PUBLIC OPINION 

 

BY 

 

WALTER LIPPMANN 

 

 

TO 

FAYE LIPPMANN 

 

Wading River, 

Long Island. 

1921. 

 

_"Behold! human beings living in a sort of underground den, 

which has a mouth open towards the light and reaching all across 

the den; they have been here from their childhood, and have their 

legs and necks chained so that they cannot move, and can only 

see before them; for the chains are arranged in such a manner as 

to prevent them from turning round their heads. At a distance 

above and behind them the light of a fire is blazing, and between 

the fire and the prisoners there is a raised way; and you will 

see, if you look, a low wall built along the way, like the screen 

which marionette players have before them, over which they show 

the puppets. 

 

I see, he said. 

 

And do you see, I said, men passing along the wall carrying 

vessels, which appear over the wall; also figures of men and 

animals, made of wood and stone and various materials; and some 

of the prisoners, as you would expect, are talking, and some of 

them are silent? 

 

This is a strange image, he said, and they are strange prisoners. 

 

Like ourselves, I replied; and they see only their own shadows, 

or the shadows of one another, which the fire throws on the 

opposite wall of the cave? 

 

True, he said: how could they see anything but the shadows if 

they were never allowed to move their heads? 

 

And of the objects which are being carried in like manner they 

would see only the shadows? 

 

Yes, he said. 

 

And if they were able to talk with one another, would they not 

suppose that they were naming what was actually before them?"_ 

‐‐The Republic of Plato, Book Seven. (Jowett Translation.) 

 

 

CONTENTS 

 

PART I. INTRODUCTION 

 

I. The World Outside and the Pictures in Our Heads 

 

PART II. APPROACHES TO THE WORLD OUTSIDE 

 

II. Censorship and Privacy 

 

III. Contact and Opportunity 

 

IV. Time and Attention 

 

V. Speed, Words, and Clearness 

 

PART III. STEREOTYPES 

 

VI. Stereotypes 

 

VII. Stereotypes as Defense 

 

VIII. Blind Spots and Their Value 

 

IX. Codes and Their Enemies 

 

X. The Detection of Stereotypes 

 

PART IV. INTERESTS 

 

XI. The Enlisting of Interest 

 

XII. Self‐Interest Reconsidered 

 

PART V. THE MAKING OF A COMMON WILL 

 

XIII. The Transfer of Interest 

 

XIV. Yes or No 

 

XV. Leaders and the Rank and File 

 

PART VI. THE IMAGE OF DEMOCRACY 

 

XVI. The Self‐Centered Man 

 

XVII. The Self‐Contained Community 

 

XVIII. The Role of Force, Patronage, and Privilege 

 

XIX. The Old Image in a New Form: Guild Socialism 

 

XX. A New Image 

 

PART VII. NEWSPAPERS 

 

XXI. The Buying Public 

 

XXII. The Constant Reader 

 

XXIII. The Nature of News 

 

XXIV. News, Truth, and a Conclusion 

 

PART VIII. ORGANIZED INTELLIGENCE 

 

XXV. The Entering Wedge 

 

XXVI. Intelligence Work 

 

XXVII. The Appeal to the Public 

 

XXVIII. The Appeal to Reason 

 

 

 

 

PART I 

 

INTRODUCTION 

 

CHAPTER I 

 

THE WORLD OUTSIDE AND THE PICTURES 

IN OUR HEADS 

 

 

 

 

CHAPTER I. INTRODUCTION 

 

THE WORLD OUTSIDE AND THE PICTURES 

IN OUR HEADS 

 

There is an island in the ocean where in 1914 a few Englishmen, 

Frenchmen, and Germans lived. No cable reaches that island, and the 

British mail steamer comes but once in sixty days. In September it had 

not yet come, and the islanders were still talking about the latest 

newspaper which told about the approaching trial of Madame Caillaux 

for the shooting of Gaston Calmette. It was, therefore, with more than 

usual eagerness that the whole colony assembled at the quay on a day 

in mid‐September to hear from the captain what the verdict had been. 

They learned that for over six weeks now those of them who were 

English and those of them who were French had been fighting in behalf 

of the sanctity of treaties against those of them who were Germans. 

For six strange weeks they had acted as if they were friends, when in 

fact they were enemies. 

 

But their plight was not so different from that of most of the 

population of Europe. They had been mistaken for six weeks, on the 

continent the interval may have been only six days or six hours. There 

was an interval. There was a moment when the picture of Europe on 

which men were conducting their business as usual, did not in any way 

correspond to the Europe which was about to make a jumble of their 

lives. There was a time for each man when he was still adjusted to an 

environment that no longer existed. All over the world as late as July 

25th men were making goods that they would not be able to ship, buying 

goods they would not be able to import, careers were being planned, 

enterprises contemplated, hopes and expectations entertained, all in 

the belief that the world as known was the world as it was. Men were 

writing books describing that world. They trusted the picture in their 

heads. And then over four years later, on a Thursday morning, came the 

news of an armistice, and people gave vent to their unutterable relief 

that the slaughter was over. Yet in the five days before the real 

armistice came, though the end of the war had been celebrated, several 

thousand young men died on the battlefields. 

 

Looking back we can see how indirectly we know the environment in 

which nevertheless we live. We can see that the news of it comes to us 

now fast, now slowly; but that whatever we believe to be a true 

picture, we treat as if it were the environment itself. It is harder 

to remember that about the beliefs upon which we are now acting, but 

in respect to other peoples and other ages we flatter ourselves that 

it is easy to see when they were in deadly earnest about ludicrous 

pictures of the world. We insist, because of our superior hindsight, 

that the world as they needed to know it, and the world as they did 

know it, were often two quite contradictory things. We can see, too, 

that while they governed and fought, traded and reformed in the world 

as they imagined it to be, they produced results, or failed to produce 

any, in the world as it was. They started for the Indies and found 

America. They diagnosed evil and hanged old women. They thought they 

could grow rich by always selling and never buying. A caliph, obeying 

what he conceived to be the Will of Allah, burned the library at 

Alexandria. 

 

Writing about the year 389, St. Ambrose stated the case for the 

prisoner in Plato's cave who resolutely declines to turn his head. "To 

discuss the nature and position of the earth does not help us in our 

hope of the life to come. It is enough to know what Scripture states. 

'That He hung up the earth upon nothing' (Job xxvi. 7). Why then argue 

whether He hung it up in air or upon the water, and raise a 

controversy as to how the thin air could sustain the earth; or why, if 

upon the waters, the earth does not go crashing down to the bottom?... 

Not because the earth is in the middle, as if suspended on even 

balance, but because the majesty of God constrains it by the law of 

His will, does it endure stable upon the unstable and the void." 

[Footnote: Hexaemeron, i. cap 6, quoted in _The Medi鎣 al Mind_, 

by Henry Osborn Taylor, Vol. i, p. 73.] 

 

It does not help us in our hope of the life to come. It is enough to 

know what Scripture states. Why then argue? But a century and a half 

after St. Ambrose, opinion was still troubled, on this occasion by the 

problem of the antipodes. A monk named Cosmas, famous for his 

scientific attainments, was therefore deputed to write a Christian 

Topography, or "Christian Opinion concerning the World." [Footnote: 

Lecky, _Rationalism in Europe_, Vol. I, pp. 276‐8.] It is clear 

that he knew exactly what was expected of him, for he based all his 

conclusions on the Scriptures as he read them. It appears, then, that 

the world is a flat parallelogram, twice as broad from east to west as 

it is long from north to south., In the center is the earth surrounded 

by ocean, which is in turn surrounded by another earth, where men 

lived before the deluge. This other earth was Noah's port of 

embarkation. In the north is a high conical mountain around which 

revolve the sun and moon. When the sun is behind the mountain it is 

night. The sky is glued to the edges of the outer earth. It consists 

of four high walls which meet in a concave roof, so that the earth is 

the floor of the universe. There is an ocean on the other side of the 

sky, constituting the "waters that are above the firmament." The space 

between the celestial ocean and the ultimate roof of the universe 

belongs to the blest. The space between the earth and sky is inhabited 

by the angels. Finally, since St. Paul said that all men are made to 

live upon the "face of the earth" how could they live on the back 

where the Antipodes are supposed to be? With such a passage before 

his eyes, a Christian, we are told, should not 'even speak of the 

Antipodes.'" [Footnote: _Id._] 

 

Far less should he go to the Antipodes; nor should any Christian 

prince give him a ship to try; nor would any pious mariner wish to 

try. For Cosmas there was nothing in the least absurd about his map. 

Only by remembering his absolute conviction that this was the map of 

the universe can we begin to understand how he would have dreaded 

Magellan or Peary or the aviator who risked a collision with the 

angels and the vault of heaven by flying seven miles up in the air. In 

the same way we can best understand the furies of war and politics by 

remembering that almost the whole of each party believes absolutely in 

its picture of the opposition, that it takes as fact, not what is, but 

what it supposes to be the fact. And that therefore, like Hamlet, it 

will stab Polonius behind the rustling curtain, thinking him the king, 

and perhaps like Hamlet add: 

 

    "Thou wretched, rash, intruding fool, farewell! 

    I took thee for thy better; take thy fortune." 

 

2 

 

Great men, even during their lifetime, are usually known to the public 

only through a fictitious personality. Hence the modicum of truth in 

the old saying that no man is a hero to his valet. There is only a 

modicum of truth, for the valet, and the private secretary, are often 

immersed in the fiction themselves. Royal personages are, of course, 

constructed personalities. Whether they themselves believe in their 

public character, or whether they merely permit the chamberlain to 

stage‐manage it, there are at least two distinct selves, the public 

and regal self, the private and human. The biographies of great people 

fall more or less readily into the histories of these two selves. The 

official biographer reproduces the public life, the revealing memoir 

the other. The Charnwood Lincoln, for example, is a noble portrait, 

not of an actual human being, but of an epic figure, replete with 

significance, who moves on much the same level of reality as Aeneas or 

St. George. Oliver's Hamilton is a majestic abstraction, the sculpture 

of an idea, "an essay" as Mr. Oliver himself calls it, "on American 

union." It is a formal monument to the state‐craft of federalism, 

hardly the biography of a person. Sometimes people create their own 

facade when they think they are revealing the interior scene. The 

Repington diaries and Margot Asquith's are a species of 

self‐portraiture in which the intimate detail is most revealing as an 

index of how the authors like to think about themselves. 

 

But the most interesting kind of portraiture is that which arises 

spontaneously in people's minds. When Victoria came to the throne, 

says Mr. Strachey, [Footnote: Lytton Strachey, _Queen Victoria_, 

p. 72.] "among the outside public there was a great wave of 

enthusiasm. Sentiment and romance were coming into fashion; and the 

spectacle of the little girl‐queen, innocent, modest, with fair hair 

and pink cheeks, driving through her capital, filled the hearts of the 

beholders with raptures of affectionate loyalty. What, above all, 

struck everybody with overwhelming force was the contrast between 

Queen Victoria and her uncles. The nasty old men, debauched and 

selfish, pigheaded and ridiculous, with their perpetual burden of 

debts, confusions, and disreputabilities‐‐they had vanished like the 

snows of winter and here at last, crowned and radiant, was the 

spring." 

 

M. Jean de Pierrefeu [Footnote: Jean de Pierrefeu, _G. Q. G. Trois 

ans au Grand Quartier General_, pp 94‐95.] saw hero‐worship at 

first hand, for he was an officer on Joffre's staff at the moment of 

that soldier's greatest fame: 

 

"For two years, the entire world paid an almost divine homage to the 

victor of the Maine. The baggage‐master literally bent under the 

weight of the boxes, of the packages and letters which unknown people 

sent him with a frantic testimonial of their admiration. I think that 

outside of General Joffre, no commander in the war has been able to 

realize a comparable idea of what glory is. They sent him boxes of 

candy from all the great confectioners of the world, boxes of 

champagne, fine wines of every vintage, fruits, game, ornaments and 

utensils, clothes, smoking materials, inkstands, paperweights. Every 

territory sent its specialty. The painter sent his picture, the 

sculptor his statuette, the dear old lady a comforter or socks, the 

shepherd in his hut carved a pipe for his sake. All the manufacturers 

of the world who were hostile to Germany shipped their products, 

Havana its cigars, Portugal its port wine. I have known a hairdresser 

who had nothing better to do than to make a portrait of the General 

out of hair belonging to persons who were dear to him; a professional 

penman had the same idea, but the features were composed of thousands 

of little phrases in tiny characters which sang the praise of the 

General. As to letters, he had them in all scripts, from all 

countries, written in every dialect, affectionate letters, grateful, 

overflowing with love, filled with adoration. They called him Savior 

of the World, Father of his Country, Agent of God, Benefactor of 

Humanity, etc.... And not only Frenchmen, but Americans, Argentinians, 

Australians, etc. etc.... Thousands of little children, without their 

parents' knowledge, took pen in hand and wrote to tell him their love: 

most of them called him Our Father. And there was poignancy about 

their effusions, their adoration, these sighs of deliverance that 

escaped from thousands of hearts at the defeat of barbarism. To all 

these naif little souls, Joffre seemed like St. George crushing the 

dragon. Certainly he incarnated for the conscience of mankind the 

victory of good over evil, of light over darkness. 

 

Lunatics, simpletons, the half‐crazy and the crazy turned their 

darkened brains toward him as toward reason itself. I have read the 

letter of a person living in Sydney, who begged the General to save 

him from his enemies; another, a New Zealander, requested him to send 

some soldiers to the house of a gentleman who owed him ten pounds and 

would not pay. 

 

Finally, some hundreds of young girls, overcoming the timidity of 

their sex, asked for engagements, their families not to know about it; 

others wished only to serve him." 

 

This ideal Joffre was compounded out of the victory won by him, his 

staff and his troops, the despair of the war, the personal sorrows, 

and the hope of future victory. But beside hero‐worship there is the 

exorcism of devils. By the same mechanism through which heroes are 

incarnated, devils are made. If everything good was to come from 

Joffre, Foch, Wilson, or Roosevelt, everything evil originated in the 

Kaiser Wilhelm, Lenin and Trotsky. They were as omnipotent for evil as 

the heroes were omnipotent for good. To many simple and frightened 

minds there was no political reverse, no strike, no obstruction, no 

mysterious death or mysterious conflagration anywhere in the world of 

which the causes did not wind back to these personal sources of evil. 

 

3 

 

Worldwide concentration of this kind on a symbolic personality is rare 

enough to be clearly remarkable, and every author has a weakness for 

the striking and irrefutable example. The vivisection of war reveals 

such examples, but it does not make them out of nothing. In a more 

normal public life, symbolic pictures are no less governant of 

behavior, but each symbol is far less inclusive because there are so 

many competing ones. Not only is each symbol charged with less feeling 

because at most it represents only a part of the population, but even 

within that part there is infinitely less suppression of individual 

difference. The symbols of public opinion, in times of moderate 

security, are subject to check and comparison and argument. They come 

and go, coalesce and are forgotten, never organizing perfectly the 

emotion of the whole group. There is, after all, just one human 

activity left in which whole populations accomplish the union sacr閑. 

It occurs in those middle phases of a war when fear, pugnacity, and 

hatred have secured complete dominion of the spirit, either to crush 

every other instinct or to enlist it, and before weariness is felt. 

 

At almost all other times, and even in war when it is deadlocked, a 

sufficiently greater range of feelings is aroused to establish 

conflict, choice, hesitation, and compromise. The symbolism of public 

opinion usually bears, as we shall see, [Footnote: Part V.] the marks 

of this balancing of interest. Think, for example, of how rapidly, 

after the armistice, the precarious and by no means successfully 

established symbol of Allied Unity disappeared, how it was followed 

almost immediately by the breakdown of each nation's symbolic picture 

of the other: Britain the Defender of Public Law, France watching at 

the Frontier of Freedom, America the Crusader. And think then of how 

within each nation the symbolic picture of itself frayed out, as party 

and class conflict and personal ambition began to stir postponed 

issues. And then of how the symbolic pictures of the leaders gave way, 

as one by one, Wilson, Clemenceau, Lloyd George, ceased to be the 

incarnation of human hope, and became merely the negotiators and 

administrators for a disillusioned world. 

 

Whether we regret this as one of the soft evils of peace or applaud it 

as a return to sanity is obviously no matter here. Our first concern 

with fictions and symbols is to forget their value to the existing 

social order, and to think of them simply as an important part of the 

machinery of human communication. Now in any society that is not 

completely self‐contained in its interests and so small that everyone 

can know all about everything that happens, ideas deal with events 

that are out of sight and hard to grasp. Miss Sherwin of Gopher 

Prairie, [Footnote: See Sinclair Lewis, _Main Street_.] is aware 

that a war is raging in France and tries to conceive it. She has never 

been to France, and certainly she has never been along what is now the 

battlefront. 

 

Pictures of French and German soldiers she has seen, but it is 

impossible for her to imagine three million men. No one, in fact, can 

imagine them, and the professionals do not try. They think of them as, 

say, two hundred divisions. But Miss Sherwin has no access to the 

order of battle maps, and so if she is to think about the war, she 

fastens upon Joffre and the Kaiser as if they were engaged in a 

personal duel. Perhaps if you could see what she sees with her mind's 

eye, the image in its composition might be not unlike an Eighteenth 

Century engraving of a great soldier. He stands there boldly unruffled 

and more than life size, with a shadowy army of tiny little figures 

winding off into the landscape behind. Nor it seems are great men 

oblivious to these expectations. M. de Pierrefeu tells of a 

photographer's visit to Joffre. The General was in his "middle class 

office, before the worktable without papers, where he sat down to 

write his signature. Suddenly it was noticed that there were no maps 

on the walls. But since according to popular ideas it is not possible 

to think of a general without maps, a few were placed in position for 

the picture, and removed soon afterwards." [Footnote: _Op. cit._, 

p. 99.] 

 

The only feeling that anyone can have about an event he does not 

experience is the feeling aroused by his mental image of that event. 

That is why until we know what others think they know, we cannot truly 

understand their acts. I have seen a young girl, brought up in a 

Pennsylvania mining town, plunged suddenly from entire cheerfulness 

into a paroxysm of grief when a gust of wind cracked the kitchen 

window‐pane. For hours she was inconsolable, and to me incomprehensible. 

But when she was able to talk, it transpired that if a window‐pane 

broke it meant that a close relative had died. She was, therefore, 

mourning for her father, who had frightened her into running away 

from home. The father was, of course, quite thoroughly alive as a 

telegraphic inquiry soon proved. But until the telegram came, the 

cracked glass was an authentic message to that girl. Why it was 

authentic only a prolonged investigation by a skilled psychiatrist 

could show. But even the most casual observer could see that the girl, 

enormously upset by her family troubles, had hallucinated a complete 

fiction out of one external fact, a remembered superstition, and a 

turmoil of remorse, and fear and love for her father. 

 

Abnormality in these instances is only a matter of degree. When an 

Attorney‐General, who has been frightened by a bomb exploded on his 

doorstep, convinces himself by the reading of revolutionary literature 

that a revolution is to happen on the first of May 1920, we recognize 

that much the same mechanism is at work. The war, of course, furnished 

many examples of this pattern: the casual fact, the creative 

imagination, the will to believe, and out of these three elements, a 

counterfeit of reality to which there was a violent instinctive 

response. For it is clear enough that under certain conditions men 

respond as powerfully to fictions as they do to realities, and that in 

many cases they help to create the very fictions to which they 

respond. Let him cast the first stone who did not believe in the 

Russian army that passed through England in August, 1914, did not 

accept any tale of atrocities without direct proof, and never saw a 

plot, a traitor, or a spy where there was none. Let him cast a stone 

who never passed on as the real inside truth what he had heard someone 

say who knew no more than he did. 

 

In all these instances we must note particularly one common factor. It 

is the insertion between man and his environment of a pseudo‐environment. 

To that pseudo‐environment his behavior is a response. But because it 

_is_ behavior, the consequences, if they are acts, operate not in 

the pseudo‐environment where the behavior is stimulated, but in the 

real environment where action eventuates. If the behavior is not a 

practical act, but what we call roughly thought and emotion, it may 

be a long time before there is any noticeable break in the texture of 

the fictitious world. But when the stimulus of the pseudo‐fact results 

in action on things or other people, contradiction soon develops. 

Then comes the sensation of butting one's head against a stone wall, 

of learning by experience, and witnessing Herbert Spencer's tragedy 

of the murder of a Beautiful Theory by a Gang of Brutal Facts, the 

discomfort in short of a maladjustment. For certainly, at the level of 

social life, what is called the adjustment of man to his environment 

takes place through the medium of fictions. 

 

By fictions I do not mean lies. I mean a representation of the 

environment which is in lesser or greater degree made by man himself. 

The range of fiction extends all the way from complete hallucination 

to the scientists' perfectly self‐conscious use of a schematic model, 

or his decision that for his particular problem accuracy beyond a 

certain number of decimal places is not important. A work of fiction 

may have almost any degree of fidelity, and so long as the degree of 

fidelity can be taken into account, fiction is not misleading. In 

fact, human culture is very largely the selection, the rearrangement, 

the tracing of patterns upon, and the stylizing of, what William James 

called "the random irradiations and resettlements of our 

ideas." [Footnote: James, _Principles of Psychology_, Vol. II, p. 

638] The alternative to the use of fictions is direct exposure to the 

ebb and flow of sensation. That is not a real alternative, for however 

refreshing it is to see at times with a perfectly innocent eye, 

innocence itself is not wisdom, though a source and corrective of 

wisdom. For the real environment is altogether too big, too complex, 

and too fleeting for direct acquaintance. We are not equipped to deal 

with so much subtlety, so much variety, so many permutations and 

combinations. And although we have to act in that environment, we have 

to reconstruct it on a simpler model before we can manage with it. To 

traverse the world men must have maps of the world. Their persistent 

difficulty is to secure maps on which their own need, or someone 

else's need, has not sketched in the coast of Bohemia. 

 

4 

 

The analyst of public opinion must begin then, by recognizing the 

triangular relationship between the scene of action, the human picture 

of that scene, and the human response to that picture working itself 

out upon the scene of action. It is like a play suggested to the 

actors by their own experience, in which the plot is transacted in the 

real lives of the actors, and not merely in their stage parts. The 

moving picture often emphasizes with great skill this double drama of 

interior motive and external behavior. Two men are quarreling, 

ostensibly about some money, but their passion is inexplicable. Then 

the picture fades out and what one or the other of the two men sees 

with his mind's eye is re雗 acted. Across the table they were 

quarreling about money. In memory they are back in their youth when 

the girl jilted him for the other man. The exterior drama is 

explained: the hero is not greedy; the hero is in love. 

 

A scene not so different was played in the United States Senate. At 

breakfast on the morning of September 29, 1919, some of the Senators 

read a news dispatch in the _Washington Post_ about the landing 

of American marines on the Dalmatian coast. The newspaper said: 

 

FACTS NOW ESTABLISHED 

 

"The following important facts appear already _established_. The 

orders to Rear Admiral Andrews commanding the American naval forces in 

the Adriatic, came from the British Admiralty via the War Council and 

Rear Admiral Knapps in London. The approval or disapproval of the 

American Navy Department was not asked.... 

 

WITHOUT DANIELS' KNOWLEDGE 

 

"Mr. Daniels was admittedly placed in a peculiar position when cables 

reached here stating that the forces over which he is presumed to have 

exclusive control were carrying on what amounted to naval warfare 

without his knowledge. It was fully realized that the _British 

Admiralty might desire to issue orders to Rear Admiral Andrews_ to 

act on behalf of Great Britain and her Allies, because the situation 

required sacrifice on the part of some nation if D'Annunzio's 

followers were to be held in check. 

 

"It was further realized that _under the new league of nations plan 

foreigners would be in a position to direct American Naval forces in 

emergencies_ with or without the consent of the American Navy 

Department...." etc. (Italics mine). 

 

The first Senator to comment is Mr. Knox of Pennsylvania. Indignantly 

he demands investigation. In Mr. Brandegee of Connecticut, who spoke 

next, indignation has already stimulated credulity. Where Mr. Knox 

indignantly wishes to know if the report is true, Mr. Brandegee, a 

half a minute later, would like to know what would have happened if 

marines had been killed. Mr. Knox, interested in the question, forgets 

that he asked for an inquiry, and replies. If American marines had 

been killed, it would be war. The mood of the debate is still 

conditional. Debate proceeds. Mr. McCormick of Illinois reminds the 

Senate that the Wilson administration is prone to the waging of small 

unauthorized wars. He repeats Theodore Roosevelt's quip about "waging 

peace." More debate. Mr. Brandegee notes that the marines acted "under 

orders of a Supreme Council sitting somewhere," but he cannot recall 

who represents the United States on that body. The Supreme Council is 

unknown to the Constitution of the United States. Therefore Mr. New of 

Indiana submits a resolution calling for the facts. 

 

So far the Senators still recognize vaguely that they are discussing a 

rumor. Being lawyers they still remember some of the forms of 

evidence. But as red‐blooded men they already experience all the 

indignation which is appropriate to the fact that American marines 

have been ordered into war by a foreign government and without the 

consent of Congress. Emotionally they want to believe it, because they 

are Republicans fighting the League of Nations. This arouses the 

Democratic leader, Mr. Hitchcock of Nebraska. He defends the Supreme 

Council: it was acting under the war powers. Peace has not yet been 

concluded because the Republicans are delaying it. Therefore the 

action was necessary and legal. Both sides now assume that the report 

is true, and the conclusions they draw are the conclusions of their 

partisanship. Yet this extraordinary assumption is in a debate over a 

resolution to investigate the truth of the assumption. It reveals how 

difficult it is, even for trained lawyers, to suspend response until 

the returns are in. The response is instantaneous. The fiction is 

taken for truth because the fiction is badly needed. 

 

A few days later an official report showed that the marines were not 

landed by order of the British Government or of the Supreme Council. 

They had not been fighting the Italians. They had been landed at the 

request of the Italian Government to protect Italians, and the 

American commander had been officially thanked by the Italian 

authorities. The marines were not at war with Italy. They had acted 

according to an established international practice which had nothing 

to do with the League of Nations. 

 

The scene of action was the Adriatic. The picture of that scene in the 

Senators' heads at Washington was furnished, in this case probably 

with intent to deceive, by a man who cared nothing about the Adriatic, 

but much about defeating the League. To this picture the Senate 

responded by a strengthening of its partisan differences over the 

League. 

 

5 

 

Whether in this particular case the Senate was above or below its 

normal standard, it is not necessary to decide. Nor whether the Senate 

compares favorably with the House, or with other parliaments. At the 

moment, I should like to think only about the world‐wide spectacle of 

men acting upon their environment, moved by stimuli from their 

pseudo‐environments. For when full allowance has been made for 

deliberate fraud, political science has still to account for such 

facts as two nations attacking one another, each convinced that it is 

acting in self‐defense, or two classes at war each certain that it 

speaks for the common interest. They live, we are likely to say, in 

different worlds. More accurately, they live in the same world, but 

they think and feel in different ones. 

 

It is to these special worlds, it is to these private or group, or 

class, or provincial, or occupational, or national, or sectarian 

artifacts, that the political adjustment of mankind in the Great 

Society takes place. Their variety and complication are impossible to 

describe. Yet these fictions determine a very great part of men's 

political behavior. We must think of perhaps fifty sovereign 

parliaments consisting of at least a hundred legislative bodies. With 

them belong at least fifty hierarchies of provincial and municipal 

assemblies, which with their executive, administrative and legislative 

organs, constitute formal authority on earth. But that does not begin 

to reveal the complexity of political life. For in each of these 

innumerable centers of authority there are parties, and these parties 

are themselves hierarchies with their roots in classes, sections, 

cliques and clans; and within these are the individual politicians, 

each the personal center of a web of connection and memory and fear 

and hope. 

 

Somehow or other, for reasons often necessarily obscure, as the result 

of domination or compromise or a logroll, there emerge from these 

political bodies commands, which set armies in motion or make peace, 

conscript life, tax, exile, imprison, protect property or confiscate 

it, encourage one kind of enterprise and discourage another, 

facilitate immigration or obstruct it, improve communication or censor 

it, establish schools, build navies, proclaim "policies," and 

"destiny," raise economic barriers, make property or unmake it, bring 

one people under the rule of another, or favor one class as against 

another. For each of these decisions some view of the facts is taken 

to be conclusive, some view of the circumstances is accepted as the 

basis of inference and as the stimulus of feeling. What view of the 

facts, and why that one? 

 

And yet even this does not begin to exhaust the real complexity. The 

formal political structure exists in a social environment, where there 

are innumerable large and small corporations and institutions, 

voluntary and semi‐voluntary associations, national, provincial, urban 

and neighborhood groupings, which often as not make the decision that 

the political body registers. On what are these decisions based? 

 

"Modern society," says Mr. Chesterton, "is intrinsically insecure 

because it is based on the notion that all men will do the same thing 

for different reasons.... And as within the head of any convict may be 

the hell of a quite solitary crime, so in the house or under the hat 

of any suburban clerk may be the limbo of a quite separate philosophy. 

The first man may be a complete Materialist and feel his own body as a 

horrible machine manufacturing his own mind. He may listen to his 

thoughts as to the dull ticking of a clock. The man next door may be a 

Christian Scientist and regard his own body as somehow rather less 

substantial than his own shadow. He may come almost to regard his own 

arms and legs as delusions like moving serpents in the dream of 

delirium tremens. The third man in the street may not be a Christian 

Scientist but, on the contrary, a Christian. He may live in a fairy 

tale as his neighbors would say; a secret but solid fairy tale full of 

the faces and presences of unearthly friends. The fourth man may be a 

theosophist, and only too probably a vegetarian; and I do not see why 

I should not gratify myself with the fancy that the fifth man is a 

devil worshiper.... Now whether or not this sort of variety is 

valuable, this sort of unity is shaky. To expect that all men for all 

time will go on thinking different things, and yet doing the same 

things, is a doubtful speculation. It is not founding society on a 

communion, or even on a convention, but rather on a coincidence. Four 

men may meet under the same lamp post; one to paint it pea green as 

part of a great municipal reform; one to read his breviary in the 

light of it; one to embrace it with accidental ardour in a fit of 

alcoholic enthusiasm; and the last merely because the pea green post 

is a conspicuous point of rendezvous with his young lady. But to 

expect this to happen night after night is unwise...." [Footnote: G. 

K. Chesterton, "The Mad Hatter and the Sane Householder," _Vanity 

Fair_, January, 1921, p. 54] 

 

For the four men at the lamp post substitute the governments, the 

parties, the corporations, the societies, the social sets, the trades 

and professions, universities, sects, and nationalities of the world. 

Think of the legislator voting a statute that will affect distant 

peoples, a statesman coming to a decision. Think of the Peace 

Conference reconstituting the frontiers of Europe, an ambassador in a 

foreign country trying to discern the intentions of his own government 

and of the foreign government, a promoter working a concession in a 

backward country, an editor demanding a war, a clergyman calling on 

the police to regulate amusement, a club lounging‐room making up its 

mind about a strike, a sewing circle preparing to regulate the 

schools, nine judges deciding whether a legislature in Oregon may fix 

the working hours of women, a cabinet meeting to decide on the 

recognition of a government, a party convention choosing a candidate 

and writing a platform, twenty‐seven million voters casting their 

ballots, an Irishman in Cork thinking about an Irishman in Belfast, a 

Third International planning to reconstruct the whole of human 

society, a board of directors confronted with a set of their 

employees' demands, a boy choosing a career, a merchant estimating 

supply and demand for the coming season, a speculator predicting the 

course of the market, a banker deciding whether to put credit behind a 

new enterprise, the advertiser, the reader of advertisments.... Think 

of the different sorts of Americans thinking about their notions of 

"The British Empire" or "France" or "Russia" or "Mexico." It is not so 

different from Mr. Chesterton's four men at the pea green lamp post. 

 

6 

 

And so before we involve ourselves in the jungle of obscurities about 

the innate differences of men, we shall do well to fix our attention 

upon the extraordinary differences in what men know of the world. 

[Footnote: _Cf_. Wallas, _Our Social Heritage_, pp. 77 _et seq_.] 

I do not doubt that there are important biological differences. Since 

man is an animal it would be strange if there were not. But as 

rational beings it is worse than shallow to generalize at all 

about comparative behavior until there is a measurable similarity 

between the environments to which behavior is a response. 

 

The pragmatic value of this idea is that it introduces a much needed 

refinement into the ancient controversy about nature and nurture, 

innate quality and environment. For the pseudo‐environment is a hybrid 

compounded of "human nature" and "conditions." To my mind it shows the 

uselessness of pontificating about what man is and always will be from 

what we observe man to be doing, or about what are the necessary 

conditions of society. For we do not know how men would behave in 

response to the facts of the Great Society. All that we really know is 

how they behave in response to what can fairly be called a most 

inadequate picture of the Great Society. No conclusion about man or 

the Great Society can honestly be made on evidence like that. 

 

This, then, will be the clue to our inquiry. We shall assume that what 

each man does is based not on direct and certain knowledge, but on 

pictures made by himself or given to him. If his atlas tells him that 

the world is flat he will not sail near what he believes to be the 

edge of our planet for fear of falling off. If his maps include a 

fountain of eternal youth, a Ponce de Leon will go in quest of it. If 

someone digs up yellow dirt that looks like gold, he will for a time 

act exactly as if he had found gold. The way in which the world is 

imagined determines at any particular moment what men will do. It does 

not determine what they will achieve. It determines their effort, 

their feelings, their hopes, not their accomplishments and results. 

The very men who most loudly proclaim their "materialism" and their 

contempt for "ideologues," the Marxian communists, place their entire 

hope on what? On the formation by propaganda of a class‐conscious 

group. But what is propaganda, if not the effort to alter the picture 

to which men respond, to substitute one social pattern for another? 

What is class consciousness but a way of realizing the world? National 

consciousness but another way? And Professor Giddings' consciousness 

of kind, but a process of believing that we recognize among the 

multitude certain ones marked as our kind? 

 

Try to explain social life as the pursuit of pleasure and the 

avoidance of pain. You will soon be saying that the hedonist begs the 

question, for even supposing that man does pursue these ends, the 

crucial problem of why he thinks one course rather than another likely 

to produce pleasure, is untouched. Does the guidance of man's 

conscience explain? How then does he happen to have the particular 

conscience which he has? The theory of economic self‐interest? But how 

do men come to conceive their interest in one way rather than another? 

The desire for security, or prestige, or domination, or what is 

vaguely called self‐realization? How do men conceive their security, 

what do they consider prestige, how do they figure out the means of 

domination, or what is the notion of self which they wish to realize? 

Pleasure, pain, conscience, acquisition, protection, enhancement, 

mastery, are undoubtedly names for some of the ways people act. There 

may be instinctive dispositions which work toward such ends. But no 

statement of the end, or any description of the tendencies to seek it, 

can explain the behavior which results. The very fact that men 

theorize at all is proof that their pseudo‐environments, their 

interior representations of the world, are a determining element in 

thought, feeling, and action. For if the connection between reality 

and human response were direct and immediate, rather than indirect and 

inferred, indecision and failure would be unknown, and (if each of us 

fitted as snugly into the world as the child in the womb), Mr. Bernard 

Shaw would not have been able to say that except for the first nine 

months of its existence no human being manages its affairs as well as 

a plant. 

 

The chief difficulty in adapting the psychoanalytic scheme to 

political thought arises in this connection. The Freudians are 

concerned with the maladjustment of distinct individuals to other 

individuals and to concrete circumstances. They have assumed that if 

internal derangements could be straightened out, there would be little 

or no confusion about what is the obviously normal relationship. But 

public opinion deals with indirect, unseen, and puzzling facts, and 

there is nothing obvious about them. The situations to which public 

opinions refer are known only as opinions. The psychoanalyst, on the 

other hand, almost always assumes that the environment is knowable, 

and if not knowable then at least bearable, to any unclouded 

intelligence. This assumption of his is the problem of public opinion. 

Instead of taking for granted an environment that is readily known, 

the social analyst is most concerned in studying how the larger 

political environment is conceived, and how it can be conceived more 

successfully. The psychoanalyst examines the adjustment to an X, 

called by him the environment; the social analyst examines the X, 

called by him the pseudo‐environment. 

 

He is, of course, permanently and constantly in debt to the new 

psychology, not only because when rightly applied it so greatly helps 

people to stand on their own feet, come what may, but because the 

study of dreams, fantasy and rationalization has thrown light on how 

the pseudo‐environment is put together. But he cannot assume as his 

criterion either what is called a "normal biological career" 

[Footnote: Edward J. Kempf, _Psychopathology_, p. 116.] within 

the existing social order, or a career "freed from religious 

suppression and dogmatic conventions" outside. [Footnote: _Id_., 

p. 151.] What for a sociologist is a normal social career? Or one 

freed from suppressions and conventions? Conservative critics do, to 

be sure, assume the first, and romantic ones the second. But in 

assuming them they are taking the whole world for granted. They are 

saying in effect either that society is the sort of thing which 

corresponds to their idea of what is normal, or the sort of thing 

which corresponds to their idea of what is free. Both ideas are merely 

public opinions, and while the psychoanalyst as physician may perhaps 

assume them, the sociologist may not take the products of existing 

public opinion as criteria by which to study public opinion. 

 

7 

 

The world that we have to deal with politically is out of reach, out 

of sight, out of mind. It has to be explored, reported, and imagined. 

Man is no Aristotelian god contemplating all existence at one glance. 

He is the creature of an evolution who can just about span a 

sufficient portion of reality to manage his survival, and snatch what 

on the scale of time are but a few moments of insight and happiness. 

Yet this same creature has invented ways of seeing what no naked eye 

could see, of hearing what no ear could hear, of weighing immense 

masses and infinitesimal ones, of counting and separating more items 

than he can individually remember. He is learning to see with his mind 

vast portions of the world that he could never see, touch, smell, 

hear, or remember. Gradually he makes for himself a trustworthy 

picture inside his head of the world beyond his reach. 

