Rechtsfragen des Europäischen Hochschulraumes. Higher Education Integration in Europe

Zur Entstehung des Bandes und Danksagung

Der vorliegende Sammelband verdankt sein Zustandekommen zahlrei-chen ideellen und materiellen Unterstützern, bei denen sich die Heraus-geber vorweg gebührend sehr herzlich bedanken. Ein Kernbestand an Bei-trägen geht auf Referate und Präsentationen eines Workshops des Central European Seminar (CES) zum Thema „Higher Education Integration in Europe“ im Jahr 2006 zurück. Das CES ist eine Initiative der Katholischen akademischen Verbindung Norica und verfolgt das Ziel, in regelmäßigen Abständen engagierte Studierende aus der mitteleuropäischen Region un-abhängig von parteipolitischem oder religiösem Bekenntnis – ja gezielt mit unterschiedlichem Hintergrund im Rahmen demokratischer und interkul-tureller Grundhaltungen – zum Dialog über Themen mit besonderer Re-levanz für ihre eigene Zukunft in einem kulturell pluralistischen, aber demokratisch geeinten Europa und einer globalisierten Welt zusammen-zuführen. Eine besondere Auszeichnung wurde dem CES 2006 durch die Begleitung durch das VOICE-Projekt (Vienna-Oxford International Cor-pus of English, www.univie.ac.at/voice) der Universität Wien zuteil, die den Workshop als Beispiel einer Tagung, in der „non-native speaker“ Englisch als gemeinsame Kommunikationssprache verwenden, zu For-schungszwecken aufgezeichnet hat.

Dieser Band greift eines der Grundmotive (das Recht als Gestaltungs-mittel eines Europäischen Forschungs- und Hochschulraumes) des CES 2006 auf. Er beinhaltet die thematisch entsprechenden Tagungsbeiträge (Larissa Kühler, Dagmar Zwinz, Jürgen Busch) und wurde um weitere Bei-träge namhafter, aus der Rechtspraxis kommender Expertinnen und Ex-perten zu ausgewählten „Rechtsfragen des Europäischen Hochschulraumes“ ergänzt (Peter Gaunerstorfer, Stefan Huber, Heinz Kasparovsky, Christian Ruhs, Hedwig Unger). Ihnen sei als Träger des Hauptanteils an der inhalt-lichen Arbeit zu diesem Band besonders herzlich gedankt. Die teilneh-menden Studierenden aus verschiedenen mitteleuropäischen Ländern ha-ben mit ihren kritischen Fragen manche Anregung für die Druckfassung der CES-basierten Vorträge geliefert. Den Reihenherausgebern verdan-ken wir durch ihre Bereitschaft, den Band in ihre „Schriften zum Interna-tionalen und Vergleichenden Öffentlichen Recht“ aufzunehmen, ein be-sonders geeignetes Forum zur Einordnung der hier versammelten The-menstellungen in das Internationale Verfassungsrecht.

4 Danksagung

Ein herzliches Dankeschön gebührt schließlich auch den folgenden Personen und Institutionen: Ohne die zuvorkommende und von der nö-tigen Portion Geduld begleitete Betreuung durch Christian Kaier von Sei-ten des Verlages sowie die Besorgung des Satzes durch Susanne Karner hätte das Buch nicht und nicht in dieser technischen Qualität hergestellt wer-den können. Linda Kovandova hat bei der Erstellung der Register assistiert. Die Übernahme der Druckkosten durch das Bundesministerium für Wis-senschaft und Forschung und die KaV Norica hat sein Erscheinen erst ermöglicht. Eine große Auszeichnung ist dem Projekt durch das Geleit-wort des Bildungskommissars der Europäischen Kommission, Ján Figel’, widerfahren – die damit verbundene Wahrnehmung der hier versammel-ten Darstellungen ehrt und freut die Herausgeber besonders. Die Arbeit an diesem Band wäre nicht ohne die wohlwollende Förderung der akade-mischen Lehrer der Herausgeber em. o. Univ.-Prof. Dr. Dr. h. c. Wolfgang Mantl und ao. Univ.-Prof. Dr. Thomas Olechowski möglich gewesen.

Wien, im Dezember 2008

Jürgen Busch / Hedwig Unger

Inhaltsverzeichnis

Danksagung ...................................................................................... 3

Abkürzungsverzeichnis ...................................................................... 7

Ján Figel’ Geleitwort des Bildungskommissars der EU ...................................... 15

Jürgen Busch / Hedwig Unger Einleitung: Rechtsfragen des Europäischen Hochschul- und Forschungsraums im Kontext des Internationalen Verfassungsrechts ................................................. 19

Hedwig Unger Zur Konvergenz des Europäischen Forschungs- und Hochschulraumes – Welche Zukunft für Bologna? ..................... 41

Larissa Kühler Future Scenarios of Cooperation and Competition among Institutions of Higher Education in Europe ........................... 61

Dagmar Zwinz „How to Internationalize Higher Education? And Why Bother?“ ...... 89

Stefan Huber Freedom of Research and Academic Freedom as a Multi-Level-Issue – More than Freedom of Expression? .............. 105

Christian Ruhs Zulässige Beschränkungen der Freizügigkeit der Studenten ............... 119

Peter Gaunerstorfer Europäischer Hochschulraum und Fremdenrecht – ein Problemaufriss ................................................................................ 145

6 Inhaltsverzeichnis

Heinz Kasparovsky Akademische Grade und Berufsbezeichnungen im rechtlichen Mehrebenensystem ....................................................... 163

Jürgen Busch European Legal Education: Between the Needs of the Nation State and an Ever Closer European Union .................... 187 Autorinnen- und Autorenverzeichnis ................................................. 227

Sachregister ....................................................................................... 231

Abkürzungsverzeichnis/List of Abbreviations

a. A. anderer Ansicht ao. außerordentlicher AAC Association of American Colleges AAU Association of American Universities ABGB Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch ABl. Amtsblatt Abs. Absatz AHStG Allgemeines Hochschul-Studiengesetz AMS Arbeitsmarktservice Anm. Anmerkung AnwBl Anwaltsblatt APA Austria Presseagentur Art. Artikel/Article ÄrzteG Ärztegesetz ASVG Allgemeines Sozialversicherungsgesetz AsylG Asylgesetz AuslBG Ausländer-Beschäftigungsgesetz AVG Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz AW Aufschiebende Wirkung AZR Abkürzungs- und Zitierregeln der österreichischen Rechts-

sprache und europarechtlicher Rechtsquellen B-VG Bundes-Verfassungsgesetz B.A./BA Bachelor of Arts B.Sc./BSc Bachelor of Science BBesG Bundesbesoldungsgesetz BDG Beamten-Dienstrechtsgesetz BEd Bachelor of Education BGBl. Bundesgesetzblatt BKA Bundeskanzleramt BMBWK Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur BMWA Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit BMWF Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung bzw. beziehungsweise

8 Abkürzungsverzeichnis

C Curia (Rechtssache beim EuGH) C Communicatio (ABl. der EU) ca. circa CES Central European Seminar CHE Centrum für Hochschulentwicklung CMT Register of Comitology Document Code/Register der

Komitologie, Dokumentencode COMPET Rat (Wettbewerbsfähigkeit (Binnenmarkt, Industrie und

Forschung) [in administrativen Dokumenten der EU] d. h. das heißt dBGBl. deutsches Bundesgesetzblatt DFG Deutsche Forschungsgemeinschaft DI Diplomingenieur Dipl.-Ing. Diplom-Ingenieur div. diverse DOK Dokument DÖV Die Öffentliche Verwaltung Dr./Dr Doktor/Doctor DVO Durchführungsverordnung e. g. exempli gratia e. V. eingetragener Verein EACEA Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur EB Erläuternde Bemerkungen ECTS European Credit Transfer and Accumulation System Ed. Editor/edited by Eds. Editors EC European Community ECHR European Court of Human Rights ECJ European Court of Justice EConvHR European Convention of Human Rights ECR European Court Report EEC European Economic Community EFR Europäischer Forschungsraum EG Europäische Gemeinschaft EGV/EG-V Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

Abkürzungsverzeichnis 9

EHR Europäischer Hochschulraum EI Education International EIF Institut für Europäische Integrationsforschung EIT Europäisches Innovations- und Technologieinstitut ELFA European Law Faculties Association EMRK Europäische Menschenrechtskonvention endg. endgültig engl. englisch ENIC European Network of Information Centres in the Euro-

pean Region ENQA European Association for Quality Assurance in Higher

Education ERC European Research Council ESG Standards and Guidelines for Quality Assurance in the

European Higher Education Area ESIB National Unions of Students in Europe et al. et alii etc. et cetera EU Europäische Union/European Union EUA European University Association EuGH Europäischer Gerichtshof EuGRZ Europäische Grundrechte-Zeitschrift EUR Euro EURASHE European Association of Institutions in Higher Education EURATOM Europäische Atomgemeinschaft/European Atomic Ener-

gy Community EUV Vertrag über die Europäische Union EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft EWR Europäischer Wirtschaftsraum f./ff. folgende Seite/folgende Seiten F&E Forschung und Entwicklung FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FH Fachhochschule FHStG Fachhochschul-Studiengesetz FN Fußnote/Footnote


FPG Fremdenpolizeigesetz FrG Fremdengesetz FS Festschrift FWF Fonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung GA Generalanwalt GDP Gross Domestic Product GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung GP Gesetzgebungsperiode GPA Grade Point Average GRCh. Charta der Grundrechte der Europäischen Union h hour/s h. c./h c honoris causa HEI Higher Education Integration HKI Hans Kelsen-Institut hL herrschende Lehre HRG Hochschulrahmengesetz Hrsg. Herausgeber hrsg. herausgegeben ICL International Constitutional Law ICON International Journal of Constitutional Law idF in der Fassung idgF in der geltenden Fassung idR in der Regel IP Pressemitteilung der Europäischen Kommission/EC Press

Release iSv im Sinne von iVm in Verbindung mit JBl Juristische Blätter Jhts. Jahrhunderts KIC Knowledge and Innovation Community KOM Legislativvorschläge und sonstige Mitteilungen der Kom-

mission an den Rat und/oder die anderen Organe sowie die entsprechenden vorbereitenden Dokumente

KMK Kultusministerkonferenz KMU Klein- und Mittelbetrieb


KU Katholieke Universiteit L Legislatio (ABl. der EU) lit. litera LL.B./LLB Bachelor of Laws LL.M./LLM Master of Laws LLP Aktionsprogramm im Bereich des lebenslangen Lernens lt. laut M.A./MA Master of Arts m. E. meines Erachtens M.Sc./MSc Master of Science m. w. H. mit weiteren Hinweisen Mag. iur. Magister iuris ME Ministerialentwurf MR Medien und Recht MS Mitgliedstaat/en (der EU) N. Name N° Number NAG Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz NARIC National Academic Recognition Information Centre NICLAS New International Constitutional Law Approach Sum-

mer School NJW Neue Juristische Wochenschrift No./no Number Nr. Nummer NZZ Neue Zürcher Zeitung o. ordentlicher o. ä. oder ähnliche ÖAD Österreichischer Austauschdienst ÖHZ Österreichische Hochschulzeitung OJ Official Journal ÖJZ Österreichische Juristen-Zeitung ÖVP Österreichische Volkspartei p. page PÄDAK Pädagogische Akademie para/§ Paragraph


PhD Doctor of Philosophy Pkt. Punkt Prof./Prof Professor RECH Forschung (Allgemein) [in administrativen Dokumenten

der EU] REV revidierte Fassung [in administrativen Dokumenten der

EU] RGBl. Reichsgesetzblatt RL Richtlinie Rn. Randnummer Rs. Rechtssache RV Regierungsvorlage Rz. Randziffer S. Seite s. siehe / see s./ss. subsequent page/subsequent pages SDÜ Schengener Durchführungsübereinkommen SEC internal documents associated with the decision-making

process and the general operation of Commission depart-ments

Slg. Sammlung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichts-hofes

SN Seriennummer [in administrativen Dokumenten der EU] sog. sogenannte SPÖ Sozialdemokratische Partei Österreichs StGG Staatsgrundgesetz u. a. unter anderem U. S. United States UG Universitätsgesetz UK United Kingdom UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Or-

ganization UNESCO – CEPES United Nations Educational, Scientific and Cultural Or-

ganization – Centre Européen pour l’Enseignement Su-périeur


UniAkkG Universitäts-Akkreditierungsgesetz UNICE Union of Industrial and Employers Confederations of

Europe UniStG Universitäts-Studiengesetz UnivSOE Forschungsprojekt zu Universitäten in Südosteuropa auf

dem Weg in den Europäischen Forschungs- und Hoch-schulraum

UOG Universitäts-Organisationsgesetz USA United States of America usw. und so weiter v. versus VfGH Verfassungsgerichtshof VfSlg. Sammlung der Erkenntnisse und wichtigsten Beschlüsse

des Verfassungsgerichtshofes vgl. vergleiche VO Verordnung VOICE Vienna-Oxford International Corpus of English vol. volume VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staats-

rechtslehrer VW Volkswagen VwGH Verwaltungsgerichtshof WEU Westeuropäische Union/Western European Union WIFO Wirtschaftsforschungsinstitut WU Wirtschaftsuniversität Z Ziffer z. B. zum Beispiel ZAÖRV Zeitschrift für Ausländisches Öffentliches Recht und Völ-

kerrecht zfhr Zeitschrift für Hochschulrecht, Hochschulmanagement

und Hochschulpolitik ZÖR Zeitschrift für öffentliches Recht ZPEMRK Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskon-

vention ZTG Ziviltechnikergesetz

Geleitwort

Ján Figel’ Kommissar für allgemeine und berufliche Bildung, Kultur und Jugend der Europäischen Kommission

In den Gründungsdokumenten der Europäischen Gemeinschaften fin-den sich keinerlei Hinweise auf die Vision eines Europäischen Hochschul-raumes. Die Römischen Verträge von 1957 gestehen der Gemeinschaft zwar eng umrissene Kompetenzen im Bereich der Berufsbildung zu, nicht aber in der Schul- und Hochschulbildung. Erst mit dem Vertrag von Maastricht im Jahr 1992 findet die Bildung Erwähnung: Artikel 126 räumt der Gemeinschaft das Recht ein, die Qualität der Bildung in den Mitgliedstaaten zu stärken, insbesondere durch die Förderung der euro-päischen Dimension der Bildung, sowie der Mobilität von Studierenden und Lehrenden und der verbesserten Anerkennung von Studienzeiten und -abschlüssen. Trotz dieser beschränkten rechtlichen Kompetenzen ist es der Europäischen Union in den vergangenen Jahrzehnten gelungen, be-trächtliche Fortschritte für die Unionsbürger und insbesondere für Stu-dierende und Hochschullehrer zu erreichen. Dabei bediente sie sich ei-ner Kombination von „harten“ und „weichen“ Rechtsinstrumenten.

Was die „harten“ rechtlichen Instrumente auf europäischer Ebene an-geht, die in den Bereich der Hochschulbildung eingreifen, so sind diese entsprechend der oben beschriebenen restriktiven Kompetenzzuweisung eher allgemeiner Natur. Zu nennen wäre hier beispielsweise das Prinzip des freien Personenverkehrs für Unionsbürger oder die Richtlinie des Eu-ropäischen Parlaments und des Rates von 2005 über die Anerkennung der Berufsqualifikationen1. Spezifischer auf den Hochschulbereich ausge-richtet sind die im Jahre 2005 verabschiedeten Visumsrichtlinien für die Einreise von Drittstaatsangehörigen für Studien-2 oder Forschungszwe-__________ 1 Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. Sep-

tember 2005 über die Anerkennung der Berufsqualifikationen. 2 Richtlinie 2004/114/EG des Rates vom 13. Dezember 2004 über die Bedingun-

gen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studi-

16 Geleitwort

cke3. In diesen Zusammenhang gehört auch die im September 2007 von der Kommission vorgestellte Initiative für eine Blue Card, die besonders qualifizierten Arbeitskräften den Zuzug in die Europäische Union erleich-tern soll.

Ein weit über die EU-Grenzen hinaus geltendes rechtliches Instrument ist im Übrigen die „Lissabon Konvention über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region“, die 1997 unter der Schirmherrschaft von Europarat und UNESCO erarbei-tet wurde und Grundsätze für die akademische Anerkennung von Hoch-schulabschlüssen definiert.

Nicht weniger wichtig für den entstehenden europäischen Hochschul-raum als die genannten „harten“ Rechtsinstrumente sind freilich die „wei-chen“, zu denen insbesondere die im Rahmen des Bologna-Prozesses ge-troffenen Absprachen zählen – die erst bei der Umsetzung auf nationaler Ebene rechtsverbindlich werden. Die Europäische Kommission hat ins-besondere durch das Erasmus-Programm, an dem in den vergangenen 20 Jahren über zwei Millionen Europäer teilgenommen haben, einen wesent-lichen Impuls zur Idee eines Europäischen Hochschulraumes geliefert. Das im Rahmen von Erasmus entwickelte Kreditpunktesystem ECTS ist mittler-weile in fast allen „Bologna“-Ländern verbindlicher Bestandteil des Hoch-schulrechts geworden, ebenso das gemeinsam von Europarat, UNESCO-CEPES und Europäischer Kommission entwickelte Diploma Supplement.

Die „weichen“ Instrumente der Kommission zur Einflussnahme im Hochschulbereich umfassen insbesondere Mitteilungen und Empfehlun-gen, wie etwa die Empfehlung des Europaparlaments und des Rats vom Februar 2006 über die weitere europäische Zusammenarbeit in der Qua-litätssicherung im Hochschulbereich oder die Mitteilung „Das Moderni-sierungsprogramm für Universitäten umsetzen: Bildung, Forschung und Innovation“ vom Juni 2006. Besonderes Interesse verdient der im vergan-genen Jahr von Rat und Parlament angenommene Europäische Qualifi-kationsrahmen für lebenslanges Lernen, der die Vergleichbarkeit von Ab-schlüssen aus verschiedenen nationalen Systemen erleichtern wird: Ob-__________

ums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbil-dungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst.

3 Richtlinie 2005/71/EG des Rates vom 12. Oktober 2005 über ein besonderes Zu-lassungsverfahren für Drittstaatsangehörige zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung.

Ján Figel’ 17

wohl ihm, im Gegensatz etwa zur Richtlinie über die Berufsqualifikatio-nen, keine Rechtsverbindlichkeit zukommt, wird er Jobsuchern, Personal-chefs und anderen die Arbeit erleichtern, indem er die Entstehung von nationalen und sektoralen Qualifikationsrahmen befördert.

Vieles wurde in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten erreicht, um die Mobilität von Studierenden, Absolventen und Hochschullehrern in der Europäischen Union zu verbessern, aber es bleibt noch sehr viel zu tun. Nur der geringere Teil der anstehenden Probleme wird sich durch zusätzliche Rechtsinstrumente lösen lassen. Vielmehr wird es dar-um gehen, pragmatische Lösungen im Interesse der Bürger zu finden.

Die ungeahnten Möglichkeiten, die der Europäische Hochschulraum bietet, werfen rechtliche Schwierigkeiten auf, die sich so nicht stellten, als es weniger Austausch zwischen den nationalen Hochschulsystemen und Arbeitsmärkten gab, beispielsweise in den Bereichen Fremdenrecht und Anerkennung. Ich gratuliere den Herausgebern der vorliegenden Schrift daher zu der Initiative, diese Thematik in verschiedenen Beiträgen zu analysieren und Stellung zu nehmen.

Einleitung: Rechtsfragen des Europäischen Hochschul- und Forschungsraums im Kontext

des Internationalen Verfassungsrechts

Jürgen Busch und Hedwig Unger*

I. Die Integration des Europäischen „Wissenschaftsraums“ als Themenstellung des Internationalen Verfassungsrechts

Internationales (und Vergleichendes) Verfassungsrecht (engl. International Constitutional Law, kurz ICL) im Verständnis der ICL-Initiative, die auch für die Herausgabe der Schriftenreihe verantwortlich zeichnet, in der die-ser Band erscheint, betrachtet das internationale Verfassungsgefüge im Kontext seiner historischen Genese und seiner Einbindung in gegenwär-tige gesellschaftliche, politische, ökonomische und damit verbundene in-stitutionelle1 Strukturen und deren Entwicklung.2 Eine nähere inhaltliche Ausgestaltung hat dieser Anspruch an die Kontextualisierung der Vernet-zung verschiedener Verfassungsebenen etwa im Programm der NICLAS-Sommeruniversität (für New International Constitutional Law Approach Summer School) an der Universität Wien gefunden. Im Lehrprogramm spiegeln sich inhaltliche Schwerpunktsetzungen von ICL in drei themati-schen Hauptmodulen zu Demokratie, Governance und Menschenrechten wieder.3 Damit soll der politisch-materielle Anspruch an Rechtsstaatlich-keit4, d. h. die materiell-inhaltliche Ausgestaltung dieses Konzepts, näher erfasst und diskutiert werden. __________ * Die Abschnitte I. und II. wurden von Jürgen Busch erstellt, die Abschnitte III.

und IV. in Kooperation mit Hedwig Unger. 1 Lachmayer, The International Constitutional Law Approach. An introduction to

a new perspective on constitutional challenges in a globalizing world, Vienna Online Journal on International Constitutional Law 2 (2007), 91, hier 93.

2 Vgl. Eberhard/Lachmayer/Thallinger, Über Inhalt und Methode des Internationa-len Verfassungsrechts als Wissenschaftsdisziplin, in Eberhard/Lachmayer/Thallin-ger (Hrsg.), Reflexionen zum Internationalen Verfassungsrecht, Tagungsband zum 1st Vienna Workshop on International Constitutional Law, 2005, 175.

3 Für allgemeine Informationen sowie die Sommerschulprogramme der letzten Jahre siehe http://www.univie.ac.at/niclas (Rubrik Summer School, 23. 12. 2008).

4 Geeigneter erscheint in diesem Zusammenhang das englische Äquivalent, um dieses Konzept zum Ausdruck zu bringen: „rule of law“. Dieser Begriff kommt

20 Einleitung

Um diese inhaltliche Ausgestaltung der Rechtsstaatlichkeit im Bereich des Hochschul- und Forschungsrechts im Gefüge des sich etablierenden Europäischen Hochschul- und Forschungsraums geht es auch in diesem Band. Die Beiträge nehmen sich deshalb vorrangig der (demokratie-)po-litischen, menschenrechtlichen oder Governance-Voraussetzungen5 der diskutierten Rechtsfragen des Europäischen Hochschulraumes an oder stel-len deren Entwicklungs- und Wirkungskontexte vor. Die Herausgeber beabsichtigen damit die Vorstellung, aber auch kritische Reflexion der Möglichkeiten und der Zweckmäßigkeit der Betrachtung von Rechtsfra-gen des Europäischen Hochschul- und Forschungsraums aus der Perspek-tive des ICL. Gerade die dynamischen Entwicklungen im Bereich der vo-ranschreitenden Integration tertiärer (universitärer und hochschulischer) Bildung und der Integration wissenschaftlicher Forschung in Europa so-wie deren Zusammenhänge mit allgemeinen Tendenzen der (gesellschaft-lichen und ökonomischen) Globalisierung erscheinen als vielversprechen-des Anwendungsfeld des jungen Wissenschaftsprogramms des ICL – wird diese Integration doch durch das Zusammenwirken verschiedener Verfas-sungsebenen, Strukturen und Institutionen unterschiedlicher Rechtsqua-lität entscheidend vorangetrieben und geprägt.

So bildet die Bildungspolitik bis dato keinen umfassenden, sondern nur einen sehr beschränkten Kompetenztatbestand der EG mit unterstüt-zendem Charakter zu der in der nationalstaatlichen Souveränität verblie-benen Kompetenz zur rechtlichen Regelung der (tertiären) Bildung und unter Ausschluss der rechtlichen Harmonisierung.6 Die Schaffung eines integrierten Europäischen Hochschulraumes mit dem gleichen rechtlichen Instrumentarium und Durchsetzungsvermögen (mit dem EuGH als „In-tegrationsmotor“) wie sie der EG/EU kompetenztatbestandsmäßig bei __________

nämlich ohne „Staatlichkeit“ aus, mit dem (keineswegs notwendigerweise) reflex-haft „Nationalstaatlichkeit“ assoziiert wird. Hingegen befasst sich ICL ja gerade mit „rechtsstaatlichen“ Verfassungsstrukturen jenseits des Nationalstaates, betrach-tet diese nicht isoliert, sondern vergleichend und verortet deren verfassungsrecht-lichen Rahmen im Gefüge des internationalen verfassungsrechtlichen Mehrebe-nensystems.

5 Vgl. zum Governance-Begriff im ICL Eberhard/Lachmayer, Internationales Ver-fassungsrecht als Internationale Verfassungswissenschaft? Die Betrachtung des Governance-Konzepts aus der Perspektive des Internationalen Verfassungsrechts, ICL-Working Paper 1 (2006), http://www.internationalconstitutionallaw.net/id= 158,23,0,0,1,0,0 (23. 12. 2008).

6 Vgl. Art. 149 EGV.

Busch/Unger 21

der Schaffung des gemeinsamen Marktes zur Verfügung gestanden sind, ist damit nicht möglich. Andererseits nimmt die Bildung aber einen im-mer wichtigeren Stellenwert im internationalen (Standort-)Wettbewerb7 ein und ist so ein entscheidender Faktor bei der Regulierung des Mark-tes. Es lässt sich beobachten, dass angesichts der fehlenden konkreten Rechtssetzungskompetenzen nach anderen Mitteln der Harmonisierung und Regulierung, also der Steuerung eines Europäischen Hochschulraumes und dessen Einbindung in den gemeinsamen Markt der EU gesucht wird und mit Mechanismen wie dem Bologna-Prozess, der sich – zwar mit Unterstützung gemeinschaftsrechtlicher Instrumentarien – jedoch prin-zipiell nach wie vor außerhalb des Gemeinschaftsrechts vollzieht, auch gefunden wird.8

II. Ein Praxisbeispiel: Erasmus und akademische Anerkennung in der Interaktion

von Gemeinschaftsrecht und innerstaatlichem Recht

1. Gemeinschaftsrechtliche Rechtsgrundlagen

Zur einleitenden Verdeutlichung sei neben den in den nachfolgenden Beiträgen näher behandelten Beispielen von Rechtsfragen der Integration des EHR (und EFR) im rechtlichen Mehrebenensystem hier nur das Bei-spiel des weithin bekannten Erasmus-Programms der EU angeführt. Al-lein9, später als Teil des Sokrates-Programms10 und nunmehr als sektorales __________ 7 Zum Zusammenhang von Wirtschaftsentwicklung und Bildung, wie in der Lis-

sabon-Strategie prominent zum Ausdruck gebracht, vgl. noch Unger, Konvergenz, in diesem Band.

8 Dementsprechend wird der Bologna-Prozess auch in mehreren Beiträgen dieses Bandes, dabei durchaus aus unterschiedlicher Perspektive, behandelt. Aufschluss-reich erscheint in dem hier aufgeworfenen Zusammenhang die Parallele zum Schengen-Prozess, der sich zunächst auch außerhalb des Gemeinschaftsrechts ent-wickelt hat, bevor er später in dieses überführt wurde.

9 Beschluss 89/663/EWG des Rates vom 14. 12. 1989 zur Änderung des Beschlus-ses 87/327/EWG über ein gemeinschaftliches Aktionsprogramm zur Förderung der Mobilität von Hochschulstudenten – ERASMUS, ABl. 1989 L 395, 23 und zuvor Beschluss 87/327/EWG des Rates vom 15. 06. 1987 über ein gemein-schaftliches Aktionsprogramm zur Förderung der Mobilität von Hochschulstu-denten – ERASMUS, ABl. 1987 L 166, 20.

22 Einleitung

Einzelprogramm des „Aktionsprogramm[s] im Bereich des lebenslangen Lernens“11, stellt es eine der aufgrund der Art. 149 und Art. 150 EGV zulässigen „Fördermaßnahmen unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“12 im Bereich der europäischen Bildungspolitik dar. Europarechtliche Rechtsgrundlage für die Ein- und Durchführung von Erasmus bildeten und bilden Beschlüs-se (sog. „sui-generis Beschlüsse“13) des Europäischen Parlaments und des Rates (vor Einführung des Mitentscheidungsverfahrens allein des Rates).

Ungeachtet des gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierungsverbots im Bereich der Bildungspolitik und der Wahl der Handlungsform des Be-schlusses, der im Gegensatz zu den in Art. 249 EGV bezeichneten ver-bindlichen Rechtsakten (Verordnung, Richtlinie, Entscheidung) mit limi-tierten Rechtswirkungen gegenüber Mitgliedstaaten und Unionsbürgern ausgestattet ist, haben gerade die Bildungsprogramme – und mutatis mu-tandis die Forschungsrahmenprogramme14 – nachhaltige Steuerungseffek-te im innerstaatlichen Bildungsrecht der MS entfalten können. Ihre Im-plementierungsmechanismen haben entscheidend zur Aufbereitung des Bo-dens für die Ausgestaltung eines EHR und eines EFR15 beigetragen und ih-re diesbezügliche Funktion, Rolle und Bedeutung ist kaum zu überschätzen. __________ 10 Beschluss 253/2000/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. 01.

2000 über die Durchführung der zweiten Phase des gemeinschaftlichen Aktions-programms im Bereich der allgemeinen Bildung Sokrates, ABl. 2000 L 28, 1 und zuvor Beschluss 819/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. 03. 1995 über das gemeinschaftliche Aktionsprogramm Sokrates, ABl. 1995 L 87, 10.

11 Beschluss 1720/2006/EG des Europäischen Parlaments und Rates vom 15. 11. 2006 über ein Aktionsprogramm im Bereich des lebenslangen Lernens, ABl. 2006 L 327, 45.

12 Art. 149 Abs. 4 EGV, hinsichtlich des Harmonisierungsverbots gleichlautend Art. 150 Abs. 4 EGV. Für einen umfassenden Kommentar zu diesen beiden Art. zur Kompetenzfestlegung der EG im Bereich „Allgemeine und Berufliche Bil-dung und Jugend“ vgl. Budischowsky in Mayer (Hrsg.), EU- und EG-Vertrag, Art. 149 und 150.

13 Vgl. allgemein Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU entwickelt am Beschluss als praxisgenerierter Handlungsform des Unions- und Gemeinschafts-rechts, 2006.

14 Gemäß Art. 166 EGV. Vgl. Kopetz, Forschungsrahmenprogramm, in Lachmay-er/Bauer (Hrsg.), Praxiswörterbuch Europarecht, 2008, 401.

15 Hinsichtlich der Komplementarität und der Konvergenz von Europäischem Hoch-schul- und Europäischem Forschungsraum könnte auch von einem „Europäischen Wissenschaftsraum“ gesprochen werden. Nämlich dann, wenn an der Notwen-

Busch/Unger 23

So war das ECTS-System16, das die MS und zahlreiche weitere am Bo-logna-Prozess beteiligte Länder im Zuge dessen mittlerweile weitgehend im innerstaatlichen Hochschulrecht verankert17 haben, ursprünglich im Erasmus-Beschluss aus 1987 vorgesehen und wurde als Pilotversuch zur Einführung eines europäischen Systems von Studienanrechnungspunkten zur Erleichterung der Anrechnung von Studienleistungen im Zuge von Erasmus-Aufenthalten 1989 gestartet. Ohne bindende rechtliche Verpflich-tung18 haben die beteiligten Länder damit einen einschneidenden Harmo-nisierungsschritt hinsichtlich der einheitlichen Bemessung von Studien-leistungen und Studienzeiten nach dem ECTS vollzogen, das auch der Definition des Umfangs der Studienzyklen nach dem dreigliedrigen Bo-logna-Modell zugrunde liegt.19 Mehr noch, Länder wie Österreich haben __________

digkeit des Zusammenwirkens von Forschung und Lehre in der Hochschulbildung auch im Zuge von deren Europäisierung festgehalten werden soll. Für ein ent-sprechendes Argument siehe sogleich Unger, Konvergenz, in diesem Band.

16 Vgl. Busch, ECTS, in Lachmayer/Bauer, Praxiswörterbuch (wie FN 14), 220. 17 Im österreichischen Hochschulrecht z. B. in § 51 Abs. 2 Z 26 (unter ausdrückli-

chem Verweis auf die Verankerung von ECTS im Gemeinschaftsrecht im Sokra-tes-Beschluss 253/2000/EG, siehe oben in FN 10), § 54 Abs. 3, § 55 Abs. 2, § 58 Abs. 2, § 75 Abs. 2 und 6, § 78 Abs. 1, § 87 Abs. 5 und § 124 Abs. 2 Universi-tätsgesetz 2002, BGBl. I 120/2002 idgF; in § 12 Abs. 2 und § 14a Abs. 3 Fach-hochschul-Studiengesetz, BGBl. 340/1993 idgF; in den §§ 35, 39, 42, 64, 65 und 82 Hochschulgesetz 2005, BGBl. I 30/2006. Im österreichischen Hochschul-recht entspricht dabei 1 ECTS 25 Arbeitsstunden (iSv Gesamtarbeitszeit, die ei-ne durchschnittliche Studierende/ein durchschnittlicher Studierender zur positi-ven Absolvierung der vorgesehenen Studienleistung aufwenden muss).

18 Der Beschluss entfaltet verpflichtende Wirkung nur für die Handlungsträger und Organwalter der EU, nicht für die Mitgliedstaaten und die Unionsbürger. Gleich-wohl können Beschlüsse die Mitgliedstaaten zur Förderung des rechtlichen Er-folgs verpflichten, den ein Beschluss herbeiführt (Mitwirkungsverpflichtung). Vgl. EuGH 30. 05. 1989, Rs. 242/87, Kommission/Rat, Slg. 1989, 1425, Rn. 11, 19. Dazu von Bogdandy/Bast/Arndt, Handlungsformen im Unionsrecht. Empiri-sche Analysen und dogmatische Strukturen in einem vermeintlichen Dschungel, ZAÖRV 62 (2002), 77, hier 102 f.; neuerdings auch ausführlich Bast, Hand-lungsformen (wie FN 13), 179 ff. Zum „Soft-Law-Charakter“ der internationalen Vereinbarungen zum Bologna-Prozess vgl. etwa Unger, Konvergenz, in diesem Band (dort bei FN 5) und Krejci, Die universitäre Juristenausbildung im Span-nungsfeld zwischen “patria” und “scientia”, in Bruckmüller/Schragl (Hrsg.), Kom-petenz und Solidarität. 125 Jahre Norica, 2008, 95, hier 105.

19 Z. B. umfasst ein Studienjahr standardmäßig einheitlich 60 ECTS (ein dreijähri-ges Bachelor-Curriculum umfasst demnach 180 ECTS, ein zweijähriges Master-Curriculum 120 ECTS usw.).

24 Einleitung

freiwillig die Bezeichnung der bei Studienabschluss zu verleihenden aka-demischen Grade der anglo-amerikanischen Nomenklatur angepasst und somit die deutschsprachigen akademischen Grade durch englischsprachi-ge ersetzt.20

Der Beschluss als gemeinschaftsrechtliche Handlungsform eignet sich ob seiner Wirkungsbegrenzung besonders für Maßnahmen in Politikbe-reichen, in denen der EGV Rechtsangleichung ausschließt, wie das eben in Art. 149 und 150 EGV der Fall ist und wo daher „nur“ Fördermaß-nahmen wie die Aktionsprogramme im Bildungsbereich ergriffen werden können. „Ihre Ziele verfolgen diese spezifischen Programme nicht da-durch, dass sie materielle Regeln (…) aufstellen bzw. die Veränderung von solchen Rechtsregeln in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen anord-nen. Sie folgen vielmehr einer persuasiven Struktur, indem sie Mitglied-staaten und private Akteure durch positive Anreize zu einem bestimmten Verhalten motivieren wollen, und zwar in erster Linie durch gezielte Sub-ventionen oder symbolische Aktionen. (…) Ihrem materiellen Regelungs-gehalt nach aber zielen Programm-Beschlüsse auf eine Verhaltenssteuerung von Rechtsbürgern und mitgliedstaatlichen Behörden, indem sie die Be-dingungen verändern, unter denen externe Akteure ihre Entscheidungen ohne rechtlichen Zwang fällen.“21

Aufmerksamkeit verdienen daher die spezifischen Implementierungs-mechanismen des Erasmus-Programms (nunmehr im Rahmen der allge-meinen Mechanismen des Programms für lebenslanges Lernen22), um das hier Beschriebene aus dem Bereich des Hochschulrechts im Zusammen-hang mit der verfassungsrechtlichen Mehrebenen-Perspektive des ICL bei-spielhaft zu verdeutlichen: Von großer praktischer Bedeutung für das Zu-sammenwirken zwischen Gemeinschaftsorganen und den MS und deren Mitwirkungsverpflichtung bei der Durchführung der sektoralen Program-me wie Erasmus ist dabei Art. 6 des Beschlusses 1720/2006/EG. Er legt die Aufgabenverteilung zwischen Europäischer Kommission und den MS fest. Demnach haben die letzteren zur innerstaatlichen Koordination und Durchführung der (Förder-)Maßnahmen des LLP eine nationale Agentur __________ 20 Vgl. etwa § 51 Abs. 2 Z 10, 11 UG 2002. BGBl. I 120/2002 idgF. Zu den aka-

demischen Graden im Mehrebenensystem siehe noch ausführlich Kasparovsky, Akademische Grade, in diesem Band.

21 von Bogdandy/Bast/Arndt, Handlungsformen (wie FN 18), 103 f. 22 Vgl. oben bei FN 11.

Busch/Unger 25

einzurichten.23 Dieser korrespondiert auf europäischer Ebene eine Exeku-tivagentur24 der EK, deren sie sich bei der Durchführung der ihr aufgrund des Art. 6 zukommenden Aufgaben bedient. Entsprechend dem Komito-logie-System wurde zur Setzung von aus dem LLP-Beschluss abgeleiteten Durchführungsmaßnahmen (Art. 9) ein Ausschuss des integrierten Aktions-programms im Bereich des lebenslangen Lernens eingerichtet (Art. 10),25 der wiederum von den zuständigen Bildungsministerien der MS beschickt wird und in dem diese Einfluss auf die inhaltliche Gestaltung der Durch-führungsmaßnahmen der EK nehmen. Im Zuge des Zusammenwirkens von EK, den zuständigen Ministerien der MS, der Exekutivagentur und den Nationalagenturen (auch untereinander), entstehen so über die recht-lichen Verflechtungen hinaus auch intensive institutionelle Beziehungen, die die Programmgestaltung und -implementierung entscheidend prägen.

2. Begründung subjektiver Rechte Studierender gegen Mitgliedstaaten aus Beschlüssen?

Die Ableitung komplementärer individueller Rechte der Unionsbürger aus einzelnen Bestimmungen von Beschlüssen im Bereich der Bildungs-programme ist unter bestimmten Voraussetzungen (hinreichend klare und unbedingte Verpflichtung des Normadressaten) prinzipiell möglich.26 Da-her ist die erfolgreiche Bekämpfung von Verletzungen subjektiver Rechte im Fall von gemeinschaftsrechtswidrigen Handlungen von Unionsorga-nen im Zuge der Durchführung von Maßnahmen der Bildungsförderpro-__________ 23 In Österreich: „Nationalagentur Lebenslanges Lernen“ im Verbund des Öster-

reichischen Austauschdienstes (ÖAD); siehe http://www.lebenslanges-lernen.at/ (23. 12. 2008).

24 Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur (EACEA), basierend auf Be-schluss 2005/56/EG der Kommission vom 14. 01. 2005 zur Errichtung der „Exe-kutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur“ für die Verwaltung der Ge-meinschaftsprogramme in den Bereichen Bildung, Audiovisuelles und Kultur gem. der VO (EG) 58/2003 das Rates, ABl. 2005 L 24 (geändert durch Beschluss der Kommission 2007/117/EG). Siehe http://eacea.ec.europa.eu/index.htm (23. 12. 2008).

25 Für deren Geschäftsordnung siehe das Komitologiedokument LLP/71/2006. 26 Beschlüsse haben als (gegenüber den Unionsorganen) verbindliche Handlungs-

form an der generellen subjektivrechtlichen Qualität des Gemeinschaftsrechts An-teil. Vgl. Bast, Handlungsformen (wie FN 13), 243 f. wo die Begründung von individuellen Rechten durch Beschlüsse allgemein diskutiert wird.

26 Einleitung

gramme vor dem EuGH denkbar.27 Wie steht es aber um die „vertikale Interaktion“ von gemeinschaftsrechtlicher und innerstaatlicher Rechtsord-nung hinsichtlich der „Fähigkeit von Beschlüssen, Rechte für die Einzel-nen zu begründen, die sie gegenüber den Mitgliedstaaten geltend machen können und die die nationalen Gerichte zu schützen haben“?28

Eine solche subjektive unmittelbare Wirkung eines Beschlusses kommt nur insoweit in Frage, als er selbst Verpflichtungen von Mitgliedstaaten begründen kann. Art. 10 EGV bietet eine entsprechende Rechtsgrundlage für das Auslösen von Mitwirkungspflichten der MS durch Beschlüsse. Die „geforderten Mitwirkungshandlungen“ müssen, Bast folgend, aber „hin-reichend genau und unbedingt dem Beschluss entnommen werden kön-nen.“ Praktische Anwendungsfälle seien ob dieses schmalen Grades, auf dem Beschlüsse individuelle Rechte gegenüber MS entfalten können, schwer vorstellbar.29 Zieht man nun entsprechend die im LLP-Beschluss nor-mierten Mitwirkungshandlungen heran, so zeigt sich, dass im Bereich der Bildungsprogramme in jüngerer Zeit ob der ausdifferenzierten Aufga-benverteilung zwischen Kommissions- und MS-Ebene konkrete Mitwir-kungsverpflichtungen in einer verhältnismäßig dichteren Form auftreten.

So konkretisiert Art. 6 Abs. 2 LLP-Beschluss30 die Aufgaben der MS bei der Durchführung des Aktionsprogramms. Im Zuge der Schaffung einer zur Durchführung der dezentralen Programmteile geeigneten nati-onalen Agentur haben die MS lt. lit. b dafür Sorge zu tragen, dass ihre nationalen Agenturen im Stande sind, die Vertragsbedingungen der För-derprogramme einzuhalten; sie haften auch für deren Gebarung (lit. e). Lit. b Z v. sieht vor, dass die Agentur (aufgrund innerstaatlicher rechtli-cher Voraussetzungen) in der Lage sein muss, „die auf Gemeinschafts-ebene festgelegten Vertragsbedingungen und Regeln für das Finanzmana-gement“ des LLP „einzuhalten“. Lt. lit. g müssen die MS bemüht sein, „alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um rechtliche und administra-tive Hürden zu beseitigen, die dem ordnungsgemäßen Ablauf des Pro-gramms für lebenslanges Lernen entgegenstehen“. __________ 27 Vgl. Bast, Handlungsformen (wie FN 13), 245 ff. 28 Bast, Handlungsformen (wie FN 13), 247 f. kraft ihres Anteils an der generellen

Vorrangwirkung jeglichen Gemeinschaftsrechts gegenüber innerstaatlichem Recht und kraft des Rechtsinstituts der unmittelbaren Wirkung und der damit verbun-denen speziellen Voraussetzungen.

29 Bast, Handlungsformen (wie FN 13), 252. 30 Vgl. oben in FN 11.

Busch/Unger 27

Stellen wir uns nun die konkrete Frage, ob es etwa ein subjektives ge-meinschaftsrechtliches Recht eines Förderempfängers eines Erasmus-Mo-bilitätszuschusses auf Anerkennung seiner im Zuge des Erasmus-Aufent-halts an der Gastuniversität erbrachten Studienleistungen für die Fortset-zung des Studiums an der Heimatuniversität oder Heimhochschule kraft unmittelbarer Wirkung einer Bestimmung des LLP-Beschlusses31 geben könnte. Dessen Art. 22 (Maßnahmen des Programms Erasmus) definiert in Abs. 2 lit. a als Teilnehmer an einer Erasmus-Studierendenmobilitäts-maßnahme solche „Studierende an Hochschulen, die zumindest im zwei-ten Studienjahr eingeschrieben sind und die im Rahmen der Mobilitäts-aktion des Programms Erasmus einen Studienaufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat absolvieren“, wobei „solche Studienaufenthalte gemäß einer interinstitutionellen Vereinbarung zwischen der entsendenden und der aufnehmenden Einrichtung voll anerkannt werden und die aufnehmende Einrichtung für diese Studierenden keine Studiengebühren erhebt“.32

Zunächst deutet die Formulierung „bemüht“ im oben zitierten Art. 6 Abs. 2. lit. g des LLP-Beschlusses auf eine bedingte und eben nicht un-bedingte Normierung der Mitwirkungsverpflichtung der MS hin. Es könn-te daher eine individuelle Berufung auf die Verpflichtung ins Leere ge-hen, die MS hätten für entsprechende gesetzliche Vorkehrungen zur Kom-patibilität ihrer hochschulrechtlichen Anerkennungsbestimmungen mit der gemeinschaftsrechtlich verankerten Bestimmung, die eine volle aka-demischen Anerkennung von Erasmus-Studienaufenthalten vorsieht, tref-fen müssen, Und wo dies nicht der Fall sei, müsse der Rechtsanwender möglicherweise entgegenstehende Bestimmungen gemeinschaftsrechtskon-form interpretieren oder unangewendet beiseite lassen.

Aussichtsreicher erscheint hingegen eine Berufung auf Art. 6 Abs. 2. lit. b Z v. unter folgenden, in ihrem Zusammenhang näher darzustellen-den Voraussetzungen. Dazu müssen wir zunächst ein wenig weiter ausho-len: Die nationalen Agenturen müssen also aufgrund der genannten Be-stimmung des LLP-Beschlusses in der Lage sein, die auf Gemeinschafts-ebene festgelegten Vertragsbedingungen und Regeln für das Finanzmana-gement zu befolgen. Zu diesen zählen auch die im Komitologieverfahren __________ 31 Siehe oben in FN 11. 32 Für eine Übersicht über die Entwicklung dieser Anerkennungsbestimmung im

Erasmus-Programm parallel zur Entwicklung von ECTS vgl. Busch, Akademische Anerkennung, in Lachmayer/Bauer (wie FN 14), 9, hier 10 ff.

28 Einleitung

unter Mitwirkung der MS zu erlassenden Durchführungsmaßnahmen. Dazu zählt lt. Art. 9 Abs. 1 lit. f auch die Konkretisierung der Rollen der EK, der MS und der nationalen Agenturen im Rahmen des dezentralen, also die nationalen Agenturen in die Durchführung von entsprechend deklarierten Programmteilen einbeziehenden, Verfahrens. Entsprechend hat die EK eine auf diese Bestimmung und weiters auf die Haushaltsord-nung und die Durchführungsbestimmungen der Haushaltsordnung der EG33 gestützte „Entscheidung der Kommission über die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, der Kommission und der nationalen Agenturen bei der Durchführung des Programms Lebenslanges Lernen (2007–2013)“34 be-schlossen. Anhang Pkt. 4 (Aufgaben der nationalen Agenturen) Abs. 3 sieht die Beachtung des „Leitfadens für nationale Agenturen“, der (Min-dest-)Standards für die von der Agentur durchzuführenden Maßnahmen35 vor. Seine Einhaltung wird als eine der vertraglichen Verpflichtungen der Agenturen gegenüber der EK und dem jeweiligen MS festgeschrieben.

Die von den nationalen Agenturen im innerstaatlichen Bereich zu verwaltenden und weiter zu verteilenden EU-Fördermittel vergibt die EK nämlich per vertraglicher Vereinbarung im Zuge jährlicher finanzieller Zu-erkennungen zur Durchführung der dezentralen LLP-Maßnahmen36. Der __________ 33 Auf die Art. 54 und 56 (indirekte zentrale Bewirtschaftung von Gemeinschafts-

mitteln) der VO (EG) 1605/2002 des Rates vom 25. 06. 2002 über die Haushalts-ordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaft, ABl. 2002 L 248, 1, sowie die Art. 35, 38, 39 und 41 VO (EG) 2342/2002 der Kommission vom 23. 12. 2002 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) 1605/2002 des Rates vom 25. 06. 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushalts-plan der Europäischen Gemeinschaft, ABl. 2002 L 357, 1.

34 Entscheidung der Kommission über die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, der Kommission und der nationalen Agenturen bei der Durchführung des Programms Lebenslanges Lernen (2007-2013), vgl. LLP-Ausschussdokument LLP/31/2006, CMT 2006/3360.

35 Werden in einem Anhang 1 spezifiziert. Vgl. FN 36. 36 Das sind jene Förderschienen des LLP und seiner sektoralen Programme wie

Erasmus, Comenius (Schulbildung), Leonardo da Vinci (Berufsbildung) oder Grundtvig (Erwachsenenbildung), die bei den nationalen Agenturen der MS ver-waltet und damit beantragt, bewilligt und abgerechnet werden. Umgekehrt ver-waltet die EACEA die zentralen, d. h. verwaltungstechnisch auf Ebene der EK an-gesiedelten Förderschienen. Im Bereich des sektoralen Programms Erasmus wer-den etwa die Erasmus-Studierendenmobilität, die Erasmus-Lehrendenmobilität oder die Erasmus-Intensivprogramme (für ein Beispiel siehe NICLAS an der Uni-versität Wien: http://www.univie.ac.at/niclas [23. 12. 2008], Rubrik Summer

Busch/Unger 29

Leitfaden wird von der EK im Zuge dessen mitunter auch jährlich adap-tiert. Ihm kommt dann in der Praxis insofern Bedeutung zu, als er re-gelmäßig die von den nationalen Agenturen ihrerseits in ihre Zuschuss-vereinbarungen mit den Begünstigten der EU-Förderungen (im Bereich von Erasmus etwa die Universitäten und die einzelnen Erasmus-Studieren-den) aufzunehmenden Förderbedingungen inhaltlich determiniert.

So wird auch die Verpflichtung der Universitäten zur vollen akademi-schen Anerkennung von Studienleistungen im Zuge von Erasmus-Stu-dierendenmobilität unter Anwendung von ECTS und die Beobachtung der damit verbundenen Regeln wie den Abschluss eines „Learning-Agree-ments“ zwischen den einzelnen Studierenden, der Heimatuniversität und der Gastuniversität auf der Grundlage und unter der Voraussetzung eines zwischen den involvierten Universitäten bestehenden bilateralen Über-einkommens zur Kooperation im Rahmen des Erasmus-Programms de-terminiert37 – oder die Verpflichtung der Studierenden als Erasmus-Zu-schussempfänger zur Erbringung einer Mindeststudienleistung (in Form von ECTS) etc. Derart wirken die relevanten gemeinschaftsrechtlichen Normen des LLP-Beschlusses, von dessen Durchführungsbestimmungen und der Haushaltsordnung über die konkrete Ausgestaltung und die in-haltliche Determinierung der Fördervereinbarungen aus LLP-Maßnahmen mit den Zuschussempfängern auf die von ihnen zu befolgenden Förder-vertragsbestimmungen ein.

Diese sehen auch vertragsrechtliche Sanktionen für den Fall ihrer Ver-letzung, wie die Nichtbeachtung der Verpflichtung zur vollen akademi-schen Anerkennung von Studienleistungen im Zuge von Erasmus, vor. Beispiele sind etwa Ermahnungen und Androhung der bzw. die tatsächli-che Rückforderung (von Teilen) der Förderung oder die Bekanntgabe des Fehlverhaltens gegenüber der EK (mit Konsequenzen für die Zulassung zur Teilnahme am Erasmus-Programm oder zukünftigen Förderanträgen __________

School) dezentral über die nationalen Agenturen, die sog. Multilateralen Eras-mus-Projekte (wie Lehrplanentwicklungsprojekte), die Erasmus-Netzwerke oder die Begleitenden Maßnahmen zum Erasmus-Programm zentral über die EACEA abgewickelt (entsprechend den Zuordnungen, wie sie der Komitologie-Ausschuss des LLP auf der Grundlage von Art. 9 Abs. 1 lit. f LLP-Beschluss, vgl. FN 11, für einzelne Maßnahenkategorien je sektorales Programm vornimmt; siehe die ent-sprechende Entscheidung der EK für 2007-2013, Register der Komitologie CMT 2006/3360.

37 Sie dazu Art. 22 Abs. 2 lit. a wie oben bei FN 32 beschrieben.

30 Einleitung

in anderen, zentralen Fördermaßnahmen, was aber nur bei systematischen Vertragsverletzungen in größerem Ausmaß zum Tragen kommt. Diese Konsequenzen verhelfen den Studierenden auch nicht bei der Herbeifüh-rung des von ihnen angestrebten Erfolgs der (raschen) Anerkennung von Studienleistungen zwecks Fortsetzung oder sogar Abschluss des Studiums.38

Was bedeutet das für die Möglichkeit der Ableitung eines subjektiven Rechts betroffener Studierender auf volle akademische Anerkennung von Erasmus-Studienaufenthalten direkt aus einer Bestimmung des LLP-Be-schlusses zwecks konkreter und effizienter Durchsetzung in studienrecht-lichen Rechtsschutzverfahren vor nationalen Behörden und/oder Gerich-ten? Im Lichte einer rechtsschutzfreundlichen Auslegung der Mitwirkungs-verpflichtungen der MS des Art. 6 Abs. 2 kann von Folgendem ausge-gangenen werden: Die in Art. 6. Abs. 2 lit. b Z v. genannten „Vertragsbe-dingungen und Regeln für das Finanzmanagement“39, für deren Einhal-tung die MS (rechtlich und strukturell) vorzusorgen haben, umfassen in ihrer inhaltlichen Ausgestaltung durch Durchführungsmaßnahmen der EK wie aufgezeigt ihrerseits die inhaltlichen Konkretisierungen der Förder-maßnahmen des Erasmus-Programms. Damit ist der Zusammenhang zwi-schen hinreichend genau und unbedingt bestimmten, d. h. unmittelbar wirkenden Mitwirkungsverpflichtungen der MS und einem möglichen korrespondierenden subjektiven Recht einzelner – in unserem Beispiel auf akademische Anerkennung von Erasmus-Studienleistungen – gegeben.

Durch die konkreten Durchführungsbestimmungen, auf die in Art. 6. Abs. 2 lit. b Z v. Bezug genommen wird, und durch Art. 22 Abs. 2 lit. a sind diese Mitwirkungsverpflichtungen kraft Art. 10 EGV nämlich näher und ganz konkret bestimmbar: Hier die gemeinschaftsrechtlich konkreti-sierte unbedingte Verpflichtung der MS, im Zuge des Tätigseins von de-ren nationalen Agenturen die Legalität der Vorschreibung der vollen aka-demischen Anerkennung im Fall der Gewährung von Mitteln zur Durch-__________ 38 In der Praxis werden betroffene Studierende eher einzelne Studienleistungen rasch

an der Heimatuniversität nachholen, als sich langwierigen Beschwerde- oder Rechtsschutzverfahren auszusetzen und damit eine Verzögerung des Studienab-schlusses zu riskieren. Diesen Umstand nutzen bei der korrekten Anwendung von Erasmus-Regeln wie die akademische Anerkennung säumige Universitäten nicht selten zur Nichtbefolgung, weil ein Nichttätigwerden der Betroffenen, die den Weg des geringere Widerstandes wählen, absehbar ist.

39 Die inhaltliche Ausgestaltung der Bedingungen, unter denen Fördermittel verge-ben werden, implizit mitumfassend.

Busch/Unger 31

führung von Erasmus-Studierendenmobilität im Wege von Zuschussver-einbarungen mit den Begünstigten vorzusehen; dort innerstaatliche hoch-schulrechtliche Rahmenbedingungen, die dem entgegenstehen oder den einzelnen Hochschulen explizit oder implizit völlige Handlungsfreiheit im Anerkennungsbereich zugestehen. Verletzt nun ein MS wenn nicht durch direkte, so zumindest durch ihm zuzurechnende studienrechtliche Hand-lungen oder durch anderslautende gesetzliche Anerkennungsbestimmun-gen, auf die sich Anwendungsorgane beziehen, eine dieser konkreten ge-meinschaftsrechtlichen Mitwirkungsverpflichtungen gegenüber Begünstig-ten, könnte die Durchsetzung des verletzten subjektiven Rechts durch staat-liche Verwaltungs- und Rechtssprechungsorgane (im Instanzenzug) aufgrund des dargestellten Zusammenhangs also durchaus in Betracht kommen.

3. Die Situation in der Interaktion mit österreichischem (Hochschul-)Recht

Ein Blick auf die gesetzliche Lage in Österreich vermag die Komple-xität solcher vertikalen (bildungsrechtlichen) Interaktionen aufzuzeigen. Fassen wir der Übersichtlichkeit der vorausgehenden Darstellung der Rechtsgrundlagen und Implementierungsmechanismen des Erasmus-Pro-gramms halber zusammen, welche (vielfältigen) Rechtsverhältnisse bei der konkreten Durchführung einer Studierendenmobilitätsmaßnahme im Zu-ge von Erasmus bestehen oder zustande kommen bzw. auf diese einwirken:

1. Beginnend beim Begünstigten, dem Erasmus-Studierenden als Zu-schussempfänger, erhält dieser den Zuschuss (das „Erasmus-Stipendium“)40 aufgrund einer Zuschussvereinbarung zwischen ihm und der entsenden-den Heimatuniversität bzw. der nationalen Agentur. Das Programm stellt die diesbezügliche Handhabung zur Wahl und der größte Teil der an Erasmus teilnehmenden Länder vergibt Pauschalsummen an die einzel-nen Hochschulen, die diese gemäß den damit verbundenen Bestimmun-gen zur Weitergabe an die Erasmus-Studierenden verwalten. In Österreich werden die Mittel für die Erasmus-Studierendenmobilität allerdings zent-__________ 40 Es handelt sich bei Erasmus niemals um ein Vollstipendium für ein Auslandsstu-

dium, sondern um einen Zuschuss, der teilweise die erhöhten Mobilitätskosten im Zuge eines Austauschsemesters oder -jahres abdecken soll und lt. (der gemein-schaftsrechtlich vorgegebenen) Vertragsbestimmungen auch nur hierfür zu ver-wenden ist (wie Reisekosten, höhere Lebenshaltungskosten im Gastland etc.).

32 Einleitung

ral von der nationalen Agentur im Zuge von individuellen Zuschussver-einbarungen mit den von den Hochschulen für einen Erasmus-Aufenthalt nominierten Studierenden vergeben.41 Diese stellen eine Zweiparteienver-einbarung zwischen den einzelnen Begünstigten und der nationalen Agen-tur („Nationalagentur Lebenslanges Lernen“) dar, deren Rechtsträger der Österreichische Austauschdienst ist.42 Im Austausch für eine zu erbrin-gende Mindeststudienleistung erhält der Studierende den für das Gastland vorgesehenen monatlichen Zuschuss für die Dauer des Studienaufent-halts. Der Vergabe der Zuschüsse liegen nationale Richtlinien zur Durch-führung der Erasmus-Studierendenmobilität zugrunde, die die notwen-digen Bestimmungen der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben (aus dem Leitfaden43) enthält und diese bei Bedarf und Möglichkeit innerstaatlich konkretisiert (z. B. die Festlegung strengerer Vergabekriterien als die vor-__________ 41 Was aus der internen Perspektive des LLP-Programms und seiner Rechtsgrundla-

gen die Problematik in sich birgt, dass die nationale Agentur bei der Vergabe von Erasmus-Mobilitätszuschüssen nur mit den einzelnen Studierenden, nicht aber mit der entsendenden Universität in einem direkten Vertragsverhältnis steht, durch das die gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Förderbedingungen wie die volle aka-demische Anerkennung durch die Heimatuniversität vereinbart werden könnte. Hier muss man sich in der derzeitigen österreichischen Situation einerseits mit der Berufung auf die von den Hochschulen jährlich im Zuge der Antragstellung zur Durchführung von Erasmus-Mobilitätsmaßnahmen behelfen. Diese können die gemeinschaftsrechtlichen Anerkennungsbestimmungen des Erasmus-Programms enthalten und so eine direkte Anerkennungsverpflichtung der Hochschulen ge-genüber dem Fördergeber begründen. Andererseits sind die Hochschulen durch die gleichlautenden Anerkennungsbestimmungen der Erasmus Universitätscharta gegenüber der EK gebunden. Diese bildet die gemeinschaftsrechtliche Rechts-grundlage für die Teilnahme einer Hochschule am Erasmus-Programm, muss von dieser bei der EK unter Zustimmung zu den Teilnahmebedingungen (wie die aka-demische Anerkennung) beantragt werden und wird im Bewilligungsfall (nach Kriterien wie die Erfüllung struktureller Voraussetzungen zur Durchführung von Erasmus-Maßnahmen an der Hochschule etc.) durch Entscheidung der EK im Rahmen der Durchführungsmaßnahmen zum LLP-Beschluss den Hochschulen verliehen. Siehe http://eacea.ec.europa.eu/llp/erasmus/erasmus_en.htm#euc (23. 12. 2008). All das entfaltet freilich keine Drittwirkung gegenüber den Studierenden.

42 Dieser war als Verein (der österreichischen Universitäten und Hochschulen für übergreifende Internationalisierungsagenden) nach österreichischem Vereinsrecht tätig, nunmehr wurde er mit OeAD-Gesetz (OeADG), BGBl. I 99/2008, in eine GmbH des Bundes überführt und trägt nunmehr die Bezeichnung: OeAD (Ös-terreichische Austauschdienst)-Gesellschaft mit beschränkter Haftung – Austrian Agency for International Cooperation in Education and Research (OeAD-GmbH).

43 Vgl. oben bei FN 34.

Busch/Unger 33

gegebenen Mindeststandards oder die Festlegung der Zuschusshöhen in-nerhalb von Mindest- und Höchstsätzen des Leitfadens).44 Die nationalen Richtlinien sehen auch den Abschluss der Erasmus-Studierendencharta zwischen entsendender Universität und Erasmus-Studierenden im Zuge seiner Nominierung vor. Diese sichert ihm nun im direkten Verhältnis mit der Heimatuniversität die volle akademische Anerkennung seiner Eras-mus-Studienleistung zu.45

2. Um eine Erasmus-Studierendenmobilitätsmaßnahme durchzufüh-ren und dafür Zuschüsse für die Studierenden zu erhalten, müssen die beiden am Austausch beteiligten Universitäten über die Erasmus-Univer-sitätscharta46 verfügen und auf dieser Grundlage miteinander ein konkre-tisierendes bilaterales Zweiparteienabkommen zur Festlegung des Ausma-ßes, der Anzahl, und der Fachrichtungen der jährlichen Austauschmaß-nahmen abschließen – d. h., einem konkreten Erasmus-Studierenden-austausch muss eine entsprechende allgemeine Vereinbarung über diesen Austauschplatz zwischen der involvierten Heim- und Gastuniversität zu-grunde liegen.

