaju, zapošljavaju nove službenike, osnivaju razvojne agencije i druge

organizacije, stvaraju mreže međusobnih odnosa te odnosa sa europskim institucijama i jedinicama u

drugim zemljama. Funkcioniraju bez ozbiljne kontrole birača, jer su im izvan vidokruga, za razliku

od općina i gradova.5 Mogućnosti utjecaja županija na općine i gradove su velike, od dijeljenja ili

uskraćivanja subvencija ili stipendija do utjecaja na izbor ravnatelja ustanova koje djeluju na

njihovom području, sufinanciranja javnih potreba i dr. Naročito su male i srednje općine te dio

gradova sve ovisniji o županijama. Bez županija te brojne jedinice lokalne samouprave ne bi mogle

funkcionirati, jer se sve javne usluge iz samoupravnog djelokruga, osim onih koje pružaju državna

tijela i ustanove, osiguravaju preko županija. Tako su županije zapravo preuzele poslove koje je

Ustav rezervirao za jedince lokalne samouprave, osim na području srednjih i velikih gradova, koji

često imaju i veći kapacitet nego županije.

Rezultat je situacija u kojoj javne usluge iz samoupravnog djelokruga teritorijalne samouprave

građanima osiguravaju ili gradovi (veliki i srednji) ili županije. Općine nisu u stanju obavljati ustavni

krug dodijeljenih im javnih poslova, čak ni u nekom smanjenom opsegu, jer nemaju ni financijskih ni

ljudskih ni organizacijskih kapaciteta. U praksi se približavaju zakonskom opisu uloge mjesne

samouprave – pretvaraju se u instituciju za artikuliranje interesa manjih teritorijalnih cjelina bez

kapaciteta da te interese same realiziraju. Ovisne su o financijskim pomoćima sa županijske i državne

razine, kao i o pomoći susjednih gradova, u kojima su i dalje smještene javne ustanove, komunalna

poduzeća i druge institucije – gradovi su zadržali svoj normalni centralitet te čak i u situaciji kad su

5 Županijski su izbori – izbori trećeg reda. Šire u Koprić et al., 2014.

7

im odsječeni dijelovi teritorija važni za širenje i razvoj uspijevaju održati dominantnu poziciju nad

ruralnom općinskom okolinom.

Hrvatska dosad nije bila sklona uvođenju političkih regija. Jedina vrsta regija koju je prihvatila su

statističke regije, no one su samo okvir za prikupljanje podataka ekonomske statistike i instrument

regionalne politike unutar EU, a ne stvarne teritorijalne jedinice. Hrvatska je dosad prijavila tri

varijante podjele na statističke regije. U prvoj verziji iz 2005. prijavljene su četiri statističke regije,

Središnja Hrvatska, Zagrebačka regija, Jadranska Hrvatska te Istočna Hrvatska. Nova podjela iz

2007. uvela je tri statističke regije, Sjeverozapadnu, Središnju i istočnu (Panonsku) te Jadransku

Hrvatsku.

Tek nakon što je ta struktura uspostavljena, donesen je Zakon o regionalnom razvoju, 2009. (Narodne

novine br. 153/09). Njime predviđena partnerska vijeća, koja se osnivaju na razini svake statističke

regije, osnovana su Uredbom Vlade u ožujku 2010. Predsjednik partnerskih vijeća sve tri statističke

regije je ministar regionalnog razvoja, dok administrativne i stručne poslove za njih obavlja Agencija

za regionalni razvoj Republike Hrvatske. Partnersko vijeće, kao što je u području regionalnog razvoja

u Europi uobičajeno, po Zakonu o regionalnom razvoju trebalo se sastojati od predstavnika državne

uprave, županija i jedinica lokalne samouprave, gospodarskih subjekata, znanstvene zajednice,

socijalnih partnera i organizacija civilnog društva s područja statističke regije. Ono dakle nije

predstavništvo građana, nego predstavništvo interesenata regionalne politike.

Od početka 2013. Hrvatska je za statističke potrebe razdijeljena na dvije statističke regije,

kontinentalnu i jadransku Hrvatsku. Jadranska regija ostaje ista kao i u ranijoj podjeli na tri statističke

regije, koje su uspostavljene 2007., te obuhvaća sedam županija, koje makar jednim svojim dijelom

izlaze na Jadransko more. To uključuje i Ličko-senjsku županiju, kao jednu od najnelogičnije

skrojenih županija u postojećoj organizaciji. Kontinentalna regija obuhvaća preostali dio zemlje, tj.

dosadašnju Sjeverozapadnu te Panonsku Hrvatsku, s trinaest županija i Gradom Zagrebom.