 

Those features of the world outside which have to do with the behavior 

of other human beings, in so far as that behavior crosses ours, is 

dependent upon us, or is interesting to us, we call roughly public 

affairs. The pictures inside the heads of these human beings, the 

pictures of themselves, of others, of their needs, purposes, and 

relationship, are their public opinions. Those pictures which are 

acted upon by groups of people, or by individuals acting in the name 

of groups, are Public Opinion with capital letters. And so in the 

chapters which follow we shall inquire first into some of the reasons 

why the picture inside so often misleads men in their dealings with 

the world outside. Under this heading we shall consider first the 

chief factors which limit their access to the facts. They are the 

artificial censorships, the limitations of social contact, the 

comparatively meager time available in each day for paying attention 

to public affairs, the distortion arising because events have to be 

compressed into very short messages, the difficulty of making a small 

vocabulary express a complicated world, and finally the fear of facing 

those facts which would seem to threaten the established routine of 

men's lives. 

 

The analysis then turns from these more or less external limitations 

to the question of how this trickle of messages from the outside is 

affected by the stored up images, the preconceptions, and prejudices 

which interpret, fill them out, and in their turn powerfully direct 

the play of our attention, and our vision itself. From this it 

proceeds to examine how in the individual person the limited messages 

from outside, formed into a pattern of stereotypes, are identified 

with his own interests as he feels and conceives them. In the 

succeeding sections it examines how opinions are crystallized into 

what is called Public Opinion, how a National Will, a Group Mind, a 

Social Purpose, or whatever you choose to call it, is formed. 

 

The first five parts constitute the descriptive section of the book. 

There follows an analysis of the traditional democratic theory of 

public opinion. The substance of the argument is that democracy in its 

original form never seriously faced the problem which arises because 

the pictures inside people's heads do not automatically correspond 

with the world outside. And then, because the democratic theory is 

under criticism by socialist thinkers, there follows an examination of 

the most advanced and coherent of these criticisms, as made by the 

English Guild Socialists. My purpose here is to find out whether these 

reformers take into account the main difficulties of public opinion. 

My conclusion is that they ignore the difficulties, as completely as 

did the original democrats, because they, too, assume, and in a much 

more complicated civilization, that somehow mysteriously there exists 

in the hearts of men a knowledge of the world beyond their reach. 

 

I argue that representative government, either in what is ordinarily 

called politics, or in industry, cannot be worked successfully, no 

matter what the basis of election, unless there is an independent, 

expert organization for making the unseen facts intelligible to those 

who have to make the decisions. I attempt, therefore, to argue that 

the serious acceptance of the principle that personal representation 

must be supplemented by representation of the unseen facts would alone 

permit a satisfactory decentralization, and allow us to escape from 

the intolerable and unworkable fiction that each of us must acquire a 

competent opinion about all public affairs. It is argued that the 

problem of the press is confused because the critics and the 

apologists expect the press to realize this fiction, expect it to make 

up for all that was not foreseen in the theory of democracy, and that 

the readers expect this miracle to be performed at no cost or trouble 

to themselves. The newspapers are regarded by democrats as a panacea 

for their own defects, whereas analysis of the nature of news and of 

the economic basis of journalism seems to show that the newspapers 

necessarily and inevitably reflect, and therefore, in greater or 

lesser measure, intensify, the defective organization of public 

opinion. My conclusion is that public opinions must be organized for 

the press if they are to be sound, not by the press as is the case 

today. This organization I conceive to be in the first instance the 

task of a political science that has won its proper place as 

formulator, in advance of real decision, instead of apologist, critic, 

or reporter after the decision has been made. I try to indicate that 

the perplexities of government and industry are conspiring to give 

political science this enormous opportunity to enrich itself and to 

serve the public. And, of course, I hope that these pages will help a 

few people to realize that opportunity more vividly, and therefore to 

pursue it more consciously. 

 

 

 

 

PART II 

 

APPROACHES TO THE WORLD OUTSIDE 

 

 

CHAPTER 2. CENSORSHIP AND PRIVACY 

      "        3. CONTACT AND OPPORTUNITY 

      "        4. TIME AND ATTENTION 

      "        5. SPEED, WORDS, AND CLEARNESS 

 

 

 

 

CHAPTER II 

 

CENSORSHIP AND PRIVACY 

 

1 

 

The picture of a general presiding over an editorial conference at the 

most terrible hour of one of the great battles of history seems more 

like a scene from The Chocolate Soldier than a page from life. Yet we 

know at first hand from the officer who edited the French communiqu 閟 

that these conferences were a regular part of the business of war; 

that in the worst moment of Verdun, General Joffre and his cabinet met 

and argued over the nouns, adjectives, and verbs that were to be 

printed in the newspapers the next morning. 

 

"The evening communiqu?of the twenty‐third (February 1916)" says M. 

de Pierrefeu, [Footnote: _G. Q. G_., pp. 126‐129.] "was edited in 

a dramatic atmosphere. M. Berthelot, of the Prime Minister's office, 

had just telephoned by order of the minister asking General Pelle to 

strengthen the report and to emphasize the proportions of the enemy's 

attack. It was necessary to prepare the public for the worst outcome 

in case the affair turned into a catastrophe. This anxiety showed 

clearly that neither at G. H. Q. nor at the Ministry of War had the 

Government found reason for confidence. As M. Berthelot spoke, General 

Pelle made notes. He handed me the paper on which he had written the 

Government's wishes, together with the order of the day issued by 

General von Deimling and found on some prisoners, in which it was 

stated that this attack was the supreme offensive to secure peace. 

Skilfully used, all this was to demonstrate that Germany was letting 

loose a gigantic effort, an effort without precedent, and that from 

its success she hoped for the end of the war. The logic of this was 

that nobody need be surprised at our withdrawal. When, a half hour 

later, I went down with my manuscript, I found gathered together in 

Colonel Claudel's office, he being away, the major‐general, General 

Janin, Colonel Dupont, and Lieutenant‐Colonel Renouard. Fearing that I 

would not succeed in giving the desired impression, General Pell?had 

himself prepared a proposed communiqu? I read what I had just done. 

It was found to be too moderate. General Pell?s, on the other hand, 

seemed too alarming. I had purposely omitted von Deimling's order of 

the day. To put it into the communiqu?_would be to break with the 

formula to which the public was accustomed_, would be to transform 

it into a kind of pleading. It would seem to say: 'How do you suppose 

we can resist?' There was reason to fear that the public would be 

distracted by this change of tone and would believe that everything 

was lost. I explained my reasons and suggested giving Deimling's text 

to the newspapers in the form of a separate note. 

 

"Opinion being divided, General Pell?went to ask General de Castelnau 

to come and decide finally. The General arrived smiling, quiet and 

good humored, said a few pleasant words about this new kind of 

literary council of war, and looked at the texts. He chose the simpler 

one, gave more weight to the first phrase, inserted the words 'as had 

been anticipated,' which supply a reassuring quality, and was flatly 

against inserting von Deimling's order, but was for transmitting it to 

the press in a special note ... " General Joffre that evening read the 

communiqu?carefully and approved it. 

 

Within a few hours those two or three hundred words would be read all 

over the world. They would paint a picture in men's minds of what was 

happening on the slopes of Verdun, and in front of that picture people 

would take heart or despair. The shopkeeper in Brest, the peasant in 

Lorraine, the deputy in the Palais Bourbon, the editor in Amsterdam or 

Minneapolis had to be kept in hope, and yet prepared to accept 

possible defeat without yielding to panic. They are told, therefore, 

that the loss of ground is no surprise to the French Command. They are 

taught to regard the affair as serious, but not strange. Now, as a 

matter of fact, the French General Staff was not fully prepared for 

the German offensive. Supporting trenches had not been dug, 

alternative roads had not been built, barbed wire was lacking. But to 

confess that would have aroused images in the heads of civilians that 

might well have turned a reverse into a disaster. The High Command 

could be disappointed, and yet pull itself together; the people at 

home and abroad, full of uncertainties, and with none of the 

professional man's singleness of purpose, might on the basis of a 

complete story have lost sight of the war in a melee of faction and 

counter‐faction about the competence of the officers. Instead, 

therefore, of letting the public act on all the facts which the 

generals knew, the authorities presented only certain facts, and these 

only in such a way as would be most likely to steady the people. 

 

In this case the men who arranged the pseudo‐environment knew what the 

real one was. But a few days later an incident occurred about which 

the French Staff did not know the truth. The Germans announced 

[Footnote: On February 26, 1916. Pierrefeu, _G. Q. G._, pp. 133 

_et seq_.] that on the previous afternoon they had taken Fort 

Douaumont by assault. At French headquarters in Chantilly no one 

could understand this news. For on the morning of the twenty‐fifth, 

after the engagement of the XXth corps, the battle had taken a turn 

for the better. Reports from the front said nothing about Douaumont. 

But inquiry showed that the German report was true, though no one as 

yet knew how the fort had been taken. In the meantime, the German 

communiqu?was being flashed around the world, and the French had to 

say something. So headquarters explained. "In the midst of total 

ignorance at Chantilly about the way the attack had taken place, we 

imagined, in the evening communiqu?of the 26th, a plan of the attack 

which certainly had a thousand to one chance of being true." The 

communiqu?of this imaginary battle read: 

 

"A bitter struggle is taking place around Fort de Douaumont which is 

an advanced post of the old defensive organization of Verdun. The 

position taken this morning by the enemy, _after several 

unsuccessful assaults that cost him very heavy losses_, has been 

reached again and passed by our troops whom the enemy has not been 

able to drive back." [Footnote: This is my own translation: the 

English translation from London published in the New York Times of 

Sunday, Feb. 27, is as follows: 

 

London, Feb. 26 (1916). A furious struggle has been in progress around 

Fort de Douaumont which is an advance element of the old defensive 

organization of Verdun fortresses. The position captured this morning 

by the enemy after several fruitless assaults which cost him extremely 

heavy losses, [Footnote: The French text says "pertes tres elevees." 

Thus the English translation exaggerates the original text.] was 

reached again and gone beyond by our troops, which all the attempts of 

the enemy have not been able to push back."] 

 

What had actually happened differed from both the French and German 

accounts. While changing troops in the line, the position had somehow 

been forgotten in a confusion of orders. Only a battery commander and 

a few men remained in the fort. Some German soldiers, seeing the door 

open, had crawled into the fort, and taken everyone inside prisoner. A 

little later the French who were on the slopes of the hill were 

horrified at being shot at from the fort. There had been no battle at 

Douaumont and no losses. Nor had the French troops advanced beyond it 

as the communiqu 閟  seemed to say. They were beyond it on either side, 

to be sure, but the fort was in enemy hands. 

 

Yet from the communiqu?everyone believed that the fort was half 

surrounded. The words did not explicitly say so, but "the press, as 

usual, forced the pace." Military writers concluded that the Germans 

would soon have to surrender. In a few days they began to ask 

themselves why the garrison, since it lacked food, had not yet 

surrendered. "It was necessary through the press bureau to request 

them to drop the encirclement theme." [Footnote: Pierrefeu, _op. 

cit._, pp. 134‐5.] 

 

2 

 

The editor of the French communiqu?tells us that as the battle 

dragged out, his colleagues and he set out to neutralize the 

pertinacity of the Germans by continual insistence on their terrible 

losses. It is necessary to remember that at this time, and in fact 

until late in 1917, the orthodox view of the war for all the Allied 

peoples was that it would be decided by "attrition." Nobody believed 

in a war of movement. It was insisted that strategy did not count, or 

diplomacy. It was simply a matter of killing Germans. The general 

public more or less believed the dogma, but it had constantly to be 

reminded of it in face of spectacular German successes. 

 

"Almost no day passed but the communiqu?... ascribed to the Germans 

with some appearance of justice heavy losses, extremely heavy, spoke 

of bloody sacrifices, heaps of corpses, hecatombs. Likewise the 

wireless constantly used the statistics of the intelligence bureau at 

Verdun, whose chief, Major Cointet, had invented a method of 

calculating German losses which obviously produced marvelous results. 

Every fortnight the figures increased a hundred thousand or so. These 

300,000, 400,000, 500,000 casualties put out, divided into daily, 

weekly, monthly losses, repeated in all sorts of ways, produced a 

striking effect. Our formulae varied little: 'according to prisoners 

the German losses in the course of the attack have been considerable' ... 

'it is proved that the losses' ... 'the enemy exhausted by his losses 

has not renewed the attack' ... Certain formulae, later abandoned 

because they had been overworked, were used each day: 'under 

our artillery and machine gun fire' ... 'mowed down by our artillery 

and machine gun fire' ... Constant repetition impressed the neutrals 

and Germany itself, and helped to create a bloody background in spite 

of the denials from Nauen (the German wireless) which tried vainly to 

destroy the bad effect of this perpetual repetition." [Footnote: _Op. 

cit._, pp. 138‐139.] 

 

The thesis of the French Command, which it wished to establish 

publicly by these reports, was formulated as follows for the guidance 

of the censors: 

 

"This offensive engages the active forces of our opponent whose 

manpower is declining. We have learned that the class of 1916 is 

already at the front. There will remain the 1917 class already being 

called up, and the resources of the third category (men above 

forty‐five, or convalescents). In a few weeks, the German forces 

exhausted by this effort, will find themselves confronted with all the 

forces of the coalition (ten millions against seven millions)." 

[Footnote: _Op. cit._, p. 147.] 

 

According to M. de Pierrefeu, the French command had converted itself 

to this belief. "By an extraordinary aberration of mind, only the 

attrition of the enemy was seen; it appeared that our forces were not 

subject to attrition. General Nivelle shared these ideas. We saw the 

result in 1917." 

 

We have learned to call this propaganda. A group of men, who can 

prevent independent access to the event, arrange the news of it to 

suit their purpose. That the purpose was in this case patriotic does 

not affect the argument at all. They used their power to make the 

Allied publics see affairs as they desired them to be seen. The 

casualty figures of Major Cointet which were spread about the world 

are of the same order. They were intended to provoke a particular kind 

of inference, namely that the war of attrition was going in favor of 

the French. But the inference is not drawn in the form of argument. It 

results almost automatically from the creation of a mental picture of 

endless Germans slaughtered on the hills about Verdun. By putting the 

dead Germans in the focus of the picture, and by omitting to mention 

the French dead, a very special view of the battle was built up. It 

was a view designed to neutralize the effects of German territorial 

advances and the impression of power which the persistence of the 

offensive was making. It was also a view that tended to make the 

public acquiesce in the demoralizing defensive strategy imposed upon 

the Allied armies. For the public, accustomed to the idea that war 

consists of great strategic movements, flank attacks, encirclements, 

and dramatic surrenders, had gradually to forget that picture in favor 

of the terrible idea that by matching lives the war would be won. 

Through its control over all news from the front, the General Staff 

substituted a view of the facts that comported with this strategy. 

 

The General Staff of an army in the field is so placed that within 

wide limits it can control what the public will perceive. It controls 

the selection of correspondents who go to the front, controls their 

movements at the front, reads and censors their messages from the 

front, and operates the wires. The Government behind the army by its 

command of cables and passports, mails and custom houses and blockades 

increases the control. It emphasizes it by legal power over 

publishers, over public meetings, and by its secret service. But in 

the case of an army the control is far from perfect. There is always 

the enemy's communiqu? which in these days of wireless cannot be kept 

away from neutrals. Above all there is the talk of the soldiers, which 

blows back from the front, and is spread about when they are on 

leave. [Footnote: For weeks prior to the American attack at St. Mihiel 

and in the Argonne‐Meuse, everybody in France told everybody else the 

deep secret.] An army is an unwieldy thing. And that is why the naval 

and diplomatic censorship is almost always much more complete. Fewer 

people know what is going on, and their acts are more easily 

supervised. 

 

3 

 

Without some form of censorship, propaganda in the strict sense of the 

word is impossible. In order to conduct a propaganda there must be 

some barrier between the public and the event. Access to the real 

environment must be limited, before anyone can create a 

pseudo‐environment that he thinks wise or desirable. For while people 

who have direct access can misconceive what they see, no one else can 

decide how they shall misconceive it, unless he can decide where they 

shall look, and at what. The military censorship is the simplest form 

of barrier, but by no means the most important, because it is known to 

exist, and is therefore in certain measure agreed to and discounted. 

 

At different times and for different subjects some men impose and 

other men accept a particular standard of secrecy. The frontier 

between what is concealed because publication is not, as we say, 

"compatible with the public interest" fades gradually into what is 

concealed because it is believed to be none of the public's business. 

The notion of what constitutes a person's private affairs is elastic. 

Thus the amount of a man's fortune is considered a private affair, and 

careful provision is made in the income tax law to keep it as private 

as possible. The sale of a piece of land is not private, but the price 

may be. Salaries are generally treated as more private than wages, 

incomes as more private than inheritances. A person's credit rating is 

given only a limited circulation. The profits of big corporations are 

more public than those of small firms. Certain kinds of conversation, 

between man and wife, lawyer and client, doctor and patient, priest 

and communicant, are privileged. Directors' meetings are generally 

private. So are many political conferences. Most of what is said at a 

cabinet meeting, or by an ambassador to the Secretary of State, or at 

private interviews, or dinner tables, is private. Many people regard 

the contract between employer and employee as private. There was a 

time when the affairs of all corporations were held to be as private 

as a man's theology is to‐day. There was a time before that when his 

theology was held to be as public a matter as the color of his eyes. 

But infectious diseases, on the other hand, were once as private as 

the processes of a man's digestion. The history of the notion of 

privacy would be an entertaining tale. Sometimes the notions violently 

conflict, as they did when the bolsheviks published the secret 

treaties, or when Mr. Hughes investigated the life insurance 

companies, or when somebody's scandal exudes from the pages of Town 

Topics to the front pages of Mr. Hearst's newspapers. 

 

Whether the reasons for privacy are good or bad, the barriers exist. 

Privacy is insisted upon at all kinds of places in the area of what is 

called public affairs. It is often very illuminating, therefore, to 

ask yourself how you got at the facts on which you base your opinion. 

Who actually saw, heard, felt, counted, named the thing, about which 

you have an opinion? Was it the man who told you, or the man who told 

him, or someone still further removed? And how much was he permitted 

to see? When he informs you that France thinks this and that, what 

part of France did he watch? How was he able to watch it? Where was he 

when he watched it? What Frenchmen was he permitted to talk to, what 

newspapers did he read, and where did they learn what they say? You 

can ask yourself these questions, but you can rarely answer them. They 

will remind you, however, of the distance which often separates your 

public opinion from the event with which it deals. And the reminder is 

itself a protection. 

 

 

 

 

CHAPTER III 

 

CONTACT AND OPPORTUNITY 

 

1 

 

While censorship and privacy intercept much information at its source, 

a very much larger body of fact never reaches the whole public at all, 

or only very slowly. For there are very distinct limits upon the 

circulation of ideas. 

 

A rough estimate of the effort it takes to reach "everybody" can be 

had by considering the Government's propaganda during the war. 

Remembering that the war had run over two years and a half before 

America entered it, that millions upon millions of printed pages had 

been circulated and untold speeches had been delivered, let us turn to 

Mr. Creel's account of his fight "for the minds of men, for the 

conquest of their convictions" in order that "the gospel of 

Americanism might be carried to every corner of the globe." 

[Footnote: George Creel, _How We Advertised America._] 

 

Mr. Creel had to assemble machinery which included a Division of News 

that issued, he tells us, more than six thousand releases, had to 

enlist seventy‐five thousand Four Minute Men who delivered at least 

seven hundred and fifty‐five thousand, one hundred and ninety speeches 

to an aggregate of over three hundred million people. Boy scouts 

delivered annotated copies of President Wilson's addresses to the 

householders of America. Fortnightly periodicals were sent to six 

hundred thousand teachers. Two hundred thousand lantern slides were 

furnished for illustrated lectures. Fourteen hundred and thirty‐eight 

different designs were turned out for posters, window cards, newspaper 

advertisements, cartoons, seals and buttons. The chambers of commerce, 

the churches, fraternal societies, schools, were used as channels of 

distribution. Yet Mr. Creel's effort, to which I have not begun to do 

justice, did not include Mr. McAdoo's stupendous organization for the 

Liberty Loans, nor Mr. Hoover's far reaching propaganda about food, 

nor the campaigns of the Red Cross, the Y. M. C. A., Salvation Army, 

Knights of Columbus, Jewish Welfare Board, not to mention the 

independent work of patriotic societies, like the League to Enforce 

Peace, the League of Free Nations Association, the National Security 

League, nor the activity of the publicity bureaus of the Allies and of 

the submerged nationalities. 

 

Probably this is the largest and the most intensive effort to carry 

quickly a fairly uniform set of ideas to all the people of a nation. 

The older proselyting worked more slowly, perhaps more surely, but 

never so inclusively. Now if it required such extreme measures to 

reach everybody in time of crisis, how open are the more normal 

channels to men's minds? The Administration was trying, and while the 

war continued it very largely succeeded, I believe, in creating 

something that might almost be called one public opinion all over 

America. But think of the dogged work, the complicated ingenuity, the 

money and the personnel that were required. Nothing like that exists 

in time of peace, and as a corollary there are whole sections, there 

are vast groups, ghettoes, enclaves and classes that hear only vaguely 

about much that is going on. 

 

They live in grooves, are shut in among their own affairs, barred out 

of larger affairs, meet few people not of their own sort, read little. 

Travel and trade, the mails, the wires, and radio, railroads, 

highways, ships, motor cars, and in the coming generation aeroplanes, 

are, of course, of the utmost influence on the circulation of ideas. 

Each of these affects the supply and the quality of information and 

opinion in a most intricate way. Each is itself affected by technical, 

by economic, by political conditions. Every time a government relaxes 

the passport ceremonies or the customs inspection, every time a new 

railway or a new port is opened, a new shipping line established, 

every time rates go up or down, the mails move faster or more slowly, 

the cables are uncensored and made less expensive, highways built, or 

widened, or improved, the circulation of ideas is influenced. Tariff 

schedules and subsidies affect the direction of commercial enterprise, 

and therefore the nature of human contracts. And so it may well 

happen, as it did for example in the case of Salem, Massachusetts, 

that a change in the art of shipbuilding will reduce a whole city from 

a center where international influences converge to a genteel 

provincial town. All the immediate effects of more rapid transit are 

not necessarily good. It would be difficult to say, for example, that 

the railroad system of France, so highly centralized upon Paris, has 

been an unmixed blessing to the French people. 

 

It is certainly true that problems arising out of the means of 

communication are of the utmost importance, and one of the most 

constructive features of the program of the League of Nations has been 

the study given to railroad transit and access to the sea. The 

monopolizing of cables, [Footnote: Hence the wisdom of taking Yap 

seriously.] of ports, fuel stations, mountain passes, canals, straits, 

river courses, terminals, market places means a good deal more than 

the enrichment of a group of business men, or the prestige of a 

government. It means a barrier upon the exchange of news and opinion. 

But monopoly is not the only barrier. Cost and available supply are 

even greater ones, for if the cost of travelling or trading is 

prohibitive, if the demand for facilities exceeds the supply, the 

barriers exist even without monopoly. 

 

2 

 

The size of a man's income has considerable effect on his access to 

the world beyond his neighborhood. With money he can overcome almost 

every tangible obstacle of communication, he can travel, buy books and 

periodicals, and bring within the range of his attention almost any 

known fact of the world. The income of the individual, and the income 

of the community determine the amount of communication that is 

possible. But men's ideas determine how that income shall be spent, 

and that in turn affects in the long run the amount of income they 

will have. Thus also there are limitations, none the less real, 

because they are often self‐imposed and self‐indulgent. 

 

There are portions of the sovereign people who spend most of their 

spare time and spare money on motoring and comparing motor cars, on 

bridge‐whist and post‐mortems, on moving‐pictures and potboilers, 

talking always to the same people with minute variations on the same 

old themes. They cannot really be said to suffer from censorship, or 

secrecy, the high cost or the difficulty of communication. They suffer 

from anemia, from lack of appetite and curiosity for the human scene. 

Theirs is no problem of access to the world outside. Worlds of 

interest are waiting for them to explore, and they do not enter. 

 

They move, as if on a leash, within a fixed radius of acquaintances 

according to the law and the gospel of their social set. Among men the 

circle of talk in business and at the club and in the smoking car is 

wider than the set to which they belong. Among women the social set 

and the circle of talk are frequently almost identical. It is in the 

social set that ideas derived from reading and lectures and from the 

circle of talk converge, are sorted out, accepted, rejected, judged 

and sanctioned. There it is finally decided in each phase of a 

discussion which authorities and which sources of information are 

admissible, and which not. 

 

Our social set consists of those who figure as people in the phrase 

"people are saying"; they are the people whose approval matters most 

intimately to us. In big cities among men and women of wide interests 

and with the means for moving about, the social set is not so rigidly 

defined. But even in big cities, there are quarters and nests of 

villages containing self‐sufficing social sets. In smaller communities 

there may exist a freer circulation, a more genuine fellowship from 

after breakfast to before dinner. But few people do not know, 

nevertheless, which set they really belong to, and which not. 

 

Usually the distinguishing mark of a social set is the presumption 

that the children may intermarry. To marry outside the set involves, 

at the very least, a moment of doubt before the engagement can be 

approved. Each social set has a fairly clear picture of its relative 

position in the hierarchy of social sets. Between sets at the same 

level, association is easy, individuals are quickly accepted, 

hospitality is normal and unembarrassed. But in contact between sets 

that are "higher" or "lower," there is always reciprocal hesitation, a 

faint malaise, and a consciousness of difference. To be sure in a 

society like that of the United States, individuals move somewhat 

freely out of one set into another, especially where there is no 

racial barrier and where economic position changes so rapidly. 

 

Economic position, however, is not measured by the amount of income. 

For in the first generation, at least, it is not income that 

determines social standing, but the character of a man's work, and it 

may take a generation or two before this fades out of the family 

tradition. Thus banking, law, medicine, public utilities, newspapers, 

the church, large retailing, brokerage, manufacture, are rated at a 

different social value from salesmanship, superintendence, expert 

technical work, nursing, school teaching, shop keeping; and those, in 

turn, are rated as differently from plumbing, being a chauffeur, 

dressmaking, subcontracting, or stenography, as these are from being a 

butler, lady's maid, a moving picture operator, or a locomotive 

engineer. And yet the financial return does not necessarily coincide 

with these gradations. 

 

3 

 

Whatever the tests of admission, the social set when formed is not a 

mere economic class, but something which more nearly resembles a 

biological clan. Membership is intimately connected with love, 

marriage and children, or, to speak more exactly, with the attitudes 

and desires that are involved. In the social set, therefore, opinions 

encounter the canons of Family Tradition, Respectability, Propriety, 

Dignity, Taste and Form, which make up the social set's picture of 

itself, a picture assiduously implanted in the children. In this 

picture a large space is tacitly given to an authorized version of 

what each set is called upon inwardly to accept as the social standing 

of the others. The more vulgar press for an outward expression of the 

deference due, the others are decently and sensitively silent about 

their own knowledge that such deference invisibly exists. But that 

knowledge, becoming overt when there is a marriage, a war, or a social 

upheaval, is the nexus of a large bundle of dispositions classified by 

Trotter [Footnote: W. Trotter, Instincts of the Herd in War and Peace.] 

under the general term instinct of the herd. 

 

Within each social set there are augurs like the van der Luydens and 

Mrs. Manson Mingott in "The Age of Innocence," [Footnote: Edith 

Wharton, _The Age of Innocence._] who are recognized as the 

custodians and the interpreters of its social pattern. You are made, 

they say, if the van der Luydens take you up. The invitations to their 

functions are the high sign of arrival and status. The elections to 

college societies, carefully graded and the gradations universally 

accepted, determine who is who in college. The social leaders, 

weighted with the ultimate eugenic responsibility, are peculiarly 

sensitive. Not only must they be watchfully aware of what makes for 

the integrity of their set, but they have to cultivate a special gift 

for knowing what other social sets are doing. They act as a kind of 

ministry of foreign affairs. Where most of the members of a set live 

complacently within the set, regarding it for all practical purposes 

as the world, the social leaders must combine an intimate knowledge of 

the anatomy of their own set with a persistent sense of its place in 

the hierarchy of sets. 

 

The hierarchy, in fact, is bound together by the social leaders. At 

any one level there is something which might almost be called a social 

set of the social leaders. But vertically the actual binding together 

of society, in so far as it is bound together at all by social 

contact, is accomplished by those exceptional people, frequently 

suspect, who like Julius Beaufort and Ellen Olenska in "The Age of 

Innocence" move in and out. Thus there come to be established personal 

channels from one set to another, through which Tarde's laws of 

imitation operate. But for large sections of the population there are 

no such channels. For them the patented accounts of society and the 

moving pictures of high life have to serve. They may develop a social 

hierarchy of their own, almost unnoticed, as have the Negroes and the 

"foreign element," but among that assimilated mass which always 

considers itself the "nation," there is in spite of the great 

separateness of sets, a variety of personal contacts through which a 

circulation of standards takes place. 

 

Some of the sets are so placed that they become what Professor Ross 

has called "radiant points of conventionality." [Footnote: Ross, 

_Social Psychology_, Ch. IX, X, XI.] Thus the social superior is 

likely to be imitated by the social inferior, the holder of power is 

imitated by subordinates, the more successful by the less successful, 

the rich by the poor, the city by the country. But imitation does not 

stop at frontiers. The powerful, socially superior, successful, rich, 

urban social set is fundamentally international throughout the western 

hemisphere, and in many ways London is its center. It counts among its 

membership the most influential people in the world, containing as it 

does the diplomatic set, high finance, the upper circles of the army 

and the navy, some princes of the church, a few great newspaper 

proprietors, their wives and mothers and daughters who wield the 

scepter of invitation. It is at once a great circle of talk and a real 

social set. But its importance comes from the fact that here at last 

the distinction between public and private affairs practically 

disappears. The private affairs of this set are public matters, and 

public matters are its private, often its family affairs. The 

confinements of Margot Asquith like the confinements of royalty are, 

as the philosophers say, in much the same universe of discourse as a 

tariff bill or a parliamentary debate. 

 

There are large areas of governments in which this social set is not 

interested, and in America, at least, it has exercised only a 

fluctuating control over the national government. But its power in 

foreign affairs is always very great, and in war time its prestige is 

enormously enhanced. That is natural enough because these 

cosmopolitans have a contact with the outer world that most people do 

not possess. They have dined with each other in the capitals, and 

their sense of national honor is no mere abstraction; it is a concrete 

experience of being snubbed or approved by their friends. To Dr. 

Kennicott of Gopher Prairie it matters mighty little what Winston 

thinks and a great deal what Ezra Stowbody thinks, but to Mrs. Mingott 

with a daughter married to the Earl of Swithin it matters a lot when 

she visits her daughter, or entertains Winston himself. Dr. Kennicott 

and Mrs. Mingott are both socially sensitive, but Mrs. Mingott is 

sensitive to a social set that governs the world, while Dr. 

Kennicott's social set governs only in Gopher Prairie. But in matters 

that effect the larger relationships of the Great Society, Dr. 

Kennicott will often be found holding what he thinks is purely his own 

opinion, though, as a matter of fact, it has trickled down to Gopher 

Prairie from High Society, transmuted on its passage through the 

provincial social sets. 

 

4 

 

It is no part of our inquiry to attempt an account of the social 

tissue. We need only fix in mind how big is the part played by the 

social set in our spiritual contact with the world, how it tends to 

fix what is admissible, and to determine how it shall be judged. 

Affairs within its immediate competence each set more or less 

determines for itself. Above all it determines the detailed 

administration of the judgment. But the judgment itself is formed on 

patterns [Footnote: _Cf_. Part III] that may be inherited from 

the past, transmitted or imitated from other social sets. The highest 

social set consists of those who embody the leadership of the Great 

Society. As against almost every other social set where the bulk of 

the opinions are first hand only about local affairs, in this Highest 

Society the big decisions of war and peace, of social strategy and the 

ultimate distribution of political power, are intimate experiences 

within a circle of what, potentially at least, are personal 

acquaintances. 

 

Since position and contact play so big a part in determining what can 

be seen, heard, read, and experienced, as well as what it is 

permissible to see, hear, read, and know, it is no wonder that moral 

judgment is so much more common than constructive thought. Yet in 

truly effective thinking the prime necessity is to liquidate 

judgments, regain an innocent eye, disentangle feelings, be curious 

and open‐hearted. Man's history being what it is, political opinion on 

the scale of the Great Society requires an amount of selfless 

equanimity rarely attainable by any one for any length of time. We are 

concerned in public affairs, but immersed in our private ones. The 

time and attention are limited that we can spare for the labor of not 

taking opinions for granted, and we are subject to constant 

interruption. 

 

 

 

 

CHAPTER IV 

 

TIME AND ATTENTION 

 

NATURALLY it is possible to make a rough estimate only of the amount 

of attention people give each day to informing themselves about public 

affairs. Yet it is interesting that three estimates that I have 

examined agree tolerably well, though they were made at different 

times, in different places, and by different methods. [Footnote: July, 

1900. D. F. Wilcox, _The American Newspaper: A Study in Social 

Psychology_, Annals of the American Academy of Political and Social 

Science, vol. xvi, p. 56. (The statistical tables are reproduced in 

James Edward Rogers, _The American Newspaper_.) 

 

1916 (?) W. D. Scott, _The Psychology of Advertising_, pp. 

226‐248. See also Henry Foster Adams, _Advertising and its Mental 

Laws_, Ch. IV. 

 

1920 _Newspaper Reading Habits of College Students_, by Prof. 

George Burton Hotchkiss and Richard B. Franken, published by the 

Association of National Advertisers, Inc., 15 East 26th Street, New 

York City.] 

 

A questionnaire was sent by Hotchkiss and Franken to 1761 men and 

women college students in New York City, and answers came from all but 

a few. Scott used a questionnaire on four thousand prominent business 

and professional men in Chicago and received replies from twenty‐three 

hundred. Between seventy and seventy‐five percent of all those who 

replied to either inquiry thought they spent a quarter of an hour a 

day reading newspapers. Only four percent of the Chicago group guessed 

at less than this and twenty‐five percent guessed at more. Among the 

New Yorkers a little over eight percent figured their newspaper 

reading at less than fifteen minutes, and seventeen and a half at 

more. 

 

Very few people have an accurate idea of fifteen minutes, so the 

figures are not to be taken literally. Moreover, business men, 

professional people, and college students are most of them liable to a 

curious little bias against appearing to spend too much time over the 

newspapers, and perhaps also to a faint suspicion of a desire to be 

known as rapid readers. All that the figures can justly be taken to 

mean is that over three quarters of those in the selected groups rate 

rather low the attention they give to printed news of the outer world. 

 

These time estimates are fairly well confirmed by a test which is less 

subjective. Scott asked his Chicagoans how many papers they read each 

day, and was told that 

 

    14 percent read but one paper 

    46        "            "    two papers 

    21        "            "    three papers 

    10        "            "    four papers 

      3        "            "    five papers 

      2        "            "    six papers 

      3        "            "    all the papers (eight 

                    at the time of this inquiry). 

 

The two‐ and three‐paper readers are sixty‐seven percent, which comes 

fairly close to the seventy‐one percent in Scott's group who rate 

themselves at fifteen minutes a day. The omnivorous readers of from 

four to eight papers coincide roughly with the twenty‐five percent who 

rated themselves at more than fifteen minutes. 

 

2 

 

It is still more difficult to guess how the time is distributed. The 

college students were asked to name "the five features which interest 

you most." Just under twenty percent voted for "general news," just 

under fifteen for editorials, just under twelve for "politics," a 

little over eight for finance, not two years after the armistice a 

little over six for foreign news, three and a half for local, nearly 

three for business, and a quarter of one percent for news about 

"labor." A scattering said they were most interested in sports, 

special articles, the theatre, advertisements, cartoons, book reviews, 

"accuracy," music, "ethical tone," society, brevity, art, stories, 

shipping, school news, "current news," print. Disregarding these, 

about sixty‐seven and a half percent picked as the most interesting 

features news and opinion that dealt with public affairs. 

 

This was a mixed college group. The girls professed greater interest 

than the boys in general news, foreign news, local news, politics, 

editorials, the theatre, music, art, stories, cartoons, 

advertisements, and "ethical tone." The boys on the other hand were 

more absorbed in finance, sports, business page, "accuracy" and 

"brevity." These discriminations correspond a little too closely with 

the ideals of what is cultured and moral, manly and decisive, not to 

make one suspect the utter objectivity of the replies. 

 

Yet they agree fairly well with the replies of Scott's Chicago 

business and professional men. They were asked, not what features 

interested them most, but why they preferred one newspaper to another. 

Nearly seventy‐one percent based their conscious preference on local 

news (17.8%), or political (15.8%) or financial (11.3%), or foreign 

(9.5%), or general (7.2%), or editorials (9%). The other thirty 

percent decided on grounds not connected with public affairs. They 

ranged from not quite seven who decided for ethical tone, down to one 

twentieth of one percent who cared most about humor. 

 

How do these preferences correspond with the space given by newspapers 

to various subjects? Unfortunately there are no data collected on this 

point for the newspapers read by the Chicago and New York groups at 

the time the questionnaires were made. But there is an interesting 

analysis made over twenty years ago by Wilcox. He studied one hundred 

and ten newspapers in fourteen large cities, and classified the 

subject matter of over nine thousand columns. 