3. Zur Festlegung des Studienprogramms des Erasmus-Studierenden schreibt das Erasmus-Programm den Abschluss eines sog. „Learning-Agree-ments“, einer Dreiparteienvereinbarung zwischen dem Studierenden, sei-ner Heimatuniversität und seiner Gastuniversität vor. __________ 44 Diese werden vom sog. „Erasmus-Beirat“, einem „sozialpartnerschaftlichen“ Gre-

mium der beteiligten Bundesministerien, Sozialpartner, Hochschul- und Studie-rendenvertreter zur Festlegung der konkreten österreichischen Durchführungsbe-stimmungen der dezentral verwalteten Erasmus-Programms im Rahmen der vom Gemeinschaftsrecht den MS überlassenen Ausführungen von Umsetzungsmaß-nahmen festgelegt. Damit kommt Österreich auch der Bestimmung des Art. 6 Abs. 2 lit. a LLP-Beschluss (siehe in FN 11) nach, der eine Beteiligung aller „mit Aspekten des lebenslangen Lernens befassten Akteure gemäß den nationalen Ge-pflogenheiten oder Rechtsvorschriften“ vorsieht.

45 Die rechtliche Durchsetzbarkeit im Zuge eines ordentlichen Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens ist dadurch aber nicht gewährleistet. Es bliebe im Fall der Verletzung durch die Universität wieder nur die in der Anerkennungsfrage selbst nichts ausrichtende Beschwerde beim Fördergeber. Es sei denn, man qualifiziert die Erasmus-Studierendencharta als hoheitlichen Verwaltungsakt (als Bescheid) und eröffnet so den Zugang zum Rechtsschutzverfahren in der Sache. Dies ist im österreichischen Fall aber unerheblich, da § 78 Abs. 5 UG und seine Bestimmung der bescheidmäßigen „Vorausanerkennung“ auch Erasmus-Aufenthalte mit ein-schließt. Dazu sogleich noch unten.

46 Vgl. oben in FN 41.

34 Einleitung

4. Diese schriftliche Einigung auf ein im Zuge des Erasmus-Studien-aufenthalts vom Studierenden an der Gastuniversität zu absolvierendes Studienprogramm (konkrete Lehrveranstaltungen und sonstige Studien-leistungen) ist von der Heimatuniversität vollinhaltlich dem „Vorausan-erkennungsbescheid“ zugrunde zu legen. Dieser ist in § 78 Abs. 5 UG für öffentlich-rechtliche Universitäten in Österreich vorgesehen. Auf An-trag Studierender, die Teile ihres Studiums im Ausland durchführen wol-len, hat das zuständige Universitätsorgan im Voraus bescheidmäßig fest-zustellen, welche der geplanten Prüfungen den im Curriculum vorgeschrie-benen Prüfungen gleichwertig sind. Die hL nimmt auch eine durch sys-tematische Interpretation der Rechtsgrundlagen des öffentlich-rechtlichen Hochschulwesens in Österreich begründete entsprechende Geltung die-ser Bestimmung als lex generalis für Hochschulen, die ihre Rechtsgrund-lage in anderen hochschulrechtlichen Spezialgesetzen (wie FHStG oder HG) haben, an.47

Deshalb kommt es speziell im Fall der Anerkennung und Anrechnung von Studienleistungen im Zuge von Erasmus-Aufenthalten aufgrund der innerstaatlichen gesetzlichen Bindung der Universitäten und Hochschu-len einerseits und der vertraglichen Bindung gegenüber der EK bzw. der nationalen Agentur andererseits zu komplizierten, aber rechtlich jeweils notwendigen Doppelgleisigkeiten: Von österreichischen Universitäten und Hochschulen ist das geplante Studienprogramm der Austauschstudieren-den einerseits in der vertraglich vom Zuschussgeber verlangten Form des „Learning-Agreements“ festzulegen. Dieses stellt eben eine Dreiparteien-vereinbarung dar und enthält keine Festlegungen zur Gleichwertigkeit mit spezifischen Prüfungen des heimischen Curriculums, die durch die im Zuge von Erasmus abgelegten Prüfungen ersetzt würden. Andererseits muss der Vorausanerkennungsbescheid lt. § 78 Abs. 5 UG (bzw. analoger __________ 47 Siehe z. B. eingangs in seinem Beitrag Kasparovsky, Akademische Grade, in die-

sem Band, dort unter Abschnitt II. 1. Bei studienrechtlichen Akten von Organen von Privatuniversitäten liegt der Fall komplizierter: Eine Konstruktion über die Rechtsfigur der Beleihung ist notwendig, um über eine möglicherweise verfas-sungsrechtlich gebotene Gleichstellung qua Zugang zum öffentlich-rechtlichen Verwaltungsverfahren und damit über dasselbe Rechtsschutzinstrumentarium wie Studierende öffentlich-rechtlicher Universitäten zu verfügen. Zur rechtlichen Qua-lität von studienrechtlichen Organen öffentlich-rechtlicher und privater Univer-sitäten und Hochschulen im österreichischen Hochschulrecht und von deren Ent-scheidungen in Anerkennungsfragen vgl. allgemein Kasparovsky/Wadsack, Prü-fungs- und Diplomanerkennung im Hochschulbereich, 2005.

Busch/Unger 35

Bestimmungen bzw. Erfordernisse im Fachhochschul- und Privatuniver-sitätsbereich sowie im Bereich der Pädagogischen Hochschulen) ausgestellt werden. Dieser kann wiederum als einseitiger Hoheitsakt nicht formell die Zustimmung des Studierenden (Adressat des Verwaltungsaktes) und der Partneruniversität enthalten.

Dieser Mehraufwand des Vorausbescheides ist aber im Sinne der Rechts-sicherheit der Studierenden österreichischer Hochschulen, da sie dadurch gesetzlich in Anerkennungsfragen im Zuge von Erasmus rechtlich un-gleich besser gestellt sind als durch die eben aufgelisteten gemeinschafts-rechtlichen oder vertraglichen Anerkennungsbestimmungen im Erasmus-Programm, die ihnen gegenüber keine Drittwirkung entfalten und keine Anfechtungsmöglichkeit in der Sache der akademischen Anerkennung selbst ermöglichen. Der österreichische Gesetzgeber hat damit seine Eras-mus-Studierenden ganz im Sinne der gemeinschaftsrechtlichen Erasmus-Anerkennungsregeln in eine ungleich günstigere Rechtsschutzposition ver-setzt, als es das Gemeinschaftsrecht mangels unmittelbarer bildungsrecht-licher Kompetenz vermag.

§ 78 Abs. 5 UG fängt damit die anderswo durch rechtsschutzfreund-liche und hinreichend konkretisierende Auslegung der Mitwirkungsver-pflichtungen der MS aus dem LLP-Beschluss zu ermittelnde subjektiv-rechtlichen Ansprüche Erasmus-Studierender in Erasmus-Anerkennungs-fragen und die damit verbundene Rechtsunsicherheit ab. Aber auch im Bereich des innerstaatlichen österreichischen Hochschulrechts kann die mögliche subjektive, unmittelbare Wirkung von Beschlüssen bei Erasmus-Anerkennungsfragen durchaus eine Rolle spielen; dann nämlich, wenn die intrasystematische oder mit ihm inhaltlich übereinstimmende Anwen-dung des § 78 Abs. 5 UG im Bereich von Fachhochschulen (FHStG), Pädagogischen Hochschulen (HG), Privatuniversitäten (UniAkkG) und sonstiger gegenwärtig oder zukünftig als tertiäre Bildungseinrichtungen an der Teilnahme im Erasmus-Studierendenaustausch berechtigten Hoch-schuleinrichtungen verneint werden sollte.

Die spezifische rechtliche Qualität der oben in Pkt. 1. bis 4. aufgelis-teten Parteienverhältnisse anhand rechtlicher Kategorien der österreichi-schen Rechtsordnung ist dabei nicht immer leicht und eindeutig auszu-machen. Sie ist aber wegen der an bestimmte Rechtsfiguren geknüpften Rechtsfolgen wesentlich, wie gerade das Anerkennungsbeispiel und die Frage des Zugangs zu wirksamen Rechtsschutzinstrumentarien zeigt. Han-delt es sich bei den genannten Vereinbarungen etwa um privatrechtliche

36 Einleitung

oder öffentlich-rechtliche Verträge? Das wird im Einzelfall von der Rechts-stellung der Vereinbarungsparteien abhängen, die sich, wie am Beispiel des ÖAD ersichtlich,48 auch ändern können, ohne dass dadurch die Pro-grammstrukturen berührt würden. Sind im Fall des Vorliegens eines pri-vatrechtlichen Vertrags gar die ordentlichen Gerichte mit Streitigkeiten aus einer Erasmus-Zuschussvereinbarung zu befassen? Wie ist das bilate-rale Erasmus-Abkommen zwischen einer österreichischen und einer aus-ländischen Hochschule rechtlich zu qualifizieren?

Einen besonders interessanten Fall stellt dabei das in Pkt. 3 angeführ-te „Learning-Agreement“ dar: Aufgrund der österreichischen innerstaatli-chen Durchführungsbestimmungen zu gemeinschaftsrechtlichen Vorschrif-ten zur innerstaatlichen Umsetzung von Erasmus-Programmteilen müs-sen österreichische Universitäten, die einen Vorausanerkennungsbescheid erlassen, diesem Verwaltungsakt die inhaltlichen Vorgaben des zuvor in Form einer Dreiparteienvereinbarung geschlossenen Lernvereinbarung zu-grunde legen; d. h. der Inhalt des den Hochschulen teils vertraglich, teils durch Entscheidung der EK (Verleihung der Erasmus Charta) Learning-Agreements prädeterminiert den materiellen Gehalt des Bescheides. Muss das Abkommen im Verhältnis österreichische Hochschule zu seinem Stu-dierenden, das in studienrechtlichen Angelegenheiten ja ein verwaltungs-rechtlich-hoheitliches ist, anders qualifiziert und daher mit anderen Rechts-folgen verknüpft werden als im „Außenverhältnis“ mit der ausländischen Partnerhochschule? Die Vermutung liegt nahe, dass das eine oder andere Instrument der Durchführung des Erasmus-Programms im innerstaatli-chen Bereich durch innerstaatliche Institutionen nur als janusköpfiger Ver-waltungsakt zu klassifizieren ist.

Eine nähere Diskussion dieser Fragen müssen wir uns im Rahmen die-ser Einleitung aber zunächst versagen. Immerhin vermag das hier gewählte Beispiel bereits in dieser verkürzten Form untypische, aber daher umso in-teressantere „Rechtsfragen“ aufzuwerfen, wie sie durch das Ineinandergrei-fen verschiedener bildungsrechtlicher Ebenen im europäischen Verfassungs-gefüge bei der Rechtsanwendung auftreten. Die Grundlagen und das Um-feld des LLP machen auf die Bedeutung der (Höhe von) Förderbudgets und des damit verbundenen Steuerungspotentials der Bildungs- und For-schungsprogramm-Beschlüsse der EU aufmerksam. Ihre Wirkungsmecha-nismen und auch faktische Steuerungsmacht in oberflächlich betrachtet sehr __________ 48 Siehe oben in FN 42.

Busch/Unger 37

eingeschränkten Kompetenzbereichen lässt auf deren indirekte Einflussmög-lichkeiten auf die Ausgestaltung des Europäischen Hochschul- und For-schungsraumes schließen. Offene und verdeckte horizontale wie vertikale Interaktionen im Bereich des Bildungsrechts, wie die im Bereich des Eras-mus-Teilprogramms, sind für die hier gewählte ICL-Perspektive auch die eigentlich spannenden „Rechtsfragen des Europäischen Hochschulraumes“.

III. Die Beiträge in diesem Band

Entsprechend der eingangs beschriebenen Bezugspunkte der recht-lichen Durch- und Umsetzung der Integration des „Europäischen Wis-senschaftsraumes“ zu theoretischen Ansätzen des ICL gliedern sich die nachfolgenden Beiträge in zwei inhaltliche Schwerpunkte. Die Beiträge von Hedwig Unger, Larissa Kühler und Dagmar Zwinz beschreiben zu-nächst einleitend den rechtlichen Rahmen des Europäischen Forschungs- und Hochschulraumes und verorten ihn auch in dessen forschungs- und bildungspolitischem Kontext. So unterstreicht Hedwig Unger bei der Dar-stellung der rechtlichen Rahmenbedingungen die Notwendigkeit der Kon-vergenz der beiden Konzepte des Europäischen Forschungs- und Hoch-schulraumes. Der Beitrag von Larissa Kühler geht dann auf neue Heraus-forderungen für europäische Hochschulen durch die Wettbewerbsituati-on im Vergleich mit den USA ein und spricht damit die ökonomischen Bedingungen der Integration der europäischen Hochschulbildung an. Dagmar Zwinz zeigt schließlich anhand des Beispiels einer sich zuneh-mend internationalisierenden österreichischen (Fach-)Hochschule demo-kratiepolitische Implikationen der im Ursprung wirtschaftlich motivier-ten Bildungsoffensive in Europa auf.

Im zweiten Teil werden vor diesem Hintergrund spezifische bildungs- und forschungsrechtliche Problemstellungen, wie sie durch die Durch-dringung der involvierten Rechtsebenen (internationales, supranationa-les, innerstaatliches Wissenschaftsrecht) in der Praxis entstehen, behan-delt. Stefan Huber beleuchtet das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit im Kontext der involvierten Ebenen des europäischen Verfassungsgefüges (EMRK, Gemeinschaftsrecht, österreichisches Verfassungsrecht) und gibt so ein Beispiel für grund- und menschenrechtliche Fragestellungen im Bereich des EHR. Auch sind etwa lange Zeit rein innerstaatlich geregel-te Teilgebiete aus dem Bereich der Governance, wie die Frage nach dem

38 Einleitung

Hochschulzugang von Studierenden anderer (EU-)Staaten, die Auswir-kungen des Fremdenrechts auf das Bildungsrecht oder der Transfer von erworbenen Studienabschlüssen (akademischen Graden) längst im oben angedeuteten rechtlichen Mehrebenensystem verfangen. Diesen wichtigen Teilsaspekten zur Exemplifizierung der Inter- und Supranationalisierung des Hochschul- und Forschungsrechts widmen Christian Ruhs (mit dem Schwerpunkt Freizügigkeit von Studierenden im Spannungsfeld von na-tionalem Hochschulrecht, Gemeinschaftsrecht und den dahinter liegen-den hochschulpolitischen Zielsetzungen), Peter Gaunerstorfer (mit dem Schwerpunkt der Beziehungen von Fremdenrecht und Wissenschaftsrecht) sowie Heinz Kasparovsky (mit dem Schwerpunkt der Anerkennung und des Transfers erworbener akademischer Grade zwischen verschiedenen Rechtsordnungen, ausgehend von der österreichischen Rechtslage) ihre Beiträge. Schließlich behandelt Jürgen Busch in vergleichender Perspekti-ve (Wien und Bratislava) Aspekte der Juristenausbildung im Rahmen des EHR und deren Zusammenhang mit nationalstaatlicher bzw. europäi-scher Integration und mit der Verantwortung des Juristen für Demokra-tie und Rechtsstaat (die Rolle der Grundlagenfächer).

Gemeinsam ist den Beiträgen dieses zweiten thematischen Teils, dass sie, ohne hier etwa Vollständigkeit in der Behandlung sämtlicher vom Europäischen Forschungs- und Hochschulraum berührten Rechtsgebiete anstreben zu wollen oder zu können, Rechtsfragen ansprechen, die auf-grund der in Umbildung begriffenen Kompetenzregelungen zwischen den Ebenen im europäischen Verfassungsgefüge besonderen praktischen und aktuellen Herausforderungen ausgesetzt sind. Das vorliegende Buch ver-folgt damit das Ziel, neben der Ausgestaltung des Europäischen For-schungs- und Hochschulraumes auch die in der hochschulrechtlichen Pra-xis auftretenden Fragen und Hindernisse im Zuge dieser Entwicklungen zueinander zu diskutieren. Es versteht sich damit als kleiner Baustein, durch intensivierte Diskussion zur möglichen Lösung von Rechtsproble-men im Mehrebenesystem des Europäischen Hochschul- und Forschungs-raumes beizutragen.

IV. Zur technischen Gestaltung des Bandes

Obwohl der vorliegende Band primär im deutschen Sprachraum ver-trieben wird, verbindet sich mit seinem Erscheinen die Hoffnung, dass

Busch/Unger 39

die eine oder andere hier behandelte Fragestellung durch die englische Sprachfassung internationale Beachtung findet, um sie wiederum mit ähn-lichen Zugängen internationaler Autorinnen und Autoren auf dem Ge-biet des „Europäischen Wissenschaftsraums“ im oben vorgeschlagenen Sinn vergleichbar zu machen. Diesem Zweck dienen auch die den deut-schen Beiträgen nachgestellten englischen Zusammenfassungen. Bis auf eine Ausnahme stammen die englischsprachigen Beiträge nicht von „Na-tives“, Mittel für eine professionelle Übersetzung deutscher Versionen ins Englische standen nicht zur Verfügung. Der Nachteil des nicht bis ins Letzte korrekten Englischen wird, so die Hoffnung der Herausgeber, durch einen potentiell ungleich größeren Leserkreis des Bandes und der gesam-ten Schriftenreihe wettgemacht.

Seitens der Herausgeber waren die Autorinnen und Autoren zunächst dazu angehalten, sich beim wissenschaftlichen Apparat grundsätzlich an den AZR49 zu orientieren. Das war aber gerade bei den englischsprachi-gen Beiträgen nicht immer möglich und sinnvoll. Gerade in einer Reihe zum „Internationalen und vergleichenden Öffentlichen Recht“, die ver-sucht, den methodischen Pluralismus in den Dienst der Sache der mög-lichst umfassenden Analyse rechtlicher Fragestellungen im globalen Ver-fassungsnetzwerk zu stellen, wie sie nationales Verfassungsrecht, Europa-recht und Völkerrecht je für sich allein stehend nicht (mehr) adäquat – im Sinne von alle involvierten Rechtsebenen, -systeme und Knotenpunk-te erfassend – in den Blick nehmen, soll auch der Pluralismus an Zitier-weisen in diesem Band nicht störend wirken. Die beibehaltenen Unter-schiede sollen im Gegenteil zeigen, dass mehrere Varianten ihre Berechti-gung haben und nebeneinander stehen können. Die Herausgeber haben also die Geschmacksfrage, wie sie auch disziplinenspezifisch auftritt, in diesem Fall unentschieden gelassen.

Gleichsam als Ausgleich haben sie den einzelnen Beiträgen aber nach-träglich separate Literatur-, und wenn nötig, Rechtsquellen- und Inter-netquellenverzeichnisse angefügt. Das soll die Übersichtlichkeit und das schnelle Auffinden des – wie immer – zitierten Quellenmaterials erleich-tern. Die hier angesprochene Disziplinenvielfalt, die in Person der hier versammelten Autorinnen und Autoren vertreten ist, lässt sich aus dem Verzeichnis der Autorinnen und Autoren erschließen. Dort finden sich __________ 49 Friedl/Loebenstein (Hrsg.), Abkürzungs- und Zitierregeln der österreichischen

Rechtssprache und europarechtlicher Rechtsquellen (AZR)6, 2008.

40 Einleitung

bei manchen auch weiterführende Internetlinks, über die man sich über das breitere Forschungs- und Aufgabenspektrum der beitragenden Perso-nen informieren kann. Das von den Herausgebern erstellte Abkürzungs-verzeichnis und das Sachregister haben ihren Zweck erfüllt, wenn die Le-ser dadurch die Orientierung in einem Sammelband, der mehrere Auto-rinnen und Autoren mit je unterschiedlichem Hintergrund in sich ver-eint, vereinfacht sieht.

Autorinnen und Autoren, die Herausgeberin und der Herausgeber ha-ben sich um eine möglichst fehlerfreie Druckvorlage bemüht. Die Letzt-verantwortung für die Inhalte der einzelnen Beiträge liegt freilich bei den jeweiligen Autorinnen und Autoren; jene für bestehen gebliebene Tipp-fehler, zitier- und/oder (layout)technische Unzulänglichkeiten allerdings bei den Herausgebern.

Zur Konvergenz des Europäischen Forschungs- und Hochschulraumes –

Welche Zukunft für Bologna?

Hedwig Unger

I. Einleitung

1. Das „magische“ Jahr 2010

Das Jahr 2010 hat in der europäischen Politik, insbesondere in der Bildungs- und Forschungspolitik, eine geradezu „magische“ Ausstrah-lungskraft entfaltet. Seitdem auf dem Europäischen Ratsgipfel von Lissa-bon im März 2000 die Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäfti-gung1 als allgemeines Gestaltungsprogramm zur Erhöhung der Wettbe-werbsfähigkeit der Europäischen Union (EU) gestartet wurde, zieht das Jahr 2010 als Ziel- und Wendepunkt die Anstrengungen der Politikge-staltenden auf sich. Wesentlich zur Verfestigung dieses Datums in den Köpfen der Bürgerinnen und Bürger hat das ebenfalls im März 2000 for-mulierte strategische Ziel beigetragen, wonach die EU bis zum Jahr 2010 „zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirt-schaftsraum der Welt“ werden sollte – dies gilt seither als gleichsam un-bestrittene Leitidee, als „Fahnenwort“2, das zur Motivation und Legitima-tion verschiedenster Aktionen in die politische Auseinandersetzung getra-gen wird.

Forschung, Bildung und Innovation wurden dabei als unverzichtbare Elemente im Prozess zur Steigerung der europäischen Wettbewerbsfähig-keit erkannt. Aus unterschiedlichen Wurzeln entstanden die Idee eines Eu-ropäischen Forschungsraumes (Europäische Kommission) und eines Euro-päischen Hochschulraumes (Bologna-Prozess)3, die beide bis zum Jahr 2010 verwirklicht sein sollten. __________ 1 Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 23./24. März 2000

in Lissabon, SN 100/00; s. z. B. Europäische Kommission, Zusammenarbeit für Wachstum und Arbeitsplätze – ein Neubeginn für die Strategie von Lissabon, KOM(2005) 24 endg.

2 Vgl. Panagl, Fahnenwörter der Politik, 1998. 3 Siehe sogleich unten, FN 5.

42 Zur Konvergenz des Europäischen Forschungs- und Hochschulraumes

In Kürze wird das Jahr 2010 erreicht sein. Die Überlegungen für ei-ne Fortführung der begonnenen Wandlungsprozesse über dieses Jahr hin-aus haben bereits eingesetzt.

2. Welche Zukunft für Bologna?

Ziel des intergouvernementalen Bologna-Prozesses ist die Verwirkli-chung eines Europäischen Hochschulraumes bis zum Jahr 2010. Parallel dazu soll bis dahin ein Europäischer Forschungsraum realisiert werden. Schon jetzt ist absehbar, dass das Jahr 2010 eine Durchgangsphase, jedoch keinen Endpunkt markieren wird. Wurden zu Beginn beide Initiativen noch relativ isoliert voneinander vorangetrieben, mehren sich in jüngerer Zeit die Stimmen, die nach einer stärkeren Annäherung und Abstimmung beider Konzepte verlangen.

Die tragende These dieses Beitrags ist, dass eine zunehmende Konver-genz beider Konzepte unvermeidlich, ja geradezu unverzichtbar ist, wenn wissenschaftlicher Fortschritt und Ausbildung – Forschung und Lehre – einen nachhaltigen Aufschwung in Europa nehmen sollen, der im Wege des Innovationssystems stimulierende Impulse auch für die Wirtschaft entfalten soll. So wie sich Forschung und Lehre langfristig nicht vonein-ander trennen lassen ohne Beschädigung der nachhaltigen Qualität bei-der Bereiche, so sind auch die beiden Konzepte eines Europäischen For-schungsraums und eines Europäischen Hochschulraumes im Kern mitein-ander verbunden.

Welche Ziele verfolgt der „Europäische Forschungs- und Hochschul-raum“ angesichts des wachsenden Wettbewerbs um die besten Köpfe und bei zunehmender Ressourcenverknappung? Welche Zukunft soll dem Bo-logna-Prozess beschieden sein? Wird die überwiegend wirtschaftliche und auf Standortsicherung ausgerichtete Betrachtungsweise der Bereiche von Forschung und (Aus-)Bildung (Lehre) in Europa diesen Phänomenen menschlicher Betätigung auf Dauer gerecht? Welchen rechtlichen Heraus-forderungen begegnet die zunehmende Integration im Forschungs- und (Aus-)Bildungsbereich und wo liegen die sinnvollen Grenzen der Kon-vergenz?

Nach einer kurzen Bestandsaufnahme des Europäischen Forschungs- und Hochschulraumes sollen diese Fragen aus grundlagentheoretischer und rechtlicher Sicht beleuchtet und Perspektiven für die Zeit nach 2010 aufgezeigt werden.

Hedwig Unger 43

II. Europa als Forschungs- und Hochschulraum

1. Der Europäische Hochschulraum

a. Begriff und Rechtsgrundlagen

Der Begriff des Europäischen Hochschulraumes findet sich nicht im Primärrecht der Europäischen Union, sondern wurde als Ziel in der so-genannten Bologna-Deklaration 1999 proklamiert, die den Startschuss für den später danach benannten Bologna-Prozess gab.4 Am 19. Juni 1999 unterzeichneten die Bildungsminister aus 29 europäischen Ländern in Bologna diese Deklaration, die ihre feste Absicht zur verstärkten länder-übergreifenden Kooperation im Hochschulbereich zum Inhalt hatte. Bis zum Jahr 2008 beteiligten sich 46 europäische Länder an der intergou-vernementalen Zusammenarbeit im Hochschulbereich, die mittlerweile über die Universitäten hinaus den gesamten tertiären Ausbildungssektor erfasst hat. Dieser Prozess ist nicht durch verbindliche Rechtsvorschriften geprägt, sondern beruht auf politischen Vereinbarungen, denen in gewis-ser Weise soft law-Charakter zukommt.5

In der Zwischenzeit hat sich zunehmend auch die Europäische Kom-mission als Akteurin in den Bologna-Prozess eingebracht und trägt als Mitglied der sogenannten Bologna-Follow-Up-Group zur Weiterentwick-lung des Prozesses – etwa in Form von Empfehlungen und Mitteilungen – bei. Sie hat sich die Verwirklichung des Europäischen Hochschulrau-mes bis zum Jahr 2010 auch auf ihre eigenen Fahnen geheftet.

Rechtlich gesehen sind die Kompetenzen der Europäischen Union im Bildungsbereich auf Fördermaßnahmen beschränkt. Gemäß Art. 3 Abs. 1 __________ 4 Dem war bereits die sog. Sorbonne-Erklärung einer nur kleinen Gruppe von

Ländern vorausgegangen, die als „Nukleus“ des anschließenden Bologna-Prozesses gelten kann.

5 Vgl. zum Bologna-Prozess etwa die Beiträge von Busch und Kühler in diesem Band. Siehe auch Busch, Art. Europäischer Hochschulraum, in Lachmayer/Bauer (Hrsg.), Praxiswörterbuch Europarecht, 2008, 316. Aus der umfangreichen Literatur vgl. etwa Tomusk (ed.), Creating the European Area of Higher Education. Voices from the Periphery, 2006; Neave/Maassen, The Bologna Process: An Intergovernmental Policy Perspective, in Maassen/Olsen (eds.), University Dynamics and European Integration, 2007, 135; Bollenbeck/Wende (Hrsg.), Der Bologna-Prozess und die Veränderung der Hochschullandschaft, 2007; Hanft/Müskens (Hrsg.), Bologna und die Folgen für die Hochschulen, 2005. S. auch Faulhammer, Der Bologna-prozess – Weg zu einem Europäischen Hochschulraum, zfhr 4 (2005), 57.


lit. q EGV umfasst die Tätigkeit der Gemeinschaft einen „Beitrag zu einer qualitativ hochstehenden allgemeinen und beruflichen Bildung sowie zur Entfaltung des Kulturlebens in den Mitgliedstaaten“. Die näheren Ziele der gemeinschaftlichen Bildungspolitik werden dann in Art. 149 EGV (allge-meine Bildung) und Art. 150 EGV (berufliche Bildung) festgelegt und um-fassen etwa die „Entwicklung der europäischen Dimension im Bildungswe-sen“, die „Förderung der Mobilität von Lernenden und Lehrenden, auch durch die Förderung der akademischen Anerkennung der Diplome und Studienzeiten“ sowie die „Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Bildungseinrichtungen“ (vgl. Art. 149 Abs. 2 EGV). Im Bereich der beruf-lichen Bildung zählen etwa die „Erleichterung der Anpassung an die indus-triellen Wandlungsprozesse“, die „Verbesserung der beruflichen Erstausbil-dung und Weiterbildung zur Erleichterung der beruflichen Eingliederung und Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt“ sowie die „Förderung der Zusammenarbeit in Fragen der beruflichen Bildung zwischen Unterrichts-anstalten und Unternehmen“ (vgl. Art. 150 Abs. 2 EGV) zu den Zielen.

Explizit ist in beiden Bestimmungen festgehalten, dass die Gemein-schaft die Tätigkeit der Mitgliedstaaten nur „unter strikter Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestal-tung des Bildungssystems (sowie der Vielfalt ihrer Kulturen und Sprachen erforderlichenfalls) unterstützt und ergänzt“ (vgl. Art. 149 Abs. 1 und Art. 150 Abs. 1 EGV). Die in Art. 149 Abs. 4 EGV vorgesehenen „För-dermaßnahmen“ des Rates sind „unter Ausschluß jeglicher Harmonisie-rung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“ zu erlassen. Analoges gilt für die Maßnahmen nach Art. 150 Abs. 4 EGV.

Trotz dieser klaren Beschränkung der Rechtssetzungskompetenzen der Gemeinschaft sind im Ergebnis dennoch in wachsendem Ausmaß fakti-sche Harmonisierungstendenzen zu erkennen. Diese sind zum Teil auch auf den ungebremsten Einfluss des übrigen Gemeinschaftsrechts, insbe-sondere der Grundfreiheiten, auf den Hochschulsektor zurückzuführen.6 Im Bereich des Hochschulzugangs etwa musste sich auch Österreich den Anforderungen einer gemeinschaftsrechtskonformen Rechtslage betreffend die Freizügigkeit beugen.7 __________ 6 Vgl. z. B. Winkler, EU-rechtliche Dimensionen des Hochschulrechts, in Funk u. a.,

Handbuch des österreichischen Hochschulrechts, 2006, 45 (56). 7 Vgl. dazu die Anpassung der österreichischen Zugangsregelungen im Gefolge des

EuGH-Urteils, EuGH 7. 7. 2005, Rs. C-147/03, Kommission/Österreich, Slg.

Hedwig Unger 45

Betrachtet man als Europäischen Hochschulraum im engeren Sinn das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, so sind ne-ben den oben erwähnten primärrechtlichen Bestimmungen auch Sekun-därrechtsakte zu den Rechtsgrundlagen zu zählen. Hierbei ist etwa im Be-reich der Freizügigkeit und des Aufenthaltsrechts die Richtlinie 2004/38/ EG8, im Bereich der beruflichen Anerkennung die Richtlinie 2005/36/ EG9 zu erwähnen.

Eine wichtige Rolle spielen auch die auf der Basis von Art. 149 und Art. 150 EGV in Beschlussform erlassenen Bildungsprogramme10 der Ge-meinschaft wie insbesondere das Mobilitätsförderprogramm ERASMUS, das als Teil des nunmehr Lifelong-Learning genannten Programmes11 für den Zeitraum 2007 bis 2013 im Jahr 2006 von Neuem beschlossen wurde.

Zusammenfassend ist der Europäische Hochschulraum im weiteren – über die EU hinausgehenden – Sinn rechtlich als vielschichtiges Phäno-men zu bezeichnen, das sowohl rechtsverbindliche als auch rechtlich un-verbindliche Elemente verschiedener Provenienz (völkerrechtlich, gemein-schaftsrechtlich, nationalstaatlich) enthält und geographisch betrachtet nicht nur die Mitgliedstaaten der EU, sondern darüber hinaus auch Kan-didaten- und Nachbarländer der EU, somit quasi wirklich ganz Europa, umfasst. Dazu kommen die Interaktionen europäischer Drittstaaten so-wie weiterer bildungspolitisch tätiger Internationaler Organisationen wie etwa des Europarats, die sich im Bologna-Prozess bzw. in eigenständiger Weise12 engagieren.13 Dies alles trägt zur wachsenden europäischen Inte-__________

2005, I-5969; § 124b UG 2002. S. dazu näher etwa Ruhs, Zulässige Beschrän-kung der Freizügigkeit der Studenten, in diesem Band.

8 Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, ABl. 2004 L 229, 35. Vgl. dazu z. B. Gaunerstorfer, Europäischer Hochschulraum und Fremdenrecht – ein Problemaufriss, in diesem Band.

9 Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen, ABl. 2005 L 255, 22. Siehe dazu z. B. Hauser, Neues zur beruflichen Anerkennung im EU-Bereich, zfhr 7 (2008), 6; vgl. auch Kasparovsky, Akademische Grade und Berufsbezeichnungen im rechtlichen Mehrebenensystem, in diesem Band.

10 Vgl. dazu Busch, Art. Bildungsprogramme, in Lachmayer/Bauer (Hrsg.), Praxis-wörterbuch Europarecht, 2008, 131.

11 Beschluss 1720/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Aktionsprogramm im Bereich lebenslangen Lernens, ABl. 2006 L 327, 45.

12 S. dazu etwa das Projekt des Europarates zur Zukunft europäischer Universitäten mit dem Titel „The University between humanism and market: redefining its values


gration im Bildungsbereich bei. Zugleich soll nochmals betont werden, dass das Forschungsobjekt „Europäischer Hochschulraum“ rechtlich als im europäischen Mehrebenensystem verwoben zu qualifizieren ist und sich damit als anschauliches Exempel für die Anwendung Internationalen Ver-fassungsrechtes14 anbietet.

Wer auch immer als Studierender, Lehrender oder Forschender eine Zeit lang in einem anderen europäischen Land verbracht hat, kann aus eigener Erfahrung von der lebendigen Wirklichkeit des Europäischen Hochschulraumes Zeugnis geben.

b. Der Bologna-Prozess als Reformmotor?

Ohne Zweifel hat der vor rund zehn Jahren gestartete Bologna-Pro-zess zu einer massiven Umgestaltung der Hochschullandschaft in den eu-ropäischen Ländern geführt. Mit den Kernzielen der besseren Vergleich-barkeit europäischer Abschlüsse (Stichwort Diploma-Supplement), der Schaffung eines weitgehend vereinheitlichten zwei- bzw. dreistufigen Stu-diensystems (Bachelor – Master – Doktorat) und eines gemeinsamen An-rechnungssystems von Studienleistungen (ECTS) sollte die Mobilität der Studierenden und Lehrenden erhöht und die Europäisierung der natio-nalen Hochschulsysteme vorangetrieben werden. Anstoß dafür war u. a. die Sorge, angesichts der zunehmenden Globalisierung im weltweiten Wett-bewerb um die besten Studierenden und Lehrenden erfolgreich bestehen zu können und die nationalen Grenzen zugunsten europäischer Bildungs-horizonte zu überwinden. Die Curricula sollten reformiert und die Bil-dungseinrichtungen, allen voran die Universitäten, mit erhöhter Autono-mie ausgestattet werden.

__________ and functions for the 21st century“, www.coe.int/t/dg4/highereducation/Univ HumanismMarket/ (23.12.2008).

13 S. auch Busch, Art. Europäischer Hochschulraum, in Lachmayer/Bauer (Hrsg.), Praxiswörterbuch Europarecht, 2008, 316 (316).

14 Vgl. dazu den Überblick bei Eberhard/Lachmayer/Thallinger, Über Inhalt und Methode des Internationalen Verfassungsrechts als Wissenschaftsdisziplin, in Eber-hard/Lachmayer/Thallinger (Hrsg.), Reflexionen zum Internationalen Verfas-sungsrecht, Tagungsband zum 1st Vienna Workshop on International Consti- tutional Law, 2005, 175, weiters Lachmayer, The International Constitutional Law Approach, Vienna Online Journal on International Constitutional Law 2007, 91.

Hedwig Unger 47

Österreich beteiligte sich mit der Verabschiedung des Universitätsge-setzes 200215 wesentlich an diesem rechtlichen Reformprozess, der bis heu-te nicht abgeschlossen ist. Im Jahr 2008 trat auch eine neue verfassungs-rechtliche Grundlage für die öffentlichen Universitäten in Kraft.16

Insbesondere in den ost- und südosteuropäischen Transformationslän-dern wirkte die Teilnahme am europaweiten Bologna-Prozess wie ein Ka-talysator für längst überfällige Reformen im Hochschulsektor.17

Begleitet war und wird die europäische Hochschulreform jedoch auch von starker Kritik: Bildung als Ware, Studierende als Kunden, wirtschaft-liche Verwertbarkeit der Lehrinhalte als allein entscheidendes Kriterium, Qualitätsverlust statt Qualitätssteigerung trotz zunehmender Evaluierung und Akkreditierung, „Verschulung“ durch das Kurssystem, dazu unver-hältnismäßige Aufblähungen des Verwaltungsapparates und nicht zuletzt allgemeine Kostensteigerungen – all diese Entwicklungen hätten insbe-sondere der Universität schweren Schaden zugefügt.18 Ihr Selbstverständ-nis, ihre Rolle und ursprüngliche Idee der Verbindung von Forschung und Lehre verlangen heute in der Tat nach neuer Reflexion und Positionierung. Als Hauptakteure im Europäischen Hochschulraum sind die Universitäten zugleich unverzichtbare Pfeiler des Europäischen Forschungsraums.

2. Der Europäische Forschungsraum

a. Begriff und Rechtsgrundlagen

Die Forschungs- und Technologiepolitik der EU besitzt ihre Rechts-grundlage heute in den Art. 163 bis 173 (Titel XVIII) des EG-Vertra-ges.19 Der Begriff des Europäischen Forschungsraums findet darin keine __________ 15 BGBl. I 120/2002. Einige Änderungen in der Rechtslage gingen diesem Reform-

schritt voraus, andere neue Gesetze folgten. 16 Vgl. dazu Berka, Autonomie und Freiheit der Universität: Ein neuer Verfassungs-

artikel (Art 81c B-VG) für die öffentlichen Universitäten, ZÖR 63 (2008), 293. 17 Vgl. dazu etwa die Untersuchungen im Forschungsprojekt UnivSOE: Mantl/Mar-

ko/Kopetz, Institutions of Research and Tertiary Education in Central and South East Europe. Final Report, 2008.

18 Vgl. zur Kritik am Bologna-Prozess anstatt vieler etwa Tomusk, The End of Europe and the Last Intellectual, in Tomusk (ed.), Creating the European Area of Higher Education. Voices from the Periphery, 2006, 269.

19 Bis zur Erlassung der primärrechtlichen Kompetenzgrundlage durch die Einheit-liche Europäische Akte 1987 wurden Forschungsförderungsaktivitäten der Gemein-


Erwähnung, sondern geht auf eine Mitteilung der Kommission vom 18. Jänner 2000 „Hin zu einem Europäischen Forschungsraum“20 zurück, in welcher erstmals die Leitlinien für die Strukturierung eines Europäischen Forschungsraumes (EFR) skizziert wurden. Demnach soll der EFR dazu beitragen, im Bereich von Forschung und Innovation ein Äquivalent zum Gemeinsamen Markt für Waren und Dienstleistungen aufzubauen, in dem die Freizügigkeit der Forscherinnen und Forscher ständig verbessert wird und der Austausch von Erkenntnissen und Technologien ungehin-dert erfolgt. Neuerdings ist vom freien Verkehr von Wissen als „fünfter Grundfreiheit“ die Rede.21 Weiters soll die umfassende Nutzung von Sy-nergien auf europäischer Ebene im Sinne verstärkter Zusammenarbeit in der Forschung selbst bis hin zu einer verbesserten Koordinierung der For-schungs- und Technologiepolitik der Mitgliedstaaten bei gleichzeitiger Er-höhung der Forschungsausgaben bis zu 3 % des BIP bis 2010 vorange-trieben werden. Ganz explizit wird der EFR als ein wesentlicher Bestand-teil der Lissabon-Agenda bezeichnet, der zur Steigerung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit beitragen soll.22

Die primärrechtliche Grundlage in den Art. 163 bis 173 EGV enthält die Ziele und Maßnahmen für das Tätigwerden der Gemeinschaft im Be-reich Forschung und Innovation. Die Ziele umfassen die Stärkung der wissenschaftlichen und technologischen Grundlagen der Industrie der Ge-meinschaft sowie die Förderung ihrer internationalen Wettbewerbsfähig-keit und die Unterstützung aller Forschungsmaßnahmen, die aufgrund anderer Kapitel des EGV für erforderlich gehalten werden (Art. 163 Abs. 1 EGV). Als zentrale Maßnahmen sieht Art. 164 EGV die Durchführung von Forschungsprogrammen unter Förderung der Zusammenarbeit mit und zwischen Unternehmen, Forschungszentren und Hochschulen, die Förderung der Zusammenarbeit mit Drittländern und Internationalen Or-__________

schaft auf der Basis des heutigen Art. 308 EGV durchgeführt. Vgl. zum Folgen-den Kopetz, Art. Forschungs- und Technologiepolitik, Maßnahmen, Rechtsgrund-lage, Ziele, in Lachmayer/Bauer (Hrsg.), Praxiswörterbuch Europarecht, 2008, 399 m. w. H.

20 KOM(2000) 6. Seither wurden zahlreiche Folgedokumente veröffentlicht. 21 Vgl. dazu etwa die Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom

13./14. März 2008 in Brüssel, 7652/1/08/REV 1, Nr. 8. 22 Vgl. zum Einstieg z. B. Kopetz, Art. Europäischer Forschungsraum, in Lachmay-

er/Bauer (Hrsg.), Praxiswörterbuch Europarecht, 2008, 312 f. m. w. H. Zur Ge-nese des Konzepts vgl. etwa de Elera, The European Research Area: On the Way Towards a European Scientific Community?, European Law Journal 2006, 559 f.

Hedwig Unger 49

ganisationen im Bereich von Forschung und technologischer Entwicklung, die Verbreitung und Auswertung der Forschungsergebnisse sowie die För-derung der Ausbildung und Mobilität der Forscher der Gemeinschaft vor.

Festzuhalten ist, dass die gemeinschaftlichen Maßnahmen die in den Mitgliedstaaten durchgeführten Aktionen lediglich ergänzen dürfen und daher komplementären Charakter tragen.

Das wirkungsvollste Instrument europäischer Forschungs- und Tech-nologiepolitik – ähnlich der praktischen Wirkungsweise der Förderpro-gramme in den Bildungsbereichen der Art. 149 und 150 EGV23 – stellen die in Form eines gemeinsamen Beschlusses von Rat und Parlament er-gehenden Forschungsrahmenprogramme gemäß Art. 166 EGV dar, die wesentlich zur Ausgestaltung des EFR beitragen. Derzeit läuft das Sie-bente Rahmenprogramm für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (2007–2013).24 In thematisch festgelegten Ausschreibun-gen („Calls“) können sich europaweit vernetzte Forschungskonsortien um die Finanzierung ihrer eingereichten Projekte bewerben.25 Dabei wird auf die Forschungszusammenarbeit auch mit Drittländern besonderes Augen-merk gelegt. Neu ist die Aufwertung der Grundlagenforschung, für deren Förderung ein eigener Europäischer Forschungsrat26 (European Research Council – ERC) geschaffen wurde, der nach dem Bottom-Up-Prinzip (d. h. thematisch offen) eingereichte Forschungsprojekte nach strenger Auslese – explizit am Kriterium wissenschaftlicher Exzellenz orientiert – großzügig fördert.

Im Jahr 2005 hat die Europäische Kommission eine Empfehlung an die Mitgliedstaaten mit dem Titel „Europäische Charter für Forscher“ ge-richtet, die einen Verhaltenskodex für die Einstellung von Forschern so-wie die Einmahnung der Einhaltung ethischer Prinzipien durch die For-scher enthält.27 __________ 23 Vgl. oben bei FN 11. 24 Beschluss 1982/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.

12. 2006, ABl. 2006 L 412, 1. 25 Die Durchführung der Rahmenprogramme erfolgt durch spezifische Program-

me, die als Entscheidung des Rates ergehen. Vgl. den Überblick bei Kopetz, Art. Forschungsrahmenprogramm, in Lachmayer/Bauer (Hrsg.), Praxiswörterbuch Eu-roparecht, 2008, 401 m. w. H.

26 Vgl. z. B. Kopetz, Art. Europäischer Forschungsrat, in Lachmayer/Bauer (Hrsg.), Praxiswörterbuch Europarecht, 2008, 312 m. w. H.

27 ABl. 2005 L 75, 67.


Zur Abrundung soll auch auf die Forschungsfreiheit verwiesen werden, die zum gemeineuropäischen Grundrechtsstandard gehört, freilich nicht schrankenlos gewährleistet ist. Sie wurde auch in Art. 13 Grundrechte-Charta verankert.28

Zusammenfassend ist zu sagen, dass die Rechtsgrundlagen für den Eu-ropäischen Forschungsraum im Wesentlichen in den Art. 163 bis 173 EGV niedergelegt sind, die die Gestaltung gemeinschaftlicher Forschungs- und Technologiepolitik in Richtung zunehmender Ausbildung europäi-scher Forschungsstrukturen erlaubt. Dazu treten ebenso wie im Bereich des Europäischen Hochschulraumes die Einflüsse des übrigen Gemein-schaftsrechts, insbesondere der Grundfreiheiten.

b. Statusbefund und aktuelle Entwicklungen

Zahlreiche Mitteilungen und sonstige Dokumente der Europäischen Kommission trugen in den vergangenen Jahren zu einer inhaltlichen For-mung der Idee des Europäischen Forschungsraumes bei. Hervorgehoben werden soll für die jüngere Vergangenheit die Veröffentlichung des Grün-buchs29 im April 2007, das eine öffentliche Debatte und Konsultation über die Weiterentwicklung des EFR anstieß. Als Folge wurden im Jahr 2008 vom zuständigen Kommissar Janez Potočnik ausgewählte Maßnah-men, sog. „Initiativen“ zur weiteren Vertiefung des EFR gesetzt und damit der „Ljubljana-Prozess“ gestartet.30

Was die Erreichung des im Jahr 2002 verkündeten Barcelona-Zieles der 3 %-Forschungsquote in den Mitgliedstaaten bis 2010 betrifft, muss eine bisher eher ernüchternde Bilanz gezogen werden. Der Durchschnitt der Forschungsquote pendelte sich EU-weit auf dem Wert von rund 1,84 % (2005) ein, was zum Teil durch den Beitritt der bislang eher forschungs-__________ 28 Vgl. dazu noch Huber, Freedom of Research, in diesem Band. 29 Europäische Kommission, Grünbuch. Der Europäische Forschungsraum: Neue

Perspektiven, KOM(2007) 161 endg. 30 Vgl. die Schlussfolgerungen des Rates zur Einleitung des „Ljubljana-Prozesses“ mit

dem Ziel der Vollendung des Europäischen Forschungsraumes vom Mai 2008, 9076/08 LIMITE RECH 167 COMPET 174. Diese Initiativen umfassen: eine gemeinsame Programmplanung im Forschungsbereich, eine Partnerschaft zwischen den europäischen Forschern, einen rechtlichen Rahmen für die europäischen For-schungsinfrastrukturen, den Umgang mit geistigem Eigentum und die weite Öff-nung des EFR zur Welt.

Hedwig Unger 51

schwachen osteuropäischen Länder erklärt werden kann. Einzelne Länder hätten indes gute Chancen, das 3 %-Ziel bis zum Jahr 2010 zu erreichen – darunter auch Österreich, das durch konsequente Forschungsförder-maßnahmen seit 2000 im Jahr 2008 eine Forschungsquote von 2,63 % des BIP31 erreichen wird und damit im oberen Drittel angesiedelt ist.

Noch immer wird die teilweise Fragmentierung europäischer Forschung als großer Nachteil im weltweiten Wettbewerb beschrieben sowie trotz verschiedener Anreize eine zurückhaltende Mobilität unter den Forschern. Dafür wurde das Fehlen einheitlicher europäischer Sozialversicherungs- und Pensionssysteme als mobilitätshemmend identifiziert.

Ein Meilenstein wurde im Jahr 2008 durch die Errichtung des Euro-päischen Innovations- und Technologieinstituts (EIT)32 erreicht, dessen Verwaltungssitz in Budapest angesiedelt sein wird. Das EIT soll als „Flagg-schiff“ europäischer Spitzenforschung die Verbindung von Hochschulen und Unternehmen in ausgewählten Forschungsprojekten mit dem Ziel neuer, innovativer Produkte, die in sog. „knowledge and innovation com-munities“ (KICs) erarbeitet werden, in größtmöglicher Synergie und bes-ter Symbiose ermöglichen. Damit soll das EIT das vielzitierte „Wissens-dreieck“ bestehend aus Forschung, Ausbildung und Innovation in idealer Weise verwirklichen. Das EIT erweist sich damit als eine Einrichtung, die den Europäischen Forschungsraum mit dem Europäischen Hochschul-raum verklammert – eine für die Zukunft unverzichtbare Verschränkung.

III. Zur notwendigen Konvergenz des Europäischen Forschungs- und Hochschulraumes

1. Wissenschaftstheoretische Vorbemerkung

a. Die Verbindung von Forschung und Lehre

Es war der deutsche Staatsmann Wilhelm von Humboldt (1767–1835), der durch die explizite Verankerung der Forschung innerhalb der Univer-__________ 31 Im Jahr 2005 waren es 2,55 %. Vgl. BMWF et al. (Hrsg.), Österreichischer For-

schungs- und Technologiebericht 2008, 2008, 9. 32 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. 3. 2008 zur Er-

richtung des Europäischen Innovations- und Technologieinstituts, VO (EG) 294/ 2008, ABl. 2008 L 97, 1.


sität diese Institution wesentlich erneuert und damit zur Begründung der Universität als vorrangiger Ort der Wissenschaft und „Zentralort der For-schung“33 beigetragen hat.34 Seinem idealistischen Ziel der (Selbst-)Bildung durch Wissenschaft des einzelnen Individuums entsprach die Einheit von Forschung und Lehre in Gestalt des lehrenden Forschers, der in Wech-selwirkung mit seinen neugierig fragend-forschenden Studierenden selbst stets ein Lernender blieb. Humboldts Auffassung von Wissenschaft als Suchen neuer Erkenntnis war die Lehre als potentieller Ort heuristischen Findens neuer Einsicht untrennbar verbunden.

Es ist bekannt, dass die Humboldtsche Universitätsidee trotz zahlrei-cher Anhänger und prinzipieller Zustimmung35 im Zuge der Hochschul-reformen vergangener Jahre und Jahrzehnte starker Kritik ausgesetzt war und die moderne Massenuniversität ihr – wenn überhaupt – nur mehr in kleinen Biotopen gerecht werden kann. Ungeachtet dessen wird eine sinn-volle Verbindung von Forschung und Lehre für die Weiterentwicklung der Wissenschaften und einer Stärkung der Universitäten nach wie vor für essentiell gehalten. So konstatiert etwa der Konstanzer Philosoph und Wissenschaftstheoretiker Jürgen Mittelstraß angesichts der stetig zuneh-menden Verwissenschaftlichung der Welt ein „Forschungsgebot“,36 das einen wachsenden Bedarf an wissenschaftlichem Nachwuchs nach sich zieht, der nach dem durch Humboldt inspirierten Grundsatz „Lehre aus

__________ 33 Mantl, Wettbewerb als „condition of excellence“ der Universität, in Brix/Fröschl/

Leidenfrost (Hrsg.), Geschichte zwischen Freiheit und Ordnung. FS Stourzh, 1991, 443 (446).

34 Gegen Ende des 18. Jhts. waren die Universitäten zu reinen Lehranstalten herab-gekommen; zukunftsträchtige Forschung war in die neu gegründeten Akademien der Wissenschaften ausgelagert worden. Parallel dazu reagierte die Aufklärung durch die Gründung spezialisierter Fachhochschulen auf die als notwendig er-kannte Vermittlung konkret verwertbarer Fähigkeiten für die Bewältigung des immer komplexer werdenden Alltags des Wirtschafts- und Erwerbslebens. Vgl. im Folgenden Kopetz, Forschung und Lehre. Die Idee der Universität bei Hum-boldt, Jaspers, Schelsky und Mittelstraß, 2002, 35. – Zu Akademien der Wissen-schaften allgemein s. z. B. Kopetz, Die Österreichische Akademie der Wissen-schaften – Aufgaben, Rechtsstellung, Organisation, 2006, 45.

35 Vgl. etwa Jaspers, der die Humboldtschen Ansätze für den Wiederaufbau der Uni-versitäten nach dem 2. Weltkrieg fruchtbar machen wollte. S. dazu z. B. Kopetz, Forschung und Lehre, 53 m. w. N.

36 Vgl. z. B. Mittelstraß, Erfüllt die Naturforschung ihren Auftrag?, in Mittelstraß, Die Häuser des Wissens, 1998, 159 (164).

Hedwig Unger 53

Forschung“37 ausgebildet werden soll. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass eine Entkoppelung von Forschung und Lehre, von wissenschaftli-cher Tätigkeit einerseits und Ausbildung andererseits, zu einem schlei-chenden Verlust von wissenschaftlich befähigten Nachwuchskräften und zu einer zunehmenden Abschottung, auch kreativen Schwächung, der di-versen Forschungseinheiten in der Grundlagenforschung bis zur ange-wandten Forschung führen kann.

Diese Beobachtung hat Auswirkungen auf die Ausgestaltung des Aus-bildungssystems, das sich durch eine ausgewogene Mischung zwischen wis-senschaftlich orientierten Universitäten und berufsspezifisch-praktisch aus-bildenden Fachhochschulen auszeichnen soll.38

Wie weit kann nun diese Beobachtung auch auf die Ausrichtung des eu-ropäischen Forschungs- und Bildungssystems insgesamt übertragen werden?

b. Konvergenz

Der vielschichtige Begriff der Konvergenz (von spätlateinisch conver-gere: sich hinneigen) lässt sich im Wesentlichen mit „Annäherung“ wie-dergeben. Heute wird Konvergenz in den verschiedensten Disziplinen, von den Naturwissenschaften über die Technik und Telekommunikation bis hin zu den Kultur- und Gesellschaftswissenschaften, verwendet und beschreibt jeweils den Vorgang der Annäherung nicht gleicher, jedoch ähnlicher Entwicklungen bis hin zu einem möglichen gemeinsamen End-zustand.39

2. Praktische Perspektiven

Vor dem Hintergrund der dargestellten Sinnhaftigkeit der Kombina-tion von Forschung und Lehre soll aufgezeigt werden, dass auch die Wei-terentwicklung der Initiativen des Europäischen Hochschul- und For-schungsraums nur nachhaltig gedeihen kann, wenn die jeweils angesto-__________ 37 Vgl. z. B. Mittelstraß, Wie „praxisorientiert“ soll und kann die akademische Aus-

bildung sein?, in NZZ, 20. April 1998, 27. 38 Die kluge Regelung des Hochschulzugangs erweist sich damit als ein Kernthema

der Hochschulpolitik ebenso wie das sinnvolle Verhältnis zwischen Fachhochschu-len und Universitäten.

39 Dudenredaktion (Hrsg.), Duden. Das Fremdwörterbuch9, 2007, 562.


ßenen Aktivitäten nicht isoliert voneinander vorangetrieben, sondern in symbiotischer Wechselwirkung gesehen und gefördert werden. Nach knapp zehn Jahren haben sich auch bereits Scharnierbereiche herausgebildet, de-ren Ausbau für den Erfolg des Gesamtprojekts entscheidend sein wird. Die folgenden Beispiele sollen dies kurz erläutern.

a. Die Bedeutung des Doktorats

Auf dem Treffen der Bildungsminister in Berlin im Jahr 2003 wurde das Doktorat als dritter Zyklus in die europäische Studienarchitektur un-ter dem Dach des Bologna-Prozesses aufgenommen (Berlin-Communiqué), was auf dem Gipfeltreffen von Bergen zwei Jahre später (2005) nochmals unterstrichen wurde.40 Dahinter stand ausdrücklich der Gedanke, die Syn-ergien zwischen Universitätsausbildung und Forschung zu stärken und über die Ausbildung der Doktoranden eine Brücke zwischen Europäischem Forschungs- und Hochschulraum zu schlagen. In der Folge nahm sich vor allem die European University Association (EUA) einer europaweiten Re-form des Doktoratsstudiums an und initiierte verschiedenste Workshops, Seminare und Konferenzen zur Diskussion notwendiger Verbesserungen. In den sogenannten „Ten Salzburg Basic Principles“ wurden im Februar 2005 zehn grundlegende Postulate für die Doktorandenausbildung in Eu-ropa formuliert. Darin findet sich die Bezeichnung der Doktoranden als „early stage researchers“ (4.). Wesentlich ist m. E. das erste Grundprinzip: “The core component of doctoral training is the advancement of knowledge through original research. At the same time it is recognised that doctoral training must increasingly meet the needs of an employment market that is wider than academia.” Darin ist die grundlegende Herausforderung für die Universitätsausbildung insgesamt angesprochen.

Doktoranden tragen zur Weiterentwicklung der Wissenschaften We-sentliches bei. Gerade in technischen Disziplinen supplieren bzw. unter-stützen sie schon heute bis zu einem gewissen Ausmaß F&E-Abteilungen der KMUs und Industrie. Die Entwicklung neuer attraktiver Doktorats-angebote, die ergänzend zur bisher vorherrschenden individuellen Dok-torandenausbildung nunmehr in Doktorats- oder Graduiertenkollegs 41 in-__________ 40 Vgl. im Folgenden den Überblick bei Westphal, Internationale und nationale Im-

pulse zur Reform des Doktoratsstudiums, zfhr 7 (2008), 107. 41 Die Zahl dieser strukturierten Doktoratsprogramme hat sich innerhalb der letz-

ten zehn Jahre deutlich vermehrt. Vgl. für einen Überblick European University

Hedwig Unger 55

tensive wissenschaftliche Betreuung mit interdisziplinärem Austausch an-hand von für die Praxis sowie für zweckfreien, zukünftigen Erkenntnisge-winn gleichermaßen relevanten Forschungsfragen verknüpfen, wird für ei-ne lebendige, innovative Forschungslandschaft Europas insgesamt unver-zichtbar sein. Der einzelne Nachwuchsforscher kann so die bereichernde Verbindung von Forschung und Lehre selbst erleben und verkörpert zu-gleich den wichtigsten Adressat und Akteur des Europäischen Forschungs- als auch Europäischen Hochschulraumes, der in beiden Sphären gleicher-maßen tätig ist. Den Universitäten als promovierende Institutionen kommt diesbezüglich eine große Verantwortung zu.42

b. Europäisches Innovations- und Technologieinstitut

Die als notwendig erkannte Verzahnung von Forschung und Ausbil-dung zur Ermöglichung von Innovation hat letztlich zur Errichtung des Europäischen Innovations- und Technologieinstituts (EIT) im Jahr 2008 geführt. Der Annahme der entsprechenden Verordnung vom 11. März 200843 ging ein umfassender Diskussionsprozess voraus, der auch von kri-tischen Stimmen begleitet war. Die grundlegende Idee, wonach in „Wis-sens- und Innovationsgemeinschaften“ (KICs) – dabei soll es sich um „hochgradig integrierte Partnerschaften handeln, denen führende Einrich-tungen aus dem Hochschulwesen, der Forschung und innovativen Wirt-schaftssektoren angehören“44 – Innovationen entwickelt werden, die direkt in neue Produkte oder sogar neue Unternehmen münden, scheint die not-wendige Verschränkung des Europäischen Forschungs- und Hochschul-raumes treffend zu verwirklichen. __________

Association (ed.), Doctoral Programmes in Europe’s Universities: Achievements and Challenges, 2007, www.eua.be (23. 12. 2008).

42 Im Dienste größtmöglicher Qualität – Exzellenz in der Forschung – wird man den Universitäten die Auswahl ihrer Doktoranden m. E. nicht verwehren, sondern empfehlen. Vgl. dazu auch in diesem Sinn Österreichischer Wissenschaftsrat, Emp-fehlung zur Einführung von Zulassungsregelungen in den Master- und Dokto-ratsstudien, 2008, www.wissenschaftsrat.ac.at, 6 (23. 12. 2008).

43 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. 3. 2008 zur Er-richtung des Europäischen Innovations- und Technologieinstituts, VO (EG) 294/ 2008, ABl. 2008 L 97, 1.

44 Vgl. die Pressemitteilung vom 24. November 2008 IP/08/1759: Europäisches In-novations- und Technologieinstitut (EIT): Debatte über die Organisation der Wis-sens- und Innovationsgemeinschaften eröffnet. – Strategisches Organ ist ein Ver-waltungsrat, der z. B. die Kriterien für die Ausschreibung der KICs festlegt.


Zugleich ist allen Beteiligten klar, dass die unmittelbare Konfrontation unternehmerischen Denkens und Handelns mit Forschungsvorgängen auch Zielkonflikte mit sich bringt, die nicht nur etwa im Bereich des geistigen Eigentums zu handfesten juristischen und organisatorischen Fra-gen führen. Es wird interessant zu beobachten sein, wie sich das Experi-ment EIT bewährt und ob es den Universitäten gelingt, exzellente Koope-rationen einzugehen, ohne den darin im Keim angelegten Fliehkräften in Richtung Wirtschaft und v. a. angewandte Forschung zu erliegen.

IV. Ausblick

1. Rechtliche Herausforderungen

Vor rund zehn Jahren führte die Erkenntnis, dass Forschung und In-novation zur Generierung neues Wissens und neuer Produkte für ein er-folgreiches Mithalten Europas im globalen Wettbewerb unverzichtbar sind, zur Idee der Schaffung eines Europäischen Forschungsraums, der seither vorwiegend top-down durch die Kommission gesteuert wurde. Parallel dazu führte die Überzeugung, dass Europa auch für internationale Stu-dierende attraktiver werden und die Mobilität der Studierenden inner-halb Europas gefördert werden sollte, unter den Bildungsministern zur Idee der Schaffung eines Europäischen Hochschulraumes, der seither vor allem bottom-up vorangetrieben wurde. Obwohl die Rechtsqualität der verschiedenen Vereinbarungen und Texte höchst unterschiedlich und zum Teil gar nicht vorhanden ist, lässt sich nach rund zehn Jahren durch-aus eine rechtliche Verdichtung konstatieren. Für die Zukunft wird es entscheidend sein, die gemeinschaftsrechtlichen Möglichkeiten zur besse-ren Koordinierung auszuschöpfen und gleichzeitig die nationalen Rege-lungen der Forschungs- und Hochschulsysteme soweit zu respektieren, dass die Vielfalt auch innerhalb Europas zur Stimulierung des Wettbe-werbs erhalten bleibt. Konkret werden etwa Initiativen auf der Basis des Art. 169 EGV, wo sich Gemeinschaft und Mitgliedstaaten zu gemeinsa-men Aktionen zusammentun, an Bedeutung gewinnen. Auch die Idee, rechtliche Möglichkeiten für ein einheitliches Sozial- und Pensionsversi-cherungssystem europäischer Forscher auszuarbeiten, trägt zur realisier-baren Mobilität dieser Personen Wesentliches bei.