4. Scenariji razvoja teritorijalne organizacije

Početni i zasad izgledni scenarij je inercija i zadržavanje postojećeg stanja, kako na razini stvarnog

funkcioniranja, tako i na razini pravne regulacije. Premda stvarno funkcioniranje sustava značajno

odstupa od ustavne i zakonske regulacije (Koprić, 2014), upravo te pravne proklamacije djeluju kao

lijepa demokratska fasada i ukras. Kako kaže poslovica: izvana gladac, iznutra jadac. Takav sustav

funkcionira više od 20 godina. Premda se tijekom tog razdoblja značajno povećao broj jedinica,

njihovi poslovi, ustavnopravna i zakonska regulacija, interni odnosi između vijeća i načelnika, i drugi

važni elementi, ipak je u svim tim aspektima bila riječ o dogradnji sustava, a ne o njegovoj radikalnoj

promjeni. Uvođenje modernih samoupravnih regija, uz određene korjenite promjene u statusu

županija te uz veće smanjenje broja jedinica i druge promjene, dovelo bi do radikalnog otklona od tog

modela. No, uz postojeće se jedinice na svim razinama vezalo jako puno interesa.

Opstanak postojećih jedinica od važnosti je za minimalno 100.000 ljudi (načelnika i drugih

dužnosnika, vijećnika, službenika), ne računajući na interes političkih stranaka čiji su lokalni

8

dužnosnici i vijećnici u pitanju, institucionalni interes nacionalnih udruga općina, gradova i županija,

poduzetnika koji su uspostavili određene formalne (npr. koncesijom ili javno-privatnim

partnerstvom) i neformalne odnose s postojećim jedinicama, službenika državne uprave koji bi mogli

biti zahvaćeni decentralizacijskom reformom i postati lokalni službenici, i mnogih drugih aktera. Svi

oni sa izvjesnom nelagodom, strahom pa i otporom prilaze ideji promjene postojeće teritorijalne

strukture, a zahvaljujući otvorenim kanalima mogu utjecati na odluke glavnih nacionalnih političkih

aktera i tijela vlasti na središnjoj razini.

Drugi scenarij je prilagodba formalnopravne regulacije sadašnjem stanju posebno u odnosu na

županije i općine, s otvaranjem mogućnosti regionalizacije. Naime, još od tzv. decentralizacije 2001.

županije funkcioniraju kao lokalne a ne kao regionalne jedinice, pa bi se takvo šizofreno, via facti

uspostavljeno, neustavno stanje moglo konačno ustavom priznati te zakonima pravno urediti. Za

ostvarenje tog scenarija bilo bi potrebno županije Ustavom definirati kao jedinice lokalne

samouprave koje preuzimaju lokalne poslove za sve dijelove teritorija osim za područja srednjih i

većih gradova, koji bi i dalje nastavili obavljati svoje poslove kao i dosad. Računajući da su kapaciteti

i županija i gradova u zadnjih desetak godina ipak ojačali, valjalo bi decentralizirati i više poslova na

takve iznova definirane a teritorijalno identične jedinice. U perspektivi moglo bi im se dodijeliti i više

sredstava, na uštrb prihoda državnog proračuna, i decentralizirati niz daljnji javnih poslova.

U takvom sustavu na lokalnoj razini bi funkcionirale županije i gradovi, dok bi sadašnje općine, ili

bar velika većina njih nastavila funkcionirati kao oblici mjesne samouprave. Time bi otvorio prostor i

uvođenju samoupravnih regija. Njega bi sačinjavalo dvadesetak županija i osamdesetak većih i

srednjih gradova na lokalnoj razini te pet novih, samoupravnih regija. Ovakav bi model bio sličan

njemačkoj organizaciji lokalne samouprave s gradovima izdvojenima iz kotara.6 No, s gledišta

znanstveno utvrđenih kriterija, to nije najbolja opcija za reformu.

Treći scenarij podrazumijeva radikalnu teritorijalnu reformu. U toj reformi morao bi se smanjiti broj

jedinica lokalne samouprave na mjeru mreže centralnih naselja, kakvih je stotinjak, uz određene

prilagodbe zbog geografskih specifičnosti (npr. otoci). Takve nove jedinice trebalo bi oblikovati tako

da imaju sličan krug javnih poslova i ovlasti (monotipska organizacija). Na regionalnoj razini moglo

bi se osnovati pet regija. Time bi se opet dobio prikladan raspon kontakta između regionalne i lokalne

razine kao i sada,7 a središnja bi se država napokon rasteretila mnoštva poslova koje sada bez pravog

opravdanja i potrebne efikasnosti obavlja.

5. Perspektive formiranja samoupravnih (političkih) regija

U dva od mogućih scenarija dolazi do formiranja samoupravnih regija. Kod njihovog formiranja valja

uzeti u obzir sve stručno-tehničke kriterije, ali i dodatne uloge koje bi one trebale imati u izbornom

6 Za vrlo detaljni i sustavni komparativni pregled v. Ivanišević, 2010. U Njemačkoj se za izdvajanje grada iz

sastava kotara traži oko 100.000 stanovnika, što naravno nije primjenjivo u takvoj varijanti u Hrvatskoj. 7 U postojećem sustavu centralna država neposredno kontaktira s 20 županija i Gradom Zagrebom koji ima status

velikog grada i županije, a svaka županija izravno kontaktira u prosjeku s 28 jedinica lokalne samouprave na svojem

području. U novoj bi organizaciji jedna regija kontaktirala u prosjeku s dvadesetak jedinica lokalne samouprave na

svojem teritoriju.