 

Averaged for the whole country the various newspaper matter was found 

to fill: 

 

                                                { (a) War News              17.9 

                                                {                                                    { Foreign      1.2 

                                                { (b) General "            21.8    { Politics    6.4 

I. News                        55.3 {                                                    { Crime          3.1 

                                                {                                                    { Misc.        11.1 

                                                { 

                                                {                                                    { Business    8.2 

                                                { (c) Special "              15.6    { Sport          5.1 

                                                                                                      { Society      2.3 

 

II. Illustrations      3.1 

 

III. Literature          2.4 

                                                { (a) Editorials                    3.9 

IV. Opinion                  7.1 { (b) Letters & Exchange    3.2 

 

V. Advertisements    32.1 

 

 

In order to bring this table into a fair comparison, it is necessary 

to exclude the space given to advertisements, and recompute the 

percentages. For the advertisements occupied only an infinitesimal 

part of the conscious preference of the Chicago group or the college 

group. I think this is justifiable for our purposes because the press 

prints what advertisements it can get, [Footnote: Except those which it 

regards as objectionable, and those which, in rare instances, are 

crowded out.] whereas the rest of the paper is designed to the taste 

of its readers. The table would then read: 

 

                                                  {War News            26.4‐ 

                                                  {                                        {Foreign      1.8‐ 

    I. News                      81.4+{General News    32.0+ {Political 9.4+ 

                                                  {                                        {Crime          4.6‐ 

                                                  {                                        {Misc.        16.3+ 

                                                  { 

                                                  {                                        {Business 12.1‐ 

                                                  {Special    "        23.0‐ {Sporting    7.5+ 

                                                                                            {Society      3.3‐ 

  II. Illustrations      4.6‐ 

III. Literature            3.5+ 

  IV. Opinion                10.5‐ {Editorials              5.8‐ 

                                                    {Letters                    4.7+ 

 

 

In this revised table if you add up the items which may be supposed to 

deal with public affairs, that is to say war, foreign, political, 

miscellaneous, business news, and opinion, you find a total of 76.5% 

of the edited space devoted in 1900 to the 70.6% of reasons given by 

Chicago business men in 1916 for preferring a particular newspaper, 

and to the five features which most interested 67.5% of the New York 

College students in 1920. 

 

This would seem to show that the tastes of business men and college 

students in big cities to‐day still correspond more or less to the 

averaged judgments of newspaper editors in big cities twenty years 

ago. Since that time the proportion of features to news has 

undoubtedly increased, and so has the circulation and the size of 

newspapers. Therefore, if to‐day you could secure accurate replies 

from more typical groups than college students or business and 

professional men, you would expect to find a smaller percentage of 

time devoted to public affairs, as well as a smaller percentage of 

space. On the other hand you would expect to find that the average man 

spends more than the quarter of an hour on his newspaper, and that 

while the percentage of space given to public affairs is less than 

twenty years ago the net amount is greater. 

 

No elaborate deductions are to be drawn from these figures. They help 

merely to make somewhat more concrete our notions of the effort that 

goes day by day into acquiring the data of our opinions. The 

newspapers are, of course, not the only means, but they are certainly 

the principal ones. Magazines, the public forum, the chautauqua, the 

church, political gatherings, trade union meetings, women's clubs, and 

news serials in the moving picture houses supplement the press. But 

taking it all at the most favorable estimate, the time each day is 

small when any of us is directly exposed to information from our 

unseen environment. 

 

 

 

 

CHAPTER V 

 

SPEED, WORDS, AND CLEARNESS 

 

1 

 

The unseen environment is reported to us chiefly by words. These words 

are transmitted by wire or radio from the reporters to the editors who 

fit them into print. Telegraphy is expensive, and the facilities are 

often limited. Press service news is, therefore, usually coded. Thus a 

dispatch which reads,‐‐ 

 

"Washington, D. C. June I.‐‐The United States regards the question of 

German shipping seized in this country at the outbreak of hostilities 

as a closed incident," 

 

may pass over the wires in the following form: 

 

"Washn i. The Uni Stas rgds tq of Ger spg seized in ts cou at t outbk 

o hox as a clod incident." [Footnote: Phillip's Code.] 

 

A news item saying: 

 

"Berlin, June 1, Chancellor Wirth told the Reichstag to‐day in 

outlining the Government's program that 'restoration and 

reconciliation would be the keynote of the new Government's policy.' 

He added that the Cabinet was determined disarmament should be carried 

out loyally and that disarmament would not be the occasion of the 

imposition of further penalties by the Allies." 

 

may be cabled in this form: 

 

"Berlin 1. Chancellor Wirth told t Reichstag tdy in outlining the gvts 

pgn tt qn restoration & reconciliation wd b the keynote f new gvts 

policy. qj He added ttt cabinet ws dtmd disarmament sd b carried out 

loyally & tt disarmament wd n b. the ocan f imposition of further 

penalties bi t alis." 

 

In this second item the substance has been culled from a long speech 

in a foreign tongue, translated, coded, and then decoded. The 

operators who receive the messages transcribe them as they go along, 

and I am told that a good operator can write fifteen thousand or even 

more words per eight hour day, with a half an hour out for lunch and 

two ten minute periods for rest. 

 

2 

 

A few words must often stand for a whole succession of acts, thoughts, 

feelings and consequences. We read: 

 

"Washington, Dec. 23‐‐A statement charging Japanese military 

authorities with deeds more 'frightful and barbarous' than anything 

ever alleged to have occurred in Belgium during the war was issued 

here to‐day by the Korean Commission, based, the Commission said, on 

authentic reports received by it from Manchuria." 

 

Here eyewitnesses, their accuracy unknown, report to the makers of 

'authentic reports'; they in turn transmit these to a commission five 

thousand miles away. It prepares a statement, probably much too long 

for publication, from which a correspondent culls an item of print 

three and a half inches long. The meaning has to be telescoped in such 

a way as to permit the reader to judge how much weight to give to the 

news. 

 

It is doubtful whether a supreme master of style could pack all the 

elements of truth that complete justice would demand into a hundred 

word account of what had happened in Korea during the course of 

several months. For language is by no means a perfect vehicle of 

meanings. Words, like currency, are turned over and over again, to 

evoke one set of images to‐day, another to‐morrow. There is no 

certainty whatever that the same word will call out exactly the same 

idea in the reader's mind as it did in the reporter's. Theoretically, 

if each fact and each relation had a name that was unique, and if 

everyone had agreed on the names, it would be possible to communicate 

without misunderstanding. In the exact sciences there is an approach 

to this ideal, and that is part of the reason why of all forms of 

world‐wide cooperation, scientific inquiry is the most effective. 

 

Men command fewer words than they have ideas to express, and language, 

as Jean Paul said, is a dictionary of faded metaphors. [Footnote: 

Cited by White, _Mechanisms of Character Formation._] The 

journalist addressing half a million readers of whom he has only a dim 

picture, the speaker whose words are flashed to remote villages and 

overseas, cannot hope that a few phrases will carry the whole burden 

of their meaning. "The words of Lloyd George, badly understood and 

badly transmitted," said M. Briand to the Chamber of Deputies, 

[Footnote: Special Cable to _The New York Times,_ May 25, 1921, 

by Edwin L, James. ] "seemed to give the Pan‐Germanists the idea that 

the time had come to start something." A British Prime Minister, 

speaking in English to the whole attentive world, speaks his own 

meaning in his own words to all kinds of people who will see their 

meaning in those words. No matter how rich or subtle‐‐or rather the 

more rich and the more subtle that which he has to say, the more his 

meaning will suffer as it is sluiced into standard speech and then 

distributed again among alien minds. [Footnote: In May of 1921, 

relations between England and France were strained by the insurrection 

of M. Korfanty in Upper Silesia. The London Correspondence of the 

_Manchester Guardian_ (May 20, 1921), contained the following 

item: 

 

"The Franco‐English Exchange in Words. 

 

"In quarters well acquainted with French ways and character I find a 

tendency to think that undue sensibility has been shown by our press 

and public opinion in the lively and at times intemperate language of 

the French press through the present crisis. The point was put to me 

by a well‐informed neutral observer in the following manner. 

 

"Words, like money, are tokens of value. They represent meaning, 

therefore, and just as money, their representative value goes up and 

down. The French word 'etonnant' was used by Bossuet with a terrible 

weight of meaning which it has lost to‐day. A similar thing can be 

observed with the English word 'awful.' Some nations constitutionally 

tend to understate, others to overstate. What the British Tommy called 

an unhealthy place could only be described by an Italian soldier by 

means of a rich vocabulary aided with an exuberant mimicry. Nations 

that understate keep their word‐currency sound. Nations that overstate 

suffer from inflation in their language. 

 

"Expressions such as 'a distinguished scholar,' 'a clever writer,' 

must be translated into French as 'a great savant,' 'an exquisite 

master.' It is a mere matter of exchange, just as in France one pound 

pays 46 francs, and yet one knows that that does not increase its 

value at home. Englishmen reading the French press should endeavour to 

work out a mental operation similar to that of the banker who puts 

back francs into pounds, and not forget in so doing that while in 

normal times the change was 25 it is now 46 on account of the war. For 

there is a war fluctuation on word exchanges as well as on money 

exchanges. 

 

"The argument, one hopes, works both ways, and Frenchmen do not fail 

to realize that there is as much value behind English reticence as 

behind their own exuberance of expression."] 

 

Millions of those who are watching him can read hardly at all. 

Millions more can read the words but cannot understand them. Of those 

who can both read and understand, a good three‐quarters we may assume 

have some part of half an hour a day to spare for the subject. To them 

the words so acquired are the cue for a whole train of ideas on which 

ultimately a vote of untold consequences may be based. Necessarily the 

ideas which we allow the words we read to evoke form the biggest part 

of the original data of our opinions. The world is vast, the 

situations that concern us are intricate, the messages are few, the 

biggest part of opinion must be constructed in the imagination. 

 

When we use the word "Mexico" what picture does it evoke in a resident 

of New York? Likely as not, it is some composite of sand, cactus, oil 

wells, greasers, rum‐drinking Indians, testy old cavaliers flourishing 

whiskers and sovereignty, or perhaps an idyllic peasantry ?la Jean 

Jacques, assailed by the prospect of smoky industrialism, and fighting 

for the Rights of Man. What does the word "Japan" evoke? Is it a vague 

horde of slant‐eyed yellow men, surrounded by Yellow Perils, picture 

brides, fans, Samurai, banzais, art, and cherry blossoms? Or the word 

"alien"? According to a group of New England college students, writing 

in the year 1920, an alien was the following: [Footnote: _The New 

Republic_: December 29, 1920, p. 142. ] 

 

"A person hostile to this country." 

"A person against the government." 

"A person who is on the opposite side." 

"A native of an unfriendly country." 

"A foreigner at war." 

"A foreigner who tries to do harm to the country he is in." 

"An enemy from a foreign land." 

"A person against a country." etc.... 

 

Yet the word alien is an unusually exact legal term, far more exact 

than words like sovereignty, independence, national honor, rights, 

defense, aggression, imperialism, capitalism, socialism, about which 

we so readily take sides "for" or "against." 

 

3 

 

The power to dissociate superficial analogies, attend to differences 

and appreciate variety is lucidity of mind. It is a relative faculty. 

Yet the differences in lucidity are extensive, say as between a newly 

born infant and a botanist examining a flower. To the infant there is 

precious little difference between his own toes, his father's watch, 

the lamp on the table, the moon in the sky, and a nice bright yellow 

edition of Guy de Maupassant. To many a member of the Union League 

Club there is no remarkable difference between a Democrat, a 

Socialist, an anarchist, and a burglar, while to a highly 

sophisticated anarchist there is a whole universe of difference 

between Bakunin, Tolstoi, and Kropotkin. These examples show how 

difficult it might be to secure a sound public opinion about de 

Maupassant among babies, or about Democrats in the Union League Club. 

 

A man who merely rides in other people's automobiles may not rise to 

finer discrimination than between a Ford, a taxicab, and an 

automobile. But let that same man own a car and drive it, let him, as 

the psychoanalysts would say, project his libido upon automobiles, and 

he will describe a difference in carburetors by looking at the rear 

end of a car a city block away. That is why it is often such a relief 

when the talk turns from "general topics" to a man's own hobby. It is 

like turning from the landscape in the parlor to the ploughed field 

outdoors. It is a return to the three dimensional world, after a 

sojourn in the painter's portrayal of his own emotional response to 

his own inattentive memory of what he imagines he ought to have seen. 

 

We easily identify, says Ferenczi, two only partially similar things: 

[Footnote: Internat. Zeitschr, f. Arztl. Psychoanalyse, 1913. 

Translated and republished by Dr. Ernest Jones in S. Ferenczi, 

_Contributions to Psychoanalysis_, Ch. VIII, _Stages in the 

Development of the Sense of Reality_.] the child more easily than 

the adult, the primitive or arrested mind more readily than the 

mature. As it first appears in the child, consciousness seems to be an 

unmanageable mixture of sensations. The child has no sense of time, 

and almost none of space, it reaches for the chandelier with the same 

confidence that it reaches for its mother's breast, and at first with 

almost the same expectation. Only very gradually does function define 

itself. To complete inexperience this is a coherent and 

undifferentiated world, in which, as someone has said of a school of 

philosophers, all facts are born free and equal. Those facts which 

belong together in the world have not yet been separated from those 

which happen to lie side by side in the stream of consciousness. 

 

At first, says Ferenczi, the baby gets some of the things it wants by 

crying for them. This is "the period of magical hallucinatory 

omnipotence." In its second phase the child points to the things it 

wants, and they are given to it. "Omnipotence by the help of magic 

gestures." Later, the child learns to talk, asks for what it wishes, 

and is partially successful. "The period of magic thoughts and magic 

words." Each phase may persist for certain situations, though overlaid 

and only visible at times, as for example, in the little harmless 

superstitions from which few of us are wholly free. In each phase, 

partial success tends to confirm that way of acting, while failure 

tends to stimulate the development of another. Many individuals, 

parties, and even nations, rarely appear to transcend the magical 

organization of experience. But in the more advanced sections of the 

most advanced peoples, trial and error after repeated failure has led 

to the invention of a new principle. The moon, they learn, is not 

moved by baying at it. Crops are not raised from the soil by spring 

festivals or Republican majorities, but by sunlight, moisture, seeds, 

fertilizer, and cultivation. [Footnote: Ferenczi, being a pathologist, 

does not describe this maturer period where experience is organized as 

equations, the phase of realism on the basis of science.] 

 

Allowing for the purely schematic value of Ferenczi's categories of 

response, the quality which we note as critical is the power to 

discriminate among crude perceptions and vague analogies. This power 

has been studied under laboratory conditions. [Footnote: See, for 

example, Diagnostische Assoziation Studien, conducted at the 

Psychiatric University Clinic in Zurich under the direction of Dr. C. 

G. Jung. These tests were carried on principally under the so‐called 

Krapelin‐Aschaffenburg classification. They show reaction time, 

classify response to the stimulant word as inner, outer, and clang, 

show separate results for the first and second hundred words, for 

reaction time and reaction quality when the subject is distracted by 

holding an idea in mind, or when he replies while beating time with a 

metronome. Some of the results are summarized in Jung, _Analytical 

Psychology_, Ch. II, transl. by Dr. Constance E. Long.] The Zurich 

Association Studies indicate clearly that slight mental fatigue, an 

inner disturbance of attention or an external distraction, tend to 

"flatten" the quality of the response. An example of the very "flat" 

type is the clang association (cat‐hat), a reaction to the sound and 

not to the sense of the stimulant word. One test, for example, shows a 

9% increase of clang in the second series of a hundred reactions. Now 

the clang is almost a repetition, a very primitive form of analogy. 

 

4 

 

If the comparatively simple conditions of a laboratory can so readily 

flatten out discrimination, what must be the effect of city life? In 

the laboratory the fatigue is slight enough, the distraction rather 

trivial. Both are balanced in measure by the subject's interest and 

self‐consciousness. Yet if the beat of a metronome will depress 

intelligence, what do eight or twelve hours of noise, odor, and heat 

in a factory, or day upon day among chattering typewriters and 

telephone bells and slamming doors, do to the political judgments 

formed on the basis of newspapers read in street‐cars and subways? Can 

anything be heard in the hubbub that does not shriek, or be seen in 

the general glare that does not flash like an electric sign? The life 

of the city dweller lacks solitude, silence, ease. The nights are 

noisy and ablaze. The people of a big city are assaulted by incessant 

sound, now violent and jagged, now falling into unfinished rhythms, 

but endless and remorseless. Under modern industrialism thought goes 

on in a bath of noise. If its discriminations are often flat and 

foolish, here at least is some small part of the reason. The sovereign 

people determines life and death and happiness under conditions where 

experience and experiment alike show thought to be most difficult. 

"The intolerable burden of thought" is a burden when the conditions 

make it burdensome. It is no burden when the conditions are favorable. 

It is as exhilarating to think as it is to dance, and just as natural. 

 

Every man whose business it is to think knows that he must for part of 

the day create about himself a pool of silence. But in that 

helter‐skelter which we flatter by the name of civilization, the 

citizen performs the perilous business of government under the worst 

possible conditions. A faint recognition of this truth inspires the 

movement for a shorter work day, for longer vacations, for light, air, 

order, sunlight and dignity in factories and offices. But if the 

intellectual quality of our life is to be improved that is only the 

merest beginning. So long as so many jobs are an endless and, for the 

worker, an aimless routine, a kind of automatism using one set of 

muscles in one monotonous pattern, his whole life will tend towards an 

automatism in which nothing is particularly to be distinguished from 

anything else unless it is announced with a thunderclap. So long as he 

is physically imprisoned in crowds by day and even by night his 

attention will flicker and relax. It will not hold fast and define 

clearly where he is the victim of all sorts of pother, in a home which 

needs to be ventilated of its welter of drudgery, shrieking children, 

raucous assertions, indigestible food, bad air, and suffocating 

ornament. 

 

Occasionally perhaps we enter a building which is composed and 

spacious; we go to a theatre where modern stagecraft has cut away 

distraction, or go to sea, or into a quiet place, and we remember how 

cluttered, how capricious, how superfluous and clamorous is the 

ordinary urban life of our time. We learn to understand why our addled 

minds seize so little with precision, why they are caught up and 

tossed about in a kind of tarantella by headlines and catch‐words, why 

so often they cannot tell things apart or discern identity in apparent 

differences. 

 

5 

 

But this external disorder is complicated further by internal. 

Experiment shows that the speed, the accuracy, and the intellectual 

quality of association is deranged by what we are taught to call 

emotional conflicts. Measured in fifths of a second, a series of a 

hundred stimuli containing both neutral and hot words may show a 

variation as between 5 and 32 or even a total failure to respond at 

all. [Footnote: Jung, _Clark Lectures_.] Obviously our public 

opinion is in intermittent contact with complexes of all sorts; with 

ambition and economic interest, personal animosity, racial prejudice, 

class feeling and what not. They distort our reading, our thinking, 

our talking and our behavior in a great variety of ways. 

 

And finally since opinions do not stop at the normal members of 

society, since for the purposes of an election, a propaganda, a 

following, numbers constitute power, the quality of attention is still 

further depressed. The mass of absolutely illiterate, of 

feeble‐minded, grossly neurotic, undernourished and frustrated 

individuals, is very considerable, much more considerable there is 

reason to think than we generally suppose. Thus a wide popular appeal 

is circulated among persons who are mentally children or barbarians, 

people whose lives are a morass of entanglements, people whose 

vitality is exhausted, shut‐in people, and people whose experience has 

comprehended no factor in the problem under discussion. The stream of 

public opinion is stopped by them in little eddies of misunderstanding, 

where it is discolored with prejudice and far fetched analogy. 

 

A "broad appeal" takes account of the quality of association, and is 

made to those susceptibilities which are widely distributed. A 

"narrow" or a "special" appeal is one made to those susceptibilities 

which are uncommon. But the same individual may respond with very 

different quality to different stimuli, or to the same stimuli at 

different times. Human susceptibilities are like an alpine country. 

There are isolated peaks, there are extensive but separated plateaus, 

and there are deeper strata which are quite continuous for nearly all 

mankind. Thus the individuals whose susceptibilities reach the 

rarefied atmosphere of those peaks where there exists an exquisitive 

difference between Frege and Peano, or between Sassetta's earlier and 

later periods, may be good stanch Republicans at another level of 

appeal, and when they are starving and afraid, indistinguishable from 

any other starving and frightened person. No wonder that the magazines 

with the large circulations prefer the face of a pretty girl to any 

other trade mark, a face, pretty enough to be alluring, but innocent 

enough to be acceptable. For the "psychic level" on which the stimulus 

acts determines whether the public is to be potentially a large or a 

small one. 

 

6 

 

Thus the environment with which our public opinions deal is refracted 

in many ways, by censorship and privacy at the source, by physical and 

social barriers at the other end, by scanty attention, by the poverty 

of language, by distraction, by unconscious constellations of feeling, 

by wear and tear, violence, monotony. These limitations upon our 

access to that environment combine with the obscurity and complexity 

of the facts themselves to thwart clearness and justice of perception, 

to substitute misleading fictions for workable ideas, and to deprive 

us of adequate checks upon those who consciously strive to mislead. 

 

 

 

 

PART III 

 

STEREOTYPES 

 

CHAPTER 6. STEREOTYPES 

      "        7. STEREOTYPES AS DEFENSE 

      "        8. BLIND SPOTS AND THEIR VALUE 

      "        9. CODES AND THEIR ENEMIES 

      "      10. THE DETECTION OF STEREOTYPES 

 

 

 

 

CHAPTER VI 

 

STEREOTYPES 

 

1 

 

Each of us lives and works on a small part of the earth's surface, 

moves in a small circle, and of these acquaintances knows only a few 

intimately. Of any public event that has wide effects we see at best 

only a phase and an aspect. This is as true of the eminent insiders 

who draft treaties, make laws, and issue orders, as it is of those who 

have treaties framed for them, laws promulgated to them, orders given 

at them. Inevitably our opinions cover a bigger space, a longer reach 

of time, a greater number of things, than we can directly observe. 

They have, therefore, to be pieced together out of what others have 

reported and what we can imagine. 

 

Yet even the eyewitness does not bring back a na 関 e picture of the 

scene. [Footnote: _E. g. cf._ Edmond Locard, _L'Enqu阾 e Criminelle 

et les M 閠 hodes Scientifiques._ A great deal of interesting material has 

been gathered in late years on the credibility of the witness, which 

shows, as an able reviewer of Dr. Locard's book says in _The 

Times_ (London) Literary Supplement (August 18, 1921), that 

credibility varies as to classes of witnesses and classes of events, 

and also as to type of perception. Thus, perceptions of touch, odor, 

and taste have low evidential value. Our hearing is defective and 

arbitrary when it judges the source and direction of sound, and in 

listening to the talk of other people "words which are not heard will 

be supplied by the witness in all good faith. He will have a theory of 

the purport of the conversation, and will arrange the sounds he heard 

to fit it." Even visual perceptions are liable to great error, as in 

identification, recognition, judgment of distance, estimates of 

numbers, for example, the size of a crowd. In the untrained observer, 

the sense of time is highly variable. All these original weaknesses 

are complicated by tricks of memory, and the incessant creative 

quality of the imagination. _Cf_. also Sherrington, _The    Integrative 

Action of the Nervous System_, pp. 318‐327. 

 

The late Professor Hugo M 黱 sterberg wrote a popular book on this 

subject called _On the Witness Stand_.] For experience seems to 

show that he himself brings something to the scene which later he 

takes away from it, that oftener than not what he imagines to be the 

account of an event is really a transfiguration of it. Few facts in 

consciousness seem to be merely given. Most facts in consciousness 

seem to be partly made. A report is the joint product of the knower 

and known, in which the role of the observer is always selective and 

usually creative. The facts we see depend on where we are placed, and 

the habits of our eyes. 

 

An unfamiliar scene is like the baby's world, "one great, blooming, 

buzzing confusion." [Footnote: Wm. James, _Principles of 

Psychology_, Vol. I, p. 488.] This is the way, says Mr. John Dewey, 

[Footnote: John Dewey, _How We Think_, pg 121.] that any new 

thing strikes an adult, so far as the thing is really new and strange. 

"Foreign languages that we do not understand always seem jibberings, 

babblings, in which it is impossible to fix a definite, clear‐cut, 

individualized group of sounds. The countryman in the crowded street, 

the landlubber at sea, the ignoramus in sport at a contest between 

experts in a complicated game, are further instances. Put an 

inexperienced man in a factory, and at first the work seems to him a 

meaningless medley. All strangers of another race proverbially look 

alike to the visiting stranger. Only gross differences of size or 

color are perceived by an outsider in a flock of sheep, each of which 

is perfectly individualized to the shepherd. A diffusive blur and an 

indiscriminately shifting suction characterize what we do not 

understand. The problem of the acquisition of meaning by things, or 

(stated in another way) of forming habits of simple apprehension, is 

thus the problem of introducing (1) _definiteness_ and _distinction_ 

and (2) _consistency_ or _stability_ of meaning into what is 

otherwise vague and wavering." 

 

But the kind of definiteness and consistency introduced depends upon 

who introduces them. In a later passage [Footnote: _op. cit._, p. 

133.] Dewey gives an example of how differently an experienced layman 

and a chemist might define the word metal. "Smoothness, hardness, 

glossiness, and brilliancy, heavy weight for its size ... the 

serviceable properties of capacity for being hammered and pulled 

without breaking, of being softened by heat and hardened by cold, of 

retaining the shape and form given, of resistance to pressure and 

decay, would probably be included" in the layman's definition. But the 

chemist would likely as not ignore these esthetic and utilitarian 

qualities, and define a metal as "any chemical element that enters 

into combination with oxygen so as to form a base." 

 

For the most part we do not first see, and then define, we define 

first and then see. In the great blooming, buzzing confusion of the 

outer world we pick out what our culture has already defined for us, 

and we tend to perceive that which we have picked out in the form 

stereotyped for us by our culture. Of the great men who assembled at 

Paris to settle the affairs of mankind, how many were there who were 

able to see much of the Europe about them, rather than their 

commitments about Europe? Could anyone have penetrated the mind of M. 

Clemenceau, would he have found there images of the Europe of 1919, or 

a great sediment of stereotyped ideas accumulated and hardened in a 

long and pugnacious existence? Did he see the Germans of 1919, or the 

German type as he had learned to see it since 1871? He saw the type, 

and among the reports that came to him from Germany, he took to heart 

those reports, and, it seems, those only, which fitted the type that 

was in his mind. If a junker blustered, that was an authentic German; 

if a labor leader confessed the guilt of the empire, he was not an 

authentic German. 

 

At a Congress of Psychology in G鰐 tingen an interesting experiment was 

made with a crowd of presumably trained observers. [Footnote: A. von 

Gennep, _La formation des l間 endes_, pp. 158‐159. Cited F. van 

Langenhove, _The Growth of a Legend_, pp. 120‐122.] 

 

"Not far from the hall in which the Congress was sitting there was a 

public fete with a masked ball. Suddenly the door of the hall was 

thrown open and a clown rushed in madly pursued by a negro, revolver 

in hand. They stopped in the middle of the room fighting; the clown 

fell, the negro leapt upon him, fired, and then both rushed out of the 

hall. The whole incident hardly lasted twenty seconds. 

 

"The President asked those present to write immediately a report since 

there was sure to be a judicial inquiry. Forty reports were sent in. 

Only one had less than 20% of mistakes in regard to the principal 

facts; fourteen had 20% to 40% of mistakes; twelve from 40% to 50%; 

thirteen more than 50%. Moreover in twenty‐four accounts 10% of the 

details were pure inventions and this proportion was exceeded in ten 

accounts and diminished in six. Briefly a quarter of the accounts were 

false. 

 

"It goes without saying that the whole scene had been arranged and 

even photographed in advance. The ten false reports may then be 

relegated to the category of tales and legends; twenty‐four accounts 

are half legendary, and six have a value approximating to exact 

evidence." 

 

Thus out of forty trained observers writing a responsible account of a 

scene that had just happened before their eyes, more than a majority 

saw a scene that had not taken place. What then did they see? One 

would suppose it was easier to tell what had occurred, than to invent 

something which had not occurred. They saw their stereotype of such a 

brawl. All of them had in the course of their lives acquired a series 

of images of brawls, and these images flickered before their eyes. In 

one man these images displaced less than 20% of the actual scene, in 

thirteen men more than half. In thirty‐four out of the forty observers 

the stereotypes preempted at least one‐tenth of the scene. 

 

A distinguished art critic has said [Footnote: Bernard Berenson, 

_The Central Italian Painters of the Renaissance_, pp. 60, _et 

seq_.] that "what with the almost numberless shapes assumed by an 

object. ... What with our insensitiveness and inattention, things 

scarcely would have for us features and outlines so determined and 

clear that we could recall them at will, but for the stereotyped 

shapes art has lent them." The truth is even broader than that, for 

the stereotyped shapes lent to the world come not merely from art, in 

the sense of painting and sculpture and literature, but from our moral 

codes and our social philosophies and our political agitations as 

well. Substitute in the following passage of Mr. Berenson's the words 

'politics,' 'business,' and 'society,' for the word 'art' and the 

sentences will be no less true: "... unless years devoted to the study 

of all schools of art have taught us also to see with our own eyes, we 

soon fall into the habit of moulding whatever we look at into the 

forms borrowed from the one art with which we are acquainted. There is 

our standard of artistic reality. Let anyone give us shapes and colors 

which we cannot instantly match in our paltry stock of hackneyed forms 

and tints, and we shake our heads at his failure to reproduce things 

as we know they certainly are, or we accuse him of insincerity." 

 

Mr. Berenson speaks of our displeasure when a painter "does not 

visualize objects exactly as we do," and of the difficulty of 

appreciating the art of the Middle Ages because since then "our manner 

of visualizing forms has changed in a thousand ways." [Footnote: 

_Cf._ also his comment on _Dante's Visual Images, and his Early 

Illustrators_ in _The Study and Criticism of Italian Art_ (First 

Series), p. 13. "_We_ cannot help dressing Virgil as a Roman, 

and giving him a 'classical profile' and 'statuesque carriage,' but 

Dante's visual image of Virgil was probably no less mediaeval, no 

more based on a critical reconstruction of antiquity, than his entire 

conception of the Roman poet. Fourteenth Century illustrators make 

Virgil look like a mediaeval scholar, dressed in cap and gown, and 

there is no reason why Dante's visual image of him should have been 

other than this."] He goes on to show how in regard to the human 

figure we have been taught to see what we do see. "Created by 

Donatello and Masaccio, and sanctioned by the Humanists, the new canon 

of the human figure, the new cast of features ... presented to the 

ruling classes of that time the type of human being most likely to win 

the day in the combat of human forces... Who had the power to break 

through this new standard of vision and, out of the chaos of things, 

to select shapes more definitely expressive of reality than those 

fixed by men of genius? No one had such power. People had perforce to 

see things in that way and in no other, and to see only the shapes 

depicted, to love only the ideals presented...." [Footnote: _The 

Central Italian Painters_, pp. 66‐67.] 

 

2 

 

If we cannot fully understand the acts of other people, until we know 

what they think they know, then in order to do justice we have to 

appraise not only the information which has been at their disposal, 

but the minds through which they have filtered it. For the accepted 

types, the current patterns, the standard versions, intercept 

information on its way to consciousness. Americanization, for example, 

is superficially at least the substitution of American for European 

stereotypes. Thus the peasant who might see his landlord as if he were 

the lord of the manor, his employer as he saw the local magnate, is 

taught by Americanization to see the landlord and employer according 

to American standards. This constitutes a change of mind, which is, in 

effect, when the inoculation succeeds, a change of vision. His eye 

sees differently. One kindly gentlewoman has confessed that the 

stereotypes are of such overweening importance, that when hers are not 

indulged, she at least is unable to accept the brotherhood of man and 

the fatherhood of God: "we are strangely affected by the clothes we 

wear. Garments create a mental and social atmosphere. What can be 

hoped for the Americanism of a man who insists on employing a London 

tailor? One's very food affects his Americanism. What kind of American 

consciousness can grow in the atmosphere of sauerkraut and Limburger 

cheese? Or what can you expect of the Americanism of the man whose 

breath always reeks of garlic?" [Footnote: Cited by Mr. Edward Hale 

Bierstadt, _New Republic_, June 1 1921 p. 21.] 

 

This lady might well have been the patron of a pageant which a friend 

of mine once attended. It was called the Melting Pot, and it was given 

on the Fourth of July in an automobile town where many foreign‐born 

workers are employed. In the center of the baseball park at second 

base stood a huge wooden and canvas pot. There were flights of steps 

up to the rim on two sides. After the audience had settled itself, and 

the band had played, a procession came through an opening at one side 

of the field. It was made up of men of all the foreign nationalities 

employed in the factories. They wore their native costumes, they were 

singing their national songs; they danced their folk dances, and 

carried the banners of all Europe. The master of ceremonies was the 

principal of the grade school dressed as Uncle Sam. He led them to the 

pot. He directed them up the steps to the rim, and inside. He called 

them out again on the other side. They came, dressed in derby hats, 

coats, pants, vest, stiff collar and polka‐dot tie, undoubtedly, said 

my friend, each with an Eversharp pencil in his pocket, and all 

singing the Star‐Spangled Banner. 

 

To the promoters of this pageant, and probably to most of the actors, 

it seemed as if they had managed to express the most intimate 

difficulty to friendly association between the older peoples of 

America and the newer. The contradiction of their stereotypes 

interfered with the full recognition of their common humanity. The 

people who change their names know this. They mean to change 

themselves, and the attitude of strangers toward them. 

 

There is, of course, some connection between the scene outside and the 

mind through which we watch it, just as there are some long‐haired men 

and short‐haired women in radical gatherings. But to the hurried 

observer a slight connection is enough. If there are two bobbed heads 

and four beards in the audience, it will be a bobbed and bearded 

audience to the reporter who knows beforehand that such gatherings are 

composed of people with these tastes in the management of their hair. 

There is a connection between our vision and the facts, but it is 

often a strange connection. A man has rarely looked at a landscape, 

let us say, except to examine its possibilities for division into 

building lots, but he has seen a number of landscapes hanging in the 

parlor. And from them he has learned to think of a landscape as a rosy 

sunset, or as a country road with a church steeple and a silver moon. 

One day he goes to the country, and for hours he does not see a single 

landscape. Then the sun goes down looking rosy. At once he recognizes 

a landscape and exclaims that it is beautiful. But two days later, 

when he tries to recall what he saw, the odds are that he will 

remember chiefly some landscape in a parlor. 

 

Unless he has been drunk or dreaming or insane he did see a sunset, 

but he saw in it, and above all remembers from it, more of what the 

oil painting taught him to observe, than what an impressionist 

painter, for example, or a cultivated Japanese would have seen and 

taken away with him. And the Japanese and the painter in turn will 

have seen and remembered more of the form they had learned, unless 

they happen to be the very rare people who find fresh sight for 

mankind. In untrained observation we pick recognizable signs out of 

the environment. The signs stand for ideas, and these ideas we fill 

out with our stock of images. We do not so much see this man and that 

sunset; rather we notice that the thing is man or sunset, and then see 

chiefly what our mind is already full of on those subjects. 

 

3 

 

There is economy in this. For the attempt to see all things freshly 

and in detail, rather than as types and generalities, is exhausting, 

and among busy affairs practically out of the question. In a circle of 

friends, and in relation to close associates or competitors, there is 

no shortcut through, and no substitute for, an individualized 

understanding. Those whom we love and admire most are the men and 

women whose consciousness is peopled thickly with persons rather than 

with types, who know us rather than the classification into which we 

might fit. For even without phrasing it to ourselves, we feel 

intuitively that all classification is in relation to some purpose not 

necessarily our own; that between two human beings no association has 

final dignity in which each does not take the other as an end in 

himself. There is a taint on any contact between two people which does 

not affirm as an axiom the personal inviolability of both. 

 

But modern life is hurried and multifarious, above all physical 

distance separates men who are often in vital contact with each other, 

such as employer and employee, official and voter. There is neither 

time nor opportunity for intimate acquaintance. Instead we notice a 

trait which marks a well known type, and fill in the rest of the 

picture by means of the stereotypes we carry about in our heads. He is 

an agitator. That much we notice, or are told. Well, an agitator is 

this sort of person, and so _he_ is this sort of person. He is an 

intellectual. He is a plutocrat. He is a foreigner. He is a "South 

European." He is from Back Bay. He is a Harvard Man. How different 

from the statement: he is a Yale Man. He is a regular fellow. He is a 

West Pointer. He is an old army sergeant. He is a Greenwich Villager: 

what don't we know about him then, and about her? He is an 

international banker. He is from Main Street. 

 

The subtlest and most pervasive of all influences ere those which 

create and maintain the repertory of stereotypes. We are told about 

the world before we see it. We imagine most things before we 

experience them. And those preconceptions, unless education has made 

us acutely aware, govern deeply the whole process of perception. They 

mark out certain objects as familiar or strange, emphasizing the 

difference, so that the slightly familiar is seen as very familiar, 

and the somewhat strange as sharply alien. They are aroused by small 

signs, which may vary from a true index to a vague analogy. Aroused, 

they flood fresh vision with older images, and project into the world 

what has been resurrected in memory. Were there no practical 

uniformities in the environment, there would be no economy and only 

error in the human habit of accepting foresight for sight. But there 

are uniformities sufficiently accurate, and the need of economizing 

attention is so inevitable, that the abandonment of all stereotypes 

for a wholly innocent approach to experience would impoverish human 

life. 

 

What matters is the character of the stereotypes, and the gullibility 

with which we employ them. And these in the end depend upon those 

inclusive patterns which constitute our philosophy of life. If in that 

philosophy we assume that the world is codified according to a code 

which we possess, we are likely to make our reports of what is going 

on describe a world run by our code. But if our philosophy tells us 

that each man is only a small part of the world, that his intelligence 

catches at best only phases and aspects in a coarse net of ideas, 

then, when we use our stereotypes, we tend to know that they are only 

stereotypes, to hold them lightly, to modify them gladly. We tend, 

also, to realize more and more clearly when our ideas started, where 

they started, how they came to us, why we accepted them. All useful 

history is antiseptic in this fashion. It enables us to know what 

fairy tale, what school book, what tradition, what novel, play, 

picture, phrase, planted one preconception in this mind, another in 

that mind. 