Die Konvergenz im Sinne von Anpassung, Durchlässigkeit und Flexi-bilität ist erwünscht, eine völlige Vereinheitlichung jedoch wohl nicht ziel-

Hedwig Unger 57

führend. Hier die richtigen Wege zu finden, stellt eine anspruchsvolle Her-ausforderung dar.

2. Zum Schluss eine Utopie

So wie Wissen nicht an Grenzen halt macht und sich die Universität von ihrer Idee her „für das Ganze der Welt“ (Josef Pieper) offen hält, wäre die Vision eines Europäischen Forschungs- und Hochschulraumes dann verwirklicht, wenn Forschende, Lehrende und Studierende ohne admi-nistrative Hindernisse oder finanzielle Nachteile die Orte ihrer Ausbil-dungs-, Lehr- und Forschungstätigkeit innerhalb Europas – und darüber hinaus – nach eigenen Vorstellungen wechseln und so ihre an verschiede-nen Orten gesammelten Erfahrungen jeweils anderswo stimulierend ein-bringen könnten. Das Vorantreiben der Forschung und die Verbesserung der Ausbildung würde so immer mehr zu einer gemeinsamen europäischen Aufgabe und Verantwortung. Die wissenschaftliche und akademische Ver-netzung zöge sich wie ein undurchsichtiges, aber reißfest-tragfähiges Netz über den Kontinent und trüge zur politischen und wirtschaftlichen Inte-gration Entscheidendes bei.

Abstract

In 1999 ministers responsible for higher education from 29 European countries signed the Bologna Declaration and thus started the Bologna Process aimed at establishing a common “European Higher Education Area” by 2010. As a consequence of this bottom-up process many changes and reforms have been realised at European universities ever since. Nev-ertheless, the Bologna process is mainly based on political declarations and documents which are not legally binding. The European Commis-sion, however, is involved but according to the EC treaty restricted to measures supporting the activities of the member states.

In 2000 the European Commission started the initiative of creating a common “European Research Area” by 2010. This process has been mainly shaped by the common European Framework Programmes for Research based on the EC treaty and different documents of the Commission. In this respect the chosen approach can be qualified as top-down although the Commission is also restricted to support activities of the member states according to the treaty.


The article wants do demonstrate that both concepts must not be seen separately but as convergent developments. Since research and teaching cannot be totally separated without damaging one of the two in the long run, the concepts of a European Higher Education Area and European Research Area also need to be further developed together if they shall stimulate European creativity, excellence and competitiveness. However, this includes political and legal challenges. This can be seen from the ex-amples of realising a reform of doctoral programmes in Europe or estab-lishing the European Institute of Innovation and Technology – both ideas combine the European Higher Education Area and the European Research Area.

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Future Scenarios of Cooperation and Competition among Institutions of Higher Education in Europe

Larissa Kühler

I. Dynamics of Cooperation and Competition

More and more institutions of higher education around the world are finding themselves engaged in and challenged with globalization and in-ternationalization processes as well as with the effects of new communi-cation and information technologies that have been introduced since the 1980s. For a long while national educational policies didn’t have to deal with these influences as directly as, for example, national economic and foreign affairs policies. However, increasing use of the internet that short-ens distances and compresses time in combination with rising mobility of students and young researchers have been placing pressure on institutions of higher education to compete with each other internationally. This de-velopment was enhanced by the realization that in the emerging informa-tion and knowledge societies economic productivity, and thus societal prosperity, depends mainly on the effectiveness of the respective profes-sional and other education institutions.1 In this respect, institutions of higher education play a key role concerning two aspects: Firstly, they con-tribute to the national economic stability by educating a highly qualified labor force. Secondly, they create the basis for scientific, technological, social and economic innovations by educating highly qualified young re-searchers. Thus, institutions of higher education take on a high responsi-bility with regard to a country’s prosperity in the national as well as the international context in teaching as well as in research. This holds true for institutions of higher education worldwide.

In consequence of the current globalization processes, institutions of higher education increasingly compete with each other, not only nationally

__________ 1 See statements of politicians from different countries in the 1990s, for example,

Späth [Bildung], 1990, p. 21, or Zehetmair [Regierungserklärung], 1997, p. 2, Descoings [enseignement supérieur], 1999, p. 217 f.

62 Future Scenarios of Cooperation and Competition

but also internationally.2 When speaking of increased competition be-tween institutions of higher education, it is important to define who is competing with whom, for what and under which circumstances. In gen-eral, institutions compete for students and professors, for funding sources and prestige. However, either according to externally compiled rankings or according to more informal processes, institutions of higher educa-tion are only in competition with a certain sector of their equals, depend-ing on their focus on teaching and/or research, their thematic orienta-tion, their academic prestige, their extracurricular offers, etc. In addition, the intensity of competition between institutions depends a lot on their respective structural conditions, such as regulations concerning admis-sion, study structures, budget and third-party funding regulations, the degree of institutional autonomy and employment policies for academic personnel.

At the same time, the named factors do not only influence the degree of competition between institutions, but also the degree of cooperation. National and international cooperation and exchange of students, profes-sors and researchers prove crucial for the success of institutions of higher education. Therefore, on this level, not only in Europe but also world-wide, the main challenge is represented in the question of how to find and keep up a sustainable degree of competitiveness and, at the same time, of cooperation with other institutions of higher education on the na-tional and international scene, while the main institutional tasks, teach-ing and research, are becoming more and more intertwined with political, economic and social demands from within and beyond their respective state borders.

In turn, national educational policies worldwide are called upon to create the most adequate structural conditions for their respective institu-tions of higher education to be able to participate and excel in the cur-rently changing international circumstances. Certain stages of internation-ally recognized productivity and competitiveness, however, can only be __________ 2 This competition finds a prominent outlet in a multitude of national and inter-

national rankings of higher education institutions. The rankings are compiled by different organizations according to their respective criteria and usually published in magazines in regular intervals. For the most widely known and consulted, see the yearly college and university ranking of the magazine “U. S. News & World Report” or the ranking compiled by the Institute of Higher Education of the Shanghai Jiao Tong University.

Larissa Kühler 63

achieved by cooperating and strengthening the international focus of a system of higher education.

II. The “Bologna Process”

The European integration process in the area of higher education, widely referred to as the “Bologna Process”, is a prime example for a vol-untary, concerted effort of international cooperation in this domain. Its aim is to create a European area of higher education that will be able to assert itself especially with regard to the North American and the Asian regions. In order to be able to assess possible effects and consequences of the Bologna Process, it is important to have a look at its political founda-tions and its structural framework.

1. Political Background

A first step in higher education integration within the European Un-ion (EU) was taken with a regulation that was passed by the European Council in 1988 on the recognition of higher education diplomas with at least three years of studies on the basis of mutual trust.3 A number of joint concept papers on cooperation, transparency, mobility and compa-rability within Europe followed.4 However, as study contents, structures and certificates in Europe are very closely linked with traditional values, cultural self-conception and other elements that create national identity, the domain of education legally remains within the competency of each member state and is therefore out of bounds for regulations by the Euro-pean Commission.5 The latter can only support voluntary European in-tegration within the framework of different programs: Since 1995 the “Socrates Program”, which meanwhile has been renamed, and its subpro-__________ 3 See Council Directive 89/48/EEC of December 21, 1988. This regulation ended

the former practice of individual regulations for different subjects. 4 Among others, these comprise the “White Paper on education and training” of

November 1995, the “Green Paper on Education” of October 1996 and the Re-port from the Commission to the Council “Designing tomorrow’s education” of January 2000. See also Friedrich [Entwicklungen], 2002, p. 6.

5 This was confirmed by Art. 149 and 150 of the Treaty of Amsterdam in 1997 and in the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and pro-portionality of 1997.


gram “Erasmus” have been supporting student and faculty mobility within Europe by ameliorating recognition and other institutional conditions that caused administrative obstacles as well as by contributing a certain amount of funding for exchange students and faculty.

Following a joint declaration signed by the ministers of education of France, the UK, Italy and Germany in 1998 to create an international network in higher education on the basis of voluntary, multilateral agree-ments, the ministers of education of all EU member states (at the time) as well as of 15 further European states signed the so-called “Bologna Declaration” in 1999, which lays down joint goals and main principles for the creation of a European area of higher education by the year 2010.6 In general, the strength of the European area of higher education should result from its diversity, not from its homogeneity, because diversified systems of higher education can accommodate the broad range of societal and economic demands better.

2. Structural Framework

The ministers agreed to meet every two years to discuss the progress made and to further refine the goals until 2010. The main goals stated in the Bologna Declaration are: − the adoption of a study system that consists mainly of two main study

cycles (undergraduate / graduate), − modularization of study courses and support of mobility within Eu-

rope, − the creation of a system of easily readable and comparable degrees and

the introduction of a so-called “diploma supplement”, − the establishment of a system of credit points, such as the European

Credit Transfer System (ECTS) − the support of European cooperation with regard to quality assurance,

and − the promotion of the European dimension in higher education as qual-

ity symbol on the worldwide educational market. Parallel to the efforts of harmonization in the domains of diplomas

and qualifications concerning higher education, the state and prime min-__________ 6 See the Sorbonne Declaration and the Bologna Declaration. At present, there are

33 signatory countries.

Larissa Kühler 65

isters of the EU declared the so-called “Lisbon Strategy” in the year 2000 with the goal of strengthening the European research area. According to the Lisbon Strategy, the EU should become “the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world”7 by the year 2010. Europe should spend at least three percent of its gross domestic income (GDP) on research and development at the latest by 2010.8 However, as the EU-25 only spent 1,90 percent of its GDP on research and develop-ment in 2004, a proportion that stayed relatively stable since 1999, the ambitious goal of three percent of the GDP by 2010 seems to be getting more and more out of reach.9

3. Current Developments in Signatory Countries

Currently a number of initiatives exist on different levels and in vari-ous thematic fields to support harmonization and international competi-tiveness in teaching and research within the European area of higher edu-cation and research. Legal and political implementation is up to the gov-ernments of the signatory countries, as the latter retained their sover-eignty in the domain of education, and thus depend largely not only on the states’ subsequent adoption of corresponding measures in the area of higher education policy but also on the commitment of the institutions of higher education to implement the respective measures. In this regard, it is important to remember that harmonization and integration in the area of European higher education and research is a voluntary process that was initiated on the supranational, governmental level and that in many respects reflects the smallest common denominators the participat-ing countries could agree on.

The effects of the Bologna Process across the multitude of states that signed the declaration differ, sometimes quite largely, due to national char-acteristics and educational traditions. However, in spite of or perhaps rather because of its legal non-bindingness, the Bologna Process with its emphasis on compatibility of study structures and quality control has al-ready shown multiple results. It has elicited high interest – not only within __________ 7 European Commission [Education and Training 2010], 2000/2006. 8 This target is based on the Communication from the European Commission “To-

wards a European research area” of January 2000. 9 Frank [Expenditures], 2006, p. 2.


Europe.10 A row of European signatory countries have aligned recent higher education reforms with the main goals of the Bologna Declaration. The creation of a common area of higher education within Europe obviously is a strong incentive for all signatory governments and reflects their efforts to deal constructively with the challenges posed by globalization, emerging knowledge societies and increasing international economic competition.

4. The Country Example of Germany

What far-reaching consequences this process can have on a system of higher education will now be shown by the example of Germany and the higher education reforms that were introduced by the German federal government and the governments of the Länder since 1998.

a. Historical Background

By the late 1990s, the German system of higher education found itself increasingly under reform pressure which came on the one hand from the changing international conditions described above. On the other hand, it also became more and more clear on the national level that former strengths of German higher education – legal homogeneity, strong focus on research orientation and largely free choice of the university and the field of study by students with Abitur, one graduate study cycle – had turned into weak-nesses.

In combination with the fact that the institutions of higher education by then had been overfilled and underfinanced for decades, the existing structural problems of bureaucratic overregulation, waste of the existing resources, study contents that were not matched well with students’ and employers’ needs and too high numbers of students that dropped out or studied for years on end finally led to the adoption of a comprehensive reform of the Hochschulrahmengesetz (HRG), the federal framework law that regulates higher education in Germany in the year 1998.11 In the fol-__________ 10 Institutions of higher education in Latin-America, for example, have joined in a

similar process. See, for example, Plan of Action Project 2002-2004. 11 As set down in the Hochschulrahmengesetz, the reforms of the federal law in higher

education then had to be adopted by each of the Länder governments within a period of three years, a procedure due to the federal set-up of the German politi-cal system. See § 72 (1) HRG 2004.

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lowing, however, only the reforms with a direct reference to the Bologna Process will be discussed.

b. Structural Reforms and Ensuing Changes

Among other measures,12 the reform of the Hochschulrahmengesetz comprised – in correspondence with the goals stated in the Bologna Dec-laration – the introduction of study structures with two study cycles, leading to a so-called Bachelor’s and Master’s degree respectively, com-bined with deregulation concerning former regulations on study struc-tures, contents and exams. The new two-cycle study programs should be modularized and fitted with a credit point system. In addition, a national accreditation council has been founded with responsibility for quality control of study programs.13 The positive effects that were expected of these reforms in Germany included an increased international attractive-ness of German diplomas for employers as well as for students and uni-versities, better procedures for national and international recognition of workload and degrees, shorter study times, a lower percentage of drop-outs, more differentiation and innovation with regard to study contents and institutional profiles.

What has changed since the reforms were introduced? With the pos-sibility for institutions of higher education to introduce new study pro-grams, the offer of new study programs in Germany grew by about 1.000 within the first few years and constitutes about 25 percent of all study of-fers in German higher education at present. The majority of the new programs features credit points and almost half of the programs have an additional diploma supplement. With regard to quality control, accredi-tation for the new study programs has to be requested by the respective __________ 12 Further reform elements in Germany were, for example, the possibility of creat-

ing new legal and organizational forms for institutions of higher education, the introduction of performance-based state funding for higher education institu-tions, deregulation with regard to formerly tight regulations on institutional or-ganization and management, performance-based salaries for professors and the introduction of junior professors. See §§ 58, 5, 47, 48 HRG 2004 and § 33 (1) BBesG.

13 In the meantime, the competency to determine study structures within the stated formal requirements been transferred by all Länder governments to the individ-ual institutions of higher education, though with different degrees of freedom. See Stifterverband [Qualität], 2002, p. 24 f.


institutions – a procedure that has only been initiated in about a fourth of all cases to date. At the moment, it therefore remains difficult to paint an accurate picture of the current status of implementation, moderniza-tion and actual change, because this reform basically constitutes a decen-tralized, open-ended process.14 However, certain tendencies and challenges with regard to the implementation of the reforms can already be discerned. Meant to enhance the internationalization and differentiation of German higher education, these reforms at the same time imply far-reaching con-sequences concerning the role of the state as well as the underlying con-ception of higher education in Germany.

The federal state as well as the Länder transferred one of their main competencies in the area of higher education to the individual institu-tions of higher education: the competency to decide on study structure and exams. Before the reforms, the Kultusministerkonferenz (KMK), the German Conference of Ministers for Education and Culture, was respon-sible for joint decisions on the one-cycle only graduate study programs and exams in order to assure legal homogeneity of diplomas across Ger-many,15 while the respective study contents were discussed and decided by conferences of professors and administrators in each academic sub-ject.16 These competencies have now been placed in the authority of the institutions, which can not only decide on study contents, structures and exams self-responsibly, but also on the duration of their undergraduate and graduate study cycles – within the formal regulation that undergradu-ate studies should take three or four years, while graduate studies should require one or two years.17 By taking these measures, it is hoped to bring about shorter study times as well as a lower rate of drop-outs of students.

This process formally ended the former practice of differentiating higher education diplomas in Germany according to the respective insti-__________ 14 For a first overview on this topic, please see CHE [Einführung], 2002. 15 Homogeneity and equal recognition of diplomas within Germany, however, was

rather nominal than actual. Processes of qualitative differentiation were common, but they took place on an informal level and were never formally embraced or acknowledged.

16 Both processes took a long time and changes with regard to study contents and structures often took years before they were actually decreed and could then be implemented. See Kühler [Orientierung], 2004, p. 178.

17 Together, two successive study cycles at one institution should have a duration of five years in total. See § 19 (1-4) HRG 2004.

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tution of higher education a student graduated from – a research univer-sity or a university of applied science – and instead is being converted into differentiation according to the specific profile and contents of a study program. Study contents can now be determined jointly with other institutions of higher education, in national or international cooperation and exchange, and also in cooperation with companies, the future em-ployers of the majority of university graduates that opt for a career in business rather than in science. This opens up new possibilities for indi-vidual institutions of higher education to create and sharpen their spe-cific profile, not only with regard to the questions of placing a stronger focus on applied or theoretical knowledge, on teaching or research, but also with regard to the subjects and content matters they offer.18 This open-ended differentiation process constitutes an important change in German higher education, especially with regard to the research universities. The latter educate 75 percent of all graduates and before the reforms they of-fered only one graduate study cycle with a generally strong focus on re-search, while in times of mass higher education the majority of their graduates started a professional career in business after graduating.

At the same time, the reforms also provide for formal differentiation according to quality. Quality control and approval of study programs no longer lie within the competency of the state, but have been transferred to the newly founded Akkreditierungsrat, a non-state agency. Making open quality differentiation of study programs and of institutions possible and, at the same time, placing the responsibility for quality control in the hands of a non-state agency is an almost revolutionary change in Ger-many with its predominantly state-founded and state-funded system of higher education. This development has already been followed by a num-ber of different rankings on the quality of teaching and research at insti-tutions of higher education throughout Germany.19 In this process, it quickly became clear that one can compare institutions as a whole, but that in many cases it is far more interesting to compare subject areas and their performance in teaching and research. With regard to shaping the

__________ 18 See CHE [Einführung], 2002, p. 16. 19 See the research ranking compiled by the Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG)

or rankings concerning study and teaching compiled by the Centrum für Hoch-schulentwicklung (CHE) or the ranking published by the weekly newspaper “Die Zeit”.


profile of an institution of higher education, the degree of institutional autonomy thus gains importance, same as the measurement of perform-ance in the different academic subject areas.

c. Resulting Challenges

While the reforms that are taking place in Germany within the Bolo-gna Process open a variety of chances and opportunities through the de-scribed deregulation and the introduction of new procedures with regard to study cycles and programs as well as quality control, they also bring with them a multitude of challenges, problems and questions. A major drawback lies, for example, in the high effort that is linked with the reor-ganization of study programs. The conversion of traditional study pro-grams into two cycles should not and cannot simply happen by giving renaming the former study programs. Instead, traditional study programs have to be restructured and reconceptualized. However, all too often it happens that traditional study programs are given a new name and study contents are adapted to six or eight semesters. This perceivable half-heartedness with respect to implementing the reforms is seen as one of the major problems, not only by the accreditation council but also by other representatives of organizations involved in the higher education reforms in Germany.20

This problem is linked closely to the question if the Bachelor diploma will be able to assert itself as main and regular degree in Germany. At present, the lacking recognition and acceptance of the Bachelor in small and medium enterprises constitute a challenge. Big companies have also been hesitant to embrace Bachelor graduates, as in many cases human re-source managers are not yet able to assess the competencies these gradu-ates have acquired during their studies. To confront this situation con-structively, some companies have started to establish a catalogue of com-petencies they think a Bachelor graduate should possess, hereby taking an active position and possibly influencing the conception and the contents of some of the new undergraduate study programs. Polls carried out until now on the question of the acceptance of Bachelor degrees in the economy, however, have mainly failed because the majority of Bachelor graduates to date decided to continue their studies rather than to search for a job. __________ 20 For representative quotations, see Kühler [Orientierung], 2005, p. 483.

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Another open question is the internationalization and international recognition of the new study programs leading to the degrees Bachelor and Master, especially since tight study programs seldom leave students enough time to spend a whole academic year abroad. In addition, some German Bachelor programs are shorter than in other countries which might hamper equal recognition of formally equivalent study perform-ance. While credit point systems and diploma supplements are meant to support international cooperation and recognition of degrees between in-stitutions of higher education as well as in the economy, the just named aspects may substantially relativise the aspired enhancement of the new study programs with regard to internationalization as this process goes beyond national formalities and practices and depends mainly on practi-cal acceptance by international partners.

In this context, the question of content also has to be mentioned. While in many countries, the first, undergraduate study cycle is conceptu-alized broadly with regard to the mandatory subject range, hereby equip-ping graduates with a variety of general skills and qualifying them for a range of professional activities, the German Conference of Ministers for Education and Culture decreed that a German Bachelor should be rather narrowly focused on a major and provide graduates with professional competencies in a certain subject. This requirement is closely related to the formerly usual practice in German higher education of specializing in a certain academic subject area right from the beginning. Placing a spe-cific thematic focus in this way for the new undergraduate cycle, how-ever, might narrow options for students faster than necessary. This proce-dure also over-hastily gives away the possibility for content variety within the undergraduate programs.21

Finally, the question remains of how the new procedure of accredita-tion works in practice. Accreditation is not a mandatory requirement for new study programs. Instead, meant to confer a certain quality brand, it has to be requested by an institution offering new degrees. The new ac-__________ 21 The Abitur, the diploma conferred by the most selective tier of German high

school education institutions, provides Gymnasium graduates with the general permission to continue with higher education studies in whichever subject they choose, as it is assumed that the graduates have acquired the necessary breadth of background knowledge during their schooling. However, this conception might have to be revised with the recent reduction of Gymnasium schooling by one year to twelve years of school in total.


creditation procedure has not yet been accepted and embraced as widely as hoped for, not only because it is time-intensive and costly for institu-tions. Despite the existing general accreditation rules, comparable work loads currently are often valued with a differing amount of credit points among study programs and institutions of higher education, trying to achieve a competitive edge. The German accreditation council has not yet acquired the breadth of influence or authority to intervene in this regard. Another reason for the institutional lag in using accreditation as quality certificate for new study programs lies in the rather prevalent conception in German higher education that the study programs offered, be they new or old, are basically up to standard. Accreditation at present is therefore seen less as procedure for quality branding than more as a confirmation that basic standards are fulfilled. It is an open question, if accreditation will be able to establish and assert itself as an actual quality brand or rather become a procedure to audit if study programs fulfill basic structural and procedural requirements.

In sum, it can therefore be said that, though the study reforms bring necessary changes with them, at present, there exists a high degree of in-security, complexity and lack of orientation with regard to the introduc-tion and the practical handling of Bachelor and Master Degrees as well as with regard to accreditation. However, this was to be expected in so far as the reforms constitute a departure from the former practice of having general state regulations. Now, new procedures and actors have to fill the spaces that have opened up and have to establish themselves. In this re-gard, developments in the coming years will show more clearly, if the positive effects hoped for with the introduction of the reforms will be able to affirm themselves.

Concerning changes and developments in the wake of the Bologna Process on the more general level of the conception of higher education and the role of the state in Germany, the reforms that have been intro-duced since 1998 in German higher education constitute an opening of study programs to the needs of students and the economy and thus a cer-tain concession to mass higher education. In this process, the conception of German higher education is currently being shifted to accommodate a higher degree of applied orientation. At the same time, the regulatory role of the state has become less pronounced in the domain of study struc-tures and exams as well as with regard to supervising quality by transfer-ring these competencies to other actors and agencies. This development

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has made possible open differentiation of institutional profiles, of study programs and contents as well as with regard to qualitative aspects in teaching and research in German higher education.

By deregulating the former legal homogeneity and thereby formally acknowledging and encouraging differentiation processes, new perspectives for cooperation and competition between institutions and academic sub-ject areas have arisen on the national as well as the international level.

Yet conditions for competition in German higher education are still strongly influenced by decades of highly regulated legal homogeneity be-tween institutions, during which there was no particular need for institu-tions to develop their institutional autonomy or specific academic pro-files.22 In this respect, it is a welcome development that differentiation and profile shaping have started to take place in German higher education, though unfortunately under the conditions of insufficient state funding and a low degree of institutional autonomy.23 Even with first reforms in this domain,24 there still remains a substantial structural lack in institu-tional autonomy and pro-activeness that prevents German institutions of higher education from being able to enter into full-fledged competition with their peer institutions.

5. Implications for Higher Education in Europe

Starting from the German case, one can see a slow but steady develop-ment concerning the “Bologna Process” in Europe: national circumstances, preferences and involvement strongly influence the pace and the direction of reform implementation, as well as the degree of cooperation and com-petition between institutions of higher education, nationally and interna-tionally, in teaching and in research. At the same time, newly introduced structures and procedures require national, but also – and almost more importantly – international acceptance and recognition for them to es-tablish themselves and deliver the expected benefits of increased interna-__________ 22 On the contrary, this would have been a rather unwelcome process which the fed-

eral state was keen on preventing in order to maintain the equivalence of living conditions throughout the country postulated in article 72 of the Grundgesetz, the German Constitution.

23 Institutional autonomy as used in this article comprises competencies in the do-mains of admission, budget, employment of academic personnel, etc.

24 See § 58 (1-2) and § 59 HRG 2004.


tional visibility and competitiveness. As this dynamic applies to each of the signatory countries of the Bologna Declaration, it in turn reinforces their need to cooperate with each other in order to succeed with their goal of creating a European area of higher education.

III. Looking Across the Pond: United States

With regard to the notion that the Bologna Process aims at creating a common European area of higher education that will be able to assert it-self within a globalized market of higher education, it is also useful to look beyond European processes of reform and modernization to other internationally successful areas of higher education. As every way or or-ganizing higher education possesses its respective strengths and weaknesses, such a comparison can help to identify advantages and learn from best practices as well as to prevent making similar mistakes or support coun-teracting perceived disadvantages. This comparative view can also serve the purpose of assessing the more general circumstances in which other institutions of higher education operate, thus providing further insight into different conditions under which competition and cooperation in higher education take place.

It is therefore suggested to have a look at the highly differentiated and currently very successful North American area of higher education. In a first step, the underlying structures and procedures, especially with regard to study programs, credits and quality control – corresponding with the main goals of harmonization within the Bologna Process in Europe – will be described. Perceived strengths and weaknesses will be considered un-der the aspect of their applicability for the European area of higher edu-cation. In a further step, the American way of organizing higher educa-tion will be discussed with regard to its influence on cooperation and competition between the different institutions of higher education.

1. Structural Strengths and Weaknesses

On the international level, American higher education is currently perceived as very successful for a row of reasons: American universities continually figure among the best institutions in worldwide rankings; they attract high numbers of students and young researchers from all over the

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world; the most prestigious scientific awards worldwide are won in their majority by researchers from American universities, who are also interna-tionally in the lead with regard to publications in the most renowned sci-entific journals; at the same time, the highly differentiated, adaptive and competitive area of higher education accommodates the national needs of mass higher education.

These perceived strengths rely mainly on the performance of a num-ber of internationally visible elite research universities, next to which other institutions of American higher education and their performance fade out of sight. In general, American higher education features high differentia-tion of institutions regarding profile and quality, public or private spon-sorship as well as high competitiveness among those tiers of institutions of comparable profile and quality. For determining the quality of an in-stitution, there exist a variety of rankings, which are published yearly by different magazines. The indicators the different rankings are based on can vary, but usually they draw on openly available information from each of the ranked institutions.25 In general, institutions can be ranked in dif-ferent categories depending on their institutional mission, according to main geographical regions, according to subject area, etc. Even though not all factors that contribute to a good education can be assessed by the rankings, they provide the public, employers, parents and prospective stu-dents with a certain overview concerning the quality and especially the prestige of an institution and, in turn, with the prestige of its degree, which depends to a large amount on the ranking position of an institu-tion or subject area within its category.

Because education is not mentioned in the Constitution of the United States, responsibility for the domain of education lies in the competency of each state. Accordingly, regulations and procedures vary across the 50 states and also across the different types of institutions. This results in a rather chaotic structure of American higher education. However, certain generally applied and recognized rules and procedures do exist, coinci-dentally mainly in the domain of study structures. These were arrived at __________ 25 The most influential ranking assembled by the magazine U.S. News & World Re-

port, for example, features 15 indicators among which are: admission selectivity, peer assessment by other institutions of the same category, the number of drop-outs, student-professor-ratio, the amount of donations by alumni. See U.S. News & World Report. Other rankings also integrate non-academic indicators, such as the quality of student life or of the student residence halls.


by cooperation of colleges and universities in national associations as well as by nationwide cooperation of regional accrediting agencies.26

The degree structure in American higher education at public as well as at private institutions is organized into undergraduate and graduate study cycles: within the segment of undergraduate education a student can obtain an Associate’s degree after two years at an Associate’s College, a Bachelor’s degree after four years at a Baccalaureate or Master’s College. Most graduates start working after they receive their Bachelor. Within the segment of graduate education comprising Master’s Colleges and Univer-sities as well as Doctoral / Research Universities, a Master’s degree takes one to two years, depending on the subject and on the profile of the insti-tution. It is also possible to continue graduate studies to get a PhD degree which takes on average four additional years.27

Study programs are highly structured at American colleges and uni-versities. This concerns the timing of semesters, modularization of studies, general compulsory attendance of courses and seminars, a high weekly workload consisting in complementary reading, writing essays, etc. A Bachelor’s degree is conceptualized broadly with regard to the mandatory subject range, thus equipping graduates with general skills and qualifying them for a range of professional activities. At the same time, a Bachelor’s degree qualifies graduates to continue with graduate studies at a later point, should the graduates decide to start to work first. Graduate studies are rather narrowly focussed on a specific subject area and oftentimes in-clude research-oriented tasks early on.

Which study programs are offered by a college or a university is de-cided mainly by each institution itself. Within an institution the faculty of each academic department determines the study contents as well as the specification of the study performance and the number of credits that are necessary to obtain a degree,28 criteria which then have to be passed by the president and the board of trustees. The final degree grade is com-posed of the grade point average (GPA) of all mandatory courses, whereby __________ 26 Higher education associations are, for example, the Association of American Uni-

versities (AAU), the Association of American Colleges (AAC). 27 For further information on the Carnegie Classification, the generally accepted

classification of American higher education institutions according to their respec-tive mission, please see the Carnegie Classification, edited and published by the Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching.

28 A Bachelor degree generally requires 120 credits.

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each course is weighted according to the number of credits it carries. In combination with the ranking of each college or university, the GPA in turn becomes an important criterion, among others, for admission to graduate school.

The system of credits is easily understandable, transparent and it is used by almost every American college and university. In general, credits are determined on the basis of teaching contact hours, they are connected with a course grade and they can be accumulated. The American credit system ensures a continual check of students’ performance and makes it easy for students to study part-time. While enabling the existence of elite institutions which also adhere to the credit system but whose credits are valued more highly due to their high public ranking, the American credit system caters at the same time to egalitarian tendencies in American higher education by supporting permeability and possibilities of transfer through inter-institutional recognition of credits. With regard to recognition of credits, each institution of higher education in the USA can set its own quality standards. Courses of more or less similar value are usually recog-nized, so that a transfer does not prolong the study time unduly. Basic condition for recognition, however, is the accreditation of the respective institution of higher education a student wants to transfer from.

Accreditation is carried out by different private, non-profit associations in the United States. The decentralized system of accreditation reflects the complex structure of American higher education. It developed as volun-tary self-regulation among higher education institutions and serves the two means of assuring certain minimal standards as well as of supporting quali-tative amelioration. In general, there are two kinds of accreditation: Insti-tutional accreditation lies in the responsibility of six regionally organized associations.29 Professional accreditation of study programs is carried out by the respective corresponding professional associations or assemblies on the national level, for example by the American Medical Association for medical study programs.

The accreditation procedure includes a written self-evaluation, peer reviews, an on-site visit, approval and continued external audits. Accredi-tation is granted for a period of one to ten years and has to be renewed in __________ 29 The New England Association of Schools and Colleges is an example for a regional

accrediting association. The regional accreditation associations are financed by the institutions of higher education they accredit.


regular intervals in consequence. Criteria are mainly composed of input-oriented measures, for example, qualification of faculty, admission proce-dures, financial and material resources of a college or university and its study programs. However, accrediting associations are currently trying to institute more output-oriented and qualitative criteria, such as assessment of student learning.

American higher education, as has been shown, features elaborate regu-lations and procedures to make understandable to the general public its highly complex and differentiated institutional structure. Due to the low degree of federal and state influence on higher education, study struc-tures and credits are integrated into a nationally applicable framework that was conceptualized and implemented by the colleges and universities themselves. While accreditation at present serves mainly as proof that certain input-oriented criteria are fulfilled by institutions, qualitative as-sessment is assumed by a number of different rankings.

Despite their generally good functioning, these structures also possess certain drawbacks. A specific disadvantage of American higher education is a lack of qualified American young researchers, especially in the do-mains of engineering and science. This lack results from weaknesses in the areas of American high school and undergraduate education.30 This lack is compensated by a high number of highly qualified young researchers from abroad who specialized early in a certain subject in their home countries’ institutions of higher education but then find better condi-tions for research in the USA than at home. The implementation of stricter rules with regard to entry into the U. S. after September 11, 2001, how-ever, has led to numerous problems with regard to running research pro-jects and increasingly is bringing to public attention this dependency of American research on highly qualified researchers from abroad.

A further drawback of American higher education consists in the practice, that while credits from other American institutions are usually recognized, courses that were taken at higher education institutions abroad __________ 30 Academic standards are lowered on average by the fact that a high school diploma,

which is of comparatively mediocre quality and which is obtained by about 75 percent of an age cohort, qualifies for attending college. Colleges and universities in turn can determine selective admission criteria to prevent low standards at their institution. In general, however, in the United States, provision of an open admis-sion procedure is valued more highly than increased admission restrictions with regard to excellence and selection in higher education.

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are only rarely recognized. In combination with study fees that usually are continually paid to the American college or university while studying abroad, this leads to a situation where only about nine percent of all American students leave the United States to study abroad – a lack of in-ternationalization that cannot be compensated by attracting a high pro-portion of students from abroad. Having realized this, more and more American colleges and universities are instituting an obligatory semester abroad as precondition for obtaining a degree.31

While rankings provide a certain orientation for the general public, they are criticized because they do not and cannot assess all factors that contribute to a good education. Instead, by changing an indicator or a methodological procedure slightly and often even without public expla-nation or mention, universities and colleges can rise or fall by about ten places within their respective category – even if there are no major, meas-urable differences in the quality of their offer compared with the year be-fore. This leads to a situation where minimal quantitative differences be-tween institutions with regard to certain indicators can lead to relatively overrated jumps or devaluations that are due simply to the weighting with which a compiling agency chooses to rate the individual indicators. Finally, according to Gerhard Casper, former president of Stanford Uni-versity, many of the indicators are misleading because they are based on wrong assumptions.32 Readers are made to believe that an absolute meas-urability of quality exists, which, however, proves elusive time and again in the area of education.

2. Lessons for the “Bologna Process”

What can be learned from these comments for the Bologna Process? Comparable to the situation in the United States, there exists a large de-gree of differentiation and complexity with regard to higher education across the signatory countries of the Bologna Declaration. And corre-spondingly to the common structures and practices across different cate-gories of institutions that apply especially to the domains of study struc-__________ 31 For further information on this topic, see Kühler [Orientierung], 2004, p. 337. 32 For example, a graduate quota of 85 percent of a class, compared to a quota of

99 percent, can actually be an indicator of adherence to strict academic standards instead of being a reason for devaluation. See Casper [Criticism], 1996.


tures, modularization, credits and quality control in American higher edu-cation, it is the goal of the Bologna Process to establish a certain degree of trans-national harmonization and comparability within European higher education in the areas of study structures, credit points and quality control.

An important difference, however, lies in the fact that American higher education is still a national concern, while the Bologna Process is a trans-national endeavour. Another important difference is constituted by the fact that American higher education is structured mainly through volun-tary cooperation on the level of colleges, universities and accrediting agen-cies in nation-wide associations, while the Bologna Process is a voluntary, trans-national political project, adopted and supported firstly by the min-isters of each signatory country.

To ensure cooperation with and strengthen the backing of the respec-tive national institutions of higher education in the Bologna Process, a row of trans-national associations have been included in the Bologna Fol-low-up Group as advisory agencies, such as the European University As-sociation (EUA), the European Association of Institutions in Higher Edu-cation (EURASHE), the European Centre for Higher Education, the Edu-cation International (EI) Pan-European Structure. In addition, the Euro-pean Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA), the National Unions of Students in Europe (ESIB) as well as the Union of Industrial and Employers’ Confederations of Europe (UNICE) have advisory status concerning the Bologna Follow-up, so that all important stake-holders are integrated and participate in the harmonization process in European higher education. Involving the main European university, student and employers’ associations as well as the European agency con-cerned with quality control in the Bologna Follow-up Group is a first step towards building support for the harmonization process on the level of the actors that are directly or indirectly affected by it. In a second step, the decisions taken and measures adopted have to be communicated and implemented on the national levels in an effective and sustainable way for the Bologna Process to be successful in the long run.

Coming back to the comparison of European goals and American practices with regard to common study structures, credit points and qual-ity control, the introduction of two study cycles in Europe can support the adjustment of higher education systems to mass higher education, as was shown by the example of Germany, and can enhance internationali-zation, not only within Europe, as this measure basically corresponds with

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American degree structures as well. An important question that still has to be answered is which contents and which competencies a graduate of the first study cycle in the European area of higher education should learn and acquire.

The introduction of the European Credit Transfer System (ECTS) is also a measure that corresponds to a certain degree with the credit system which is applied successfully in the United States. One of the differences to the American credit system is the way in which the ECTS workload is measured. Instead of taking into account only the number of teaching contact hours for weighting credits as in the United States, European credit points additionally include the respective time needed for preparation and follow-up of courses.33 This complicates the measurement of credit points to a certain degree. Concerning the implementation of ECTS, it is very important to ensure that there exists a certain control with regard to checking if credits are distributed fairly and consistently on the respective national as well as the European level.

European efforts to ensure quality control in higher education through accreditation differ with regard to American practices, as European ac-creditation processes are meant to audit the provision of basic standards as well as measure quality according to certain criteria. These criteria still are a subject of intense discussion in ENQA. However, if quality brand-ing can be achieved through accreditation in Europe as expected, this will substantially lessen chances that different rankings will come to hold an equally influential and at times arbitrary position as in the United States concerning the predefinition of quality and prestige of an institu-tion of higher education. For accreditation to be successful on these premises, again, it will be important that a consistent and sustainable implementation of accreditation is ensured throughout European higher education.

While certain parallels can be drawn between the goals of the Bologna Process and existing practices and structures in American higher educa-tion, it becomes clear from a comparative point of view that the Euro-pean project aims to establish a specific European area of higher educa-tion that is able to assert itself and compete coequally with other areas of higher education worldwide. __________ 33 For an overview on this topic and its implementation at German institutions of

higher education, see Stifterverband [Credits], 2000.


When thinking of entering global competition in higher education, however, next to common study structures and accreditation processes also the respective conditions for conducting competitive research have to be taken into account.34 As already shown with regard to study pro-grams this domain is again closely linked to the degree of institutional autonomy and the ability of universities to shape their institutional pro-file with regard to research. In a further step, therefore, the degree of in-stitutional autonomy and its influence on the conditions of competition and cooperation concerning American higher education will be described to show a more complete picture of the broader circumstances of global competition the European area of higher education is entering.

American colleges and universities possess a high degree of institu-tional autonomy, which comprises competencies in the domains of ad-mission, study structures, budget, employment of academic personnel, etc. These circumstances are due to low governmental influence concerning general and specific regulations as well as other state provisions. Since the states contribute to a certain extend but do not guarantee for the financial well-being of state or private institutions, it lies within the institutional responsibility to attract sufficient funding from external sources, be it study fees, federal funding for researchers and students, donations, revenue from endowments or other sources of income. Also with regard to institutional organization, there exists a high degree of self-responsibility. Colleges and universities usually have a board of governors that determines together with the president the main direction of institutional development, the institutions normally can determine their admission criteria and study programs themselves, they are able to decide on which conditions con-cerning the relation of teaching and research faculty is employed.

This high degree of self-organization and self-responsibility of higher education institutions in the United States leads to a high degree of dif-ferentiation in combination with high competition for students, faculty, funding and prestige between institutions of a comparable tier. At the same time, there are a number of national associations that cooperate to-gether to ensure certain common grounds and a common understanding within American higher education. At present, these conditions have produced the most successful research universities of the world. __________ 34 On the European level, this aspect is being taken account of within the Lisbon

Strategy.

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Looking at the European area of higher education, certain develop-ments are discernable that lead into the direction of the described condi-tions of American higher education. Jan Figel, the European Commis-sioner for Education, for example, is calling for more institutional auton-omy and self-governance in European higher education as means for achieving higher international competitiveness.35 Higher institutional autonomy, at the same time, usually implies less state influence, a change which almost automatically brings with it a lower willingness of the state to contribute financially. This, in turn, starts a development where insti-tutions of higher education increasingly have to start thinking entrepre-neurially and find alternative sources to public funding. Mixed with pub-lic funding, private resources could result from marketing educational products and services, from professional fund-raising or from research consultancies. One of the most commonly used sources of revenue are study fees. At the same time, studying is increasingly seen as an invest-ment in their own personal future by students who are willing to pay for a good education. In consequence, institutions of higher education are turning more and more into modern service enterprises.

IV. Next Steps to More Cooperation and Competition

When thinking about the development of the European area of higher education in the current situation of global social and economic change, it is important for the stake-holders in each country as well as on the European level to jointly discuss basic notions of what the purpose of higher education is, where higher education should lead, what one wants to achieve with it, and which developments one rather wants to avoid. American higher education offers an example for conditions of extreme differentiation and competition, with its respective strengths and weak-nesses. Now it is up to the signatory countries of the Bologna Declaration to think of the best ways how to enhance the strengths that lie within the different national systems of higher education, while at the same time building a common framework of harmonization in which the existing diversity and plurality can be constructively integrated. In trying to strengthen the competitiveness of the European area of higher education __________ 35 See European Commission [Mobilizing], 2005, p. 7 f.


through cooperation with regard to implementing the goals of the Bolo-gna Process successfully, the next main challenge has already appeared: increasing the degree of institutional autonomy and hereby reducing na-tional governmental influence in higher education by means of a pan-European political process.

Summary

Current globalization and internationalization processes worldwide lead to increased competition between institutions of higher education – for students and professors, for funding sources and prestige. At the same time, the new study structures that are being introduced into European higher education in the wake of the Bologna Declaration of 1999 bring with them the necessity for increased cooperation between institutions of higher education in Europe. Both processes can have far-reaching effects on the underlying conception of education, the relationship between teaching and research, the criteria for measuring quality of outcome – in each European state as well as in Europe as a whole. An important ques-tion therefore is how institutions of higher education that are becoming more and more intertwined with political, economic and social demands on the national as well as on the European level can deal constructively with the challenges of cooperation and competition. After an overview over the developments that brought forth the Bologna Process, current reform processes and their consequences will be discussed by introducing the country example of Germany. In addition, this article looks beyond the European process of higher education reform to the internationally successful area of higher education in the United States of America, thus providing further insight into different conditions under which competi-tion and cooperation in higher education take place. This leads to the questions of where the current situation in Europe can lead to, what we want to achieve, what we want to avoid – and what the resulting meas-ures are that have to be taken next.

German Abstract

Die derzeit weltweit stattfindenden Globalisierungs- und Internatio-nalisierungsprozesse führen zu erhöhtem weltweitem Wettbewerb zwi-

Larissa Kühler 85

schen Hochschulen – um Studierende und Professoren, um Finanzmittel und Prestige. Gleichzeitig bringen die neuen Studienstrukturen, die seit der Bologna Deklaration aus dem Jahre 1999 in die europäische Hoch-schullandschaft eingeführt werden, die Notwendigkeit einer verstärkten Kooperation zwischen Hochschulen in Europa mit sich. Beide Prozesse können weitreichende Auswirkungen auf die zugrunde liegende Konzep-tion der Bildung, auf das Verhältnis von Lehre und Forschung, auf die Kriterien für Qualitätssicherung und -messung haben – sowohl in jedem europäischen Staat als auch in Europa insgesamt. Eine wichtige Frage ist daher, wie Hochschulen, die immer mehr mit politischen, wirtschaftli-chen und sozialen Anforderungen sowohl auf nationaler als auch auf in-ternationaler Ebene verwoben sind, konstruktiv mit den Herausforderun-gen von Kooperation und Wettbewerb umgehen können. Nach einem Überblick über die Entwicklungen, die zum Bologna Prozess geführt ha-ben, werden derzeitige Reformprozesse und deren Konsequenzen anhand des Beispiels Deutschland diskutiert. Zudem wird über den europäischen Reformprozess von Hochschulstrukturen hinaus das international erfolg-reiche Hochschulwesen der Vereinigten Staaten von Amerika näher be-trachtet. Dadurch können weitere Einsichten in die verschiedenen Bedin-gungen gewonnen werden, unter denen Kooperation und Wettbewerb im Hochschulbereich ablaufen können. Dies führt zu den Fragen, wohin die derzeitige Situation in Europa führen kann, was man mit Reformen errei-chen will, was man lieber vermeiden sollte – und was die daraus resultie-renden Maßnahmen sind, die als nächstes getroffen werden müssen.

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„How to Internationalize Higher Education? And Why Bother?“

Dagmar Zwinz

I. Einleitung: Bildung im Brennpunkt von Wirtschaft und Demokratiepolitik

„How to Democratize the European Union – And Why Bother?“ lau-tet ein bekanntes Buch des Politologen Philippe C. Schmitter im Bereich der jüngeren Integrationsliteratur.1 Der Titel dieses Beitrags wurde nicht aus rein sprachästhetischen Gründen in Anlehnung an Schmitters Dis-kussion eines Demokratiedefizits der Europäischen Union gewählt; viel-mehr aufgrund der – oft übersehenen – Zusammenhänge von Demo-kratie und Bildungspolitik in Europa. Während sich der aktuelle „Interna-tionalisierungsboom“ im Zuge der europäischen Integration (etwa Stich-worte Bologna-Prozess und Europäischer Hochschulraum) auf die Lissa-bon-Strategie („dynamischster wissensbasierter Wirtschaftsraum“) zurück-führen lässt, ihm hier Unterstützungsfunktion für den europäischen Markt zukommt, darf nicht auf die „aufklärerische“ Komponente der Internati-onalisierung der (Hochschul-)Bildung vergessen werden.

Einerseits bedeutet Internationalisierung im Hochschulsektor selbst die Unterwerfung eines jahrzehnte-, wenn nicht jahrhundertelang unter „öf-fentlich-rechtlichen“ oder „herrschaftlichen“ Vorzeichen gestandenen Po-litikbereichs unter die Gesetze des freien Marktes, den sie ja gerade auch stützen und mit Innovation versorgen soll. Andererseits wissen wir aus der Philosophiegeschichte, besonders ausgeprägt bei Rousseau,2 aber etwa auch bei Hans Kelsen, jenem Rechtsphilosophen von Weltgeltung mit ös-__________ 1 Schmitter, How to democratize the European Union … and why bother?, 2000. 2 Nicht zufällig fallen das Erscheinen seiner wohl bekanntesten philosophischen

Schrift „Der Gesellschaftsvertrag“ und sein Aufklärungs- und Bildungsroman „Émile“ in das gleiche Jahr (1762): Die Demokratietheorie setzt ein entspre-chendes, von Aufklärung und Bildung getragenes gesellschaftliches Umfeld in der Praxis voraus, das der philosophe durch seinen Aufklärungsroman aufbereiten will. (Diskussionsbeitrag am CES HEI von Jürgen Busch.)

90 „How to Internationalize Higher Education? And Why Bother?“

terreichischen (Bildungs-)Wurzeln im Umfeld der Wiener Moderne,3 dass Demokratie nur mit mündigen, zur Demokratie erzogenen Bürgern zu erreichen ist.4 Und diese Mündigkeit setzt wiederum Bildung auf höchs-tem Niveau bei einem genügend großen Teil der demokratisch organisier-ten Gesellschaft voraus. Qualifizierung – worauf die Lissabon-Strategie im Sinne von fachlich qualifizierten Arbeits- und wirtschaftlichen Füh-rungskräften abstellt – und Bildung, auf die demokratische Gesellschafen aufbauen (müssen), sind nicht unbedingt ident!

Mit der Globalisierung der Märkte muss daher nicht nur eine Inter-nationalisierung der Bildung als Motor einer wissensbasierten, innovati-ven und dynamischen Wirtschaft, sondern auch als Motor einer Demo-kratisierung der von der Ökonomie vorangetriebenen Globalisierung ein-hergehen. Es bedarf dazu aber einer begrifflichen Trennung von Qualifi-zierung, die nur einen – wenn auch wesentlichen – Teilaspekt einer um-fassender verstandenen Bildung darstellt. Wenn daher global und verstärkt (und uns am Nächsten) von „Internationalisierung der Hochschulbildung“ die Rede ist, dann sollte mit Blick auf stabile gesellschaftliche und politi-sche Verhältnisse in Europa bei aller Fokussierung auf die Dynamisierung der Wirtschaft (und der Bildung als Wirtschaftsgut) nicht auf die mögli-che, wenn nicht sogar (für eine europäische Demokratie) überlebensnot-wendige (und in dem Fall positive!) „Kehrseite“ der Medaille vergessen werden: die Möglichkeit, die Investitionen Europas in die Bildung (in unserem weiteren Sinn richtig verstanden) auch als eine Chance für eine „geistige Kontinenterweiterung“ und „Sanierung der Demokratiefähigkeit“5 Europas und seiner Bürgerinnen und Bürger zu begreifen. __________ 3 Vgl. neuerdings Ehs, Hans Kelsen und politische Bildung im modernen Staat.

Vorträge in der Wiener Volksbildung, Schriften zu Kritikfähigkeit und Rationalis-mus (= Schriftenreihe des HKI 29), 2007. Auch Kelsen verbindet in seiner Biogra-phie Demokratietheorie mit der Praxis der Volksbildung!

4 Vgl. in diesem Zusammenhang auch den zu Unrecht vergessenen Salzburger Rechts- und Gesellschaftsphilosophen Réné Marcic, Gustav Radbruch und Hans Kelsen, in Kaufmann (Hrsg.), GS für Gustav Radbruch, 1968, 82, hier 91 f., der festhält: „Deshalb bezeichnen beide Rechtsdenker (Radbruch und Kelsen, Anm.) die politische Bildung und die demokratische Erziehung, die auf die Tugend der Toleranz, der Gerechtigkeit, der Solidarität und auf die Kunst des Kompromisses baut, als die Schicksalsfrage der Demokratie.“ (Hervorhebung von Marcic.)

5 Den Hinweis auf den Unterschied zwischen „Qualifizierung“ und „Bildung“ ver-danke ich den Ansprachen zur Verleihung des Ludo-Hartmann-Preises des Ver-bandes der Österreichischen Volkshochschulen am 13. Februar 2008 im Parla-

Dagmar Zwinz 91

In die eine wie in die andere Richtung stellt so die verstandene und positiv instrumentalisierte Internationalisierung von Lehre sowie Forschung & Entwicklung auf der tertiären Ebene6 eine der zentralen Herausforde-rung für die (europäische) Bildungspolitik am Beginn des 21. Jahrhun-derts dar. Sowohl chancenbehaftet als auch von Risken geplagt, erregt das Thema die (hochschulpolitischen) Gemüter. Während die einen in der Internationalisierung der Hochschulen die richtige Antwort an die Her-ausforderungen der Globalisierung auch im tertiären Bildungssektor er-kennen, pflegen sich die anderen auf einen „protektionistischen“ Kurs zu-rückzuziehen und gegen den Verlust von hochschulischer Souveränität zu wappnen. Die Auseinandersetzung kann aus Sicht der Autorin aber nur dann seriöse Antworten hervorbringen, wenn sie in ihrer hier zuvor schon andiskutierten Ganzheit geführt wird und das Thema der Internationali-sierung entsprechend differenziert betrachtet. Demgemäß wird die Frage nach dem „Warum?“, die im Titel bewusst nachgestellt wurde, keineswegs als sekundäre verstanden, sondern vielmehr als Querschnittsfrage, die das „Wie?“ in all seinen Ausprägungen (Maßnahmen) durchdringt.

Die daran anknüpfenden nachstehenden Überlegungen sind wie folgt strukturiert: Zunächst widmet sich der Abschnitt „Why bother?“ dem Thema der Internationalisierung an sich; es sollen dabei globale, europäi-sche (zusammen internationale) und nationale Bezüge des Internationali-sierungsaspekts der Hochschulbildung in interdisziplinärer Zusammen-schau hinsichtlich der ausgesprochenen und unausgesprochenen sowie (vermeintlich) vernachlässigten Zielsetzungen (Wozu das Ganze?) andis-kutiert werden.

Im folgenden Abschnitt „How to internationalize Higher Education?“ wird der Versuch unternommen, diese Internationalisierungspolitik als Teilbereich der europäischen Bildungspolitik(en) in ihren Ausprägungen – Themenfeldern – sichtbar zu machen. Dieses „Herausschälen“ aus dem __________

ment der Republik Österreich in Wien, namentlich der Präsidentin des National-rats, Frau Mag. Barbara Prammer. Dem Titel eines der dort ausgezeichneten For-schungsarbeiten entnehme ich hier auch die „geistige Erweiterung und „Sanie-rung“: Stifter, „Geistige Stadterweiterung“ oder: „Die Sanierung der Hirne“. Eine kurze Geschichte der Wiener Volkshochschulen, 1887–2005, 2005. Hier schließt sich auch der Kreis zum zuvor angesprochenen Engagement des Demokratiethe-oretikers Kelsen in der „Volksbildung“.

6 Nur diese wird hier behandelt; freilich kommt diese Rolle der Bildung für demo-kratische Gesellschaften der Bildung auf allen Ebenen zu!


größeren Ganzen orientiert sich am Bedarf von Mensch und Gesellschaft (und damit Wirtschaft) und versucht Antworten in Form von Erfolgsbe-reichen und möglichen daran anknüpfenden Maßnahmen zu geben.

Der Schlussabschnitt enthält einen Ausblick und einen Appell – ad-ressiert an die handelnden Personen im Geflecht der Internationalisierung im Hochschulbereich und gedacht als Einladung zur Mitgestaltung –, der gleichzeitig die Bedeutung der Internationalisierung als eine nicht nur für das Wirtschaftswachstum zentrale Dimension hochschulischer Lehr- und Forschungsdynamik im Sinne der Einleitungsthese unterstreichen soll.

Die hier gewählte Perspektive, die aus Sicht einer österreichischen Fachhochschule (FH) mit Standort Wien – also eines betroffenen Akteurs auf der operativen Ebene der Umsetzung bildungspolitischer Vorgaben – geführt wird, erklärt sich anhand der zentralen Parameter Umwelt und Bedarf und verfolgt einen an den Ausbildungszielen und den damit ein-hergehenden Anforderungen an die „stakeholder“ der Lehr- und Lern-gemeinschaft Hochschule orientierten Ansatz. Die Diskussion wird auf Grundlage aktueller wissenschaftlicher Literatur, empirischer Daten und der Erfahrung der Autorin, die als Leiterin des Internationalen Büros an der Fachhochschule FH Campus Wien agiert, geführt. Genannte Institu-tion wird pars pro toto für den österreichischen Fachhochschulsektor ge-setzt und versteht sich als Einrichtung, die dem Europäischen Hochschul-raum zugehörig ist.7

II. Why Bother? (Frag-)Würdige bildungspolitische Zielsetzungen

1. Rahmenbedingungen des FH-Sektors

Internationale Bemühungen stellen gleichermaßen Ursprung sowie Tra-dition des österreichischen Fachhochschulbereiches dar und manifestieren sich insbesondere in den geltenden Rechtsgrundlagen,8 den „ordnungspo-__________ 7 Dieser Artikel versteht jeweils Frauen und Männer gleichermaßen als AkteurIn-

nen in Internationalisierungsprozessen an Hochschulen. 8 Das Fachhochschul-Studiengesetz (FHStG, BGBl. 340/1993) normiert etwa die

verpflichtende Implementierung von ECTS, die verpflichtende Vergabe des Diplo-ma Supplements, die Durchführung von Bachelor- und Master-Programmen sowie die Möglichkeit zur Etablierung von Doppeldiplom-Programmen.

Dagmar Zwinz 93

litischen Rahmenbedingungen“,9 dem aktuellen Fachhochschul-Entwick-lungs- und Finanzierungsplan III für die Jahre bis 2009/1010 wie auch in einer Vielzahl von Maßnahmen, die die österreichischen Fachhochschulen setzen.

Dem österreichischen Fachhochschulsektor ist eine internationale Di-mension also gewissermaßen inhärent, ja er gilt als „ein Ergebnis zuneh-mender Internationalisierung“.11 Auf die EG-Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. 12. 1988 für eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome reagierend12 und im Zuge eines breit angelegten Diskussionsprozesses definierten die Regierungsparteien SPÖ und ÖVP 1990 in ihrem Arbeitsübereinkommen, das berufsbildende Bildungssystem an den europäischen Standard (EG-Konformität der Diplome) anzupassen und dazu „Fachakademien“ einzurichten.13 Bereits im Studienjahr 1994/ 95 startete der erste Fachhochschulstudiengang nach positiver Akkredi-tierung durch den Fachhochschulrat und unter Anwendung des im Mai 1993 verabschiedeten Bundesgesetzes über Fachhochschul-Studiengänge. __________ 9 Vgl. Fachhochschulrat: Ordnungspolitische Rahmenbedingungen [http://www.

fhr.ac.at/fhr_inhalt/02_qualitaetssicherung/ordnungspolitische_rb.htmhttp://www. fhr.ac.at/fhr_inhalt/02_qualitaetssicherung/ordnungspolitische_rb.htm (12. 01. 2008)]. Das FHStG schafft die Rahmenbedingungen für den autonomen Betrieb von Fachhochschul-Studiengängen, getragen durch Personen des öffentlichen oder des privaten Rechts. Die den Betreibern dabei überlassene weitgehende Au-tonomie manifestiert sich in einer veränderten Konstellation der Bezugsgrößen, Staat und Hochschule, die sich im Erscheinungsbild des gesamten Sektors wider-spiegelt. Zurückdrängung der obrigkeitsstaatlichen Aufgaben, Neuverteilung der Verfügungsrechte, Dezentralisierung der Entscheidungsbefugnisse und Stärkung der Souveränität der Bildungsanbieter.

10 Vgl. Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur (Hrsg.), Fachhoch-schul- Entwicklungs- und Finanzierungsplan, 2004, 8 f. „Internationalisierung und Europäischer Hochschulraum“, „Steigerung der überregionalen Attraktivität“ sowie der „Nachhaltige Aufbau angewandter Forschung und Entwicklung“ werden darin als die zentralen Schwerpunkte in der Fachhochschulentwicklung bis 2009/ 10 ausgewiesen.

11 Messerer/Pechar/Pfeffer (Hrsg.), Internationalisierung im österreichischen Fachhoch-schul-Sektor, 2003, 1.

12 Vgl. Hauser, Das Wesen des Fachhochschulbereichs [http://www.fh-joanneum.at/ fhj/material/publikationen/Arbeitspapier00_009.pdf (2000/14. 01. 2005)] 3.

13 Bundespressedienst (Hrsg.), Arbeitsübereinkommen zwischen der Sozialistischen Partei Österreichs und der Österreichischen Volkspartei über die Bildung einer gemeinsamen Bundesregierung für die Dauer der XVIII. Gesetzgebungsperiode des Nationalrates, 17. Dezember 1990, 63.


2. Der Zugang zur Internationalisierung in einem Wiener Beispiel

Im Kontext einer systeminhärenten internationalen Dimension und ausgehend vom Standort Wien agiert die 2001 eingerichtete Fachhoch-schule FH Campus Wien, welche sich als europäische Hochschule ver-steht. An der Schnittlinie zwischen West- und Osteuropa gelegen, ist Wien ein attraktiver und pulsierender (Hochschul-)Standort, dessen Potential von Gesellschaft, Wirtschaft, Industrie und den Bildungseinrichtungen genützt wird. Die FH Campus Wien ist mit 29 Studiengängen in den drei Bereichen Gesundheit, Soziale Arbeit, Technik und Management ge-genwärtig eine der größten der Wiener Fachhochschulen. Als „Fachhoch-schule der Zukunftsbrachen“, so die Diktion, wird „zukunfts- und pra-xisorientierte, wissenschaftlich fundierte Lehre, Forschung und Entwick-lung sowie Weiterbildung auf akademischem Niveau“14 geboten. Die In-ternationalisierung, zum Zwecke der nationalen und internationalen Ver-netzung, wird als eine der fünf zentralen Dimensionen im Leitbild aus-gewiesen.15

Es herrscht darüber hinaus Einvernehmen in der für Internationalisie-rung zuständigen Einheit, dass hochschulische Arbeit und Entwicklung auf sowohl den regionalen Kontext als auch das größere Ganze des ge-genwärtigen Internationalisierungsprozesses im Hochschulbereich abzu-stimmen ist.16 Das Unterfangen Positionierung der Hochschule im inter-nationalen (europäischen) Raum bedingt sich dabei durch externe Um-welten – wie globale (ökonomische) und bildungspolitische Prozesse, recht-liche Grundlagen, den Standort der Hochschule – und interne Beziehun-gen17 – wie die Unternehmenspolitik, die fachspezifische Ausrichtung wie auch die Organisationsform von Studien und insbesondere die Bereitschaft der einzelnen AkteurInnen, das Vorhaben mitzutragen.18 Dieses Verständ-nis ist das Ergebnis jüngster wissenschaftlicher Auseinandersetzung mit __________ 14 Sauermann, Leitbild und Unternehmenspolitik, 2005; siehe auch: Homepage der

FH Campus Wien, Organisation, Leitbild [http://www.fh-campuswien.ac.at/die_ fh/organisation/leitbild/ (27. 10. 2007)].

15 Vgl. Sauermann, Leitbild (wie FN 14). 16 Vgl. Zwinz, Internationalisierung am fh-campus wien – die Positionierung einer

österreichischen Fachhochschule im europäischen Hochschulraum, MA-These 2006, 73.

17 Vgl. Projektmanagement Austria, Standard Projekthandbuch [http://debian.p-m-a. at/docs/StandardPHBv25_deutsch.doc (27. 10. 2007)] 20.

18 Vgl. Zwinz, Internationalisierung am fh-campus wien (wie FN 16) 73.

Dagmar Zwinz 95

dem Thema der Internationalisierung in ihrer bildungswissenschaftlichen, europawissenschaftlichen, ökonomischen sowie rechtlichen Dimension. Die hier ausgewiesenen Einflussgrößen bedingen zugleich die zentralen Themenfelder einer zu intensivierenden „Internationalisierungsforschung im österreichischen Hochschulbereich“. Dieses Postulat orientiert sich aus Sicht der Autorin insbesondere an der Notwendigkeit einer systematischen Forschung und Erkenntnisgewinnung zur Ableitung von sinnvollen In-ternationalisierungsmaßnahmen an den österreichischen Hochschulen. Der folgende Abschnitt nimmt auf den Bedarf Bezug, indem erläutert wer-den soll, welche veränderten Bezugsgrößen auf das System Hochschule ge-genwärtig einwirken.