9

sustavu te u sustavu planiranja regionalnog razvoja. Granice povijesnih i ekonomskih regija već su

poznate, a ne poklapaju se s postojećim granicama među županijama. Zato prilikom formiranja

političkih regija treba uzeti u obzir geografske, povijesne i ekonomske cjeline, a ne formalne granice

nedosljedno formiranih županija.

Najvažnije je kvalitetno povući crte razgraničenja regija u središnjem dijelu Hrvatske, u široj okolici

Zagreba, ne libeći se pritom rješenja koje će čak i neke dijelove sada bliže Zagrebu smjestiti u neke

druge regije. Gotovo da je zadnji čas za tako nešto, jer će inače gravitacijsko djelovanje prejakog

Zagreba na duže vrijeme onemogućiti ravnomjerni razvoj zemlje. Grad Zagreb ima ovlasti i grada i

županije, ali obavlja i poslove državne uprave koje za ostala područja obavljaju državni upravni

organi – oko četvrtine službenika Zagreba obavlja poslove državne uprave.

Kod teritorijalnog oblikovanja regija važno je ne robovati sada neprirodno određenim granicama

županija, posebno u središnjem dijelu zemlje, koje sijeku linije društvene i ekonomske gravitacije,

kao i cjelovite ekonomske, funkcionalno povezane mikro cjeline. Razvojne potrebe također moraju

biti uzete u obzir, jednako kao i potreba za onemogućavanjem potpunog narušavanja ravnoteže među

regijama.

Mnogi razlozi govore u prilog pet samoupravnih regija. Riječ je o sljedećima:

1. Zagrebačka koja bi obuhvaćala područje Grada Zagreba te južni i zapadni dio sadašnje

Zagrebačke županije (bez gradova i općina koji bi ušli u sastav Središnje Hrvatske)8 a brojila

bi 1.037.162 stanovnika;9

2. Primorsko-istarsko-gorska koja bi obuhvaćala područje današnje Istarske, Primorsko-

goranske, Ličko-senjske i Karlovačke županije, kao i dio Sisačko-moslavačke županije (grad

Glinu te općine Dvor, Gvozd i Topusko) sa 700.294 stanovnika;

3. Dalmacija koja bi obuhvaćala postojeću Zadarsku, Šibensko-kninsku, Splitsko-dalmatinsku,

te Dubrovačko-neretvansku županiju, uz dodatak triju općina Ličko-senjske županije koje

gravitiraju Zadru (Lovinac, Udbina, Donji Lapac) sa 862.869 stanovnika;

4. Slavonija, koju bi sačinjavale današnja Osječko-baranjska, Vukovarsko-srijemska,

Virovitičko-podravska, Požeško-slavonska, te Brodsko-posavska županija, kao i dio Sisačko-

moslavačke (grad Novska te općine Jasenovac, Lipovljani te Hrvatska Dubica) te dio

Bjelovarsko-bilogorske županije (gradovi Daruvar i Grubišno Polje te općine Dežanovac,

Končanica, Sirač i Đulovac)10

sa 855.746 stanovnika;

5. Središnja Hrvatska koja bi obuhvatila područje sadašnje Međimurske, Varaždinske,

Krapinsko-zagorske, Koprivničko-križevačke, te Bjelovarsko-bilogorske županije (bez

8 Grad Zagreb valjalo bi zajedno s njegovom okolicom organizirati na načelima metropolitanske federacije, a ne

dominacije nad okolinom, separacije ili izolacije od okoline. Unutarnja organizacija grada trebala bi biti utemeljena na

snažnijoj decentralizaciji na gradske četvrti, uz izbjegavanje rizika neusklađenosti u vođenju vitalnih javnih politika na

razini grada kao cjeline. Ne smije se narušiti mogućnost integriranog upravljanja i razvoja te najveće hrvatske urbane

cjeline, ali se mora osigurati veća autonomija pojedinih dijelova grada koji sada praktično nemaju nikakve autonomije. 9 Prema rezultatima popisa stanovništva provedenog 2011., a objavljenim na internetskoj stranici Državnog

zavoda za statistiku. 10

Područje tzv. Zapadne Slavonije predstavlja područje preklapanja gravitacijskog djelovanja Zagreba i Osijeka,

formirajući neku vrstu mikroregije unutar Slavonije. U nekim uvjetima moglo bi ju se priključiti Središnjoj Hrvatskoj.

10

jedinica koje bi prešle u Slavoniju), kao i istočni dio Zagrebačke županije (gradovi Sveti Ivan

Zelina, Vrbovec i Ivanić grad, te općine Bedenica, Dubrava, Farkaševac, Gradec, Kloštar

Ivanić, Križ, Preseka i Rakovec) sa 834.541 stanovnika.11

Tako bi se dobila relativno uravnotežena regionalna struktura, uz odstupanje u Zagrebačkoj regiji te

Primorsko-istarsko-gorskoj regiji. Grad Zagreb je u zadnjem desetljeću privukao još dodatnog

stanovništva te skupa s dijelovima postojeće Zagrebačke županije predstavlja po broju stanovnika i

ekonomskom potencijalu najveću regiju. Zbog prirodnog oblika i obilježja prostora (dolina Save),

prometnica, pa i funkcionalnih veza, ovu je regiju gotovo nemoguće smanjiti, a da ima još iole

prirodni oblik.