 

4 

 

Those who wish to censor art do not at least underestimate this 

influence. They generally misunderstand it, and almost always they are 

absurdly bent on preventing other people from discovering anything not 

sanctioned by them. But at any rate, like Plato in his argument about 

the poets, they feel vaguely that the types acquired through fiction 

tend to be imposed on reality. Thus there can be little doubt that the 

moving picture is steadily building up imagery which is then evoked by 

the words people read in their newspapers. In the whole experience of 

the race there has been no aid to visualization comparable to the 

cinema. If a Florentine wished to visualize the saints, he could go to 

the frescoes in his church, where he might see a vision of saints 

standardized for his time by Giotto. If an Athenian wished to 

visualize the gods he went to the temples. But the number of objects 

which were pictured was not great. And in the East, where the spirit 

of the second commandment was widely accepted, the portraiture of 

concrete things was even more meager, and for that reason perhaps the 

faculty of practical decision was by so much reduced. In the western 

world, however, during the last few centuries there has been an 

enormous increase in the volume and scope of secular description, the 

word picture, the narrative, the illustrated narrative, and finally 

the moving picture and, perhaps, the talking picture. 

 

Photographs have the kind of authority over imagination to‐day, which 

the printed word had yesterday, and the spoken word before that. They 

seem utterly real. They come, we imagine, directly to us without human 

meddling, and they are the most effortless food for the mind 

conceivable. Any description in words, or even any inert picture, 

requires an effort of memory before a picture exists in the mind. But 

on the screen the whole process of observing, describing, reporting, 

and then imagining, has been accomplished for you. Without more 

trouble than is needed to stay awake the result which your imagination 

is always aiming at is reeled off on the screen. The shadowy idea 

becomes vivid; your hazy notion, let us say, of the Ku Klux Klan, 

thanks to Mr. Griffiths, takes vivid shape when you see the Birth of a 

Nation. Historically it may be the wrong shape, morally it may be a 

pernicious shape, but it is a shape, and I doubt whether anyone who 

has seen the film and does not know more about the Ku Klux Klan than 

Mr. Griffiths, will ever hear the name again without seeing those 

white horsemen. 

 

5 

 

And so when we speak of the mind of a group of people, of the French 

mind, the militarist mind, the bolshevik mind, we are liable to 

serious confusion unless we agree to separate the instinctive 

equipment from the stereotypes, the patterns, and the formulae which 

play so decisive a part in building up the mental world to which the 

native character is adapted and responds. Failure to make this 

distinction accounts for oceans of loose talk about collective minds, 

national souls, and race psychology. To be sure a stereotype may be so 

consistently and authoritatively transmitted in each generation from 

parent to child that it seems almost like a biological fact. In some 

respects, we may indeed have become, as Mr. Wallas says, [Footnote: 

Graham Wallas, _Our Social Heritage_, p. 17.] biologically 

parasitic upon our social heritage. But certainly there is not the 

least scientific evidence which would enable anyone to argue that men 

are born with the political habits of the country in which they are 

born. In so far as political habits are alike in a nation, the first 

places to look for an explanation are the nursery, the school, the 

church, not in that limbo inhabited by Group Minds and National Souls. 

Until you have thoroughly failed to see tradition being handed on from 

parents, teachers, priests, and uncles, it is a solecism of the worst 

order to ascribe political differences to the germ plasm. 

 

It is possible to generalize tentatively and with a decent humility 

about comparative differences within the same category of education 

and experience. Yet even this is a tricky enterprise. For almost no 

two experiences are exactly alike, not even of two children in the 

same household. The older son never does have the experience of being 

the younger. And therefore, until we are able to discount the 

difference in nurture, we must withhold judgment about differences of 

nature. As well judge the productivity of two soils by comparing their 

yield before you know which is in Labrador and which in Iowa, whether 

they have been cultivated and enriched, exhausted, or allowed to run 

wild. 

 

 

 

 

CHAPTER VII 

 

STEREOTYPES AS DEFENSE 

 

1 

 

THERE is another reason, besides economy of effort, why we so often 

hold to our stereotypes when we might pursue a more disinterested 

vision. The systems of stereotypes may be the core of our personal 

tradition, the defenses of our position in society. 

 

They are an ordered, more or less consistent picture of the world, to 

which our habits, our tastes, our capacities, our comforts and our 

hopes have adjusted themselves. They may not be a complete picture of 

the world, but they are a picture of a possible world to which we are 

adapted. In that world people and things have their well‐known places, 

and do certain expected things. We feel at home there. We fit in. We 

are members. We know the way around. There we find the charm of the 

familiar, the normal, the dependable; its grooves and shapes are where 

we are accustomed to find them. And though we have abandoned much that 

might have tempted us before we creased ourselves into that mould, 

once we are firmly in, it fits as snugly as an old shoe. 

 

No wonder, then, that any disturbance of the stereotypes seems like an 

attack upon the foundations of the universe. It is an attack upon the 

foundations of _our_ universe, and, where big things are at 

stake, we do not readily admit that there is any distinction between 

our universe and the universe. A world which turns out to be one in 

which those we honor are unworthy, and those we despise are noble, is 

nerve‐racking. There is anarchy if our order of precedence is not the 

only possible one. For if the meek should indeed inherit the earth, if 

the first should be last, if those who are without sin alone may cast 

a stone, if to Caesar you render only the things that are Caesar's, 

then the foundations of self‐respect would be shaken for those who 

have arranged their lives as if these maxims were not true. A pattern 

of stereotypes is not neutral. It is not merely a way of substituting 

order for the great blooming, buzzing confusion of reality. It is not 

merely a short cut. It is all these things and something more. It is 

the guarantee of our self‐respect; it is the projection upon the world 

of our own sense of our own value, our own position and our own 

rights. The stereotypes are, therefore, highly charged with the 

feelings that are attached to them. They are the fortress of our 

tradition, and behind its defenses we can continue to feel ourselves 

safe in the position we occupy. 

 

2 

 

When, for example, in the fourth century B. C., Aristotle wrote his 

defense of slavery in the face of increasing skepticism, [Footnote: 

Zimmern: _Greek Commonwealth_. See his footnote, p. 383.] the 

Athenian slaves were in great part indistinguishable from free 

citizens Mr. Zimmern quotes an amusing passage from the Old Oligarch 

explaining the good treatment of the slaves. "Suppose it were legal 

for a slave to be beaten by a citizen, it would frequently happen that 

an Athenian might be mistaken for a slave or an alien and receive a 

beating;‐‐since the Athenian people is not better clothed than the 

slave or alien, nor in personal appearance is there any superiority." 

This absence of distinction would naturally tend to dissolve the 

institution. If free men and slaves looked alike, what basis was there 

for treating them so differently? It was this confusion which 

Aristotle set himself to clear away in the first book of his Politics. 

With unerring instinct he understood that to justify slavery he must 

teach the Greeks a way of _seeing_ their slaves that comported 

with the continuance of slavery. 

 

So, said Aristotle, there are beings who are slaves by nature. 

[Footnote: _Politics_, Bk. 1, Ch. 5.] "He then is by nature 

formed a slave, who is fitted to become the chattel of another person, 

_and on that account is so_." All this really says is that 

whoever happens to be a slave is by nature intended to be one. 

Logically the statement is worthless, but in fact it is not a 

proposition at all, and logic has nothing to do with it. It is a 

stereotype, or rather it is part of a stereotype. The rest follows 

almost immediately. After asserting that slaves perceive reason, but 

are not endowed with the use of it, Aristotle insists that "it is the 

intention of nature to make the bodies of slaves and free men 

different from each other, that the one should be robust for their 

necessary purposes, but the other erect; useless indeed for such 

servile labours, but fit for civil life... It is clear then that some 

men are free by nature, and others are slaves. ..." 

 

If we ask ourselves what is the matter with Aristotle's argument, we 

find that he has begun by erecting a great barrier between himself and 

the facts. When he had said that those who are slaves are by nature 

intended to be slaves, he at one stroke excluded the fatal question 

whether those particular men who happened to be slaves were the 

particular men intended by nature to be slaves. For that question 

would have tainted each case of slavery with doubt. And since the fact 

of being a slave was not evidence that a man was destined to be one, 

no certain test would have remained. Aristotle, therefore, excluded 

entirely that destructive doubt. Those who are slaves are intended to 

be slaves. Each slave holder was to look upon his chattels as natural 

slaves. When his eye had been trained to see them that way, he was to 

note as confirmation of their servile character the fact that they 

performed servile work, that they were competent to do servile work, 

and that they had the muscles to do servile work. 

 

This is the perfect stereotype. Its hallmark is that it precedes the 

use of reason; is a form of perception, imposes a certain character on 

the data of our senses before the data reach the intelligence. The 

stereotype is like the lavender window‐panes on Beacon Street, like 

the door‐keeper at a costume ball who judges whether the guest has an 

appropriate masquerade. There is nothing so obdurate to education or 

to criticism as the stereotype. It stamps itself upon the evidence in 

the very act of securing the evidence. That is why the accounts of 

returning travellers are often an interesting tale of what the 

traveller carried abroad with him on his trip. If he carried chiefly 

his appetite, a zeal for tiled bathrooms, a conviction that the 

Pullman car is the acme of human comfort, and a belief that it is 

proper to tip waiters, taxicab drivers, and barbers, but under no 

circumstances station agents and ushers, then his Odyssey will be 

replete with good meals and bad meals, bathing adventures, 

compartment‐train escapades, and voracious demands for money. Or if he 

is a more serious soul he may while on tour have found himself at 

celebrated spots. Having touched base, and cast one furtive glance at 

the monument, he buried his head in Baedeker, read every word through, 

and moved on to the next celebrated spot; and thus returned with a 

compact and orderly impression of Europe, rated one star, or two. 

 

In some measure, stimuli from the outside, especially when they are 

printed or spoken words, evoke some part of a system of stereotypes, 

so that the actual sensation and the preconception occupy 

consciousness at the same time. The two are blended, much as if we 

looked at red through blue glasses and saw green. If what we are 

looking at corresponds successfully with what we anticipated, the 

stereotype is reinforced for the future, as it is in a man who knows 

in advance that the Japanese are cunning and has the bad luck to run 

across two dishonest Japanese. 

 

If the experience contradicts the stereotype, one of two things 

happens. If the man is no longer plastic, or if some powerful interest 

makes it highly inconvenient to rearrange his stereotypes, he pooh‐ 

poohs the contradiction as an exception that proves the rule, 

discredits the witness, finds a flaw somewhere, and manages to forget 

it. But if he is still curious and open‐minded, the novelty is taken 

into the picture, and allowed to modify it. Sometimes, if the incident 

is striking enough, and if he has felt a general discomfort with his 

established scheme, he may be shaken to such an extent as to distrust 

all accepted ways of looking at life, and to expect that normally a 

thing will not be what it is generally supposed to be. In the extreme 

case, especially if he is literary, he may develop a passion for 

inverting the moral canon by making Judas, Benedict Arnold, or Caesar 

Borgia the hero of his tale. 

 

3 

 

The role played by the stereotype can be seen in the German tales 

about Belgian snipers. Those tales curiously enough were first refuted 

by an organization of German Catholic priests known as Pax. [Footnote: 

Fernand van Langenhove, _The Growth of a Legend._ The author is a 

Belgian sociologist.] The existence of atrocity stories is itself not 

remarkable, nor that the German people gladly believed them. But it is 

remarkable that a great conservative body of patriotic Germans should 

have set out as early as August 16, 1914, to contradict a collection 

of slanders on the enemy, even though such slanders were of the utmost 

value in soothing the troubled conscience of their fellow countrymen. 

Why should the Jesuit order in particular have set out to destroy a 

fiction so important to the fighting morale of Germany? 

 

I quote from M. van Langenhove's account: 

 

"Hardly had the German armies entered Belgium when strange rumors 

began to circulate. They spread from place to place, they were 

reproduced by the press, and they soon permeated the whole of Germany. 

It was said that the Belgian people, _instigated by the clergy,_ 

had intervened perfidiously in the hostilities; had attacked by 

surprise isolated detachments; had indicated to the enemy the 

positions occupied by the troops; that old men, and even children, had 

been guilty of horrible atrocities upon wounded and defenseless German 

soldiers, tearing out their eyes and cutting off fingers, nose or 

ears; _that the priests from their pulpits had exhorted the people 

to commit these crimes, promising them as a reward the kingdom of 

heaven, and had even taken the lead in this barbarity._ 

 

"Public credulity accepted these stories. The highest powers in the 

state welcomed them without hesitation and endorsed them with their 

authority... 

 

"In this way public opinion in Germany was disturbed and a lively 

indignation manifested itself, _directed especially against the 

priests_ who were held responsible for the barbarities attributed 

to the Belgians... By a natural diversion _the anger_ to which 

they were a prey _was directed_ by the Germans _against the 

Catholic clergy generally._ Protestants allowed the old religious 

hatred to be relighted in their minds and delivered themselves to 

attacks against Catholics. A new _Kulturkampf_ was let loose. 

 

"The Catholics did not delay in taking action against this hostile 

attitude." (Italics mine) [Footnote: _Op. cit._, pp. 5‐7] 

 

There may have been some sniping. It would be extraordinary if every 

angry Belgian had rushed to the library, opened a manual of 

international law, and had informed himself whether he had a right to 

take potshot at the infernal nuisance tramping through his streets. It 

would be no less extraordinary if an army that had never been under 

fire, did not regard every bullet that came its way as unauthorized, 

because it was inconvenient, and indeed as somehow a violation of the 

rules of the Kriegspiel, which then constituted its only experience of 

war. One can imagine the more sensitive bent on convincing themselves 

that the people to whom they were doing such terrible things must be 

terrible people. And so the legend may have been spun until it reached 

the censors and propagandists, who, whether they believed it or not, 

saw its value, and let it loose on the German civilians. They too were 

not altogether sorry to find that the people they were outraging were 

sub‐human. And, above all, since the legend came from their heroes, 

they were not only entitled to believe it, they were unpatriotic if 

they did not. 

 

But where so much is left to the imagination because the scene of 

action is lost in the fog of war, there is no check and no control. 

The legend of the ferocious Belgian priests soon tapped an old hatred. 

For in the minds of most patriotic protestant Germans, especially of 

the upper classes, the picture of Bismarck's victories included a long 

quarrel with the Roman Catholics. By a process of association, Belgian 

priests became priests, and hatred of Belgians a vent for all their 

hatreds. These German protestants did what some Americans did when 

under the stress of war they created a compound object of hatred out 

of the enemy abroad and all their opponents at home. Against this 

synthetic enemy, the Hun in Germany and the Hun within the Gate, they 

launched all the animosity that was in them. 

 

The Catholic resistance to the atrocity tales was, of course, 

defensive. It was aimed at those particular fictions which aroused 

animosity against all Catholics, rather than against Belgian Catholics 

alone. The _Informations Pax_, says M. van Langenhove, had only 

an ecclesiastical bearing and "confined their attention almost 

exclusively to the reprehensible acts attributed to the priests." And 

yet one cannot help wondering a little about what was set in motion in 

the minds of German Catholics by this revelation of what Bismarck's 

empire meant in relation to them; and also whether there was any 

obscure connection between that knowledge and the fact that the 

prominent German politician who was willing in the armistice to sign 

the death warrant of the empire was Erzberger, [Footnote: Since this 

was written, Erzberger has been assassinated.] the leader of the 

Catholic Centre Party. 

 

 

 

 

CHAPTER VIII 

 

BLIND SPOTS AND THEIR VALUE 

 

1 

 

I HAVE been speaking of stereotypes rather than ideals, because the 

word ideal is usually reserved for what we consider the good, the true 

and the beautiful. Thus it carries the hint that here is something to 

be copied or attained. But our repertory of fixed impressions is wider 

than that. It contains ideal swindlers, ideal Tammany politicians, 

ideal jingoes, ideal agitators, ideal enemies. Our stereotyped world 

is not necessarily the world we should like it to be. It is simply the 

kind of world we expect it to be. If events correspond there is a 

sense of familiarity, and we feel that we are moving with the movement 

of events. Our slave must be a slave by nature, if we are Athenians 

who wish to have no qualms. If we have told our friends that we do 

eighteen holes of golf in 95, we tell them after doing the course in 

110, that we are not ourselves to‐day. That is to say, we are not 

acquainted with the duffer who foozled fifteen strokes. 

 

Most of us would deal with affairs through a rather haphazard and 

shifting assortment of stereotypes, if a comparatively few men in each 

generation were not constantly engaged in arranging, standardizing, 

and improving them into logical systems, known as the Laws of 

Political Economy, the Principles of Politics, and the like. Generally 

when we write about culture, tradition, and the group mind, we are 

thinking of these systems perfected by men of genius. Now there is no 

disputing the necessity of constant study and criticism of these 

idealized versions, but the historian of people, the politician, and 

the publicity man cannot stop there. For what operates in history is 

not the systematic idea as a genius formulated it, but shifting 

imitations, replicas, counterfeits, analogies, and distortions in 

individual minds. 

 

Thus Marxism is not necessarily what Karl Marx wrote in Das Kapital, 

but whatever it is that all the warring sects believe, who claim to be 

the faithful. From the gospels you cannot deduce the history of 

Christianity, nor from the Constitution the political history of 

America. It is Das Kapital as conceived, the gospels as preached and 

the preachment as understood, the Constitution as interpreted and 

administered, to which you have to go. For while there is a 

reciprocating influence between the standard version and the current 

versions, it is these current versions as distributed among men which 

affect their behavior. [Footnote: But unfortunately it is ever so much 

harder to know this actual culture than it is to summarize and to 

comment upon the works of genius. The actual culture exists in people 

far too busy to indulge in the strange trade of formulating their 

beliefs. They record them only incidentally, and the student rarely 

knows how typical are his data. Perhaps the best he can do is to 

follow Lord Bryce's suggestion [_Modern Democracies_, Vol. i, p. 

156] that he move freely "among all sorts and conditions of men," to 

seek out the unbiassed persons in every neighborhood who have skill in 

sizing up. "There is a _flair_ which long practise and 'sympathetic 

touch' bestow. The trained observer learns how to profit by small 

indications, as an old seaman discerns, sooner than the landsman, 

the signs of coming storm." There is, in short, a vast amount of 

guess work involved, and it is no wonder that scholars, who enjoy 

precision, so often confine their attentions to the neater formulations 

of other scholars.] 

 

"The theory of Relativity," says a critic whose eyelids, like the Lady 

Lisa's, are a little weary, "promises to develop into a principle as 

adequate to universal application as was the theory of Evolution. This 

latter theory, from being a technical biological hypothesis, became an 

inspiring guide to workers in practically every branch of knowledge: 

manners and customs, morals, religions, philosophies, arts, steam 

engines, electric tramways‐‐everything had 'evolved.' 'Evolution' 

became a very general term; it also became imprecise until, in many 

cases, the original, definite meaning of the word was lost, and the 

theory it had been evoked to describe was misunderstood. We are hardy 

enough to prophesy a similar career and fate for the theory of 

Relativity. The technical physical theory, at present imperfectly 

understood, will become still more vague and dim. History repeats 

itself, and Relativity, like Evolution, after receiving a number of 

intelligible but somewhat inaccurate popular expositions in its 

scientific aspect, will be launched on a world‐conquering career. We 

suggest that, by that time, it will probably be called _Relativismus_. 

Many of these larger applications will doubtless be justified; some will 

be absurd and a considerable number will, we imagine, reduce to truisms. 

And the physical theory, the mere seed of this mighty growth, will become 

once more the purely technical concern of scientific men." [Footnote: 

_The Times_ (London), _Literary Supplement_, June 2, 1921, p. 

352. Professor Einstein said when he was in America in 1921 that 

people tended to overestimate the influence of his theory, and to 

under‐estimate its certainty.] 

 

But for such a world‐conquering career an idea must correspond, 

however imprecisely, to something. Professor Bury shows for how long a 

time the idea of progress remained a speculative toy. "It is not 

easy," he writes, [Footnote: J. B. Bury, _The Idea of Progress_, 

p. 324.] "for a new idea of the speculative order to penetrate and 

inform the general consciousness of a community until it has assumed 

some external and concrete embodiment, or is recommended by some 

striking material evidence. In the case of Progress both these 

conditions were fulfilled (in England) in the period 1820‐1850." The 

most striking evidence was furnished by the mechanical revolution. 

"Men who were born at the beginning of the century had seen, before 

they had passed the age of thirty, the rapid development of steam 

navigation, the illumination of towns and houses by gas, the opening 

of the first railway." In the consciousness of the average householder 

miracles like these formed the pattern of his belief in the 

perfectibility of the human race. 

 

Tennyson, who was in philosophical matters a fairly normal person, 

tells us that when he went by the first train from Liverpool to 

Manchester (1830) he thought that the wheels ran in grooves. Then he 

wrote this line: 

 

"Let the great world spin forever down the ringing grooves of 

change." [Footnote: 2 Tennyson, _Memoir by his Son_, Vol. I, p. 

195. Cited by Bury, _op. cit_., p. 326.] 

 

And so a notion more or less applicable to a journey between Liverpool 

and Manchester was generalized into a pattern of the universe "for 

ever." This pattern, taken up by others, reinforced by dazzling 

inventions, imposed an optimistic turn upon the theory of evolution. 

That theory, of course, is, as Professor Bury says, neutral between 

pessimism and optimism. But it promised continual change, and the 

changes visible in the world marked such extraordinary conquests of 

nature, that the popular mind made a blend of the two. Evolution first 

in Darwin himself, and then more elaborately in Herbert Spencer, was a 

"progress towards perfection." 

 

2 

 

The stereotype represented by such words as "progress" and 

"perfection" was composed fundamentally of mechanical inventions. And 

mechanical it has remained, on the whole, to this day. In America more 

than anywhere else, the spectacle of mechanical progress has made so 

deep an impression, that it has suffused the whole moral code. An 

American will endure almost any insult except the charge that he is 

not progressive. Be he of long native ancestry, or a recent immigrant, 

the aspect that has always struck his eye is the immense physical 

growth of American civilization. That constitutes a fundamental 

stereotype through which he views the world: the country village will 

become the great metropolis, the modest building a skyscraper, what is 

small shall be big; what is slow shall be fast; what is poor shall be 

rich; what is few shall be many; whatever is shall be more so. 

 

Not every American, of course, sees the world this way. Henry Adams 

didn't, and William Allen White doesn't. But those men do, who in the 

magazines devoted to the religion of success appear as Makers of 

America. They mean just about that when they preach evolution, 

progress, prosperity, being constructive, the American way of doing 

things. It is easy to laugh, but, in fact, they are using a very great 

pattern of human endeavor. For one thing it adopts an impersonal 

criterion; for another it adopts an earthly criterion; for a third it 

is habituating men to think quantitatively. To be sure the ideal 

confuses excellence with size, happiness with speed, and human nature 

with contraption. Yet the same motives are at work which have ever 

actuated any moral code, or ever will. The desire for the biggest, the 

fastest, the highest, or if you are a maker of wristwatches or 

microscopes the smallest; the love in short of the superlative and the 

"peerless," is in essence and possibility a noble passion. 

 

Certainly the American version of progress has fitted an extraordinary 

range of facts in the economic situation and in human nature. It 

turned an unusual amount of pugnacity, acquisitiveness, and lust of 

power into productive work. Nor has it, until more recently perhaps, 

seriously frustrated the active nature of the active members of the 

community. They have made a civilization which provides them who made 

it with what they feel to be ample satisfaction in work, mating and 

play, and the rush of their victory over mountains, wildernesses, 

distance, and human competition has even done duty for that part of 

religious feeling which is a sense of communion with the purpose of 

the universe. The pattern has been a success so nearly perfect in the 

sequence of ideals, practice, and results, that any challenge to it is 

called un‐American. 

 

And yet, this pattern is a very partial and inadequate way of 

representing the world. The habit of thinking about progress as 

"development" has meant that many aspects of the environment were 

simply neglected. With the stereotype of "progress" before their eyes, 

Americans have in the mass seen little that did not accord with that 

progress. They saw the expansion of cities, but not the accretion of 

slums; they cheered the census statistics, but refused to consider 

overcrowding; they pointed with pride to their growth, but would not 

see the drift from the land, or the unassimilated immigration. They 

expanded industry furiously at reckless cost to their natural 

resources; they built up gigantic corporations without arranging for 

industrial relations. They grew to be one of the most powerful nations 

on earth without preparing their institutions or their minds for the 

ending of their isolation. They stumbled into the World War morally 

and physically unready, and they stumbled out again, much 

disillusioned, but hardly more experienced. 

 

In the World War the good and the evil influence of the American 

stereotype was plainly visible. The idea that the war could be won by 

recruiting unlimited armies, raising unlimited credits, building an 

unlimited number of ships, producing unlimited munitions, and 

concentrating without limit on these alone, fitted the traditional 

stereotype, and resulted in something like a physical miracle. 

[Footnote: I have in mind the transportation and supply of two million 

troops overseas. Prof. Wesley Mitchell points out that the total 

production of goods after our entrance into the war did not greatly 

increase in volume over that of the year 1916; but that production for 

war purposes did increase.] But among those most affected by the 

stereotype, there was no place for the consideration of what the 

fruits of victory were, or how they were to be attained. Therefore, 

aims were ignored, or regarded as automatic, and victory was 

conceived, because the stereotype demanded it, as nothing but an 

annihilating victory in the field. In peace time you did not ask what 

the fastest motor car was for, and in war you did not ask what the 

completest victory was for. Yet in Paris the pattern did not fit the 

facts. In peace you can go on endlessly supplanting small things with 

big ones, and big ones with bigger ones; in war when you have won 

absolute victory, you cannot go on to a more absolute victory. You 

have to do something on an entirely different pattern. And if you lack 

such a pattern, the end of the war is to you what it was to so many 

good people, an anticlimax in a dreary and savorless world. 

 

This marks the point where the stereotype and the facts, that cannot 

be ignored, definitely part company. There is always such a point, 

because our images of how things behave are simpler and more fixed 

than the ebb and flow of affairs. There comes a time, therefore, when 

the blind spots come from the edge of vision into the center. Then 

unless there are critics who have the courage to sound an alarm, and 

leaders capable of understanding the change, and a people tolerant by 

habit, the stereotype, instead of economizing effort, and focussing 

energy as it did in 1917 and 1918, may frustrate effort and waste 

men's energy by blinding them, as it did for those people who cried 

for a Carthaginian peace in 1919 and deplored the Treaty of Versailles 

in 1921. 

 

3 

 

Uncritically held, the stereotype not only censors out much that needs 

to be taken into account, but when the day of reckoning comes, and the 

stereotype is shattered, likely as not that which it did wisely take 

into account is ship‐wrecked with it. That is the punishment assessed 

by Mr. Bernard Shaw against Free Trade, Free Contract, Free 

Competition, Natural Liberty, Laissez‐faire, and Darwinism. A hundred 

years ago, when he would surely have been one of the tartest advocates 

of these doctrines, he would not have seen them as he sees them 

to‐day, in the Infidel Half Century, [Footnote: _Back to 

Methuselah_. Preface.] to be excuses for "'doing the other fellow 

down' with impunity, all interference by a guiding government, all 

organization except police organization to protect legalized fraud 

against fisticuffs, all attempt to introduce human purpose and design 

and forethought into the industrial welter being 'contrary to the laws 

of political economy'" He would have seen, then, as one of the 

pioneers of the march to the plains of heaven [Footnote: _The 

Quintessence of Ibsenism_] that, of the kind of human purpose and 

design and forethought to be found in a government like that of Queen 

Victoria's uncles, the less the better. He would have seen, not the 

strong doing the weak down, but the foolish doing the strong down. He 

would have seen purposes, designs and forethoughts at work, 

obstructing invention, obstructing enterprise, obstructing what he 

would infallibly have recognized as the next move of Creative 

Evolution. 

 

Even now Mr. Shaw is none too eager for the guidance of any guiding 

government he knows, but in theory he has turned a full loop against 

laissez‐faire. Most advanced thinking before the war had made the same 

turn against the established notion that if you unloosed everything, 

wisdom would bubble up, and establish harmony. Since the war, with its 

definite demonstration of guiding governments, assisted by censors, 

propagandists, and spies, Roebuck Ramsden and Natural Liberty have 

been readmitted to the company of serious thinkers. 

 

One thing is common to these cycles. There is in each set of 

stereotypes a point where effort ceases and things happen of their own 

accord, as you would like them to. The progressive stereotype, 

powerful to incite work, almost completely obliterates the attempt to 

decide what work and why that work. Laissez‐faire, a blessed release 

from stupid officialdom, assumes that men will move by spontaneous 

combustion towards a pre‐established harmony. Collectivism, an 

antidote to ruthless selfishness, seems, in the Marxian mind, to 

suppose an economic determinism towards efficiency and wisdom on the 

part of socialist officials. Strong government, imperialism at home 

and abroad, at its best deeply conscious of the price of disorder, 

relies at last on the notion that all that matters to the governed 

will be known by the governors. In each theory there is a spot of 

blind automatism. 

 

That spot covers up some fact, which if it were taken into account, 

would check the vital movement that the stereotype provokes. If the 

progressive had to ask himself, like the Chinaman in the joke, what he 

wanted to do with the time he saved by breaking the record, if the 

advocate of laissez‐faire had to contemplate not only free and 

exuberant energies of men, but what some people call their human 

nature, if the collectivist let the center of his attention be 

occupied with the problem of how he is to secure his officials, if the 

imperialist dared to doubt his own inspiration, you would find more 

Hamlet and less Henry the Fifth. For these blind spots keep away 

distracting images, which with their attendant emotions, might cause 

hesitation and infirmity of purpose. Consequently the stereotype not 

only saves time in a busy life and is a defense of our position in 

society, but tends to preserve us from all the bewildering effect of 

trying to see the world steadily and see it whole. 

 

 

 

 

CHAPTER IX 

 

CODES AND THEIR ENEMIES 

 

ANYONE who has stood at the end of a railroad platform waiting for a 

friend, will recall what queer people he mistook for him. The shape of 

a hat, a slightly characteristic gait, evoked the vivid picture in his 

mind's eye. In sleep a tinkle may sound like the pealing of a great 

bell; the distant stroke of a hammer like a thunderclap. For our 

constellations of imagery will vibrate to a stimulus that is perhaps 

but vaguely similar to some aspect of them. They may, in 

hallucination, flood the whole consciousness. They may enter very 

little into perception, though I am inclined to think that such an 

experience is extremely rare and highly sophisticated, as when we gaze 

blankly at a familiar word or object, and it gradually ceases to be 

familiar. Certainly for the most part, the way we see things is a 

combination of what is there and of what we expected to find. The 

heavens are not the same to an astronomer as to a pair of lovers; a 

page of Kant will start a different train of thought in a Kantian and 

in a radical empiricist; the Tahitian belle is a better looking person 

to her Tahitian suitor than to the readers of the _National 

Geographic Magazine_. 

 

Expertness in any subject is, in fact, a multiplication of the number 

of aspects we are prepared to discover, plus the habit of discounting 

our expectations. Where to the ignoramus all things look alike, and 

life is just one thing after another, to the specialist things are 

highly individual. For a chauffeur, an epicure, a connoisseur, a 

member of the President's cabinet, or a professor's wife, there are 

evident distinctions and qualities, not at all evident to the casual 

person who discusses automobiles, wines, old masters, Republicans, and 

college faculties. 

 

But in our public opinions few can be expert, while life is, as Mr. 

Bernard Shaw has made plain, so short. Those who are expert are so on 

only a few topics. Even among the expert soldiers, as we learned 

during the war, expert cavalrymen were not necessarily brilliant with 

trench‐warfare and tanks. Indeed, sometimes a little expertness on a 

small topic may simply exaggerate our normal human habit of trying to 

squeeze into our stereotypes all that can be squeezed, and of casting 

into outer darkness that which does not fit. 

 

Whatever we recognize as familiar we tend, if we are not very careful, 

to visualize with the aid of images already in our mind. Thus in the 

American view of Progress and Success there is a definite picture of 

human nature and of society. It is the kind of human nature and the 

kind of society which logically produce the kind of progress that is 

regarded as ideal. And then, when we seek to describe or explain 

actually successful men, and events that have really happened, we read 

back into them the qualities that are presupposed in the stereotypes. 

 

 

These qualities were standardized rather innocently by the older 

economists. They set out to describe the social system under which 

they lived, and found it too complicated for words. So they 

constructed what they sincerely hoped was a simplified diagram, not so 

different in principle and in veracity from the parallelogram with 

legs and head in a child's drawing of a complicated cow. The scheme 

consisted of a capitalist who had diligently saved capital from his 

labor, an entrepreneur who conceived a socially useful demand and 

organized a factory, a collection of workmen who freely contracted, 

take it or leave it, for their labor, a landlord, and a group of 

consumers who bought in the cheapest market those goods which by the 

ready use of the pleasure‐pain calculus they knew would give them the 

most pleasure. The model worked. The kind of people, which the model 

assumed, living in the sort of world the model assumed, invariably 

cooperated harmoniously in the books where the model was described. 

 

With modification and embroidery, this pure fiction, used by 

economists to simplify their thinking, was retailed and popularized 

until for large sections of the population it prevailed as the 

economic mythology of the day. It supplied a standard version of 

capitalist, promoter, worker and consumer in a society that was 

naturally more bent on achieving success than on explaining it. The 

buildings which rose, and the bank accounts which accumulated, were 

evidence that the stereotype of how the thing had been done was 

accurate. And those who benefited most by success came to believe they 

were the kind of men they were supposed to be. No wonder that the 

candid friends of successful men, when they read the official 

biography and the obituary, have to restrain themselves from asking 

whether this is indeed their friend. 

 

2 

 

To the vanquished and the victims, the official portraiture was, of 

course, unrecognizable. For while those who exemplified progress did 

not often pause to inquire whether they had arrived according to the 

route laid down by the economists, or by some other just as 

creditable, the unsuccessful people did inquire. "No one," says 

William James, [Footnote: _The Letters of William James,_ Vol. I, 

p.65] "sees further into a generalization than his own knowledge of 

detail extends." The captains of industry saw in the great trusts 

monuments of (their) success; their defeated competitors saw the 

monuments of (their) failure. So the captains expounded the economies 

and virtues of big business, asked to be let alone, said they were the 

agents of prosperity, and the developers of trade. The vanquished 

insisted upon the wastes and brutalities of the trusts, and called 

loudly upon the Department of Justice to free business from 

conspiracies. In the same situation one side saw progress, economy, 

and a splendid development; the other, reaction, extravagance, and a 

restraint of trade. Volumes of statistics, anecdotes about the real 

truth and the inside truth, the deeper and the larger truth, were 

published to prove both sides of the argument. 

 

For when a system of stereotypes is well fixed, our attention is 

called to those facts which support it, and diverted from those which 

contradict. So perhaps it is because they are attuned to find it, that 

kindly people discover so much reason for kindness, malicious people 

so much malice. We speak quite accurately of seeing through 

rose‐colored spectacles, or with a jaundiced eye. If, as Philip 

Littell once wrote of a distinguished professor, we see life as 

through a class darkly, our stereotypes of what the best people and 

the lower classes are like will not be contaminated by understanding. 

What is alien will be rejected, what is different will fall upon 

unseeing eyes. We do not see what our eyes are not accustomed to take 

into account. Sometimes consciously, more often without knowing it, we 

are impressed by those facts which fit our philosophy. 

 

3 

 

This philosophy is a more or less organized series of images for 

describing the unseen world. But not only for describing it. For 

judging it as well. And, therefore, the stereotypes are loaded with 

preference, suffused with affection or dislike, attached to fears, 

lusts, strong wishes, pride, hope. Whatever invokes the stereotype is 

judged with the appropriate sentiment. Except where we deliberately 

keep prejudice in suspense, we do not study a man and judge him to be 

bad. We see a bad man. We see a dewy morn, a blushing maiden, a 

sainted priest, a humorless Englishman, a dangerous Red, a carefree 

bohemian, a lazy Hindu, a wily Oriental, a dreaming Slav, a volatile 

Irishman, a greedy Jew, a 100% American. In the workaday world that is 

often the real judgment, long in advance of the evidence, and it 

contains within itself the conclusion which the evidence is pretty 

certain to confirm. Neither justice, nor mercy, nor truth, enter into 

such a judgment, for the judgment has preceded the evidence. Yet a 

people without prejudices, a people with altogether neutral vision, is 

so unthinkable in any civilization of which it is useful to think, 

that no scheme of education could be based upon that ideal. Prejudice 

can be detected, discounted, and refined, but so long as finite men 

must compress into a short schooling preparation for dealing with a 

vast civilization, they must carry pictures of it around with them, 

and have prejudices. The quality of their thinking and doing will 

depend on whether those prejudices are friendly, friendly to other 

people, to other ideas, whether they evoke love of what is felt to be 

positively good, rather than hatred of what is not contained in their 

version of the good. 

 

Morality, good taste and good form first standardize and then 

emphasize certain of these underlying prejudices. As we adjust 

ourselves to our code, we adjust the facts we see to that code. 

Rationally, the facts are neutral to all our views of right and wrong. 

Actually, our canons determine greatly what we shall perceive and how. 

 

For a moral code is a scheme of conduct applied to a number of typical 

instances. To behave as the code directs is to serve whatever purpose 

the code pursues. It may be God's will, or the king's, individual 

salvation in a good, solid, three dimensional paradise, success on 

earth, or the service of mankind. In any event the makers of the code 

fix upon certain typical situations, and then by some form of 

reasoning or intuition, deduce the kind of behavior which would 

produce the aim they acknowledge. The rules apply where they apply. 

 

But in daily living how does a man know whether his predicament is the 

one the law‐giver had in mind? He is told not to kill. But if his 

children are attacked, may he kill to stop a killing? The Ten 

Commandments are silent on the point. Therefore, around every code 

there is a cloud of interpreters who deduce more specific cases. 

Suppose, then, that the doctors of the law decide that he may kill in 

self‐defense. For the next man the doubt is almost as great; how does 

he know that he is defining self‐defense correctly, or that he has not 

misjudged the facts, imagined the attack, and is really the aggressor? 

Perhaps he has provoked the attack. But what is a provocation? Exactly 

these confusions infected the minds of most Germans in August, 1914. 

 

Far more serious in the modern world than any difference of moral code 

is the difference in the assumptions about facts to which the code is 

applied. Religious, moral and political formulae are nothing like so 

far apart as the facts assumed by their votaries. Useful discussion, 

then, instead of comparing ideals, reexamines the visions of the 

facts. Thus the rule that you should do unto others as you would have 

them do unto you rests on the belief that human nature is uniform. Mr. 