3. Hochschulbildung im Spannungsfeld von Globalisierung und nationalstaatlichen Traditionen

„The internationalisation of a higher-education institution is a change process from a national HEI into an international HEI leading to the inclusion of an international dimension in all aspects of its holistic management in order to enhance the quality of teaching and research and to achieve the desired competencies.“19

Internationalisierung ist demgemäß als ein Veränderungsprozess zu verstehen, als dessen Folge die Institution Hochschule aus einem natio-nalen Rahmen gelöst wird und eine neue Bezugsgröße in der Internatio-nalisierung findet. Minna Söderqvist thematisiert damit das Paradigma: Die Hochschule des 21. Jahrhunderts agiert nicht mehr ausschließlich in einem nationalen Umfeld, sondern darüber hinaus in einem internationa-len (europäischen). Hochschulische Lehre und Forschung bedingen sich aus internationalen (europäischen) Gesetzmäßigkeiten und bedienen sich dieser, um ihre Position zu stärken bzw. auszubauen.

Bea Kuen-Krismer, Studiengangsleiterin am FH-Studiengang Moleku-lare Biotechnologie an der FH Campus Wien, beschreibt diesen Umstand folgendermaßen:

„Die Biotechnologie zählt zu den globalen Schlüsseltechnologien des 21. Jahrhun-derts. Das heißt auch, dass sich das Studium der Biotechnologie an internationalen Standards orientieren soll. Um eine umfassende Ausbildung gewährleisten zu können, __________ 19 Söderqvist, Managing HEI Internationalisation; Finnish and Belgian Experiences

[http://www.gar.uff.br/aai/artigos/Managing_HEI_interna.pdf (25. 04. 2003/ 28. 01. 2006] 1 f.


müssen wir international agieren. Demgemäß sind die Vertiefung und der Ausbau bereits laufender Internationalisierungsaktivitäten von zentraler Bedeutung.“20

Eine qualitativ hochwertige Ausbildung kann demgemäß nur dann ge-währleistet werden, wenn diese globalen Ansprüchen gerecht wird, oder in anderen Worten: Eine qualitativ hochwertige Hochschulausbildung ver-mittelt die für das Leben und Arbeiten in einem globalen Gefüge nötigen Kompetenzen. Gegenwärtige Internationalisierungsprozesse verfolgen dem-zufolge das Ziel, den Hochschulsektor auf den globalen (europäischen) Markt abzustimmen. Diese Entwicklung lässt sich aus Perspektive einer österreichischen Hochschule am deutlichsten auf europäischer Ebene be-obachten, weil hier durch den europäischen Integrationsprozess ein dich-tes Netz von Strukturen geschaffen wurde, die diesen Globalisierungs-prozess innerhalb des Europäischen Hochschulraumes begünstigen.21

III. How to Internationalize Higher Education? (Un-)Geeignete Implementierungsstrategien

1. Regionalisierung vs. Internationalisierung?

In Abschnitt „Why bother?“ wurde der Frage nach dem „Warum“ hin-sichtlich einer verstärkten Internationalisierung von hochschulischer Lehre sowie Forschung & Entwicklung nachgegangen. Internationalisierung hat bezugnehmend auf die geführte Diskussion per se einen unabdingbaren Stellenwert für Hochschulen, sobald diese nicht mehr ausschließlich in einem nationalen, sondern europäischen bzw. globalen Bezugsrahmen agieren. Um nicht an dieser Realität vorbeizugehen, erscheint eine diffe-renzierte Auseinandersetzung mit dem „Wie“, das heißt der Art und Weise der Umsetzung, vonnöten. Nachstehende Überlegungen verfolgen das Ziel, strukturelle Veränderungen zur sinnvollen Implementierung von Interna-tionalisierungsmaßnahmen auf Fachhochschulebene zu determinieren.

Veränderte politische und ökonomische Einflussgrößen bzw. Umwel-ten bedingen und bestimmen einerseits den gesamten FH-Sektor bzw. wirken andererseits auf die einzelnen Trägereinrichtungen ein. Vor allem __________ 20 Interview mit Prof. (FH) Dr. Bea Kuen-Krismer zum Thema „Internationalisie-

rungsstrategie im Department“, Expositur der FH Campus Wien am Vienna Bio-center, 26. November 2007.

21 Vgl. Zwinz, Internationalisierung am fh-campus wien (wie FN 16) 8 f.

Dagmar Zwinz 97

im Hinblick auf eine stärkere Positionierung des vergleichweise kleinen Sek-tors in der internationalen Hochschullandschaft wird empfohlen, bestimm-ten Herausforderungen im Verbund zu begegnen, sich also dahingehend zu regionalisieren, als Hochschulinstitutionen ihre vergleichsweise gerin-gen Internationalisierungsbudgets für gemeinsame Implementierungsstra-tegien zur Begegnung der Herausforderung Internationalisierung bündeln.

Eine so verstandene Regionalisierung zur Erzeugung von Synergien zwecks Einflussnahme und Mitgestaltungsmöglichkeit auf europäischer Ebene richtet sich, wie der Wortlauf im Kontrast zur Internationalisie-rung vielleicht zunächst vordergründig nahelegen mag, nicht dagegen, sondern läuft parallel zum Internationalisierungsprozess auf der Metaebene und stellt eine doppelt positive Reaktion dar (1. hilft sie den Institutionen auf gleicher Basis der jeweiligen nationalen Bildungspolitik, und 2. kann sie Kräfte für eine positive Konnotation des europäischen Hochschul-raumes im Sinne einer vollwertigen Bildungspolitik im demokratiepoliti-schen Sinn bündeln). So sollten beispielsweise Fragen, die den gesamten Sektor gleichermaßen betreffen, wie die Europäisierung der Bildungspoli-tik bzw. die Umstellung der Bildungs- und Ausbildungssysteme auf das Lebenslange Lernen,22 in integrierter Auseinandersetzung passieren. Dabei handelt es sich beispielsweise um die empirische Erfassung von Daten zur Internationalisierung und die Ableitung sowie Interpretation von Er-kenntnissen zur Formulierung von Internationalisierungsmaßnahmen. Zu eruieren wäre unter anderem, welcher Mehrwert für die Institution Hoch-schule und insbesondere die Gemeinschaft der Lehrenden und Studie-renden durch Internationalisierungsmaßnahmen auf längere Sicht gese-hen erwächst.

Bedeutsam erscheint ein solches Unterfangen insbesondere in Anbe-tracht der Tatsache, dass die Haltung von Hochschulangehörigen zum Thema Internationalisierung gemeinhin nicht die beste ist.23 Eine denk-bare Arbeitshypothese im Hinblick auf eine dahingehende Prüfung wäre __________ 22 Vgl. Lassnigg/Unger/Pechar/Pellert, Schlussfolgerungen für die Weiterentwicklung,

in Lassnigg/Unger (Hrsg.), Fachhochschulen – Made in Austria. Review des neues Hochschulsektors, 2005, 222 f.

23 Im Zuge einer empirischen Erhebung zum Thema „Bedeutung von Internationa-lisierung für die FH Campus Wien“ maßen 33 der insgesamt 119 befragten Per-sonen Internationalisierungsmaßnahmen kaum Mehrwert, 61 wenig Mehrwert, 20 mittleren Mehrwert, 2 großen Mehrwert und lediglich 1 Person sehr großen Mehrwert bei.


die Annahme, dass ein statistisch signifikanter Zusammenhang zwischen Internationalisierungsmaßnahmen und der Qualität von Lehre, Forschung & Entwicklung bzw. der Positionierung der Hochschule im regionalen/ globalen Umfeld besteht. Ferner ist zu erwarten, dass durch eine verstärk-te Mobilität von Studierenden innerhalb der Europäischen Union, aber auch weltweit Fragen zur akademischen und beruflichen Anerkennung brisant werden und von den einzelnen Trägereinrichtungen zu behandeln sein werden. Aufgrund geringer personeller Ressourcen im Allgemeinen wird angeregt, ein gemeinsames Prozesswesen zur Behandlung von Aner-kennungs- bzw. Nostrifizierungsverfahren zu etablieren. Der Bereich Mo-bilität von Studierenden, Lehrenden und neuerdings konsequenterweise des Verwaltungspersonals birgt aber als archetypisches Beispiel für die zwei Seiten der Internationalisierungs-Medaille (siehe Einleitung) auch die er-zieherische Komponente zu Weltoffenheit und Toleranz in pluralistischen Gesellschaften und damit zur Demokratiefähigkeit.24 Vordergründig „tech-nische“ Implementierungsmaßnahmen zur Durchführung von akademi-scher Mobilität wie Anrechnung von auswärtigen Studienleistungen ha-ben also durchaus ihren Anteil an der „Organisation der Ermöglichung zum Erwerb interkultureller Bildung“.

Im Besonderen wird eine stärkere Vernetzung zwischen den „stake-holdern“ im Aktionsfeld „Bildung, Hochschulbildung und Arbeitsmarkt“ mit dem Anspruch auf eine ganzheitliche Aufarbeitung und Beantwor-tung aktueller Bildungsfragen angeregt. Ob die vielfach konstatierte Wis-sensgesellschaft eine reine Konstruktion ist und bleiben soll oder aber Realität werden kann, bedarf der Diskussion und Ableitung von Szena-rien in Form von Querschnittsvernetzung.

„Bildungspolitik geht weit über das Bildungsministerium hinaus, dessen Kompeten-zen und Ressourcen reichen da allein nicht mehr. Was wir dringend brauchen, ist ein Lifelong-Learning-Rat, der direkt unter dem Kanzler angesiedelt ist. Da müssen alle mitziehen, der Finanzminister genauso wie Bildungs- und Wirtschaftsministerium.“25 __________ 24 Für eine Auseinandersetzung der möglichen Rolle von Studierendenaustausch im

Zuge der Internationalisierung und der Lerneffekte für einen toleranten Umgang miteinander in pluralistischen Gesellschaften durch interkulturelle Bildungschancen vgl. bereits Busch/Zwinz, Globalisierung und Internationalisierung im Europäischen Hochschulraum: Integratives und transkulturelles Benehmen in der akademischen Mobilität, in Wernhart/Wagner (Hrsg.), Kulturen des Benehmens, 2008, 309.

25 Pellert, „Querdenken und Vernetzen“ Strukturelle Kooperation – Schlüssel zu mehr Qualität in der Bildung?, Upgrade. Das Magazin für Wissen und Weiter-bildung der Donau-Universität Krems, Juni 2007, 9.

Dagmar Zwinz 99

Die ausgewiesene Internationalisierungsexpertin Ada Pellert nimmt in diesem Appell an die Verantwortungsträger Bezug zur Frage nach der ope-rativen Umsetzung des Lifelong-Learning-Konzeptes im Hinblick auf eine verbesserte Durchlässigkeit des österreichischen Bildungs- und Hoch-schulsektors sowie eine damit einhergehende Stärkung des Wirtschafts- und Bildungsstandortes Österreich. Sie unterstreicht insbesondere die Be-deutung einer verstärkten Zusammenarbeit von Stakeholdern.

2. Hochschuleinrichtungen arbeiten an der Zukunft der sie ausmachenden Menschen und ihrer Gesellschaft

Die besondere Herausforderung im Kontext der gegenständlichen Über-legungen besteht sicherlich für die einzelnen (Fach-)Hochschuleinrichtun-gen und liegt in einer differenzierten Auseinandersetzung mit der Frage-stellung unter Einbindung von institutionellen Stakeholdern sowie idea-lerweise demokratiepolitischer, bildungspolitischer, rechtlicher und be-triebswirtschaftlicher Interessen begründet.

Die hochschulische Internationalisierung wird – wie die Beobachtun-gen and der FH Campus Wien zeigen – zumeist als singuläre „Erschei-nung“ in Gestalt von lose ablaufenden Maßnahmen (beispielsweise der Mobilität von Studierenden) wahrgenommen. Ein Zustand von Interna-tionalität wird häufig durch Anwendung von für Einzelne sinnvoll er-scheinenden Aktivitäten erreicht. Zumeist laufen diese losgelöst vom grö-ßeren Ganzen (einer Strategie, welche wiederum mit Visionen und Leit-bildern in Einklang steht) ab und dienen primär der Erfüllung rechtli-cher und/oder verbindlicher Vorgaben bzw. passieren in Reaktion auf in-neren (beispielsweise durch Studierende, Lehrende ausgeübt) und/oder äußeren Druck (konkurrenzierende Bildungseinrichtungen). Dieses ge-wissermaßen originäre Verständnis von Internationalisierung erscheint in zweierlei Hinsicht problematisch: Hochschulische Lehre sowie Forschung & Entwicklung haben sich immer an internationalem Austausch und Kooperationen orientiert. Selbst „im 19. Jahrhundert, als die national-staatliche Prägung der Hochschulsysteme ihren Höhepunkt erreichte, gab es – jedenfalls was die Forschungsaktivitäten betrifft – internationale Kom-munikation und Mobilität“.26 __________ 26 Pechar, Die Internationalisierung der Hochschulen, in Lassnigg/Unger (Hrsg.),

Fachhochschulen (wie FN 22), 161.


Zweitens ist es für eine hochschulische Einrichtung gleichsam obliga-torisch, sich dem Thema unter Anwendung wissenschaftlicher Methoden zu nähern und eine differenzierte Auseinandersetzung zu verfolgen.27 Die Lösung liegt aus Sicht der Autorin in einer stärkeren Positionierung der Trägereinrichtung auf Grundlage einer Positionsbestimmung, Definition von Erfolgsbereichen, Formulierung eines Leitbildes und Entwicklung ei-ner gesamtinstitutionellen Strategie zur Internationalisierung. Ausgehend von einer gesamtinstitutionellen Strategie, welche auf Grundlage wissen-schaftlicher Auseinandersetzung zu den Themenfeldern von Internatio-nalisierung (Internationalisierungsforschung) erarbeitet werden soll, wird empfohlen, auf Ebene der einzelnen Studiengänge Internationalisierungs-szenarien zu entwickeln. Die tatsächlich sinnvolle Ableitung und Defini-tion von Maßnahmen kann insofern nur auf Studiengangsebene passie-ren, als sich die Ausrichtung an Hand von auf das System einwirkenden internen und externen Einflüssen erklärt. Als Klammer über allen gesetz-ten Maßnahmen ist die Internationalisierungsforschung auszuweisen. Pa-rallel laufende Querschnittsaufgaben betreffen eine systematische Erfas-sung von Daten, Formulierung von Erkenntnissen, die Ableitung von Pro-zessen sowie die Qualitätssicherung.

IV. Resümee

Internationalisierung im Hochschulbereich – für die Geldbeutel oder für eine stabile Basis demokratiefähiger, freier Individuen? Anhand globa-ler oder europäischer Einflussgrößen wurde versucht zu bestimmen, dass Internationalisierung beiden Interessenspolen zugleich sinnvoll und ge-winnbringend im weitesten Sinn sein kann und beide Seiten der Bildungs-Medaille bei der Internationalisiseung zum Zug kommen müssen. Inter-nationalisierung ist so verstanden zentraler Bestandteil hochschulischer Arbeit und wird zunehmend zu einem Qualitätsparameter in Lehre sowie Forschung & Entwicklung. In Widerspruch dazu stehen die zu beobach-tenden Extreme: Weitgehende Vernachlässigung von hochschulischer In-ternationalisierung versus Instrumentalisierung dieser aufgrund ökonomi-scher Bedingtheiten.28 Genannte Zugänge erscheinen wenig effizient oder __________ 27 Vgl. dazu Abschnitt 2. 28 Vgl. Wächter, Indikatoren für die Internationalität von Hochschulen in Europa,

in Kernegger/Müllner (Hrsg.), Internationalisierungsprozesse an Österreichs Hoch-schulen, 2005, 21 f.

Dagmar Zwinz 101

nachhaltig, da Internationalisierung ausschließlich zweck- oder mittelge-bunden verstanden wird.

Internationalisierung bedarf gemeinhin einer differenzierten Auseinan-dersetzung auf nationaler wie auch institutioneller Ebene. Kollektive The-menfelder, wie die Europäisierung der Bildungspolitik, bedürfen der Quer-schnittsvernetzung von Stakeholdern, der Behandlung im Sinne einer ganzheitlichen Beschäftigung mit den Herausforderungen, die die Inter-nationalisierung an den Hochschulbereich delegiert. Eine der zentralen Fragen wird sein, ob ein Zusammenhang zwischen Parametern wie Refe-renz der Hochschule, Qualität der Ausbildung, Wert von laufenden For-schungsaktivitäten, Employability von Studierenden und den gesetzten Internationalisierungsmaßnahmen besteht. Parallel zu den sektoral laufen-den Aktivitäten bedarf es freilich einer eingehenden Beschäftigung durch die einzelnen Institutionen auf Grundlage von Ergebnissen einer Interna-tionalisierungsforschung sowie in Anlehnung an die USP, die Visionen und die Leitbilder der Hochschulen, die sich als pluralistische Bildungsein-richtungen in und für demokratische pluralistische Gesellschaften verste-hen und auch im Bereich der Internationalisierung entsprechend agieren.

Abstract

Discussions on the internationalization of higher education have gained public and scientific momentum during the past few years. The interna-tionalization of a higher education institution is a reaction to the process of globalization and is its most advanced expression at educational level. Whereas ever increasing investment in the education sector can be traced back to economic strategies as laid down in the EU’s Lisbon strategy, the role of (higher) education for democracy and free societies must not be overlooked. Accordingly, the topic was defined: “How to Internationalize Higher Education? And Why Bother?” The goal was to discuss the sig-nificance on the one hand and to define coherent measures on the other.

It was found that internationalization has a major influence on higher education institutions and causes challenges as well as chances (tremen-dous ones if one thinks of the role of education on the basis of democ-racy). Hence, the implementation of national and institutional research on internationalization is highly recommended. Whereas collective issues ought to be discussed by joint representative committees at regional, na-


tional and supra- and/or international level, institutional issues ought to be defined by each individual university as a pre-requisite for all further activities.


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Dagmar Zwinz 103

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Freedom of Research and Academic Freedom as a Multi-Level-Issue – More than Freedom of Expression?∗

Stefan Huber

I. Introduction: Academic Freedom as a Fundamental Right

“[…] Science can prosper only if it is free; and it is free if there is not only external freedom, that is, independence from political influence, but if there is also freedom within science, the free play of arguments and counter arguments. No doctrine whatever can be suppressed in the name of science, for the soul of science is tolerance.”1 This quotation by Kelsen illustrates the main issues of academic freedom in its twofold manifesta-tion: Personal freedom of scientists in order to give them the possibility to develop their ideas without interference from outside, and a certain in-stitutional autonomy of research institutions, providing for prevention of interferences, be it from society or politics.

The need to protect scientists from external interference is reflected in many legal systems, where instruments have been created to guarantee academic freedom. In various countries, academic freedom has been given the status of a fundamental right.2

When it comes to the protection of academic freedom, several ques-tions are of specific interest. The first concerns the protected object, thus the definition of research or science. This question is as important as hard to resolve. Quickly, one will end up with Popper’s conclusion that scien-tific objectivity is not the product of the individual scientist’s impartial-__________ ∗ Dedicated to the former president of the Austrian Science and Research Council

(Österreichischer Wissenschaftsrat), Prof Dr Dr hc Wolfgang Mantl. 1 Kelsen, What is Justice? (1957) 23 s. 2 See for public motivations to protect academic freedom Schulte, Grund und

Grenzen der Wissenschaftsfreiheit, VVDStRL 65 (2006) 110 (111 ss); Ruffert, Grund und Grenzen der Wissenschaftsfreiheit, VVDStRL 65 (2006) 146 (148 ss); for an overview of constitutional provisions guaranteeing academic freedom (in the „old” EU) see Wagner, Gibt es ein Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit im europäischen Gemeinschaftsrecht? DÖV 1999, 129 (131 s).

106 Freedom of Research and Academic Freedom

ity, but a product of the social or public character of scientific method,3 or, as Berka put it in a more outspoken way, that it is up to the scientific community to decide what can be considered as science and what no more deserves to be labelled as scientific.4

Another crucial question concerns the subject of academic freedom, thus the beneficiary of this freedom. Almost any university system pro-vides for several degrees as proof of successive academic achievements.5 Especially in countries where there still exists a procedure to earn a venia legendi (as for example the “Habilitation” in the German-speaking coun-tries) one might argue that only those persons holding the highest aca-demic qualifications might be beneficiaries of academic freedom.

The fundamental rights protection system in European countries is strongly influenced by the European Convention of Human Rights and the interpretation given to it by the European Court of Human Rights (ECHR). Furthermore, member states of the European Union (EU) have transferred important legislative powers to the European Community (EC). Legislative power normally is limited by fundamental rights and freedoms. Thus, the European Court of Justice (ECJ) in a series of judge-ments stressed that the Union is also bound to these fundamental rights when legislating.6

This paper aims at examining the different levels of protection of academic freedom under the European Convention of Human Rights (EConvHR), EU law and national (Austrian) law.

II. Academic Freedom and the EConvHR

At first sight, the EConvHR contains no protection of academic free-dom: There is no provision stating that “research is free” or that universi-ties are free. There is one freedom having a certain link to universities: Article 2 of the (first) Additional Protocol to the EConvHR contains a right to education, stipulating that “[n]o person shall be denied the right __________ 3 Popper, The Open Society and its Enemies II: The High Tide of Prophecy: He-

gel, Marx, and the Aftermath (1945) 208. 4 Berka, Die Grundrechte (1999) no 589. 5 Compare for example the so-called Bologna system, which aims at establishing a

three-level system of academic degrees. 6 See for example Craig/de Búrca, EU Law (3rd edition 2003) 319 ss.

Stefan Huber 107

to education”. This right is enjoyed primarily by the student.7 Even if this right contains “some positive obligations on the part of the State”,8 there is no obligation for the state to establish or subsidize education “of any particular type or at any level”.9 The state is also free to decide not to es-tablish universities at all, and if it decides to do so, the fundamental right only refers to education (i. e. teaching), not to research.10

However, the lack of a provision aimed specifically at the protection of academic freedom must not be interpreted as a complete lack of pro-tection under the EConvHR. Article 10 EConvHR stipulates that “eve-ryone has the right to freedom of expression.” This right includes the freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authorities. Clearly, the results of scientific research could be opinions or information as referred to by Ar-ticle 10 EConvHR. Still, the question as to the “interference” remains: Here the Court has taken a broad approach with regard to the scope of this condition, defining for example orders to prevent publication, re-strictions, conditions and formalities as interferences with Article 10 EConvHR.11 Especially disciplinary proceedings12 or dismissals13 can be such interferences, if the employee concerned is a civil servant.14

The concept of “freedom of expression” contains two different guar-antees: The freedom to hold an opinion and the freedom to impart in-formation. The freedom to hold an opinion does not only protect the very moment of its publication, but also the process which leads to form-ing the opinion.15

__________ 7 Jacobs/White, The European Convention on Human Rights (4th edition 2006)

376. 8 ECHR, Valsamis, application no 21787. 9 ECHR, Belgian Linguistic case application no 1474 et al.; see also Jacobs/White,

Convention 378. 10 See also Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention (2nd edition

2005) 216 s; Spielbüchler, Das Grundrecht auf Bildung in Österreich, EuGRZ 1985, 437 (439 s); Huber, Rechtsfragen der vollrechtsfähigen Universität (2003) 62 s.

11 See for examples from the Court’s case law Jacobs/White, Convention 318 s. 12 ECHR, Steur, application no 39657. 13 ECHR, Vogt, application no 17851. 14 ECHR, Wille, application no 28396. 15 See Grabenwarter, EMRK 232.


However, freedom of expression as guaranteed by the EConvHR is not without limits. Article 10 (2) EConvHR itself provides for some limits:

“The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are pre-scribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.”

First of all, any restriction has to be prescribed by law, and it has to be necessary in a democratic society. Concerning this so called “necessity test”, the ECHR is rather strict and demands a clear legitimation for any restriction.16 The conditions enumerated in the provision further explain when a restriction is necessary in a democratic society.

As to scientific research, some of these restrictions might be of specific interest: The protection of health and morals can be at stake when it comes to research in the fields of biotechnology. As well, experiments with hu-man beings in medical research or research on military issues can be legally limited. Furthermore, also arguments allegedly based on historical find-ings denying national socialist crimes can be legally prohibited.17

Article 10 EConvHR does not only provide for freedom of research, but also for freedom of teaching. A legal opinion stated in a public lecture must not be directly or indirectly prohibited by the state.18

As has already been said, the ECHR does not refer to the concepts of science or research when it comes to determining the protection of an opinion. Therefore, it is not astonishing that even basing a research paper on findings that might not have been conducted and described according to scientifically recognised criteria does not justify its prohibition (or the issuance of an order to publish a clarifying statement by the author) as necessary in a democratic society.19 However, such opinions based on con-__________ 16 See in the context of academic freedom ECHR, Wille, application no 28396: An

information by the head of state to a civil servant that he is unsuitable for public office for having publicly defended a legal opinion not shared by the State is not necessary in a democratic society; Damjanovic/Oberkofler, Neue Akzente aus Strass-burg – Die Rechtsprechung zu Art 10 EMRK, MR 2000, 70 (71).

17 ECHR, Garaudy, application no 65831. 18 ECHR, Wille, application no 28396/95. 19 ECHR, Hertel, application no 25181/94.

Stefan Huber 109

tended methods, might more easily run the risk of being legally prohib-ited, if their claims are false and dangerous, thus eventually meeting one of the criteria established by Article 10 (2) EConvHR. As a further con-sequence, there can be no distinction made as to the person protected by the fundamental right: Article 10 EConvHR attributes the right to “eve-ryone”, which means that everybody who is able to hold or impart an opinion is protected.

Fundamental rights contained in the EConvHR often entail positive obligations for the member states. In the context of academic freedom, positive obligations might oblige the State to provide for certain institu-tional guarantees for the full protection of the fundamental right. Such obligations can be found in the media sector, where the state has to guar-antee a pluralism of media.20 However, no specific positive obligation or institutional guarantees can be derived from Article 10 EConvHR con-cerning academic institutions or their organizational structures. Never-theless, rules concerning freedom of press also apply to scientific journals, protecting them from influence emanating from the state.21

III. Academic Freedom and EU Law

1. Academic Freedom as a “Common Constitutional Tradition”?

Until now, the EU and EC treaties contain no charter of fundamental rights.22 Nevertheless, Article 6 EU refers to the ECHR when it claims that the Union shall respect fundamental rights as guaranteed by the ECHR, and as they result from the constitutional traditions common to the Member States, as “general principles of Community law.” Until to-day, the ECJ has defined various fundamental rights that the community institutions have to respect when legislating, many of them derived from the EConvHR.

But the Member states are also bound when they are implementing community law.23 Furthermore, the Member states are bound to EConvHR, __________ 20 Grabenwarter, EMRK 256. 21 See for example ECJ, Case 44/79, Hauer, ECR 1979, 3727. 22 The Fundamental Rights Charter will be dealt with below. 23 ECJ, Case 05/89, Wachauf, ECR 1989, 2609; ECJ, Case 222/84, Johnston, ECR

1986, 1651; see also Craig/de Búrca, EU Law, 337 ss.


as all of them have adopted it, and the European Court of Human Rights requires them to act in accordance with the Convention, even after a transferral of powers to a supra-national organization as the EC.24

The ECJ, when faced with fundamental rights issues, usually makes use of one source of fundamental rights: the common constitutional tra-ditions of the Member states, comprising the EConvHR. As we have seen before, the EConvHR does not contain a specific reference to academic freedom, but provides for a certain level of protection under the title of freedom of expression. As to further common constitutional traditions, it can at least be said that academic freedom is not protected in all the Member states, even if some have constitutional guarantees for academic freedom. Therefore, it is at least dubious whether the ECJ would be ready to accept academic freedom as a common constitutional tradition and thus a fundamental right of the EC.25

Up to this day, the ECJ has not recognized a fundamental right of academic freedom, but neither has it denied the existence of it under community law. Only in two cases26 from the 1970s concerning scientific staff from the Joint Research Centre Ispra (EURATOM), advocate general Trabucchi made a reference to freedom of research, but without elaborat-ing further on that point. The ECJ in its judgement however did not raise the fundamental rights issue.27

On first sight, it is not very astonishing that so little attention has been paid to this fundamental right by the Community courts, because the Community is not competent to legislate in matters concerning higher education and research (with the exception of research by community in-stitutions28). Article 149 EC gives the Community only competence to contribute to the development of quality education “while fully respect-ing the responsibility of the Member States for the content of teaching __________ 24 See ECHR, Bosphorus, application no 45036. 25 See for further references Fink, Gewährt das Recht der Europäischen Gemeinschaf-

ten den wissenschaftlichen Hochschulen grundrechtliche Freiheit? EuGRZ 2001, 193 (197 ss).

26 Advocate general Trabucchi, conclusion Case 35/72, Kley/Commission, ECR 1973, 679; conclusion Case 53/72, Guillot/Commission, ECR 1974, 791.

27 See also Fink, EuGRZ 2001, 197 s; Huber, Rechtsfragen 170 ss. 28 See in this context several community institutions dedicated to research, as the

Joint Research Centre or military and strategic research institutions that had been taken over from the WEU framework.

Stefan Huber 111

and the organisation of education systems.” Despite this limitation of competences, the ECJ has dealt in several judgements with matters partly related to education systems under the aspect of a violation of fundamen-tal freedoms or the principle of non-discrimination as laid down in Arti-cle 12 EC.29 However, until today no judgement of the ECJ has dealt with academic freedom issues in this context.30

Also in the field of research (Articles 163 ss. EC), the EC mainly com-pletes the activities of the Member states and promotes certain research activities. In this context, the EC treaty makes no distinction of whether Community actions are directed towards universities, other research insti-tutions or private companies. Also in this context, academic freedom has to be respected as far as it is recognized as a Community fundamental right.31

2. Academic Freedom and the Charter of Fundamental Rights of the Union

The Charter of Fundamental Rights was adopted by the Convention installed on initiative of the European Council in 1999. It was solemnly proclaimed by the Commission, Parliament, and the Council and was politically approved by the Member States in 2000. However, it has no legally binding effect.32 The Charter then was incorporated into the Treaty Establishing a Constitution for Europe. Until now, this Treaty has not entered into force33, although a political agreement seems to have been achieved at the European Council in June 2007 for a modified incorpora-tion into the EU founding treaties: The Reform Treaty agreed upon at the summit in June 2007 makes reference to the Charter and thus gives it binding effect.34 Once the Reform Treaty has entered into force, the fun-__________ 29 See for example Case 293/83, Gravier, ECR 1985, 614, Case 24/86, Blaizot, ECR

1988, 404 – university access and tuition fees; Case C-184/99, Grzelczyk, ECR 2001, I-6193 – equal treatment of foreign students; case C-147/03, Commission/ Austria, ECR 2005, I-5969 – university access restrictions through specific re-quirements for holders of a foreign school final examination diploma.

30 See also Fink, EuGRZ 2001, 197 ss. 31 See Kallmayer, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV (3rd edition 2007), no 16 to Art. 163

EGV. 32 See Craig/de Búrca, EU Law 358 s. 33 This is in particular due to the rejection of the Treaty by referenda in France and

the Netherlands. 34 This binding effect is limited for the United Kingdom, which is exempted from

jurisdictional control with regard to the Charter; however, due to the rejection of


damental rights contained in the Charter will bind the Community insti-tutions and the Member states, the latter, however, only when imple-menting EU law.

Article 13 of the Charter carries the title “Freedom of the arts and sci-ences” and states:

“The arts and scientific research shall be free of constraint. Academic freedom shall be respected.”

The Charter gives no definition of what should be understood by the terms of scientific research or academic freedom, though one can see any methodological production of knowledge as science.35 As under the EConvHR, also within the Charter, academic freedom can be seen as closely linked to freedom of expression.36

The Charter does not distinguish as to possible beneficiaries of this fundamental right. Consequently, anybody doing scientific research is protected.37

Concerning possible institutional implications, the separate notion of “academic freedom” (which is usually seen as an element of freedom of research) is interpreted by some authors as stipulating some institutional requirements to preserve the necessary freedoms.38 However, the exact content of these requirements remains rather vague.

As to restrictions of the freedom, Article 52 of the Charter establishes a general rule under which limitations are allowed: They must be pro-vided for by law and respect the essence of the right in question. They have to be in line with the principle of proportionality, which means that they are only legal when they necessarily and genuinely meet objectives of general interest recognized by the Union or the need to protect the rights and freedoms of others. Furthermore, for rights that can also be found in the EConvHR, “the meaning and scope of those rights shall be the same as those laid down” by the Convention. This means that the __________

this Treaty by referendum in Ireland, it cannot be predicted whether and in which form it will ever enter into force.

35 See Ruffert, VVDStRL 65 (2006) 157; Ruffert, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV, no 6 to Art. 13 GRCh.

36 Ruffert, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV, no 7 to Art. 13 GRCh. 37 See Jarass, EU-Grundrechte (2005) § 18 no 10. 38 See Ruffert, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV, no 9 to Art. 13 GRCh; Jarass, Grund-

rechte, § 18 no 10.

Stefan Huber 113

same rules apply to Article 13 as those provided for in Article 10 (2) EConvHR.39

II. Academic Freedom and National Austrian Law

First of all, the EConvHR benefits from a legal status as self execut-ing constitutional law in Austria, which makes it binding for the legisla-tor as well as for the administrative branch. Therefore, the requirements of Article 10 EConvHR have to be met when dealing with issues with possible impact on academic freedom. As to the protection of academic freedom under EU law, Austria as a member of the EU has to comply with EU fundamental rights (though not yet with the Charter) when implementing EU law.40

Article 17 of the Staatsgrundgesetz (StGG – Basic State law) provides that “Science and its teaching is free”.41 Once again, the legal text does not contain further rules concerning possible beneficiaries or institutional implications of this fundamental right. Neither does the legal text say what it understands by “science” or “teaching”.

Consequently, it was up to the Austrian Constitutional Court (VfGH) and to academic writing to shed light onto these questions. Concerning the meaning of science, the definitions used are more or less the same as those assumed for the European Charter of Fundamental Rights: Science (or scientific research) means methodological quest for objective findings. These findings can be tested and verified (or falsified).42 The meaning of teaching has to be seen in the context of research: teaching means to pass on the findings of research.43 Linking the concept of academic freedom and teaching to what has been previously said about freedom of expres-sion, one can easily find parallels: Freedom of expression guarantees the freedom to hold and to impart an opinion and protects not only the very __________ 39 Jarass, Grundrechte, § 18 no 11 ss. 40 See for example Öhlinger/Potacs, Gemeinschaftsrecht und staatliches Recht, 3rd

edition 2006, 8. 41 „Die Wissenschaft und ihre Lehre ist frei.“ 42 See Berka, Grundrechte, no 589; Ermacora, Handbuch der Grundfreiheiten und

Menschenrechte (1963) 468 ss; Wenger/Winkler, Die Freiheit der Wissenschaft und ihrer Lehre (1974) 88 ss; Huber, Rechtsfragen 31 s.

43 Koja, Wissenschaftsfreiheit und Universität (1974) 14.


moment of imparting the opinion, but also the process that leads to forming it.

As to the persons protected by this fundamental right, the VfGH has clearly stated that any person doing research is protected. There is no re-striction to certain groups of academic staff or academic staff as such.44 Also researchers in private companies benefit from this protection, al-though only vis-à-vis the State.45 The wording of Article 17 StGG does not, contrarily to other fundamental rights within this law, distinguish as to the nationality of the beneficiaries. Therefore, it can be said that every-one, without prejudice of his nationality, can claim academic freedom.46

From the wording of Article 17 it results clearly that the State must refrain from any action aimed at restricting this freedom. However, for a long time a further – institutional – implication of this provision was dis-puted. In a landmark decision, the VfGH finally stated that Article 17 StGG had basically no institutional implications.47 In this highly disputed judgement48 the VfGH came to the conclusion that Article 17 StGG did not require the legislator to provide universities with certain organizational structures. A later judgement seems to have confirmed this finding.49

Even if Article 17 StGG – contrarily to Article 10 EConvHR or Ar-ticle 13 of the Charter – does not expressis verbis provide for any limita-tions of the protection of academic freedom, such limitations do exist: Limitations can be found in other fundamental rights – here a balance has to be struck between possibly contradictory guarantees. For exam-ple, freedom of research does not enable researchers to violate human dignity. Sometimes, this balance is in its essence a political balance, not a legal one.50 Further possible limitations result from so called “general __________ 44 VfGH, VfSlg. 13978. 45 Ermacora, Handbuch 472; Berka, Grundrechte, no 590. 46 Ermacora, Handbuch 472. 47 VfSlg. 8136. 48 The then president of the VfGH even resigned in protest against the majority

decision of the court; see also harsh criticism by Walter, Reform des Universitäts-organisationsgesetzes, ÖHZ 3/1978, a.

49 VfGH, VfSlg. 17101; see for a differentiated approach Berka, Autonomie und Freiheit der Universität: Ein neuer Verfassungsartikel (Art 81c B-VG) für die öf-fentlichen Universitäten, ZÖR 2008, 293 (313 ss); Berka, Die Quadratur des Kreises: Universitätsautonomie und Wissenschaftsfreiheit, zfhr 2008, 37 (44 ss).

50 Berka, Grundrechte, no 292.

Stefan Huber 115

laws”,51 i.e. laws that protect important public interests and that are not specifically aimed at restricting the fundamental rights.

III. The Protection of Academic Freedom as a Multi-Level-Issue

As we have seen, international implications bring new aspects to the protection of freedom of research: Freedom of expression as guaranteed by Article 10 EConvHR on the one hand contains much more than aca-demic freedom, but on the other hand, as a rather general rule, cannot take into consideration all aspects of academic freedom. But also national provisions are sometimes not very clear and it is up to constitutional courts to clarify contents by way of interpretation.

The Charter of Fundamental Rights of the Union introduces a new “layer” of fundamental rights protection. It will be interesting to see how national and community institutions will deal with it once it has become binding. Especially the question of whether it provides for certain organ-izational structures will be of practical as well as of academic interest.

Certainly, the plurality of norms protecting academic freedom against interferences might constitute a certain obstacle to an effective protection. However, the fundamental right of academic freedom has not played a major role in the national nor in the EConvHR context as to the number of violations sanctioned by the competent institutions. Still, the existence of such norms is a symbol of a developed state that pays due respect to the role of science for society. Finally, not every interference in university affairs constitutes an infringement against academic freedom – whether it is desirable or not cannot be answered only according to its compatibility with fundamental rights.

Literature

Berka, Autonomie und Freiheit der Universität: Ein neuer Verfassungsartikel (Art 81c B-VG) für die öffentlichen Universitäten, ZÖR 2008, 293.

Berka, Die Quadratur des Kreises: Universitätsautonomie und Wissenschaftsfreiheit, zfhr 2008, 37.

__________ 51 „Allgemeine Gesetze“; Berka, Grundrechte, no 293 ss. Berka, Das allgemeine Ge-

setz als Schranke der grundrechtlichen Freiheit, in Koja-FS (1998) 221 (235 ss).


Berka, Die Grundrechte (1999). Berka, Das allgemeine Gesetz als Schranke der grundrechtlichen Freiheit, in Koja-FS

(1998) 221. Craig/de Búrca, EU Law (3rd edition 2003). Damjanovic/Oberkofler, Neue Akzente aus Strassburg – Die Rechtsprechung zu Art 10

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Hochschulen grundrechtliche Freiheit? EuGRZ 2001, 193. Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention (2nd edition 2005). Huber, Rechtsfragen der vollrechtsfähigen Universität (2003). Jacobs/White, The European Convention on Human Rights (4th edition 2006). Jarass, EU-Grundrechte (2005). Kallmayer, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV (3rd edition 2007), no 16 to Art. 163 EGV. Kelsen, What is Justice? (1957). Koja, Wissenschaftsfreiheit und Universität (1974). Öhlinger/Potacs, Gemeinschaftsrecht und staatliches Recht (3rd edition 2006). Popper, The Open Society and its Enemies II: The High Tide of Prophecy: Hegel,

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schaftsrecht? DÖV 1999, 129. Walter, Reform des Universitätsorganisationsgesetzes, ÖHZ 3/1978, a. Wenger/Winkler, Die Freiheit der Wissenschaft und ihrer Lehre (1974).

Legal Sources

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321, p. 37. Charter of Fundamental Rights of the European Union, OJ 2007 C 302, p. 1. ECJ Case 35/72, Kley/Commission [1973] ECR 679. ECJ Case 53/72, Guillot/Commission [1974] ECR 791. ECJ Case 44/79, Hauer [1979] ECR 3727. ECJ Case 293/83, Gravier [1985] ECR 614. ECJ Case 222/84, Johnston [1986] ECR 1651. ECJ Case 24/86, Blaizot [1988] ECR 404. ECJ Case 05/88, Wachauf [1989] ECR 2609. ECJ Case C-184/99, Grzelczyk [2001] ECR I-6193. ECJ Case C-147/03, Commission/Austria [2005] ECR I-5969.

Stefan Huber 117

Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [http:// www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/D5CC24A7-DC13-4318-B457-5C901491 6D7A/0/EnglishAnglais.pdf (04. 11. 2008)] (Art. 10).

(First) Additional Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/D5C C24A7-DC13-4318-B457-5C9014916D7A/0/EnglishAnglais.pdf (04. 11. 2008)] (Art. 2).

ECHR, Belgian Linguistic case application no 1474. ECHR, Vogt, application no 17851. ECHR, Valsamis, application no 21787. ECHR, Hertel, application no 25181/94. ECHR, Wille, application no 28396. ECHR, Steur, application no 39657. ECHR, Bosphorus, application no 45036. ECHR, Garaudy, application no 65831. Staatsgrundgesetz über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger, RGBl. 142/1867

(Art. 17). VfGH G 13/76 und G 7/77, VfSlg. 8136. VfGH B 1400/92, VfSlg. 13.978. VfGH G 359/02, VfSlg. 17101.

Zulässige Beschränkungen der Freizügigkeit der Studenten

Christian Ruhs 1

I. Allgemeines

Die Förderung der Mobilität der Studenten ist eines der zentralen Ziele des Europäischen Hochschulraumes. Auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene wird das Konzept des Europäischen Hochschulraumes neuerdings durch den Grundsatz der Freizügigkeit der Studenten gestärkt, den der Gerichts-hof der Europäischen Gemeinschaft in seinem Urteil vom 7. Juli 2005 betreffend die Regelung des Zugangs zur Universität in Österreich pro-klamiert hat.2 Ob und worin sich ein „Grundsatz“3 von einem „fundamen-talen Grundsatz“,4 einer „Grundfreiheit“5 oder einem „Grundrecht“6 un-terscheidet, ist nicht ganz klar.7 Zweifellos trifft es aber zu, dass die Frei-zügigkeit der Studenten noch ein unvollkommenes Recht ist, das etwa im Bereich der Studienbeihilfen nach wie vor keinen unbegrenzten Gleich-behandlungsanspruch garantiert.8 __________ 1 Der vorliegende Beitrag bringt die persönliche Auffassung des Verfassers zum

Ausdruck. 2 Rs. C-147/03, Kommission/Österreich, Slg. 2005, I-5969, Rz. 63, 70; zum Zu-

gang zur Berufsausbildung siehe bereits Rs. 293/83, Gravier, Slg. 1985, 593. 3 Rs. C-147/03 (FN 2), Rz. 70. 4 Rs. C-147/03 (FN 2), Rz. 63. 5 Rs. C-224/98, D’Hoop, Slg. 2002, I-6191, Rz. 29. 6 Rs. 200/02, Zhu und Chen, Slg. 2004, I-9925, Rz. 33. 7 Zur uneinheitlichen Terminologie siehe „Die subjektivrechtliche Komponente der

Unionsbürgerschaft“, Kubicki, Zeitschrift für Europarecht 4 (2006), 489, 490. 8 Gemäß Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 EG über das Aufenthaltsrecht der

Unionsbürger ist der Aufnahmestaat erst nach dem Erwerb des Daueraufent-haltsrechts, d. h. in der Regel nach fünfjährigem Aufenthalt verpflichtet, Studien-beihilfen für den Lebensunterhalt zu gewähren; nach dem Urteil des Gerichtshofs in Rs. C-209/03, Bidar, Slg. 2005, I-2119, Rz. 57 ist es legitim, dass ein Mit-gliedstaat eine derartige Beihilfe nur solchen Studenten gewährt, die nachgewie-sen haben, dass sie sich bis zu einem gewissen Grad in die Gesellschaft dieses Staa-tes integriert haben.

120 Zulässige Beschränkungen der Freizügigkeit der Studenten

II. Unmittelbare Auswirkungen des Urteils in Rechtsache C-147/03

Im konkreten Fall des Urteils gegen die Republik Österreich löste das Recht auf Freizügigkeit der Studenten jedenfalls heftige Turbulenzen aus. Bereits in den ersten Tagen nach dem Urteil wurden österreichische Uni-versitäten überrannt von Studienwerbern aus der Bundesrepublik Deutsch-land, die aufgrund des strikten Numerus Clausus in Deutschland keinen Studienplatz erhalten hatten.9 Die medizinische Fakultät der Universität Wien sah sich gezwungen, wenige Tage nach der Urteilsverkündung gleich-sam als Notstandsmaßnahme die Inskriptionsfrist abzubrechen.10

Der österreichische Bundeskanzler regte am Vorabend des österreichi-schen Ratsvorsitzes in der Europäischen Union an, die Kompetenzen des Europäischen Gerichtshofes zu hinterfragen.11 Der Präsident des National-rates schloss sich dem Bundeskanzler an.12 Selbst der Präsident des Verfas-sungsgerichtshofs bezeichnete das Urteil als höchst problematisch.13

Die nationale Bildungspolitik war schließlich zu einer grundlegenden Systemänderung gezwungen: der Abschaffung des freien Hochschulzu-gangs, der über Jahrzehnte als Kernelement der österreichischen Bildungs- und Hochschulpolitik angesehen werden konnte.

In einer Blitzaktion verabschiedete der Nationalrat bereits einen Tag nach Urteilsverkündung eine Novelle zum Universitätsgesetz, wodurch für jene Studienrichtungen, die in der Bundesrepublik Deutschland dem Numerus Clausus unterlagen, auch an österreichischen Universitäten Zu-gangsbeschränkungen eingeführt wurden, die in gleicher Weise auf öster-reichische Staatsbürger wie auf die Angehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union Anwendung finden sollten.14

Die Beschränkung der Anzahl der Studienplätze konnte verhindern, dass bestimmte Studienrichtungen durch den Zustrom aus der Bundes-__________ 9 Für viele: „Deutsche Numerus-Clausus-Opfer stehen schon Schlange“, Der Stan-

dard online 18. 07. 2005. 10 Medizinuni Wien bricht Vorerfassung ab, Der Standard Printausgabe 12. 07. 2005. 11 Schüssel: „Unsensible Vorgangsweise“, Der Standard online 29. 07. 2005. 12 Nationalratspräsident Dr. Andreas Kohl im Interview, Der Standard Printausga-

be, 05. 08. 2005. 13 Präsident des Verfassungsgerichtshofs, Dr. Karl Korinek im Interview, Der Stan-

dard Printausgabe 22. 08. 2005. 14 §124b UG „Ergänzende Bestimmungen für die Zulassung zu den vom deut-

schen Numerus Clausus betroffenen Studien“, BGBl. I Nr. 77/2005.

Christian Ruhs 121

republik Deutschland wahrlich aus den Nähten platzen. Die Auswirkun-gen der Neuregelung auf die Zusammensetzung der Studierenden waren gleichwohl gravierend.

In einigen Studienrichtungen, die in Deutschland dem Numerus Clausus unterliegen, vervielfachte sich die Zahl der deutschen Studienan-fänger, während die Anzahl der Erstinskribenten mit österreichischem Schulabschluss erheblich zurückging. De facto fand eine „globale Verdrän-gung“ statt, denn nicht nur für Österreicher, sondern auch für Angehöri-ge anderer EU-Staaten sowie Drittstaaten war eine Verdrängung durch deutsche Studierende zu verzeichnen.15

Dieses Szenario wurde begleitet von Unverständnis für die besondere österreichische Situation als Auffangkorb für zahllose deutsche Numerus-Clausus-Opfer16 und bisweilen von einer gewissen Häme.17 Währenddes-sen fühlte man sich in Österreich vom Gerichtshof schlecht behandelt.18

In zahlreichen Gesprächen auf politischer, diplomatischer und Fach-ebene wurde nach Lösungen gesucht. Zwei international besetzte Ar-__________ 15 Evaluierung der Auswirkungen des § 124b des Universitätsgesetzes 2002, Bericht

des BMWF an den Nationalrat, Jänner 2007; Hochschulzugang in Österreich im Anschluss an das EuGH-Urteil vom 7. Juli 2005, Studie im Auftrag des Bun-desministeriums für Bildung, Wissenschaft und Kultur, Clement/Pichler, April 2006 (nicht veröffentlicht).

16 Auf 25.477 im Wintersemester 2004 in Deutschland aufgrund des Numerus Clausus abgewiesene Medizinstudenten kamen 1.954 Plätze für Studienanfänger in Österreich, „Deutsche Numerus-Clausus-Opfer stehen schon Schlange“, Der Standard Printausgabe 17. 07. 2005.

17 „Und diesem Schlusslicht auf der internationalen Akademikerskala sollen nun deutsche Flüchtlinge auch noch Studienplätze wegnehmen?“ wählte die FAZ als Schlusssatz für den Artikel „Der Maturantenschmäh“, FAZ, 19. 7. 2005, Nr. 165, S. 35; Janez Potocnik, Mitglied der Kommission für Wissenschaft und Forschung, meinte, Österreicher könnten doch im Ausland studieren, wenn sie zuhause kei-ne Studienplätze mehr vorfänden, Der Standard Printausgabe 20. 07. 2005.

18 Die Republik Österreich hatte in ihrem Antrag auf Wiedereröffnung der münd-lichen Verhandlung umfassendes Zahlenmaterial für alle vom deutschen Nume-rus Clausus betroffenen Studienrichtungen angeboten, sollte der Gerichtshof dies für entscheidungserheblich halten. Der Gerichtshof lehnte den Antrag ab und stellte in seinem Urteil in ambivalenter Weise einerseits fest, dass er sich nicht für unzureichend unterrichtet halte, die Republik Österreich es aber andererseits ver-absäumt habe, ausreichende Nachweise vorzubringen, und eingeräumt habe, über keine weiteren Daten zu verfügen; Rs. C-147/03 (FN 2), Rz. 16 f., 65 f.; Bericht des Bundeskanzleramts an den Nationalrat, BKA-VV.C-147/03/0009-V/A/8/2005 vom 15. Juli 2005, S. 3, [http://www.europa.gv.at/DocView.axd? CobId=12140 (Stand 30. 10. 2007)].


beitsgruppen – eine unter österreichischem Vorsitz, eine unter dem Vor-sitz der Europäischen Kommission – widmeten sich dem Thema. Im Er-gebnis wurde Mitte 2006 eine „Safeguardregelung“ eingeführt, die in den Studienrichtungen Medizin und Zahnmedizin 75 % der Studienplätze für Bildungsinländer reservierte.19

Nahezu postwendend übermittelte die Kommission am 26. Juli 2006 ein Auskunftsersuchen an die österreichische Bundesregierung und setzte damit das bereits 1999 eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren gegen Ös-terreich fort. Die Stellungnahme der Republik Österreich wurde mit Mahnschreiben der Kommission vom 24. Jänner 2007 beantwortet. Am 25. Mai 2007 übermittelte die Republik Österreich ihre Replik. Die Kom-mission kündigte an, im November 2007 über die Fortsetzung des Ver-fahrens zu entscheiden.20

Dies hinderte die österreichische Bundesregierung indes nicht daran, die Verlängerung der beanstandeten Regelung des Universitätsgesetzes um weitere zwei Jahre einzuleiten.21 Ausschlaggebend dafür war die Prognose einer weiteren deutlichen Zunahme der Studentenströme aus Deutsch-land: Durch die Verkürzung der Sekundarschulzeit von neun auf acht Schuljahre wird es von 2007 bis 2015 gestaffelt in allen deutschen Län-dern doppelte Abiturjahrgänge geben.22 Gleichzeitig steigt die allgemeine Mobilitätsbereitschaft der deutschen Studierenden.23 Durch die geplante Einführung der Möglichkeit, Studienbeihilfen nicht erst nach zwei Se-mestern, sondern ab Studienbeginn ins Ausland mitzunehmen, werden in Deutschland weitere Anreize zum Auslandsstudium gesetzt.24 Deutsche Konzepte für diese Reform sprechen offen von einer Externalisierung von Ausbildungskosten.25 __________ 19 § 124b Abs. 5 des Universitätsgesetzes, BGBl. I Nr. 74/2006; Durchführungs-

verordnung BGBl. II Nr. 238/2006. 20 „Die Kommission ist ‚wenig überrascht’“, Der Standard Printausgabe, 25. 9. 2007. 21 Ministerialentwurf betreffend ein Bundesgesetz, mit dem das Universitätsgesetz

2002 geändert wird, 127/ME (XXIII. GP), BMWF-52.250/0163-I/6/2007. 22 „Studienanfängerzahlen werden sich in einzelnen Jahren massiv erhöhen“, Bil-

dungsforscher Klaus Klemm im Interview, Der Standard online, 28. 2. 2007. 23 „Deutsche Studenten zieht es zunehmend ins Ausland, Anstieg um 14 Prozent ge-

genüber dem Vorjahr“, APA0231, 12. 9. 2007. 24 Erläuterungen zur Regierungsvorlage (FN 21). 25 „Ein großer Vorteil dieses Modells ist der hohe kurzfristig erreichbare kapazitäre

Entlastungseffekt für das deutsche Hochschulsystem, da pro Student, der sein ge-samtes Bachelorstudium im Ausland absolviert, ein ganzer in Deutschland feh-

Christian Ruhs 123

Im Vorfeld des Gipfels in Lissabon im Oktober 2007 kam es schließ-lich zu einer Einigung mit der Kommission über eine Aussetzung des Ver-fahrens für eine Frist von fünf Jahren.26 Dieser Zeitraum solle dazu ge-nutzt werden, neue Fakten hervorzubringen, die die Kommission dazu ver-anlassen könnten, das Vertragsverletzungsverfahren einzustellen.27

III. Verbleibende Handlungsmöglichkeiten

1. Primärrecht

Verschiedentlich wurde angemerkt, die Republik Österreich habe es im Zuge der EG-Beitrittsverhandlungen verabsäumt, ein Protokoll über die spezifisch österreichischen Probleme des Hochschulzugangs einzufor-dern.28 Zweifellos wäre eine klare und unbefristete primärrechtliche Son-derregelung geeignet, die bestehenden rechtlichen Probleme zu lösen.

Die österreichische Bundesregierung war im Zuge der Arbeiten der Regierungskonferenz über den Reformvertrag bemüht, ein entsprechen-des Protokoll durchzusetzen.29 Dies hätte jedoch die Zustimmung aller Mitgliedstaaten vorausgesetzt. Im Ergebnis einigte man sich auf die ein-gangs erwähnte Aussetzung des Verfahrens.

2. Sekundärrecht

Auf sekundärrechtlicher Ebene bestehen, sieht man von Beschlüssen des Rates Bildung mit Soft-law-Charakter ab, grundsätzlich zwei Lösungs-möglichkeiten. __________

lender Studienplatz ersetzt werden kann. Je nach finanzieller Ausgestaltung der Auslandsstudienförderung könnte eine solche Lösung auch hinsichtlich der di-rekten Kosten günstiger sein als die Schaffung eines entsprechenden Studienplatzes in Deutschland“, Zentrum für Hochschulentwicklung, Deutschland, Arbeitspa-pier 86, März 2007.

26 Uni-Quoten: Brüssel setzt Verfahren aus, Der Standard, 18. Oktober 2007. 27 Im Wortlaut: Barroso-Schreiben an Gusenbauer, Der Standard online, 17. Okto-

ber 2007. 28 Siehe u. a. Rieder, „Case C-147/03, Commission of the European Communities

v. Republic of Austria, Judgement of the Court (Second Chamber) 7 July 2005, not yet reported“, Common Market Law Review 43 (2006), 1711, 1717.

29 „Kommission ist wenig ‚überrascht‘ “, Der Standard Printausgabe 25. 09. 2007.


Auf der Grundlage des Art. 12 Abs. 2 EG könnte der Rat eine Richt-linie über die Freizügigkeit der Studenten verabschieden, die etwa als „Richtlinie über die Beseitigung jeglicher Diskriminierung beim Zugang zur Hochschulbildung“ bezeichnet sein könnte. Diese Richtlinie könnte die Freizügigkeit der Studenten konsolidieren. Darin könnte aber ebenso vorgesehen werden, dass im Falle einer überhöhten Nachfrage von Stu-dierenden aus anderen EU-Mitgliedstaaten nach Zulassung zu bestimm-ten Studien in einem Mitgliedstaat der betroffene Mitgliedstaat bestimmte „Schutzmaßnahmen“ ergreifen kann. Wann eine überhöhte Nachfrage vorliegt, könnte in der Richtlinie ebenfalls definiert werden.30

Ebenso könnte ein europäischer Finanzausgleich für Ausbildungskos-ten eingeführt werden.31 Art 149 Abs. 4 EG, der Fördermaßnahmen unter anderem für die Mobilität vorsieht, wäre eine geeignete Rechtsgrundlage.

In beiden Fällen wäre jedoch gemäß Art. 251 Abs. 2 EG ein Vor-schlag der Kommission Voraussetzung. Ein derartiger Gesetzgebungsvor-schlag der Kommission ist gegenwärtig nicht zu erwarten.32

3. Nationale Maßnahmen

Die Rechtswidrigkeit der seinerzeitigen Regelung des § 36 UniStG kann nach dem Urteil des Gerichtshofs nicht bezweifelt werden. Aus-schlaggebend für dieses Urteil war freilich, wie sich aus der Urteilsbe-gründung ergibt, dass es der Republik Österreich nicht gelungen war, das Ausmaß und das tatsächliche Eintreten der befürchteten Studentenströ-me aus Deutschland nachzuweisen.33 Die Möglichkeit einer Rechtferti-__________ 30 Obwexer, Optionen für die Regelung des Zugangs zu den Universitäten in Ös-

terreich nach dem EuGH-Urteil vom 7. Juli 2005, Gutachten im Auftrag des BMBWK, 26. 09. 2005 (nicht veröffentlicht).

31 Siehe u. a.: Schulev-Steindl, Hochschulzugang in Österreich, Die Rechtslage nach dem Urteil des EuGH in der Sache C-147/03; Juristische Blätter 1 (2006), 2; Hilpold, Hochschulzugang und Unionsbürgerschaft, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 21 (2005), 647, 652.

32 Das Memorandum der Kommission über die Hochschulbildung in der Europäi-schen Gemeinschaft, 1991, KOM (91) 349 final, Rz. 103 sprach sich im Falle einer ungebührlichen Belastung einzelner Mitgliedstaaten noch für einen entspre-chenden Ausgleichsmechanismus aus; für eine sekundärrechtliche Lösung: Len-gauer, Zugang zu Universitäten in Österreich, Urteilsbesprechung zu EuGH C-147/03, Ecolex (2005), 877, 879.

33 Rs. C-147/03 (FN 2), Rz. 65, 66.

Christian Ruhs 125

gung einer solchen Regelung vor dem Hintergrund überzeugender fakti-scher Nachweise bleibt daher auch nach dem Urteil unberührt.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann eine Diskrimi-nierung dann gerechtfertigt sein, wenn sie auf objektiven, von der Staats-angehörigkeit der Betroffenen unabhängigen Erwägungen beruht und in einem angemessenen Verhältnis zu einem legitimen Zweck steht, der mit den nationalen Rechtsvorschriften verfolgt wird.34

Vorausgesetzt ist somit zunächst, dass die an sich diskriminierende Maßnahme eine bloß indirekte Diskriminierung darstellt, sowie das Vorliegen eines „zwingenden Grundes des Allgemeininteresses“, dessen Schutz ein berechtigtes öffentliches Interesse des Mitgliedstaates darstellt. Im Bereich der Hochschulbildung kommen eine Reihe öffentlicher Inte-ressen in Betracht, die als Rechtfertigungsgründe herangezogen werden können.

a. Rechtfertigungsgründe

aa. Homogenität

Die Republik Österreich hatte vor dem Gerichtshof unter anderem die „Vermeidung einer schwerwiegenden Störung der Homogenität des Bildungssystems“ als Rechtfertigung der Zugangsbeschränkung des § 36 UniStG angeführt.35 Die „Homogenität“ oder „Einheitlichkeit“ des Bil-dungssystems bestehe dabei im Wesentlichen darin, den jungen Men-schen in Österreich eine umfassende Ausbildung von der Pflichtschule bis zum allenfalls gewünschten Universitätsstudium zu ermöglichen.

Der Gerichtshof hat diesen Rechtfertigungsgrund anerkannt, indem er ihn zur Grundlage seiner Verhältnismäßigkeitsprüfung heranzog.36 Es liegt daher nahe, auf dieser Rechtsprechung aufzubauen und in einem allfälligen weiteren Verfahren vor dem Gerichtshof den Schwerpunkt auf den Nachweis der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit zu legen.

__________ 34 Rs. C-147/03 (FN 2), Rz. 48 unter Verweis auf Rs. C-224/98, D’Hoop (FN 5),

Rz. 36 und Rs. C-274/96, Bickel und Franz, Slg. 1998, I-7637, Rz. 27. 35 Rs. C-147/03 (FN 2), Rz. 48ff. 36 VwGH, Beschluss vom 26. September 2005, AW 2005/10/0029, S. 24; so auch

Epiney, „The Scope of Article 12 EC: Some Remarks on the Influence of Euro-pean Citizenship“, European Law Journal 13 (2007), 611, 620.


bb. Finanzielles Gleichgewicht

In seiner Rechtsprechung im Bereich der Patientenmobilität hat der Gerichtshof eine erhebliche Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts der Systeme der sozialen Sicherheit als zwingenden Grund des Allgemein-interesses anerkannt, der eine Beschränkung des elementaren Grundsat-zes des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen kann.37 Diese Recht-fertigung kann auch auf den Bereich des nationalen Bildungswesens über-tragen werden.38 Das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Morgan und Bucher, bestätigt dies ausdrücklich.39

Im Hinblick darauf, dass die Kosten der Studienplätze den staatlichen Haushalt ungleich stärker belasten als die Aufwendungen für Unterhalts-beihilfen, muss die Berufung auf wirtschaftlicher Gründe im Zusammen-hang mit den Ausbildungskosten, die für ausländische Studenten aufge-bracht werden, umso schlagender sein.40

Der Vorgabe des Gerichtshofs, dass ein Mitgliedstaat eine bestimmte finanzielle Solidarität mit den Angehörigen anderer Mitgliedstaaten zei-gen muss,41 trägt Österreich mit einem Angebot von 20 Prozent der Stu-dienplätze für Inhaber von in anderen EU-Mitgliedstaaten ausgestellten Reifezeugnissen zweifellos Rechnung.42 __________ 37 Rs. C-158/96, Kohll, Slg. 1998, I-1931, Rz. 41; Rs. C-368/98, Vanbraekel, Slg.

2001, I-5363, Rz. 47. 38 Epiney, Scope of Article 12 EC (FN 36), 621; eingehend: Dougan, Fees, Grants,

Loans and Dole Cheques: Who covers the cost of migrant Education within the EU?, Common Market Law Review 42 (2005), 943, 955 f., 960 f.; Golynker, Stu-dent loans: the European concept of social justice according to Bidar, European Law Review (2006), 390, 399.