Drugačije je s Primorsko-istarsko-gorskom regijom, koja obuhvaća relativno raznoliko područje od

Istre do Gline i Gospića, ali još uvijek s manje od 800.000 stanovnika. Ipak, ona u mnogo čemu

funkcionira kao stvarna cjelina, zajednica interesa, komplementarna po prirodnim i gospodarskim

komponentama koje sadrži. Područje koje gravitira Karlovcu, a koji na regionalnoj razini ima snažne

veze s Rijekom,12

dijelom je sada priključeno Sisačko-moslavačkoj županiji, što bi valjalo ispraviti.

Naravno, za precizno određivanje granica potrebno je uzeti u obzir i mišljenje građana. Bilo bi

korisno anketirati građane naročito u rubnim područjima, te već ovisno o rezultatima ankete

prilagoditi ovdje predloženu podjelu. Posebno je izazovna situacija s područjem današnje Karlovačke

i Sisačko-moslavačke županije. Njihovo bi područje moglo biti, bar jednim dijelom, pridruženo

području Središnje Hrvatske. Time bi obje zahvaćene regije promijenile gore navedeni broj

stanovnika te bi Primorsko-istarsko-gorska regija još dodatno pala ispod granice NUTS II regija, koju

ni u ovdje predloženoj organizaciji ne može doseći. To međutim prestaje biti posebno važno ako

područje Hrvatske bude i dalje podijeljeno na samo dvije statističke regije.

Primorsko-istarsko-gorska, najzapadnija regija, po svojoj strukturi i obliku, nadalje, upozorava na

nužnost kreiranja određenih oblika autonomije i identiteta unutar regija.13

No, unutarregionalne

autonomije trebalo bi formirati ne samo za Istru, nego vjerojatno i za Dubrovačko područje,

Međimurje, Zadar, Zapadnu Slavoniju te Baranju. Postojeći kulturni identiteti ne smiju se zatirati

nego promovirati i jačati kao dio ukupno kapaciteta regija. Čak i takvi posebni slučajevi mogu se

regulirati međusobno različito, tj. tako da npr. Istra kao subregija ima različite ovlasti od područja

oko Dubrovnika. Nema zapreke za fleksibilni pristup i očuvanje identiteta nekih subregija.14

11

Navedeno je stanje prema sadašnjoj organizaciji općina i gradova. No, i nju bi valjalo promijeniti. 12

Tako primjerice Novi list, koji ima snažno regionalno usmjerenje, redovito donosi vijesti s karlovačkog

područja, jednako kao i iz Like, Primorja, kvarnerskih otoka i Istre. Riječ je i o području koje je iznimno dobro prometno

povezano. I Blažević vidi karlovačko područje u sastavu takve regije, s tim da po njegovom mišljenju velik dio Ličko-

senjske županije ne pripada u ovu regiju, pa u njoj spominje tek područja oko Otočca i Senja te dio otoka Paga (Blažević,

2010: 194). 13

Ivanišević je još 2000. predlagao podjelu na pet regija umjesto županija, spominjući Primorje, Dalmaciju,

gorsku Hrvatsku, sjevernu Hrvatsku i Slavoniju, kao i subregije s određenim zasebnim identitetom (Istra, dubrovački kraj,

Međimurje, Baranja, istočna Slavonija i zapadni Srijem). – Ivanišević, 2000: 590-591 14

Usprkos razlozima za fleksibilniji pristup u pogledu nabrojenih krajeva, praktično ni u jednom od tih primjera

nema onih temelja za autonomiju koji se obično uzimaju u obzir u suvremenoj Europi. U svakom od ovih slučajeva riječ

je o mikroregijama, a ne regijama, a nema velike različitosti u odnosu na ostatak regije u smislu drugačije nacionalne,

vjerske ili jezične strukture, ili nekog drugog ozbiljnog razloga. Europski primjeri se povode upravo za nacionalnim i

jezičnim specifičnostima (Bolzano, Italija), velikom prostornom udaljenošću od matične zemlje i blizinom drugoj zemlji

(Ålandsko otočje, Finska), dubokim povijesnim razlikama (Farsko otočje, Danska), i sl. ili pak kombinacijom svih tih

11

Prilikom određivanja sjedišta regija treba uzeti u obzir veličinu i stručne, empirijski provjerene

spoznaje o središnjim gradovima kao pokretačima razvoja svojih regija i pružateljima niza javnih

usluga za čitavo područje regija (Wojtowitz, 2010). Za sjedišta bi se mogla odrediti i neka druga

mjesta, koja se možda želi revitalizirati. Razlog može biti i taj da se jednostavno onemogući prijepore

između većih gradova u pojedinim regijama (tako npr. u Dalmaciji između Splita i Zadra, u Primorju

i Istri između Rijeke i Pule, itd.). Tako bi se za sjedišta moglo odrediti mjesta kao što su primjerice

Križevci, Šibenik, Požega, Opatija ili neka druga.15

Naravno, to je samo jedna od mogućnosti.