Bernard Shaw's statement that you should not do unto others what you 

would have them do unto you, because their tastes may be different, 

rests on the belief that human nature is not uniform. The maxim that 

competition is the life of trade consists of a whole tome of 

assumptions about economic motives, industrial relations, and the 

working of a particular commercial system. The claim that America will 

never have a merchant marine, unless it is privately owned and 

managed, assumes a certain proved connection between a certain kind of 

profit‐making and incentive. The justification by the bolshevik 

propagandist of the dictatorship, espionage, and the terror, because 

"every state is an apparatus of violence" [Footnote: See _Two Years 

of Conflict on the Internal Front_, published by the Russian 

Socialist Federated Soviet Republic, Moscow, 1920. Translated by 

Malcolm W. Davis for the _New York Evening Post_, January 15, 

1921.] is an historical judgment, the truth of which is by no means 

self‐evident to a non‐communist. 

 

At the core of every moral code there is a picture of human nature, a 

map of the universe, and a version of history. To human nature (of the 

sort conceived), in a universe (of the kind imagined), after a history 

(so understood), the rules of the code apply. So far as the facts of 

personality, of the environment and of memory are different, by so far 

the rules of the code are difficult to apply with success. Now every 

moral code has to conceive human psychology, the material world, and 

tradition some way or other. But in the codes that are under the 

influence of science, the conception is known to be an hypothesis, 

whereas in the codes that come unexamined from the past or bubble up 

from the caverns of the mind, the conception is not taken as an 

hypothesis demanding proof or contradiction, but as a fiction accepted 

without question. In the one case, man is humble about his beliefs, 

because he knows they are tentative and incomplete; in the other he is 

dogmatic, because his belief is a completed myth. The moralist who 

submits to the scientific discipline knows that though he does not 

know everything, he is in the way of knowing something; the dogmatist, 

using a myth, believes himself to share part of the insight of 

omniscience, though he lacks the criteria by which to tell truth from 

error. For the distinguishing mark of a myth is that truth and error, 

fact and fable, report and fantasy, are all on the same plane of 

credibility. 

 

The myth is, then, not necessarily false. It might happen to be wholly 

true. It may happen to be partly true. If it has affected human 

conduct a long time, it is almost certain to contain much that is 

profoundly and importantly true. What a myth never contains is the 

critical power to separate its truths from its errors. For that power 

comes only by realizing that no human opinion, whatever its supposed 

origin, is too exalted for the test of evidence, that every opinion is 

only somebody's opinion. And if you ask why the test of evidence is 

preferable to any other, there is no answer unless you are willing to 

use the test in order to test it. 

 

4 

 

The statement is, I think, susceptible of overwhelming proof, that 

moral codes assume a particular view of the facts. Under the term 

moral codes I include all kinds: personal, family, economic, 

professional, legal, patriotic, international. At the center of each 

there is a pattern of stereotypes about psychology, sociology, and 

history. The same view of human nature, institutions or tradition 

rarely persists through all our codes. Compare, for example, the 

economic and the patriotic codes. There is a war supposed to affect 

all alike. Two men are partners in business. One enlists, the other 

takes a war contract. The soldier sacrifices everything, perhaps even 

his life. He is paid a dollar a day, and no one says, no one believes, 

that you could make a better soldier out of him by any form of 

economic incentive. That motive disappears out of his human nature. 

The contractor sacrifices very little, is paid a handsome profit over 

costs, and few say or believe that he would produce the munitions if 

there were no economic incentive. That may be unfair to him. The point 

is that the accepted patriotic code assumes one kind of human nature, 

the commercial code another. And the codes are probably founded on 

true expectations to this extent, that when a man adopts a certain 

code he tends to exhibit the kind of human nature which the code 

demands. 

 

That is one reason why it is so dangerous to generalize about human 

nature. A loving father can be a sour boss, an earnest municipal 

reformer, and a rapacious jingo abroad. His family life, his business 

career, his politics, and his foreign policy rest on totally different 

versions of what others are like and of how he should act. These 

versions differ by codes in the same person, the codes differ somewhat 

among persons in the same social set, differ widely as between social 

sets, and between two nations, or two colors, may differ to the point 

where there is no common assumption whatever. That is why people 

professing the same stock of religious beliefs can go to war. The 

element of their belief which determines conduct is that view of the 

facts which they assume. 

 

That is where codes enter so subtly and so pervasively into the making 

of public opinion. The orthodox theory holds that a public opinion 

constitutes a moral judgment on a group of facts. The theory I am 

suggesting is that, in the present state of education, a public 

opinion is primarily a moralized and codified version of the facts. I 

am arguing that the pattern of stereotypes at the center of our codes 

largely determines what group of facts we shall see, and in what light 

we shall see them. That is why, with the best will in the world, the 

news policy of a journal tends to support its editorial policy; why a 

capitalist sees one set of facts, and certain aspects of human nature, 

literally sees them; his socialist opponent another set and other 

aspects, and why each regards the other as unreasonable or perverse, 

when the real difference between them is a difference of perception. 

That difference is imposed by the difference between the capitalist 

and socialist pattern of stereotypes. "There are no classes in 

America," writes an American editor. "The history of all hitherto 

existing society is the history of class struggles," says the 

Communist Manifesto. If you have the editor's pattern in your mind, 

you will see vividly the facts that confirm it, vaguely and 

ineffectively those that contradict. If you have the communist 

pattern, you will not only look for different things, but you will see 

with a totally different emphasis what you and the editor happen to 

see in common. 

 

5 

 

And since my moral system rests on my accepted version of the facts, 

he who denies either my moral judgments or my version of the facts, is 

to me perverse, alien, dangerous. How shall I account for him? The 

opponent has always to be explained, and the last explanation that we 

ever look for is that he sees a different set of facts. Such an 

explanation we avoid, because it saps the very foundation of our own 

assurance that we have seen life steadily and seen it whole. It is 

only when we are in the habit of recognizing our opinions as a partial 

experience seen through our stereotypes that we become truly tolerant 

of an opponent. Without that habit, we believe in the absolutism of 

our own vision, and consequently in the treacherous character of all 

opposition. For while men are willing to admit that there are two 

sides to a "question," they do not believe that there are two sides to 

what they regard as a "fact." And they never do believe it until after 

long critical education, they are fully conscious of how second‐hand 

and subjective is their apprehension of their social data. 

 

So where two factions see vividly each its own aspect, and contrive 

their own explanations of what they see, it is almost impossible for 

them to credit each other with honesty. If the pattern fits their 

experience at a crucial point, they no longer look upon it as an 

interpretation. They look upon it as "reality." It may not resemble 

the reality, except that it culminates in a conclusion which fits a 

real experience. I may represent my trip from New York to Boston by a 

straight line on a map, just as a man may regard his triumph as the 

end of a straight and narrow path. The road by which I actually went 

to Boston may have involved many detours, much turning and twisting, 

just as his road may have involved much besides pure enterprise, labor 

and thrift. But provided I reach Boston and he succeeds, the airline 

and the straight path will serve as ready made charts. Only when 

somebody tries to follow them, and does not arrive, do we have to 

answer objections. If we insist on our charts, and he insists on 

rejecting them, we soon tend to regard him as a dangerous fool, and he 

to regard us as liars and hypocrites. Thus we gradually paint 

portraits of each other. For the opponent presents himself as the man 

who says, evil be thou my good. He is an annoyance who does not fit 

into the scheme of things. Nevertheless he interferes. And since that 

scheme is based in our minds on incontrovertible fact fortified by 

irresistible logic, some place has to be found for him in the scheme. 

Rarely in politics or industrial disputes is a place made for him by 

the simple admission that he has looked upon the same reality and seen 

another aspect of it. That would shake the whole scheme. 

 

Thus to the Italians in Paris Fiume was Italian It was not merely a 

city that it would be desirable to include within the Italian kingdom. 

It was Italian. They fixed their whole mind upon the Italian majority 

within the legal boundaries of the city itself. The American 

delegates, having seen more Italians in New York than there are in 

Fiume, without regarding New York as Italian, fixed their eyes on 

Fiume as a central European port of entry. They saw vividly the 

Jugoslavs in the suburbs and the non‐Italian hinterland. Some of the 

Italians in Paris were therefore in need of a convincing explanation 

of the American perversity. They found it in a rumor which started, no 

one knows where, that an influential American diplomat was in the 

snares of a Jugoslav mistress. She had been seen.... He had been 

seen.... At Versailles just off the boulevard. ... The villa with the 

large trees. 

 

This is a rather common way of explaining away opposition. In their 

more libelous form such charges rarely reach the printed page, and a 

Roosevelt may have to wait years, or a Harding months, before he can 

force an issue, and end a whispering campaign that has reached into 

every circle of talk. Public men have to endure a fearful amount of 

poisonous clubroom, dinner table, boudoir slander, repeated, 

elaborated, chuckled over, and regarded as delicious. While this sort 

of thing is, I believe, less prevalent in America than in Europe, yet 

rare is the American official about whom somebody is not repeating a 

scandal. 

 

Out of the opposition we make villains and conspiracies. If prices go 

up unmercifully the profiteers have conspired; if the newspapers 

misrepresent the news, there is a capitalist plot; if the rich are too 

rich, they have been stealing; if a closely fought election is lost, 

the electorate was corrupted; if a statesman does something of which 

you disapprove, he has been bought or influenced by some discreditable 

person. If workingmen are restless, they are the victims of agitators; 

if they are restless over wide areas, there is a conspiracy on foot. 

If you do not produce enough aeroplanes, it is the work of spies; if 

there is trouble in Ireland, it is German or Bolshevik "gold." And if 

you go stark, staring mad looking for plots, you see all strikes, the 

Plumb plan, Irish rebellion, Mohammedan unrest, the restoration of 

King Constantine, the League of Nations, Mexican disorder, the 

movement to reduce armaments, Sunday movies, short skirts, evasion of 

the liquor laws, Negro self‐assertion, as sub‐plots under some 

grandiose plot engineered either by Moscow, Rome, the Free Masons, the 

Japanese, or the Elders of Zion. 

 

 

 

 

CHAPTER X 

 

THE DETECTION OF STEREOTYPES 

 

1 

 

Skilled diplomatists, compelled to talk out loud to the warring 

peoples, learned how to use a large repertory of stereotypes. They 

were dealing with a precarious alliance of powers, each of which was 

maintaining its war unity only by the most careful leadership. The 

ordinary soldier and his wife, heroic and selfless beyond anything in 

the chronicles of courage, were still not heroic enough to face death 

gladly for all the ideas which were said by the foreign offices of 

foreign powers to be essential to the future of civilization. There 

were ports, and mines, rocky mountain passes, and villages that few 

soldiers would willingly have crossed No Man's Land to obtain for 

their allies. 

 

Now it happened in one nation that the war party which was in control 

of the foreign office, the high command, and most of the press, had 

claims on the territory of several of its neighbors. These claims were 

called the Greater Ruritania by the cultivated classes who regarded 

Kipling, Treitschke, and Maurice Barres as one hundred percent 

Ruritanian. But the grandiose idea aroused no enthusiasm abroad. So 

holding this finest flower of the Ruritanian genius, as their poet 

laureate said, to their hearts, Ruritania's statesmen went forth to 

divide and conquer. They divided the claim into sectors. For each 

piece they invoked that stereotype which some one or more of their 

allies found it difficult to resist, because that ally had claims for 

which it hoped to find approval by the use of this same stereotype. 

 

The first sector happened to be a mountainous region inhabited by 

alien peasants. Ruritania demanded it to complete her natural 

geographical frontier. If you fixed your attention long enough on the 

ineffable value of what is natural, those alien peasants just 

dissolved into fog, and only the slope of the mountains was visible. 

The next sector was inhabited by Ruritanians, and on the principle 

that no people ought to live under alien rule, they were re‐annexed. 

Then came a city of considerable commercial importance, not inhabited 

by Ruritanians. But until the Eighteenth Century it had been part of 

Ruritania, and on the principle of Historic Right it was annexed. 

Farther on there was a splendid mineral deposit owned by aliens and 

worked by aliens. On the principle of reparation for damage it was 

annexed. Beyond this there was a territory inhabited 97% by aliens, 

constituting the natural geographical frontier of another nation, 

never historically a part of Ruritania. But one of the provinces which 

had been federated into Ruritania had formerly traded in those 

markets, and the upper class culture was Ruritanian. On the principle 

of cultural superiority and the necessity of defending civilization, 

the lands were claimed. Finally, there was a port wholly disconnected 

from Ruritania geographically, ethnically, economically, historically, 

traditionally. It was demanded on the ground that it was needed for 

national defense. 

 

In the treaties that concluded the Great War you can multiply examples 

of this kind. Now I do not wish to imply that I think it was possible 

to resettle Europe consistently on any one of these principles. I am 

certain that it was not. The very use of these principles, so 

pretentious and so absolute, meant that the spirit of accommodation 

did not prevail and that, therefore, the substance of peace was not 

there. For the moment you start to discuss factories, mines, 

mountains, or even political authority, as perfect examples of some 

eternal principle or other, you are not arguing, you are fighting. 

That eternal principle censors out all the objections, isolates the 

issue from its background and its context, and sets going in you some 

strong emotion, appropriate enough to the principle, highly 

inappropriate to the docks, warehouses, and real estate. And having 

started in that mood you cannot stop. A real danger exists. To meet it 

you have to invoke more absolute principles in order to defend what is 

open to attack. Then you have to defend the defenses, erect buffers, 

and buffers for the buffers, until the whole affair is so scrambled 

that it seems less dangerous to fight than to keep on talking. 

 

There are certain clues which often help in detecting the false 

absolutism of a stereotype. In the case of the Ruritanian propaganda 

the principles blanketed each other so rapidly that one could readily 

see how the argument had been constructed. The series of 

contradictions showed that for each sector that stereotype was 

employed which would obliterate all the facts that interfered with the 

claim. Contradiction of this sort is often a good clue. 

 

2 

 

Inability to take account of space is another. In the spring of 1918, 

for example, large numbers of people, appalled by the withdrawal of 

Russia, demanded the "reestablishment of an Eastern Front." The war, 

as they had conceived it, was on two fronts, and when one of them 

disappeared there was an instant demand that it be recreated. The 

unemployed Japanese army was to man the front, substituting for the 

Russian. But there was one insuperable obstacle. Between Vladivostok 

and the eastern battleline there were five thousand miles of country, 

spanned by one broken down railway. Yet those five thousand miles 

would not stay in the minds of the enthusiasts. So overwhelming was 

their conviction that an eastern front was needed, and so great their 

confidence in the valor of the Japanese army, that, mentally, they had 

projected that army from Vladivostok to Poland on a magic carpet. In 

vain our military authorities argued that to land troops on the rim of 

Siberia had as little to do with reaching the Germans, as climbing 

from the cellar to the roof of the Woolworth building had to do with 

reaching the moon. 

 

The stereotype in this instance was the war on two fronts. Ever since 

men had begun to imagine the Great War they had conceived Germany held 

between France and Russia. One generation of strategists, and perhaps 

two, had lived with that visual image as the starting point of all 

their calculations. For nearly four years every battle‐map they saw 

had deepened the impression that this was the war. When affairs took a 

new turn, it was not easy to see them as they were then. They were 

seen through the stereotype, and facts which conflicted with it, such 

as the distance from Japan to Poland, were incapable of coming vividly 

into consciousness. 

 

It is interesting to note that the American authorities dealt with the 

new facts more realistically than the French. In part, this was 

because (previous to 1914) they had no preconception of a war upon the 

continent; in part because the Americans, engrossed in the 

mobilization of their forces, had a vision of the western front which 

was itself a stereotype that excluded from _their_ consciousness 

any very vivid sense of the other theatres of war. In the spring of 

1918 this American view could not compete with the traditional French 

view, because while the Americans believed enormously in their own 

powers, the French at that time (before Cantigny and the Second Marne) 

had the gravest doubts. The American confidence suffused the American 

stereotype, gave it that power to possess consciousness, that 

liveliness and sensible pungency, that stimulating effect upon the 

will, that emotional interest as an object of desire, that congruity 

with the activity in hand, which James notes as characteristic of what 

we regard as "real." [Footnote: _Principles of Psychology_, Vol. 

II, p. 300.] The French in despair remained fixed on their accepted 

image. And when facts, gross geographical facts, would not fit with 

the preconception, they were either censored out of mind, or the facts 

were themselves stretched out of shape. Thus the difficulty of the 

Japanese reaching the Germans five thousand miles away was, in 

measure, overcome by bringing the Germans more than half way to meet 

them. Between March and June 1918, there was supposed to be a German 

army operating in Eastern Siberia. This phantom army consisted of some 

German prisoners actually seen, more German prisoners thought about, 

and chiefly of the delusion that those five thousand intervening miles 

did not really exist. [Footnote: See in this connection Mr. Charles 

Grasty's interview with Marshal Foch, _New York Times_, February 

26, 1918. "Germany is walking through Russia. America and Japan, who 

are in a position to do so, should go to meet her in Siberia." See 

also the resolution by Senator King of Utah, June 10, 1918, and Mr. 

Taft's statement in the _New York Times_, June 11, 1918, and the 

appeal to America on May 5, 1918, by Mr. A. J. Sack, Director of the 

Russian Information Bureau: "If Germany were in the Allied place... 

she would have 3,000,000 fighting on the East front within a year."] 

 

3 

 

A true conception of space is not a simple matter. If I draw a 

straight line on a map between Bombay and Hong Kong and measure the 

distance, I have learned nothing whatever about the distance I should 

have to cover on a voyage. And even if I measure the actual distance 

that I must traverse, I still know very little until I know what ships 

are in the service, when they run, how fast they go, whether I can 

secure accommodation and afford to pay for it. In practical life space 

is a matter of available transportation, not of geometrical planes, as 

the old railroad magnate knew when he threatened to make grass grow in 

the streets of a city that had offended him. If I am motoring and ask 

how far it is to my destination, I curse as an unmitigated booby the 

man who tells me it is three miles, and does not mention a six mile 

detour. It does me no good to be told that it is three miles if you 

walk. I might as well be told it is one mile as the crow flies. I do 

not fly like a crow, and I am not walking either. I must know that it 

is nine miles for a motor car, and also, if that is the case, that six 

of them are ruts and puddles. I call the pedestrian a nuisance who 

tells me it is three miles and think evil of the aviator who told me 

it was one mile. Both of them are talking about the space they have to 

cover, not the space I must cover. 

 

In the drawing of boundary lines absurd complications have arisen 

through failure to conceive the practical geography of a region. Under 

some general formula like self‐determination statesmen have at various 

times drawn lines on maps, which, when surveyed on the spot, ran 

through the middle of a factory, down the center of a village street, 

diagonally across the nave of a church, or between the kitchen and 

bedroom of a peasant's cottage. There have been frontiers in a grazing 

country which separated pasture from water, pasture from market, and 

in an industrial country, railheads from railroad. On the colored 

ethnic map the line was ethnically just, that is to say, just in the 

world of that ethnic map. 

 

4 

 

But time, no less than space, fares badly. A common example is that of 

the man who tries by making an elaborate will to control his money 

long after his death. "It had been the purpose of the first William 

James," writes his great‐grandson Henry James, [Footnote: _The 

Letters of William James_, Vol. I, p. 6.] "to provide that his 

children (several of whom were under age when he died) should qualify 

themselves by industry and experience to enjoy the large patrimony 

which he expected to bequeath to them, and with that in view he left a 

will which was a voluminous compound of restraints and instructions. 

He showed thereby how great were both his confidence in his own 

judgment and his solicitude for the moral welfare of his descendants." 

The courts upset the will. For the law in its objection to 

perpetuities recognizes that there are distinct limits to the 

usefulness of allowing anyone to impose his moral stencil upon an 

unknown future. But the desire to impose it is a very human trait, so 

human that the law permits it to operate for a limited time after 

death. 

 

The amending clause of any constitution is a good index of the 

confidence the authors entertained about the reach of their opinions 

in the succeeding generations. There are, I believe, American state 

constitutions which are almost incapable of amendment. The men who 

made them could have had but little sense of the flux of time: to them 

the Here and Now was so brilliantly certain, the Hereafter so vague or 

so terrifying, that they had the courage to say how life should run 

after they were gone. And then because constitutions are difficult to 

amend, zealous people with a taste for mortmain have loved to write on 

this imperishable brass all kinds of rules and restrictions that, 

given any decent humility about the future, ought to be no more 

permanent than an ordinary statute. 

 

A presumption about time enters widely into our opinions. To one 

person an institution which has existed for the whole of his conscious 

life is part of the permanent furniture of the universe: to another it 

is ephemeral. Geological time is very different from biological time. 

Social time is most complex. The statesman has to decide whether to 

calculate for the emergency or for the long run. Some decisions have 

to be made on the basis of what will happen in the next two hours; 

others on what will happen in a week, a month, a season, a decade, 

when the children have grown up, or their children's children. An 

important part of wisdom is the ability to distinguish the 

time‐conception that properly belongs to the thing in hand. The person 

who uses the wrong time‐conception ranges from the dreamer who ignores 

the present to the philistine who can see nothing else. A true scale 

of values has a very acute sense of relative time. 

 

Distant time, past and future, has somehow to be conceived. But as 

James says, "of the longer duration we have no direct 'realizing' 

sense." [Footnote: _Principles of Psychology_, Vol. I, p. 638.] 

The longest duration which we immediately feel is what is called the 

"specious present." It endures, according to Titchener, for about six 

seconds. [Footnote: Cited by Warren, _Human Psychology_, p. 255.] 

"All impressions within this period of time are present to us _at 

once_. This makes it possible for us to perceive changes and events 

as well as stationary objects. The perceptual present is supplemented 

by the ideational present. Through the combination of perceptions with 

memory images, entire days, months, and even years of the past are 

brought together into the present." 

 

In this ideational present, vividness, as James said, is proportionate 

to the number of discriminations we perceive within it. Thus a 

vacation in which we were bored with nothing to do passes slowly while 

we are in it, but seems very short in memory. Great activity kills 

time rapidly, but in memory its duration is long. On the relation 

between the amount we discriminate and our time perspective James has 

an interesting passage: [Footnote: _Op. cit._, Vol. I, p. 639.] 

 

"We have every reason to think that creatures may possibly differ 

enormously in the amounts of duration which they intuitively feel, and 

in the fineness of the events that may fill it. Von Baer has indulged 

in some interesting computations of the effect of such differences in 

changing the aspect of Nature. Suppose we were able, within the length 

of a second, to note 10,000 events distinctly, instead of barely 10 as 

now; [Footnote: In the moving picture this effect is admirably produced 

by the ultra‐rapid camera.] if our life were then destined to hold the 

same number of impressions, it might be 1000 times as short. We should 

live less than a month, and personally know nothing of the change of 

seasons. If born in winter, we should believe in summer as we now 

believe in the heats of the carboniferous era. The motions of organic 

beings would be so slow to our senses as to be inferred, not seen. The 

sun would stand still in the sky, the moon be almost free from change, 

and so on. But now reverse the hypothesis and suppose a being to get 

only one 1000th part of the sensations we get in a given time, and 

consequently to live 1000 times as long. Winters and summers will be 

to him like quarters of an hour. Mushrooms and the swifter growing 

plants will shoot into being so rapidly as to appear instantaneous 

creations; annual shrubs will rise and fall from the earth like 

restless boiling water springs; the motions of animals will be as 

invisible as are to us the movements of bullets and cannon‐balls; the 

sun will scour through the sky like a meteor, leaving a fiery trail 

behind him, etc." 

 

5 

 

In his Outline of History Mr. Wells has made a gallant effort to 

visualize "the true proportions of historical to geological time" 

[Footnote: 1 Vol. II, p. 605. See also James Harvey Robinson, _The 

New History,_ p. 239.] On a scale which represents the time from 

Columbus to ourselves by three inches of space, the reader would have 

to walk 55 feet to see the date of the painters of the Altamara caves, 

550 feet to see the earlier Neanderthalers, a mile or so to the last 

of the dinosaurs. More or less precise chronology does not begin until 

after 1000 B.C., and at that time "Sargon I of the Akkadian‐Sumerian 

Empire was a remote memory,... more remote than is Constantine the 

Great from the world of the present day.... Hammurabi had been dead a 

thousand years... Stonehedge in England was already a thousand years 

old." 

 

Mr. Wells was writing with a purpose. "In the brief period of ten 

thousand years these units (into which men have combined) have grown 

from the small family tribe of the early neolithic culture to the vast 

united realms‐‐vast yet still too small and partial‐‐of the present 

time." Mr. Wells hoped by changing the time perspective on our present 

problems to change the moral perspective. Yet the astronomical measure 

of time, the geological, the biological, any telescopic measure which 

minimizes the present is not "more true" than a microscopic. Mr. 

Simeon Strunsky is right when he insists that "if Mr. Wells is 

thinking of his subtitle, The Probable Future of Mankind, he is 

entitled to ask for any number of centuries to work out his solution. 

If he is thinking of the salvaging of this western civilization, 

reeling under the effects of the Great War, he must think in decades 

and scores of years." [Footnote: In a review of _The Salvaging of 

Civilization, The Literary Review of the N. Y. Evening Post_, June 

18, 1921, p. 5.] It all depends upon the practical purpose for which 

you adopt the measure. There are situations when the time perspective 

needs to be lengthened, and others when it needs to be shortened. 

 

The man who says that it does not matter if 15,000,000 Chinese die of 

famine, because in two generations the birthrate will make up the 

loss, has used a time perspective to excuse his inertia. A person who 

pauperizes a healthy young man because he is sentimentally 

overimpressed with an immediate difficulty has lost sight of the 

duration of the beggar's life. The people who for the sake of an 

immediate peace are willing to buy off an aggressive empire by 

indulging its appetite have allowed a specious present to interfere 

with the peace of their children. The people who will not be patient 

with a troublesome neighbor, who want to bring everything to a 

"showdown" are no less the victims of a specious present. 

 

6 

 

Into almost every social problem the proper calculation of time 

enters. Suppose, for example, it is a question of timber. Some trees 

grow faster than others. Then a sound forest policy is one in which 

the amount of each species and of each age cut in each season is made 

good by replanting. In so far as that calculation is correct the 

truest economy has been reached. To cut less is waste, and to cut more 

is exploitation. But there may come an emergency, say the need for 

aeroplane spruce in a war, when the year's allowance must be exceeded. 

An alert government will recognize that and regard the restoration of 

the balance as a charge upon the future. 

 

Coal involves a different theory of time, because coal, unlike a tree, 

is produced on the scale of geological time. The supply is limited. 

Therefore a correct social policy involves intricate computation of 

the available reserves of the world, the indicated possibilities, the 

present rate of use, the present economy of use, and the alternative 

fuels. But when that computation has been reached it must finally be 

squared with an ideal standard involving time. Suppose, for example, 

that engineers conclude that the present fuels are being exhausted at 

a certain rate; that barring new discoveries industry will have to 

enter a phase of contraction at some definite time in the future. We 

have then to determine how much thrift and self‐denial we will use, 

after all feasible economies have been exercised, in order not to rob 

posterity. But what shall we consider posterity? Our grandchildren? 

Our great grandchildren? Perhaps we shall decide to calculate on a 

hundred years, believing that to be ample time for the discovery of 

alternative fuels if the necessity is made clear at once. The figures 

are, of course, hypothetical. But in calculating that way we shall be 

employing what reason we have. We shall be giving social time its 

place in public opinion. Let us now imagine a somewhat different case: 

a contract between a city and a trolley‐car company. The company says 

that it will not invest its capital unless it is granted a monopoly of 

the main highway for ninety‐nine years. In the minds of the men who 

make that demand ninety‐nine years is so long as to mean "forever." 

But suppose there is reason to think that surface cars, run from a 

central power plant on tracks, are going out of fashion in twenty 

years. Then it is a most unwise contract to make, for you are 

virtually condemning a future generation to inferior transportation. 

In making such a contract the city officials lack a realizing sense of 

ninety‐nine years. Far better to give the company a subsidy now in 

order to attract capital than to stimulate investment by indulging a 

fallacious sense of eternity. No city official and no company official 

has a sense of real time when he talks about ninety‐nine years. 

 

Popular history is a happy hunting ground of time confusions. To the 

average Englishman, for example, the behavior of Cromwell, the 

corruption of the Act of Union, the Famine of 1847 are wrongs suffered 

by people long dead and done by actors long dead with whom no living 

person, Irish or English, has any real connection. But in the mind of 

a patriotic Irishman these same events are almost contemporary. His 

memory is like one of those historical paintings, where Virgil and 

Dante sit side by side conversing. These perspectives and 

foreshortenings are a great barrier between peoples. It is ever so 

difficult for a person of one tradition to remember what is 

contemporary in the tradition of another. 

 

Almost nothing that goes by the name of Historic Rights or Historic 

Wrongs can be called a truly objective view of the past. Take, for 

example, the Franco‐German debate about Alsace‐Lorraine. It all 

depends on the original date you select. If you start with the Rauraci 

and Sequani, the lands are historically part of Ancient Gaul. If you 

prefer Henry I, they are historically a German territory; if you take 

1273 they belong to the House of Austria; if you take 1648 and the 

Peace of Westphalia, most of them are French; if you take Louis XIV 

and the year 1688 they are almost all French. If you are using the 

argument from history you are fairly certain to select those dates in 

the past which support your view of what should be done now. 

 

Arguments about "races" and nationalities often betray the same 

arbitrary view of time. During the war, under the influence of 

powerful feeling, the difference between "Teutons" on the one hand, 

and "Anglo‐Saxons" and French on the other, was popularly believed to 

be an eternal difference. They had always been opposing races. Yet a 

generation ago, historians, like Freeman, were emphasizing the common 

Teutonic origin of the West European peoples, and ethnologists would 

certainly insist that the Germans, English, and the greater part of 

the French are branches of what was once a common stock. The general 

rule is: if you like a people to‐day you come down the branches to the 

trunk; if you dislike them you insist that the separate branches are 

separate trunks. In one case you fix your attention on the period 

before they were distinguishable; in the other on the period after 

which they became distinct. And the view which fits the mood is taken 

as the "truth." 

 

An amiable variation is the family tree. Usually one couple are 

appointed the original ancestors, if possible, a couple associated 

with an honorific event like the Norman Conquest. That couple have no 

ancestors. They are not descendants. Yet they were the descendants of 

ancestors, and the expression that So‐and‐So was the founder of his 

house means not that he is the Adam of his family, but that he is the 

particular ancestor from whom it is desirable to start, or perhaps the 

earliest ancestor of which there is a record. But genealogical tables 

exhibit a deeper prejudice. Unless the female line happens to be 

especially remarkable descent is traced down through the males. The 

tree is male. At various moments females accrue to it as itinerant 

bees light upon an ancient apple tree. 

 

7 

 

But the future is the most illusive time of all. Our temptation here 

is to jump over necessary steps in the sequence; and as we are 

governed by hope or doubt, to exaggerate or to minimize the time 

required to complete various parts of a process. The discussion of the 

role to be exercised by wage‐earners in the management of industry is 

riddled with this difficulty. For management is a word that covers 

many functions. [Footnote: Cf. Carter L. Goodrich, The Frontier of 

Control.] Some of these require no training; some require a little 

training; others can be learned only in a lifetime. And the truly 

discriminating program of industrial democratization would be one 

based on the proper time sequence, so that the assumption of 

responsibility would run parallel to a complementary program of 

industrial training. The proposal for a sudden dictatorship of the 

proletariat is an attempt to do away with the intervening time of 

preparation; the resistance to all sharing of responsibility an 

attempt to deny the alteration of human capacity in the course of 

time. Primitive notions of democracy, such as rotation in office, and 

contempt for the expert, are really nothing but the old myth that the 

Goddess of Wisdom sprang mature and fully armed from the brow of Jove. 

They assume that what it takes years to learn need not be learned at 

all. 

 

Whenever the phrase "backward people" is used as the basis of a 

policy, the conception of time is a decisive element. The Covenant of 

the League of Nations says, [Footnote: Article XIX.] for example, that 

"the character of the mandate must differ according to the stage of 

the development of the people," as well as on other grounds. Certain 

communities, it asserts, "have reached a stage of development" where 

their independence can be provisionally recognized, subject to advice 

and assistance "until such time as they are able to stand alone." The 

way in which the mandatories and the mandated conceive that time will 

influence deeply their relations. Thus in the case of Cuba the 

judgment of the American government virtually coincided with that of 

the Cuban patriots, and though there has been trouble, there is no 

finer page in the history of how strong powers have dealt with the 

weak. Oftener in that history the estimates have not coincided. Where 

the imperial people, whatever its public expressions, has been deeply 

convinced that the backwardness of the backward was so hopeless as not 

to be worth remedying, or so profitable that it was not desirable to 

remedy it, the tie has festered and poisoned the peace of the world. 

There have been a few cases, very few, where backwardness has meant to 

the ruling power the need for a program of forwardness, a program with 

definite standards and definite estimates of time. Far more 

frequently, so frequently in fact as to seem the rule, backwardness 

has been conceived as an intrinsic and eternal mark of inferiority. 

And then every attempt to be less backward has been frowned upon as 

the sedition, which, under these conditions, it undoubtedly is. In our 

own race wars we can see some of the results of the failure to realize 

that time would gradually obliterate the slave morality of the Negro, 

and that social adjustment based on this morality would begin to break 

down. 

 

It is hard not to picture the future as if it obeyed our present 

purposes, to annihilate whatever delays our desire, or immortalize 

whatever stands between us and our fears. 

 

8 

 

In putting together our public opinions, not only do we have to 

picture more space than we can see with our eyes, and more time than 

we can feel, but we have to describe and judge more people, more 

actions, more things than we can ever count, or vividly imagine. We 

have to summarize and generalize. We have to pick out samples, and 

treat them as typical. 

 

To pick fairly a good sample of a large class is not easy. The problem 

belongs to the science of statistics, and it is a most difficult 

affair for anyone whose mathematics is primitive, and mine remain 

azoic in spite of the half dozen manuals which I once devoutly 

imagined that I understood. All they have done for me is to make me a 

little more conscious of how hard it is to classify and to sample, how 

readily we spread a little butter over the whole universe. 

 

Some time ago a group of social workers in Sheffield, England, started 

out to substitute an accurate picture of the mental equipment of the 

workers of that city for the impressionistic one they had. [Footnote: 

_The Equipment of the Worker_.] They wished to say, with some 

decent grounds for saying it, how the workers of Sheffield were 

equipped. They found, as we all find the moment we refuse to let our 

first notion prevail, that they were beset with complications. Of the 

test they employed nothing need be said here except that it was a 

large questionnaire. For the sake of the illustration, assume that the 

questions were a fair test of mental equipment for English city life. 

Theoretically, then, those questions should have been put to every 

member of the working class. But it is not so easy to know who are the 

working class. However, assume again that the census knows how to 

classify them. Then there were roughly 104,000 men and 107,000 women 

who ought to have been questioned. They possessed the answers which 

would justify or refute the casual phrase about the "ignorant workers" 

or the "intelligent workers." But nobody could think of questioning 

the whole two hundred thousand. 

 

So the social workers consulted an eminent statistician, Professor 

Bowley. He advised them that not less than 408 men and 408 women would 

prove to be a fair sample. According to mathematical calculation this 

number would not show a greater deviation from the average than 1 in 

22. [Footnote: _Op. cit._, p. 65.] They had, therefore, to 

question at least 816 people before they could pretend to talk about 

the average workingman. But which 816 people should they approach? "We 

might have gathered particulars concerning workers to whom one or 

another of us had a pre‐inquiry access; we might have worked through 

philanthropic gentlemen and ladies who were in contact with certain 

sections of workers at a club, a mission, an infirmary, a place of 

worship, a settlement. But such a method of selection would produce 

entirely worthless results. The workers thus selected would not be in 

any sense representative of what is popularly called 'the average run 

of workers;' they would represent nothing but the little coteries to 

which they belonged. 

 

"The right way of securing 'victims,' to which at immense cost of time 

and labour we rigidly adhered, is to get hold of your workers by some 

'neutral' or 'accidental' or 'random' method of approach." This they 

did. And after all these precautions they came to no more definite 

conclusion than that on their classification and according to their 

questionnaire, among 200,000 Sheffield workers "about one quarter" 

were "well equipped," "approaching three‐quarters" were "inadequately 

equipped" and that "about one‐fifteenth" were "mal‐equipped." 

 

Compare this conscientious and almost pedantic method of arriving at 

an opinion, with our usual judgments about masses of people, about the 

volatile Irish, and the logical French, and the disciplined Germans, 

and the ignorant Slavs, and the honest Chinese, and the untrustworthy 

Japanese, and so on and so on. All these are generalizations drawn 

from samples, but the samples are selected by a method that 

statistically is wholly unsound. Thus the employer will judge labor by 

the most troublesome employee or the most docile that he knows, and 

many a radical group has imagined that it was a fair sample of the 

working class. How many women's views on the "servant question" are 

little more than the reflection of their own treatment of their 

servants? The tendency of the casual mind is to pick out or stumble 

upon a sample which supports or defies its prejudices, and then to 

make it the representative of a whole class. 

 

A great deal of confusion arises when people decline to classify 

themselves as we have classified them. Prophecy would be so much 

easier if only they would stay where we put them. But, as a matter of 

fact, a phrase like the working class will cover only some of the 

truth for a part of the time. When you take all the people, below a 

certain level of income, and call them the working class, you cannot 

help assuming that the people so classified will behave in accordance 

with your stereotype. Just who those people are you are not quite 

certain. Factory hands and mine workers fit in more or less, but farm 

hands, small farmers, peddlers, little shop keepers, clerks, servants, 

soldiers, policemen, firemen slip out of the net. The tendency, when 

you are appealing to the "working class," is to fix your attention on 

two or three million more or less confirmed trade unionists, and treat 

them as Labor; the other seventeen or eighteen million, who might 

qualify statistically, are tacitly endowed with the point of view 

ascribed to the organized nucleus. How very misleading it was to 

impute to the British working class in 1918‐1921 the point of view 

expressed in the resolutions of the Trades Union Congress or in the 

pamphlets written by intellectuals. 