39 Urteil vom 23. 10. 2007, verbundene Rs. C-11/06 und C-12/06, Morgan und Bu-cher, Rz. 36; Siehe bereits Rs. C-147/03 (FN 2), Rz. 43, 46 der Schlussanträge.

40 So auch Golynker, Student loans (FN 38), 399; Dougan, Fees (FN 38), 955 f., 960 f.; Griller, Hochschulzugang in Österreich: Von Missverständnissen und Kurz-schlüssen beim Diskriminierungsschutz, Juristische Blätter 5 (2006), 273, 288; Tinhofer/Stupar, „Studenten-Tsunami“ nach EuGH Urteil zum Universitätszu-gang?, Zeitschrift für Europäisches Sozial- und Arbeitsrecht 4 (2006), 149, 153; a. A. Frischhut/Huber, Mehr Mobilität für Studierende in der EU. Universitätszu-gang und Studienförderung im Lichte des Gemeinschaftsrechts, Zeitschrift für Hochschulrecht 5 (2006), 52, 59.

41 Rs. C-184/99, Grzelczyk, Slg. 2001, I-6193, Rz. 44; Rs. Bidar (FN 8). 42 Dem Verwaltungsgerichtshof (FN 36), S. 29 zufolge „kann es aber nicht eine im

Zuge der Gewährleistung von Freizügigkeit der Studierenden bzw. Nichtdiskri-minierung übernommene Verpflichtung der Republik Österreich sein, entweder

Christian Ruhs 127

cc. Befriedigung des heimischen Bildungsbedarfs

Die grundlegende Aufgabe der Bildungssysteme der Mitgliedstaaten besteht darin, ein breit gefächertes, allgemein zugängliches Angebot an Bildungs- und Ausbildungsgängen auf allen Bildungsebenen im Inland sicherzustellen. Die Mobilität der Studierenden ist ein wichtiges Ziel. Deren Förderung ist aber nicht die vorrangige Aufgabe des nationalen Bildungssystems. Wenn die Inlandsversorgung durch ein Übermaß an Mo-bilität gefährdet wird, muss die Inlandsversorgung den Vorrang haben, was umso mehr gilt, wenn es sich bei der Mobilität vornehmlich um blo-ße „Umgehungsmobilität“ handelt. Der künftige Bedarf an Absolventen für den Arbeitsmarkt ist dabei sicher ein wichtiger, aber nicht der allein ausschlaggebende Gesichtspunkt. Vielmehr stellt das bildungspolitische Ziel, die Nachfrage nach bestimmten Ausbildungsgängen unabhängig von konkreten Arbeitsmarktchancen zu decken, ein eigenständiges legitimes öffentliches Interesse im Bereich der Bildungspolitik eines Mitgliedstaa-tes dar.43

Der Gerichtshof hat den Gedanken der „Territorialität“ bestimmter grundlegender staatlicher Dienstleistungen in vergleichbaren Situationen bereits mehrfach anerkannt, indem er in seinen Urteilen in den Rs. Kohll und Vanbraekel die Erhaltung eines bestimmten Umfangs der medizini-schen Versorgung „im Inland“ als legitimes Interesse der Mitgliedstaaten bestätigt hat. Der Gerichtshof stellte dabei ausdrücklich auf die Versor-gung „im Inland“ ab.44

Ein ebensolches legitimes öffentliches Interesse eines Mitgliedstaates an der Erhaltung eines bestimmten Umfangs der Versorgung mit Ausbil-dungsplätzen im Inland ist auch im Bildungsbereich gegeben. Die Befrie-digung des heimischen Bildungsbedarfs45 und die bildungspolitische Ziel-setzung, primär für die Ausbildung und Bildung im Inland Sorge zu tra-gen,46 sind daher naheliegende Rechtfertigungsgründe. __________

die (unter anderem finanziellen) Auswirkungen der deutschen Bildungspolitik zu tragen oder unter dem via facti durch die ,Umleitung‘ deutscher Studienwerber ausgeübtem Druck – bei Ausschaltung der bildungspolitischen Wahlfreiheit Ös-terreichs – die deutsche Regelung zu übernehmen“.

43 Griller, Hochschulzugang (FN 40), S.283. 44 Rs C-158/96, Kohll (FN 37), Rz. 50, 51, 52; Rs C-368/98, Vanbraekel (FN 37),

Rz. 48, 49. 45 Griller, Hochschulzugang (FN 40), 282. 46 Griller, Hochschulzugang (FN 40), 283.


dd. Erhaltung und Verbesserung des Bildungssystems

Nicht nur die Urteile des Gerichtshofs in den Rs. Kholl und Vanbrae-kel stützen diese Auffassung. Auch das Urteil des Gerichtshofs in der Rs. Lyyski anerkennt die Deckung des inländischen Bedarfs als einschlägigen Rechtfertigungsgrund für den Bildungsbereich.

In seinem Urteil in Rs. Lyyski hat der Gerichtshof die „Erhaltung und Verbesserung des Bildungssystems“ als zwangsläufig legitime Zwecke be-zeichnet, die Beschränkungen des Zugangs zur Bildung rechtfertigen kön-nen.47 Das Urteil bezieht sich konkret auf den Bedarf an Lehrern, die be-nötigt werden, um eine ausreichende Zahl von Ausbildungsplätzen im nationalen Bildungssystem anbieten zu können.

Maßnahmen, die den allgemeinen Zugang der Bildungsinländer zur Hochschulbildung sicherstellen, dienen zweifellos ebenso der Erhaltung des Bildungswesens im Sinne der Aufrechterhaltung seiner Funktionsfä-higkeit, weshalb der Rechtfertigungsgrund übertragbar erscheint.

Bereits in seinem Urteil in Rs. Neri bezeichnete der Gerichtshof das Ziel, einen hohen Standard der Hochschulausbildung sicherzustellen, als legitim und geeignet, Beschränkungen der Grundfreiheiten zu rechtferti-gen.48 In der Rs. Blaizot ließ der Gerichtshof den „ordnungsgemäßen Betrieb der Hochschuleinrichtungen“ als legitimes öffentliches Interesse der Mitgliedstaaten gelten.49 In der Rs. Morgan und Bucher genügte dem Gerichtshof „das Bestreben, sicherzustellen, dass die Studierenden ihr Stu-dium rasch abschließen“.50 Die genannten Urteile, ebenso wie das Urteil in Rs. Lyyski, lassen erkennen, dass der Gerichtshof im Bildungsbereich für eine Vielzahl von Rechtfertigungsgründen offen ist.

ee. Aufgabenerfüllung gegenüber der Bevölkerung

Dem Urteil des Gerichtshofs in der Rs. Humbel zufolge ist die Auf-gabenerfüllung eines Mitgliedstaates gegenüber der Bevölkerung ein legi-times Ziel nationaler Bildungspolitik. Der Gerichtshof führte dabei aus, dass der Staat durch die Errichtung und Erhaltung des nationalen Bil-

__________ 47 Rs. C-40/05, Lyyski, Urteil vom 11. 1. 2007, Rz. 39. 48 Rs. C-153/02, Neri, Slg. 2003, I-13555, Rz. 46. 49 Rs. 24/86, Blaizot, Slg. 1988, 379, Rz. 34. 50 Rs. Morgan und Bucher (FN 39), Rz. 36.

Christian Ruhs 129

dungssystems seine Aufgaben „gegenüber seinen Bürgern“ auf sozialem, kulturellem und bildungspolitischem Gebiet erfülle.51

Der Gerichthof verwendet im erwähnten Urteil ausdrücklich die For-mulierung „gegenüber seinen Bürgern“.52 Dem Wortlaut zufolge hält der Gerichtshof im Bereich des nationalen Bildungswesens selbst eine Diffe-renzierung nach der Staatsangehörigkeit für zulässig.

Auch das Urteil in Rs. Bidar, in dem der Gerichtshof nur eine „gewis-se Solidarität“ mit den Bürgern anderer Mitgliedstaaten fordert, und die Rechtsprechung zum „finanziellen Gleichgewicht“ zeigen, dass der Ge-richtshof die Auffassung teilt, der Staat könne sich zu Recht mehr um gut integrierte Personen kümmern, die auf seinem Gebiet leben.53

ff. Recht auf Bildung

Das in der österreichischen Bundesverfassung verbriefte „Recht auf Bil-dung“, auf das die Quotenregelung des § 124b Abs. 5 UG ausdrücklich Bezug nimmt, verpflichtet nach herrschender Auffassung den Staat, ein angemessenes Ausbildungssystem für die gesamte Bevölkerung zu gewähr-leisten.54 Aus Art. 14 Abs. 6 des österreichischen Bundes-Verfassungsge-setzes wird abgeleitet, dass neben einem Mindeststandard an weiterfüh-renden Schulen zur Erlangung der Hochschulreife auch der Bestand von Universitäten verfassungsrechtlich garantiert ist.55 Das Recht auf Bildung umfasst somit eine Einrichtungsgarantie. Eine drastische Rücknahme von Bildungseinrichtungen verletzt das Recht auf Bildung ebenso wie eine drastische Einschränkung der Möglichkeit, Zugang zu den nationalen Bil-dungseinrichtungen zu erlangen.56 Die grundrechtlichen Grenzen sind je-__________ 51 Rs. 263/86, Humbel, Slg. 1988, 5365, Rz. 18; dazu auch Griller, Hochschulzu-

gang (FN 40), 283. 52 „Towards its own population“ in der englischen, „envers sa population“ in der

französischen Sprachfassung. 53 Epiney, Scope of Article 12 EC (FN 36), 621. 54 Gutknecht in: Korinek/Holoubek (Hrsg.), Österreichisches Bundesverfassungs-

recht, Kommentar, Art. 2, 1. ZPEMRK, Rz. 19; Frowein/Peukert, EMRK-Kom-mentar 1996, Art. 2 1. ZPEMRK, Rz. 2; Berka, Die Grundrechte, 1999, Rz. 698; Nowak, The Right to Education, in: Eide/Krause/Rosas (Hrsg.), Economic and Cultural Rights, 2001, 245.

55 Berka, Die Grundrechte, 1999, Rz. 698. 56 Gutknecht in: Korinek/Holoubek (Hrsg.), Österreichisches Bundesverfassungs-

recht, Kommentar, Art. 2, 1. ZPEMRK, Rz. 19.


denfalls dann erreicht, wenn entsprechend geeigneten und qualifizierten Grundrechtsträgern nicht ein den gesellschafts- und arbeitsmarktpoliti-schen Erfordernissen entsprechendes Mindestmaß an Bildungseinrichtun-gen gegenübersteht.57

Gleichzeitig ist das Recht auf Bildung ein Menschenrecht, das grund-sätzlich keine Unterscheidung zwischen Bildungsinländern und Auslän-dern zulässt. Aus dem Recht auf Bildung ergibt sich sowohl das Recht auf grenzüberschreitenden Zugang zur Bildung als auch das Recht auf Zu-gang zur Bildung im Inland. Wenn diese beiden Rechte jedoch zueinan-der in Konflikt geraten, weil eine übermäßige Zahl von Bewerbern aus dem Ausland den Zugang für Bildungsinländer unmöglich macht oder er-heblich einschränkt, muss bei einem richtigen Verständnis des Rechts auf Bildung nach seinem Ziel und Zweck der Inlandsversorgung der Vorrang gegeben werden und die Mobilität zulässigerweise eingeschränkt werden können. Denn die dem Recht auf Bildung immanente Zielsetzung, den all-gemeinen Zugang zur Bildung zu eröffnen, würde pervertiert, würde man es zulassen, dass die Bildungsinländer durch die grenzüberschreitende Mobilität daran gehindert werden, ihre Ausbildung in den Bildungsein-richtungen des Staates fortzusetzen, in dem sie ihre Schulbildung abge-schlossen haben.

gg. Dienstleistung von allgemeinem Interesse

Das nationale Bildungswesen stellt eine bedeutsame Dienstleistung von allgemeinem Interesse dar.58 Investitionen in das öffentliche Bildungswe-sen sind in der Europäischen Union eine hohe Priorität. Im Jahr 2001 machten Ausgaben für das Bildungswesen durchschnittlich 10,9 Prozent der öffentlichen Haushalte aus.59 __________ 57 Schulev-Steindl, Hochschulzugang (FN 31), 12, mit Vergleichen zur Rechtslage

nach dem deutschen Grundgesetz. 58 Bericht der Kommission an den Europäischen Rat in Laeken: Leistungen der

Daseinsvorsorge – KOM(2001) 598 endg.; Mitteilung der Kommission: Leistun-gen der Daseinsvorsorge in Europa (2001/C 17/04); Grünbuch zu Dienstleistun-gen von allgemeinem Interesse – KOM(2003) 270 endg.; Weißbuch zu Dienst-leistungen von allgemeinem Interesse – KOM(2004) 374 endg.; Mitteilung der Kommission: Umsetzung des Gemeinschaftsprogramms von Lissabon – Die So-zialdienstleistungen von allgemeinem Interesse in der Europäischen Union – KOM(2006)177 endg.

59 Progress towards the Lisbon objectives in education and training, Commission staff working paper, Report 2005, SEC(2005)419, 60.

Christian Ruhs 131

Die Aufrechterhaltung eines allgemein zugänglichen öffentlichen Hoch-schulwesens als öffentliche Dienstleistung ist ohne Zweifel als zwingender Grund des Allgemeininteresses anzusehen. Es ist insbesondere nicht ein-zusehen, weshalb ein Mitgliedstaat das Bildungssystem eines anderen Mit-gliedstaates subventionieren sollte, das in keiner Weise seiner Kontrolle unterliegt.60

hh. Umfassender Zugang und gerechte Teilnahme

Der leichtere Zugang zu den Systemen der allgemeinen und berufli-chen Bildung für alle bildet eines der drei für den Bildungsbereich festge-legten „Lissabon“-Ziele.61 Der Gedanke des allgemeinen Zugangs zur Bil-dung findet sich bereits in der Präambel zum EG-Vertrag, die auf den „umfassenden Zugang zur Bildung und ständige Weiterbildung“ Bezug nimmt, um auf einen möglichst hohen Wissensstand der Völker der Gründerstaaten hinzuwirken.

Der Begriff des Zugangs zur Bildung ist in beiden genannten Fällen weiter gefasst als die der Freizügigkeit innewohnende Idee der grenzüber-schreitenden Mobilität. Hier geht es um eine grundlegende bildungspoli-tische Zielsetzung, dass nämlich alle Bevölkerungsschichten, einschließ-lich der bildungsfernen und benachteiligten, die Möglichkeit erhalten sol-len, eine ihren Anlagen und Interessen und ihrer individuellen Entschei-dung entsprechende Bildung zu erhalten. Der allgemeine Zugang zur Bil-dung in Verbindung mit der Wahlfreiheit des Bürgers soll insgesamt dazu beitragen, den Wissens- und Bildungsstand der gesamten Bevölkerung auf das höchstmögliche Niveau anzuheben.

Der Zugang zur Bildung- und Berufsbildung für alle jungen Men-schen62 sowie die gerechte Teilnahme aller Bürger an der Bildung63 stellen __________ 60 Dougan, Fees (FN 38), 982 und Golynker, Student loans (FN 38), 401, beide be-

zogen auf Studienbeihilfen; zur Übertragbarkeit auf die gesamte Studienfinanzie-rung siehe Dougan und Golynker oben FN 38 und FN 40.

61 Bericht des Rates (Bildung) an den Europäischen Rat „Die konkreten künftigen Ziele der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung“, DOK 5980/2001 vom 14. Februar 2001.

62 Siehe u. a. Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. De-zember 2006 „Schlüsselkompetenzen für lebensbegleitendes Lernen“, Punkt 1; Mitteilung der Kommission, Förderung der umfassenden Beteiligung junger Menschen an Bildung, Beschäftigung und Gesellschaft, KOM(2007) 498 endg.


ein immer wieder auf europäischer Ebene hervorgehobenes öffentliches Interesse dar, das im Falle seiner ernsthaften Gefährdung geeignet ist, Eingriffe in die Freizügigkeit der Studenten zu rechtfertigen.

ii. Freier Hochschulzugang

Der Gerichtshof geht in seinem Urteil auf das Argument der Repu-blik Österreich, die Zugangsbeschränkung des § 36 UniStG sei erforder-lich, um das für die österreichische Bildungspolitik zentrale Ziel des frei-en Hochschulzugangs aufrechterhalten zu können, nicht ein.

In einer bemerkenswerten Vermengung von Ziel und Mittel schlägt der Gerichtshof als nicht-diskriminierende Alternativen die Einführung einer Aufnahmsprüfung oder des Erfordernisses einer Mindestnote vor und übersieht dabei, dass mit diesen „gelinderen“ Mitteln das angestrebte Ziel des freien Hochschulzugangs aufgegeben wird.64

Die ausdrückliche Garantie des mitgliedstaatlichen Gestaltungsspiel-raums hinsichtlich der Gestaltung des Bildungssystems durch Art. 149 und 150 EG schließt auch die freie Entscheidung eines Mitgliedstaates zum freien Hochschulzugang ein. Dessen Aufrechterhaltung bildet daher einen klaren Rechtfertigungsgrund.65 Bei der Anwendung des Art. 12 EG ist zu beachten, dass die Prinzipien der Art. 149 und 150 nicht verletzt werden.

Die Gerichtshof scheint Art. 149 und 150 EG im Gegensatz dazu nicht als Grundlage für die vom Vertrag ausdrücklich vorgesehene Einschrän-kung des Anwendungsbereichs des Art. 12 EG heranzuziehen, sondern ausschließlich für die Begründung der Anwendbarkeit des Art. 12 EG. Die Zielsetzung der Vertragsartikel 149 und 150 wird dadurch ins Gegenteil verkehrt: Eine Schutzbestimmung, die dazu bestimmt war, den Zustän-digkeitsbereich der Mitgliedstaaten abzusichern, wird in ein Instrument __________ 63 Mitteilung „Effizienz und Gerechtigkeit in den europäischen Systemen der allge-

meinen und beruflichen Bildung“ (KOM (2006) 481 endg., Rz. 19. 64 Griller, Hochschulzugang (FN 40), 276 f. 65 So auch Dobrowz, „Kommen die Deutschen?“ – Anmerkungen zur besonderen

Hochschulreife, Ecolex (2005), 85, 87; a. A. Frischhut, Österreichischer Universi-tätszugang am Prüfstand des Gemeinschaftsrechts, Eine Besprechung der Schluss-anträge von GA Jacobs in der Rs. C-147/03, Kommission/Österreich, Zeitschrift für Hochschulrecht, Hochschulmanagement und Hochschulpolitik 4 (2005), 29, 31.

Christian Ruhs 133

für den Eingriff in denselben verkehrt.66 Während es durch Art. 149 und 150 EG offenbar gelungen ist, den Gesetzgeber zu „zähmen“ und vor Ein-griffen in den nationalen Zuständigkeitsbereich abzuhalten, verwendet der Gerichtshof diese Bestimmungen als rechtliche Basis für Eingriffe in den nationalen Gestaltungsspielraum.67

jj. Schutz der Gesundheit der Bevölkerung

§ 124b Abs. 5 des Universitätsgesetzes bezieht sich ausdrücklich auf den Schutz der öffentlichen Gesundheit und die Wahrung einer ausge-wogenen, allen zugänglichen und auf hohem Niveau stehenden ärztlichen Versorgung der Bevölkerung.

Im Bereich der Gesundheitsdienstleistungen hat der Gerichtshof das Ziel, eine ausgewogene, allen zugängliche ärztliche und klinische Versor-gung aufrechtzuerhalten, als Rechtfertigungsgrund aus Gründen der öf-fentlichen Gesundheit anerkannt.68 Der Gerichtshof stellte dabei klar, dass Art. 46 EG es den Mitgliedstaaten gestattet, den freien Dienstleis-tungsverkehr im Bereich der ärztlichen und klinischen Versorgung einzu-schränken, sofern dies für die Erhaltung eines bestimmten Umfangs der medizinischen und pflegerischen Versorgung oder eines bestimmten Ni-veaus der Heilkunde im Inland für die Gesundheit oder sogar das Über-leben ihrer Bevölkerung erforderlich ist.69 Diese Rechtfertigungsgründe sind zweifellos auch für den Zugang zum Studium der Medizin und Zahn-medizin einschlägig. __________ 66 Der Verwaltungsgerichtshof führt in seinem Beschluss vom 26. September 2005,

AW 2005/10/0029, S. 29 f. aus: „Der Verwaltungsgerichtshof übersieht nicht, dass das Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG der Gestaltungsfreiheit der Mitglied-staaten auch in den nicht harmonisierten Bereichen Grenzen setzt; würde aber aus dem Diskriminierungsverbot ein ‚Harmonisierungsgebot’ abgeleitet, das auf Ungleichgewichtslagen, wie sie hier möglicher Weise vorliegen, nicht Rücksicht nimmt, wäre diese Gestaltungsfreiheit beseitigt und der im Vertrag grundgelegte Unterschied zwischen ‚harmonisierten’ und ‚nicht harmonisierten’ Bereichen auf-gehoben“.

67 Dougan, Fees (FN 38), 985. 68 Art. 46 EG; Rs. C-158/96, Kohll (FN 37), Rz. 50; Rs. C-157/99, Smits und

Peerbooms, Slg. 2001, I-5473, Rz. 73; Rs. C-385/99, Müller-Fauré, Slg. 2003, I-4509, Rz. 67; Rs. C-372/04, Watts, Slg. 2006, I-4325, Rz. 104.

69 Rs. C-158/96, Kohll (FN 37), Rz. 51; Rs. C-157/99, Smits und Peerbooms (FN 68), Rz. 74; Rs. C-385/99, Müller-Fauré (FN 68), Rz. 67; Rs. C-372/04, Watts (FN 68), Rz. 105.


b. Erforderlichkeit

Die entscheidende Frage in einem allfälligen neuerlichen Verfahren vor dem Gerichtshof ist die faktische Frage, ob es der Republik Öster-reich gelingt, nachzuweisen, dass die zu ihrer Rechtfertigung vorgebrach-ten öffentlichen Interessen ernsthaft gefährdet sind. Der bloße Umstand, dass die Anzahl der Studierenden mit deutschem Reifezeugnis zugenom-men hat, vermag hier ebenso wenig zu überzeugen wie der Hinweis auf erhebliche Kosten, die dadurch verursacht werden.70

Der drastische Rückgang der Bildungsinländer in bestimmten Stu-dienrichtungen und die fundierte Prognose eines künftigen Ärztemangels wären aber als Nachweis der Erforderlichkeit einer beschränkenden Maß-nahme ebenso geeignet wie der Nachweis wirtschaftlicher Auswirkungen, die auf eine Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts der Hochschul-bildung hinauslaufen, oder einer Belastung, die das Maß der gemein-schaftsrechtlich geforderten Solidarität übersteigt.

Die Republik Österreich hat in ihren Stellungnahmen auf das Aus-kunftsersuchen und auf das Mahnschreiben der Kommission umfassen-des Datenmaterial verbunden mit mehreren wissenschaftlichen Untersu-chungen vorgelegt.71 Die Kommission ist durch diese Daten bislang nicht überzeugt.72 Im Hinblick darauf, dass die Kommission auch einen Aus-länderanteil von über 85 Prozent an belgischen Universitäten73 nicht als Nachweis einer Gefährdung berechtigter öffentlicher Interessen sehen kann und auch gegen Belgien ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat, war dies vielleicht auch nicht anders zu erwarten. Die zwischen der Re-publik Österreich und der Kommission vereinbarte Aussetzung des Ver-fahrens für die Dauer von fünf Jahren lässt jedoch hoffen, dass die Kom-mission bereit ist, ihren exponierten Standpunkt zu überdenken.

__________ 70 Rein wirtschaftliche Gründe werden vom Gerichtshof nicht als zwingende Gründe

des Allgemeininteresses anerkannt; siehe: Obwexer, Neue Rechte für Studenten aus der Unionsbürgerschaft, Ecolex (2005), 575, 578; kritisch: Griller, Hoch-schulzugang (FN 40), 285 f.

71 „Entscheidung über Uni-Quoten frühestens im November, Übersetzung des ös-terreichischen Antwortschreibens im Umfang von 500 Seiten dauert“, Der Stan-dard online, 14. 09. 2007.

72 „Kommission ist wenig ‚überrascht’“, Der Standard Printausgabe 25. 09. 2007. 73 Etudiants étrangers: Simonet dit „stop“, La Libre Belgique, 11. 09. 2005.

Christian Ruhs 135

c. Geeignete Maßnahmen und deren Verhältnismäßigkeit

Eine Diskriminierung kann, wie bereits ausgeführt, dann gerechtfer-tigt sein, wenn sie auf objektiven, von der Staatsangehörigkeit der Betrof-fenen unabhängigen Erwägungen beruht und verhältnismäßig ist.74 Da-her kommen grundsätzlich alle Maßnahmen in Betracht, die geeignet sind, die Gefährdung des verfolgten schutzwürdigen öffentlichen Interesses ab-zuwenden, und die eine bloß mittelbare Diskriminierung darstellen. Un-ter den denkbaren Maßnahmen ist nach dem Grundsatz der Verhältnis-mäßigkeit das gelindeste Mittel auszuwählen.

aa. Aufnahmsprüfung und Mindestnote

Der Gerichthof weist in seinem Urteil darauf hin, dass einer überhöh-ten Nachfrage nach der Zulassung zu bestimmten Ausbildungsfächern mit dem Erlass spezifischer nicht-diskriminierender Maßnahmen, wie der Ein-führung einer Aufnahmeprüfung oder dem Erfordernis einer Mindestno-te, begegnet werden könne, womit den Anforderungen des Artikels 12 EG genügt würde.75

Die Praxis, sowohl in Österreich als auch in Belgien, erweist hinge-gen, dass in Anbetracht der Größenverhältnisse zwischen Österreich und Deutschland einerseits und Belgien und Frankreich andererseits76 nicht-diskriminierende Aufnahmeverfahren nicht verhindern können, dass sich ein überproportionaler Anteil von Bewerbern einer bestimmten Gruppe in einem übermäßigen Anteil dieser Gruppe unter den Studenten nieder-schlägt. Beide Maßnahmen sind daher nicht geeignet, die von Österreich und Belgien angestrebte Zahl von Studienplätzen für Bildungsinländer zu garantieren.

bb. Herkunftslandprinzip

In seinem Urteil in der Rs. C-147/03 stellt der Gerichtshof fest, dass nach der strittigen österreichischen Vorschrift die Inhaber von in einem __________ 74 Siehe oben FN 34. 75 Rs. C-147/03 (FN 2), Rz. 61 unter Verweis auf Rz. 52 der Schlussanträge. 76 Das Verhältnis der Einwohnerzahlen Deutschlands zu Österrreich beträgt 82 Mil-

lionen : 8,1 Millionen, das Verhältnis der Einwohnerzahlen Frankreichs zur Wal-lonie beträgt 62 Millionen : 4,5 Millionen.


anderen Mitgliedstaat erworbenen Sekundarschulabschlüssen nicht unter den gleichen Voraussetzungen wie die Inhaber gleichwertiger österreichi-scher Abschlüsse Zugang zum Hochschulstudium in Österreich hätten.77

Dabei verabsäumt der Gerichtshof es aber, klarzustellen, anhand wel-cher rechtlichen oder tatsächlichen Kriterien die Feststellung der Gleich-wertigkeit der in anderen Mitgliedstaaten ausgestellten Reifezeugnisse im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht zu erfolgen hat.78 Unzweifelhaft bedarf es dazu eines objektiven Vergleichsmaßstabs, wobei ein Vergleich der mit dem Reifezeugnis im Ausstellungsstaat verbundenen Berechti-gungen durchaus sachlich gerechtfertigt erscheint.79

Aus dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit hat das Anknüpfen an die Berechtigung im Herkunftsstaat den Vorzug, dass damit genau jene Studenten getroffen werden, deren Umgehungsmobilität den österreichi-schen Universitäten strukturelle Probleme bereitet.

cc. Quote

Die Quote ist auf den ersten Blick zweifellos ein verpöntes Instru-ment, dem geradezu der Geruch der Diskriminierung anhaftet.80 Bei nä-herer Betrachtung zeigt sich aber, dass die Regelung des § 124b Abs. 5 UG nicht an der Staatsangehörigkeit anknüpft, sondern am Ausstellungs-ort des Reifezeugnisses. Als bloß mittelbar diskriminierende Maßnahme ist die Quotenregelung daher ebenso einer Rechtfertigung zugänglich wie andere geeignete Maßnahmen.

Faktisch ist die Verbindung von Quote und Herkunftslandprinzip in § 124b Abs. 5 UG wesentlich durchlässiger als das bloße Abstellen auf __________ 77 Rs. C-147/03 (FN 2), Rz. 46; Im Urteilstenor ist, ebenso wie in Rz. 75, der Be-

griff „gleichwertiger“ allerdings nicht mehr enthalten. 78 Zur Zulässigkeit der Überprüfung der Gleichwertigkeit der Reifeprüfung durch

den Aufnahmestaat siehe auch Rs. C-147/03 (FN 2) Rz. 52 der Schlussanträge. 79 VwGH (FN 36), S. 17, 21 ff.; Griller, Hochschulzugang (FN 40), 279 ff.; a. A.

Winkler, Der Hochschulzugang in Österreich, Zur Rechtslage nach der UG-No-velle 2005 und dem gemeinschaftsrechtlichen Diskriminierungsverbot, Österrei-chische Juristenzeitung (2005), 859, 860 f.; ebenso Schulev-Steindl, Hochschulzu-gang (FN 31), 7.

80 Hilpold, Quotenregelung im Gemeinschaftsrecht – Rehabilitierung eines an sich verpönten Instruments? Eine Neubetrachtung aus Anlass der Debatte um die Regelung des Hochschulzugangs in Österreich, Europäische Zeitschrift für Wirt-schaftsrecht 17 (2006), 333.

Christian Ruhs 137

die Zulassungsvoraussetzungen im Herkunftsstaat nach § 36 UniStG. Durch einen garantierten Anteil von 20 Prozent erhält nämlich auch ein großer Teil jener Studierenden, die im Herkunftsland keine Studienbe-rechtigung hatten, Zugang zu österreichischen medizinischen Fakultäten. Der Anteil von 20 Prozent der Studienplätze ist ein Vielfaches des in der Europäischen Union üblichen Ausländeranteils.

dd. Wohnsitz

Die in Belgien eingeführte Quotenregelung stellt auf den Wohnsitz ab. Sie bezieht sich auf die universitären Studienrichtungen Veterinärme-dizin und Physiotherapie sowie auf mehrere paramedizinische Ausbildun-gen an Hochschulen,81 in denen der Ausländeranteil mit höchstens 30 Prozent festgelegt wird.82 Ausschlaggebend für die neuerliche Einführung dieser Zugangsbeschränkungen nach dem einschlägigen Urteil des Ge-richtshofs gegen Belgien83 war der Anstieg des Anteils der Studenten mit französischem Reifezeugnis auf 86 Prozent in der Veterinärmedizin und 78 Prozent in der Physiotherapie.84

Die Rechtsprechung des Gerichtshofs betreffend das Erfordernis eines inländischen Wohnsitzes ist inhomogen. In Bezug auf Sozialhilfen,85 Stu-dienbeihilfen,86 Beihilfen für Arbeitssuchende87 und Arbeitslosenunterstüt-zung88 akzeptierte der Gerichtshof das Wohnsitzerfordernis, in Bezug auf die Verwendung der deutschen Sprache vor italienischen Gerichten,89 die __________ 81 Geburtshilfe, Ergotherapie, Logopädie, Podologie, Physiotherapie, Audiologie,

Psycho-edukative Sonderpädagogik. 82 Décret régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de

l’enseignement supérieur vom 16. 06. 2005, geändert durch das Gesetz vom 25. 05. 2007.

83 Rs. C-65/03, Kommission/Belgium, Slg. 2004, I-6427. 84 Sowie 63,2 % in der Geburtshilfe, 49,5 % in der Ergotherapie, 59,5 % in der

Logopädie, 68,2 % in der Podologie, 74,4 % in der Physiotherapie, 47,8 % in der Audiologie und 41 % in der Psycho-edukativen Sonderpädagogik, siehe: Ex-posé des motifs, projèt de décret régulant le nombre d’étudiants dans certains cur-sus de premier cycle de l’enseignement supérieur, Parlement de la Communauté française, 263 (2005-2006) No. 1 vom 23. Mai 2006, S. 8.

85 Rs. C-456/02, Trojani, Slg. 2004, I-7573; Rs. C-184/99, Grzelczyk (FN 41). 86 Rs. C-209/03, Bidar, (FN 8). 87 Rs. C-138/02, Collins, Slg. 2004, I-2703. 88 Rs. C-406/04, De Cuyper, Slg. 2006, I-6947. 89 Rs. C-274/96, Bickel und Franz (FN 34).


Stellung eines gewerberechtlichen Geschäftsführers,90 Entschädigungen für Verbrechensopfer,91 oder eine Leistung für zivile Kriegsopfer92 lehnte er das Wohnsitzerfordernis ab.93

Die Wirkung des Wohnsitzkriteriums ist dem Herkunftslandprinzip ähnlich. Wer die letzten drei Jahre vor Studienbeginn seinen ständigen Wohnsitz im Inland hatte, wird in den meisten Fällen auch dort die Schu-le abgeschlossen haben und umgekehrt. Das Wohnsitzerfordernis trifft aber auch jene Studenten, die im Ausstellungsstaat des Reifezeugnisses al-le Zulassungsvoraussetzungen erfüllen. Insofern ist das Herkunftslandprin-zip im Hinblick auf die bezweckte Gefahrenabwehr zielgerichteter und weniger einschränkend.

ee. Arbeitsverpflichtung

Generalanwalt Jacobs hält die Einführung einer Verpflichtung, nach Abschluss des Studiums im jeweiligen Mitgliedstaat zu arbeiten, als Vor-aussetzung für den Anspruch auf Studienbeihilfen für erwägbar.94 Eine derartige Regelung würde einen Eingriff in die Freizügigkeit der Arbeit-nehmer bewirken. Würde der Gerichtshof diesen tatsächlich zulassen, wäre dies ein einschlägiges Mittel zur Abwendung der von österreichischer Sei-te nachdrücklich geäußerten Sorge einer Gefährdung der ärztlichen Ver-sorgung aufgrund des Umstands, dass deutsche Studierende nach Ab-schluss des Medizinstudiums zum größten Teil das Land wieder verlassen.

IV. Ergebnis

Generalanwalt Jacobs weist in einer rechtlichen Analyse der Unions-bürgerschaft darauf hin, dass der Bereich der Hochschulbildung in Euro-__________ 90 Rs. C-350/96, Clean Car Autoservice, Slg. 1998, I-2521. 91 Rs. 186/87, Cowan, Slg. 1989, 195. 92 Rs. C-192/05, Tas-Hagen, Slg. 2006, I-10451. 93 Siehe Cousins, Citizenship, residence and social security, European Law Review

(2007), 386, 392 f.; Lenaerts, Union citizenship and the principle of non-discri-miniation on grounds of nationality, in Festskrift til Claus Gulmann – Liber Ami-corum, 2006, 289 (http://www.ecas.org/file_uploads/1425.pdf, 12 ff. [Stand 30. 10. 2007]).

94 Jacobs, Citizenship of the European Union – A legal analysis, European Law Jour-nal 13 (2007), 591, 595.

Christian Ruhs 139

pa bereits stärker integriert sei als in den USA, wo Universitäten für Stu-denten aus anderen Bundesstaaten Quoten ebenso wie deutlich höhere Studiengebühren vorsehen können.95

Dies belegt, dass die oft vertretene Auffassung, in einem Bundesstaat seien derartige Zugangschränkungen ganz und gar undenkbar,96 nicht zu-trifft. Zugleich stellt sich die Frage, ob es notwendig oder wünschenswert ist, dass die Europäische Union im Bereich Hochschulzugang stärker in-tegriert ist als ein Bundesstaat, zumal der EG-Vertrag die Zuständigkeit für die Gestaltung der Bildungssysteme ausdrücklich den Mitgliedstaaten belässt und in diesem Bereich jegliche Harmonisierung ausschließt.

In bestimmten Fällen jedenfalls, in denen ein großer Mitgliedstaat, der mit einem kleinen Mitgliedstaat die gleiche Sprache teilt, ein restrik-tives System der Hochschulzulassung anwendet, das den Ausschluss einer großen Zahl von Bewerbern bewirkt, führt eine ungeregelte Integration unausweichlich zu einer Verdrängung der Studierenden des kleineren Mitgliedstaats aus den Universitäten des eigenen Landes.

Das Gemeinschaftsrecht sollte beim gegenwärtigen Stand seiner Ent-wicklung flexibel genug sein, um in solchen Situationen eine Ausnahme vom Grundsatz der Freizügigkeit der Studenten zuzulassen.

Abstract

Given the background of the most recent decision of ECJ C 147/03 Commission vs. Austria for a discussion of the free movement of students in the European Higher Education Area, the article focuses on grounds of justification for a derogation from the non-discrimination provision of Art 12 EC in the field of access to higher education. The analysis of both grounds of justification for measures limiting the free movement of stu-dents that have already been recognized by EU (case) law and possible other good reasons in the general interest to allow for a realm of national decision making in the field of university access regulations, examined before primary, secondary legislation and case law of the ECJ, leads to the general conclusion that at its present stage of development, community law should be flexible enough to allow for a derogation from the princi-__________ 95 Jacobs, Citizenship (FN 94), 595. 96 Schulev-Steindl, Hochschulzugang (FN 31), 2.


ple of free movement of students in cases where a disproportionate influx of students from another Member State jeopardizes the legitimate na-tional interest to provide for a sufficient number of study places for those already integrated in the society and education system.


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Europäischer Hochschulraum und Fremdenrecht – ein Problemaufriss

Peter Gaunerstorfer

Die Förderung der Mobilität von Studierenden und Forschern ist ein wesentliches Ziel der Schaffung eines Europäischen Hochschulraumes. Während EU/EWR-Staatsangehörige sich innerhalb der Europäischen Union schon längere Zeit relativ frei bewegen können, stellt das Über-schreiten von Staatsgrenzen bzw. der Grenzen der Europäischen Union oder des Schengenraumes für drittstaatsangehörige Studierende und For-scher noch immer eine gewisse Hürde dar. Der Europäische Gesetzgeber hat erkannt, dass Internationalität weit über die Grenzen Europas hinaus-reichen muss, und entsprechende gemeinschaftsrechtliche Vorgaben für das nationale Fremdenrecht seiner Mitgliedstaaten im Sekundärrecht geschaffen.

Im folgenden Beitrag werden diese gemeinschaftsrechtlichen Vorga-ben für Einreise und Aufenthalt, getrennt nach Personen mit Staatsange-hörigkeit eines EU/EWR-Staates und sogenannter Drittstaaten, jeweils untergliedert in die Personengruppen Studierende und Wissenschafter, dargestellt. Anhand der Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben im österreichischen Recht sowie der österreichischen Vollzugspraxis soll überblicksartig geprüft werden, ob das Ziel der Mobilitätsförderung er-reicht wird.

I. EU/EWR-Staatsangehörige

Zentrale Rechtsquelle für das Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht von Staatsangehörigen der EU- oder EWR-Staaten ist die RL über die Rechte der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen aus dem Jahr 2004.1 Die Freizügigkeit von Personen als eine der Grundfreiheiten des Bin-nenmarktes gilt demnach nicht nur für Arbeitnehmer und Selbständige (somit auch für Wissenschafter), sondern ebenfalls für Studierende und andere beschäftigungslose Personen. __________ 1 RL 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. 04. 2004,

in der berichtigten Fassung ABl. L 229 vom 29. 06. 2004, 35.

146 Europäischer Hochschulraum und Fremdenrecht

1. Studierende

In der RL 2004/38/EG wurde das Freizügigkeits- und Aufenthalts-recht der Studierenden erneut ausdrücklich verankert:2 Jeder Unionsbür-ger hat das Recht, sich in anderen Mitgliedstaaten länger als 3 Monate aufzuhalten, wenn er bei einer privaten (allerdings zumindest akkreditier-ten oder anerkannten) oder öffentlichen Einrichtung zur Absolvierung ei-ner Ausbildung eingeschrieben ist und neben Krankenversicherungsschutz3 durch Erklärung oder andere gleichwertige Mittel seiner Wahl glaubhaft macht, über ausreichende Existenzmittel für sich und seine Familienange-hörigen zu verfügen, sodass er während seines Aufenthalts keine Sozialhil-feleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen muss.4

Das österreichische Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG)5 hat diese Anforderungen für das Recht auf Niederlassung in Österreich wort-wörtlich übernommen und verpflichtet überdies zur gebührenpflichtigen6 Anmeldung bei der Aufenthaltsbehörde7 binnen 3 Monaten nach Einrei-se.8 Die Mitgliedstaaten dürfen gemäß der RL nicht verlangen, dass ein bestimmter Existenzmittelbetrag glaubhaft gemacht werden muss, wodurch sich in der Praxis anlässlich der erforderlichen Einzelfallprüfung ein gro-ßer Ermessensspielraum der Behörde bei der Bewertung der ausreichenden Existenzmittel ergibt.9 Falls ausreichende Existenzmittel nicht vorliegen, __________ 2 Dies war speziell für Studierende bereits zuvor in der RL 93/96/EWG des Rates

vom 29. 10. 1993 über das Aufenthaltsrecht der Studenten, ABl. 317 vom 18. 12. 1993, 59, normiert.

3 Der ausreichende Krankenversicherungsschutz kann – sofern nicht eine im Ziel-land gültige Krankenversicherung aus dem Heimatland vorliegt (z. B. aufgrund der Verordnung [EG] Nr. 883/2004 vom 29. 04. 2004, ABl. Nr. L 166 vom 30. 04. 2004, 1 ff.) – in Österreich im Regelfall durch die begünstigte Studierendenselbst-versicherung bei der Gebietskrankenkasse nachgewiesen werden (§ 16 Abs. 2 ASVG).

4 Art. 7 Abs. 1 lit. c der RL 2004/38/EG. 5 BGBl. I 100/2005. 6 Gemäß § 14 Tarifpost 8 Abs. 5a Gebührengesetz BGBl. Nr. 267/1975 idF BGBl.

II 128/2007 ist eine Pauschalgebühr von EUR 15 zu entrichten. 7 § 3 NAG. 8 §§ 51 und 53 NAG. Diese „Verwaltungsformalität“ ist gemäß Art. 8 der RL

2004/38/EG zulässig, hat aber rein deklarativen Charakter und wird bei Nicht-beachtung mit einer Verwaltungsstrafe von bis zu EUR 200 geahndet (§ 77 Abs. 1 Z 5 NAG). Die Anmeldebescheinigung gilt unbefristet.

9 Siehe allerdings auch Art. 8 Abs. 4 der RL. Die nachzuweisenden Existenzmittel für Studierende aus Drittstaaten und ihre Familienangehörigen wurden im Ge-gensatz dazu im NAG eindeutig beziffert – siehe dazu unten II. 1.

Peter Gaunerstorfer 147

besteht kein Recht auf Niederlassung und können solche EU/EWR-Staats-angehörige aus Österreich ausgewiesen werden.10

Familienangehörige von Unionsbürgern, welche nicht die Staatsange-hörigkeit eines Mitgliedsstaates besitzen, erhalten gemäß RL und gemäß NAG eine „Daueraufenthaltskarte“.11

Sofern der Unionsbürger die öffentliche Ordnung und Sicherheit nicht gefährdet, stellt sein Studienaufenthalt bei Vorliegen einer plausiblen Fi-nanzierung kein Problem dar.12

2. Lehrende und Forscher

Lehrende und Forscher genießen gemäß der RL 2004/38/EG eben-falls Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht als Arbeitnehmer oder Selbstän-dige (Art. 7 Abs. 1 lit. a).13 Sie unterliegen ebenfalls der Verpflichtung zur (deklarativen) Anmeldung bei der Behörde in Österreich und können die Erfüllung der Voraussetzungen durch Vorlage des Dienst- oder Werkver-trages problemlos nachweisen.

Ihren Familienangehörigen aus Drittstaaten steht ebenfalls die Dauer-aufenthaltskarte zur Verfügung.

II. Drittstaatsangehörige

Die Bestimmungen für die Einreise von drittstaatsangehörigen Stu-dierenden und Wissenschaftern in die Europäische Union werden einer-seits durch zwei spezielle Richtlinien sowie zwei Empfehlungen betref-__________ 10 Siehe § 86 Fremdenpolizeigesetz (FPG), BGBl. I 100/2005. 11 Art. 9 und 11 (mit 5-jähriger Gültigkeit) der RL und § 54 NAG (hingegen mit

10-jähriger Gültigkeit). 12 Der Vollständigkeit halber soll darauf hingewiesen werden, dass Staatsangehörige

aus den neuen Mitgliedstaaten (mit Ausnahme von Malta und Zypern) aufgrund von Übergangsregelungen keinen freien Arbeitsmarktzugang genießen und eine Beschäftigung im Regelfall nur mit Beschäftigungsbewilligung aufnehmen dür-fen (§ 1 Abs. 2 lit. l iVm § 32a Abs. 1 AuslbBG). Studierende aus diesen Staaten können sich daher entgegen der RL ihr Studium nur in seltenen Fällen durch eine Erwerbstätigkeit in Österreich (teilweise) finanzieren.

13 Da die Tätigkeit in der wissenschaftlichen Lehre und Forschung vom AuslBG ausgenommen ist (§ 1 Abs. 2 lit. i), können auch Lehrende und Forscher der neu-en Mitgliedstaaten einer solchen Erwerbstätigkeit in Österreich bewilligungsfrei nachgehen und das Niederlassungsrecht als Arbeitnehmer in Anspruch nehmen.


fend Aufenthalt von Forschern und andererseits für den Großteil der Mit-gliedstaaten – vor allem hinsichtlich des Verfahrens zur Ausstellung von Visa und Aufenthaltstiteln – durch die Bestimmungen des Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) geprägt. Beide Richtlinien gestat-ten ausdrücklich, günstigere innerstaatliche Bestimmungen beizubehalten oder einzuführen.

1. Studierende

Die RL 2004/114/EG des Rates vom 13. 12. 200414 bezweckt zur Er-höhung des interkulturellen Verständnisses die Erleichterung der Mobili-tät von drittstaatsangehörigen Studierenden,15 welche ihr Studium in ei-nem oder mehreren Mitgliedstaaten absolvieren oder an Gemeinschafts-programmen zur Förderung der Mobilität innerhalb der und in die Ge-meinschaft teilnehmen. Sie war bis zum 12. 01. 2007 in nationales Recht umzusetzen. Die RL ist nur auf Studienaufenthalte über 3 Monate Dauer anwendbar (Art. 1 lit. a). Als Studierende im Sinne der RL werden Dritt-staatsangehörige bezeichnet, welche von einer höheren Bildungseinrich-tung zugelassen werden, um „als Haupttätigkeit ein Vollzeitstudienpro-gramm zu absolvieren, das zu einem von dem Mitgliedsstaat anerkannten höheren Abschluss wie einem Diplom, Zertifikat oder Doktorgrad“ führt, einschließlich der Vorbereitungskurse für solche Studien (Art. 2 lit. b).

§ 64 Abs. 1 NAG konkretisiert, dass für die Ausstellung einer öster-reichischen „Aufenthaltsbewilligung für Studierende“ ein ordentliches oder außerordentliches Studium an einer Universität, Fachhochschule oder ak-kreditierten Privatuniversität durchgeführt werden muss, wobei im Falle eines Universitätslehrganges dieser nicht ausschließlich der Vermittlung einer Sprache dienen darf. Laut den EB zur RV soll die letztgenannte Ein-schränkung hinsichtlich Universitätslehrgängen „den in der Praxis aufge-tretenen Umgehungsversuchen vorbeugen“.16 Sie ist meines Erachtens je-doch sachlich nicht gerechtfertigt und könnte als willkürlich angesehen werden, da für eine Ausbildung im Rahmen eines Universitätslehrganges im genannten Bereich die gleichen gesetzlichen Zugangsbedingungen wie __________ 14 ABl. L 375 vom 23. 12. 2004, 12. 15 Die RL normiert darüber hinaus auch Bedingungen für die Teilnahme an Schü-

leraustausch, an unbezahlten Ausbildungsmaßnahmen oder einem Freiwilligen-dienst.

16 952 der Beilagen zur Regierungsvorlage der XXII. GP, S. 105.


für alle anderen Universitätslehrgänge gelten und somit ein unrechtmä-ßiger Aufenthalt (= unter Vortäuschung der Studienabsicht) wie bei allen anderen Studienangeboten durch die im NAG vorgesehenen Maßnahmen zur Kontrolle des Aufenthaltszwecks – z. B. verpflichtende Vorlage eines Studienerfolgsnachweises zur Verlängerung des Aufenthaltstitels17 – ver-hindert werden kann.

Neben der Zulassung zum Studium müssen gemäß der RL vor allem ausreichende Mittel für Unterhalt, Studium und die Rückreise nachgewie-sen werden. Die Mitgliedstaaten werden – unbeschadet der Prüfung im Einzelfall – ausdrücklich ermächtigt, monatliche Mindestbeträge für die erforderlichen Mittel festzulegen (Art. 7 Abs. 1 lit. b).

Das NAG legt für Aufenthalte von Fremden in Österreich in genereller Weise (d. h. nicht studierendenspezifisch) Betragsgrenzen durch Verweis auf § 293 ASVG18 fest, die eine Lebensführung ohne Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen gewährleisten sollen (§ 11 Abs. 5 NAG). Es han-delt sich dabei um die Ausgleichszulagenrichtsätze für Pensionsberechtig-te sowohl für im gemeinsamen Haushalt lebende Ehepaare als auch für alleinstehende Personen. Für Studierende bis zum 24. Lebensjahr wird nach Behördenpraxis zusätzlich der in § 293 ASVG enthaltene niedrigere Richtsatz für Berechtigte auf Waisenpension mit verstorbenen beiden El-ternteilen herangezogen.19 Der finanzielle Nachweis ist für die Dauer des Aufenthalts, jedoch maximal für ein Jahr im Voraus (= gemäß § 20 Abs. 1 NAG längstens auszustellende Gültigkeitsdauer einer solchen Aufent-haltsbewilligung) zu erbringen. Als Nachweise werden von den österrei-chischen Behörden regelmäßig lediglich der Verfügungsbefugnis des An-tragstellers unterliegende Guthaben in der angegebenen Höhe bei einer österreichischen Bank, eine Stipendienbestätigung oder der Nachweis des Ankaufs von Travellercheques in entsprechender Höhe anerkannt.20 Al-ternativ kann eine in Österreich lebende Person eine Haftungserklärung __________ 17 § 64 Abs. 3 NAG verweist auf die maßgeblichen studienrechtlichen Vorschriften

– siehe § 75 Abs. 6 Universitätsgesetz 2002, BGBl. I 120/2002: Es müssen posi-tiv beurteilte Prüfungen im Ausmaß von 8 Semesterwochenstunden oder 16 ECTS-Punkten pro Jahr erbracht werden.

18 Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, BGBl. 189/1955. 19 Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Unbestimmtheit dieser verweisenden

Gesetzesbestimmung im NAG und den hohen Betragsunterschied aufgrund des Alters äußern Schumacher/Peyerl, Fremdenrecht, 2006, 49.

20 Das NAG gibt hierfür – mit Ausnahme der Haftungserklärung – keinerlei Vorgaben.


für den Studierenden abgeben, worin sie sich für eine gesetzlich vorgeschrie-bene Mindestdauer von 5 Jahren verpflichtet, Kosten des Aufenthalts (für Krankenversicherung, Unterkunft, Unterhaltsmittel sowie Kosten von Ge-bietskörperschaften für allfällige fremdenpolizeiliche Maßnahmen und So-zialhilfe) zu übernehmen. Diese langjährige Verpflichtungsdauer erscheint nicht unbedingt sachgerecht, weil ein Studienaufenthalt in wesentlich kür-zerer Zeit abgeschlossen werden kann.21 Darüber hinaus wirft eine reine Erfolgshaftung ohne Betragsbeschränkung und ohne Einflussmöglichkei-ten durch die haftende Person verfassungsrechtliche Bedenken auf.22

Gemäß der RL ist weiters der Nachweis einer Krankenversicherung erforderlich, welche alle Risken abdeckt, welche normalerweise in dem be-treffenden Mitgliedstaat für die eigenen Staatsangehörigen abgedeckt sind.

Das NAG verlangt hiezu eine „alle Risken abdeckende“ Krankenversi-cherung, welche zusätzlich auch in Österreich leistungspflichtig sein muss (§ 11 Abs. 2 Z 3).

Obwohl in der RL nicht vorgesehen, verlangt das NAG den Nachweis eines „Rechtsanspruchs“ auf eine ortsübliche Unterkunft (§ 11 Abs. 2 Z 2): Da drittstaatsangehörige Personen, welche nicht sichtvermerksfrei nach Österreich einreisen dürfen,23 ihren Erstantrag auf einen Aufenthaltstitel gemäß § 21 Abs. 1 NAG vom Ausland aus stellen und dessen Erledigung im Ausland abwarten müssen, ist der Nachweis eines „Rechtsanspruchs“ auf eine private Unterkunft – im Regelfall durch Vorlage eines Mietver-trages oder einer Benützungsvereinbarung mit einem Studentenheim – oft nur schwer zu erbringen.

Hinsichtlich der Bearbeitungsdauer von Anträgen auf Aufenthaltstitel sieht Art. 18 der RL sehr unpräzise eine rasche, das Studium nicht be-hindernde Erledigung vor, welche gleichzeitig den Behörden ausreichend Zeit zur Bearbeitung des Antrages lässt.

Das NAG kennt betreffend Anträge von Studierenden keine spezifi-sche Vorschrift hinsichtlich Bearbeitungsdauer, weshalb die Aufenthalts-behörde gemäß § 73 Abs. 1 AVG24 ohne unnötigen Aufschub, spätestens __________ 21 Die Einschränkung auf die Dauer des beabsichtigten Studienaufenthalts ist nach

NAG nicht zulässig. 22 So Muzak, Ein Fremdenrecht für Wissenschaftler und Auslandsstudierende, Zeit-

schrift für Hochschulrecht 6, 69. 23 Personen, welche sichtvermerksfrei einreisen dürfen, können gemäß § 21 Abs. 2

Z 5 NAG ihren Erstantrag auch im Inland nach der Einreise stellen. 24 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, BGBl. 51/1991.


aber 6 Monate nach Einlangen eine Entscheidung fällen muss. Ein be-schleunigtes Verfahren durch Vereinbarung (Zusammenarbeit) zwischen Aufenthaltsbehörde und Hochschule gemäß Art. 19 der RL wurde in Ös-terreich bislang nicht eingeführt.

Ein großes praktisches Problem entsteht für drittstaatsangehörige Stu-dierende mit Aufnahmeprüfung,25 welche nicht sichtvermerksfrei nach Ös-terreich einreisen dürfen: Da die Aufnahmebestätigung der Bildungsein-richtung gemäß § 8 Z 7 lit. a NAG-Durchführungsverordnung (NAG-DVO)26 bereits anlässlich der Erstantragstellung im Ausland vorzulegen ist, konnte der Studienwerber nur mit Visum an der Aufnahmeprüfung in Österreich teilnehmen, musste dann aber zur Abgabe seines Erstantrages auf Aufenthaltsbewilligung (samt Aufnahmebestätigung) in sein Heimat-land zurückkehren. Da die Erledigung seines Antrages im Ausland abzu-warten war, kam es regelmäßig zu einer längeren Wartezeit zwischen er-folgreich absolvierter Aufnahmeprüfung und der Einreisemöglichkeit zum Studienbeginn. Nach neuester Behördenpraxis können diese Studierenden ihre Aufenthaltsbewilligung im Ausland unter Vorlage einer „bedingten“ Aufnahmebestätigung der Hochschule und unter „Glaubhaftmachung“ der sonstigen materiellen Voraussetzungen beantragen und nach der posi-tiven Überprüfung durch die Aufenthaltsbehörde mit einem Visum nach Österreich einreisen und ihre Bewilligung nach erfolgreich absolvierter Aufnahmeprüfung in Österreich entgegennehmen.27

Gemäß Art. 17 der RL soll drittstaatsangehörigen Studierenden auch die Möglichkeit eröffnet werden, zur teilweisen Tragung der Kosten des Studiums einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Gemäß Abs. 2 haben die Mitgliedstaaten festzulegen, welches zeitliche Ausmaß diese Erwerbstätig-keit nicht überschreiten darf; diese Obergrenze darf 10 Stunden pro Wo-che oder eine entsprechende Zahl von Tagen nicht unterschreiten. __________ 25 Z. B. bei künstlerischen Studienrichtungen, bei zugangsbeschränkten Studien wie

Medizin oder an Fachhochschul-Studiengängen. 26 BGBl. II 451/2005. 27 Ähnlich der bereits von Kutscher u. a., Niederlassungs- und Aufenthaltsrecht, 2006,

123, vorgeschlagenen Vorgangsweise. Aufgrund der durchschnittlichen Bearbei-tungsdauer solcher Anträge muss der Antrag bereits 2–3 Monate vor dem Termin der Aufnahmeprüfung eingebracht werden. Die „Bedingung“ der Aufnahmebes-tätigung ist die erfolgreiche Absolvierung der Aufnahmeprüfung. Zu einem grö-ßeren Aufwand für die Studierenden führt der Umstand, ausreichende finanzielle Mittel und Unterkunft zu einem Zeitpunkt „glaubhaft“ zu machen, zu dem die Aufnahme an einer Hochschule noch nicht feststeht.


§ 64 Abs. 2 NAG normiert, dass sich die Zulässigkeit der Ausübung einer Erwerbstätigkeit für Studierende nach dem Ausländerbeschäftigungs-gesetz (AuslBG)28 richtet, jedoch den ausschließlichen Aufenthaltszweck Studium nicht beeinträchtigen darf. Im Bereich der Studierenden sind nach österreichischer Rechtslage damit vor allem folgende 4 Fallgruppen denkbar:

1. Die unselbständige Erwerbstätigkeit ist – wie z. B. Tätigkeiten in der wissenschaftlichen Lehre und Forschung als Studienassistent – zur Gänze vom AuslBG ausgenommen (§ 1 Abs. 2 lit. i). Hierfür sind weder Anzeige bei der regionalen Geschäftsstelle des Arbeitsmarktservi-ces (AMS) noch Beschäftigungsbewilligung erforderlich.

2. Die Absolvierung von Volontariaten oder studienbegleitenden Berufs-praktika29 ist nach Anzeige des Arbeitgebers beim AMS zulässig (d. h. ohne Beschäftigungsbewilligung möglich).

3. In allen anderen (häufigsten) Fällen unselbständiger Erwerbstätigkeit muss der Arbeitgeber vor Beginn der Beschäftigung beim AMS eine Beschäftigungsbewilligung beantragen. Diese Bewilligung unterliegt ei-ner Arbeitsmarktprüfung sowie einer Quotenbeschränkung und soll ge-mäß einem internen Rundschreiben des Bundesministeriums für Wirt-schaft und Arbeit (BMWA) im Regelfall maximal für eine geringfügi-ge Beschäftigung oder für höchstens 3 Monate pro Jahr während der vorlesungsfreien Zeit für eine unbeschränkte Beschäftigung erteilt wer-den. Diese Einschränkung des Beschäftigungsausmaßes mag zur Sicher-stellung der Nichtbeeinträchtigung des Studienzwecks zwar inhaltlich sinnvoll sein, die Anforderung der RL nach klarer (d. h. m. E. allge-mein kundgemachter) Festlegung der zulässigen Obergrenzen für ei-ne Erwerbstätigkeit von Studierenden ist damit aber nicht erfüllt (die Festlegung des Beschäftigungsausmaßes in der individuellen Beschäf-tigungsbewilligung ist hierfür m. E. ebenfalls nicht ausreichend).30

__________ 28 BGBl. 218/1975 idF BGBl. I 157/2005. 29 Hinsichtlich der Definition beider Beschäftigungsarten in § 3 Abs. 5 AuslBG ist

auf die Voraussetzung, dass das Praktikum im Studienplan einer inländischen Bil-dungseinrichtung mit Öffentlichkeitsrecht vorgesehen sein muss, hinzuweisen.

30 Noch viel kritischer sind zusätzliche Bedingungen einzelner Regionalbeiräte zu se-hen, welche drittstaatsangehörigen Studierenden auf Anfrage informell mitgeteilt, aber nirgends offiziell kundgemacht wurden, z. B. Studienerfolg oder enger Zu-sammenhang der Erwerbstätigkeit mit dem Studium.


4. Die selbständige Erwerbstätigkeit (z. B. mittels Werkvertrag) unter-liegt nicht den Bestimmungen des AuslBG, weshalb sie – unter Berück-sichtigung gewerbe-, steuer- und sozialversicherungsrechtlicher Beschrän-kungen – prinzipiell zulässig ist. Die Beachtung der Nichtbeeinträchti-gung des Studiums als primären Aufenthaltszwecks wird in diesen Fäl-len besonders bedeutsam sein. Art. 6 Abs. 2 der RL sieht ein erleichtertes Zulassungsverfahren für

Teilnehmer an Gemeinschaftsprogrammen vor, welches in den österrei-chischen gesetzlichen Bestimmungen aber keinen Niederschlag gefunden hat. Im Vollzug haben solche Personen jedoch den Vorteil, die Finanzie-rung ihres Aufenthalts (zumindest teilweise) durch eine Stipendienbestä-tigung nachweisen zu können. Die Gastinstitutionen vermitteln in diesen Fällen meist auch Unterkünfte und Versicherungen.

Art. 8 der RL will die Mobilität der drittstaatsangehörigen Studieren-den zwischen den Mitgliedstaaten fördern, um das Studium in einem anderen Mitgliedstaat fortzusetzen oder zu ergänzen. Dem widersprechend müssen drittstaatsangehörige Studierende jedoch bei Fortsetzung ihrer Stu-dien in einem anderen Mitgliedstaat dort erneut die Erfüllung aller mate-riellen Voraussetzungen für einen Aufenthaltstitel als Studierender noch-mals nachweisen wie auch zusätzlich ein Dossier über die bisherige aka-demische Laufbahn übermitteln. Lediglich Aufenthalte auf Grundlage von Austauschprogrammen oder verpflichtenden Auslandssemestern sind von diesen umfangreichen Anforderungen ausgenommen. Weiters ist ein Infor-mationsaustausch zwischen den Fremdenbehörden der betroffenen Mit-gliedstaaten vorgesehen, für welchen im NAG jedoch keine gesetzliche Grundlage geschaffen wurde.

2. Lehrende und Forscher

Die Europäische Gemeinschaft soll im Jahr 2010 über ca. 700.000 Forscher verfügen, um zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wis-sensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu werden. Die RL 2005/71/EG des Rates vom 12. 10. 200531 soll dazu beitragen, dieses Ziel durch Att-raktivitätssteigerung des europäischen Forschungsstandortes unter ande-rem durch erleichterte Einreise für Drittstaatsangehörige für mehr als 3 Monate dauernde Forschungsaufenthalte in Europa zu erreichen. Diese __________ 31 ABl. L 289 vom 03. 11. 2005, 15.