Nove političke regije valjalo bi koristiti kao okvir za planiranje, razvojno povezivanje te

međužupanijsko usklađivanje javnih politika. Političke regije suvremene Europe uglavnom i služe za

planske i razvojne svrhe, ali i za obavljanje drugih, posebno financijski, organizacijski i

koordinacijski zahtjevnijih javnih poslova.16

No, čini se da je hrvatska Vlada odustala od ove ideje,

najavljene u predizbornom programu nazvanom Plan 21 (2011).

Od 1. siječnja 2013. Hrvatska je za statističke potrebe razdijeljena na dvije statističke regije,

kontinentalnu i jadransku Hrvatsku. Jadranska regija ostaje ista kao i u ranijoj podjeli na tri statističke

regije, koje su uspostavljene 2007., te obuhvaća sedam županija, koje makar jednim svojim dijelom

izlaze na Jadransko more. To uključuje i Ličko-senjsku županiju, kao jednu od najnelogičnije

skrojenih županija u postojećoj organizaciji. Kontinentalna regija obuhvaća preostali dio zemlje, tj.

dosadašnju Sjeverozapadnu te Panonsku Hrvatsku, s trinaest županija i Gradom Zagrebom

(Nacionalna klasifikacija prostornih jedinica za statistiku, Narodne novine br. 96/12).

Budući da je u stvarnom životu teško osigurati razvojnu suradnju i plansko dogovaranje županija

unutar tih novih statističkih regija, bit će – čak i ako se ne formiraju nove samoupravne regije –

potrebno pronaći uže i prirodnije određene grupe županija za suradnju. U tom je smislu nacrt Zakona

o regionalnom razvoju s kraja 2013. predvidio pet planskih područja, koja će u nekoj mjeri slijediti

predloženu organizaciju političkih regija, ali uz važna a neprirodna odstupanja, uvjetovana time da su

u novom dogovoru oko statističkih regija postojeće županije uzete kao sankrosantne cjeline. I to

nakon svih znanstvenih i stručnih kritika u zadnjih dvadeset godina!17

Predložena planska područja jadransku regiju razdvajaju u dvije cjeline pod nazivom Sjeverni Jadran

i Lika (Primorsko-goranska, Istarska i Ličko-senjska županija) te Srednji i Južni Jadran (Zadarska,

Šibensko-kninska, Splitsko-dalmatinska te Dubrovačko-neretvanska županija). Kontinentalna regija

sastojala bi se, prema tom nacrtu, od tri planska područja: Središnje Hrvatske (Grad Zagreb,

Zagrebačka, Karlovačka, Sisačko-moslavačka i Bjelovarsko-bilogorska županija), Sjeverozapadne

Hrvatske (Krapinsko-zagorska, Koprivničko-križevačka, Varaždinska i Međimurska županija) te

Istočne Hrvatske (Virovitičko-podravska, Osječko-baranjska, Vukovarsko-srijemska, Brodsko-

razloga. U Hrvatskoj su mahom u pitanju povijesni temelji i animoziteti među određenim urbanim cjelinama, a tek

podredno i ponegdje sastav stanovništva i/ili neke jezične specifičnosti. U tom se stilu, primjerice, s osloncem na

identitetske animozitete Splita i Zadra, predlaže „zadarofilska“ podjela priobalnog dijela (tzv. Jadranska Hrvatska) na tri

„mikroregije“ (NUTS III): riječku (Istra, Primorje i Gorski kotar), zadarsku (s Likom) te splitsku (s Dubrovnikom), pri

čemu se identitetske i povijesne argumente u prilog Istre i Dubrovnika ni ne spominje (Magaš, 2011). 15

Neke su zemlje po tom načelu kao glavni grad odredile grad koji nije najveći ili nije središnji po bilo kojem

drugom načelu (npr. Brasilia u Brazilu ili Astana u Kazahstanu). Motivi su rasteretiti najveći, često i brzo bujajući grad,

razviti novo središte u kojem se nove institucije mogu planski razviti, ili neki drugi. 16

O planskim, razvojnim regijama; usp. Đulabić, 2007: 58-59. 17

V. umjesto ostalih: Blažević, 2010.

12

posavska i Požeško-slavonska županija). Tako je središnja Hrvatska dobila više nego dominantno

mjesto, dok su Dalmacija i Slavonija najprirodnije skrojene. Nejasno je zašto je u središnju Hrvatsku

sa Zagrebom kao centrom uključena i Bjelovarsko-bilogorska županija, koja i sada ima prirodne i

ekonomske veze sa sjevernim dijelom Hrvatske, a dijelom i sa Slavonijom. Također je nejasno zašto

dijelovi Krapinsko-zagorske županije u toj koncepciji koja preferira i dodatno potiče dominantnu

poziciju Zagreba nisu povezani sa središnjom Hrvatskom, kamo gravitiraju više nego dijelovi

Bjelovarsko-bilogorske županije. Itd.18

Takva struktura statističkih regija i planskih područja formalno gledajući ne onemogućuje drugačiju

organizaciju političkih regija. Statističke regije doista imaju samo statističko-tehničku svrhu. Planska

područja sa svojim partnerskim vijećima ipak bi bila određene institucije na terenu, premda je

predviđeno da administrativne i stručne poslove za njih obavlja Ministarstvo regionalnog razvoja. No,

postavlja se pitanje kakva bi to nužda morala tjerati politički vrh zemlje da se upusti u još jedan novi,

dodatni i paralelni posao, posao teritorijalne reorganizacije, kraj jednom uspostavljene nove

institucionalne infrastrukture potrebne za apsorpciju sredstava iz europskih fondova upravo

namijenjenih regionalnom razvoju? Pa čak i kad bi se u taj posao upustio, kako bi ga politički proveo,

ako apsorpcijske svrhe statističkih regija i planskih područja praktično cementiraju županijsku

organizaciju?