 

The stereotype of Labor as Emancipator selects the evidence which 

supports itself and rejects the other. And so parallel with the real 

movements of working men there exists a fiction of the Labor Movement, 

in which an idealized mass moves towards an ideal goal. The fiction 

deals with the future. In the future possibilities are almost 

indistinguishable from probabilities and probabilities from 

certainties. If the future is long enough, the human will might turn 

what is just conceivable into what is very likely, and what is likely 

into what is sure to happen. James called this the faith ladder, and 

said that "it is a slope of goodwill on which in the larger questions 

of life men habitually live." [Footnote: William James, _Some 

Problems of Philosophy_, p. 224.] 

 

"1. There is nothing absurd in a certain view of the world being true, 

nothing contradictory; 

 

2. It _might_ have been true under certain conditions; 

 

3. It _may_ be true even now; 

 

4. It is _fit_ to be true; 

 

5. It _ought_ to be true; 

 

6. It _must_ be true; 

 

7. It _shall_ be true, at any rate true for me." 

 

And, as he added in another place, [Footnote: _A Pluralistic 

Universe_, p. 329.] "your acting thus may in certain special cases 

be a means of making it securely true in the end." Yet no one would 

have insisted more than he, that, so far as we know how, we must avoid 

substituting the goal for the starting point, must avoid reading back 

into the present what courage, effort and skill might create in the 

future. Yet this truism is inordinately difficult to live by, because 

every one of us is so little trained in the selection of our samples. 

 

If we believe that a certain thing ought to be true, we can almost 

always find either an instance where it is true, or someone who 

believes it ought to be true. It is ever so hard when a concrete fact 

illustrates a hope to weigh that fact properly. When the first six 

people we meet agree with us, it is not easy to remember that they may 

all have read the same newspaper at breakfast. And yet we cannot send 

out a questionnaire to 816 random samples every time we wish to 

estimate a probability. In dealing with any large mass of facts, the 

presumption is against our having picked true samples, if we are 

acting on a casual impression. 

 

9 

 

And when we try to go one step further in order to seek the causes and 

effects of unseen and complicated affairs, haphazard opinion is very 

tricky. There are few big issues in public life where cause and effect 

are obvious at once. They are not obvious to scholars who have devoted 

years, let us say, to studying business cycles, or price and wage 

movements, or the migration and the assimilation of peoples, or the 

diplomatic purposes of foreign powers. Yet somehow we are all supposed 

to have opinions on these matters, and it is not surprising that the 

commonest form of reasoning is the intuitive, post hoc ergo propter 

hoc. 

 

The more untrained a mind, the more readily it works out a theory that 

two things which catch its attention at the same time are causally 

connected. We have already dwelt at some length on the way things 

reach our attention. We have seen that our access to information is 

obstructed and uncertain, and that our apprehension is deeply 

controlled by our stereotypes; that the evidence available to our 

reason is subject to illusions of defense, prestige, morality, space, 

time, and sampling. We must note now that with this initial taint, 

public opinions are still further beset, because in a series of events 

seen mostly through stereotypes, we readily accept sequence or 

parallelism as equivalent to cause and effect. 

 

This is most likely to happen when two ideas that come together arouse 

the same feeling. If they come together they are likely to arouse the 

same feeling; and even when they do not arrive together a powerful 

feeling attached to one is likely to suck out of all the corners of 

memory any idea that feels about the same. Thus everything painful 

tends to collect into one system of cause and effect, and likewise 

everything pleasant. 

 

"IId IIm (1675) This day I hear that G[od] has shot an arrow into the 

midst of this Town. The small pox is in an ordinary ye sign of the 

Swan, the ordinary Keepers name is Windsor. His daughter is sick of 

the disease. It is observable that this disease begins at an alehouse, 

to testify God's displeasure agt the sin of drunkenness & yt of 

multiplying alehouses!" [Footnote: _The Heart of the Puritan_, p. 

177, edited by Elizabeth Deering Hanscom.] 

 

Thus Increase Mather, and thus in the year 1919 a distinguished 

Professor of Celestial Mechanics discussing the Einstein theory: 

 

"It may well be that.... Bolshevist uprisings are in reality the 

visible objects of some underlying, deep, mental disturbance, 

world‐wide in character.... This same spirit of unrest has invaded 

science." [Footnote: Cited in _The New Republic_, Dec. 24, 1919, 

p. 120.] 

 

In hating one thing violently, we readily associate with it as cause 

or effect most of the other things we hate or fear violently. They may 

have no more connection than smallpox and alehouses, or Relativity and 

Bolshevism, but they are bound together in the same emotion. In a 

superstitious mind, like that of the Professor of Celestial Mechanics, 

emotion is a stream of molten lava which catches and imbeds whatever 

it touches. When you excavate in it you find, as in a buried city, all 

sorts of objects ludicrously entangled in each other. Anything can be 

related to anything else, provided it feels like it. Nor has a mind in 

such a state any way of knowing how preposterous it is. Ancient fears, 

reinforced by more recent fears, coagulate into a snarl of fears where 

anything that is dreaded is the cause of anything else that is 

dreaded. 

 

10 

 

Generally it all culminates in the fabrication of a system of all 

evil, and of another which is the system of all good. Then our love of 

the absolute shows itself. For we do not like qualifying 

adverbs. [Footnote: _Cf_. Freud's discussion of absolutism in 

dreams, _Interpretation of Dreams_, Chapter VI, especially pp. 

288, _et seq_.] They clutter up sentences, and interfere with 

irresistible feeling. We prefer most to more, least to less, we 

dislike the words rather, perhaps, if, or, but, toward, not quite, 

almost, temporarily, partly. Yet nearly every opinion about public 

affairs needs to be deflated by some word of this sort. But in our 

free moments everything tends to behave absolutely,‐‐one hundred 

percent, everywhere, forever. 

 

It is not enough to say that our side is more right than the enemy's, 

that our victory will help democracy more than his. One must insist 

that our victory will end war forever, and make the world safe for 

democracy. And when the war is over, though we have thwarted a greater 

evil than those which still afflict us, the relativity of the result 

fades out, the absoluteness of the present evil overcomes our spirit, 

and we feel that we are helpless because we have not been 

irresistible. Between omnipotence and impotence the pendulum swings. 

 

Real space, real time, real numbers, real connections, real weights 

are lost. The perspective and the background and the dimensions of 

action are clipped and frozen in the stereotype. 

 

 

 

 

PART IV 

 

INTERESTS 

 

CHAPTER 11. THE ENLISTING OF INTEREST 

      "        12. SELF‐INTEREST RECONSIDERED 

 

 

 

 

CHAPTER XI 

 

THE ENLISTING OF INTEREST 

 

I 

 

BUT the human mind is not a film which registers once and for all each 

impression that comes through its shutters and lenses. The human mind 

is endlessly and persistently creative. The pictures fade or combine, 

are sharpened here, condensed there, as we make them more completely 

our own. They do not lie inert upon the surface of the mind, but are 

reworked by the poetic faculty into a personal expression of 

ourselves. We distribute the emphasis and participate in the action. 

 

In order to do this we tend to personalize quantities, and to 

dramatize relations. As some sort of allegory, except in acutely 

sophisticated minds, the affairs of the world are represented. Social 

Movements, Economic Forces, National Interests, Public Opinion are 

treated as persons, or persons like the Pope, the President, Lenin, 

Morgan or the King become ideas and institutions. The deepest of all 

the stereotypes is the human stereotype which imputes human nature to 

inanimate or collective things. 

 

The bewildering variety of our impressions, even after they have been 

censored in all kinds of ways, tends to force us to adopt the greater 

economy of the allegory. So great is the multitude of things that we 

cannot keep them vividly in mind. Usually, then, we name them, and let 

the name stand for the whole impression. But a name is porous. Old 

meanings slip out and new ones slip in, and the attempt to retain the 

full meaning of the name is almost as fatiguing as trying to recall 

the original impressions. Yet names are a poor currency for thought. 

They are too empty, too abstract, too inhuman. And so we begin to see 

the name through some personal stereotype, to read into it, finally to 

see in it the incarnation of some human quality. 

 

Yet human qualities are themselves vague and fluctuating. They are 

best remembered by a physical sign. And therefore, the human qualities 

we tend to ascribe to the names of our impressions, themselves tend to 

be visualized in physical metaphors. The people of England, the 

history of England, condense into England, and England becomes John 

Bull, who is jovial and fat, not too clever, but well able to take 

care of himself. The migration of a people may appear to some as the 

meandering of a river, and to others like a devastating flood. The 

courage people display may be objectified as a rock; their purpose as 

a road, their doubts as forks of the road, their difficulties as ruts 

and rocks, their progress as a fertile valley. If they mobilize their 

dread‐naughts they unsheath a sword. If their army surrenders they are 

thrown to earth. If they are oppressed they are on the rack or under 

the harrow. 

 

When public affairs are popularized in speeches, headlines, plays, 

moving pictures, cartoons, novels, statues or paintings, their 

transformation into a human interest requires first abstraction from 

the original, and then animation of what has been abstracted. We 

cannot be much interested in, or much moved by, the things we do not 

see. Of public affairs each of us sees very little, and therefore, 

they remain dull and unappetizing, until somebody, with the makings of 

an artist, has translated them into a moving picture. Thus the 

abstraction, imposed upon our knowledge of reality by all the 

limitations of our access and of our prejudices, is compensated. Not 

being omnipresent and omniscient we cannot see much of what we have to 

think and talk about. Being flesh and blood we will not feed on words 

and names and gray theory. Being artists of a sort we paint pictures, 

stage dramas and draw cartoons out of the abstractions. 

 

Or, if possible, we find gifted men who can visualize for us. For 

people are not all endowed to the same degree with the pictorial 

faculty. Yet one may, I imagine, assert with Bergson that the 

practical intelligence is most closely adapted to spatial 

qualities. [Footnote: _Creative Evolution_, Chs. III, IV.] A 

"clear" thinker is almost always a good visualizer. But for that same 

reason, because he is "cinematographic," he is often by that much 

external and insensitive. For the people who have intuition, which is 

probably another name for musical or muscular perception, often 

appreciate the quality of an event and the inwardness of an act far 

better than the visualizer. They have more understanding when the 

crucial element is a desire that is never crudely overt, and appears 

on the surface only in a veiled gesture, or in a rhythm of speech. 

Visualization may catch the stimulus and the result. But the 

intermediate and internal is often as badly caricatured by a 

visualizer, as is the intention of the composer by an enormous soprano 

in the sweet maiden's part. 

 

Nevertheless, though they have often a peculiar justice, intuitions 

remain highly private and largely incommunicable. But social 

intercourse depends on communication, and while a person can often 

steer his own life with the utmost grace by virtue of his intuitions, 

he usually has great difficulty in making them real to others. When he 

talks about them they sound like a sheaf of mist. For while intuition 

does give a fairer perception of human feeling, the reason with its 

spatial and tactile prejudice can do little with that perception. 

Therefore, where action depends on whether a number of people are of 

one mind, it is probably true that in the first instance no idea is 

lucid for practical decision until it has visual or tactile value. But 

it is also true, that no visual idea is significant to us until it has 

enveloped some stress of our own personality. Until it releases or 

resists, depresses or enhances, some craving of our own, it remains 

one of the objects which do not matter. 

 

2 

 

Pictures have always been the surest way of conveying an idea, and 

next in order, words that call up pictures in memory. But the idea 

conveyed is not fully our own until we have identified ourselves with 

some aspect of the picture. The identification, or what Vernon Lee has 

called empathy, [Footnote: _Beauty and Ugliness_.] may be almost 

infinitely subtle and symbolic. The mimicry may be performed without 

our being aware of it, and sometimes in a way that would horrify those 

sections of our personality which support our self‐respect. In 

sophisticated people the participation may not be in the fate of the 

hero, but in the fate of the whole idea to which both hero and villain 

are essential. But these are refinements. 

 

In popular representation the handles for identification are almost 

always marked. You know who the hero is at once. And no work promises 

to be easily popular where the marking is not definite and the choice 

clear. [Footnote: A fact which bears heavily on the character of news. 

_Cf_. Part VII.] But that is not enough. The audience must have 

something to do, and the contemplation of the true, the good and the 

beautiful is not something to do. In order not to sit inertly in the 

presence of the picture, and this applies as much to newspaper stories 

as to fiction and the cinema, the audience must be exercised by the 

image. Now there are two forms of exercise which far transcend all 

others, both as to ease with which they are aroused, and eagerness 

with which stimuli for them are sought. They are sexual passion and 

fighting, and the two have so many associations with each other, blend 

into each other so intimately, that a fight about sex outranks every 

other theme in the breadth of its appeal. There is none so engrossing 

or so careless of all distinctions of culture and frontiers. 

 

The sexual motif figures hardly at all in American political imagery. 

Except in certain minor ecstasies of war, in an occasional scandal, or 

in phases of the racial conflict with Negroes or Asiatics, to speak of 

it at all would seem far‐fetched. Only in moving pictures, novels, and 

some magazine fiction are industrial relations, business competition, 

politics, and diplomacy tangled up with the girl and the other woman. 

But the fighting motif appears at every turn. Politics is interesting 

when there is a fight, or as we say, an issue. And in order to make 

politics popular, issues have to be found, even when in truth and 

justice, there are none,‐‐none, in the sense that the differences of 

judgment, or principle, or fact, do not call for the enlistment of 

pugnacity. [Footnote: _Cf_. Frances Taylor Patterson, _Cinema 

Craftsmanship_, pp. 31‐32. "III. If the plot lacks suspense: 1. Add 

an antagonist, 2. Add an obstacle, 3. Add a problem, 4. Emphasize one 

of the questions in the minds of the spectator.,.."] 

 

But where pugnacity is not enlisted, those of us who are not directly 

involved find it hard to keep up our interest. For those who are 

involved the absorption may be real enough to hold them even when no 

issue is involved. They may be exercised by sheer joy in activity, or 

by subtle rivalry or invention. But for those to whom the whole 

problem is external and distant, these other faculties do not easily 

come into play. In order that the faint image of the affair shall mean 

something to them, they must be allowed to exercise the love of 

struggle, suspense, and victory. 

 

Miss Patterson [Footnote: _Op. cit._, pp. 6‐7.] insists that 

"suspense... constitutes the difference between the masterpieces in 

the Metropolitan Museum of Art and the pictures at the Rivoli or the 

Rialto Theatres." Had she made it clear that the masterpieces lack 

either an easy mode of identification or a theme popular for this 

generation, she would be wholly right in saying that this "explains 

why the people straggle into the Metropolitan by twos and threes and 

struggle into the Rialto and Rivoli by hundreds. The twos and threes 

look at a picture in the Art Museum for less than ten minutes‐‐unless 

they chance to be art students, critics, or connoisseurs. The hundreds 

in the Rivoli or the Rialto look at the picture for more than an hour. 

As far as beauty is concerned there can be no comparison of the merits 

of the two pictures. Yet the motion picture draws more people and 

holds them at attention longer than do the masterpieces, not through 

any intrinsic merit of its own, but because it depicts unfolding 

events, the outcome of which the audience is breathlessly waiting. It 

possesses the element of struggle, which never fails to arouse 

suspense." 

 

In order then that the distant situation shall not be a gray flicker 

on the edge of attention, it should be capable of translation into 

pictures in which the opportunity for identification is recognizable. 

Unless that happens it will interest only a few for a little while. It 

will belong to the sights seen but not felt, to the sensations that 

beat on our sense organs, and are not acknowledged. We have to take 

sides. We have to be able to take sides. In the recesses of our being 

we must step out of the audience on to the stage, and wrestle as the 

hero for the victory of good over evil. We must breathe into the 

allegory the breath of our life. 

 

3 

 

And so, in spite of the critics, a verdict is rendered in the old 

controversy about realism and romanticism. Our popular taste is to 

have the drama originate in a setting realistic enough to make 

identification plausible and to have it terminate in a setting 

romantic enough to be desirable, but not so romantic as to be 

inconceivable. In between the beginning and the end the canons are 

liberal, but the true beginning and the happy ending are landmarks. 

The moving picture audience rejects fantasy logically developed, 

because in pure fantasy there is no familiar foothold in the age of 

machines. It rejects realism relentlessly pursued because it does not 

enjoy defeat in a struggle that has become its own. 

 

What will be accepted as true, as realistic, as good, as evil, as 

desirable, is not eternally fixed. These are fixed by stereotypes, 

acquired from earlier experiences and carried over into judgment of 

later ones. And, therefore, if the financial investment in each film 

and in popular magazines were not so exorbitant as to require instant 

and widespread popularity, men of spirit and imagination would be able 

to use the screen and the periodical, as one might dream of their 

being used, to enlarge and to refine, to verify and criticize the 

repertory of images with which our imaginations work. But, given the 

present costs, the men who make moving pictures, like the church and 

the court painters of other ages, must adhere to the stereotypes that 

they find, or pay the price of frustrating expectation. The 

stereotypes can be altered, but not in time to guarantee success when 

the film is released six months from now. 

 

The men who do alter the stereotypes, the pioneering artists and 

critics, are naturally depressed and angered at managers and editors 

who protect their investments. They are risking everything, then why 

not the others? That is not quite fair, for in their righteous fury 

they have forgotten their own rewards, which are beyond any that their 

employers can hope to feel. They could not, and would not if they 

could, change places. And they have forgotten another thing in the 

unceasing war with Philistia. They have forgotten that they are 

measuring their own success by standards that artists and wise men of 

the past would never have dreamed of invoking. They are asking for 

circulations and audiences that were never considered by any artist 

until the last few generations. And when they do not get them, they 

are disappointed. 

 

Those who catch on, like Sinclair Lewis in "Main Street," are men who 

have succeeded in projecting definitely what great numbers of other 

people were obscurely trying to say inside their heads. "You have said 

it for me." They establish a new form which is then endlessly copied 

until it, too, becomes a stereotype of perception. The next pioneer 

finds it difficult to make the public see Main Street any other way. 

And he, like the forerunners of Sinclair Lewis, has a quarrel with the 

public. 

 

This quarrel is due not only to the conflict of stereotypes, but to 

the pioneering artist's reverence for his material. Whatever the plane 

he chooses, on that plane he remains. If he is dealing with the 

inwardness of an event he follows it to its conclusion regardless of 

the pain it causes. He will not tag his fantasy to help anyone, or cry 

peace where there is no peace. There is his America. But big audiences 

have no stomach for such severity. They are more interested in 

themselves than in anything else in the world. The selves in which 

they are interested are the selves that have been revealed by schools 

and by tradition. They insist that a work of art shall be a vehicle 

with a step where they can climb aboard, and that they shall ride, not 

according to the contours of the country, but to a land where for an 

hour there are no clocks to punch and no dishes to wash. To satisfy 

these demands there exists an intermediate class of artists who are 

able and willing to confuse the planes, to piece together a 

realistic‐romantic compound out of the inventions of greater men, and, 

as Miss Patterson advises, give "what real life so rarely does‐the 

triumphant resolution of a set of difficulties; the anguish of virtue 

and the triumph of sin... changed to the glorifications of virtue and 

the eternal punishment of its enemy." [Footnote: _Op. cit._, p. 

46. "The hero and heroine must in general possess youth, beauty, 

goodness, exalted self‐sacrifice, and unalterable constancy."] 

 

4 

 

The ideologies of politics obey these rules. The foothold of realism 

is always there. The picture of some real evil, such as the German 

threat or class conflict, is recognizable in the argument. There is a 

description of some aspect of the world which is convincing because it 

agrees with familiar ideas. But as the ideology deals with an unseen 

future, as well as with a tangible present, it soon crosses 

imperceptibly the frontier of verification. In describing the present 

you are more or less tied down to common experience. In describing 

what nobody has experienced you are bound to let go. You stand at 

Armageddon, more or less, but you battle for the Lord, perhaps.... A 

true beginning, true according to the standards prevailing, and a 

happy ending. Every Marxist is hard as nails about the brutalities of 

the present, and mostly sunshine about the day after the dictatorship. 

So were the war propagandists: there was not a bestial quality in 

human nature they did not find everywhere east of the Rhine, or west 

of it if they were Germans. The bestiality was there all right. But 

after the victory, eternal peace. Plenty of this is quite cynically 

deliberate. For the skilful propagandist knows that while you must 

start with a plausible analysis, you must not keep on analyzing, 

because the tedium of real political accomplishment will soon destroy 

interest. So the propagandist exhausts the interest in reality by a 

tolerably plausible beginning, and then stokes up energy for a long 

voyage by brandishing a passport to heaven. 

 

The formula works when the public fiction enmeshes itself with a 

private urgency. But once enmeshed, in the heat of battle, the 

original self and the original stereotype which effected the junction 

may be wholly lost to sight. 

 

 

 

 

CHAPTER XII 

 

SELF‐INTEREST RECONSIDERED 

 

1 

 

THEREFORE, the identical story is not the same story to all who hear 

it. Each will enter it at a slightly different point, since no two 

experiences are exactly alike; he will reenact it in his own way, and 

transfuse it with his own feelings. Sometimes an artist of compelling 

skill will force us to enter into lives altogether unlike our own, 

lives that seem at first glance dull, repulsive, or eccentric. But 

that is rare. In almost every story that catches our attention we 

become a character and act out the role with a pantomime of our own. 

The pantomime may be subtle or gross, may be sympathetic to the story, 

or only crudely analogous; but it will consist of those feelings which 

are aroused by our conception of the role. And so, the original theme 

as it circulates, is stressed, twisted, and embroidered by all the 

minds through which it goes. It is as if a play of Shakespeare's were 

rewritten each time it is performed with all the changes of emphasis 

and meaning that the actors and audience inspired. 

 

Something very like that seems to have happened to the stories in the 

sagas before they were definitively written down. In our time the 

printed record, such as it is, checks the exuberance of each 

individual's fancy. But against rumor there is little or no checks and 

the original story, true or invented, grows wings and horns, hoofs and 

beaks, as the artist in each gossip works upon it. The first 

narrator's account does not keep its shape and proportions. It is 

edited and revised by all who played with it as they heard it, used it 

for day dreams, and passed it on. [Footnote: For an interesting 

example, see the case described by C. J. Jung, _Zentralblatt f黵 

Psychoanalyse_, 1911, Vol. I, p. 81. Translated by Constance Long, 

in _Analytical Psychology_, Ch. IV.] 

 

Consequently the more mixed the audience, the greater will be the 

variation in the response. For as the audience grows larger, the 

number of common words diminishes. Thus the common factors in the 

story become more abstract. This story, lacking precise character of 

its own, is heard by people of highly varied character. They give it 

their own character. 

 

2 

 

The character they give it varies not only with sex and age, race and 

religion and social position, but within these cruder classifications, 

according to the inherited and acquired constitution of the 

individual, his faculties, his career, the progress of his career, an 

emphasized aspect of his career, his moods and tenses, or his place on 

the board in any of the games of life that he is playing. What reaches 

him of public affairs, a few lines of print, some photographs, 

anecdotes, and some casual experience of his own, he conceives through 

his set patterns and recreates with his own emotions. He does not take 

his personal problems as partial samples of the greater environment. 

He takes his stories of the greater environment as a mimic enlargement 

of his private life. 

 

But not necessarily of that private life as he would describe it to 

himself. For in his private life the choices are narrow, and much of 

himself is squeezed down and out of sight where it cannot directly 

govern his outward behavior. And thus, beside the more average people 

who project the happiness of their own lives into a general good will, 

or their unhappiness into suspicion and hate, there are the outwardly 

happy people who are brutal everywhere but in their own circle, as 

well as the people who, the more they detest their families, their 

friends, their jobs, the more they overflow with love for mankind. 

 

As you descend from generalities to detail, it becomes more apparent 

that the character in which men deal with their affairs is not fixed. 

Possibly their different selves have a common stem and common 

qualities, but the branches and the twigs have many forms. Nobody 

confronts every situation with the same character. His character 

varies in some degree through the sheer influence of time and 

accumulating memory, since he is not an automaton. His character 

varies, not only in time, but according to circumstance. The legend of 

the solitary Englishman in the South Seas, who invariably shaves and 

puts on a black tie for dinner, bears witness to his own intuitive and 

civilized fear of losing the character which he has acquired. So do 

diaries, and albums, and souvenirs, old letters, and old clothes, and 

the love of unchanging routine testify to our sense of how hard it is 

to step twice in the Heraclitan river. 

 

There is no one self always at work. And therefore it is of great 

importance in the formation of any public opinion, what self is 

engaged. The Japanese ask the right to settle in California. Clearly 

it makes a whole lot of difference whether you conceive the demand as 

a desire to grow fruit or to marry the white man's daughter. If two 

nations are disputing a piece of territory, it matters greatly whether 

the people regard the negotiations as a real estate deal, an attempt 

to humiliate them, or, in the excited and provocative language which 

usually enclouds these arguments, as a rape. For the self which takes 

charge of the instincts when we are thinking about lemons or distant 

acres is very different from the self which appears when we are 

thinking even potentially as the outraged head of a family. In one 

case the private feeling which enters into the opinion is tepid, in 

the other, red hot. And so while it is so true as to be mere tautology 

that "self‐interest" determines opinion, the statement is not 

illuminating, until we know which self out of many selects and directs 

the interest so conceived. 

 

Religious teaching and popular wisdom have always distinguished 

several personalities in each human being. They have been called the 

Higher and Lower, the Spiritual and the Material, the Divine and the 

Carnal; and although we may not wholly accept this classification, we 

cannot fail to observe that distinctions exist. Instead of two 

antithetic selves, a modern man would probably note a good many not so 

sharply separated. He would say that the distinction drawn by 

theologians was arbitrary and external, because many different selves 

were grouped together as higher provided they fitted into the 

theologian's categories, but he would recognize nevertheless that here 

was an authentic clue to the variety of human nature. 

 

We have learned to note many selves, and to be a little less ready to 

issue judgment upon them. We understand that we see the same body, but 

often a different man, depending on whether he is dealing with a 

social equal, a social inferior, or a social superior; on whether he 

is making love to a woman he is eligible to marry, or to one whom he 

is not; on whether he is courting a woman, or whether he considers 

himself her proprietor; on whether he is dealing with his children, 

his partners, his most trusted subordinates, the boss who can make him 

or break him; on whether he is struggling for the necessities of life, 

or successful; on whether he is dealing with a friendly alien, or a 

despised one; on whether he is in great danger, or in perfect 

security; on whether he is alone in Paris or among his family in 

Peoria. 

 

People differ widely, of course, in the consistency of their 

characters, so widely that they may cover the whole gamut of 

differences between a split soul like Dr. Jekyll's and an utterly 

singleminded Brand, Parsifal, or Don Quixote. If the selves are too 

unrelated, we distrust the man; if they are too inflexibly on one 

track we find him arid, stubborn, or eccentric. In the repertory of 

characters, meager for the isolated and the self‐sufficient, highly 

varied for the adaptable, there is a whole range of selves, from that 

one at the top which we should wish God to see, to those at the bottom 

that we ourselves do not dare to see. There may be octaves for the 

family,‐‐father, Jehovah, tyrant,‐‐husband, proprietor, male,‐‐lover, 

lecher,‐‐for the occupation,‐‐employer, master, exploiter,‐‐competitor, 

intriguer, enemy,‐‐subordinate, courtier, snob. Some never come out 

into public view. Others are called out only by exceptional circumstances. 

But the characters take their form from a man's conception of the 

situation in which he finds himself. If the environment to which he 

is sensitive happens to be the smart set, he will imitate the character 

he conceives to be appropriate. That character will tend to act as 

modulator of his bearing, his speech, his choice of subjects, his 

preferences. Much of the comedy of life lies here, in the way people 

imagine their characters for situations that are strange to them: the 

professor among promoters, the deacon at a poker game, the 

cockney in the country, the paste diamond among real diamonds. 

 

3 

 

Into the making of a man's characters there enters a variety of 

influences not easily separated. [Footnote: For an interesting sketch 

of the more noteworthy early attempts to explain character, see the 

chapter called "The Antecedents of the Study of Character and 

Temperament," in Joseph Jastrow's _The Psychology of Conviction_.] 

The analysis in its fundamentals is perhaps still as doubtful as it 

was in the fifth century B. C. when Hippocrates formulated the 

doctrine of the humors, distinguished the sanguine, the 

melancholic, the choleric, and the phlegmatic dispositions, and 

ascribed them to the blood, the black bile, the yellow bile, and the 

phlegm. The latest theories, such as one finds them in Cannon, 

[Footnote: _Bodily Changes in Pleasure, Pain and Anger_.] Adler, 

[Footnote: _The Neurotic Constitution_.] Kempf, [Footnote: _The 

Autonomic Functions and the Personality; Psychopathology. Cf_. also 

Louis Berman: _The Glands Regulating Personality_.] appear to 

follow much the same scent, from the outward behavior and the inner 

consciousness to the physiology of the body. But in spite of an 

immensely improved technique, no one would be likely to claim that 

there are settled conclusions which enable us to set apart nature from 

nurture, and abstract the native character from the acquired. It is 

only in what Joseph Jastrow has called the slums of psychology that 

the explanation of character is regarded as a fixed system to be 

applied by phrenologists, palmists, fortune‐tellers, mind‐readers, and 

a few political professors. There you will still find it asserted that 

"the Chinese are fond of colors, and have their eyebrows much vaulted" 

while "the heads of the Calmucks are depressed from above, but very 

large laterally, about the organ which gives the inclination to 

acquire; and this nation's propensity to steal, etc., is admitted." 

[Footnote: _Jastrow, op. cit._, p. 156.] 

 

The modern psychologists are disposed to regard the outward behavior 

of an adult as an equation between a number of variables, such as the 

resistance of the environment, repressed cravings of several 

maturities, and the manifest personality. [Footnote: Formulated by 

Kempf, _Psychopathology_, p. 74, as follows: 

 

Manifest wishes                                } 

          over                                            } 

Later Repressed Wishes                  } 

          Over                                            } opposed by the resistance of the 

Adolescent Repressed Wishes        }              environment=Behavior 

          Over                                            } 

Preadolescent Repressed Wishes } 

] They permit us to suppose, though I have not seen the notion 

formulated, that the repression or control of cravings is fixed not in 

relation to the whole person all the time, but more or less in respect 

to his various selves. There are things he will not do as a patriot 

that he will do when he is not thinking of himself as a patriot. No 

doubt there are impulses, more or less incipient in childhood, that 

are never exercised again in the whole of a man's life, except as they 

enter obscurely and indirectly into combination with other impulses. 

But even that is not certain, since repression is not irretrievable. 

For just as psychoanalysis can bring to the surface a buried impulse, 

so can social situations. [Footnote: _Cf._ the very interesting 

book of Everett Dean Martin, _The Behavior of Crowds_. 

 

Also Hobbes, _Leviathan_, Part II, Ch. 25. "For the passions of 

men, which asunder are moderate, as the heat of one brand, in an 

assembly are like many brands, that inflame one another, especially 

when they blow one another with orations...." 

 

LeBon, _The Crowd_, elaborates this observation of Hobbes's.] It 

is only when our surroundings remain normal and placid, when what is 

expected of us by those we meet is consistent, that we live without 

knowledge of many of our dispositions. When the unexpected occurs, we 

learn much about ourselves that we did not know. 

 

The selves, which we construct with the help of all who influence us, 

prescribe which impulses, how emphasized, how directed, are 

appropriate to certain typical situations for which we have learned 

prepared attitudes. For a recognizable type of experience, there is a 

character which controls the outward manifestations of our whole 

being. Murderous hate is, for example, controlled in civil life. 

Though you choke with rage, you must not display it as a parent, 

child, employer, politician. You would not wish to display a 

personality that exudes murderous hate. You frown upon it, and the 

people around you also frown. But if a war breaks out, the chances are 

that everybody you admire will begin to feel the justification of 

killing and hating. At first the vent for these feelings is very 

narrow. The selves which come to the front are those which are attuned 

to a real love of country, the kind of feeling that you find in Rupert 

Brooke, and in Sir Edward Grey's speech on August 3,1914, and in 

President Wilson's address to Congress on April 2, 1917. The reality 

of war is still abhorred, and what war actually means is learned but 

gradually. For previous wars are only transfigured memories. In that 

honeymoon phase, the realists of war rightly insist that the nation is 

not yet awake, and reassure each other by saying: "Wait for the 

casualty lists." Gradually the impulse to kill becomes the main 

business, and all those characters which might modify it, 

disintegrate. The impulse becomes central, is sanctified, and 

gradually turns unmanageable. It seeks a vent not alone on the idea of 

the enemy, which is all the enemy most people actually see during the 

war, but upon all the persons and objects and ideas that have always 

been hateful. Hatred of the enemy is legitimate. These other hatreds 

have themselves legitimized by the crudest analogy, and by what, once 

having cooled off, we recognize as the most far‐fetched analogy. It 

takes a long time to subdue so powerful an impulse once it goes loose. 

And therefore, when the war is over in fact, it takes time and 

struggle to regain self‐control, and to deal with the problems of 

peace in civilian character. 

 

Modern war, as Mr. Herbert Croly has said, is inherent in the 

political structure of modern society, but outlawed by its ideals. For 

the civilian population there exists no ideal code of conduct in war, 

such as the soldier still possesses and chivalry once prescribed. The 

civilians are without standards, except those that the best of them 

manage to improvise. The only standards they possess make war an 

accursed thing. Yet though the war may be a necessary one, no moral 

training has prepared them for it. Only their higher selves have a 

code and patterns, and when they have to act in what the higher 

regards as a lower character profound disturbance results. 

 

The preparation of characters for all the situations in which men may 

find themselves is one function of a moral education. Clearly then, it 

depends for its success upon the sincerity and knowledge with which 

the environment has been explored. For in a world falsely conceived, 

our own characters are falsely conceived, and we misbehave. So the 

moralist must choose: either he must offer a pattern of conduct for 

every phase of life, however distasteful some of its phases may be, or 

he must guarantee that his pupils will never be confronted by the 

situations he disapproves. Either he must abolish war, or teach people 

how to wage it with the greatest psychic economy; either he must 

abolish the economic life of man and feed him with stardust and dew, 

or he must investigate all the perplexities of economic life and offer 

patterns of conduct which are applicable in a world where no man is 

self‐supporting. But that is just what the prevailing moral culture so 

generally refuses to do. In its best aspects it is diffident at the 

awful complication of the modern world. In its worst, it is just 

cowardly. Now whether the moralists study economics and politics and 

psychology, or whether the social scientists educate the moralists is 

no great matter. Each generation will go unprepared into the modern 

world, unless it has been taught to conceive the kind of personality 

it will have to be among the issues it will most likely meet. 

 

4 

 

Most of this the naive view of self‐interest leaves out of account. It 

forgets that self and interest are both conceived somehow, and that 

for the most part they are conventionally conceived. The ordinary 

doctrine of self‐interest usually omits altogether the cognitive 

function. So insistent is it on the fact that human beings finally 

refer all things to themselves, that it does not stop to notice that 

men's ideas of all things and of themselves are not instinctive. They 

are acquired. 

 

Thus it may be true enough, as James Madison wrote in the tenth paper 

of the Federalist, that "a landed interest, a manufacturing interest, 

a mercantile interest, a moneyed interest, with many lesser interests, 

grow up of necessity in civilized nations, and divide them into 

different classes, actuated by different sentiments and views." But if 

you examine the context of Madison's paper, you discover something 

which I think throws light upon that view of instinctive fatalism, 

called sometimes the economic interpretation of history. Madison was 

arguing for the federal constitution, and "among the numerous 

advantages of the union" he set forth "its tendency to break and 

control the violence of faction." Faction was what worried Madison. 

And the causes of faction he traced to "the nature of man," where 

latent dispositions are "brought into different degrees of activity, 

according to the different circumstances of civil society. A zeal for 

different opinions concerning religion, concerning government and many 

other points, as well of speculation as of practice; an attachment to 

different leaders ambitiously contending for preeminence and power, or 

to persons of other descriptions whose fortunes have been interesting 

to the human passions, have, in turn, divided mankind into parties, 

inflamed them with mutual animosity, and rendered them much more 

disposed to vex and oppress each other, than to cooperate for their 

common good. So strong is this propensity of mankind to fall into 

mutual animosities, that where no substantial occasion presents 

itself, the most frivolous and fanciful distinctions have been 

sufficient to kindle their unfriendly passions and excite their most 

violent conflicts. But the _most common_ and _durable_ source 

of factions has been the various and unequal distribution of property." 

 

Madison's theory, therefore, is that the propensity to faction may be 

kindled by religious or political opinions, by leaders, but most 

commonly by the distribution of property. Yet note that Madison claims 

only that men are divided by their relation to property. He does not 

say that their property and their opinions are cause and effect, but 

that differences of property are the causes of differences of opinion. 

The pivotal word in Madison's argument is "different." From the 

existence of differing economic situations you can tentatively infer a 

probable difference of opinions, but you cannot infer what those 

opinions will necessarily be. 

 

This reservation cuts radically into the claims of the theory as that 

theory is usually held. That the reservation is necessary, the 

enormous contradiction between dogma and practice among orthodox 

socialists bears witness. They argue that the next stage in social 

evolution is the inevitable result of the present stage. But in order 

to produce that inevitable next stage they organize and agitate to 

produce "class consciousness." Why, one asks, does not the economic 

situation produce consciousness of class in everybody? It just 

doesn't, that is all. And therefore the proud claim will not stand 

that the socialist philosophy rests on prophetic insight into destiny. 

It rests on an hypothesis about human nature. [Footnote: _Cf._ 

Thorstein Veblen, "The Socialist Economics of Karl Marx and His 

Followers," in _The Place of Science in Modern Civilization,_ 

esp. pp. 413‐418.] 