RL wird durch die Empfehlung 2005/762/EG des Rates vom 12. 10. 2005 ergänzt.32

Die RL 2005/71/EG bezeichnet als Forscher Drittstaatsangehörige mit einem Hochschulabschluss, der den Zugang zum Doktoratsstudium er-möglicht, sofern für das Forschungsvorhaben dieser Abschluss normaler-weise erforderlich ist.33 § 67 NAG definiert den Begriff des Forschers nur für die „Aufenthaltsbewilligung für Forscher“ als vom Geltungsbereich des AuslBG ausgenommene Erwerbstätigkeit,34 welche an (zertifizierten) Forschungseinrichtungen ausgeübt wird (siehe Abschnitt a). Darüber hin-aus können alle in der „wissenschaftlichen Forschung und Lehre“35 täti-gen Personen in Österreich alternativ auch andere Aufenthaltstitel erlan-gen (siehe Abschnitte b und c).

a. Aufenthaltsbewilligung für Forscher

Dieser quotenfreie Aufenthaltstitel wurde im NAG zur Umsetzung der RL 2005/71/EG geschaffen. Wie schon die RL vorgibt, ist das Ver-fahren von der Mitwirkung (bzw. der Haftungsübernahme) der aufneh-menden Forschungseinrichtung geprägt.

Die Forschungseinrichtung muss gemäß RL vom Mitgliedstaat zuge-lassen werden.

§ 71 NAG sieht in Österreich eine Zertifizierung von Forschungsein-richtungen durch den Bundesminister für Inneres mittels Bescheid mit fünfjähriger Gültigkeitsdauer vor. Forschungseinrichtungen, welche von Rechtsträgern gemäß § 1 Abs. 1 des Amtshaftungsgesetzes finanziert wer-den (darunter fallen z. B. Bund und Länder), benötigen hingegen keine Zertifizierung.

Die Forschungseinrichtung muss für die Aufnahme eines Forschers einerseits seine wissenschaftliche Qualifikation zur Durchführung der For-__________ 32 ABl. L 289 vom 03. 11. 2005, 26. Der darin im Wesentlichen empfohlene Verzicht

auf das Erfordernis einer Beschäftigungsbewilligung für Forscher gilt in Österreich bereits seit Jahren (§ 1 Abs. 2 lit. i AuslBG).

33 Art. 2 lit. d der RL. Doktoratsstudierende, welche nur zur Erlangung ihres Dok-torgrades an Forschungsarbeiten mitwirken, fallen gemäß Erwägungsgrund 2a der RL unter die Studenten-Richtlinie (siehe oben).

34 Wohl § 1 Abs. 2 lit. i AuslBG: „wissenschaftliche Tätigkeit in der Forschung und Lehre, in der Entwicklung und der Erschließung der Künste sowie in der Lehre der Kunst“.

35 § 1 Abs. 2 lit. i AuslBG.


schungsarbeiten überprüfen36 und andererseits eine „Aufnahmevereinba-rung“ mit dem Forscher abschließen.

Gemäß Art. 5 Abs. 3 der RL kann der Mitgliedstaat die Forschungs-einrichtung für den Fall des unerlaubten Verbleibs des Forschers im Auf-enthaltsstaat verpflichten, die aus öffentlichen Mitteln bestrittenen Kos-ten seines Aufenthalts und seiner Rückkehr zu erstatten. Diese finanziel-le Verpflichtung endet gemäß RL spätestens 6 Monate nach dem Ablauf der Aufnahmevereinbarung.

Gemäß NAG muss in der mit dem Forscher abzuschließenden Auf-nahmevereinbarung neben Angaben zum Forschungsprojekt (Zweck, Dau-er, Umfang und Finanzierung) die Forschungseinrichtung verbindlich er-klären, sämtliche Kosten, welche durch den Aufenthalt des Forschers in Österreich den Gebietskörperschaften entstehen können, zu übernehmen. Da während des vereinbarten Aufenthalts Unterhaltsmittel und Kranken-versicherung regelmäßig durch den Dienstvertrag gesichert sind, verbleibt ein Haftungsrisiko vor allem für Fälle des unberechtigten Verbleibes des Forschers in Österreich.

Forscher mit dieser Aufenthaltsbewilligung sind darüber hinaus gemäß Art. 13 der RL berechtigt, ihre Forschungstätigkeiten während der Gül-tigkeit des Aufenthaltstitels auch in anderen Mitgliedstaaten durchzufüh-ren. Dazu ist anzumerken, dass der Aufenthaltstitel eines Schengenstaates generell zu maximal 3 Monate dauerndem Aufenthalt ohne Erwerbstätig-keit in anderen Schengenstaaten berechtigt,37 die RL dieses Recht aber für Forscher auf alle Mitgliedstaaten ausdehnt und erstmals die Aufnahme einer für maximal 3 Monate befristeten Erwerbstätigkeit ohne Bewilligung des Empfangsstaates gestattet. Für über 3 Monate hinausgehende Aufent-halte kann die Behörde des anderen Mitgliedsstaates den Abschluss einer neuen Aufnahmevereinbarung verlangen.

Die Möglichkeit gemäß Art. 15 der RL, beschleunigte Verfahren für diesen Aufenthaltstitel vorzusehen, wurde in Österreich nicht genutzt. Je-doch ergibt sich meist eine kürzere Wartezeit auf den Aufenthaltstitel da-__________ 36 Die mangelnde Überprüfung ist gemäß § 77 Abs. 3 NAG strafbar und kann ge-

mäß § 71 Abs. 3 NAG bei wiederholten Verstößen zum Verlust der Zertifizie-rung führen. Muzak, Fremdenrecht, 72, ortet hier eine missverständliche Formu-lierung des NAG, weil die RL die Überprüfung lediglich auf einen beglaubigten Hochschulabschluss beschränkt und darüber hinaus keine individuelle Prüfung der Qualifikation vorgesehen ist.

37 Art. 21 SDÜ.


durch, dass Anträge auf Aufenthaltsbewilligung für Forscher entgegen der allgemeinen österreichischen Bestimmung auch nach der Einreise (egal ob sichtvermerksfrei oder mit Visum oder mit einem Aufenthaltstitel ei-nes anderen Schengenstaates) in Österreich gestellt werden können (§ 21 Abs. 2 Z 6 NAG).

Die RL selbst räumt keinen Anspruch des Forschers auf Mitnahme seiner Familienangehörigen ein. Gemäß NAG sind den Familienangehö-rigen von Forschern bei Erfüllung der üblichen Voraussetzungen (welche in diesen Fällen von den Antragstellern selbst und nicht von der For-schungseinrichtung nachgewiesen werden müssen) eigene Aufenthaltsbe-willigungen zu erteilen. Seit Anfang 2008 besteht für die Familienangehö-rigen freier Arbeitsmarktzugang in Österreich.38

Die RL legt über die fremdenrechtlichen Bestimmungen hinaus auch andere Rechte des Forscher fest, insbesondere auf Durchführung von Lehr-tätigkeit, auf Anerkennung seiner bisherigen Abschlüsse und auf Gleich-behandlung in sozialversicherungs- und steuerrechtlichen Angelegenhei-ten mit Inländern.

b. Aufenthaltsbewilligung für Sonderfälle unselbständiger Erwerbstätigkeit

Wie bereits im Fremdengesetz (FrG) 199739 sieht § 62 NAG auch ei-nen eigenen quotenfreien Aufenthaltstitel für sämtliche vom AuslBG aus-genommenen Erwerbstätigkeiten vor. Darunter fällt auch die unselbstän-dige Erwerbstätigkeit in der wissenschaftlichen Forschung und Lehre, sowohl an öffentlichen als auch an privaten Einrichtungen (§ 1 Abs. 2 lit. i AuslBG). Im Gegensatz zur Aufenthaltsbewilligung für Forscher ist eine Zertifizierung der aufnehmenden Einrichtung hier nicht erforderlich. Sämtliche Voraussetzungen – d. h. sowohl über die Art der Erwerbstätig-keit als auch die Finanzierung, Krankenversicherung und Unterkunft – sind vom Antragsteller selbst nachzuweisen. Die aufnehmende Einrich-tung muss in diesem Fall keine „Haftung“ für die Aufenthaltskosten des Forschers übernehmen. Für drittstaatsangehörige Wissenschafter, welche nicht sichtvermerksfrei einreisen dürfen, besteht jedoch der Nachteil, den Aufenthaltstitel nur im Ausland vor der Einreise beantragen und die Er-ledigung des Antrages im Ausland abwarten zu müssen. __________ 38 § 1 Abs. 2 lit. i AuslBG idF BGBl. I 78/2007. 39 BGBl. I 75/1997.


Familienangehörige erhalten, wenn die Familiengemeinschaft schon im Herkunftsstaat bestanden hat, eine Aufenthaltsbewilligung „Familien-gemeinschaft“, Familienangehörige von „Forschern“ sogar mit freiem Ar-beitsmarktzugang.

An dieser Stelle sei folgende Problematik dieses Aufenthaltstitels an-lässlich der Überleitung der früheren Aufenthaltstitel nach FrG 1997 erwähnt: Nach FrG erhielten Wissenschafter quotenfreie „Niederlassungs-bewilligungen für vom AuslBG ausgenommene unselbständige Erwerbs-tätigkeit“. Gemäß § 11 Abs. 1 Z 9 der NAG-DVO gelten diese Nieder-lassungsbewilligungen seit 01. 01. 2006 als „Aufenthaltsbewilligungen für Sonderfälle unselbständiger Erwerbstätigkeit“ weiter. Während mit der alten Niederlassungsbewilligung noch das Recht auf Aufenthaltsverfes-tigung und dauerhafte Niederlassung in Österreich nach 5 Jahren verbun-den war, verloren die Inhaber der Niederlassungsbewilligung nach FrG, welche mangels Erreichen der 5 Jahre noch keine „unbeschränkte“ Nie-derlassungsbewilligung erhalten hatten, durch Inkrafttreten des NAG ih-re besondere Rechtsstellung. Sie können sich stattdessen nur neu um eine quotenpflichtige Niederlassungsbewilligung als Schlüsselkraft bewerben. Die Zulässigkeit eines solchen massiven und überraschenden Eingriffs in die Rechtsposition der Inhaber von Niederlassungsbewilligungen ist aus verfassungsrechtlicher Sicht kritisch zu beurteilen.

Die Aufenthaltsbewilligung gemäß § 62 NAG kann auch von „inter-national anerkannten Forschern“40 beantragt werden. Er kann zusätzlich drittstaatsangehörige Haushaltshilfen, welche bereits vor der Einreise für ihn tätig waren, nach Österreich mitnehmen und hier bewilligungsfrei beschäftigen.

3. Niederlassungsbewilligung Schlüsselkraft

Die gesetzliche Definition der Schlüsselkraft im AuslBG41 wird auch auf Forscher angewandt. Ein gewisses systematisches Spannungsverhältnis ergibt sich aus § 1 Abs. 2 lit. i AuslBG, welcher die Tätigkeit von For-schern zur Gänze von den Bestimmungen des AuslBG – und somit auch von den Bestimmungen über Schlüsselkräfte – ausnimmt. Durch den er-__________ 40 Gemäß §§ 1 Abs. 2 lit. f und 2 Abs. 5a AuslBG. Eine nähere Definition, wie die

internationale Anerkennung von Forscher zu definieren oder überprüfen ist, ist im Gesetz nicht enthalten.

41 § 2 Abs. 5 AuslBG.


leichterten Arbeitsmarktzugang ausschließlich für Familienangehörige von Schlüsselkräfte-Forschern42 wurde jedoch klargestellt, dass Forschern als Schlüsselkräfte eine Zuwanderungsmöglichkeit nach Österreich offensteht.

Die Niederlassungsbewilligungen sowohl für den Forscher als auch für seine Familienangehörigen unterliegen jedoch Quoten, welche jährlich durch die Bundesregierung festgelegt werden.43

Sofern der Forscher in 18 Monaten zumindest 12 Monate als Schlüs-selkraft tätig war, kann er eine „Niederlassungsbewilligung – unbeschränkt“ erlangen, welche dann jegliche Erwerbstätigkeit ohne weitere arbeitsmarkt-behördliche Bewilligung zulässt. Seine Familienangehörigen haben in die-sem Fall ebenfalls Anspruch auf eine unbeschränkte Niederlassungsbewil-ligung mit freiem Arbeitsmarktzugang.

Exkurs: Kurzfristige Aufenthalte von Wissenschaftern

Das Europäische Parlament und der Rat haben die Empfehlung 2005/ 761/EG zur Erleichterung der Ausstellung von Visa für den kurzfristigen (= 3 Monate nicht übersteigenden) Aufenthalt von Forschern beschlos-sen.44 Für Aufenthalte bis maximal 6 Monate Dauer können nach dem SDÜ nationale Visa ausgestellt werden.

Aufenthalte bis zu einer Dauer von maximal 6 Monaten werden in Österreich durch das Fremdenpolizeigesetz (FPG)45 geregelt. Das FPG sieht für jegliche Formen der Erwerbstätigkeit von Drittstaatsangehöri-gen (mit Ausnahme von Geschäftsreisen) ausschließlich das Aufenthalts-Reisevisum D+C vor (§ 24). Da Tätigkeiten in der wissenschaftlichen Leh-re und Forschung von den Bestimmungen des AuslBG ausgenommen sind, entfällt das Erfordernis einer arbeitsmarktbehördlichen Bewilligung und kann das Visum von den österreichischen Vertretungsbehörden bei entsprechendem Nachweis der Tätigkeit (z. B. durch Dienstvertrag) erteilt werden.46 Eine Konsultation der Forschungseinrichtung ist entgegen der Empfehlung 2005/761/EG des Europäischen Parlaments und des Rates __________ 42 § 4 Abs. 8 Z 2 AuslBG. 43 Die Quoten gelten für alle Schlüsselkräfte und nicht nur spezifisch für Forscher. 44 ABl. L 289 vom 03. 11. 2006, 23. 45 BGBl. I 100/2005; gemeinsam mit dem NAG und dem AsylG als „Fremden-

rechtspaket 2005“ beschlossen. 46 Gemäß den bilateralen Abkommen Österreichs ist eine Erwerbstätigkeit nach

sichtvermerksfreier Einreise nicht gestattet.


nicht vorgesehen; jedoch wurde die Gebührenfreiheit der Anträge von Forschern im Gebührengesetz47 umgesetzt.

Ein häufiges Problem ergibt sich nun aus der Rechtsansicht der Be-hörden, dass solche Visa D+C nur für eine Gültigkeitsdauer zwischen 91 Tagen und 6 Monaten erteilt werden dürfen. Für kürzere Forschungs-aufenthalte stünde demnach keine geeignete Visumskategorie zur Verfü-gung.48 In der Praxis ist es daher empfehlenswert, bei kürzeren Aufenthal-ten Nachweise über die beabsichtigte Ausreise nach kürzerem Aufent-halt vorzulegen; das Visum wird dann aber trotzdem mit 91-tägiger Gül-tigkeit ausgestellt.

Darüber hinaus ist durch ein Visum D+C die Mobilität des Forschers innerhalb des Schengenraumes nicht immer gewährleistet: Da ein Visum D+C ursprünglich die Wartezeit auf die Erteilung eines Aufenthaltstitels überbrücken sollte, ist die sichtvermerksfreie Einreise in andere Schen-genstaaten gemäß Art. 18 SDÜ nur innerhalb der ersten 90 Tage Gültig-keit nach Ausstellung des Visums gestattet. Die restlichen Tage der Gül-tigkeitsdauer des Visums D+C dürfen nur im ausstellenden Staat verbracht werden; eine Rückreise durch andere Schengenstaaten, um Österreich zu verlassen, ist dann nicht mehr gestattet. Diese – vor allem für drittstaats-angehörige Austauschstudierende und Forscher – bedeutende Lücke kann wohl nur durch eine Änderung des SDÜ (z. B. zur zeitlichen Ausdehnung der Gültigkeitsdauer des Visums C oder der Schengengültigkeit des Vi-sums D+C) oder durch eine Änderung des NAG zur Erteilung von Auf-enthaltstiteln bereits ab einer Aufenthaltsdauer von 4 Monaten geschlos-sen werden.

III. Ergebnis

Es zeigt sich, dass die beschriebenen Richtlinien wesentliche Grund-lagen für die Einreise und den Aufenthalt von Studierenden und Wissen-schaftern normieren.

Insbesondere für Unionsbürger gibt es außer „Verwaltungsformalitä-ten“ keine nennenswerten fremdenrechtlichen Einschränkungen mehr. __________ 47 § 14 Tarifpost 8 Abs. 2 Z 2 lit. c, BGBl. 267/1957 idF BGBl. I 128/2007. 48 Gemäß Muzak, Fremdenrecht, 73, gibt es jedoch keine Bestimmungen, welche

bei (nach SDÜ-Bezeichnung) nationalen bzw. bei (nach FPG) Visa D und D+C eine Mindestgeltungsdauer dieser Visa vorschreibt.


Die – wohl aufgrund der erforderlichen politischen Kompromissfin-dung – teilweise sehr allgemeinen Formulierungen in den beiden europä-ischen Rechtsakten für drittstaatsangehörige Studierende und Forscher lassen hingegen sowohl den nationalen Gesetzgebern als auch den natio-nalen Behörden weite Spielräume. Die Bestimmungen des österreichischen FPG und NAG setzen die beiden Richtlinien für die Einreise nach und den Aufenthalt in Österreich um, nutzen aber die Spielräume und die ausdrückliche Möglichkeit, günstigere Bestimmungen einzuführen,49 nicht aus. Manchmal ist das NAG auch (unzulässigerweise) restriktiver – haupt-sächlich wegen Nichtberücksichtigung der spezifischen Bedürfnisse inter-national mobiler Studierender und Forscher gegenüber Migranten. Eben-so könnten die Verwaltungsabläufe einfacher und nach den Intentionen der Richtlinien für diese Zielgruppe rascher durchgeführt werden.50

Für die Mobilität der drittstaatsangehörigen Studierenden und Wis-senschafter zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten – auch im Rahmen europäischer Bildungsprogramme wie Erasmus Mundus – wäre eine Er-weiterung bzw. Konkretisierung der Richtlinien zwecks Vereinheitlichung des Fremdenrechts der Mitgliedstaaten und auch des SDÜ dringend er-forderlich. Die Erteilung eines Aufenthaltstitels in einem Mitgliedstaat sollte schließlich tatsächlich zu einem vereinfachten Verfahren für den glei-chen Aufenthaltszweck in einem anderen Mitgliedstaat führen.

Abstract

The right of free residence for students and researchers who are citi-zens of the European Union is regulated by the Directive 2004/38/EC. It also defines the conditions under which unemployed students may ob-tain the right to reside freely: Like all other Union citizens, they basically just have to consider administrative formalities.

Recently the European Community enacted two Directives for the entry and residence of third country students and researchers. Both direc-tives had to be transposed into national law by 2007. They allow national legislators and authorities a wide freedom of scope and cannot achieve all __________ 49 Art. 4 Abs. 2 der RL 2004/114/EG und Art. 4 Abs. 2 der RL 2005/71/EG. 50 So stellt die lange, schwer abschätzbare Verfahrensdauer von 2–4 Monaten neben

dem Finanzierungsnachweis für Studierende in der Praxis die bedeutendste Hür-de dar.


the goals set by themselves (e. g. exact and binding deadlines for the pro-ceeding of applications are missing). Nevertheless they do not prevent national legislators from establishing more favourable rules.

In Austria, the “Aliens Law Codification” (Fremdenrechtspaket) en-tered into force on 1 January 2006. The included Federal Act concerning settlement and residence in Austria (Niederlassungs- und Aufenthaltsge-setz NAG) has transponded both Directives into national law. But the regulations concerning the employment of students are sometimes more restrictive than prescribed in the Directive 2004/114/EC. Regarding the demands of the Austrian constitutional law, there are also concerns refer-ring to the following two points of the NAG: 1. the exclusion of receiving a residence permit as a student when attend-

ing postgraduate courses at which only a language is acquired, and 2. the legal reference concerning the amount of required funds for the

stay in Austria. According to the Directive 2005/71/EC, a new special residence per-

mit for researchers was introduced in the NAG. Furthermore, researchers can apply for two more residence titles in Austria (one of them subject to an immigration quota). Scientific Researchers have not needed an em-ployment permit for Austria yet.

Both Directives offer only insufficient regulations concerning the mo-bility of students and researchers within the member states of the Euro-pean Union. Furthermore, the Schengen rules shall be adopted to facili-tate the mobility within the European area.


Kutscher u. a., Niederlassungs- und Aufenthaltsrecht, 2006. Muzak, Ein Fremdenrecht für Wissenschaftler und Auslandsstudierende, Zeitschrift

für Hochschulrecht 6, 67. Schumacher/Peyerl, Fremdenrecht, 2006.


Empfehlung 2005/761/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Sep-tember 2005 zur Erleichterung der Ausstellung einheitlicher Visa durch die Mitgliedstaaten für den kurzfristigen Aufenthalt an Forscher aus Drittstaaten,


die sich zu Forschungszwecken innerhalb der Gemeinschaft bewegen, ABl. 2006 L 289, 23.

Empfehlung 2005/762/EG des Rates vom 12. Oktober 2005 zur Erleichterung der Zulassung von Drittstaatsangehörigen in die Europäische Gemeinschaft zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung, ABl. 2005 L 289, 26.

Richtlinie 2005/71/EG des Rates vom 12. Oktober 2005 über ein besonderes Zulas-sungsverfahren für Drittstaatsangehörige zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung, ABl. 2005 L 289, 15.

Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, in der berichtigten Fassung ABl. 2004 L 229, 35.

Richtlinie 2004/114/EG des Rates vom 13. Dezember 2004 über die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studi-ums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Aus-bildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst, ABl. 2004 L 375, 12.

Richtlinie 93/96/EWG des Rates vom 29. Oktober 1993 über das Aufenthaltsrecht der Studenten, ABl. 1993 317, 59.

Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, ABl. 2004 L 166, 1.

Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (ASVG), BGBl. 189/1955. Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (AVG), BGBl. 51/1991. Asylgesetz (AsylG), BGBl. I Nr. 100/2005 idF BGBl. I 4/2008. Ausländerbeschäftigungsgesetz (AuslBG), BGBl. 218/1975 idF BGBl. I 157/2005. Fremdengesetz 1997 (FrG), BGBl. I 75/1997. Fremdenpolizeigesetz 2005 (FPG), BGBl. I 100/2005. Gebührengesetz 1957, BGBl. 267/1975 idF BGBl. II 128/2007. Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG), BGBl. I 100/2005. Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz-Durchführungsverordnung (NAG DV), BGBl.

II 451/2005. Schengener Übereinkommen – Durchführung (SDÜ), BGBl. III 90/1997. Universitätsgesetz 2002, BGBl. I 120/2002.

Akademische Grade und Berufsbezeichnungen im rechtlichen Mehrebenensystem

Heinz Kasparovsky

I. Einleitung

1. Bedeutung

Die Verleihung akademischer Grade nach Abschluss eines Hochschul-studiums bildet in Österreich wie in vielen anderen Staaten eine Art Markenzeichen, welches die Tür zu weiteren Ausbildungsschritten oder zu einer entsprechenden beruflichen Karriere öffnet. In dieser Hinsicht bestehen einige Parallelen, aber auch Unterschiede zu den Berufsbezeich-nungen.

Beide Arten von Titeln sind nur ein Teil der umfangreichen österrei-chischen Titellandschaft. Aber gerade für diese beiden gilt, dass sie nicht nur ehrenhalber verliehene Bezeichnungen sind, sondern dass sie für die Ausübung bestimmter beruflicher Tätigkeiten wesentlich sein können. Deshalb entfalten sie vielfach weitreichende Wirkungen im österreichi-schen öffentlichen und privatwirtschaftlichen Sektor, aber auch im Aus-land, vor allem in den EU- und EWR-Staaten sowie der Schweiz. Dem-entsprechend kommt für akademische Grade und Berufsbezeichnungen die Anwendung von Rechtsvorschriften aus dem nationalen Recht, dem Völkerrecht und dem Gemeinschaftsrecht in Betracht. Die vorliegenden Ausführungen wollen das Zusammenspiel und die Überschneidungen dieser Rechtsmaterien aufzeigen, indem sie kurz die wesentlichen Grund-lagen für beide Arten von Titeln darstellen und – als eine Brücke zwi-schen beiden – die Wirkungen akademischer Grade bis hin zum Berufs-recht einblenden.

2. Definitionen

Im österreichischen Studienrecht finden wir nirgends eine allgemeine Definition des „akademischen Grades“. Aus dem Zusammenhang geht

164 Akademische Grade und Berufsbezeichnungen

jedoch hervor, dass ein akademischer Grad eine Bezeichnung ist, die auf-grund eines abgeschlossenen Studiums an einer anerkannten postsekun-dären Bildungseinrichtung verliehen wird. Unter „anerkannten postsekun-dären Bildungseinrichtungen“ versteht das Gesetz (§ 51 Abs. 2 Z 1 des Universitätsgesetzes 2002, BGBl. I 120/2002, und parallele Vorschriften) die Bildungseinrichtungen, 1. die Studien im Ausmaß von mindestens sechs Semestern durchfüh-

ren, 2. bei denen die Zulassung die allgemeine Universitätsreife oder bei künst-

lerischen Studien den Nachweis der künstlerischen Eignung voraussetzt und

3. die auf Grund der Rechtsvorschriften des Staates, in dem sie ihren Sitz haben, als Bildungseinrichtungen im Sinne dieser Begriffsbestimmung anerkannt sind. Von den österreichischen postsekundären Bildungseinrichtungen1 kom-

men nach derzeitiger Rechtslage für die Verleihung akademischer Grade nur diejenigen in Betracht, die nach allgemeinem Sprachgebrauch dem Hochschulsektor im umfassenden Sinn zuzurechnen sind.2 Es sind dies die Universitäten, die Fachhochschulen,3 die Privatuniversitäten und die Pädagogischen Hochschulen; in einem weiteren Sinn können im Hinblick auf das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhle und der Republik Ös-terreich samt Zusatzprotokoll, BGBl. II 2/1934, auch die kirchlichen Theologischen Hochschulen im Sinne des § 38 des Universitätsgesetzes 2002 dazugerechnet werden. __________ 1 Zusammenstellung siehe unter http://www.bmwf.gv.at/submenue/wissenschaft/

natinal/oesterr_hochschulwesen/postsekundaere_bildungseinrichtungen/ (25. 11. 2008).

2 Der Begriff „Hochschule“ als Sammelbezeichnung für diejenigen Institutionen, die in der internationalen Bildungsklassifikation üblicherweise dem Tertiärsektor zugeordnet werden, existiert in Österreich nicht mehr als Legalbegriff. Zuletzt war dies im Geltungszeitraum des Allgemeinen Hochschul-Studiengesetzes – AHStG, BGBl. 177/1966, der Fall, allerdings unter Einschränkung auf die damaligen „wis-senschaftlichen Hochschulen“, also die heutigen Universitäten mit Ausnahme der künstlerischen. Heute kann unter „Hochschule“ nach allgemeinem Sprachgebrauch jede Institution verstanden werden, die Universitätsrang hat.

3 Darunter werden für die Zwecke dieser Darstellung auch diejenigen Erhalter von Fachhochschul-Studiengängen verstanden, denen noch nicht die Berechtigung zur Bezeichnung „Fachhochschule“ gemäß § 15 des Fachhochschul-Studiengesetzes – FHStG, BGBl. 340/1993, verliehen wurde.

Heinz Kasparovsky 165

Ehrenhalber verliehene Grade, insbesondere Ehrendoktorate, sind zwar grundsätzlich rechtsgültig verliehene Titel,4 fallen aber nicht unter die De-finition des akademischen Grades, weil sie nicht aufgrund eines Studien-abschlusses, sondern aufgrund anderer Voraussetzungen erworben wurden.

Berufsbezeichnungen sind Zusatzinformationen zum Namen, die auf das Recht hinweisen, einen bestimmten Beruf bzw. eine bestimmte Tä-tigkeit oder Gruppe von Tätigkeiten ausüben zu dürfen. Dieses Recht setzt rechtlich geregelte Ausbildungen theoretischer und/oder praktischer Na-tur voraus.

Die vom Bundespräsidenten zu verleihenden Berufstitel5 kommen ge-rade in denjenigen Fällen in Betracht, in denen nicht die Ausbildung ab-solviert wurde, die üblicherweise zu einem Beruf führt, auf den der be-treffende Berufstitel hinweist, sondern in denen eine sonstige Nahebezie-hung zu einem bestimmten Berufsfeld besteht. Sie weisen in dieser Hin-sicht Parallelen zu den oben erwähnten Ehrendoktoraten auf. Sie gehören nicht zu den Berufsbezeichnungen.

II. Akademische Grade

1. Österreichische Rechtsgrundlagen

Das Universitätsgesetz 2002 ist unter allen Rechtsvorschriften für das österreichische Hochschulwesen die umfassendste und grundlegendste. Die anderen Vorschriften verweisen daher, soweit nicht für die einzelnen Sektoren spezifische Regelungen zu treffen sind, in allgemeinen Fragen vielfach auf das Universitätsgesetz 2002 bzw. lassen sie bestimmte allge-meine Bereiche überhaupt ungeregelt, für die nach herrschender Auffas-sung die entsprechenden Regelungen des Universitätsgesetzes 2002 per Analogie heranzuziehen sind. Aus diesem Grund orientieren sich im Fol-genden die Ausführungen zu den einzelnen Fragen jeweils primär an den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes. __________ 4 In Österreich muss, damit eine akademische Ehrung rechtsgültig verliehen wer-

den kann, ihre Verleihung in der Satzung der betreffenden Universität vorgesehen sein, vgl. § 19 Abs. 2 Z 8 des Universitätsgesetzes 2002.

5 Siehe die Entschließung betreffend die Schaffung von Berufstiteln, BGBl. II 261/ 2002. Beispiele: „Professor/-in“, „Kammersänger/-in“, „Kommerzialrat/-rätin“.


Das Universitätsgesetz 2002 kennt als akademische Grade aufgrund des Abschlusses ordentlicher Studien ausschließlich die Bachelorgrade, die Mastergrade und die Doktorgrade;6 dazu kommen indirekt durch Verwei-sung auf das Universitäts-Studiengesetz – UniStG, BGBl. I 48/1997, die Diplomgrade.7 Aufgrund des Abschlusses außerordentlicher Studien exis-tieren die Mastergrade in Universitätslehrgängen.8 Diese können zwar gleich wie die Mastergrade aufgrund des Abschlusses ordentlicher Studien lau-ten, sind aber in ihrer Rechtsnatur völlig anders zu sehen; vor allem ge-hören sie nicht zur Hierarchie der akademischen Grade (Bachelor – Mas-ter – Doktor) im Sinne des Bologna-Prozesses9 und vermitteln nicht au-tomatisch das Recht auf Zulassung zu einem Doktoratsstudium.10

Die von den Universitäten zu verleihenden akademischen Grade sind hinsichtlich ihres Wortlauts nicht bundesweit geregelt. Vorgegeben ist nur das Gerüst: Bachelorgrade haben „Bachelor of …“ (abgekürzt „B…“), Mastergrade haben „Master of …“ (abgekürzt „M…“) bzw. im ingenieur-wissenschaftlichen Bereich alternativ „Diplom-Ingenieur/-in“ (abgekürzt „Dipl.-Ing.“ oder „DI“) zu lauten. Die Doktorgrade lauten „Doktor/-in …“ (abgekürzt „Dr. …“) bzw. „Doctor of Philosophy“ (abgekürzt „PhD“). Der volle Wortlaut jedes akademischen Grades ist jeweils vom Senat fest-zulegen.11 Die Österreichische Universitätenkonferenz erlässt Rahmenemp-fehlungen für die Benennung der akademischen Grade in den einzelnen

__________ 6 § 51 Abs. 2 Z 10, 11 und 14 des Universitätsgesetzes 2002. 7 § 54 Abs. 2 des Universitätsgesetzes 2002. 8 § 51 Abs. 2 Z 23 des Universitätsgesetzes 2002. Sie können sinnvollerweise ge-

meinsam mit den Mastergraden aufgrund des Abschlusses der (auslaufenden) Lehr-gänge universitären Charakters (§ 28 Abs. 1 UniStG), von Lehrgängen zur Wei-terbildung gemäß § 14a Abs. 2 FHStG und von Hochschullehrgängen gemäß § 39 des Hochschulgesetzes 2005, BGBl. I 30/2006, begrifflich als „Mastergrade in der Weiterbildung“ zusammengefasst werden. Es muss sich dabei um „internati-onal gebräuchliche Mastergrade“ handeln.

9 Freiwilliger Prozess zwischen derzeit 46 europäischen Staaten zur Schaffung eines Europäischen Hochschulraumes. Aufgrund dieses Prozesses können neben ande-ren Maßnahmen die Hochschulstudien einheitlich in die drei Ebenen Bachelor – Master – Doktor gegliedert werden. Näheres siehe unter http://www.bologna.at (25. 11. 2008).

10 Erläuterungen zu den Mastergraden in der Weiterbildung siehe unter http:// www.bmwf.gv.at/fileadmin/user_upload/wissenschaft/naric/wb_mastergrade.pdf (25. 11. 2008).

11 § 25 Abs. 1 Z 11 des Universitätsgesetzes 2002.


Gruppen von Disziplinen, um österreichweit ein möglichst einheitliches Erscheinungsbild zu erzielen.12

Das FHStG kennt aufgrund des Abschlusses von Fachhochschul-Stu-diengängen die Fachhochschul-Bachelorgrade, die Fachhochschul-Master-grade (diese beiden im Sinne des Bologna-Prozesses13) und die Fachhoch-schul-Diplomgrade (nach dem früheren Studiensystem). Im Gegensatz zu den universitären akademischen Graden ist ihr Wortlaut bundesweit durch den Fachhochschulrat14 geregelt. Als Bachelorgrade sind „Bachelor of Arts“ … (abgekürzt „BA“ oder „B.A.“), „Bachelor of Science“ … (abgekürzt „BSc“ oder „B.Sc.“) und „Bachelor of Laws“ … (abgekürzt „LLB“ oder „LL.B.“), als Mastergrade „Master of Arts“ … (abgekürzt „MA“ oder „M.A.“), „Master of Science“ … (abgekürzt „MSc“ oder „M.Sc.“), „Dip-lom-Ingenieur/-in“ (abgekürzt „Dipl.-Ing.“ oder „DI“) und „Master of Laws“ … (abgekürzt „LLM“ oder „LL.M.“) vorgesehen. Die Mastergrade aufgrund des Abschlusses von Lehrgängen zur Weiterbildung gemäß § 14a Abs. 2 FHStG werden mit Zustimmung des Fachhochschulrates im Einzelfall festgelegt.15

Das Universitäts-Akkreditierungsgesetz – UniAkkG, BGBl. I 168/1999, kennt für die Privatuniversitäten kein geschlossenes System akademischer Grade. Dies wäre auch nicht in der Intention dieses Gesetzes, da es unter anderem zu dem Zweck erlassen wurde, um Ausbildungsmöglichkeiten auf universitärer Ebene zu ermöglichen, die im staatlichen Bereich (der-zeit) nicht angeboten werden. So wie die Institutionen und ihre Organi-sation selbst, so sind auch die Studienangebote einschließlich der verlie-henen akademischen Grade vielfältig: In einigen Fällen finden wir direkte Entsprechungen zu staatlichen Angeboten,16 in anderen Fällen Studien und akademische Grade aus auswärtigen Studiensystemen und -traditio-nen,17 schließlich auch gänzlich neue Angebote.18 Wenn die gesetzlichen __________ 12 Siehe: http://www.uniko.ac.at/universitaetspolitik/erklaerungen/ (25. 11. 2008). 13 Siehe Anmerkung 9. 14 §§ 6 ff. FHStG. Siehe: http://www.fhr.ac.at/fhr_inhalt/03_studium/akademische_

grad.htm (25. 11. 2008). 15 Siehe Anmerkung 8. 16 Z. B. Katholische Theologie an der Katholisch-Theologischen Privatuniversität

Linz; Humanmedizin an der Paracelsus Privatuniversität Salzburg; Instrumental-studien an der Anton-Bruckner-Privatuniversität Linz.

17 Z. B. Webster University Vienna. 18 Z. B. Psychotherapiewissenschaft an der Sigmund-Freud-Privatuniversität Wien.


Voraussetzungen vorliegen, erlässt der Akkreditierungsrat19 mit Zustim-mung der/des Bundesministers/-in für Wissenschaft und Forschung den entsprechenden Akkreditierungsbescheid, der auch festlegt, welche aka-demischen Grade verliehen werden dürfen.

Für die neuen Pädagogischen Hochschulen sieht § 65 des Hochschul-gesetzes 2005 bei Abschluss von Studiengängen den akademischen Grad „Bachelor of Education“ (abgekürzt „BEd“) vor. Bei Abschluss von Hoch-schullehrgängen20 gilt Analoges wie für die Universitäten.

2. Verleihung akademischer Grade

Die Vollziehung des Studienrechtes und damit auch die Verleihung akademischer Grade ist gemäß § 51 Abs. 1 des Universitätsgesetzes 2002 eine hoheitliche Tätigkeit der Universitäten. § 87 des Universitätsgesetzes 2002 verpflichtet diese, spätestens einen Monat nach Erfüllung aller Vor-aussetzungen, d. h. nach erfolgtem Abschluss des Studiums den vorgese-henen akademischen Grad mit Bescheid zu verleihen. Der akademische Grad wird somit nicht – um ein oft anzutreffendes Missverständnis anzu-sprechen – mit der Ablegung der letzten Prüfung, sondern mit dem Ein-tritt der Rechtskraft des Verleihungsbescheides erworben. Diese Rechts-konstruktion besteht erst seit 1. August 1998.21 Sie hat die bis dahin gel-tende Form der konstitutiven Verleihung durch die Sponsions- bzw. Pro-motionsurkunde abgelöst und damit die Rechtsposition der Absolvent-(inn)en verbessert: Das Verleihungsdatum ist unzweifelhaft feststellbar; das Verleihungsdokument stellt eindeutig einen Bescheid mit allen Ele-menten dar; bei Bedarf – z. B. bei Verleihung eines falschen akademischen Grades – steht die verwaltungsrechtlich eingeräumte Berufung offen; und schließlich haben die Absolvent(inn)en das Recht, unabhängig von all-fälligen akademischen Feiern den gebührenden akademischen Grad rasch verliehen zu bekommen und seine Wirkungen in Anspruch nehmen zu können.22 __________ 19 § 4 UniAkkG. 20 Siehe Anmerkung 8. 21 § 66 Abs. 1 UniStG in der bis 31. Dezember 2003 geltenden Fassung. 22 Durch das früher notwendige Abwarten von Sponsions- bzw. Promotionstermi-

nen entstand oft, vor allem außerhalb der „Massenstudien“, eine monatelange War-tezeit mit der Gefahr des Verlustes von Berufschancen, die sich inzwischen gebo-ten hätten.


Entsprechend dem allgemeinen Verwaltungsverfahren tritt die Rechts-kraft des Verleihungsbescheides und damit der rechtlich eindeutige Erwerb eines akademischen Grades mit Ablauf der Berufungsfrist, mit erfolgter Entscheidung über eine Berufung (was naturgemäß kaum realistisch ist) oder mit dem von der betreffenden Person erklärten Berufungsverzicht ein. Dieser letzte Fall dürfte, soweit ersichtlich, erfahrungsgemäß der häu-figste sein: Der/Die Bescheidempfänger/-in behebt den Bescheid persön-lich bei der zuständigen Stelle der Universität und unterzeichnet an Ort und Stelle den Berufungsverzicht. Manche Universitäten bringen einen entsprechenden Vermerk auf dem Bescheid an, was den Vorteil hat, dass das Datum der Rechtskraft eindeutig aus dem Dokument hervorgeht und keine gesonderten Beweismittel erforderlich sind. Bedenken, die aus der Sicht der Rechtsstaatlichkeit eventuell geäußert werden könnten – für den/ die Bescheidempfänger/-in kann z. B. faktisch die Möglichkeit einer ein-gehenden Überprüfung des Bescheides eingeschränkt sein, später aber steht die bereits eingetretene Rechtskraft einer Korrektur entgegen –, werden im Hinblick auf den grundsätzlich positiven Bescheidinhalt in der Praxis wohl kaum von Relevanz sein. Es steht aber fest, dass kein/-e Bescheid-empfänger/-in von der Universität aus praktischen oder anderen Gründen zur sofortigen Abgabe eines Berufungsverzichts gezwungen werden kann.

Wie bei allen anderen Bescheiden ist das Ausstellungsdatum an sich für die Beurteilung der Rechtskraft nicht relevant.

Selbstverständlich bleibt es der Universität bzw. den Absolvent(inn)en unbenommen, die Zeremonie(n) rund um die Verleihung feierlich zu ge-stalten. Es kann auch nach alter Tradition im Rahmen eines akademischen Festaktes ein Diplom ausgefolgt werden. Dennoch bilden alle diese An-lässe keine „feierliche Verleihung“ im eigentlichen Sinn, sondern eine rechtlich nicht erhebliche „Feier aus Anlass der Verleihung“.23 Und dieser Anlass ist, wie oben beschrieben, eindeutig der Verleihungsbescheid ein-schließlich seiner verfahrensrechtlich korrekten Zustellung.

An den Fachhochschulen ist die verfahrensrechtliche Lage rund um die Verleihung akademischer Grade nicht so eindeutig wie an den Universitä-ten: § 5 Abs. 1 FHStG sieht lediglich vor, dass nach Erfüllung aller stu-__________ 23 Diese deutlichen Ausführungen wollen nicht den akademischen Wert solcher

Feiern, vor allem auch mit Blick auf die Öffentlichkeit, schmälern. Sie sollen nur von der rechtlichen Wirksamkeit entkoppelt und damit von den früher auftreten-den verfahrensrechtlichen Fragen und Problemen entlastet werden.


dienrechtlichen Voraussetzungen ein akademischer Grad zu verleihen ist. Außerdem wird die Zuständigkeit zur Verleihung festgelegt: Für Institu-tionen mit der Bezeichnung „Fachhochschule“ ist das Fachhochschulkol-legium (§ 16 Abs. 3 Z 9 FHStG), für andere Erhalter der Fachhochschul-rat zuständig (§ 6 Abs. 2 Z 2 FHStG). Im Sinne der generellen größeren Freiheit der Ausgestaltung des Studienwesens sind keine verfahrensmäßi-gen Vorgaben gemacht. Es wird aber aus dem Gesamtzusammenhang der Rechtsordnung, vor allem in Anlehnung an die entsprechenden Bestim-mungen des Universitätsgesetzes 2002, als rechtlicher Mindeststandard zu fordern sein, dass die Verleihung – wiederum abgesehen von allfälligen akademischen Feiern – in einer Weise zu erfolgen hat, die den Eintritt und Umfang der Rechtskraft eindeutig nachvollziehbar machen.

Interessant ist, dass selbst unter Annahme einer privatrechtlichen Kon-struktion der Zulassung zum Fachhochschulstudium24 die Verleihung aka-demischer Grade zumindest an den Institutionen ohne die Bezeichnung „Fachhochschule“ ein hoheitlicher Akt, nämlich ein behördlicher Akt des Fachhochschulrates ist. Für die Institutionen mit der Bezeichnung „Fach-hochschule“ wird dieser Akt per Gesetz an das Fachhochschulkollegium delegiert. Es wäre kaum begründbar, in diesem Fall keinen hoheitlichen Akt anzunehmen.

Für die Privatuniversitäten gibt es überhaupt keine rechtlichen Vorga-ben, in welcher Weise die akademischen Grade zu verleihen sind. Aller-dings ist im UniAkkG ausdrücklich der Fall vorgesehen, dass die Privat-universitäten auch akademische Grade verleihen dürfen, die gleich lauten wie diejenigen von staatlichen Universitäten, womit auch dieselben rechtli-chen Wirkungen wie mit Letzteren verbunden sind. Daraus wird man ebenso wie bei den Fachhochschulen die Notwendigkeit verfahrensrecht-licher Mindeststandards ableiten können, die wohl auch für akademische Grade gelten werden, die nicht gleich lauten wie diejenigen von staatlichen Universitäten.

Für die Pädagogischen Hochschulen gilt Ähnliches wie für die Fach-hochschulen: Die Verpflichtung zur Verleihung eines akademischen Gra-__________ 24 So z. B. – allerdings unter Abwägung vieler differenzierter Gesichtspunkte –

Perthold-Stoitzner, Rechte und Pflichten von Studierenden, in Prisching/Lenz/ Hauser, Die (Rechts-)Stellung von StudentInnen in Österreich. 2007, 21. Anders, aber im Ergebnis ähnlich Kasparovsky, Zugang und die Zulassung zur Hoch-schule, ebenda, 47.


des ist festgeschrieben (§ 65 Abs. 1 des Hochschulgesetzes 2005), Details aber nicht.

Haben wir uns im bisherigen Verlauf der Betrachtungen ausschließ-lich im Kontext der nationalen Rechtsordnung bewegt, so müssen wir im Folgenden den Blick nach außen öffnen: Denn in einer Zeit, in der die grenzüberschreitende Mobilität der Menschen auf dem Arbeitsmarkt für Akademiker/-innen, aber auch in vielen anderen Lebensbereichen so groß ist wie vielleicht noch niemals bisher, ist zu fragen, wie viel ein akademi-scher Grad aus einem Staat in einem anderen Staat wert ist. Dabei verhält es sich ähnlich wie mit dem rechnerischen Wert und der Kaufkraft einer Währung: Nicht jedes Geld kann ohne Weiteres jenseits der Staatsgrenze verwendet werden, es lässt sich aber innerhalb bestimmter Toleranzgren-zen umrechnen und kann so verwertbar gemacht werden.

Zu unterscheiden ist – in der Reihenfolge des objektiven Wertes – zwischen der Führung akademischer Grade, weiters dem Recht, aufgrund des Erwerbs eines akademischen Grades zu weiterführenden Ausbildun-gen zugelassen werden zu können, und schließlich dem Recht, einen aka-demischen Beruf ausüben zu können.

3. Führung akademischer Grade

Aus § 88 des Universitätsgesetzes 2002 und § 66 des Hochschulgeset-zes 2005 folgt jedenfalls das Recht auf Führung rechtmäßig erworbener akademischer Grade, und zwar von allen anerkannten postsekundären Bildungseinrichtungen ohne Beschränkung auf bestimmte Staaten. Die Eintragung in Urkunden ist dagegen auf solche akademische Grade be-schränkt, die von Institutionen in EU- bzw. EWR-Staaten und der Schweiz verliehen wurden.

Welche rechtliche25 Bedeutung hat die Führung akademischer Grade? Die Antwort nach österreichischem Recht lautet schlicht: keine. Denn sinnvollerweise sind alle bestehenden Berechtigungen an den Abschluss eines Studiums geknüpft, und die Innehabung eines akademischen Gra-des wäre dafür nicht existenziell notwendig. Tatsächlich gibt es in manchen Staaten voll gültige ordentliche Hochschulstudien, die zu keinem aka-demischen Grad führen, aber sämtliche akademischen und beruflichen Be-__________ 25 Die gesellschaftliche Bedeutung eines akademischen Grades, die bekannterma-

ßen häufig sehr hoch ist, soll hier nicht im Zentrum der Überlegungen stehen.


rechtigungen einschließen.26 In der Vergangenheit gab es solche Studien auch in Österreich.27

Die Führung akademischer Grade ist auch ein Thema im völkerrecht-lichen Vertragsrecht: Zwischen Österreich und einigen Staaten28 ist dieses Recht gegenseitig durch Staatsverträge geregelt. Derartige akademische Grade sind hinsichtlich der Führung (allerdings nicht notwendigerweise hinsichtlich der Eintragung in Urkunden) analog den österreichischen zu betrachten. Als Wortlaut bzw. Abkürzung ist dabei die im Ausstellungs-staat verwendete bzw. die im jeweiligen Abkommen festgelegte Bezeich-nung zu verwenden. Trotz der Regelung in Staatsverträgen erschöpft sich die Wirkung in der Führung an sich. Weitergehende Wirkungen sind ge-sondert zu betrachten.

Das Übereinkommen über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region („Lissabonner Anerken-nungsübereinkommen“), BGBl. III 71/1999, dem bereits über 40, vor allem europäische Staaten beigetreten sind, sieht in seinem Art. VI.3 vor, dass die Anerkennung einer Hochschulqualifikation unter anderem das Recht zur Führung des akademischen Grades einschließt; was die konkre-te Ausgestaltung dieses Rechtes betrifft, verweist das Übereinkommen auf die jeweils nationalen Regelungen, womit sich der Rechtsanspruch auf Führung nur aus diesen ableiten lässt.

Zu untersuchen ist in diesem Zusammenhang auch das Gemeinschafts-recht: Infolge der Tatsache, dass das Ausbildungswesen nur in dem Aus-maß unmittelbar dem Gemeinschaftsrecht unterliegt, in dem es sich auf __________ 26 Ein markantes Beispiel dafür sind diejenigen Hochschulstudien in Deutschland,

die mit einem Staatsexamen abgeschlossen werden (z. B. Ärzte und Ärztinnen, Lehrer/-innen, Pharmazeut[inn]en). Gerade sie sind stark berufsorientiert.

27 Z. B. die Lehramtsstudien nach der Prüfungsvorschrift für das Lehramt an Mit-telschulen, BGBl. 271/1937.

28 Exemplarisch seien Art. 5 des Abkommens zwischen der Regierung der Republik Österreich und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland über Gleichwer-tigkeiten im Hochschulbereich, BGBl. III 6/2004, Art. 4 des Abkommens zwi-schen der Republik Österreich und der Republik Polen über Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich, BGBl. 759/1995, und Art. 7 des Abkommens zwischen der Regierung der Republik Österreich und der Regierung der Volksrepublik China über die gegenseitige Anerkennung von Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich, BGBl. III 80/2006, genannt. Eine jeweils aktuelle Übersicht findet sich unter http://www.bmwf.gv.at/wissenschaft/international/enic_naric_austria/uebersicht/ (25. 11. 2008).


den Zugang zu Berufen bezieht, ist die Regelung der Führung von „Aus-bildungsbezeichnungen“ – als solche sind auch die akademischen Grade zu verstehen – grundsätzlich eine Angelegenheit des nationalen Rechts. In diesem Sinn sagt Art. 54 der Richtlinie über die Anerkennung von Be-rufsqualifikationen, 2005/36/EG: „Unbeschadet der Artikel 7 und 52 trägt der Aufnahmemitgliedstaat dafür Sorge, dass die betreffenden Per-sonen zum Führen von akademischen Titeln ihres Herkunftsmitglied-staats und gegebenenfalls der entsprechenden Abkürzung in der Sprache des Herkunftsmitgliedstaats berechtigt sind. Der Aufnahmemitgliedstaat kann vorschreiben, dass neben dieser Bezeichnung Name und Ort der Lehranstalt oder des Prüfungsausschusses aufgeführt werden, die bzw. der diesen akademischen Titel verliehen hat. Kann die Ausbildungsbezeich-nung des Herkunftsmitgliedstaats im Aufnahmemitgliedstaat mit einer Bezeichnung verwechselt werden, die in Letzterem eine zusätzliche Ausbil-dung voraussetzt, die die betreffende Person aber nicht erworben hat, so kann der Aufnahmemitgliedstaat vorschreiben, dass die betreffende Per-son ihren im Herkunftsmitgliedstaat gültigen akademischen Titel in einer vom Aufnahmemitgliedstaat festgelegten Form verwendet.“ Damit bleibt ein ausländischer akademischer Grad, sofern nicht zufällig sein Wortlaut bzw. seine Abkürzung mit einem inländischen gleichlautend sind und der Aufnahmestaat in diesem Fall nicht eine Zusatzbezeichnung verlangt, als ausländischer kenntlich. Wenn der Herkunftsstaat überhaupt keinen aka-demischen Grad verliehen hat,29 so kann auch vom Aufnahmestaat kein Recht auf Führung eines solchen verlangt werden. Anders gesprochen: Was immer der Herkunftsstaat an akademischen Graden vergibt, kann mitgenommen werden. Dem entspricht die österreichische Rechtslage, wobei auf die Vorschreibung von Zusatzbezeichnungen verzichtet wird.30

Aufgrund der eindeutigen gemeinschaftsrechtlichen Regelung stellt sich die Frage nicht, ob vielleicht wegen der hohen gesellschaftlichen Bedeu-tung eines österreichischen akademischen Grades im Inland der/die In-haber/-in eines ausländischen akademischen Grades im Erwerbsleben be-nachteiligt ist, was faktisch manchmal nicht von der Hand zu weisen ist.31 __________ 29 Siehe Anmerkung 26. 30 Die Beisetzung der ausländischen Hochschule war bis 31. August 1997 aufgrund

des früheren § 39 des Allgemeinen Hochschul-Studiengesetzes – AHStG, BGBl. 177/1966, vorgeschrieben.

31 Vgl. als Extrembeispiel die Gegenüberstellung einer österreichischen Ärztin („Frau Ärztin Dr. N.N.“) mit einer beruflich gleich qualifizierten und berufsrechtlich


4. Zugang zu weiterführenden Ausbildungen

Diese zweite Auswirkung eines Studienabschlusses ist nur kurz zu be-leuchten, da sie eigentlich weniger an den akademischen Grad als an den betreffenden akademischen Ausbildungsstand („allgemeine Universitäts-reife“) geknüpft ist. Dementsprechend genügt für ein Weiterstudium der Abschluss des vorangehenden; die Zulassung kann ohne Weiteres schon erfolgen, wenn das erste Studium zwar abgeschlossen, der akademische Grad aber noch nicht rechtsgültig verliehen worden ist.

§ 64 des Universitätsgesetzes 2002 legt als Nachweis der allgemeinen Universitätsreife für die Zulassung zu einem Masterstudium ein abge-schlossenes Bachelorstudium und für die Zulassung zu einem Doktorats-studium ein abgeschlossenes Masterstudium fest. Beim jeweiligen Vorstu-dium muss es sich nicht um ein Studium aus exakt demselben Fachgebiet handeln; es muss nur die Gleichwertigkeit für den Zweck des weiterfüh-renden Studiums gegeben sein. Daher ist an dieser Schnittstelle die Durch-lässigkeit sowohl zwischen den verschiedenen österreichischen Hochschul-sektoren32 als auch zwischen Studien aus verschiedenen Staaten gewähr-leistet. Die Praxis der einzelnen Hochschulen in der Ausnützung der vom Gesetz ermöglichten Großzügigkeit ist unterschiedlich.

Auch für diesen Bereich finden wir einige bilaterale Staatsverträge.33 Diese Regelungen befreien die jeweils aufnehmenden Hochschulinstitu-tionen von der Überprüfung der Gleichwertigkeit eines Vorstudiums im Einzelfall, sondern legen diese Gleichwertigkeit generell fest.

Art. VI.3 des „Lissabonner Anerkennungsübereinkommens“ sieht vor, dass die Anerkennung einer Hochschulqualifikation unter anderem das Recht auf Zugang zu weiterführenden Hochschulstudien einschließt, und zwar zu denselben Bedingungen, wie sie für die Inhaber/-innen einer ent-sprechenden Hochschulqualifikation des Aufnahmestaates gilt. Das Recht kann nur bei Vorliegen wesentlicher Unterschiede zwischen den beiden Ausbildungssystemen eingeschränkt werden, wobei die Beweislast bei der Behörde liegt. __________

auch gleichberechtigten deutschen Ärztin ohne akademischen Grad („Frau Ärz-tin N.N.“).

32 Besonders wichtig ist in diesem Sinn die grundsätzliche Übertrittsmöglichkeit von einem abgeschlossenen Fachhochschul-Diplom- bzw. Fachhochschul-Masterstu-diengang in ein Doktoratsstudium an einer Universität (siehe besonders § 5 Abs. 3 FHStG).

33 Siehe Anmerkung 28.


Gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen existieren für die Fragen des Zugangs zu weiterführenden Ausbildungen nicht. Als Konsequenz aus der neueren EuGH-Judikatur34 müsste allerdings gefolgert werden, dass der Zugang ohne Diskriminierung zwischen den Staatsangehörigen der Mit-gliedstaaten zu erfolgen hat.

5. Zugang zu akademischen Berufen

Was die Voraussetzung für den Eintritt in das Berufsleben betrifft – wegen des vorliegenden Zusammenhangs beschränken wir uns im Fol-genden auf die „akademischen“ Berufe –, so müssen wir zwei große Grup-pen beruflicher Tätigkeiten auseinanderhalten: die „reglementierten“ und die „nichtreglementierten“. Diese Unterscheidung war dem Berufsrecht im-mer wesensimmanent,35 ist aber begrifflich erst durch das Gemeinschafts-recht deutlich herausgearbeitet worden, und zwar erstmalig durch die Richtlinie über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschul-diplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, 89/48/EWG. Die heute geltende Nachfolge-Vorschrift (Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen, 2005/36/EG) gibt im Art. 3 Abs. 1 lit. a folgende Definition: „‚Reglementierter Beruf ’ ist eine beruf-liche Tätigkeit oder eine Gruppe beruflicher Tätigkeiten, bei der die Auf-nahme oder Ausübung oder eine der Arten der Ausübung direkt oder in-direkt durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften an den Besitz bestimm-ter Berufsqualifikationen gebunden ist; eine Art der Ausübung ist insbe-sondere die Führung einer Berufsbezeichnung, die durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften auf Personen beschränkt ist, die über eine be-stimmte Berufsqualifikation verfügen.“

Typische Beispiele für reglementierte akademische Berufe in Österreich sind die Ärzte und Ärztinnen, die Lehrer/-innen, die Rechtsanwälte und Rechtsanwältinnen, die Wirtschaftstreuhänder/-innen, die Zivilingenieu-re/-innen oder bestimmte Gewerbe.36 Auch die Notare und Notarinnen gehören dazu; allerdings stehen sie wegen der teilweisen „Ausübung ho-__________ 34 Vor allem EuGH C-65/03 Kommission gegen Belgien; EuGH C-147/03 Kom-

mission gegen Österreich. 35 Vgl. z. B. den Begriff der „freien Berufe“. 36 Eine vollständige Liste der reglementierten Berufe aller Mitgliedstaaten findet sich

unter http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?lang=de.


heitlicher Gewalt“ und damit gemäß Art. 39 EG-V aus Gründen der „öf-fentlichen Ordnung“ unter dem Inländervorbehalt.

Die entsprechenden Berufsgesetze37 sehen jeweils den Abschluss eines entsprechenden Hochschulstudiums bzw. den Besitz eines entsprechen-den akademischen Grades als eine der verpflichtenden Zugangsvorausset-zungen vor. Das bedeutet, dass die Gesetze in unterschiedlicher Weise tat-sächlich auf die bereits erfolgte Verleihung des akademischen Grades oder aber, wie beim Zugang zu weiterführenden Ausbildungen (siehe Punkt 2.4), lediglich auf den erfolgten Studienabschluss abstellen. Besonders im letzte-ren Fall zeigt sich, wie entscheidend unter Umständen die knappe Frist für die Ausstellung des Verleihungsbescheides (siehe Punkt 2.2) für eine Be-werbung sein kann.

Während sich für die Anerkennung von Berufszugangsrechten kaum relevante Bestimmungen im Völkerrecht finden,38 ist dieser Bereich eines der grundlegenden Themen im Rahmen der gemeinschaftsrechtlich gel-tenden Freizügigkeit des Personenverkehrs.

Art. 13 der bereits zitierten Richtlinie über die Anerkennung von Be-rufsqualifikationen sieht, kurz gefasst, unter anderem die berufliche An-erkennung von Hochschuldiplomen für den Zugang zu reglementierten Tätigkeiten bzw. reglementierten Berufen, d. h. einer abgeschlossenen Gruppe reglementierter Tätigkeiten, innerhalb von EU, EWR und Schweiz vor. In diesem Fall muss das Hochschulstudium des Herkunftsstaats, falls es mindestens drei Jahre gedauert hat, von den für den betreffenden Be-ruf zuständigen Behörden des Aufnahmestaates grundsätzlich anerkannt werden; allerdings gibt es die Möglichkeit, in bestimmtem Umfang die Absolvierung von Ausgleichsmaßnahmen vorzuschreiben, die durch die Ausbildung nicht ausreichend abgedeckt und für die konkrete Tätigkeit relevant sind (siehe unten).

Der entsprechende akademische Grad ist an sich für die berufliche An-erkennung nicht primär relevant, es sei denn, dass erst seine Innehabung __________ 37 Z. B. das Ärztegesetz 1998, BGBl. I 169/1998. 38 Die in Kraft stehenden bilateralen Abkommen Österreichs mit Italien (BGBl.

449/1982), Liechtenstein (BGBl. 528/1980) und Luxemburg (BGBl. 303/1977) über die Anerkennung von Facharzttiteln und -qualifikationen haben im Hin-blick auf das Gemeinschaftsrecht, das sie weitgehend überlagert, an praktischer Bedeutung verloren. Im nichtakademischen Bereich, der hier nicht zu vertiefen ist, bestehen Abkommen über die Gleichwertigkeit von beruflichen Prüfungszeug-nissen mit Deutschland (BGBl. 308/1990) und Ungarn (BGBl. 849/1994).


nach den jeweiligen nationalen Berufsvorschriften zu bestimmten Berufen bzw. Tätigkeiten berechtigt.

Ein Beruf bzw. eine Tätigkeit wird also aufgrund des nationalen Be-rufsrechtes zu einem/einer „reglementierten“ und damit gemeinschafts-rechtlich unmittelbar relevant. Das Gemeinschaftsrecht selbst schreibt nur für wenige Berufe (insbesondere Ärzte und Ärztinnen, Zahnärzte und Zahnärztinnen, Tierärzte und Tierärztinnen, Pharmazeut[inn]en, Archi-tekt[inn]en) deren verbindliche Reglementierung vor. Es liegt also an je-dem Mitgliedstaat, einen Beruf oder bestimmte berufliche Tätigkeiten zu reglementieren bzw. aus der Reglementierung herauszunehmen und da-mit die Automatik der EU-Diplomanerkennung Anwendung zu verschaf-fen.39 Wichtig ist, dass die betroffenen Staaten (EU, EWR, Schweiz) bei jeder Änderung beruflicher Berechtigungen, die auf bestimmten Diplo-men40 basieren, die entsprechenden Diplome der anderen Staaten mitbe-rücksichtigen müssen, damit das nationale Recht nicht gemeinschafts-rechtswidrig ist.