Predložene političke regije valjalo bi koristiti i kao izborne jedinice za izbor zastupnika u Hrvatski

sabor. Postojeće izborne jedinice za izbor zastupnika u Hrvatski sabor utvrđene su još u vrijeme kad

se Sabor sastojao od Zastupničkog i od Županijskog doma, pri čemu je potonji imao zadaću

reprezentirati političke interese različitih dijelova Hrvatske. Taj je dom prestao postojati nakon

ustavnih promjena koje je predložila vlada Ivice Račana, s tim da su kritike na račun izbornog modela

za taj dom bile snažne i utemeljene. Županijski se dom birao tako da je osiguravao enormnu

nadpredstavljenost najjače političke stranke, tada HDZ-a, što je izazvalo reakciju nove vladajuće

koalicije nakon izbora 2000.

Od tada nema nikakvog predstavništva regija ili dijelova Hrvatske u Saboru, a Hrvatska je postala još

centraliziranija nego je bila tijekom 1990-ih. Zato bi u okviru promjene teritorijalne organizacije

Hrvatske nove političke regije trebale dobiti i ulogu u nacionalnom političkom sustavu te služiti kao

izborne jedinice za izbor zastupnika u Hrvatski sabor (tako i Koprić, 2010: 947; Kasapović, 2011:

28).

Postojeće izborne jedinice nisu skrojene logično te dijele prostor Republike Hrvatske u smislu

izbornog inženjeringa, a ne prema logičnim vezama pojedinog dijela državnog teritorija.19

Riječ je o

deset izbornih jedinica utvrđenih Zakonom o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski

sabor u kojima se broj birača ne smije razlikovati više od +- 5 % (čl. 35. i 36. Zakona o izborima

18

Kao važnu i dobrodošlu novinu nacrt Zakona o regionalnom razvoju predviđa i uspostavu urbanih područja,

kao instrumenata planiranja na širem području većih gradova. Predviđene su četiri urbane aglomeracije, Zagreba, Splita,

Rijeke i Osijeka, dok bi ustala urbana područja bili veliki gradovi (oni s preko 35.000 stanovnika) ako već nisu uključeni

u urbane aglomeracije. Velikih je gradova 17 prema popisu stanovništva iz 2011., ali neki bi vjerojatno pripadali u urbane

aglomeracije (npr. Kaštela u urbanu aglomeraciju Splita). Granice urbanih aglomeracija odredile bi se naknadno. 19

To je vjerojatno jedan od razloga neuspješnosti regionalističkih političkih stranaka, koje ne mogu ostvariti

značajniji uspjeh budući da su lišene svoje normalne geografske osnove (slično, ali puno detaljnije elaborira Šantić,

2013).

13

zastupnika u Hrvatski sabor). Organizacijom izbora za Sabor u pet samoupravnih regija Hrvatski

sabor bi dobio neku vrstu regionalnog predstavništva te bi bilo nešto jasnije nego sada koji zastupnici

predstavljaju koji dio birača u zemlji. U svakoj regiji-izbornoj jedinici moglo bi se birati praktično

dvostruko više zastupnika nego sada (sada se u jednoj izbornoj jedinici bira 14 zastupnika) ili se u

slučaju kombiniranja različitih izbornih modela taj broj može zadržati na sadašnjem, povećavati ili

smanjivati. Broj zastupnika treba vezati uz broj birača, što znači da svaka regija vjerojatno ne bi

imala jednak broj zastupnika u Saboru, budući da bi se ipak značajnije razlikovale po tom pokazatelju

veličine.

Jedna od mogućih podvarijanti je kombinacija izbora po regijama-izbornim jedinicama, tako da se iz

svake regije bira određeni broj zastupnika (ukupno 70 njih koji bi reprezentirali svoje regije i interese

građana na njihovom području), a da se na području čitave Republike Hrvatske kao jedne izborne

jedinice bira još toliko zastupnika po načelu razmjernog predstavništva, koji bi reprezentirali interese

svih građana te simbolizirali jedinstvo države. Pritom bi se zastupnici s područja regija mogli birati

bilo po načelu razmjernog predstavništva, bilo po većinskom izbornom modelu, tako da se svaka

regija dalje podijeli na određeni broj izbornih okruga podjednake veličine.