 

The socialist practice is based on a belief that if men are 

economically situated in different ways, they can then be induced to 

hold certain views. Undoubtedly they often come to believe, or can be 

induced to believe different things, as they are, for example, 

landlords or tenants, employees or employers, skilled or unskilled 

laborers, wageworkers or salaried men, buyers or sellers, farmers or 

middle‐men, exporters or importers, creditors or debtors. Differences 

of income make a profound difference in contact and opportunity. Men 

who work at machines will tend, as Mr. Thorstein Veblen has so 

brilliantly demonstrated, [Footnote: _The Theory of Business 

Enterprise_.] to interpret experience differently from handicraftsmen 

or traders. If this were all that the materialistic conception of politics 

asserted, the theory would be an immensely valuable hypothesis that 

every interpreter of opinion would have to use. But he would often 

have to abandon the theory, and he would always have to be on 

guard. For in trying to explain a certain public opinion, it is rarely 

obvious which of a man's many social relations is effecting a particular 

opinion. Does Smith's opinion arise from his problems as a landlord, 

an importer, an owner of railway shares, or an employer? Does 

Jones's opinion, Jones being a weaver in a textile mill, come from 

the attitude of his boss, the competition of new immigrants, his wife's 

grocery bills, or the ever present contract with the firm which is 

selling him a Ford car and a house and lot on the instalment plan? 

Without special inquiry you cannot tell. The economic determinist 

cannot tell. 

 

A man's various economic contacts limit or enlarge the range of his 

opinions. But which of the contacts, in what guise, on what theory, 

the materialistic conception of politics cannot predict. It can 

predict, with a high degree of probability, that if a man owns a 

factory, his ownership will figure in those opinions which seem to 

have some bearing on that factory. But how the function of being an 

owner will figure, no economic determinist as such, can tell you. 

There is no fixed set of opinions on any question that go with being 

the owner of a factory, no views on labor, on property, on management, 

let alone views on less immediate matters. The determinist can predict 

that in ninety‐nine cases out of a hundred the owner will resist 

attempts to deprive him of ownership, or that he will favor 

legislation which he thinks will increase his profits. But since there 

is no magic in ownership which enables a business man to know what 

laws will make him prosper, there is no chain of cause and effect 

described in economic materialism which enables anyone to prophesy 

whether the owner will take a long view or a short one, a competitive 

or a cooperative. 

 

Did the theory have the validity which is so often claimed for it, it 

would enable us to prophesy. We could analyze the economic interests 

of a people, and deduce what the people was bound to do. Marx tried 

that, and after a good guess about the trusts, went wholly wrong. The 

first socialist experiment came, not as he predicted, out of the 

culmination of capitalist development in the West, but out of the 

collapse of a pre‐capitalist system in the East. Why did he go wrong? 

Why did his greatest disciple, Lenin, go wrong? Because the Marxians 

thought that men's economic position would irresistibly produce a 

clear conception of their economic interests. They thought they 

themselves possessed that clear conception, and that what they knew 

the rest of mankind would learn. The event has shown, not only that a 

clear conception of interest does not arise automatically in everyone, 

but that it did not arise even in Marx and Lenin themselves. After all 

that Marx and Lenin have written, the social behavior of mankind is 

still obscure. It ought not to be, if economic position alone 

determined public opinion. Position ought, if their theory were 

correct, not only to divide mankind into classes, but to supply each 

class with a view of its interest and a coherent policy for obtaining 

it. Yet nothing is more certain than that all classes of men are in 

constant perplexity as to what their interests are. [Footnote: As a 

matter of fact, when it came to the test, Lenin completely abandoned 

the materialistic interpretation of politics. Had he held sincerely to 

the Marxian formula when he seized power in 1917, he would have said 

to himself: according to the teachings of Marx, socialism will develop 

out of a mature capitalism... here am I, in control of a nation that 

is only entering upon a capitalist development... it is true that I am 

a socialist, but I am a scientific socialist... it follows that for 

the present all idea of a socialist republic is out of the question... 

we must advance capitalism in order that the evolution which Marx 

predicted may take place. But Lenin did nothing of the sort. Instead 

of waiting for evolution to evolve, he tried by will, force, and 

education, to defy the historical process which his philosophy 

assumed. 

 

Since this was written Lenin has abandoned communism on the ground 

that Russia does not possess the necessary basis in a mature 

capitalism. He now says that Russia must create capitalism, which will 

create a proletariat, which will some day create communism. This is at 

least consistent with Marxist dogma. But it shows how little 

determinism there is in the opinions of a determinist.] 

 

This dissolves the impact of economic determinism. For if our economic 

interests are made up of our variable concepts of those interests, 

then as the master key to social processes the theory fails. That 

theory assumes that men are capable of adopting only one version of 

their interest, and that having adopted it, they move fatally to 

realize it. It assumes the existence of a specific class interest. 

That assumption is false. A class interest can be conceived largely or 

narrowly, selfishly or unselfishly, in the light of no facts, some 

facts, many facts, truth and error. And so collapses the Marxian 

remedy for class conflicts. That remedy assumes that if all property 

could be held in common, class differences would disappear. The 

assumption is false. Property might well be held in common, and yet 

not be conceived as a whole. The moment any group of people failed to 

see communism in a communist manner, they would divide into classes on 

the basis of what they saw. 

 

In respect to the existing social order Marxian socialism emphasizes 

property conflict as the maker of opinion, in respect to the loosely 

defined working class it ignores property conflict as the basis of 

agitation, in respect to the future it imagines a society without 

property conflict, and, therefore, without conflict of opinion. Now in 

the existing social order there may be more instances where one man 

must lose if another is to gain, than there would be under socialism, 

but for every case where one must lose for another to gain, there are 

endless cases where men simply imagine the conflict because they are 

uneducated. And under socialism, though you removed every instance of 

absolute conflict, the partial access of each man to the whole range 

of facts would nevertheless create conflict. A socialist state will 

not be able to dispense with education, morality, or liberal science, 

though on strict materialistic grounds the communal ownership of 

properties ought to make them superfluous. The communists in Russia 

would not propagate their faith with such unflagging zeal if economic 

determinism were alone determining the opinion of the Russian people. 

 

5 

 

The socialist theory of human nature is, like the hedonistic calculus, 

an example of false determinism. Both assume that the unlearned 

dispositions fatally but intelligently produce a certain type of 

behavior. The socialist believes that the dispositions pursue the 

economic interest of a class; the hedonist believes that they pursue 

pleasure and avoid pain. Both theories rest on a naive view of 

instinct, a view, defined by James, [Footnote: _Principles of 

Psychology_, Vol. II, p. 383.] though radically qualified by him, 

as "the faculty of acting in such a way as to produce certain ends, 

without foresight of the ends and without previous education in the 

performance." 

 

It is doubtful whether instinctive action of this sort figures at all 

in the social life of mankind. For as James pointed out: [Footnote: 

_Op. cit._, Vol. II, p. 390.] "every instinctive act in an animal 

with memory must cease to be 'blind' after being once repeated." 

Whatever the equipment at birth, the innate dispositions are from 

earliest infancy immersed in experience which determines what shall 

excite them as stimulus. "They become capable," as Mr. McDougall 

says, [Footnote: Introduction to _Social Psychology_, Fourth 

Edition, pp. 31‐32.] "of being initiated, not only by the perception 

of objects of the kind which directly excite the innate disposition, 

the natural or native excitants of the instinct, but also by ideas of 

such objects, and by perceptions and by ideas of objects of other 

kinds." [Footnote: "Most definitions of instincts and instinctive 

actions take account only of their conative aspects... and it is a 

common mistake to ignore the cognitive and affective aspects of the 

instinctive mental process." Footnote _op. cit._, p. 29.] 

 

It is only the "central part of the disposition" [Footnote: p. 34.] 

says Mr. McDougall further, "that retains its specific character and 

remains common to all individuals and all situations in which the 

instinct is excited." The cognitive processes, and the actual bodily 

movements by which the instinct achieves its end may be indefinitely 

complicated. In other words, man has an instinct of fear, but what he 

will fear and how he will try to escape, is determined not from birth, 

but by experience. 

 

If it were not for this variability, it would be difficult to conceive 

the inordinate variety of human nature. But when you consider that all 

the important tendencies of the creature, his appetites, his loves, 

his hates, his curiosity, his sexual cravings, his fears, and 

pugnacity, are freely attachable to all sorts of objects as stimulus, 

and to all kinds of objects as gratification, the complexity of human 

nature is not so inconceivable. And when you think that each new 

generation is the casual victim of the way a previous generation was 

conditioned, as well as the inheritor of the environment that 

resulted, the possible combinations and permutations are enormous. 

 

There is no prima facie case then for supposing that because persons 

crave some particular thing, or behave in some particular way, human 

nature is fatally constituted to crave that and act thus. The craving 

and the action are both learned, and in another generation might be 

learned differently. Analytic psychology and social history unite in 

supporting this conclusion. Psychology indicates how essentially 

casual is the nexus between the particular stimulus and the particular 

response. Anthropology in the widest sense reinforces the view by 

demonstrating that the things which have excited men's passions, and 

the means which they have used to realize them, differ endlessly from 

age to age and from place to place. 

 

Men pursue their interest. But how they shall pursue it is not fatally 

determined, and, therefore, within whatever limits of time this planet 

will continue to support human life, man can set no term upon the 

creative energies of men. He can issue no doom of automatism. He can 

say, if he must, that for his life there will be no changes which he 

can recognize as good. But in saying that he will be confining his 

life to what he can see with his eye, rejecting what he might see with 

his mind; he will be taking as the measure of good a measure which is 

only the one he happens to possess. He can find no ground for 

abandoning his highest hopes and relaxing his conscious effort unless 

he chooses to regard the unknown as the unknowable, unless he elects 

to believe that what no one knows no one will know, and that what 

someone has not yet learned no one will ever be able to teach. 

 

 

 

 

PART V 

 

THE MAKING OF A COMMON WILL 

 

CHAPTER 13. THE TRANSFER OF INTEREST 

      "        14. YES OR NO 

      "        15. LEADERS AND THE RANK AND FILE 

 

 

 

 

CHAPTER XIII 

 

THE TRANSFER OF INTEREST 

 

This goes to show that there are many variables in each man's 

impressions of the invisible world. The points of contact vary, the 

stereotyped expectations vary, the interest enlisted varies most 

subtly of all. The living impressions of a large number of people are 

to an immeasurable degree personal in each of them, and unmanageably 

complex in the mass. How, then, is any practical relationship 

established between what is in people's heads and what is out there 

beyond their ken in the environment? How in the language of democratic 

theory, do great numbers of people feeling each so privately about so 

abstract a picture, develop any common will? How does a simple and 

constant idea emerge from this complex of variables? How are those 

things known as the Will of the People, or the National Purpose, or 

Public Opinion crystallized out of such fleeting and casual imagery? 

 

That there is a real difficulty here was shown by an angry tilt in the 

spring of 1921 between the American Ambassador to England and a very 

large number of other Americans. Mr. Harvey, speaking at a British 

dinner table, had assured the world without the least sign of 

hesitancy what were the motives of Americans in 1917. [Footnote: _New 

York Times_, May 20, 1921.] As he described them, they were not the 

motives which President Wilson had insisted upon when _he_ 

enunciated the American mind. Now, of course, neither Mr. Harvey nor 

Mr. Wilson, nor the critics and friends of either, nor any one else, 

can know quantitatively and qualitatively what went on in thirty or 

forty million adult minds. But what everybody knows is that a war was 

fought and won by a multitude of efforts, stimulated, no one knows in 

what proportion, by the motives of Wilson and the motives of Harvey 

and all kinds of hybrids of the two. People enlisted and fought, 

worked, paid taxes, sacrificed to a common end, and yet no one can 

begin to say exactly what moved each person to do each thing that he 

did. It is no use, then, Mr. Harvey telling a soldier who thought this 

was a war to end war that the soldier did not think any such thing. 

The soldier who thought that _thought that_. And Mr. Harvey, who 

thought something else, thought _something else_. 

 

In the same speech Mr. Harvey formulated with equal clarity what the 

voters of 1920 had in their minds. That is a rash thing to do, and, if 

you simply assume that all who voted your ticket voted as you did, 

then it is a disingenuous thing to do. The count shows that sixteen 

millions voted Republican, and nine millions Democratic. They voted, 

says Mr. Harvey, for and against the League of Nations, and in support 

of this claim, he can point to Mr. Wilson's request for a referendum, 

and to the undeniable fact that the Democratic party and Mr. Cox 

insisted that the League was the issue. But then, saying that the 

League was the issue did not make the League the issue, and by 

counting the votes on election day you do not know the real division 

of opinion about the League. There were, for example, nine million 

Democrats. Are you entitled to believe that all of them are staunch 

supporters of the League? Certainly you are not. For your knowledge of 

American politics tells you that many of the millions voted, as they 

always do, to maintain the existing social system in the South, and 

that whatever their views on the League, they did not vote to express 

their views. Those who wanted the League were no doubt pleased that 

the Democratic party wanted it too. Those who disliked the League may 

have held their noses as they voted. But both groups of Southerners 

voted the same ticket. 

 

Were the Republicans more unanimous? Anybody can pick Republican 

voters enough out of his circle of friends to cover the whole gamut of 

opinion from the irreconcilability of Senators Johnson and Knox to the 

advocacy of Secretary Hoover and Chief Justice Taft. No one can say 

definitely how many people felt in any particular way about the 

League, nor how many people let their feelings on that subject 

determine their vote. When there are only two ways of expressing a 

hundred varieties of feeling, there is no certain way of knowing what 

the decisive combination was. Senator Borah found in the Republican 

ticket a reason for voting Republican, but so did President Lowell. 

The Republican majority was composed of men and women who thought a 

Republican victory would kill the League, plus those who thought it 

the most practical way to secure the League, plus those who thought it 

the surest way offered to obtain an amended League. All these voters 

were inextricably entangled with their own desire, or the desire of 

other voters to improve business, or put labor in its place, or to 

punish the Democrats for going to war, or to punish them for not 

having gone sooner, or to get rid of Mr. Burleson, or to improve the 

price of wheat, or to lower taxes, or to stop Mr. Daniels from 

outbuilding the world, or to help Mr. Harding do the same thing. 

 

And yet a sort of decision emerged; Mr. Harding moved into the White 

House. For the least common denominator of all the votes was that the 

Democrats should go and the Republicans come in. That was the only 

factor remaining after all the contradictions had cancelled each other 

out. But that factor was enough to alter policy for four years. The 

precise reasons why change was desired on that November day in 1920 

are not recorded, not even in the memories of the individual voters. 

The reasons are not fixed. They grow and change and melt into other 

reasons, so that the public opinions Mr. Harding has to deal with are 

not the opinions that elected him. That there is no inevitable 

connection between an assortment of opinions and a particular line of 

action everyone saw in 1916. Elected apparently on the cry that he 

kept us out of war, Mr. Wilson within five months led the country into 

war. 

 

The working of the popular will, therefore, has always called for 

explanation. Those who have been most impressed by its erratic working 

have found a prophet in M. LeBon, and have welcomed generalizations 

about what Sir Robert Peel called "that great compound of folly, 

weakness, prejudice, wrong feeling, right feeling, obstinacy and 

newspaper paragraphs which is called public opinion." Others have 

concluded that since out of drift and incoherence, settled aims do 

appear, there must be a mysterious contrivance at work somewhere over 

and above the inhabitants of a nation. They invoke a collective soul, 

a national mind, a spirit of the age which imposes order upon random 

opinion. An oversoul seems to be needed, for the emotions and ideas in 

the members of a group do not disclose anything so simple and so 

crystalline as the formula which those same individuals will accept as 

a true statement of their Public Opinion. 

 

2 

 

But the facts can, I think, be explained more convincingly without the 

help of the oversoul in any of its disguises. After all, the art of 

inducing all sorts of people who think differently to vote alike is 

practiced in every political campaign. In 1916, for example, the 

Republican candidate had to produce Republican votes out of many 

different kinds of Republicans. Let us look at Mr. Hughes' first 

speech after accepting the nomination. [Footnote: Delivered at Carnegie 

Hall, New York City, July 31, 1916.] The context is still clear enough 

in our minds to obviate much explanation; yet the issues are no longer 

contentious. The candidate was a man of unusually plain speech, who 

had been out of politics for several years and was not personally 

committed on the issues of the recent past. He had, moreover, none of 

that wizardry which popular leaders like Roosevelt, Wilson, or Lloyd 

George possess, none of that histrionic gift by which such men 

impersonate the feelings of their followers. From that aspect of 

politics he was by temperament and by training remote. But yet he knew 

by calculation what the politician's technic is. He was one of those 

people who know just how to do a thing, but who can not quite do it 

themselves. They are often better teachers than the virtuoso to whom 

the art is so much second nature that he himself does not know how he 

does it. The statement that those who can, do; those who cannot, 

teach, is not nearly so much of a reflection on the teacher as it 

sounds. 

 

Mr. Hughes knew the occasion was momentous, and he had prepared his 

manuscript carefully. In a box sat Theodore Roosevelt just back from 

Missouri. All over the house sat the veterans of Armageddon in various 

stages of doubt and dismay. On the platform and in the other boxes the 

ex‐whited sepulchres and ex‐second‐story men of 1912 were to be seen, 

obviously in the best of health and in a melting mood. Out beyond the 

hall there were powerful pro‐Germans and powerful pro‐Allies; a war 

party in the East and in the big cities; a peace party in the middle 

and far West. There was strong feeling about Mexico. Mr. Hughes had to 

form a majority against the Democrats out of people divided into all 

sorts of combinations on Taft vs. Roosevelt, pro‐Germans vs. 

pro‐Allies, war vs. neutrality, Mexican intervention vs. 

non‐intervention. 

 

About the morality or the wisdom of the affair we are, of course, not 

concerned here. Our only interest is in the method by which a leader 

of heterogeneous opinion goes about the business of securing a 

homogeneous vote. 

 

"This _representative_ gathering is a happy augury. It means the 

strength of _reunion._ It means that the party of _Lincoln_ 

is restored...." 

 

The italicized words are binders: _Lincoln_ in such a speech has 

of course, no relation to Abraham Lincoln. It is merely a stereotype 

by which the piety which surrounds that name can be transferred to the 

Republican candidate who now stands in his shoes. Lincoln reminds the 

Republicans, Bull Moose and Old Guard, that before the schism they had 

a common history. About the schism no one can afford to speak. But it 

is there, as yet unhealed. 

 

The speaker must heal it. Now the schism of 1912 had arisen over 

domestic questions; the reunion of 1916 was, as Mr. Roosevelt had 

declared, to be based on a common indignation against Mr. Wilson's 

conduct of international affairs. But international affairs were also 

a dangerous source of conflict. It was necessary to find an opening 

subject which would not only ignore 1912 but would avoid also the 

explosive conflicts of 1916. The speaker skilfully selected the spoils 

system in diplomatic appointments. "Deserving Democrats" was a 

discrediting phrase, and Mr. Hughes at once evokes it. The record 

being indefensible, there is no hesitation in the vigor of the attack. 

Logically it was an ideal introduction to a common mood. 

 

Mr. Hughes then turns to Mexico, beginning with an historical review. 

He had to consider the general sentiment that affairs were going badly 

in Mexico; also, a no less general sentiment that war should be 

avoided; and two powerful currents of opinion, one of which said 

President Wilson was right in not recognizing Huerta, the other which 

preferred Huerta to Carranza, and intervention to both. Huerta was the 

first sore spot in the record... 

 

"He was certainly in fact the head of the Government in Mexico." 

 

But the moralists who regarded Huerta as a drunken murderer had to be 

placated. 

 

"Whether or not he should be recognized was a question to be 

determined in the exercise of a sound discretion, but according to 

correct principles." 

 

So instead of saying that Huerta should have been recognized, the 

candidate says that correct principles ought to be applied. Everybody 

believes in correct principles, and everybody, of course, believes he 

possesses them. To blur the issue still further President Wilson's 

policy is described as "intervention." It was that in law, perhaps, 

but not in the sense then currently meant by the word. By stretching 

the word to cover what Mr. Wilson had done, as well as what the real 

interventionists wanted, the issue between the two factions was to be 

repressed. 

 

Having got by the two explosive points "_Huerta_" and 

"_intervention_" by letting the words mean all things to all men, 

the speech passes for a while to safer ground. The candidate tells the 

story of Tampico, Vera Cruz, Villa, Santa Ysabel, Columbus and 

Carrizal. Mr. Hughes is specific, either because the facts as known 

from the newspapers are irritating, or because the true explanation 

is, as for example in regard to Tampico, too complicated. No contrary 

passions could be aroused by such a record. But at the end the 

candidate had to take a position. His audience expected it. The 

indictment was Mr. Roosevelt's. Would Mr. Hughes adopt his remedy, 

intervention? 

 

"The nation has no policy of aggression toward Mexico. We have no 

desire for any part of her territory. We wish her to have peace, 

stability and prosperity. We should be ready to aid her in binding up 

her wounds, in relieving her from starvation and distress, in giving 

her in every practicable way the benefits of our disinterested 

friendship. The conduct of this administration has created 

difficulties which we shall have to surmount.... _We shall have to 

adopt a new policy,_ a policy of _firmness_ and consistency 

through which alone we can promote an enduring _friendship._" 

 

The theme friendship is for the non‐interventionists, the theme "new 

policy" and "firmness" is for the interventionists. On the 

non‐contentious record, the detail is overwhelming; on the issue 

everything is cloudy. 

 

Concerning the European war Mr. Hughes employed an ingenious formula: 

 

"I stand for the unflinching maintenance of _all_ American rights 

on land and sea." 

 

In order to understand the force of that statement at the time it was 

spoken, we must remember how each faction during the period of 

neutrality believed that the nations it opposed in Europe were alone 

violating American rights. Mr. Hughes seemed to say to the pro‐Allies: 

I would have coerced Germany. But the pro‐Germans had been insisting 

that British sea power was violating most of our rights. The formula 

covers two diametrically opposed purposes by the symbolic phrase 

"American rights." 

 

But there was the Lusitania. Like the 1912 schism, it was an 

invincible obstacle to harmony. 

 

"... I am confident that there would have been no destruction of 

American lives by the sinking of the Lusitania." 

 

Thus, what cannot be compromised must be obliterated, when there is a 

question on which we cannot all hope to get together, let us pretend 

that it does not exist. About the future of American relations with 

Europe Mr. Hughes was silent. Nothing he could say would possibly 

please the two irreconcilable factions for whose support he was 

bidding. 

 

It is hardly necessary to say that Mr. Hughes did not invent this 

technic and did not employ it with the utmost success. But he 

illustrated how a public opinion constituted out of divergent opinions 

is clouded; how its meaning approaches the neutral tint formed out of 

the blending of many colors. Where superficial harmony is the aim and 

conflict the fact, obscurantism in a public appeal is the usual 

result. Almost always vagueness at a crucial point in public debate is 

a symptom of cross‐purposes. 

 

3 

 

But how is it that a vague idea so often has the power to unite deeply 

felt opinions? These opinions, we recall, however deeply they may be 

felt, are not in continual and pungent contact with the facts they 

profess to treat. On the unseen environment, Mexico, the European war, 

our grip is slight though our feeling may be intense. The original 

pictures and words which aroused it have not anything like the force 

of the feeling itself. The account of what has happened out of sight 

and hearing in a place where we have never been, has not and never can 

have, except briefly as in a dream or fantasy, all the dimensions of 

reality. But it can arouse all, and sometimes even more emotion than 

the reality. For the trigger can be pulled by more than one stimulus. 

 

The stimulus which originally pulled the trigger may have been a 

series of pictures in the mind aroused by printed or spoken words. 

These pictures fade and are hard to keep steady; their contours and 

their pulse fluctuate. Gradually the process sets in of knowing what 

you feel without being entirely certain why you feel it. The fading 

pictures are displaced by other pictures, and then by names or 

symbols. But the emotion goes on, capable now of being aroused by the 

substituted images and names. Even in severe thinking these 

substitutions take place, for if a man is trying to compare two 

complicated situations, he soon finds exhausting the attempt to hold 

both fully in mind in all their detail. He employs a shorthand of 

names and signs and samples. He has to do this if he is to advance at 

all, because he cannot carry the whole baggage in every phrase through 

every step he takes. But if he forgets that he has substituted and 

simplified, he soon lapses into verbalism, and begins to talk about 

names regardless of objects. And then he has no way of knowing when 

the name divorced from its first thing is carrying on a misalliance 

with some other thing. It is more difficult still to guard against 

changelings in casual politics. 

 

For by what is known to psychologists as conditioned response, an 

emotion is not attached merely to one idea. There are no end of things 

which can arouse the emotion, and no end of things which can satisfy 

it. This is particularly true where the stimulus is only dimly and 

indirectly perceived, and where the objective is likewise indirect. 

For you can associate an emotion, say fear, first with something 

immediately dangerous, then with the idea of that thing, then with 

something similar to that idea, and so on and on. The whole structure 

of human culture is in one respect an elaboration of the stimuli and 

responses of which the original emotional capacities remain a fairly 

fixed center. No doubt the quality of emotion has changed in the 

course of history, but with nothing like the speed, or elaboration, 

that has characterized the conditioning of it. 

 

People differ widely in their susceptibility to ideas. There are some 

in whom the idea of a starving child in Russia is practically as vivid 

as a starving child within sight. There are others who are almost 

incapable of being excited by a distant idea. There are many 

gradations between. And there are people who are insensitive to facts, 

and aroused only by ideas. But though the emotion is aroused by the 

idea, we are unable to satisfy the emotion by acting ourselves upon 

the scene itself. The idea of the starving Russian child evokes a 

desire to feed the child. But the person so aroused cannot feed it. He 

can only give money to an impersonal organization, or to a 

personification which he calls Mr. Hoover. His money does not reach 

that child. It goes to a general pool from which a mass of children 

are fed. And so just as the idea is second hand, so are the effects of 

the action second hand. The cognition is indirect, the conation is 

indirect, only the effect is immediate. Of the three parts of the 

process, the stimulus comes from somewhere out of sight, the response 

reaches somewhere out of sight, only the emotion exists entirely 

within the person. Of the child's hunger he has only an idea, of the 

child's relief he has only an idea, but of his own desire to help he 

has a real experience. It is the central fact of the business, the 

emotion within himself, which is first hand. 

 

Within limits that vary, the emotion is transferable both as regards 

stimulus and response. Therefore, if among a number of people, 

possessing various tendencies to respond, you can find a stimulus 

which will arouse the same emotion in many of them, you can substitute 

it for the original stimuli. If, for example, one man dislikes the 

League, another hates Mr. Wilson, and a third fears labor, you may be 

able to unite them if you can find some symbol which is the antithesis 

of what they all hate. Suppose that symbol is Americanism. The first 

man may read it as meaning the preservation of American isolation, or 

as he may call it, independence; the second as the rejection of a 

politician who clashes with his idea of what an American president 

should be, the third as a call to resist revolution. The symbol in 

itself signifies literally no one thing in particular, but it can be 

associated with almost anything. And because of that it can become the 

common bond of common feelings, even though those feelings were 

originally attached to disparate ideas. 

 

When political parties or newspapers declare for Americanism, 

Progressivism, Law and Order, Justice, Humanity, they hope to 

amalgamate the emotion of conflicting factions which would surely 

divide, if, instead of these symbols, they were invited to discuss a 

specific program. For when a coalition around the symbol has been 

effected, feeling flows toward conformity under the symbol rather than 

toward critical scrutiny of the measures. It is, I think, convenient 

and technically correct to call multiple phrases like these symbolic. 

They do not stand for specific ideas, but for a sort of truce or 

junction between ideas. They are like a strategic railroad center 

where many roads converge regardless of their ultimate origin or their 

ultimate destination. But he who captures the symbols by which public 

feeling is for the moment contained, controls by that much the 

approaches of public policy. And as long as a particular symbol has 

the power of coalition, ambitious factions will fight for possession. 

Think, for example, of Lincoln's name or of Roosevelt's. A leader or 

an interest that can make itself master of current symbols is master 

of the current situation. There are limits, of course. Too violent 

abuse of the actualities which groups of people think the symbol 

represents, or too great resistance in the name of that symbol to new 

purposes, will, so to speak, burst the symbol. In this manner, during 

the year 1917, the imposing symbol of Holy Russia and the Little 

Father burst under the impact of suffering and defeat. 

 

4 

 

The tremendous consequences of Russia's collapse were felt on all the 

fronts and among all the peoples. They led directly to a striking 

experiment in the crystallization of a common opinion out of the 

varieties of opinion churned up by the war. The Fourteen Points were 

addressed to all the governments, allied, enemy, neutral, and to all 

the peoples. They were an attempt to knit together the chief 

imponderables of a world war. Necessarily this was a new departure, 

because this was the first great war in which all the deciding 

elements of mankind could be brought to think about the same ideas, or 

at least about the same names for ideas, simultaneously. Without 

cable, radio, telegraph, and daily press, the experiment of the 

Fourteen Points would have been impossible. It was an attempt to 

exploit the modern machinery of communication to start the return to a 

"common consciousness" throughout the world. 

 

But first we must examine some of the circumstances as they presented 

themselves at the end of 1917. For in the form which the document 

finally assumed, all these considerations are somehow represented. 

During the summer and autumn a series of events had occurred which 

profoundly affected the temper of the people and the course of the 

war. In July the Russians had made a last offensive, had been 

disastrously beaten, and the process of demoralization which led to 

the Bolshevik revolution of November had begun. Somewhat earlier the 

French had suffered a severe and almost disastrous defeat in Champagne 

which produced mutinies in the army and a defeatist agitation among 

the civilians. England was suffering from the effects of the submarine 

raids, from the terrible losses of the Flanders battles, and in 

November at Cambrai the British armies met a reverse that appalled the 

troops at the front and the leaders at home. Extreme war weariness 

pervaded the whole of western Europe. 

 

In effect, the agony and disappointment had jarred loose men's 

concentration on the accepted version of the war. Their interests were 

no longer held by the ordinary official pronouncements, and their 

attention began to wander, fixing now upon their own suffering, now 

upon their party and class purposes, now upon general resentments 

against the governments. That more or less perfect organization of 

perception by official propaganda, of interest and attention by the 

stimuli of hope, fear, and hatred, which is called morale, was by way 

of breaking down. The minds of men everywhere began to search for new 

attachments that promised relief. 

 

Suddenly they beheld a tremendous drama. On the Eastern front there 

was a Christmas truce, an end of slaughter, an end of noise, a promise 

of peace. At Brest‐Litovsk the dream of all simple people had come to 

life: it was possible to negotiate, there was some other way to end 

the ordeal than by matching lives with the enemy. Timidly, but with 

rapt attention, people began to turn to the East. Why not, they asked? 

What is it all for? Do the politicians know what they are doing? Are 

we really fighting for what they say? Is it possible, perhaps, to 

secure it without fighting? Under the ban of the censorship, little of 

this was allowed to show itself in print, but, when Lord Lansdowne 

spoke, there was a response from the heart. The earlier symbols of the 

war had become hackneyed, and had lost their power to unify. Beneath 

the surface a wide schism was opening up in each Allied country. 

 

Something similar was happening in Central Europe. There too the 

original impulse of the war was weakened; the union sacr閑  was broken. 

The vertical cleavages along the battle front were cut across by 

horizontal divisions running in all kinds of unforeseeable ways. The 

moral crisis of the war had arrived before the military decision was 

in sight. All this President Wilson and his advisers realized. They 

had not, of course, a perfect knowledge of the situation, but what I 

have sketched they knew. 

 

They knew also that the Allied Governments were bound by a series of 

engagements that in letter and in spirit ran counter to the popular 

conception of what the war was about. The resolutions of the Paris 

Economic Conference were, of course, public property, and the network 

of secret treaties had been published by the Bolsheviks in November of 

1917. [Footnote: President Wilson stated at his conference with the 

Senators that he had never heard of these treaties until he reached 

Paris. That statement is perplexing. The Fourteen Points, as the text 

shows, could not have been formulated without a knowledge of the 

secret treaties. The substance of those treaties was before the 

President when he and Colonel House prepared the final published text 

of the Fourteen Points.] Their terms were only vaguely known to the 

peoples, but it was definitely believed that they did not comport with 

the idealistic slogan of self‐determination, no annexations and no 

indemnities. Popular questioning took the form of asking how many 

thousand English lives Alsace‐Lorraine or Dalmatia were worth, how 

many French lives Poland or Mesopotamia were worth. Nor was such 

questioning entirely unknown in America. The whole Allied cause had 

been put on the defensive by the refusal to participate at 

Brest‐Litovsk. 

 

Here was a highly sensitive state of mind which no competent leader 

could fail to consider. The ideal response would have been joint 

action by the Allies. That was found to be impossible when it was 

considered at the Interallied Conference of October. But by December 

the pressure had become so great that Mr. George and Mr. Wilson were 

moved independently to make some response. The form selected by the 

President was a statement of peace terms under fourteen heads. The 

numbering of them was an artifice to secure precision, and to create 

at once the impression that here was a business‐like document. The 

idea of stating "peace terms" instead of "war aims" arose from the 

necessity of establishing a genuine alternative to the Brest‐Litovsk 

negotiations. They were intended to compete for attention by 

substituting for the spectacle of Russo‐German parleys the much 

grander spectacle of a public world‐wide debate. 

 

Having enlisted the interest of the world, it was necessary to hold 

that interest unified and flexible for all the different possibilities 

which the situation contained. The terms had to be such that the 

majority among the Allies would regard them as worth while. They had 

to meet the national aspirations of each people, and yet to limit 

those aspirations so that no one nation would regard itself as a 

catspaw for another. The terms had to satisfy official interests so as 

not to provoke official disunion, and yet they had to meet popular 

conceptions so as to prevent the spread of demoralization. They had, 

in short, to preserve and confirm Allied unity in case the war was to 

go on. 

 

But they had also to be the terms of a possible peace, so that in case 

the German center and left were ripe for agitation, they would have a 

text with which to smite the governing class. The terms had, 

therefore, to push the Allied governors nearer to their people, drive 

the German governors away from their people, and establish a line of 

common understanding between the Allies, the non‐official Germans, and 

the subject peoples of Austria‐Hungary. The Fourteen Points were a 

daring attempt to raise a standard to which almost everyone might 

repair. If a sufficient number of the enemy people were ready there 

would be peace; if not, then the Allies would be better prepared to 

sustain the shock of war. 

 

All these considerations entered into the making of the Fourteen 

Points. No one man may have had them all in mind, but all the men 

concerned had some of them in mind. Against this background let us 

examine certain aspects of the document. The first five points and the 

fourteenth deal with "open diplomacy," "freedom of the seas," "equal 

trade opportunities," "reduction of armaments," no imperialist 

annexation of colonies, and the League of Nations. They might be 

described as a statement of the popular generalizations in which 

everyone at that time professed to believe. But number three is more 

specific. It was aimed consciously and directly at the resolutions of 

the Paris Economic Conference, and was meant to relieve the German 

people of their fear of suffocation. 

 

Number six is the first point dealing with a particular nation. It was 

intended as a reply to Russian suspicion of the Allies, and the 

eloquence of its promises was attuned to the drama of Brest‐Litovsk. 

Number seven deals with Belgium, and is as unqualified in form and 

purpose as was the conviction of practically the whole world, 

including very large sections of Central Europe. Over number eight we 

must pause. It begins with an absolute demand for evacuation and 

restoration of French territory, and then passes on to the question of 

Alsace‐Lorraine. The phrasing of this clause most perfectly 

illustrates the character of a public statement which must condense a 

vast complex of interests in a few words. "And the wrong done to 

France by Prussia in 1871 in the matter of Alsace‐Lorraine, which has 

unsettled the peace of the world for nearly fifty years, should be 

righted. ..." Every word here was chosen with meticulous care. The 

wrong done should be righted; why not say that Alsace‐Lorraine should 

be restored? It was not said, because it was not certain that all of 

the French _at that time_ would fight on indefinitely for 

reannexation if they were offered a plebiscite; and because it was 

even less certain whether the English and Italians would fight on. The 

formula had, therefore, to cover both contingencies. The word 

"righted" guaranteed satisfaction to France, but did not read as a 

commitment to simple annexation. But why speak of the wrong done by 

_Prussia_ in _1871_? The word Prussia was, of course, intended 

to remind the South Germans that Alsace‐Lorraine belonged not to 

them but to Prussia. Why speak of peace unsettled for "fifty years," 

and why the use of "1871"? In the first place, what the French and 

the rest of the world remembered was 1871. That was the nodal 

point of their grievance. But the formulators of the Fourteen Points 

knew that French officialdom planned for more than the Alsace‐Lorraine 

of 1871. The secret memoranda that had passed between the Czar's 

ministers and French officials in 1916 covered the annexation of the 

Saar Valley and some sort of dismemberment of the Rhineland. It was 

planned to include the Saar Valley under the term "Alsace‐Lorraine" 

because it had been part of Alsace‐Lorraine in 1814, though it had 

been detached in 1815, and was no part of the territory at the close 

of the Franco‐Prussian war. The official French formula for annexing 

the Saar was to subsume it under "Alsace‐Lorraine" meaning the 

Alsace‐Lorraine of 1814‐1815. By insistence on "1871" the President 

was really defining the ultimate boundary between Germany and France, 

was adverting to the secret treaty, and was casting it aside. 

 

Number nine, a little less subtly, does the same thing in respect to 

Italy. "Clearly recognizable lines of nationality" are exactly what 

the lines of the Treaty of London were not. Those lines were partly 

strategic, partly economic, partly imperialistic, partly ethnic. The 

only part of them that could possibly procure allied sympathy was that 

which would recover the genuine Italia Irredenta. All the rest, as 

everyone who was informed knew, merely delayed the impending Jugoslav 

revolt. 

 

5 

 

It would be a mistake to suppose that the apparently unanimous 

enthusiasm which greeted the Fourteen Points represented agreement on 

a program. Everyone seemed to find something that he liked and 

stressed this aspect and that detail. But no one risked a discussion. 

The phrases, so pregnant with the underlying conflicts of the 

civilized world, were accepted. They stood for opposing ideas, but 

they evoked a common emotion. And to that extent they played a part in 

rallying the western peoples for the desperate ten months of war which 

they had still to endure. 