Ähnlich verhält es sich mit den möglichen Ausgleichsmaßnahmen. Art. 14 der Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen gibt dem Aufnahmestaat grundsätzlich die Möglichkeit, unter bestimm-ten Bedingungen einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprüfung vorzuschreiben. Das kann nur erfolgen, wenn die Ausbildung, die im Her-kunftsstaat absolviert wurde, zu der Ausbildung des Aufnahmestaates we-sentliche umfangmäßige oder inhaltliche Unterschiede aufweist, die sich __________ 39 Das soll nicht bedeuten, dass ein Staat durch Herausnahme von Berufen aus der

Reglementierung die Anwendung von EU-Recht verhindern soll. Die Logik liegt vielmehr darin, dass im nichtreglementierten (d. h. in der Regel im privatwirt-schaftlichen) Bereich ohnehin Vertragsfreiheit ohne jede Bindung an formale Nach-weise bzw. deren Herkunft besteht und daher gar kein rechtlicher Raum für eine verbindliche Diplomanerkennung gegeben ist. Nur wo nationales Recht bestimmte Berufe ursprünglich den Inhaber(inne)n von Diplomen aus dem betreffenden Staat vorbehält, bildet das EU-Recht die „Brücke“ zu den entsprechenden Diplo-men der anderen Mitgliedstaaten und zugleich die Verpflichtung zur Anpassung des nationalen Rechts.

40 Im vorliegenden Zusammenhang wird der Begriff „Diplom“ verwendet, der dem EU-Recht eigen ist und, je nach nationaler Regelung, die Bescheinigung eines Studienabschlusses, eines akademischen Grades, einer weiterführenden Ausbildung oder einer Kombination solcher Nachweise bedeutet. Es muss jedenfalls dasjeni-ge Dokument bzw. die Summe derjenigen Dokumente sein, die ein bestimmtes Berufsrecht unmittelbar – d. h. ohne das Erfordernis weiterer Qualifikationen – gewähren.


auf die beabsichtigte berufliche Tätigkeit beziehen müssen. Die Vorschrei-bung muss nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel er-folgen. Jedes Anerkennungsverfahren ist also dem Grunde nach ein indi-viduelles, wenn auch durch mehrere gleich oder ähnlich gelagerte Fälle ein System von Präzedenzfällen entstehen wird. In dieser ausschließlichen Ori-entierung auf eine bestimmte berufliche Tätigkeit liegt der entscheidende Unterschied zwischen der beruflichen Anerkennung nach Gemeinschafts-recht und der Nostrifizierung:41 Diese hat sich am gesamten Curriculum, und zwar ohne Rücksicht auf eine bestimmte geplante berufliche Tätig-keit des/der Antragstellers/-in, zu orientieren.

Es obliegt grundsätzlich dem einzelnen Staat, die Berufsbilder festzu-legen und sie möglicherweise auch – pointiert ausgedrückt – von den entsprechenden Berufsbildern der anderen Staaten deutlich abzusetzen, um so die Vorschreibung von Ausgleichsmaßnahmen zu rechtfertigen. Aller-dings wird sich eine solche Maßnahme in aller Regel auch in umgekehr-ter Richtung, d. h. für eigene Absolvent(inn)en in anderen Mitgliedstaa-ten auswirken. Denn wenn die Ausbildungsunterschiede größer werden, werden diese Absolvent(inn)en ihrerseits in anderen Staaten mit Ausgleichs-maßnahmen konfrontiert werden. In der Praxis ist daher zu erwarten, dass die Berufsbilder zumindest in den weit verbreiteten Berufen mittel-fristig eine Tendenz zur gegenseitigen zwischenstaatlichen Annäherung oder Abstimmung zeigen werden, wozu auch die europaweit stattfin-denden Diskussionen um Nationale Qualifikationsrahmen42 im Laufe der kommenden Jahre mit Sicherheit ihren Beitrag leisten werden.

__________ 41 § 90 des Universitätsgesetzes 2002; § 5 Abs. 4 und 5 FHStG; § 68 des Hoch-

schulgesetzes 2005. 42 Unter einem Nationalen Qualifikationsrahmen versteht man ein System aller Bil-

dungsabschlüsse eines Staates, welches unter Berücksichtigung aller formalen (Schulabschlüsse), nichtformalen (Weiterbildungsmaßnahmen) und informellen (soziale Kompetenzen) Kriterien aufgebaut werden soll. Es soll die Transparenz der Bildungsabschlüsse sowohl innerhalb eines Staates als auch zwischen verschie-denen Staaten fördern. – Zum Zweck der zwischenstaatlichen Vergleichbarkeit ist zurzeit auf der Meta-Ebene ein Europäischer Qualifikationsrahmen im Entste-hen. Siehe dazu unter Anderem: http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc44_en.htm.


III. Berufsbezeichnungen

1. Österreichische Rechtsgrundlagen

Anders als bei den akademischen Graden gibt es keine zusammenfas-senden Vorschriften über Berufsbezeichnungen. Diese finden sich viel-mehr verstreut in den „Berufsvorschriften“, d. h. denjenigen Gesetzen und Verordnungen, welche die einzelnen Berufe oder Berufsfelder regeln.43 Es handelt sich je nach verfassungsmäßiger Kompetenz44 um eine Fülle bundes- oder landesrechtlicher Vorschriften aus sehr unterschiedlichen Zeiten. Einige von ihnen umfassen die Gesamtheit der Angelegenheiten eines Sachbereiches,45 andere nur die personellen Angelegenheiten eines Berufsstandes.46 Die aus dem Gemeinschaftsrecht abgeleiteten legistischen Verpflichtungen werden entweder durch Novellen zum jeweiligen Stamm-gesetz oder durch eigene EWR-Anpassungsgesetze eingelöst.

Allen Vorschriften ist gemeinsam, dass sie bestimmte Berufe vorsehen, zu denen nur Personen mit einem genauer definierten abgeschlossenen österreichischen Hochschulstudium oder einem entsprechenden Hoch-schulstudium aus einem EU- oder EWR-Staat oder der Schweiz und häu-fig zusätzlich mit einer weiterführenden berufsorientierten Ausbildung zu-gelassen werden können. Als äußeres Zeichen dieser Beschränkung und als sichtbare Abgrenzung zu anderen Berufen wird eine Berufsbezeichnung verliehen, die regelmäßig strafrechtlich geschützt und die nur im Zusam-menhang mit der Ausübung des betreffenden Berufes zu verwenden ist. Eine solche Bezeichnung soll also der Außenwelt gegenüber verlässlich und genau signalisieren, dass der/die Träger/-in durch seine/ihre Ausbil-dung zu den Tätigkeiten, die das Berufsbild umfasst, öffentlich autorisiert sind. Häufig wird zur Verstärkung gesetzlich die Berechtigung eingeräumt, das Bundeswappen zu führen, oder sogar dazu verpflichtet.47 Sofern für

__________ 43 Definitionsgemäß geht es hier nur um reglementierte Berufe. 44 Insbesondere Art. 10 bis 15 des Bundes-Verfassungsgesetzes – B-VG, BGBl. 1/1930. 45 Z. B. das Apothekengesetz, RGBl. 5/1907. 46 Z. B. das Ärztegesetz 1998 – ÄrzteG 1998, BGBl. I 169/1998. 47 Vgl. § 19 des Ziviltechnikergesetzes 1993, BGBl. 156/1994: „Architekten und In-

genieurkonsulenten haben ein Siegel zu führen, das das Bundeswappen der Re-publik Österreich wiederzugeben und den Vor- und Zunamen, akademische Gra-de, die verliehene Befugnis unter Beifügung des Fachgebietes sowie den Sitz der Kanzlei anzugeben hat.“


bestimmte Berufsgruppen Kammern bestehen, wird auch diesen das Recht zur Führung des Bundeswappens gewährt.48 Alle diese Vorkehrungen sind aus dem besonderen Vertrauensschutz erklärbar, den die Tätigkeiten die-ser Berufsgruppen im Hinblick auf ihre Einflussnahme auf Gesundheit oder wirtschaftlichen Status der jeweiligen Geschäftspartner/-innen er-fordern.

Zwei Beispiele mögen dies verdeutlichen – eines aus dem Ärzterecht, ein anderes aus dem Bereich der Wirtschaftstreuhänder/-innen.

Beispiel 1: Wer in Österreich den Beruf einer Ärztin für Allgemeinmedizin ausüben möchte, muss gemäß § 4 Abs. 3 und 4 des Ärztegesetzes 1998, BGBl. I 169/998, neben allgemeinen persönlichen Erfordernissen einen Nachweis des an einer österrei-chischen Universität erworbenen Doktorates der gesamten Heilkunde oder eines gleichwertigen, im Ausland erworbenen und in Österreich als Doktorat der gesamten Heilkunde nostrifizierten akademischen Grades sowie das von der Österreichischen Ärztekammer ausgestellte Diplom über die erfolgreiche Absolvierung einer mindestens dreijährigen praktischen Ausbildung einschließlich der mit Erfolg abgelegten Prüfung zur Ärztin für Allgemeinmedizin vorlegen. Auf dieser Grundlage erfolgt die Eintragung in die Ärzteliste. Entsprechende Sonderbestimmungen für EU- und EWR-Angehörige sowie Schweizer/-innen finden sich in den §§ 5 und 5a des Ärztegesetzes 1998. Nach Erfüllung der vorgeschriebenen Voraussetzungen ist die Betreffende gemäß § 31 Abs. 1 des Ärztegesetzes 1998 zur selbständigen Ausübung einer Berufstätigkeit als Ärztin für Allgemeinmedizin berechtigt, gleichgültig ob diese Berufstätigkeit freiberuflich oder im Rahmen eines Dienstverhältnisses ausgeübt wird. Zugleich darf gemäß § 43 Abs. 2 des Ärztegesetzes 1998 die Berufsbezeichnung „Ärztin für Allgemeinmedizin“ geführt werden. Auch hiezu gibt es in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht Son-derbestimmungen für EU- und EWR-Angehörige sowie Schweizer/-innen im § 44 des Ärztegesetzes 1998. Die Bestimmung des § 199 Abs. 3 des Ärztegesetzes 1998 schützt die Berufsbezeichnung „Ärztin für Allgemeinmedizin“ verwaltungsstrafrechtlich.

Beispiel 2: Nehmen wir an, dass jemand aus den beiden Sparten der Wirtschaftstreu-händer den Beruf des Wirtschaftsprüfers ergreifen möchte. Dafür muss er die Fach-prüfung Wirtschaftsprüfer ablegen. Die Anmeldung zu dieser ist gemäß § 16 des Wirtschaftstreuhandberufsgesetzes, BGBl. I 58/1999, dann möglich, wenn der Be-treffende ein facheinschlägiges Universitäts- oder Fachhochschulstudium49 in Öster-

__________ 48 Vgl. z. B. § 1 Abs. 3 des Apothekerkammergesetzes, BGBl. I 111/2001. 49 Das Gesetz spricht von einem „facheinschlägigen Hochschulstudium oder fach-

einschlägigen Fachhochschulstudium“. Diese mitunter sensible Unexaktheit der Terminologie rührt daher, dass bis vor kurzem lediglich wirtschaftswissenschaftli-che „Hochschulstudien“ – darunter wurden aus historischer Tradition Universi-tätsstudien verstanden – die einzig mögliche ausbildungsmäßige Zulassungsvor-aussetzung bildeten. Bei Hinzukommen der Fachhochschul-Studiengänge als Zu-


reich absolviert hat. Darüber hinaus gibt es zwei Wege: Entweder er war mindestens drei Jahre als Berufsanwärter bei einem Berufsberechtigten, der über die Befugnis Wirtschaftsprüfer oder Buchprüfer verfügt, oder als Revisionsanwärter bei einem Re-visionsverband der Erwerbs- und Wirtschaftsgenossenschaften oder als Revisionsassis-tent oder zeichnungsberechtigter Prüfer der Prüfungsstelle des Sparkassen-Prüfungsver-bandes in Österreich wirtschaftsprüfend tätig; oder er hat in Österreich die Fachprü-fung für Steuerberater erfolgreich abgelegt und danach mindestens zwei Jahre haupt-beruflich zulässige wirtschaftsprüfende Tätigkeiten in Österreich ausgeübt. Nach Absolvierung der Fachprüfung Wirtschaftsprüfer kann er gemäß § 59 des Wirtschafts-treuhandberufsgesetzes bei der Kammer der Wirtschaftstreuhänder einen Antrag auf öffentliche Bestellung stellen. § 60 garantiert bei Erfüllung der Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf Bestellung. Vor dieser darf der Beruf nicht ausgeübt werden. So-bald der Betreffende zur Ausübung berechtigt ist, muss er gemäß § 84 Abs. 1 Z 3 die Berufsbezeichnung „Wirtschaftsprüfer“ tragen. § 116 Z 2 schützt diese Berufsbezeich-nung verwaltungsstrafrechtlich.

Am Rande sei angemerkt, dass die Amtstitel und Verwendungsbezeich-nungen im öffentlichen Dienst eine relativ weitreichende Analogie zu den Berufsbezeichnungen aufweisen.50

2. Führung von Berufsbezeichnungen

Wie für die Regelung der Berufsbezeichnungen im Allgemeinen, so gibt es im Gegensatz zu den akademischen Graden keine spartenübergreifen-den Regelungen über die Führung. Es muss auch für diese Frage das jewei-lige spezifische Berufsrecht zu Rate gezogen werden. Allerdings sind die Modelle meist ähnlich gestaltet: Wer das fachlich in Betracht kommende Studium abgeschlossen und die ergänzende Berufsausbildung samt Berufs-prüfung abgelegt hat, ist zur Führung der Berufsbezeichnung berechtigt bzw. verpflichtet; diese Berufsbezeichnung ist für die Tätigkeit im Zusam-menhang mit der Berufsausübung vorgesehen; sie ist gesetzlich geschützt, und ihre unberechtigte Führung ist verwaltungsstrafrechtlich sanktioniert.

Das Ziviltechnikergesetz 1993, BGBl. 156/1994, soll dies exemplarisch deutlich machen. Dieses Gesetz enthält nur die entsprechende Strafbe-stimmung, woraus sich auf die Existenz der geschützten Berufsbezeich-nungen schließen lässt. § 30 lautet:

__________ lassungsvoraussetzung wurden diese angefügt, ohne den Ausdruck „Hochschul-studium“ anzupassen.

50 Siehe insbesondere § 63 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 – BDG 1979, BGBl. 333/1979.


(1) Die Bezeichnungen „Ziviltechniker“, „Architekt“, „Ingenieurkonsulent“, „Zivil-geometer“ und „Zivilingenieur“ dürfen von Personen, denen eine entsprechende Be-fugnis nicht verliehen wurde, nicht geführt werden. (2) Die Worte „Ziviltechniker“, „Architekt“, „Ingenieurkonsulent“, „Zivilgeometer“ und „Zivilingenieur“ dürfen nur der Firma einer berufsbefugten Ziviltechnikergesell-schaft beigefügt werden. (3) Die Bezeichnung „Zivilgeometer“ darf nur von Personen geführt werden, denen die Befugnis auf dem Fachgebiet des Vermessungswesens verliehen wurde.

Was die Wirkung und die Rechtsnatur der Führung einer Berufsbe-zeichnung betrifft, besteht, wie sich aus den früheren Ausführungen er-gibt, ein prinzipieller Unterschied zu den akademischen Graden: Eine Berufsbezeichnung macht immer deutlich, dass man es mit einer öffent-lich autorisierten Person bzw. Firma zu tun hat, die tatsächlich Tätigkei-ten vornehmen darf, die der Berufsgruppe, deren Bezeichnung verwendet wird, vorbehalten ist. Anders ausgedrückt: Aus der Autorisierung oder Approbation folgt die Berufsbezeichnung, und mit Entzug der Approba-tion geht auch die Berufsbezeichnung unter.

Da in den meisten EU-Mitgliedstaaten ähnliche Mechanismen beste-hen,51 bedeutet die Verwendung einer Berufsbezeichnung nicht nur das Schmücken mit einem Titel oder einen bloß allgemeinen Hinweis auf ein bestimmtes Ausbildungsniveau, sondern kann für die tatsächliche Berufs-ausübung, für die Zulassung zu einzelnen Tätigkeiten oder für den Zu-gang zu relevanten Informationen und Einrichtungen essentiell sein.

Weil die Berufsbezeichnungen so unmittelbar mit der Berufsausübung verbunden sind, haben sie einen unmittelbaren Bezug zu der gemein-schaftsrechtlich garantierten Freizügigkeit des Personenverkehrs. Aus die-sem Grund behandelt die Richtlinie über die Anerkennung von Berufs-qualifikationen die Berufsbezeichnungen anders als die akademischen Grade. Die zentrale Bestimmung (Art. 52 Abs. 1) lautet:

„Ist in einem Aufnahmemitgliedstaat das Führen der Berufsbezeichnung im Zusam-menhang mit einer der betreffenden beruflichen Tätigkeiten reglementiert, so führen die Angehörigen der übrigen Mitgliedstaaten, die nach Titel III einen reglementierten Beruf ausüben dürfen, die entsprechende Berufsbezeichnung des Aufnahmemitglied-staats und verwenden deren etwaige Abkürzung.“

__________ 51 Teilweise hat das Tragen einer Berufsbezeichnung oder die Mitgliedschaft in Be-

rufsverbänden in anderen Mitgliedstaaten, z. B. dem Vereinigten Königreich oder Irland, sogar noch eine weit größere Tradition als in Österreich, sodass auch die Richtlinie 2005/36/EG darauf Bezug nimmt.


Art. 3 Abs. 1 lit. a der Richtlinie nimmt sogar als eine Art der „Be-rufsausübung“ die Führung einer Berufsbezeichnung, die durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften auf Personen beschränkt ist, die über eine bestimmte Berufsqualifikation verfügen.

Im Gegensatz zu den akademischen Graden, bei denen die Richtlinie davon ausgeht, dass ausländische von den inländischen unterscheidbar bleiben, wird jemandem, der im Weg der gemeinschaftsrechtlichen berufli-chen Diplomanerkennung zur Ausübung eines reglementierten Berufes berechtigt ist, auch das Recht zuerkannt, die hiefür im Aufnahmestaat festgelegte Berufsbezeichnung zu führen. Damit unterscheidet sich diese Person hinsichtlich der Berufsbezeichnung nicht von den Angehörigen des Aufnahmestaates. Ob und welche Berufsbezeichnungen zustehen, ob deren Führung freiwillig oder verpflichtend ist und welchen Schutz sie genießt, ist Sache der jeweils nationalen Gesetzgebung. Alle sich daraus ergebenden Rechte aber stehen in gleicher Weise den Berufsangehörigen des Aufnahmestaates sowie denen aus anderen EU- bzw. EWR-Staaten und der Schweiz zu.

IV. Zusammenfassung

Wir haben anhand der vorstehenden Überlegungen gesehen, dass im Zuge der allgemeinen Mobilität von Personen auch die Ausbildungs- und Berufsbezeichnungen nicht mehr an den nationalen Grenzen Halt ma-chen. Die Art und Systematik der Bezeichnungen, die ja unmittelbar mit dem Studien- bzw. Berufssystem des einzelnen Staates zusammenhängt, muss auch durch seine eigenen Rechtsvorschriften geregelt werden. Eini-ge völkerrechtliche Verträge bilden die Brücke, um das Recht zur Füh-rung der Bezeichnungen auch über die Staatsgrenzen mitzunehmen. Eine letzte Konsequenz aber zieht das Gemeinschaftsrecht, indem es bei Vor-liegen der erforderlichen Voraussetzungen die Berufsausübung selbst in allen Mitgliedstaaten ermöglicht, aber auch das Umfeld der Berufsaus-übung entsprechend anpasst, wozu in differenzierter Weise unter ande-rem die akademischen Grade und die Berufsbezeichnungen gehören.

Ein Staat, der eine Änderung seiner berufsrechtlichen Vorschriften un-ternimmt, muss sich bewusst sein, dass er dafür weitgehend innerhalb sei-ner Autonomie berechtigt ist, dass aber jede Maßnahme große Kreise zieht, die weit über seinen unmittelbaren Einflussbereich hinausgehen.


Abstract

As a consequence of the general mobility of persons, reference has to be made even to educational and professional titles, which do not any-more lose their importance at national borders. The kind and systematic of the denominations, which correspond immediately to the system of higher education and professions in the single country, has to be laid down in its domestic legal regulations. There are international agreements, serv-ing as a sort of bridge in order to carry with oneself the right to use the titles even beyond the national borders. A last consequence, however, draws the Community Law. It allows for the possibility to exercise the profes-sion itself in all member countries, provided that all necessary require-ments have been met. That, however, adapts the surroundings of the ex-ercise of the professions, part of that are, among other things, the aca-demic degrees and professional titles.

A country which undertakes an amendment of its professional regula-tions must be aware of the fact that of course it is largely entitled to do so within its autonomy, but, however, each measure invokes a lot of conse-quences reaching far beyond its sphere of influence.


Kasparovsky, Zugang und die Zulassung zur Hochschule. In: Prisching/Lenz/Hauser, Die (Rechts-)Stellung von StudentInnen in Österreich. 2007, 47.

Perthold-Stoitzner, Rechte und Pflichten von Studierenden. In: Hauser/Prisching/Lenz, Die (Rechts-)Stellung von StudentInnen in Österreich. 2007, 21.


Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. 12. 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufs-ausbildung abschließen, ABl. 1989 L 19, 16.

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5969.


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Abkommen zwischen der Regierung der Republik Österreich und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland über die Zusammenarbeit in der beruflichen Bil-dung und über die gegenseitige Anerkennung der Gleichwertigkeit von berufli-chen Prüfungszeugnissen, BGBl. 308/1990.

Abkommen zwischen der Regierung der Republik Österreich und der Regierung der Republik Ungarn über die Zusammenarbeit in der beruflichen Bildung und über die gegenseitige Anerkennung der Gleichwertigkeit von beruflichen Prü-fungszeugnissen samt Anlage, BGBl. 849/1994.

Abkommen zwischen der Regierung der Republik Österreich und der Regierung der Volksrepublik China über die gegenseitige Anerkennung von Gleichwertigkei-ten im Hochschulbereich, BGBl. III 80/2006.

Abkommen zwischen der Republik Österreich und der Republik Polen über Gleich-wertigkeiten im Hochschulbereich, BGBl. 759/1995.

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European Legal Education: Between the Needs of the Nation State and a More Unified European Union

Jürgen Busch

I. Introduction

One of the phenomena international constitutional law (ICL) coming to attention is the importance of what could be called the “political inter-face” between different legal levels within the pluralist legal universe.1 In-ternational political agreements meant to coordinate domestic policy ar-eas not (fully) covered by policy competences of international and/or European organizations (based on international agreements) are imple-mented into domestic law without a legally binding obligation based in such agreements. The political consent on an international level and the political will and power to implement the outcome of international con-sent on the domestic level fill the gap left by regional integration (like the EU?) when politics brings about the need for harmonization. This seems to be exactly the case when it comes to integrating higher education in Europe. Harmonization of education is not one of the (core) compe-tences the member states of the EU conferred to the supranational level. Consequently, the EC treaty comprises only supporting measures in the area of education.2 The gap between the political will to nonetheless harmonize the structure of higher education in Europe, and the lack of EU competences in this field, is bridged by the establishment of the Bo-__________ 1 For an argument for a new structural representation of the relationship between

international and domestic law in the sense of a theory of legal pluralism see von Bogdandy, Pluralism, direct effect, and the ultimate say: On the relationship be-tween international and domestic constitutional law, ICON 6 (2008) 397.

2 See Art 149 EC treaty. The “Lifelong Learning Programme” of the EU, compris-ing the widely known Erasmus mobility funding scheme is one of the products of this narrowly supporting competence of the EU in the field of education policy. Also the ECTS system was established as a guiding measure to Erasmus under the EC decisions based upon this article. For details see Busch, Bildungspolitik, in Lachmayer/Bauer (eds.), Praxiswörterbuch Europarecht, 2008, 129. See also Huber, Freedom of Research, in this book.

188 European Legal Education

logna process,3 based on regular meetings between ministers of (higher) education, the multilateral agreements reached at these meetings, and their (voluntary) implementation in domestic educational law.

Similarly, recent European developments in the law of (higher) educa-tion and the political framework of the envisaged European Higher Edu-cation Area serve as a paradigmatic example of the mechanics of impulses from higher (not in a legal sense!) international levels and platforms4 for the harmonization of domestic legal systems.5 The following parts of the paper will exemplify this observation by discussing recent attempts to in-ternationalise legal education by bringing it into conformity with the joint Bologna architecture for higher education in Europe. Not by chance, law-yers, aware of the informal and “soft” international legal grounds on which political decisions to set up a European Higher Education Area and do-mestic implementation measures are based,6 seem to be more reluctant to accept the Bologna structure and the aims connected to it as their new framework for legal training at university level. The ensuing discussion was first inspired by an essay question posed by Alain Wijffels in a legal history class of the Legal Theory Master’s Programme of the European Academy of Legal Theory in Brussels:

“What are the prerequisites, in continental Western Europe, for an educational sys-tem where graduates from one legal system would be able to attend classes at an ad-vanced level in a different legal system?”

This question refers to the core objectives of the “Bologna process”,7 part of the attempt to create a European Higher Education Area among __________ 3 For more details and sources on the Bologna process see Busch, Europäischer

Hochschulraum, in Lachmayer/Bauer, Praxiswörterbuch (FN 2) 316 and the dis-cussion of Bologna and legal education below. See further the relevant sections in Unger, Konvergenz and Kühler, Future Scenarios in this book.

4 To use a rather vague term for something that is taking place outside “constitu-tionalized” policy areas as it is the case within the EU.

5 Not so much different from the development that took place in the past in the area of border controls under the umbrella of the “Schengen acquis” before it was brought under the system of the EC treaty.

6 For the argument of the legally non binding character of the Bologna process see also Krejci, Die universitäre Juristenausbildung im Spannungsfeld zwischen “pa-tria” und “scientia”, in Bruckmüller/Schragl (eds.), Kompetenz und Solidarität. 125 Jahre Norica, 2008, 95 (105).

7 For a full documentation consult http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/ bologna/ (04. 11. 2008). Information on previous steps in the process can be ob-

Jürgen Busch 189

EU member states and beyond. Its debate recently reached law faculties all over Europe, where the introduction of a common, three-cycle (bache-lor-master-doctorate) “Bologna architecture” of study programmes at European universities has caused a much higher degree of debate than in areas like humanities, where the new requirements have already been widely implemented. The main actual result of introducing comparable first-, second-, and third-cycle degree programmes in all fields of study in higher education law for all of the countries involved was to establish a basic 3 year (180 ECTS) undergraduate degree (bachelor level) and a 2 year (120 ECTS) first postgraduate level (master level). Traditionally, the education of lawyers at university level is closely tied to the particularities of the political and legal systems of the individual nation states and shows commonalities and differences at the same time.8 However, the majority of recent debates on the possibility of bringing legal studies in Europe under the common framework of the Bologna architecture stress the dif-ferences in content of national legal systems and the difference in tradi-tions of higher legal education, both seemingly too big to be bridged by bringing them into conformity with the joint Bologna structure (bachelor – master).9

In formulating a more or less extensive answer to the question above, I will try to show the inevitable connection between the debate over a ius commune europaeum and the debate over the implementation of the Bo-logna process in legal education at university level. This correlation also seems to be somewhat underrepresented in the huge and ever growing amount of voices raised and articles published on the bologna debate in __________ tained from the Bologna Secretariat websites of former years: http://www.dcsf.

gov.uk/londonbologna/ (04. 11. 2008), http://www.bologna-bergen2005.no/ (04. 11. 2008), http://www.bologna-berlin2003.de/ (04. 11. 2008). For an overview and the EU’s Commission role in the process see http://ec.europa.eu/education/ policies/educ/bologna/bologna_en.html (04. 11. 2008).

8 For the Austrian example see Ogris, Die Universitätsreform des Ministers Leo Graf Thun-Hohenstein, in Ogris, Elemente europäischer Rechtskultur. Rechts-historische Aufsätze aus den Jahren 1961–2003, ed. by Thomas Olechowski, 2003, 333. For an extensive account see Lentze, Die Universitätsreform des Ministers Graf Leo Thun-Hohenstein, 1962. I will come back to this aspect later on in this article.

9 For a most recent collection of the debate in general and in various European countries in particular see Baldus/Finkenauer/Rüfner (eds.), Juristenausbildung in Europa zwischen Tradition und Reform, 2008.


legal education. My awareness of this correlation arose through my own personal (and professional) situation: Some years ago I changed between two different national educational systems within the Erasmus program, when I went from Vienna to the KU Leuven in Belgium. During my studies in the Legal Theory Master Course of the European Academy of Legal Theory10 in Brussels in 2003/04, I was in the precise situation cov-ered by the objectives of the joint Bologna architecture for transferring from one country’s university degree programme to participate in a mas-ter program in another country, after having obtained my basic degree in Austria. For several years before that, I worked as a research and teaching assistant at the Institute for Austrian and European Legal History at Vi-enna University and had considerable experience with the history of law and legal education in Europe. Afterwards, I joined the Austrian Exchange Service (Socrates National Agency Austria), where I was responsible for the implementation of the Erasmus exchange program in Austria and the Bologna promoters initiative11 from 2004–2006. More recently, I returned to a research position at the Vienna Law Faculty, simultaneously lecturing in law at a newly established private law school in Slovakia, which al-lowed me to compare in detail the Austrian and Slovakian situations with regard to legal education. Thus the question at stake overlaps to a great extent with my professional interests and experiences in the discussion of the challenges of both internationalisation in general and that of the Bologna process in particular for legal education at university level.

At first glance, the chosen question seems to refer to the necessary harmonisation of structures of legal education in the European countries in order to facilitate transfers from one country to another. What will be discussed in this paper under the term “European” is mainly the goal of achieving a certain degree of harmony among educational systems and traditions within and outside of the EU (which corresponds with the ob-jectives of the “Bologna process” for establishing a European Higher Edu-__________ 10 See http://www.legaltheory.be (04. 11. 2008). 11 In order to promote the aims and objectives of the Bologna process, the minis-

ters of education established a programme of site visits of Bologna experts (“Bo-logna promoters”) at universities as part of the signatory states’ follow-up activi-ties in their systems of higher education. The National Agencies were responsible for the administration and implementation of these site visits (upon request by the universities themselves) at a number of selected higher education institutions in their countries.

Jürgen Busch 191

cation Area), bearing in mind the fact that “Europe” is being narrowed down to a very specific and political meaning. Although “Europe” can and should mean much more than this reduced definition, the narrowing down can be justified, when one takes into account the fact that, with the accession of ten more member states in May 2004, the gap between EU-Europe and geographical Europe has diminished again.12 Comparability of academic degrees, a uniform structure of the law schools’ curricula or a uniform system of transfers of course credits (as it already exists in the form of the ECTS, as every Erasmus student has experienced) are at stake. This technical side of harmonising legal education in Europe is but one aspect, albeit an important one. But there is a second aspect of the har-monisation of the European educational traditions within law schools, re-ferring to the possible content of a new kind of European ius commune.

This observation also structures the following pages: After a short re-view of legal history and the historical prerequisites for the study of law in Europe (“ius commune” vs. national particularities), I will first exem-plify the possible structure of future legal education in Europe (exempli-fied through two recent curricula discussions in two different countries), and secondly have a look at the possible contents of legal subjects taught and their role for a compatible “European legal education”.

A lot of “legal politics”, meaning personal, subjective views and opin-ions derived from personal professional experience, will be found on the next pages. I feel at ease with this, firstly because this made it more inter-esting for me to write. I was able to reflect and challenge my own thoughts. In a similar way, it might also be more interesting as well for the reader who does not have to read a pure summary of some books he or she has most probably already read I agree with the respective view of the author of one of the most impressive and thought challenging works on history of culture and its theory respectively: the Jewish-Austrian polyglot Egon Friedell.13 In the theoretical introduction to his monumental “Kultur-geschichte der Neuzeit” (Cultural History of Modern Times), among many

__________ 12 See Puntscher Riekmann, Die Konstitutionalisierung der Europäischen Union:

Ein evolutionärer Aufbruch, EIF Working Paper Series 11 (2005) [http//www. eif.oeaw.ac.at/downloads/workingpapers/wp11.pdf (04. 11. 2008)].

13 Born as Egon Friedmann 1878–1938. It is not hard to guess why his amazing life as a trained philosopher and philologist, comedian, actor, theatre critic and writer ended in this year … Europe’s darker legacy …


other inspiring, yet radical theses, he touches upon the problem of objec-tivity. In his typical sarcastic way, he rejects the very possibility of a scien-tist being able to write objectively:

“Denn es stellt sich leider heraus, daß der Mensch ein unheilbar urteilendes Wesen ist. Er ist nicht bloß genötigt, sich gewisser ‘allgemeiner’ Maßstäbe zu bedienen, die gleich schlechten Zollstöcken sich bei jeder Veränderung der öffentlichen Tempera-tur vergrößern oder verkleinern, sondern er fühlt außerdem den Drang in sich, alle Tatsachen, die in seinen Gesichtskreis treten, zu interpretieren, zu beschönigen, zu verleumden, kurz, durch sein ganz individuelles Urteil zu fälschen und umzulügen (...). Nur durch solche ganz persönliche einseitige gefärbte Urteile nämlich ist er im-stande, sich in der moralischen Welt (...) zurechtzufinden. Nur sein ganz subjektiver ‘Standpunkt’ ermöglicht es ihm, in der Gegenwart festzustehen und von da aus einen sichtenden und gliedernden Blick über die Unendlichkeit der Vergangenheit und der Zukunft zu gewinnen. Tatsächlich gibt es auch bis zum heutigen Tage kein einziges Geschichtswerk, das in dem geforderten Sinne objektiv wäre. Sollte aber einmal ein Sterblicher die Kraft finden, etwas so Unparteiisches zu schreiben, so würde die Kons-tatierung dieser Tatsache immer noch große Schwierigkeiten machen: denn dazu ge-hörte ein zweiter Sterblicher, der die Kraft fände, etwas so Langweiliges zu lesen.”14

The same, I would suggest, holds true, mutatis mutandis, for writing any paper in the field of any social and human science, including the sci-ence of law.15

II. A Paradox of Historical Prerequisites

When discussing the historical prerequisites in continental Europe for a permeable system of legal education, we face a historical paradox: Whereas, in the middle ages, legal education was based on the study of the contents and methods of the ius commune (or what was then meant __________ 14 Friedell, Kulturgeschichte der Neuzeit I, 1993, 11 s. (first published in 1927–

31). Ironically enough, I found the time to read carefully through all of its 1526 pages of text body (notably of the paper pack version) during my Erasmus semes-ter at the University of Leuven in 1999/2000. Without the pressure of an inten-sive one year program or the voluntary but still time consuming commitments of the “ordinary” private social life at home (friends, hobbies, all sorts of extracur-ricular activities), free from any direct pragmatic motivations, it was then possible to dedicate time for things like this “just for fun”. – Just a short footnote on the possible advantages and results of study periods abroad.

15 For a similar – and similarly serious – argument in the realm of Jurisprudence see Davies, Asking the Law Question3, 2008, 1 ss.

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by this notion, to be more precise16), modernity led to national particu-larisation, including that of legal systems.17 This was, to make a long story rather short and simple (although in reality it was not that simple), due to the specific demands of national, or at least central,18 governments to establish a common and uniform means of ruling and judging within the realm of their power. Such means have also been found in a uniform legal (and administrative) system. To be a good subject to one’s prince, one obeyed the prince’s rules; later, in the time of constitutionalism: to be a good citizen, one obeyed the legal order.19 Lawyers (traditionally, most of them working as civil servants in the state administration) subsequently became the first representatives of the authority of the state and its legal system. Educating lawyers was therefore something highly official, some-thing highly sovereign (and, consequently, officially very separate20 from law and legal education of other states).

This can be exemplified through a glance on the reform of Austrian universities under count Leo Thun-Hohenstein in the years from 1849/50 onwards, with a special focus on the faculties of law (precisely because the future “Staatsdiener”, the loyal civil servants were educated there). The revolution of 1848/49, with university students and professors as its driv-__________ 16 That the notion ius commune meant different things at different times is, inter

alia, shown in Wijffels, European Private Law: A New Software-Package for an Outdated Operating System?, in van Hoecke/Ost (eds.), The Harmonisation of European Private Law, 2000, 101.

17 Although an in dept analysis of the commonalities and differences after the proc-ess of nationalisation would still show a more “on surface” than an actual in-dept separation of historical grounds and basic principles in all fields of law in my view.

18 At times when nations have not perceived themselves as something alike or in the case of empires having a central government but not forming a nation.

19 Even for the prince himself: Emperor Joseph II., in the era of enlightened mon-archy in Austria talked of himself as “erster Diener des Staates” (the prime ser-vant of the state).

20 That could go as far as Savigny’s famous doctrin of the “Volksgeistlehre” which lies on the basis of the German tradition of the “Historische Rechtsschule”, domi-nating German legal science for more than a century. This concept sees a national legal system driving from the particular cultural particularities of a given ethnic people. See, in conjunction with legal education, Willoweit, Europäische Rechts-kultur und nationals Rechtsstudium, in Schwind/Brauneder (eds.), Rechtsstudium für das Europa von morgen, 1991, 9 (9 s.). For the long lasting influences of such theoretical ties between ethnos and legal culture see Busch, Das Germanenbild der deutschen Rechtsgeschichte – Zwischen Wissenschaft und Ideologie. Mit einem Vorwort von Herwig Wolfram, 2004.


ing forces, paved the way for the reorganisation of the Austrian monar-chy into a constitutional system and for the shift of the Austrian higher education system towards the German example after Humboldt’s ideal of universities. Thun-Hohenstein, as conservative minister in the newly found ministry for education, had to fulfil the hard task of reconciling the liberal claims of students and some professors of the revolution with the Catholic-conservative reaction of the emperor’s government. He tried to do so (and succeeded), while making use of the above-mentioned para-dox: In the lessons of the Austrian school of natural law (“Naturrecht”), as defined by Franz von Zeiller (the “father” of the Austrian civil code of 1811, the ABGB), Thun himself saw nothing but hollow phrases, respon-sible for the too liberal and “revolutionary” thoughts and ideas of Aus-trian lawyers. Whereas in the principles of the German “Pandektenwis-senschaft”, on the grounds of Savigny’s historic school, Thun saw the possibility of strengthening the historic subjects, through which Austrian lawyers should be educated according to a Catholic-conservative way of thinking in general, and a similar way of looking at the history of the empire and its sovereigns and the history of law. He thus opened the Austrian legal education for the more open-minded structures of the new German way of organising universities and a new way of thinking and teaching law precisely in order to educate more reliable civil servants for a rather closed-minded state ideology.21 This example shows, in short, that Europe is integrated in such a complex way that it is impossible for a sin-gle legal system or culture to develop freely from common grounds and/or mutual impacts. At the same time, it is even possible to make use of these circumstances in order to foster a closed and exclusive state doctrine.

Now, in the course of European re-unification, the developments of modernity, the rise of the nation state and, consequently, the national par-ticularisation of law and legal education cannot simply be ignored. The fact that some parts of the legal heritage of roman antiquity and the me-dieval ius commune have been enshrined and preserved (and also inde-pendently developed further) within national legal cultures facilitates the harmonisation of legal education and the national legal systems. How-ever, this is just the beginning of a development, and it cannot be fore-__________ 21 For Thun-Hohenstein’s university reform and reform of legal education in Austria

see already above in FN 8 (Ogris, Universitätsreform and Lentze, Universitätsre-form).

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seen that Europe will achieve a completely uniform legal regime in the near future. Legal education, from a common European perspective and within the framework of more general recent developments in the Euro-pean higher education sector, has to reconcile the ongoing demands of the national and/or regional legal frameworks with those of an ever closer common European constitutional framework. The future of a globally competitive legal education within Europe will have to reconcile the di-chotomy of shared elements of older European legal traditions with the relatively stifled development of national legal systems and national (at least regional22) legal education during the last couple of centuries. In my opinion, at the present stage, neither the one nor the other can realisti-cally be neglected. This, of course, does not preclude focusing more on the European dimension when discussing the adaptation of national tra-ditions of legal education (as an important part of the individual legal cultures).

Can a given European state allow its legal education system to depart too far from legal contents that are restricted to that given state and which are necessary to govern it? The point I wish to make is that there is an important relation between the degree of legal integration in Europe and the possibility of harmonising legal education.23 Only to the extent to __________ 22 If we compare the example of France and the Habsburg territories between 1750

and 1850, we can see that in European history structurally the same developments took place at different times: The first an example of successful early nation build-ing and (legal) centralization; the latter a “compacted” but finally unsustainable and failed attempt to centralize and thereby or therefore to unify the legal system (introduction of the Austrian private law code, the ABGB, in 1811 and the fol-lowing years in all the territories of the monarchy. Thus Austria, from 1811 on-wards had for some 100 years a more or less unified legal system without being a “national legal system” because it consisted of many different (evolving) nations. And finally also the legal uniformity fell apart. See for a closer discussion of the role of legal unification in the Austrian territories 1800–50 Busch/Besenböck, Von Mailand bis Czernowitz – Die Einführung des österreichischen ABGB, National-staatsbildung und nationaler Partikularismus, in Welker/Bauer (eds.), Europa und seine Regionen. 3000 Jahre Europäische Rechtsgeschichte, 2007, 535.

23 For a discussion of the US-American example in this respect see Friedmann/Teub-ner, Legal Education and Legal Integration: European Hopes and American Ex-perience, in Cappelletti/Seccombe/Weiler (eds.), Integration through law – Euro-pean and the American federal experience, vol. I book 1, 1986, 345. For similar arguments see Krejci, Juristenausbildung (FN 6), 98 and the literature cited therein in FN 6.


which the nation state can give up parts of its national legal order (be-cause it is increasingly being replaced by the EU’s legal order, as is to a high extent the case with laws concerning trade and competition) can the specific national characteristics of the state’s law curricula be shifted to-ward a common European curriculum. Whether a common curriculum is also potentially desirable for lawyers or not, in light of the development of a common European labour market, it is deemed to be necessary (if lawyers are not to remain the “last boy scouts” of impermeable national realms). – Potentially. And practically? One cannot think of a more spe-cifically “national” subject of study at university among the major facul-ties as law.

I will all this bear in mind while going on with the possible structures and contents of a legal education that complies with the present and also future demands within the process of European (legal) integration.

III. The Harmonisation of European Legal Education

A. What kind of structure?

1. The “Bologna-Process”: From the cradle to the grave?

Why this provocative subtitle? The latest chapter of the ongoing story of harmonising the organisation and structure of European law studies24 in European legal history began on the 25th of May, 1998, on the occa-sion of the 800th anniversary of the Sorbonne in Paris, when the ministers of education of France, Germany, Italy and the UK signed a declaration urging for the development of a European higher education space that would match and support the economic, commercial and financial mar-ket launched by the EU over the last decades. This early declaration al-ready contained the above-mentioned 3-cycle model as the common structure of university studies throughout Europe. This initiative was fol-lowed up by a joint declaration of the European ministers of education on the 19th of June, 1999, in Bologna (the so-called Bologna declaration, __________ 24 See in general de Witte/Forder (eds.), The common law of Europe and the future

of legal education, 1992; also Schwind/Brauneder (eds.), Rechtsstudium für das Europa von morgen, 1991. For a picture of the recent debate see Baldus/Finken-auer/Rüfner, Juristenausbildung (FN 9).

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which gave the whole harmonisation process its name: “Bologna-Process”, “Bologna-Model” etc.; sometimes, to acknowledge the initiative of the four states in Paris, it is also called the “Sorbonne-Bologna process”), aim-ing to achieve a greater compatibility and comparability between systems of higher education in Europe (meaning, once again, the EU and the as-sociated countries).25

The formal26 harmonisation process of European Legal education thus symbolically started in two of the most traditional European universities, often considered to be the “cradles” of western university education and tradition. There are voices which argue that the declarations aimed at the future of European university education could be the grave-diggers of the centuries-old tradition of diversity throughout the landscape of European universities, because they will level off this plurality, leading to an unin-spiring European uniformity of university education.27 However, many of the critical comments made seem to be rather exaggerated, if only one takes into consideration the fact that the envisaged second cycle of degree programmes aims toward a greater variety of specialisation, although some technocratic tendencies toward uniformity down to every last detail are also involved. One could, for example, question whether it is really neces-sary to support the goal of achieving a better comparability among Euro-pean university degrees to such an extent that even the names of diplo-mas must be unified, not taking into account the cultural and linguistic diversity of the countries involved.28 Does it really make a decisive differ-ence that the first degree is called “Bakkalaureat” in Austria or Germany, __________ 25 European Law Faculties Association, European legal education in the framework

of the Bologna Declaration, ELFA-Newsletter 2 (2000) 44. 26 Of course there is always a certain degree of informal influence in the educational

system of countries which form a single market as it is the case with the EU mem-ber states. Also comparable economic conditions or labour market conditions lead to comparable educational conditions. Not to speak about the international ex-changes within the scientific communities and so on.

27 Some to be found in: Baldus/Finkenauer/Rüfner, Juristenausbildung (FN 9). See also the example mentioned in Unger, Konvergenz (in this book, in FN 16). An-other recent example taken from the Hungarian background but involving sev-eral European examples of the Bologna debate in legal education and giving a concise overview is: Hamza, Észrevételek a Bologna-folyamat ésszeruségérol és idoszeruségérol a jogi felsooktatásban, Jogtudomanyi Közlöny April 2008, 191.

28 See the concern expressed in Vanistendael, Challenges for Legal Education in Europe, ELFA-Newsletter 2 (2000) 34.


“bachelor” in Great Britain and “licence” in the francophone countries, according to their respective traditions? Is it of any importance that a student who finished his second cycle obtains a “Magister” degree in Aus-tria and a “Master” in England? At least in an academic environment, it should be perfectly possible to understand each other’s degree titles, espe-cially when they are expressed by the same descriptors with regard to con-tent and work load (ECTS)! Personally, I absolutely see the point of such complaints. Of course, this is of no significance with regard to content whatsoever and could therefore be seen as completely unimportant. But sometimes, it is especially on this emotional level where doubts and resis-tance occur, and people are more ready to accept far-reaching structural changes rather than to give up deep-rooted symbolic meaning.

Let’s sum up the major aims of the Bologna-Process, which will also influence the restructuring of European legal education in order to reach full academic transparency in Europe, which in turn shall help to over-come obstacles to a free access to the European labour market and the principles of free movement of persons and services in general.

Academic transparency shall be ensured by:29 − Easily readable and comparable degrees organised in a three-cycle struc-

ture (e. g. bachelor-master-doctorate): Countries are currently setting up national qualifications frameworks that are compatible with the overarching framework of qualifications for the European Higher Edu-cation Area and define learning outcomes for each of the three cycles.

− Quality assurance in accordance with the Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG).

− Fair recognition of foreign degrees and other higher education qualifi-cations in accordance with the Council of Europe/UNESCO Recog-nition Convention. Do these aims necessarily contain the danger of destroying a certain

kind of diversity of educational traditions in Europe? I prefer, first of all, to see them as useful steps toward a higher degree of mobility and a higher chance to broaden the European student’s variety of choices and, not leastly, a higher degree of “knowledge transfer”. Of course, this requires flexibility on both sides: the institutions and people representing them, who define common structures and contents, accepting unavoidable di-__________ 29 Taken from the official website of the present Bologna secretariat at http://www.

ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/about/ (04. 11. 2008).

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versities (as is particularly the case in legal studies) as their point of de-parture, as well as the institutions and people representing them, who are asked to implement the pre-defined structures and contents, making use of the space left for particular solutions and accepting unavoidable unifi-cation requirements. There are also problems involved which are not ad-dressed at all by recent discussions: What about changing within a degree (e. g. doing half of the bachelor’s degree in the one, the other half in an-other country)? As the Austrian example showed several years ago, when law schools were allowed to organise their legal study programs autono-mously, it became a good deal more complicated to change from one Austrian law school to another (due to the differences in the amount of hours required for the different subjects, oral or written exams, or a com-bination of both, etc.), even though the schools were within the same le-gal system of a single state.30

2. “The Times They Are a-Changin’” (rapidly): The Example of Law Studies in Vienna

Let us slip into the core of the topic through some preliminary reflec-tions on current developments in legal education in my own professional surrounding (the Faculty of Law in the University of Vienna). An inter-view for an Austrian law students’ journal in 2003 with Professor Richard Potz (head of the faculty’s Department for Legal Philosophy, Law of Re-__________ 30 In the Austrian case, not the Bologna process can therefore be made responsible

for the negative outcomes of diversification of legal education! That was done by a series of amendments of the legal basis of university structure and education rapidly following each other and guided by a constant change of curricula also in law schools. In the light of these developments, the Bologna process and again changing and further diversifying law curricula could rather be seen as a chance to reassume common quantitative and qualitative criteria by appropriate accom-panying measures like centralized minimum standards for entering regulated le-gal professions. For this context see Österreichischer Rechtsanwaltskammertag, Stel-lungnahme des Österreichischen Rechtsanwaltskammertages zum Bakkalaureat-studium für Juristen“, AnwBl 2006, 93; Griller/Seifert, „Bologna-Prozess“, Euro-päischer Binnenmarkt und österreichisches Berufsrecht: Katalysatoren oder Ge-fahren für die Reform der Juristenausbildung in Österreich? JBl 2006, 613; Pfeif-fer, Wird der Juristenausbildung der Bologna-Prozess gemacht?, NJW 32 (2005) 2281; Jeep, Der Bologna-Prozess als Chance, NJW 32 (2005) 2283. The follow-ing chapter will circulate around the chances and not the dangers of the Bologna system for legal education.


ligion and Culture, currently also vice-dean of the faculty) can be seen as one of the starting points of the Bologna discussion at the law faculty of the University of Vienna reaching the public concerned.31 At that time, he served as chairman of the curricular committee (“Studienkommission”), a board entrusted with the enactment and amendment of the curriculum and the execution and organization of teaching and examining at the Faculty of Law at Vienna University under the Austrian University Or-ganization Act of 1993.32 In the 2003 interview, Richard Potz outlined the basic consequences of the Bologna process for the Austrian law study in the near, middle and far future. This interview already touched almost all of the questions at stake. I will briefly summarise the relevant passages, in order to use them as a starting point of my discussion:

He begins by explaining the new common structure of European uni-versity studies and its three-fold degree-model meant to assure compara-bility (as the terminology of degrees already suggests, mainly based on the Anglo-American system, but there are also continental European tra-ditions which are based on a three-level system): All future European university studies will consist of three cycles, each ending with an increas-ingly high university degree: first a three- (or four-) year bachelor program (BA), followed by a two- (or one-) year master program (MA, or LLM in the case of legal studies), capped by a three-year doctoral degree (PhD), in principle, a common 3-5-8-model.33 According to the European Law Faculties Association (ELFA), a relevant platform for the tuning of the implementation (or rejection) in European law faculties, the first part of this scheme, the bachelor degree, should be based on a broad and general education in the main fields of national law, accompanied by some op-tional courses, which should provide for an additional knowledge in fields like economics or culture. In contrast, the 2nd cycle should be based on the international and cross-border aspects of law, and therefore deal with __________ 31 Potz, Bakkalaureat für Rechtswissenschaften? Interview in: Juristl. Zeitung der Fa-

kultätsvertretung Jus 9 (2003) 9. For the overall Austrian discussion see mean-while Österreichischer Juristentag (ed.), Juristenausbildung – quo vadis?, 2006.

32 Bundesgesetz über die Organisation der Universitäten (Universitäts-Organisations-gesetz 1993), BGBl. 805/1993, were the bodies entrusted with the organisation and administration of teaching, examination, and studies are regulated in chapter III., sections 41-43 (“Studienkommission”, “Vorsitzender der Studienkommission”, “Studiendekan”).

33 By overall years of study completed after each cycle.

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EU-law, international organisations, human rights or subjects of a highly “Europeanized” character, like commercial law, environmental law, com-petition law and so on. It is envisaged that these master programmes will be organised between two or more law faculties throughout Europe, in order to increase mobility and intellectual exchange across national bor-derlines. This presents the possibility of gaining the right to practice as a professional lawyer in all of the countries involved. Whereas first-level (bachelor level) law studies would deal with the core of each legal order (thus, public law, private law, penal law and legal procedure), the second level (master level) would open the possibility for a wider range of choices: Going in an international direction as mentioned above, or qualifying for a legal profession within the respective country (judge, lawyer, national administration, public notary, etc), or to specialise in another useful com-bination of fields, such as law and business administration.34 The doctor-ate would require a more demanding level of high academic qualification (and would, in the case of Austria and Germany, subsidise the “Habilita-tion”, which is necessary in order to become a university professor) for people with a professional scientific interest.

When confronted with the question of whether this harmonisation of the structure of the European law studies aims at the same time for the unification of the European legal orders, Richard Potz admitted that such a reform would have reciprocal consequences for the national legal orders in Europe. Harmonisation of the European legal realm is on its way, and the harmonisation of legal education would mean an additional impetus for a common European legal order. His answer expresses the same thought about the historical example of the ius commune in Europe that I had in mind when writing the above introduction: A legal historian would immediately have to think about the close connection between the development of the medieval law schools and the spread of the European ius commune.

Both the formal and the substantial aspect of the topic of this paper are addressed in this interview. Before turning to these aspects in more detail, it may be useful to have a closer look to some of the peculiarities within the Austrian system (some of which also apply to Germany), where __________ 34 See the similar suggestions of Rabe, Legal Education in a Unifying Europe, ELFA-

Newsletter 2 (2000) 25, online at http://elfa.bham.ac.uk/site/default.htm (04. 11. 2008).


this harmonisation will cause some major changes, while some other European countries are already used to this or a similar kind of structure. In Austria,35 as well as in Germany,36 the study of law was traditionally dedicated to the education of civil servants, whether they be for the pub-lic administration in general or for the administration of the judiciary in particular (judges, public prosecutors and the like). In addition to this purpose, there were the professional lawyers (barristers, advocates, nota-ries, “Patentanwälte”) as a second major group. As the state’s legal system was a major concern of the state itself, law studies in Austria traditionally finished with state exams, rather than with final exams at university or a thesis or dissertation.

This changed in Austria during the 1980s,37 and this system still works in Germany. Therefore, the study of law was somewhat different than other university studies, even within the same national legal framework.38 __________ 35 For the history of legal education in Austria see Ogris, Universitätsreform (FN 8)

and Ogris, 1884–1984. Einhundert Jahre Rechtswissenschaft im Hause am Ring, in Ogris, Elemente (FN 8), 401. For the history of legal studies at the University of Vienna in particular see Reiter, JuristInnenausbildung an der Wiener Univer-sität. Ein historischer Überblick [http://www.juridicum.at/index.php?id=275 (04. 11. 2008)]. For the more recent developments see Krejci/Pieler/Potz/Raschauer, Jus in Wien2, 2004, 38 ss. (presentation of the subjects according to the curricu-lum for law studies at the University of Vienna from 1999, “Studienplan für das Diplomstudium an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Wien”, in force from 01. 10. 1999 until 01. 10. 2006, when the newest curriculum en-tered into force; both to be found at http://www.juridicum.at/index.php?id=40 (04. 11. 2008); for the authentic version of the current curriculum see Mittei-lungsblatt der Universität Wien 2005/06 vom 02. 06. 2006, 32. Stück, Nr. 202); also the chapter on legal education in Hausmaninger, The Austrian Legal System3, 2003; and Halbwachs, Aspekte der Juristenausbildung in Österreich, in Baldus/ Finkenauer/Rüfner, Juristenausbildung (FN 9), 133.

36 For the German development see most recently Krause, Geschichte der Justiz- und Verwaltungsausbildung in Preußen und in Deutschland, in Baldus/Finken-auer/Rüfner, Juristenausbildung (FN 9), 95.

37 For the following concerning the reforms of the Austrian law study, as far as it doesn’t stem from my own experience, see Krejci, Juristenausbildung (FN 6) 99 ss., also Legerer, Reform of legal education in Austria, ELFA-Newsletter (1998) 2, and Hiebler, New curricula at law schools in Austria, ELFA-Newsletter (1998) 5, online at http://elfa.bham.ac.uk/site/default.htm (04. 11. 2008).

38 The same is by the way true for the status of law studies within the system of higher education of the USA, often cited as the example for reforms on a common European scale. See Krejci, Juristenausbildung (FN 6), 107; Lang, Österreichische Universitäten im internationalen Umfeld, in Bruckmüller/Schragl, Kompetenz und

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The task of bringing this tradition of legal education into the new frame-work of a uniform structure for law studies in Europe is, hence, a bigger and more radical change than it might be for other subjects, such as so-cial and political sciences or humanities in general, where bachelor de-grees have already existed for a few years. Moreover, a doctoral degree in Austria, especially in law, does not have the same significance as it has in other countries such as the USA or Great Britain, where a PhD, being the highest academic degree, qualifies its holder for senior positions at universities. In Austria and Germany, the doctoral degree has been con-ferred on students after they have finished only their second “Staatsex-amen” (in Germany) or “Staatsprüfung” (in Austria), without ever having written a piece of scientific work. So the need to write a highly scientific dissertation in order to become a doctor of law was something of a cul-tural shock for lawyers. Not to be misunderstood: to qualify as a univer-sity professor, also in the field of law, a “Habilitation”, which has to fulfil a very high standard, was required, and it generally guaranteed (and still does) for excellent university scholars. With the introduction of a PhD degree (at least 3 years of structured doctoral studies) according to the Bologna model, the future of the “Habilitation” seems to be uncertain; its replacement by the PhD in the long run is more likely.

Another point is striking: As the study of law was always concentrated on the “production” of civil servants and of professional lawyers for the state’s own legal system, inter- or even supranational aspects have not even been a secondary concern of legal education, which is especially true for Austria (whereas in other countries, even in Germany, this traditional state-orientation of legal education was somewhat counterbalanced by their early membership in the EC/EU). In Austria, which did not join the EU until 1995, there was no developed tradition of EU-law. This can best be shown by the example of the Institute for European Law at the Vienna University’s Law Faculty. Due to the lack of a tradition of EU-law as an independent subject, scholars dealing with the law of the European Community/Communities (later EU) were generally international law-yers.39 Until recent years, the only full professor for EU-law was an inter-__________

Solidarität (FN 6) 115 (129 s.); for a general comparison of the higher education systems in the EU and the USA see Kühler, Future Scenarios ,in this book.

39 Addressing the EU as a (particular kind of) international organization was a wide-spread approach in Europe for a long time and not especially restricted to Austria or other countries outside the EU in its first decades of existence.


national lawyer from the faculty’s own department for public interna-tional law,40 and European law was not an obligatory course until 1999. Under the 1999 curriculum41 for law studies at the University of Vienna, every law student now is require to study EU-law, but only 3 hours per week during one semester.42 Before 1999, students who had chosen Euro-pean Law as one of their optional courses had to take one 2 hour class on the functioning of the institutions and the decision-making process within the EU, supplemented by a wide range of options for an additional 1 hour specialisation in the field, such as “European Legal History”, “EU Com-petition Law”, “EU Economic Law”, etc. Under the new 2006 curricu-lum43 for law studies at the University of Vienna, EU-law is spread over different modules and the number of obligatory lecture hours to be fol-lowed and credits awarded after the successful completion of the exams increased: 2h (3,5 credits) of (Introduction to) Constitutional Law of the EU in the first introductory section of the curriculum (of 3) and 6h (4h of lectures and 2h of compulsory exercises, together 11 credits) in the third section (public law) of law studies – makes together 8h and 14,5 credits.

The 2006 reform of the curriculum44 was an attempt to discuss and reflect upon the consequences of the Bologna process for law education at the University of Vienna and at the same time, to overcome short-comings resulting from the 1999 amendment. Although the necessity of changes has been approved and the curriculum has consequently been amended, the introduction of a first and second cycle degree programme (bachelor and master) according to the general Bologna architecture (3+2) was refused. The existing degree structure of four years of studies, ending __________ 40 Besides, a Jean Monnet chair has been established and a small independent de-

partment for EU-law was created (comprising of the two chairs and the affiliated staff; the full teaching and examination of the subject was done by this depart-ment and a group of international or commercial lawyers from other departments of the faculty specialized in EU-law as well – this still the case).

41 Implementation of a new curriculum in 1999. See FN 35 above. 42 Roman Law and European Legal History, both compulsory, counted for 12 hours

together; the two respective institutes counted 11 professors (full and associate professors together).

43 See FN 35 above. 44 For details see Mayer, Die Zukunft hat begonnen: die Reform des Studiums der

Rechtswissenschaften am Wiener Juridicum, ÖJZ 2006, 701; Mayer, Für eine ra-sche Reform des Rechtsstudiums, AnwBl 2006, 98.

Jürgen Busch 205

with a basic master degree as well as the division into 3 sections of study (2 semesters of introductory section one, 3 semesters of judiciary section two, and 3 semesters of public law section 3) has been retained. But the structure of the sections themselves has been completely revised and modularized.45 The reason for refusing to use the opportunity of a curricu-lum reform to introduce the Bologna architecture lies, I suspect, only par-tially in the often claimed notorious disadvantages for legal education.46 To another important extent, the refusal is due to the fact that the law faculties in Austria were confronted with a dichotomy in their relevant le-gal basis!

The provisions concerning the standards of admission into regulated legal professions (lawyers,47 public notaries,48 judges49) prescribe a mini-mum of four years of law studies, qualifying for entry into one of these core legal professions. But the Austrian University Act of 2002,50 imple-menting the Bologna architecture into Austrian law, restrictively prescribes 180 ECTS for first cycle bachelor degrees, whereas second cycle master degrees are defined by a minimum of 120 ECTS. Moreover, newly intro-__________ 45 For details see Halbwachs, Juristenausbildung (FN 35). The new curriculum con-

sists of 17 study modules, divided over 3 sections (2 semesters of introductory sec-tion, 3 semesters of judicial section, 3 semesters of public law section). Section 1 includes: a module introduction to legal science (fundamentals of public law, pri-vate law and legal philosophy), a module European and international basics (in-troduction to international and EU-law, Roman law, legal history), and additional introductory modules in private law and penal law. Section 2 includes: advanced modules of private and penal law, a module corporate and business law, a mod-ule civil procedure, a module labour and social security law, and a module of cross-disciplinary skills (written exam combining civil law and corporate law). Sec-tion 3 includes: a big module (Austrian) public law (constitutional and adminis-trative law), a module EU-law, a module international law, a module tax law and economic competences. Bound and unbound optional courses and the master thesis complete the new module scheme. For the full curriculum in its 2006 ver-sion see FN 35.

46 Above I already expressed the opinion that a great deal of this knee-jerk refusal of the Bologna architecture by lawyers is sometimes merely owed to historically shaped circumstances and mentalities within the relatively closed circle of the le-gal profession rather then to substantive arguments (which nonetheless exist as well, of course, see the examples in FN 27 and 30 above).