6. Zaključak

Rasprava o decentralizaciji i teritorijalnoj reorganizaciji u Hrvatskoj već se više od desetljeća vodi

između želje za racionalnim odlukama i inhibirajućih emocija. Uzevši u obzir početne uvjete,

institucionalnu povijest te promjene teritorijalne organizacije u drugim zemljama, vidi se da je

reforma provedena 1993. bila retrogradna, s prevelikim težištem na političku komponentu.

Komponente efikasnog pružanja javnih usluga, osiguravanja široke palete društvenih službi te

oslonca ekonomskog razvoja bile su, a i još su jako zanemarene. Fragmentacija i nedovoljni kapacitet

jedinica u neku su ruku osakatili i otežali čak i funkcioniranje centralne države koja mora preuzeti (to

neki političari čak i rado čine!) odgovornost i za krovove crkvi, nogostupe i ograde groblja u malim

mjestima – za to je dovoljno pogledati izdvajanja iz tekućih rezervi državnog proračuna.

Sadašnje stanje, osim što je u širem društvenom smislu neefikasno, još je i neustavno, jer niti jedna

općina ne može obaviti, a kamo li financirati Ustavom joj zajamčene poslove. Između ⅔ i ¾ jedinica

nije sposobno preuzeti minimalne javne službe i početi igrati suvremenu ulogu lokalne samouprave.

Hrvatska je visokocentralizirana zemlja sa Zagrebom koji usisava ostatak Hrvatske. Oko 80%

teritorija je u depopulaciji, pri čemu se iz podataka vidi jasna korelacija između demografskih

procesa i ekonomske razvijenosti. Gotovo 400 jedinica (71%) ima manje od 5.000 stanovnika, što se

prema komparativno provjerenim izračunima smatra donjom granicom mogućnosti osiguranja bar

minimalnih javnih usluga i službi za lokalnu zajednicu. Samo 74 jedinice (13%) imaju više od 10.000

stanovnika, pri čemu valja voditi računa da je riječ o jedinicama sastavljenima od više naselja, a ne o

samim naseljima – naselja koja bi sama za sebe imala preko 10.000 stanovnika ima tek 39. Nadzor

zakonitosti s jednog mjesta, u Zagrebu, nad 576 jedinica teritorijalne samouprave nije moguć, pa se

svodi na politički inducirane intervencije. Itd.

14

Krajnje je vrijeme okrenuti se modelu policentrične decentralizirane zemlje. Važnu ulogu u tome

moraju odigrati regije kojima valja decentralizirati neke od sadašnjih poslova sa središnje razine.

Većinu provedbenih poslova koje ne obavljaju samostalne agencije nego se obavljaju u okviru

ministarstava, organizaciju i financiranje javnih službi, prostorno planiranje, brigu o velikim

infrastrukturnim pothvatima, upravljanje prirodnim katastrofama i krizama, promet i slične poslove

treba prepustiti regijama. Nužna je i financijska decentralizacija, određivanje kvalitetnih izvora

prihoda za regije i lokalne jedinice – tu se valja usmjeriti na povećanje udjela sa sadašnjih 12-15% na

25-30%.

Regije valja prostorno dimenzionirati ne samo prema povijesnim hrvatskim regijama i velikim

geografski homogenim prostorima, nego i prema kriterijima za veličinu europskih regija (a to su

NUTS II jedinice), kao i prema ekonomskim i razvojnim potrebama. Određenim dijelovima unutar

regija, na razini NUTS III jedinica (između 150.000 i 800.000 stanovnika, što su zapravo

mikroregije) treba ostaviti sadašnje ovlasti županija i njihovo mikroregionalno političko

predstavništvo.

No, šanse za to i dalje nisu velike. Usprkos najavama iz Plana 21 i formiranja, u veljači 2012.,

Nacionalnog povjerenstva za provođenje decentralizacije i reforme lokalne i područne (regionalne)

samouprave, Vlada Zorana Milanovića nije pripremila regionalizaciju, a pokušaji javnog nametanja

te teme završavaju u najmanju ruku nejasnim izjavama vladinih dužnosnika. Nacionalno se

povjerenstvo sastalo samo dva puta, oba puta bez određenog dnevnog reda i ideje čime bi se bavilo.

Nakon što je prvi predsjednik tog Vijeća (Neven Mimica) postao jedan od članova Europske

komisije, imenovan je novi predsjednik (Branko Grčić) koji nije sazvao niti jednu sjednicu Vijeća. U

nacrtu Strategije razvoja javne uprave Republike Hrvatske u razdoblju 2014.-2020. nema ni spomena

o promjenama teritorijalne organizacije zemlje. Budući da je, uz to, prošlo već više od polovice

mandata, nije realno očekivati pokretanje projekta regionalizacije u naredne dvije godine. Kasniji je

razvoj neizvjestan, ne samo radi neizvjesnih političkih ishoda, nego i radi nedovoljno jasne uloge

koju bi u tom smislu mogla odigrati ekonomska nužda.

Napomena: Značajno kraća verzija rada objavljena je pod naslovom Je li moguća regionalizacija Hrvatske?

Institucionalna i politička ograničenja u časopisu Političke analize br. 17, godište V, 2014., str. 9-16. Prijedlog

organizacije pet regija autor je u nekoj mjeri spomenuo ili elaborirao i u nekim drugim radovima.

Literatura Blažević, Robert (2010) Hrvatske regije i županije u povijesnom ključu. U: Nova hrvatska lokalna i regionalna

samouprava. Zagreb: HAZU

Cole, Alistair (2011) France: Between Centralization and Fragmentation. U: John Laughlin, Frank Hendriks,

Anders Lidström (eds.) The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford

etc.: Oxford University Press

Dubajić, Daria (2011) Regionalizacija Slovenije: napori za uspostavom srednje razine vlasti. Hrvatska i

komparativna javna uprava 11(1): 9-42

Đulabić, Vedran (2007) Regionalizam i regionalna politika. Zagreb: Društveno veleučilište

15

Ivanišević, Stjepan (2000) Teritorijalna osnova lokalne i regionalne samouprave uz posebni osvrt na položaj

Grada Zagreba i njegovu samoupravu. Hrvatska javna uprava 2(4): 585-601

Ivanišević, Stjepan (2010) Teritorijalna organizacija lokalne samouprave u europskim zemljama i njihove

teritorijalne reforme. U: Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava. Zagreb: HAZU

Kasapović, Mirjana (1998) Zagrebačka politička kriza 1995.-1997.: sukob demokratskih i autoritarnih

vrijednosti. U: Mirjana Kasapović, Ivan Šiber, Nenad Zakošek: Birači i demokracija. Zagreb: Alinea

Kasapović, Mirjana (2011) Zašto je hrvatski izborni sustav dobar? U: Izbor zastupnika u Hrvatski sabor i

referendum. Zagreb: HAZU

Koprić, Ivan (2001) Uloga županija u hrvatskom sustavu lokalne samouprave i uprave 1990-ih I perspektive

regionalizacije nakon Promjena Ustava iz 2000. godine. Hrvatska javna uprava 3(1): 63-87

Koprić, Ivan (2003) Local Government Development in Croatia. Problems and Value Mix. U: Harald

Baldersheim, Michal Illner, Hellmut Wollmann (eds.) Local Democracy in Post-Communist Europe.

Opladen: Leske + Budrich

Koprić, Ivan (2010) Prijedlozi za reformu lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava

10(4): 941-959

Koprić, Ivan (2012) Lokalna samouprava u Hrvatskoj: pokvarena igračka u rukama politike. U: 1. forum za

javnu upravu. Zagreb: Friedrich Ebert Stiftung i Institut za javnu upravu

Koprić, Ivan (2014) Problemi s decentralizacijom ovlasti – između ustavnih načela i stvarnosti. Croatian and

Comparative Public Administration 14(1) (u tisku).

Koprić, Ivan, Tijana Vukojičić Tomić (2013) Lokalni politički sustav nakon uvođenja neposrednog izbora

načelnika – stanje i prijepori. U: Ivan Koprić (ur.) Reforma lokalne i regionalne samouprave u

Hrvatskoj. Zagreb: Institut za javnu upravu i Pravni fakultet

Koprić, Ivan, Daria Dubajić, Tijana Vukojičić Tomić (2014) Regional elections in Croatia: From third-order

county elections to genuine regional politics. Croatian and Comparative Public Administration (u

postupku objave)

Magaš, Damir (2011) Koncept teritorijalnog ustroja Jadranske Hrvatske. Geoadria 162): 211-236

Mijačić, Dragiša (2012) Decentralizacija, regionalizam i regionalni razvoj u Republici Srbiji. Newsletter,

Institute for Territorial Economic Development, br. 1/2012, str. 1-5

O'Riordáin, Seán, Chris van Egeraat (2013) New regional governance in Ireland: Perspectives and challenges.

Administration 61(3): 3-10

Pejanović, Mirko (2007) Istorijsko oblikovanje regija i mogućnosti uspostave regionalne strukture Bosne i

Hercegovine u postdejtonskom periodu. Godišnjak Fakulteta političkih nauka u Sarajevu, str. 65-89

Plan 21 (2011) Plan 21. www.kukuriku.org/plan21

Preporuke (2014) Trideset preporuka za reformu sustava javnog upravljanja Foruma za javnu upravu. Zagreb:

Institut za javnu upravu i Friedrich Ebert Stiftung

Puhek, Ivan (2001) Okvirna pravno-politička pitanja regionalnog ustroja Republike Hrvatske (prilog

upravljanju razvitkom lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj). Hrvatska javna uprava 3(1): 21-

61

Smith, Andy, Paul Heywood (2000) Regional Government in France & Spain. Joseph Rowntree Foundation

Šantić, Neven (2013) Ljepotica i zvijer: mali kompendij hrvatskog regionalizma. Zagreb: Naklada Jesenski i

Turk

Šimunović, Ivo (1992) Regionalni koncept razvitka Hrvatske (Kritički osvrt i mišljenja). Društvena

istraživanja 1(1): 37-54

Wojtowicz, Dominika (2010) Metropolises and Big Cities as Regions' Growth Locomotives: Analysisof

Regional Strategies in Poland. U: Gábor Soós, Markku Temmes (eds.) Metropolitan CEE: Big Cities,

Capitals and City-Regions in Central and Eastern Europe. Bratislava: NISPAcee