47 Rechtsanwaltsordnung, RGBl. 96/1868 idgF. 48 Notariatsordnung, RGBl. 75/1871 idgF. 49 Richter- und Staatsanwaltschaftsdienstgesetz, BGBl. 305/1961 idgF. 50 Universitätsgesetz 2002, BGBl. 120/2002, see section 54 (3).


duced curricula must be structured in two cycles (no single bachelor de-grees without subsequent master degree). This means that bachelor de-grees must necessarily comprise of 180 ECTS, master degrees can com-prise of minimally 120 and more credit points, according to the ECTS system. For law faculties in Austria wanting to switch to the Bologna structure, this means that they would have to introduce a basic 3 years bachelor cycle and an additional 2 years master cycle (the first one to ful-fil the 180 ECTS requirement of the University Act, the second one to both fulfil the requirements of this act and the requirement of a mini-mum of four years of legal education at university for entering regulated legal professions.51 In other words: in order to comply to both legal re-quirements, law studies under the Bologna architecture have to be one year longer (3 plus 2 makes 5 years) than necessary to enter regulated legal professions (4 years). Since the last amendment of the related provisions of the Notary Act and the Advocate Act in the “Berufsrechts-Änderungs-gesetz 2008” ,52 the preconditions for entering regulated legal professions as a candidate for those professions related to law studies at university level were revised in such a way that the precondition of a minimum of four years of law studies is no longer bound to one specific university de-gree or a fixed duration of four years, but can also be fulfilled by several degrees together fulfilling the requirement of minimally four years of le-gal education at university.53 This was a direct outcome of the long-lasting Bologna debate in legal education in Austria,54 and it is likely that one of the next revisions of the Austrian University Act 2002 will open up for a __________ 51 See the laws listed under FN 47 to 49. 52 Act to amend provisions regulating the requirements concerning university edu-

cation for entering legal professions of several respective laws like the Advocate Act and the Notary Act (see FN 47 and 48 above), BGBl. 111/2007.

53 What previously had to be the four years’ Austrian law degree of “Magister iuris (Mag. iur.)” can now be any (combination) of legal degree programmes fulfilling the minimum requirement of four years of studies (being 240 ECTS in total) and comprising a defined minimum of subjects and exams related to core fields of Austrian law (200 of the 240 ECTS are predefined in the act, 150 out of these 200 have to be related to genuine legal subjects).

54 Next to the examples listed in FN 30 ss. above see especially in the context of the amendment of the regulations of requirements for entering legal professions and from the perspective of the legal practice in Austria Enzinger, Perspektiven der künftigen universitären Juristenausbildung, AnwBl 2006, 89; Kneihs, Berufszu-gangsregelungen am Beispiel des Verhältnisses von Rechtsanwaltsausbildung und Jus-Studium, Journal für Rechtspolitik 15 (2007), 96.

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possibility of a basic four years legal bachelor programme (240 ECTS in-stead of the 180 obligatory for every bachelor degree programme under the current legal situation).55 But already under this current legal situation, a university in Austria introduced a new, 3 plus 2 years legal education fulfilling the standards for entering regulated legal professions. The Vi-enna University of Economics and Business Administration offers a “full” legal education under the name of “Wirtschaftsrecht” (business law),56 thus offering the students an alternative to “traditional” law studies at the Austrian law faculties.57

3. Comparing it to the example of a newer Slovakian private university

Let us compare the latest reform of the legal curriculum of the law school at the University of Vienna58 with the example of a newly estab-lished private law school (the “Bratislavská Vysoká Škola Práva” in Brati-slava) in one of the new member states of the EU and Austria’s neighbour-ing country Slovakia, which started its law program in the academic year __________ 55 See Halbwachs, Juristenausbildung (FN 35) 138. 56 For further details like curriculum see http://www.wu-wien.ac.at/lehre/studienan

gebotaktuell/bachelor/wirtschaftsrecht/einleitung (04. 11. 2008) and Griller/Puff, Das Wirtschaftsrechtsstudium an der WU-Wien. Eine Antwort auf die Heraus-forderungen des Bologna-Prozesses und der sich ändernden Berufsbilder für Ju-risten, ÖJZ 2006, 706; Griller, Das Wirtschaftsrechtsstudium an der WU Wien, AnwBl 2006, 101.

57 Law studies qualifying for the candidate status in one of the regulated legal pro-fessions in Austria are currently organized at the University of Vienna, the Uni-versity of Graz, the University of Innsbruck, the University of Salzburg, the Uni-versity of Linz – and the Vienna University of Economics. Further details con-cerning the differing curricula can be obtained from the study sections of their homepages. So far, no private higher education institution offers full law studies in Austria.

58 With its founding year of 1365 the University of Vienna is the oldest still exist-ing university in the German speaking regions of Europe. North of the Alps only the university in Prague, founded in 1348, is older; its then German section was closed after 1945. The Law Faculty of the University of Vienna is the leading and by far biggest law school in Austria – as regards the number of departments, chairs, students and scholarly excellence in various fields of legal science. It can therefore serve as a representative example of Austrian legal scholarship and train-ing, notwithstanding the possibility or even fact, that other Austrian law schools are more innovative, more excellent or more advanced in “Europeanization” (with respect to the topic of this paper) in particular fields.


2004/05 on the basis of the Bologna architecture (3+2), and which sees itself as oriented towards the needs of a “Europeanised” legal education.59 Being a private and newly-founded school, it has an advantage, with re-gard to the setup of its curriculum, in that it is not bound by its own in-stitutional tradition (as is the case with the Viennese example), although certain traditions of Slovakian legal education might have influenced the setup of an entirely new program as well. I think it will be illuminating to take a closer look at the Slovakian curriculum and compare it with the reforms of the Vienna law school’s curriculum as detailed above.

In the first year of studies, the law students of Bratislavská Vysoká Škola Práva have to follow the compulsory courses introduction to the legal sci-ence and the theory of law (5 ECTS), Roman law I and II (10 ECTS), Slovakian legal history I and II (10 ECTS), general theory of the state and Constitutional law (first semester) and Slovakian constitutional law (second semester, together 10 ECTS). This range of obligatory courses, each divided into lecture and seminar hours, is guided by eleven optional courses (3 ECTS each), six of them taught in the first semester, five in the second. The students have to choose five of them (3 in the fall, 2 in the spring term). The six optional courses taught in the first semester are: “Legal English I”, “Legal German I”, “Introduction in Political Science”, “Elements of European Legal Culture I”, “Political and Legal Philoso-phy”, and “Legal Systems of the World”. The five courses of the second semester, in continuations of the first range of optional courses, are: “Le-gal English II”, “Legal German II”, “Canon Law”, “Elements of Euro-pean Legal Culture II”, and “Political and Legal Philosophy II”. Next to these obligatory courses related to law, there are a number of credits the students are required to obtain via free optional courses not necessarily

__________ 59 “Angesichts des Beitritts Slowakeis zur EU sollte der Schwerpunkt der juristischen

Ausbildung am Europarecht und Völkerrecht liegen. Dies sollte durch ein weit-reichendes Angebot an Europarecht-gebundenen Wahlfächern und Dank der Mit-wirkung von Pädagogen aus Wien, Prag, München und Moskau ermöglicht wer-den.” (Before the background of Slovakia’s accession to the EU, the main focus of the legal training should be on EU Law and Public International Law. This shall be achieved through a broad offer of specialised courses in the given fields and thanks to the participation of legal scholars from Vienna, Prague, Munich and Moscow.) Extract from the “Statement of Purpose” of the Bratislavská Vysoká Škola Práva/Fakulta Práva (cited from the author’s private documentation of the founding procedure of the law school).

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related to legal science, but useful in conjunction to their legal courses.60 Already at the first glance, two major parallels with the Vienna curricu-lum appear: the range of compulsory courses and the division in obliga-tory, legal and non-legal optional courses. Among the compulsory courses, the scheme of Bratislavská Vysoká Škola Práva is almost identical with the 1999 scheme in Vienna (a general introduction containing legal theory, a domination of the legal history subjects, Roman law and domestic legal history, and one subject out of the main fields of the domestic legal sys-tem in force). In Bratislava, it is Constitutional Law, which makes more sense to me than penal and criminal law and procedure, as was previously the case in Vienna.

After this introductory year, the focus shifts towards a broader range of dogmatic subjects. They are: “Private Law I” (5 ECTS), “Administra-tive Law” (5 ECTS), “Labour Law” (5 ECTS), and “Public International Law” (5 ECTS); in the 4th semester: “Private Law II” (5 ECTS), “Admin-istrative Procedure” (5 ECTS), “Commercial Law I” (5 ECTS), and “Fam-ily Law” (5 ECTS). These are guided by a range of (12) optional courses (3 ECTS each), three of them to be chosen in the 3rd, two in the 4th se-mester: “Theory and Practice of Legislation”, “Legal Psychology”, “Sty-listics and Rhetoric”, “Theory and Practice of International Relations”, “Stylistics of English Legal Texts”, “Stylistics of German Legal Texts”; “Social Security Law”, “Legal Ethics”, “Environmental Law”, “Analysis of English Legal Texts”, “Analysis of German Legal Texts”, and “International Economic Law”.

The third and final year of the bachelor degree programme is formed by the obligatory courses (again 5 ECTS each) “European Law I”, “Com-mercial Law II”, “Finance Law”, “Penal Law” (5th semester); “European Law II”, “Criminal Procedure”, “Private International Law”, a revision course (Repetitorium) in “General Theory of the State”61 and bachelor the-sis (10 ECTS). They are again guided by optional courses (only two out of five to be chosen in the 5th or 6th semester, 3 ECTS each): “The Law of Foundations and Associations”, “International Humanitarian Law”, “The __________ 60 For a full list of the courses on offer see Bratislavská Vysoká Škola Práva/Fakulta

Práva (ed.), Študijné programy a dokuementácia. Akademický rok 2008/2009, Bratislava 2008, tables II and III after p. 20.

61 Meant as preparation for the focus topic of the state exam at the end of the bache-lor cycle.


Law of Financial Markets”, “Tax Law”, and “Introduction into Regional Self-Government in a European Perspective”.

The two subsequent years comprising the master-degree programme leave room for a broader international and European perspective, but also continue the core subjects of Slovakian law. They are structured as fol-lows: In the 7th semester students are required to study (5 ECTS each) “European Law III (Competition Law)”, “Intellectual Property Right”, “Administrative Law II”, and “Criminology”. The eighth semester consists of the following obligatory subjects: “European Law IV (Constitutional System of the EU)”, “International and European Commercial Law”, “Civil Procedure I”, and “Penal Law II”. The final year (9th and 10th se-mester) is divided into one semester with four final compulsory courses and a concluding semester dedicated to the intensive preparation for final exams and the conclusion of the master thesis. It comprises the obliga-tory courses (5 ECTS each) “Civil Procedure II”, “Case Studies in Penal Law”, “European Corporate Law”, “European Law V (Judicial System of the EU)” in the 9th and two revision courses (Repetitoria) in criminal law and civil law62 and the master thesis (20 ECTS) in the 10th semester.

Optional legal subjects in the 1st master year are (5 to be chosen, 3 ECTS each): “Contemporary Constitutional Systems”, “International and European Environmental Law”, “International Criminal Justice”, “Inter-national and European Labour Law”, “Bankruptcy Law”, “Competition Law“, “Consumer Protection Law”, “Common Foreign and Security Pol-icy of the EU”, “Media Law”, “European Private and Consumer Law I”, “Constitutional Traditions within the EU”, “Immaterial Property Law” (compulsory); “Comparative History of Private Law”; “Law of the Me-dia”, “Diplomatic Protocol”, “The System of International Security”, “Computer Law”, “Criminology”, “Law on Securities” and “International Arbitration I”. In their final year of studies, students can choose three of the following six courses: “International Arbitration II”, “Procedures be-fore the Constitutional Court”, “Institutions of Legal Remedy”, “The EU’s Area of Freedom, Security and Justice”, a revision course in labour law and a revision course in commercial law, both meant as intensified prepa-ration of the state exam. In addition to these elective legal subjects, stu-

__________ 62 Meant as preparation for the focus topic of the state exam at the end of the mas-

ter cycle.

Jürgen Busch 211

dents have to complete their required number of credits by choosing from a broad range of non-legal optional subjects.63

How does this system compare with the new Viennese curriculum? Although the range of core subjects is more or less the same as in Vienna, the decisive difference is that at Bratislavská Vysoká Škola Práva, there is no division into a “Private Law Section” and a “Public Law Section” as is the case in Vienna. In Bratislava, subjects of both fields are taught con-currently in the same semester. In Vienna, all of the advanced level sub-jects concerning private law and judicial law (private law in the strict sense, labour and social security law, commercial and trade law, civil procedure, criminal law and criminal procedure) are studied during the first three semesters, and then all subjects concerning public law (European and public international law, constitutional law, administrative law and proce-dure, tax law and procedure) are studied in the following three semesters.64 This major difference in the structure of the study programme is due to the fact that Bratislavská Vysoká Škola Práva already follows the 3 plus 2 model of the Bologna architecture.65 Another difference appears in the method of teaching private law: in Vienna the whole body of this field forms part of the huge compulsory course, “Private Law”, which includes the whole range of the “Pandektensystem”: contracts (“law of obligation” or “Schuldrecht”), property law (“Sachenrecht”), tort law, family law, law of succession, law of person; at Bratislavská Vysoká Škola Práva, “Private Law” studies are divided between compulsory and optional courses. Con-sequentially, students are obliged to study the core principles of private law, but not the whole range of it. They can opt for a specialisation in one or more private law branches. In Bratislava all compulsory courses are divided into lectures and seminars, ensuring for exercises in all of the subjects. Although such exercises always existed in Vienna as well, only

__________ 63 For a full list of the courses on offer see Bratislavská Vysoká Škola Práva/Fakulta

Práva, Študijné programy (FN 60), table V after p. 20. 64 Under the 1999 curriculum, the students in Vienna had a choice which part they

want to complete first, the private or the public one. The optional courses could be chosen throughout the eight semesters leading to the master degree, they were not tied up with a particular semester. The 2006 curriculum brought about a more strict order in which the subject shave to be studied (thus bringing it closer to the stricter structure of Bratislavská Vysoká Škola Práva).

65 Which is not yet implemented at Vienna University Law School; see above.


the 2006 curriculum made them compulsory in almost all of the subjects of the second and third section.

Although there are many more details to analyse and compare, I will limit myself to the most salient points concerning the topic of my paper, in order to provide a comparison between this new program at a brand new law school in a new member state of the EU on the one hand, and the current study program of a very traditional law school on the other. These points concern the schools’ readiness to open up for international students, offering second- (master) and third- (PhD) cycle programmes for students with a first degree from a different legal system or with a first degree from neighbour subject and their respective contributions to the harmonization of legal education and consequently, to the harmonization of European legal systems as such66 next to their obligation of training domestic lawyers. At first glance, it is apparent that the Slovakian model follows the three levels of university education as envisaged in the Bolo-gna process meant to become the leading model structure for all courses of university study throughout Europe: The first three years (divided into 6 semesters) comprise the bachelor degree; two additional years (another 4 semesters) comprise the master degree; finally, and basically intended for advanced students, who envisage an academic career and/or a research career in institutions apart from universities, the doctoral program.67 It speaks for itself that this program is based on the ECTS-system (as is the case in Vienna), which was devised to foster flexibility and comparability between the different European educational institutions.

An obvious major dichotomy can be seen in the factual structure of the Bratislava law school and its above cited statement of purpose68 with regard to its claimed focus on a European and international perspective: __________ 66 See the theoretical reflections in the forgoing main chapter of this paper above. I

am using the terminology in brackets just to point to the specific background of comparison, not wanting to follow the value judgement that lays implicitly in those terms and of course fully aware of the fact that both countries lay in the centre of Europe – as a subcontinent in geographical terms – which moreover share also parts of their history and culture if one goes beyond the 20th century in a historical perspective and indicators like ethnicity or language in a cultural perspective.

67 Not specified in this paper, see Bratislavská Vysoká Škola Práva/Fakulta Práva, Študijné programy (FN 60), tables VI, VII and VIII after p. 20.

68 See in FN 59 above.

Jürgen Busch 213

To a great extent, European and international subjects only appear on the master level (with the exception of an introduction into public interna-tional law and EU law). As a consequence, a student finishing his studies after only the first three years with the bachelor degree can hardly have a detailed understanding of EU and international law from his studies at this faculty. However, those who drafted the curriculum had their reasons for arranging it thusly: The three-level-system was intended to replace a variety of national systems, which also needed to be brought into accord with one another. This initially entailed unifying the structure, but also required that the notorious gap between the needs, demands and claims of domestic legal systems and labour markets on the one hand, and similar necessities at the European level on the other, be bridged. Such a bridging structure requires compromise from both sides. This necessary (if agreeing with the objective) compromise lies in the character of the two first lev-els: During the bachelor phase, the basic domestic needs are served, whereas the master level is meant to supply the education demanded by an increasingly unified European Union and its respective labour markets. Those who finish up their university training after obtaining the bache-lor’s degree are primarily qualified to work in the domestic market; those who continue their training with the master program are qualified for both the domestic and the European, or even global markets.69

Therein lies the intended “openness” of international university stud-ies: the three-level system is based on the assumption that the majority of students obtain their basic degrees in their respective home countries (not-withstanding the challenging possibility of starting university study directly after high school in a different country), after which they should be given the highest degree of opportunity possible to change between universi-ties and national systems throughout Europe in order to go for a master degree (and subsequently also a doctoral degree). How can this be sup-ported from the institutional side? Well, nothing seems to be more logi-cal and capable of fulfilling this purpose than if the master programs are to a great extent dedicated to European and international subjects and fields. With regard to law, it is difficult to think of a more “national” field of study. Because national legal systems form the very foundations of any __________ 69 In order that this can be true for the Austrian background as well, the introduction

of a 4-year basic bachelor law degree fulfilling the basic needs of domestic legal labour markets would have to be introduced (see already the arguments above).


given nation state, a “compromise” has to be found and implemented in the curricula.

What are the consequences for Austrian law schools not yet following the Bologna structure?70 Compared to the overall situation in Europe at the current stage and coming back to the above mentioned circumstances of the recent reform of the law curriculum at the University of Vienna, it is maybe still more correct to ask: Is it responsible to narrow down do-mestic legal education to 3 years for the sake of the Europeanization and Internationalization of the master level? Starting from this question, I will now try to give a more precise description of what I see as a possible added value for law curricula undertaking the implementation of Bolo-gna (in an more flexible way) and using it as an opportunity to bridge the above mentioned71 gap between the (legally prescribed) responsibilities of educating lawyers for and within domestic legal systems and internation-alisation of higher education.

The new European three-level system of academic training is designed to provide for a student mobility throughout Europe that goes far beyond that which the Erasmus program was able to achieve within the traditional and much more diverse system of national university cultures. If the Bo-logna reform wants to succeed in the sense of bringing an added value to higher education in Europe and not in the sense of simply revising struc-tures for the mere sake of revision, the master and the doctoral level have to be devoted to diversification, mobility and exchange in the future har-monized architecture of higher education study programmes (= making sense in the Bologna architecture properly understood in my view). By choosing this focus, the question of a strict compliance with a 3-2-3 sys-tem72 cannot be any longer of central importance. What really counts then is the possibility of reconciling these core aims with legitimate needs and prerequisites of domestic legal systems and the education of the system operators, the lawyers. Taking this point of view, a review of current cur-riculum reforms at Austrian law schools (and elsewhere in Europe) has to evaluate the openness for mobility and exchange in conjunction with the three-cycle structure and going beyond study periods abroad as integral parts of law studies at a given home university. __________ 70 For the exceptional case of the new law curriculum at the Vienna University of

Economics see already above at FN 56. 71 Starting at FN 44. 72 By years of study completed after each cycle.

Jürgen Busch 215

Those enacting higher education law cannot at the same time prescribe internationalisation (by making use of the opportunities of the new Bo-logna structure when it comes to opening up higher levels of law degrees for international students) for study programmes in general and a dedica-tion of a vast majority of study points for domestic legal subjects in law studies in particular and then expect the same amount of flexibility for Bologna objectives (properly understood) all over. Insisting on a common (overall) structure with common (overall) ECTS ceilings73 necessarily in-volves a choice to be made between fully complying to either the legally defined standards of educating lawyers for the national legal system or the legally defined standards of mobility and exchange between different levels of different study programmes across national systems throughout Europe (and beyond). For a full compliance with both the formal standards as prescribed by law and the Bologna objectives (as politically described and interpreted for their implementation in law curricula in this paper74), the predefinition of study periods and their restricted length are not sufficient and not sufficiently flexible at current stage.75 In the second place, the po-litical will for making use of a greater margin for internationalisation of law curricula has to complement the mere possibility.

Also the curriculum of Bratislavská Vysoká Škola Práva, as a newly founded law school within the EU, misses a great opportunity to making sense of the new Bologna structure with the described ideal of three study cycles,76 in that it does not restrict domestic legal education to the bache-lor level and dedicate the master degree to its greater extent to compara-__________ 73 180 ECTS for bachelor degrees, 120 for master degrees, another 180 for PhD

degrees and the like. 74 A (of course not pure and absolute, but adequate in the light of the central pur-

pose of a single study cycle in a three-fold law curricula) redistribution of the two conflicting objectives (lawyers for the highly specialized domestic/national legal realm on the one and diversification, mobility and exchange in the course of in-ternationalization of law studies on the other hand) in contemporary European and/or international legal education between different (newly defined) study cy-cles; thus making use of a new structure in the sense of trying to give an added value to the implementation of the Bologna structure in law curricula.

75 For the recent developments see Halbwachs, Juristenausbildung (FN 35) and its discussion above starting at FN 44.

76 Including the possibility and/or necessity of amending the duration of the first and second circle due to specific needs of domestic professional training in areas such as law.


tive, European and International, economic and foundational (non-do-mestic and comparative legal history, legal philosophy and theory, sociol-ogy of law) legal subjects. Also in the case of our Slovakian example, this is not simply the fault of the law school faculty but similarly owed to the restrictions and narrow margins left by national study laws and rules for regulated legal professions. The consequences are the same: What shall a student from the UK, Belgium, Sweden, Italy, Malta, Poland, Lithuania, etc., having obtained a bachelor degree at home (or elsewhere) and com-ing to Bratislavská Vysoká Škola Práva (or any other European law school) for his master degree, do with subjects like criminal law or private law (especially when lacking the domestic background as provided for in the foregoing years of the bachelor program)?

With respect to the above mentioned necessary compromise between the needs of the domestic markets and those of the European or even in-ternational (labour) markets and given the restrictions and slight contra-dictions within the respective regulations of the legal frameworks govern-ing higher education, both the curricula of Bratislavská Vysoká Škola Práva and the law school of the University of Vienna are designed in favour of European and international demands.77 Given the dilemma of legal edu-cation in Europe (to be domestic by definition of law and state), they at least try to fill the (narrow) margins left in the content of their law cur-ricula with subjects related to internationalisation of legal education with regard to harmonising European (legal) education at the universities throughout the EU.

A real obstacle left to the possibility of attracting international law students at an advanced level already under the currently given legal cir-cumstances and without waiting for a legal obligation requiring a three-cycle legal education according to the general Bologna architecture for university studies must be seen in the fact, that the law school of the University of Vienna asks additional exams in major domains of Austrian law from students with a non-Austrian law degree (but qualifying them for doctoral studies in the system of that degree) asking for admission to doctoral legal studies. This practise can only be explained by an admission policy rooted in a closed-up national legal tradition and a related self-understanding of the legal profession and cannot be justified by legal pre-__________ 77 Compare the above mentioned major increase in credits for European law under

the 2006 curriculum in Vienna.

Jürgen Busch 217

requisites or the necessity of quality insurance of legal professions requir-ing a precise knowledge of the particular national legal order and conse-quently being subject to entrance regulations. The conditions of entering regulated legal professions in Austria are related to the proof of a sufficient knowledge in the core legal subjects taught in the practise oriented un-dergraduate law programme, not to the research oriented legal doctoral degree.78

B. What kind of content? – The Role of Subjects of Foundation

The new structure of studies in Europe, as it has been described above under the Bologna architecture, should provide the possibility for Euro-pean law students to change between different law schools and programs after finishing one degree within a particular system (or even during an ongoing degree program, as is the case with the Erasmus program). But is the harmonisation of structure and final degrees of higher education the end of the story? It should be clear by now that in my opinion, it is defi-__________ 78 In other words, obtaining an Austrian legal doctoral degree after completion of a

foreign basic law degree (being or being comparable to an at least four year mas-ter degree) would by no means qualify for entering a regulated legal profession in Austria. Given the legal basis in art 64 para 1 of the University Act 2002 (see FN 50 above) and the related provisions of the curriculum for doctoral law studies at the University of Vienna (art 2 “Neuverlautbarung des Studienplans für das Doktoratsstudium der Rechtswissenschaften”, Mitteilungsblatt der Universität Wien 2003/04 vom 28. 06. 2004, 39. Stück, Nr. 249; see: http://www.juridicum.at/ index.php?id=41 [04. 11. 2008]) a meaning such as to deny applicants with for-eign legal or equivalent master degrees access to legal doctoral studies has to be qualified as unjustified and contrary to the objectives of higher education inte-gration in Europe and the Bologna process. The legal requirement of “equivalence” of the foreign degree on which the application for access to legal doctoral studies under Austrian higher education law is grounded could be affirmed without prejudice to the motives for and provisions of regulating core legal professions in cases where the applicant seeks to undertake legal doctoral studies in Austria under Austrian law and not legal doctoral studies in Austria in Austrian law. And even such a latter undertaking (which could of course lead to promising outcomes by a foreign comparative lawyer for example) would not at all effect the protection of core legal professions in Austria by reservation of such positions to people holding an Austrian law degree completing at least four years of studies and con-taining exams of a sufficient quantity in the required core subjects of Austrian law. For more details on the mechanisms of the respective laws see above starting at FN 47.


nitely not. Of course and as repeated above, legal education would re-quire a special status within the reforms leading to the overall implemen-tation of the Bologna architecture for European university studies. Legal education, to a great extent, still entails training lawyers for their tasks in core legal professions, which are strictly bound to domestic legal frame-works. These frameworks differ substantially from one another, although they do share some common cultural roots and traditions, as discussed above. Nevertheless, an overall condemnation of the introduction of objec-tives aiming at a significantly higher degree of student and teacher mobil-ity in legal education is by no means justified. On the contrary, a higher degree of innovation, flexibility and endeavour to reconcile traditional re-sponsibilities with (additional) future needs in legal education is required; innovation, flexibility and endeavour that would have the potential to push forward legal science and education in general, once set free.

Because I have been teaching courses in legal history and legal philoso-phy at university since 2001, I concern myself here with the subjects of foundation in legal science and hence, legal education at the university level. When discussing internationalization at law schools and the possi-bility of having recognized study periods abroad for legal study at the home university, it is always the subjects of supra- and international law, such as EU law, public international law, private international law, com-parative law, and maybe a few more79 that are recognized to be “exchange-able”,80 for good and easily understandable reasons. It is very often ne-glected, however, that a set of basic legal disciplines that are highly if not fully compatible to basic and foundational legal subjects all over Europe is struggling for its institutionalised existence: Legal theory and philosophy (including legal ethics),81 legal sociology, European legal history and Ro-__________ 79 Depending on the degree of diversification of the canon of legal subjects taught

and their representation in the exam structure of a given law curriculum. 80 Meaning that in these areas exams taken at universities abroad can be recognized

for the home curriculum, because in those subjects the content taught does not differ in substance. E. g. if EU-law is taught to the same extent and in the same quality at a given partner university as at the home university, there are no reasons not to recognize the exam for the own curriculum. In Austria in such a case this is a legal obligation laid down in section 78 (1) of the Austrian University Act (see FN 50 above). For the legal problematic of academic recognition see Kasparovsky/ Wadsack, Prüfungs- und Diplomanerkennung im Hochschulbereich, 2005.

81 For the falsity of the neglect of a necessity of a role of such subjects and the related topics in legal education see only the current world wide economic crisis owed to

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man law, legal methods encompassed in all of the subjects of legal dog-matics. These could play an important connecting role in the harmoniza-tion of legal contents taught.82

What can these subjects add to legal education at European universi-ties in the future, particularly at a time and place (integrated Europe, set-ting aside the question of exactly where its borders run) where the call, or even pressure, for legal education to be as short, as efficient and, not leastly, as close to the needs of the labour market as possible is prevalent? Ironi-cally enough, Roman law within the curricula of European law schools represents to a certain extent the remaining basis of European legal think-ing from the middle ages, when the corpus iuris civilis was rediscovered and brought to the core of what was to become legal education in the first law schools of the earliest developed universities in Europe (Bologna, Padova, etc.). In European Legal History, law students subsequently learn about the development of legal institutions and legal science throughout the middle ages and up to modern times. During the time the European Con-vention discussed the new Constitution for Europe (and already prior to that, during the debates about the Charter of Fundamental Rights of the EU), the so-called constitutional principles common to the constitutional traditions of the member states of the EU attracted a good deal of atten-tion, and a large number of people became aware of this notion. Of course, lawyers reading judgements of the Court of Justice, its decisions being based on these common principles, were aware of this commonality much earlier. Where those principles common to the constitutional tradition of the member states came from, how they developed and why they are shared (e. g. human rights), is, or at least should be, explained by constitutional legal history.

The very core of legal science and its most crucial questions are em-bedded in legal philosophy, which does not vary from country to country. The same is true for the methodological basis of the different subjects of applied law. Let us take, for example, the foundations of public law: The general theory of law and state involves the same basic questions, wher-__________

irresponsibilities of the legislator, administrative and/or supervisory institutions and after all, corporate decision makers. All of these levels involving trained lawyers in decision making positions!

82 See for such a discussion Ogris, Rechtsgeschichte und Juristenausbildung, in Ogris, Elemente (FN 8), 3. I was contributing to the draft of this article as Prof. Ogris’ assistant at that time.


ever they are deemed to play a role in legal education. Taking the poten-tial of these frequently neglected basic disciplines into consideration when talking about the feasibility of implementing the Bologna structure in law schools, the scope of flexibility for greater periods of mobility for law students would significantly increase, without jeopardising the focus on an intensive training on the domestic legal system in all its particularities. In this way, seemingly opposing poles in legal education, such as the sub-jects of applied law vs. the subjects of legal theory, methodology, sociol-ogy and history, would both be enriched in the end. A student who under-stands the principles can more easily handle complicated and diversified particularities. A student who is capable of comparing a set of particulari-ties is able to trace them back to structural similarities and common cul-tural roots. With a bit of innovative energy and flexibility, subjects of ap-plied law (constitutional law, private law, criminal law, etc) could also be structured in theoretical foundations, and the actual content in a given domestic background or situation. In criminal law this seems to already be the case, more so than in other branches (traditional division in gen-eral and special parts). This example could be followed, and in this way, another area of legal studies could be opened to replacement by courses and exams taken in other countries of the European Higher Education Area.

What kind of exams can Erasmus students coming from one law fac-ulty to another in a different European country take, even in a field of studies so closely tied up with the domestic legal systems of specific nation states within Europe? If a student learns about the development of human rights in European legal history, this provides the student with a good generalised basis for understanding the system of human rights protec-tion at home as well as in all the other countries. Discussing the relation-ship between law and morals in one university involves the same core problems with which lawyers in the home country are confronted (and hopefully also concerned). The impacts of media, politics, the economy, public opinion on decision making and development of legislation are, to a great extent, the same in the host university as they are in the home country. Legal reasoning as entailed in a Roman law case about the prob-lem of traditio brevi or longa manu requires the same skills in university A as in university B. I could continue with similar examples for another 100 pages or more. Legal history is something that is shared in Europe, and shared history is something essential for the awareness of belonging to-

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gether within the European society.83 Among many others dealing with this question, Joseph Weiler has stressed this point.84 To write and to teach European Legal History, of course, implies (as is the case with every kind of history) selecting, stressing, emphasising and remembering certain things, while at the same time neglecting, forgetting, omitting and diminishing other things. This sounds manipulative, opportunistic, subjective and one-dimensional, but this is what interpretation is all about. Of course, there are regional and national legal histories, and of course, they have their justifications, too. But they are telling a different story, because they draw on different things with a different purpose behind them than that which a European Legal History entails. At first glance, this appears to be a con-tradiction. Looked at more closely, it reveals that European Legal History is exactly about unity in diversity (this motto, which forms part of the symbolic iconography of the EU, contains a lot of wisdom indeed, mak-ing it a rarity among political symbols). Writing and teaching European Legal History involves stressing the common features and grounds, the mutual influences rather than the distinctive ones, yet while doing so, not denying the variations, exceptions and peculiarities of regional and local developments. It provides for tools allowing us to place our regional and local traditions in a bigger whole. No parochial identity makes any sense without the others, from which it is distinct. It would be impossible to perceive it as something unique without that opposition. In this sense, they share something, and that something is nothing less than a fundamental epistemological prerequisite.

I perceive the question of the role and the future of legal history (and the other basic fundamental or pure subjects in the legal field, such as le-gal theory and philosophy, legal sociology) to be linked with the more fun-damental question of the whole process of European integration. If this process is nothing more than creating an ever expanding common market that enables companies to find ever better conditions to reach the people who are being steadily reduced to nothing more than consumers in a per-fectly liberal consumer society, no humanist elements and theoretical re-flections in legal education are required or desirable, at least not for those who want to push the EU in such a direction, or those who do not know __________ 83 In other words and to borrow from theoretical insights of Hans Kelsen: A Euro-

pean society only exists together with (better at the same time as) a common Euro-pean legal framework.

84 Weiler, Ein christliches Europa. Erkundungsgänge, 2004.


any better and are simply following a “trend” (which is, of course, created by profit-minded interests). As we witness it today, real freedom in such a system of pure capitalism and liberal market economy means that we can decide if we want to buy the furniture for our living rooms at IKEA in the northern shopping mall of the next capital town or at IKEA in the south. If our cell phone shall operate through Vodafone daughter A or Vodafone daughter B, if we drive an Audi, a Skoda, a VW, a Seat or a Porsche – all built by the same automobile group.

If the process of European integration is meant to be more than this (or, ideally, even something that sets limits to such developments), if it is to develop into a strong sovereign democracy on its own with a voice strong enough to be not overheard in world politics and the globalisation process, European citizens need to be committed enough to such a pro-ject and aim, aware enough of the consequences of political separation and particularism within Europe and critical enough to have insight into the special interest politics of economic superpowers which are not always states, but often internationalised companies and their lobby groups (the so-called global players). At the same time, good European lawyers are needed. I will explain my idea about the development of legal education in Europe as an indicator for the direction and meaning of European in-tegration in detail:

Giving up foundational subjects and restricting legal education to pure legal technique would be tantamount to giving up the role of legal educa-tion for unification of the European legal realm for the sake of creating a political identity among European citizens. Harmonization of legal edu-cation in Europe purely for the sake of pragmatics, for the needs of the current labour market, and for the present economical system and proc-esses would cut the ties between Europe’s past and its future. I even agree that lawyers are engineers, but not in the sense that they blindly and un-critically execute positive legal norms in the interests of the global players. They are engineers in the sense of being system administrators for the operating system of our society. They are specialists trained to run and operate a normative system which orders and structures complex socie-ties, thus making it possible for them to live together peacefully, heading for binding decisions through institutions and coping with conflicts within canalised procedures. This is not to imply that I perceive lawyers to be the high priests of society, a leading class or something of that nature. They are specialists for an important tool meant to organise society (one tool

Jürgen Busch 223

among several others), characterised as a normative system of institutions, procedures and the rules produced by these institutions through such pro-cedures. These are highly complex areas, which make it necessary that the legal specialists are split up in a broad variety of fields of specialisation themselves, each of them highly technical and complex, which makes it impossible for one specialist to have even a superficial acquaintance with the rules in another area.

IV. Conclusion: Basic Requirements for Future Legal Education in Europe

To be a legal generalist is a rather utopian ideal of legal education (as is the case in Austria). The young lawyer learns the details of a respective field in his professional career, not at university. There, he should learn about principles. Often enough, his brain is stuffed with details which are of no use for his future career. Lawyers are social engineers, no more and no less, but this job and its related duties are too important to leave them to a caste only trained for executing rules (rules which might become le-gal history rather soon in our ever evolving professional world governed by technology). As the word social engineer already implies, a lawyer can only be a good system administrator, if he is sensitive to and aware of de-velopment, as well as critical towards the ends and means and the possi-ble outcomes and consequences. This, I fear, is still too much of a burden for many individuals who have taken up the job as a lawyer, because next to professional skills in the more technical sense, it requires human quali-ties. It challenges their personal characters and their sensitivity to social interaction. If, during their legal education, they have never heard about the experiences of the past, the relation of law and ethics or the basics of legal and political philosophy in general, the challenges are even more daunting. Legal education cannot form characters (i.e. make lawyers bet-ter human beings), and if so, only to a very small extent, without even go-ing into the question of what qualifies a human being as “good”. It can and should, however, confront young people who decide to receive their higher education in law schools with the role of law in society, and with the most important questions arising from this role. Legal subjects going beyond legal dogmatics, such as legal philosophy, legal theory, legal soci-ology and, not least, legal history, deal with those kind of decisive ques-


tions, as I see them. At this point in time, a discussion on the future of legal education in Europe should begin, because, for the foreseeable future, a common law curriculum within a common structural framework of a European higher education area remains a project for the far future. The questions at the core of the discussion are questions that have to be an-swered right now. For the time being, the right answers are also to be found outside (and besides) the Bologna structure.

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Autorinnen- und Autorenverzeichnis

Jürgen Busch Studium der Geschichte und Politikwissenschaft sowie der Rechtswissen-schaften in Wien, Linz und Leuven; postgraduales Studium der Rechts-theorie in Brüssel und Florenz; nach Assistententätigkeit am Institut für Rechtsgeschichte der Universität Wien 2004–2006 Mitarbeiter im Öster-reichischen Austauschdienst (Erasmus-Programm); seit 2006 Forschungs-mitarbeiter im FWF-Projekt „Biographische Untersuchungen zu Hans Kelsen“ (www.hanskelsen.eu) am Institut für Rechts- und Verfassungs-geschichte der Universität Wien; Mitarbeit im Netzwerk International Constitutional Law (ICL; als Leiter der seit 2006/07 laufenden NICLAS Sommeruniversität, Mitbegründer des Vienna Online Journal on ICL, www.univie.ac.at/icl); Lehraufträge an der Universität Wien und an der Pressburger Rechtswissenschaftlichen Hochschule (Rechtsphilosophie und Rechtsethik, www.uninova.sk); Autor der Einträge zum Bildungsrecht im Praxiswörterbuch Europarecht (hrsg. von Bauer/Lachmayer, Wien u .a. 2008).

Peter Gaunerstorfer Diplom- und Doktoratsstudium der Rechtswissenschaften in Wien, seit 1998 beim Österreichischen Austauschdienst (ÖAD) – Agentur für In-ternationale Bildungs- und Wissenschaftskooperation, seit 1999 stellver-tretender Generalsekretär, diverse Vorträge und Informationsveranstaltun-gen zu den Einreise- und Aufenthaltsbedingungen für ausländische Stu-dierende und Forscher.

Stefan Huber Studien der Rechtswissenschaften und der Übersetzerausbildung (Franzö-sisch, Spanisch) in Innsbruck und Brüssel (MMag., Dr. , LL.M.); Promo-tion mit einer Dissertation über „Rechtsfragen der vollrechtsfähigen Uni-versität“, Praktikum im Wissenschaftlichen Dienst des EuGH (2001/ 02), Assistententätigkeit am Institut für Völker- und Europarecht in Inns-bruck (2002–2003) und am Institut für Staatsrecht an der Universität Wien (2006–2007), Generalsekretär des Österreichischen Wissenschafts-rats (2004–2006), seit 2007 Rechtsanwaltsanwärter in der Rechtsanwalts-

228 Autorinnen- und Autorenverzeichnis

kanzlei Cerha Hempel Spiegelfeld Hlawati, Wien. Zahlreiche Veröffentli-chungen zum Hochschulrecht, zum österreichischen und europäischen Verfassungsrecht und zum EG-Beihilfenrecht. Heinz Kasparovsky Geboren 1955, Studium der Rechtswissenschaften an der Universität Wien, seit 1979 in der österreichischen Hochschulverwaltung tätig. Seit 1990 Abteilungsleiter für Internationales Hochschulrecht im heutigen Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung sowie Leiter des ENIC NARIC AUSTRIA (Informationsbüro für akademische Anerken-nung). Er ist Autor einiger Publikationen im Bereich des Hochschulrechts. Larissa Kühler Studium der Politikwissenschaften, Amerikanistik und der Interkulturel-len Kommunikation in München und Aix-en-Provence; Promotion an der Ludwig-Maximilians-Universität München in Politikwissenschaften über die Orientierung der Reformen im deutschen Hochschulsystem ab 1998 am Vorbild des amerikanischen Hochschulwesens; 2001 Praktikum in der Generaldirektion Bildung und Kultur der Europäischen Kommissi-on in Brüssel; 2002–2005 Geschäftsleitungsassistenz bei Culture Contact, Internationales Management Training, München (www.culture-contact. com); 2005–2007 Director am Jacobs Center on Lifelong Learning; seit 2007 Director for Campus Activities and Intercultural Affairs an der Ja-cobs University Bremen (www.jacobs-university.de). Christian Ruhs Studium der Rechtswissenschaften in Wien; 1991–1995 Leiter der EU-Koordinationsabteilung des Bundesministeriums für Unterricht und Kunst; 1995–2003 Leiter der Abteilung Bildung, Wissenschaft und Kultur an der Ständigen Vertretung Österreichs bei der Europäischen Union in Brüs-sel; seit 2003 Leiter der Abteilung für internationale und EU-Rechtsfragen im Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur/Bundesmi-nisterium für Unterricht, Kunst und Kultur, seit 2007 einschließlich Kunst- und Kulturlegistik; seit 2008 Mitglied der Stabstelle für rechtliche und wirtschaftliche Angelegenheiten im Bundesministerium für Unterricht, Kunst und Kultur; div. Publikationen u. a. in der Österreichischen Juris-tenzeitung (ÖJZ) und der Zeitschrift für Hochschulrecht, Hochschulma-

Autorinnen- und Autorenverzeichnis 229

nagement und Hochschulpolitik (zfhr); Gudrun Biffl, Julia Bock-Schappel-wein, Christian Ruhs, Systeme der Förderung des Universitätsstudiums im Ausland, Wirtschaftsforschungsinstitut (WIFO) 2002. Hedwig Unger (geb. Kopetz) Studium der Rechtswissenschaften in Graz, Wien und Paris (Institut d’Etudes Politiques de Paris). Promotion 2004 („Die Österreichische Aka-demie der Wissenschaften – Aufgaben, Rechtsstellung, Organisation“, Böh-lau 2006); 2001–2007 Assistentin bei o. Univ.-Prof. Dr. Dr. h. c. Wolf-gang Mantl am Institut für Österreichisches, Europäisches und Verglei-chendes Öffentliches Recht, Politikwissenschaft und Verwaltungslehre an der Universität Graz. 2005–2007 Mitarbeit am Forschungsprojekt Univ-SOE zu Universitäten in Südosteuropa auf dem Weg in den Europäischen Forschungs- und Hochschulraum. Mitglied im Editorial Board des Vienna Online Journal on ICL. Seit 2007 verfassungsrechtliche Mitarbeiterin am Österreichischen Verfassungsgerichtshof in Wien. Publikationen im Be-reich des österreichischen und europäischen Hochschul- und Forschungs-rechts sowie Verfassungsrechts, der Allgemeinen Staatslehre und Politik-wissenschaft. Dagmar Zwinz Studium Lehramt für Hauptschulen an der PÄDAK des Bundes in Wien (Englisch, Geschichte und Sozialkunde, Hausarbeit) sowie Master-Studium (Master of Education) in Wien und Derby, UK (Diplomarbeit zum The-ma „Internationalisierung am FH Campus Wien – die Positionierung ei-ner österreichischen Fachhochschule im europäischen Hochschulraum“); nach mehrjähriger Lehrtätigkeit an Hauptschulen und an der PÄDAK in Wien von 2003 bis 2008 Leiterin des Internationalen Büros an der Fach-hochschule FH Campus Wien; seit 2008 Pädagogische Referentin in der Wiener Kinder- und Jugendbetreuung. Eine Reihe einschlägiger Vorträge und Beiträge in Fachpublikationen sind Ergebnis der beruflichen Ausei-nandersetzung mit dem Thema der Internationalisierung der Hochschul-bildung.

Sachregister/Index

Die Zahlen verweisen auf die Seiten. Deutsche und englische Stichworte werden ge-meinsam alphabetisch gelistet. Finden englische Stichworte ein deutsches Äquivalent, so sind bei beiden Sprachvarianten sämtliche Fundstellen aus den deutsch- wie eng-lischsprachigen Beiträgen angeführt.

A

academic degree 24, 38, 64, 67, 70 ff., 75 f., 79, 81, 106, 148, 163 ff., 184, 189 ff., 197 ff., 203 ff., 209 ff., 215 ff.

–, Associate’s 76 –, Bachelor 46, 70 ff., 76, 166 f.,

198 f., 203, 205 ff., 209, 212 f., 215 f.

–, LLM 167, 200, 227 –, Master 46, 67, 70 ff., 76, 166 f.,

197, 205 f., 210 ff., 215 f. –, PhD 46, 54 f., 76, 148, 154,

165 f., 174, 180, 200, 203, 227 –, structure in America 76, 81 academic recognition 15 f., 21 ff., 44,

63 f., 67, 70 f., 77, 93, 156, 172, 174 f., 198, 228

accreditation 47, 67, 69, 71 ff., 77 f., 81 f., 146, 148, 167 f.

–, Accreditation Council 67, 69 f., 168

–, –, German 70, 72 –, European accreditation processes

81 –, European Association for Quality

Assurance in Higher Education (ENQA) 80 f.

–, in the USA 81 f. Additional Protocol s. European Con-

vention of Human Rights akademische Grade 24, 38, 148,

163 ff. –, anglo-amerikanische 24 –, Bachelor 46, 70 ff., 76, 166 f.,

198 f., 203, 205 ff., 209, 212 f., 215 f.

–, Diplomgrad 166 f., 227 –, Doktorat 46, 54 f., 76, 148, 154,

165 f., 174, 180, 200, 203, 227 –, Fachhochschule 167 –, Führung 171 ff. –, LL.M. 167, 200, 227 –, Master 46, 67, 70 ff., 76, 166 f.,

197, 205 f., 210 ff., 215 f. –, Verleihung 168 ff. Akkreditierung 47, 67, 69, 71 ff.,

77 f., 81 f., 146, 148, 167 f. –, Akkreditierungsbescheid 168 –, Akkreditierungsrat 67, 69 f., 168 –, –, deutscher 70, 72 –, Universitäts-Akkreditierungsgesetz

(UniAkkG) 35, 167, 170 Anerkennung –, akademische 15 f., 21 ff., 44, 63 f.,

67, 70 f., 77, 93, 156, 172, 174 f., 198, 228

–, –, Lissabonner Anerkennungsüber-einkommen 172

–, Berufsqualifikationen 15, 45, 98, 173, 175 ff., 182

Anerkennungsbescheid 34, 36 –, Vorausanerkennung 33 f., 36 Aufenthaltsbewilligung 148, 154 ff. –, Studierende 148 f., 151 –, Forscher 154 ff. kurzfristige Aufenthalte von Wissen-

schaftern 158 f. Austrian Constitutional Court (VfGH)

113 f., 120, 229 Austrian University Act of 2002 34 f.,

47, 120 ff., 129, 133, 136, 164 ff., 168, 170 f., 174, 205 f.

Autonomy s. institutions of higher education

232 Sachregister/Index

B

Bachelor degree s. degree Berufsbezeichnungen 163, 165,

179 ff. Berufstitel 165 Berufszugang 175 ff. Beschluss (EU-Recht) 25 ff. Bildungspolitik –, europäische 20 f., 44, 89, 91,

97 ff. –, nationale 120, 128 Bildungsrecht s. auch Hochschul-

recht 22, 37 f., 227 –, innerstaatliches 22 Bologna Declaration s. Bologna Process Bologna Follow-up Group s. Bologna

Process Bologna Process 16, 21, 23, 41 ff.,

54, 57, 63 ff., 70, 72 ff., 79 ff., 84 f., 89, 166 f., 188 ff., 196 ff., 204, 212

–, Bologna Architecture 188 f., 204 ff., 211, 214, 216 ff.

–, Bologna Declaration 43, 57, 64, 66 f., 74, 79, 85 ff., 196

–, Bologna Follow-up Group 43, 80 –, Bologna Model 23, 197, 203 –, objectives of 215 –, Bologna Reform 214 –, Bologna Structure 188 f., 206,

214 f., 220, 224 –, Sorbonne-Bologna Process 197 –, Sorbonne Declaration 43, 196 f. Bologna-Prozess 16, 21, 23, 41 ff.,

54, 57, 63 ff., 70, 72 ff., 79 ff., 84 f., 89, 166 f., 188 ff., 196 ff., 204, 212

–, Bologna-Deklaration 43, 57, 64, 66 f., 74, 79, 85 ff., 196

–, Bologna-Follow-up-Gruppe 43, 80

–, Bologna-Modell 23, 197, 203 –, Sorbonne-Erklärung 43, 196 f. –, Studienzyklus 23, 54 Bratislavska Vysoka Skola Prava 207 ff.,

211, 215 f.

C

Charter of Fundamental Rights of the European Union s. European Union

College 76 ff. –, American 76 f., 79, 82 –, –, Association of American Col-

leges 76 –, Associate’s 76 –, Master’s 76 community law s. European Union Constitution for Europe s. European

Union Constitutional Court s. Austrian

Constitutional Court Council of Europe 16, 45, 198 –, UNESCO Recognition Conven-

tion 16, 198 credit system 77, 81 –, American 77, 81 –, European s. ECTS Curriculum 23, 34, 178, 196, 200,

202 ff., 207 ff., 224 –, Bachelor 23 –, common European 196 –, reform 205, 214 –, Bratislava School of Law 207 ff. –, University of Vienna Law

School 202 ff., 209, 211

D

Demokratie 19 f., 89 f. Demokratiefähigkeit 98, 100 Dienstleistung 126 f., 130 f. Diploma Supplement 16, 46, 64, 67,

71 Doktorat 54 f., 154, 165 f., 174 Drittstaatsangehörige 145, 147 ff.,

150 ff.

E

EC Treaty s. European Union ECTS s. European Credit Transfer

and Accumulation System Education International (EI) 80

Sachregister/Index 233

Erasmus 16, 21 ff., 27 ff., 45, 64, 160, 187, 190 f., 214, 217, 220, 227

–, Mundus 160 Erwerbstätigkeit 151 ff. EU-Bürger s. Europäische Union EU law s. European Union EU-Recht s. Europäische Union EU Treaty s. European Union Europarat 16, 45, 198 Europäische Integration 63, 89, 96,

221 ff. Europäische Menschenrechtskonven-

tion (EMRK) 37, 106 ff., 112 ff. Europäische Union 15 ff., 20 f., 28 f.,

36, 38, 41, 43, 45, 47, 50, 63 ff., 89, 106, 109, 111 ff., 120 f., 124, 126, 130, 137, 139, 145, 147, 163, 171, 176 f., 179 f., 182 f., 187 ff., 196 f., 201, 203 f., 207, 210, 212 f., 215 f., 218 f., 221, 228

–, Charta der Grundrechte 50, 109, 111 ff., 115, 219

–, EU-Recht s. auch Gemeinschafts-recht 106, 109, 112 f., 201, 203 ff., 213, 218, 228

–, Europäische Gemeinschaft (EG) 15, 20, 24, 57, 93, 106, 109 ff., 119, 123 f., 139, 146 ff., 153 f., 158, 160, 173, 175, 203, 228

–, Europäischer Gerichtshof (EuGH) 20, 26, 106, 109 ff., 139, 175, 227

–, Gemeinschaftsrecht s. auch EU-Recht 21, 24, 26 f., 29 ff., 44 f., 50, 56, 109 f., 119, 134, 136, 139, 145, 163, 172 f., 175 ff., 182 ff.

–, Mitgliedstaaten 15, 22, 24 ff., 44 ff., 48 ff., 56, 63, 119 f., 123 f., 126 ff., 131 ff., 136, 138 ff., 145 ff., 150 ff., 160, 175, 177 f., 182 f., 212

–, Unionsbürger 15, 22, 25, 138, 145 ff., 159

–, Vertrag von Lissabon 111, 123 –, Vertrag von Maastricht s. Vertrag

über die EU (EUV) –, Vertrag zur Gründung der Europä-

ischen Gemeinschaft (EGV) 22,

24, 26, 30, 44 f., 47 ff., 56 f., 109, 111, 124, 131 ff., 135, 139, 176, 187

–, –, Reformvertrag s. Vertrag von Lissabon

–, Vertrag über die Europäische Union 15

–, –, Reformvertrag s. Vertrag von Lissabon

Europäischer Forschungsrat 49 Europäischer Forschungsraum

(EFR) 19, 41 f., 47 ff. Europäischer Hochschulraum (EHR)

17, 19 ff., 37 f., 43, 45 f., 63 ff., 74, 80 ff., 89, 145 ff., 196 ff.

–, Europäisierung der Hochschulbil-dung 46, 97, 101, 214

Europäischer Wissenschaftsraum 19, 37, 39

Europäisches Innovations- und Tech-nologieinstitut (EIT) 51, 55 f.

European Area of Higher Education 17, 21 f., 37 f., 43, 45 f., 63 ff., 74, 80 ff., 89, 145 ff., 196 ff.

–, Europeanization 46, 97, 101, 214 –, harmonisation process 80, 197 European Association for Quality

Assurance in Higher Education (ENQA) s. accreditation

European Association of Institutions in Higher Education (EURASHE) 80

European Centre for Higher Educa-tion 80

European Community (EC) s. Euro-pean Union

European Convention of Human Rights (EConvHR) 37, 106 ff., 112 ff.

–, First Additional Protocol 106 European Council s. European Union European Court of Human Rights

(ECHR) 106, 108 ff. European Court of Justice (ECJ) s.

European Union European Credit Transfer and Accu-

mulation System (ECTS) 16, 23,


29, 46, 64, 81, 189, 191, 198, 205 ff., 212, 215

European integration 63, 89, 96, 221 ff.

European Institute of Innovation and Technology s. Europäisches Inno-vations- und Technologieinstitut

European Research Council (ERC) s. Europäischer Forschungsrat

European Union (EU) 15 ff., 20 f., 28 f., 36, 38, 41, 43, 45, 47, 50, 63 ff., 89, 106, 109, 111 ff., 120 f., 124, 126, 130, 137, 139, 145, 147, 163, 171, 176 f., 179 f., 182 f., 187 ff., 196 f., 201, 203 f., 207, 210, 212 f., 215 f., 218 f., 221, 228

–, Charter of Fundamental Rights of the 50, 109, 111 ff., 115, 219

–, citizen 15, 22, 25, 138, 145 ff., 159

–, community law s. also EU law 21, 24, 26 f., 29 ff., 44 f., 50, 56, 109 f., 119, 134, 136, 139, 145, 163, 172 f., 175 ff., 182 ff.

–, Constitution for Europe 111, 219 –, EU law s. also community law

106, 109, 112 f., 201, 203 ff., 213, 218, 228

–, European Community (EC) 15, 20, 24, 57, 93, 106, 109 ff., 119, 123 f., 139, 146 ff., 153 f., 158, 160, 173, 175, 203, 228

–, –, Treaty Establishing the European Community 22, 24, 26, 30, 44 f., 47 ff., 56 f., 109, 111, 124, 131 ff., 135, 139, 176, 187

–, –, –, Reform Treaty s. Treaty of Lisbon

–, European Council 63, 111 –, European Court of Justice (ECJ)

20, 26, 106, 109 ff., 139, 175, 227 –, member states 15, 22, 24 ff.,

44 ff., 48 ff., 56, 63, 119 f., 123 f., 126 ff., 131 ff., 136, 138 ff., 145 ff., 150 ff., 160, 175, 177 f., 182 f., 212

–, Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the Euro-pean Community 111, 123

–, Treaty on European Union 15 –, –, Reform Treaty s. Treaty of Lis-

bon European University Association (EUA)

54, 80

F

Fachhochschul-Studiengesetz (FHStG) 34 f., 167, 169 f.

Fachhochschule 35, 53, 92 f., 94, 148, 164, 169 f.

Forschung und Lehre 42, 47, 52, 55, 154, 156

Forschungsfreiheit 50, 108, 110, 112, 114

Forschungs- und Technologiepolitik –, europäische 47 ff. Forschungsrahmenprogramm 22, 49 Forschungsquote 50 f. freedom 105 ff., 160, 210, 222 –, academic 37, 105 ff., 115 ff. –, –, limitations 112 ff. –, of expression 107 f., 110, 112 f.,

115 –, –, necessity test 108 –, of research 50, 108, 110, 112, 114 –, of the arts and sciences 112 Freizügigkeit 45, 48, 119 f., 124,

131 f., 138 f., 145 ff., 176, 182 Fremdenrecht 17, 38, 145 ff. –, Fremdenrechtspaket 161 fundamental rights s. also human

rights 37, 50, 105 ff., 119, 129 f., 219

–, fundamental rights protection sys-tem 106

G

Gemeinschaftsrecht s. Europäische Union

Globalisierung 20, 46, 84, 90 f., 95 f.


Grade Point Average (GPA) 76 f. Grundlagenfächer 38, 217 f. Grundrechte s. auch Menschenrechte

37, 50, 105 ff., 119, 129 f., 219

H

Habilitation 106, 201, 203 harmonisation process s. European

Area of Higher Education Herkunftslandprinzip 135 ff. higher education 57, 61 ff., 89, 91,

95 f., 101, 110, 139, 184, 187 ff., 214 ff., 217, 223 f.

–, American 74 ff. –, –, Latin 66 –, associations of 54, 76 ff., 80, 82,

200 –, Austrian 194 –, European s. European Area of

Higher Education –, German 66 ff. –, institutions of 16, 19, 27, 29 ff.,

43, 46 f., 52 ff., 61 ff., 76 ff., 80, 82 ff., 95, 97, 101, 119 f., 129, 134, 136, 139, 148, 153, 164, 166 ff., 170 f., 174, 180, 229

–, –, autonomy 62, 73, 82, 105, 184 –, internationalisation of 68, 71,

79 f., 84, 89 ff., 95, 101, 214 ff., 229

Hochschulbildung 15, 37, 90 f., 95, 98, 124 f., 128, 134, 138, 229

–, Institutionen 16, 19, 27, 29 ff., 43, 46 f., 52 ff., 61 ff., 76 ff., 80, 82 ff., 95, 97, 101, 119 f., 129, 134, 136, 139, 148, 153, 164, 166 ff., 170 f., 174, 180, 229

–, Internationalisierung 68, 71, 79 f., 84, 89 ff., 214 ff., 229

Hochschulgesetz 2005 (HG) 34 f. Hochschulinstitutionen s. Hochschul-

bildung Hochschulrahmengesetz 66 f. –, reform of 66 f. Hochschulrecht s. auch Bildungsrecht

16, 23 f., 31, 35, 38, 228

–, innerstaatliches 23 –, österreichisches 35 Hochschulzugang 44, 120 ff., 132 ff. Homogenität des Bildungssystems

125 human rights s. also fundamental

rights 19 f., 37, 106, 110, 130, 201, 219 f.

Humboldtsche Universitätsidee 52

I

institutions of higher education s. higher education

International Constitutional Law (ICL) 19 f., 24, 37, 187, 227, 229

Internationales Verfassungsrecht 19 f., 24, 37, 187, 227, 229

internationalisation of higher educa-tion s. higher education

ius commune europaeum 189

J

Joint Research Centre Ispra (EURATOM) 110

K

knowledge transfer 198 Konvergenz 41 f., 53, 56 Kultusministerkonferenz 68

L

Learning Agreement 36 lebenslanges Lernen 16, 24 ff., 28,

32, 35 f., 45, 99 –, Aktionsprogramm im Bereich des

lebenslangen Lernens 24 ff., 35 f. –, nationale Agentur 24, 28 legal education 187 ff. Lifelong Learning 16, 24 ff., 28, 32,

35 f., 45, 99 Lisbon strategy 41, 65, 89 f., 101 Lissabon-Strategie 41, 65, 89 f., 101 Lissabonner Anerkennungsüberein-

kommen s. Anerkennung


M

Master degree s. degree Mehrebenensystem –, rechtlich 21, 38, 105 ff., 115, 163 –, europäisch 46 member states s. European Union Menschenrechte s. auch Grundrechte

19 f., 37, 106, 110, 130, 201, 219 f. Mitgliedstaaten s. Europäische Union Mobilität von Studierenden und Leh-

renden 15, 17, 98 f., 145 multi-level-system –, legal 21, 38, 105 ff., 115, 163

N

National Agency s. Socrates Program National Unions of Students in Europe

(ESIB) 80 Nationalagentur s. lebenslanges Lernen natural law 194 –, Austrian School of 194 Naturrecht 194 necessity test s. freedom Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz

(NAG) 146 ff. Niederlassungsbewilligung 157 f. North American Area of Higher Edu-

cation 74 Numerus Clausus 120 f.

O

Österreichischer Austauschdienst (ÖAD) 32, 36, 227

Österreichischer Wissenschaftsrat 55

P

Pandektensystem 211 Pandektenwissenschaft 194 Pädagogische Hochschulen 35, 164,

168, 170 PhD s. degree Privatuniversitäten 35, 148, 164, 170

Q

Quoten 129, 136 f., 158

R

Recht auf Bildung 129 f. recognition s. academic recognition Regionalisierung 96 f.

S

Schlüsselkraft 157 f. Socrates Program 21, 63, 190 –, National Agency 190 Sokrates-Programm 21, 63, 190 Standards and Guidelines for Quality

Assurance in the European higher Education Area (ESG) 198

Studienrecht 31, 36, 163, 168 Studienzyklus s. Bologna-Prozess study cycle 23, 54, 66, 69, 71, 81 –, undergraduate 71, 81 –, graduate 66, 69 subjects of foundation 38, 217 f.

U

United States of America (USA) 37, 74 ff., 139, 203

–, young researchers 78 Union of Industrial and Employers’

Confederations of Europe (UNICE) 80

Universität Wien 19, 199 ff. Universitäten s. auch Hochschulinsti-

tutionen 16, 29 f., 33 ff., 43, 46 f., 52 f., 55 ff., 67, 69, 74 ff., 106 f., 111, 114, 120, 129, 134, 136, 139, 164, 166 ff., 189, 193 f., 197, 203, 212 f., 216, 219, 229

Universitäts-Akkreditierungsgesetz (UniAkkG) s. Akkreditierung

Universitäts-Studiengesetz (UniStG) 124 f., 132, 137, 166

Universitätsgesetz 2002 34 f., 47, 120 ff., 129, 133, 136, 164 ff., 168, 170 f., 174, 205 f.

Universitätsreform 189 universities s. also institutions of higher

education 16, 29 f., 33 ff., 43, 46 f., 52 f., 55 ff., 67, 69, 74 ff., 106 f.,


111, 114, 120, 129, 134, 136, 139, 164, 166 ff., 189, 193 f., 197, 203, 212 f., 216, 219, 229

University of Vienna 19, 199 ff. –, Faculty of Law 199 ff.

V Verfassungsgerichtshof (VfGH) 113 f.,

120, 229 Verhältnismäßigkeit 135 f., 178 Vienna University of Economics and

Business Administration 207

Visum 151, 156 ff., 159 Vorausanerkennung s. Annerken-

nungsbescheid

W

Wissenschaftsfreiheit 37, 105 ff., 115 ff.

Z

Zugang zur Bildung 130 f.

Rechtsfragen des Europäischen Hochschulraumes. Higher Education Integration in Europe

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