 

As long as the Fourteen Points dealt with that hazy and happy future 

when the agony was to be over, the real conflicts of interpretation 

were not made manifest. They were plans for the settlement of a wholly 

invisible environment, and because these plans inspired all groups 

each with its own private hope, all hopes ran together as a public 

hope. For harmonization, as we saw in Mr. Hughes's speech, is a 

hierarchy of symbols. As you ascend the hierarchy in order to include 

more and more factions you may for a time preserve the emotional 

connection though you lose the intellectual. But even the emotion 

becomes thinner. As you go further away from experience, you go higher 

into generalization or subtlety. As you go up in the balloon you throw 

more and more concrete objects overboard, and when you have reached 

the top with some phrase like the Rights of Humanity or the World Made 

Safe for Democracy, you see far and wide, but you see very little. Yet 

the people whose emotions are entrained do not remain passive. As the 

public appeal becomes more and more all things to all men, as the 

emotion is stirred while the meaning is dispersed, their very private 

meanings are given a universal application. Whatever you want badly is 

the Rights of Humanity. For the phrase, ever more vacant, capable of 

meaning almost anything, soon comes to mean pretty nearly everything. 

Mr. Wilson's phrases were understood in endlessly different ways in 

every corner of the earth. No document negotiated and made of public 

record existed to correct the confusion. [Footnote: The American 

interpretation of the fourteen points was explained to the allied 

statesmen just before the armistice.] And so, when the day of 

settlement came, everybody expected everything. The European authors 

of the treaty had a large choice, and they chose to realize those 

expectations which were held by those of their countrymen who wielded 

the most power at home. 

 

They came down the hierarchy from the Rights of Humanity to the Rights 

of France, Britain and Italy. They did not abandon the use of symbols. 

They abandoned only those which after the war had no permanent roots 

in the imagination of their constituents. They preserved the unity of 

France by the use of symbolism, but they would not risk anything for 

the unity of Europe. The symbol France was deeply attached, the symbol 

Europe had only a recent history. Nevertheless the distinction between 

an omnibus like Europe and a symbol like France is not sharp. The 

history of states and empires reveals times when the scope of the 

unifying idea increases and also times when it shrinks. One cannot say 

that men have moved consistently from smaller loyalties to larger 

ones, because the facts will not bear out the claim. The Roman Empire 

and the Holy Roman Empire bellied out further than those national 

unifications in the Nineteenth Century from which believers in a World 

State argue by analogy. Nevertheless, it is probably true that the 

real integration has increased regardless of the temporary inflation 

and deflation of empires. 

 

6 

 

Such a real integration has undoubtedly occurred in American history. 

In the decade before 1789 most men, it seems, felt that their state 

and their community were real, but that the confederation of states 

was unreal. The idea of their state, its flag, its most conspicuous 

leaders, or whatever it was that represented Massachusetts, or 

Virginia, were genuine symbols. That is to say, they were fed by 

actual experiences from childhood, occupation, residence, and the 

like. The span of men's experience had rarely traversed the imaginary 

boundaries of their states. The word Virginian was related to pretty 

nearly everything that most Virginians had ever known or felt. It was 

the most extensive political idea which had genuine contact with their 

experience. 

 

Their experience, not their needs. For their needs arose out of their 

real environment, which in those days was at least as large as the 

thirteen colonies. They needed a common defense. They needed a 

financial and economic regime as extensive as the Confederation. But 

as long as the pseudo‐environment of the state encompassed them, the 

state symbols exhausted their political interest. An interstate idea, 

like the Confederation, represented a powerless abstraction. It was an 

omnibus, rather than a symbol, and the harmony among divergent groups, 

which the omnibus creates, is transient. 

 

I have said that the idea of confederation was a powerless 

abstraction. Yet the need of unity existed in the decade before the 

Constitution was adopted. The need existed, in the sense that affairs 

were askew unless the need of unity was taken into account. Gradually 

certain classes in each colony began to break through the state 

experience. Their personal interests led across the state lines to 

interstate experiences, and gradually there was constructed in their 

minds a picture of the American environment which was truly national 

in scope. For them the idea of federation became a true symbol, and 

ceased to be an omnibus. The most imaginative of these men was 

Alexander Hamilton. It happened that he had no primitive attachment to 

any one state, for he was born in the West Indies, and had, from the 

very beginning of his active life, been associated with the common 

interests of all the states. Thus to most men of the time the question 

of whether the capital should be in Virginia or in Philadelphia was of 

enormous importance, because they were locally minded. To Hamilton 

this question was of no emotional consequence; what he wanted was the 

assumption of the state debts because they would further nationalize 

the proposed union. So he gladly traded the site of the capitol for 

two necessary votes from men who represented the Potomac district. To 

Hamilton the Union was a symbol that represented all his interests and 

his whole experience; to White and Lee from the Potomac, the symbol of 

their province was the highest political entity they served, and they 

served it though they hated to pay the price. They agreed, says 

Jefferson, to change their votes, "White with a revulsion of stomach 

almost convulsive." [Footnote: _Works,_ Vol. IX, p. 87. Cited by 

Beard, _Economic Origins of Jeffersonian Democracy,_ p. 172.] 

 

In the crystallizing of a common will, there is always an Alexander 

Hamilton at work. 

 

 

 

 

CHAPTER XIV 

 

YES OR NO 

 

1 

 

Symbols are often so useful and so mysteriously powerful that the word 

itself exhales a magical glamor. In thinking about symbols it is 

tempting to treat them as if they possessed independent energy. Yet no 

end of symbols which once provoked ecstasy have quite ceased to affect 

anybody. The museums and the books of folklore are full of dead 

emblems and incantations, since there is no power in the symbol, 

except that which it acquires by association in the human mind. The 

symbols that have lost their power, and the symbols incessantly 

suggested which fail to take root, remind us that if we were patient 

enough to study in detail the circulation of a symbol, we should 

behold an entirely secular history. 

 

In the Hughes campaign speech, in the Fourteen Points, in Hamilton's 

project, symbols are employed. But they are employed by somebody at a 

particular moment. The words themselves do not crystallize random 

feeling. The words must be spoken by people who are strategically 

placed, and they must be spoken at the opportune moment. Otherwise 

they are mere wind. The symbols must be earmarked. For in themselves 

they mean nothing, and the choice of possible symbols is always so 

great that we should, like the donkey who stood equidistant between 

two bales of hay, perish from sheer indecision among the symbols that 

compete for our attention. 

 

Here, for example, are the reasons for their vote as stated by certain 

private citizens to a newspaper just before the election of 1920. 

 

For Harding: 

 

"The patriotic men and women of to‐day, who cast their ballots for 

Harding and Coolidge will be held by posterity to have signed our 

Second Declaration of Independence." 

 

Mr. Wilmot‐‐, inventor. 

 

"He will see to it that the United States does not enter into 

'entangling alliances,' Washington as a city will benefit by changing 

the control of the government from the Democrats to the Republicans." 

 

Mr. Clarence‐‐, salesman. 

 

For Cox: 

 

"The people of the United States realize that it is our duty pledged 

on the fields of France, to join the League of Nations. We must 

shoulder our share of the burden of enforcing peace throughout the 

world." 

 

Miss Marie‐‐, stenographer. 

 

"We should lose our own respect and the respect of other nations were 

we to refuse to enter the League of Nations in obtaining international 

peace." 

 

Mr. Spencer‐‐, statistician. 

 

The two sets of phrases are equally noble, equally true, and almost 

reversible. Would Clarence and Wilmot have admitted for an instant 

that they intended to default in our duty pledged on the fields of 

France; or that they did not desire international peace? Certainly 

not. Would Marie and Spencer have admitted that they were in favor of 

entangling alliances or the surrender of American independence? They 

would have argued with you that the League was, as President Wilson 

called it, a disentangling alliance, as well as a Declaration of 

Independence for all the world, plus a Monroe Doctrine for the planet. 

 

2 

 

Since the offering of symbols is so generous, and the meaning that can 

be imputed is so elastic, how does any particular symbol take root in 

any particular person's mind? It is planted there by another human 

being whom we recognize as authoritative. If it is planted deeply 

enough, it may be that later we shall call the person authoritative 

who waves that symbol at us. But in the first instance symbols are 

made congenial and important because they are introduced to us by 

congenial and important people. 

 

For we are not born out of an egg at the age of eighteen with a 

realistic imagination; we are still, as Mr. Shaw recalls, in the era 

of Burge and Lubin, where in infancy we are dependent upon older 

beings for our contacts. And so we make our connections with the outer 

world through certain beloved and authoritative persons. They are the 

first bridge to the invisible world. And though we may gradually 

master for ourselves many phases of that larger environment, there 

always remains a vaster one that is unknown. To that we still relate 

ourselves through authorities. Where all the facts are out of sight a 

true report and a plausible error read alike, sound alike, feel alike. 

 

Except on a few subjects where our own knowledge is great, we cannot 

choose between true and false accounts. So we choose between 

trustworthy and untrustworthy reporters. [Footnote: See an 

interesting, rather quaint old book: George Cornewall Lewis, _An 

Essay on the Influence of Authority in Matters of Opinion_.] 

 

Theoretically we ought to choose the most expert on each subject. But 

the choice of the expert, though a good deal easier than the choice of 

truth, is still too difficult and often impracticable. The experts 

themselves are not in the least certain who among them is the most 

expert. And at that, the expert, even when we can identify him, is, 

likely as not, too busy to be consulted, or impossible to get at. But 

there are people whom we can identify easily enough because they are 

the people who are at the head of affairs. Parents, teachers, and 

masterful friends are the first people of this sort we encounter. Into 

the difficult question of why children trust one parent rather than 

another, the history teacher rather than the Sunday school teacher, we 

need not try to enter. Nor how trust gradually spreads through a 

newspaper or an acquaintance who is interested in public affairs to 

public personages. The literature of psychoanalysis is rich in 

suggestive hypothesis. 

 

At any rate we do find ourselves trusting certain people, who 

constitute our means of junction with pretty nearly the whole realm of 

unknown things. Strangely enough, this fact is sometimes regarded as 

inherently undignified, as evidence of our sheep‐like, ape‐like 

nature. But complete independence in the universe is simply 

unthinkable. If we could not take practically everything for granted, 

we should spend our lives in utter triviality. The nearest thing to a 

wholly independent adult is a hermit, and the range of a hermit's 

action is very short. Acting entirely for himself, he can act only 

within a tiny radius and for simple ends. If he has time to think 

great thoughts we can be certain that he has accepted without 

question, before he went in for being a hermit, a whole repertory of 

painfully acquired information about how to keep warm and how to keep 

from being hungry, and also about what the great questions are. 

 

On all but a very few matters for short stretches in our lives, the 

utmost independence that we can exercise is to multiply the 

authorities to whom we give a friendly hearing. As congenital amateurs 

our quest for truth consists in stirring up the experts, and forcing 

them to answer any heresy that has the accent of conviction. In such a 

debate we can often judge who has won the dialectical victory, but we 

are virtually defenseless against a false premise that none of the 

debaters has challenged, or a neglected aspect that none of them has 

brought into the argument. We shall see later how the democratic 

theory proceeds on the opposite assumption and assumes for the 

purposes of government an unlimited supply of self‐sufficient 

individuals. 

 

The people on whom we depend for contact with the outer world are 

those who seem to be running it. [Footnote: _Cf._ Bryce, _Modern 

Democracies_ Vol. II, pp. 544‐545.] They may be running only a 

very small part of the world. The nurse feeds the child, bathes it, and 

puts it to bed. That does not constitute the nurse an authority on 

physics, zoology, and the Higher Criticism. Mr. Smith runs, or at least 

hires, the man who runs the factory. That does not make him an 

authority on the Constitution of the United States, nor on the effects 

\of the Fordney tariff. Mr. Smoot runs the Republican party in the State 

of Utah. That in itself does not prove he is the best man to consult 

about taxation. But the nurse may nevertheless determine for a while 

what zoology the child shall learn, Mr. Smith will have much to say on 

what the Constitution shall mean to his wife, his secretary, and perhaps 

even to his parson, and who shall define the limits of Senator Smoot's 

authority? 

 

The priest, the lord of the manor, the captains and the kings, the 

party leaders, the merchant, the boss, however these men are chosen, 

whether by birth, inheritance, conquest or election, they and their 

organized following administer human affairs. They are the officers, 

and although the same man may be field marshal at home, second 

lieutenant at the office, and scrub private in politics, although in many 

institutions the hierarchy of rank is vague or concealed, yet in every 

institution that requires the cooperation of many persons, some such 

hierarchy exists. [Footnote: _Cf._ M. Ostrogorski, _Democracy and the 

Organization of Political Parties, passim;_ R. Michels, _Political Parties, 

passim;_ and Bryce, _Modern Democracies,_ particularly Chap. 

LXXV; also Ross, _Principles of Sociology,_ Chaps. XXII‐XXIV. ] 

In American politics we call it a machine, or "the organization." 

 

3 

 

There are a number of important distinctions between the members of 

the machine and the rank and file. The leaders, the steering committee 

and the inner circle, are in direct contact with their environment. 

They may, to be sure, have a very limited notion of what they ought to 

define as the environment, but they are not dealing almost wholly with 

abstractions. There are particular men they hope to see elected, 

particular balance sheets they wish to see improved, concrete 

objectives that must be attained. I do not mean that they escape the 

human propensity to stereotyped vision. Their stereotypes often make 

them absurd routineers. But whatever their limitations, the chiefs are 

in actual contact with some crucial part of that larger environment. 

They decide. They give orders. They bargain. And something definite, 

perhaps not at all what they imagined, actually happens. 

 

Their subordinates are not tied to them by a common conviction. That 

is to say the lesser members of a machine do not dispose their loyalty 

according to independent judgment about the wisdom of the leaders. In 

the hierarchy each is dependent upon a superior and is in turn 

superior to some class of his dependents. What holds the machine 

together is a system of privileges. These may vary according to the 

opportunities and the tastes of those who seek them, from nepotism and 

patronage in all their aspects to clannishness, hero‐worship or a 

fixed idea. They vary from military rank in armies, through land and 

services in a feudal system, to jobs and publicity in a modern 

democracy. That is why you can breakup a particular machine by 

abolishing its privileges. But the machine in every coherent group is, 

I believe, certain to reappear. For privilege is entirely relative, 

and uniformity is impossible. Imagine the most absolute communism of 

which your mind is capable, where no one possessed any object that 

everyone else did not possess, and still, if the communist group had 

to take any action whatever, the mere pleasure of being the friend of 

the man who was going to make the speech that secured the most votes, 

would, I am convinced, be enough to crystallize an organization of 

insiders around him. 

 

It is not necessary, then, to invent a collective intelligence in 

order to explain why the judgments of a group are usually more 

coherent, and often more true to form than the remarks of the man in 

the street. One mind, or a few can pursue a train of thought, but a 

group trying to think in concert can as a group do little more than 

assent or dissent. The members of a hierarchy can have a corporate 

tradition. As apprentices they learn the trade from the masters, who 

in turn learned it when they were apprentices, and in any enduring 

society, the change of personnel within the governing hierarchies is 

slow enough to permit the transmission of certain great stereotypes 

and patterns of behavior. From father to son, from prelate to novice, 

from veteran to cadet, certain ways of seeing and doing are taught. 

These ways become familiar, and are recognized as such by the mass of 

outsiders. 

 

4 

 

Distance alone lends enchantment to the view that masses of human 

beings ever cooperate in any complex affair without a central machine 

managed by a very few people. "No one," says Bryce, [Footnote: _Op. 

cit._, Vol. II, p. 542.] "can have had some years' experience of 

the conduct of affairs in a legislature or an administration without 

observing how extremely small is the number of persons by whom the 

world is governed." He is referring, of course, to affairs of state. 

To be sure if you consider all the affairs of mankind the number of 

people who govern is considerable, but if you take any particular 

institution, be it a legislature, a party, a trade union, a 

nationalist movement, a factory, or a club, the number of those who 

govern is a very small percentage of those who are theoretically 

supposed to govern. 

 

Landslides can turn one machine out and put another in; revolutions 

sometimes abolish a particular machine altogether. The democratic 

revolution set up two alternating machines, each of which in the 

course of a few years reaps the advantage from the mistakes of the 

other. But nowhere does the machine disappear. Nowhere is the idyllic 

theory of democracy realized. Certainly not in trades unions, nor in 

socialist parties, nor in communist governments. There is an inner 

circle, surrounded by concentric circles which fade out gradually into 

the disinterested or uninterested rank and file. 

 

Democrats have never come to terms with this commonplace of group 

life. They have invariably regarded it as perverse. For there are two 

visions of democracy: one presupposes the self‐sufficient individual; 

the other an Oversoul regulating everything. 

 

Of the two the Oversoul has some advantage because it does at least 

recognize that the mass makes decisions that are not spontaneously 

born in the breast of every member. But the Oversoul as presiding 

genius in corporate behavior is a superfluous mystery if we fix our 

attention upon the machine. The machine is a quite prosaic reality. It 

consists of human beings who wear clothes and live in houses, who can 

be named and described. They perform all the duties usually assigned 

to the Oversoul. 

 

5 

 

The reason for the machine is not the perversity of human nature. It 

is that out of the private notions of any group no common idea emerges 

by itself. For the number of ways is limited in which a multitude of 

people can act directly upon a situation beyond their reach. Some of 

them can migrate, in one form or another, they can strike or boycott, 

they can applaud or hiss. They can by these means occasionally resist 

what they do not like, or coerce those who obstruct what they desire. 

But by mass action nothing can be constructed, devised, negotiated, or 

administered. A public as such, without an organized hierarchy around 

which it can gather, may refuse to buy if the prices are too high, or 

refuse to work if wages are too low. A trade union can by mass action 

in a strike break an opposition so that the union officials can 

negotiate an agreement. It may win, for example, the _right_ to 

joint control. But it cannot exercise the right except through an 

organization. A nation can clamor for war, but when it goes to war it 

must put itself under orders from a general staff. 

 

The limit of direct action is for all practical purposes the power to 

say Yes or No on an issue presented to the mass. [Footnote: _Cf_. 

James, _Some Problems of Philosophy_, p. 227. "But for most of 

our emergencies, fractional solutions are impossible. Seldom can we 

act fractionally." _Cf_. Lowell, _Public Opinion and Popular 

Government_, pp. 91, 92.] For only in the very simplest cases does 

an issue present itself in the same form spontaneously and 

approximately at the same time to all the members of a public. There 

are unorganized strikes and boycotts, not merely industrial ones, 

where the grievance is so plain that virtually without leadership the 

same reaction takes place in many people. But even in these 

rudimentary cases there are persons who know what they want to do more 

quickly than the rest, and who become impromptu ringleaders. Where 

they do not appear a crowd will mill about aimlessly beset by all its 

private aims, or stand by fatalistically, as did a crowd of fifty 

persons the other day, and watch a man commit suicide. 

 

For what we make out of most of the impressions that come to us from 

the invisible world is a kind of pantomime played out in revery. The 

number of times is small that we consciously decide anything about 

events beyond our sight, and each man's opinion of what he could 

accomplish if he tried, is slight. There is rarely a practical issue, 

and therefore no great habit of decision. This would be more evident 

were it not that most information when it reaches us carries with it 

an aura of suggestion as to how we ought to feel about the news. That 

suggestion we need, and if we do not find it in the news we turn to 

the editorials or to a trusted adviser. The revery, if we feel 

ourselves implicated, is uncomfortable until we know where we stand, 

that is, until the facts have been formulated so that we can feel Yes 

or No in regard to them. 

 

When a number of people all say Yes they may have all kinds of reasons 

for saying it. They generally do. For the pictures in their minds are, 

as we have already noted, varied in subtle and intimate ways. But this 

subtlety remains within their minds; it becomes represented publicly 

by a number of symbolic phrases which carry the individual emotion 

after evacuating most of the intention. The hierarchy, or, if it is a 

contest, then the two hierarchies, associate the symbols with a 

definite action, a vote of Yes or No, an attitude pro or con. Then 

Smith who was against the League and Jones who was against Article X, 

and Brown who was against Mr. Wilson and all his works, each for his 

own reason, all in the name of more or less the same symbolic phrase, 

register a vote _against_ the Democrats by voting for the 

Republicans. A common will has been expressed. 

 

A concrete choice had to be presented, the choice had to be connected, 

by the transfer of interest through the symbols, with individual 

opinion. The professional politicians learned this long before the 

democratic philosophers. And so they organized the caucus, the 

nominating convention, and the steering committee, as the means of 

formulating a definite choice. Everyone who wishes to accomplish 

anything that requires the cooperation of a large number of people 

follows their example. Sometimes it is done rather brutally as when 

the Peace Conference reduced itself to the Council of Ten, and the 

Council of Ten to the Big Three or Four; and wrote a treaty which the 

minor allies, their own constituents, and the enemy were permitted to 

take or leave. More consultation than that is generally possible and 

desirable. But the essential fact remains that a small number of heads 

present a choice to a large group. 

 

6 

 

The abuses of the steering committee have led to various proposals 

such as the initiative, referendum and direct primary. But these 

merely postponed or obscured the need for a machine by complicating 

the elections, or as H. G. Wells once said with scrupulous accuracy, 

the selections. For no amount of balloting can obviate the need of 

creating an issue, be it a measure or a candidate, on which the voters 

can say Yes, or No. There is, in fact, no such thing as "direct 

legislation." For what happens where it is supposed to exist? The 

citizen goes to the polls, receives a ballot on which a number of 

measures are printed, almost always in abbreviated form, and, if he 

says anything at all, he says Yes or No. The most brilliant amendment 

in the world may occur to him. He votes Yes or No on that bill and no 

other. You have to commit violence against the English language to 

call that legislation. I do not argue, of course, that there are no 

benefits, whatever you call the process. I think that for certain 

kinds of issues there are distinct benefits. But the necessary 

simplicity of any mass decision is a very important fact in view of 

the inevitable complexity of the world in which those decisions 

operate. The most complicated form of voting that anyone proposes is, 

I suppose, the preferential ballot. Among a number of candidates 

presented the voter under that system, instead of saying yes to one 

candidate and no to all the others, states the order of his choice. 

But even here, immensely more flexible though it is, the action of the 

mass depends upon the quality of the choices presented. [Footnote: 

_Cf._ H. J. Laski, _Foundations of Sovereignty,_ p. 224. "... 

proportional representation... by leading, as it seems to lead, to the 

group system... may deprive the electors of their choice of leaders." 

The group system undoubtedly tends, as Mr. Laski says, to make the 

selection of the executive more indirect, but there is no doubt also 

that it tends to produce legislative assemblies in which currents of 

opinion are more fully represented. Whether that is good or bad 

cannot be determined a priori. But one can say that successful 

cooperation and responsibility in a more accurately representative 

assembly require a higher organization of political intelligence and 

political habit, than in a rigid two‐party house. It is a more complex 

political form and may therefore work less well.] And those choices 

are presented by the energetic coteries who hustle about with 

petitions and round up the delegates. The Many can elect after the Few 

have nominated. 

 

 

 

 

CHAPTER XV 

 

LEADERS AND THE RANK AND FILE 

 

I 

 

BECAUSE of their transcendent practical importance, no successful 

leader has ever been too busy to cultivate the symbols which organize 

his following. What privileges do within the hierarchy, symbols do for 

the rank and file. They conserve unity. From the totem pole to the 

national flag, from the wooden idol to God the Invisible King, from 

the magic word to some diluted version of Adam Smith or Bentham, 

symbols have been cherished by leaders, many of whom were themselves 

unbelievers, because they were focal points where differences merged. 

The detached observer may scorn the "star‐spangled" ritual which 

hedges the symbol, perhaps as much as the king who told himself that 

Paris was worth a few masses. But the leader knows by experience that 

only when symbols have done their work is there a handle he can use to 

move a crowd. In the symbol emotion is discharged at a common target, 

and the idiosyncrasy of real ideas blotted out. No wonder he hates 

what he calls destructive criticism, sometimes called by free spirits 

the elimination of buncombe. "Above all things," says Bagehot, "our 

royalty is to be reverenced, and if you begin to poke about it you 

cannot reverence it." [Footnote: _The English Constitution,_ p. 

127. D. Appleton & Company, 1914.] For poking about with clear 

definitions and candid statements serves all high purposes known to 

man, except the easy conservation of a common will. Poking about, as 

every responsible leader suspects, tends to break the transference of 

emotion from the individual mind to the institutional symbol. And the 

first result of that is, as he rightly says, a chaos of individualism 

and warring sects. The disintegration of a symbol, like Holy Russia, 

or the Iron Diaz, is always the beginning of a long upheaval. 

 

These great symbols possess by transference all the minute and 

detailed loyalties of an ancient and stereotyped society. They evoke 

the feeling that each individual has for the landscape, the furniture, 

the faces, the memories that are his first, and in a static society, 

his only reality. That core of images and devotions without which he 

is unthinkable to himself, is nationality. The great symbols take up 

these devotions, and can arouse them without calling forth the 

primitive images. The lesser symbols of public debate, the more casual 

chatter of politics, are always referred back to these proto‐symbols, 

and if possible associated with them. The question of a proper fare on 

a municipal subway is symbolized as an issue between the People and 

the Interests, and then the People is inserted in the symbol American, 

so that finally in the heat of a campaign, an eight cent fare becomes 

unAmerican. The Revolutionary fathers died to prevent it. Lincoln 

suffered that it might not come to pass, resistance to it was implied 

in the death of those who sleep in France. 

 

Because of its power to siphon emotion out of distinct ideas, the 

symbol is both a mechanism of solidarity, and a mechanism of 

exploitation. It enables people to work for a common end, but just 

because the few who are strategically placed must choose the concrete 

objectives, the symbol is also an instrument by which a few can fatten 

on many, deflect criticism, and seduce men into facing agony for 

objects they do not understand. 

 

Many aspects of our subjection to symbols are not flattering if we 

choose to think of ourselves as realistic, self‐sufficient, and 

self‐governing personalities. Yet it is impossible to conclude that 

symbols are altogether instruments of the devil. In the realm of 

science and contemplation they are undoubtedly the tempter himself. 

But in the world of action they may be beneficent, and are sometimes a 

necessity. The necessity is often imagined, the peril manufactured. 

But when quick results are imperative, the manipulation of masses 

through symbols may be the only quick way of having a critical thing 

done. It is often more important to act than to understand. It is 

sometimes true that the action would fail if everyone understood it. 

There are many affairs which cannot wait for a referendum or endure 

publicity, and there are times, during war for example, when a nation, 

an army, and even its commanders must trust strategy to a very few 

minds; when two conflicting opinions, though one happens to be right, 

are more perilous than one opinion which is wrong. The wrong opinion 

may have bad results, but the two opinions may entail disaster by 

dissolving unity. [Footnote: Captain Peter S. Wright, Assistant 

Secretary of the Supreme War Council, _At the Supreme War 

Council,_ is well worth careful reading on secrecy and unity of 

command, even though in respect to the allied leaders he wages a 

passionate polemic.] 

 

Thus Foch and Sir Henry Wilson, who foresaw the impending disaster to 

Cough's army, as a consequence of the divided and scattered reserves, 

nevertheless kept their opinions well within a small circle, knowing 

that even the risk of a smashing defeat was less certainly 

destructive, than would have been an excited debate in the newspapers. 

For what matters most under the kind of tension which prevailed in 

March, 1918, is less the rightness of a particular move than the 

unbroken expectation as to the source of command. Had Foch "gone to 

the people" he might have won the debate, but long before he could 

have won it, the armies which he was to command would have dissolved. 

For the spectacle of a row on Olympus is diverting and destructive. 

 

But so also is a conspiracy of silence. Says Captain Wright: "It is in 

the High Command and not in the line, that the art of camouflage is 

most practiced, and reaches to highest flights. All chiefs everywhere 

are now kept painted, by the busy work of numberless publicists, so as 

to be mistaken for Napoleons‐‐at a distance....It becomes almost 

impossible to displace these Napoleons, whatever their incompetence, 

because of the enormous public support created by hiding or glossing 

failure, and exaggerating or inventing success.... But the most 

insidious and worst effect of this so highly organized falsity is on 

the generals themselves: modest and patriotic as they mostly are, and 

as most men must be to take up and follow the noble profession of 

arms, they themselves are ultimately affected by these universal 

illusions, and reading it every morning in the paper, they also grow 

persuaded they are thunderbolts of war and infallible, however much 

they fail, and that their maintenance in command is an end so sacred 

that it justifies the use of any means.... These various conditions, 

of which this great deceit is the greatest, at last emancipate all 

General Staffs from all control. They no longer live for the nation: 

the nation lives, or rather dies, for them. Victory or defeat ceases 

to be the prime interest. What matters to these semi‐sovereign 

corporations is whether dear old Willie or poor old Harry is going to 

be at their head, or the Chantilly party prevail over the Boulevard 

des Invalides party." [Footnote: _Op. cit._, pp. 98, 101‐105.] 

 

Yet Captain Wright who can be so eloquent and so discerning about the 

dangers of silence is forced nevertheless to approve the silence of 

Foch in not publicly destroying the illusions. There is here a 

complicated paradox, arising as we shall see more fully later on, 

because the traditional democratic view of life is conceived, not for 

emergencies and dangers, but for tranquillity and harmony. And so 

where masses of people must cooperate in an uncertain and eruptive 

environment, it is usually necessary to secure unity and flexibility 

without real consent. The symbol does that. It obscures personal 

intention, neutralizes discrimination, and obfuscates individual 

purpose. It immobilizes personality, yet at the same time it 

enormously sharpens the intention of the group and welds that group, 

as nothing else in a crisis can weld it, to purposeful action. It 

renders the mass mobile though it immobilizes personality. The symbol 

is the instrument by which in the short run the mass escapes from its 

own inertia, the inertia of indecision, or the inertia of headlong 

movement, and is rendered capable of being led along the zigzag of a 

complex situation. 

 

2 

 

But in the longer run, the give and take increases between the leaders 

and the led. The word most often used to describe the state of mind in 

the rank and file about its leaders is morale. That is said to be good 

when the individuals do the part allotted to them with all their 

energy; when each man's whole strength is evoked by the command from 

above. It follows that every leader must plan his policy with this in 

mind. He must consider his decision not only on "the merits," but also 

in its effect on any part of his following whose continued support he 

requires. If he is a general planning an attack, he knows that his 

organized military units will scatter into mobs if the percentage of 

casualties rises too high. 

 

In the Great War previous calculations were upset to an extraordinary 

degree, for "out of every nine men who went to France five became 

casualties." [Footnote: _Op. cit_., p. 37. Figures taken by 

Captain Wright from the statistical abstract of the war in the 

Archives of the War Office. The figures refer apparently to the 

English losses alone, possibly to the English and French.] The limit 

of endurance was far greater than anyone had supposed. But there was a 

limit somewhere. And so, partly because of its effect on the enemy, 

but also in great measure because of its effect on the troops and 

their families, no command in this war dared to publish a candid 

statement of its losses. In France the casualty lists were never 

published. In England, America, and Germany publication of the losses 

of a big battle were spread out over long periods so as to destroy a 

unified impression of the total. Only the insiders knew until long 

afterwards what the Somme had cost, or the Flanders battles; 

[Footnote: _Op cit._, p. 34, the Somme cost nearly 500,000 

casualties; the Arras and Flanders offensives of 1917 cost 650,000 

British casualties.] and Ludendorff undoubtedly had a very much more 

accurate idea of these casualties than any private person in London, 

Paris or Chicago. All the leaders in every camp did their best to 

limit the amount of actual war which any one soldier or civilian could 

vividly conceive. But, of course, among old veterans like the French 

troops of 1917, a great deal more is known about war than ever reaches 

the public. Such an army begins to judge its commanders in terms of 

its own suffering. And then, when another extravagant promise of 

victory turns out to be the customary bloody defeat, you may find that 

a mutiny breaks out over some comparatively minor blunder, [Footnote: 

The Allies suffered many bloodier defeats than that on the Chemin des 

Dames.] like Nivelle's offensive of 1917, because it is a cumulative 

blunder. Revolutions and mutinies generally follow a small sample of a 

big series of evils. [Footnote: _Cf._ Pierrefeu's account, _op. 

cit._, on the causes of the Soissons mutinies, and the method 

adopted by P閠 ain to deal with them. Vol. I, Part III, _et seq._] 

 

The incidence of policy determines the relation between leader and 

following. If those whom he needs in his plan are remote from the 

place where the action takes place, if the results are hidden or 

postponed, if the individual obligations are indirect or not yet due, 

above all if assent is an exercise of some pleasurable emotion, the 

leader is likely to have a free hand. Those programs are immediately 

most popular, like prohibition among teetotalers, which do not at once 

impinge upon the private habits of the followers. That is one great 

reason why governments have such a free hand in foreign affairs. Most 

of the frictions between two states involve a series of obscure and 

long‐winded contentions, occasionally on the frontier, but far more 

often in regions about which school geographies have supplied no 

precise ideas. In Czechoslovakia America is regarded as the Liberator; 

in American newspaper paragraphs and musical comedy, in American 

conversation by and large, it has never been finally settled whether 

the country we liberated is Czechoslavia or Jugoslovakia. 

 

In foreign affairs the incidence of policy is for a very long time 

confined to an unseen environment. Nothing that happens out there is 

felt to be wholly real. And so, because in the ante‐bellum period, 

nobody has to fight and nobody has to pay, governments go along 

according to their lights without much reference to their people. In 

local affairs the cost of a policy is more easily visible. And 

therefore, all but the most exceptional leaders prefer policies in 

which the costs are as far as possible indirect. 

 

They do not like direct taxation. They do not like to pay as they go. 

They like long term debts. They like to have the voters believe that 

the foreigner will pay. They have always been compelled to calculate 

prosperity in terms of the producer rather than in terms of the 

consumer, because the incidence on the consumer is distributed over so 

many trivial items. Labor leaders have always preferred an increase of 

money wages to a decrease in prices. There has always been more 

popular interest in the profits of millionaires, which are visible but 

comparatively unimportant, than in the wastes of the industrial 

system, which are huge but elusive. A legislature dealing with a 

shortage of houses, such as exists when this is written, illustrates 

this rule, first by doing nothing to increase the number of houses, 

second by smiting the greedy landlord on the hip, third by 

investigating the profiteering builders and working men. For a 

constructive policy deals with remote and uninteresting factors, while 

a greedy landlord, or a profiteering plumber is visible and immediate. 

 

But while people will readily believe that in an unimagined future and 

in unseen places a certain policy will benefit them, the actual 

working out of policy follows a different logic from their opinions. A 

nation may be induced to believe that jacking up the freight rates 

will make the railroads prosperous. But that belief will not make the 

roads prosperous, if the impact of those rates on farmers and shippers 

is such as to produce a commodity price beyond what the consumer can 

pay. Whether the consumer will pay the price depends not upon whether 

he nodded his head nine months previously at the proposal to raise 

rates and save business, but on whether he now wants a new hat or a 

new automobile enough to pay for them. 

 

3 

 

Leaders often pretend that they have merely uncovered a program which 

existed in the minds of their public. When they believe it, they are 

usually deceiving themselves. Programs do not invent themselves 

synchronously in a multitude of minds. That is not because a multitude 

of minds is necessarily inferior to that of the leaders, but because 

thought is the function of an organism, and a mass is not an organism. 

 

This fact is obscured because the mass is constantly exposed to 

suggestion. It reads not the news, but the news with an aura of 

suggestion about it, indicating the line of action to be taken. It 

hears reports, not objective as the facts are, but already stereotyped 

to a certain pattern of behavior. Thus the ostensible leader often 

finds that the real leader is a powerful newspaper proprietor. But if, 

as in a laboratory, one could remove all suggestion and leading from 

the experience of a multitude, one would, I think, find something like 

this: A mass exposed to the same stimuli would develop responses that 

could theoretically be charted in a polygon of error. There would be a 

certain group that felt sufficiently alike to be classified together. 

There would be variants of feeling at both ends. These classifications 

would tend to harden as individuals in each of the classifications 

made their reactions vocal. That is to say, when the vague feelings of 

those who felt vaguely had been put into words, they would know more 

definitely what they felt, and would then feel it more definitely. 

 

Leaders in touch with popular feeling are quickly conscious of these 

reactions. They know that high prices are pressing upon the mass, or 

that certain classes of individuals are becoming unpopular, or that 

feeling towards another nation is friendly or hostile. But, always 

barring the effect of suggestion which is merely the assumption of 

leadership by the reporter, there would be nothing in the feeling of 

the mass that fatally determined the choice of any particular policy. 

All that the feeling of the mass demands is that policy as it is 

developed and exposed shall be, if not logically, then by analogy and 

association, connected with the original feeling. 

 

So when a new policy is to be launched, there is a preliminary bid for 

community of feeling, as in Mark Antony's speech to the followers of 

Brutus. [Footnote: Excellently analyzed in Martin, _The Behavior of 

Crowds,_ pp. 130‐132,] In the first phase, the leader vocalizes the 

prevalent opinion of the mass. He identifies himself with the familiar 

attitudes of his audience, sometimes by telling a good story, 

sometimes by brandishing his patriotism, often by pinching a 

grievance. Finding that he is trustworthy, the multitude milling 

hither and thither may turn in towards him. He will then be expected 

to set forth a plan of campaign. But he will not find that plan in the 

slogans which convey the feelings of the mass. It will not even always 

be indicated by them. Where the incidence of policy is remote, all 

that is essential is that the program shall be verbally and 

emotionally connected at the start with what has become vocal in the 

multitude. Trusted men in a familiar role subscribing to the accepted 

symbols can go a very long way on their own initiative without 

explaining the substance of their programs. 

 

But wise leaders are not content to do that. Provided they think 

publicity will not strengthen opposition too much, and that debate 

will not delay action too long, they seek a certain measure of 

consent. They take, if not the whole mass, then the subordinates of 

the hierarchy sufficiently into their confidence to prepare them for 

what might happen, and to make them feel that they have freely willed 

the result. But however sincere the leader may be, there is always, 

when the facts are very complicated, a certain amount of illusion in 

these consultations. For it is impossible that all the contingencies 

shall be as vivid to the whole public as they are to the more 

experienced and the more imaginative. A fairly large percentage are 

bound to agree without having taken the time, or without possessing 

the background, for appreciating the choices which the leader presents 

to them. No one, however, can ask for more. And only theorists do. If 

we have had our day in court, if what we had to say was heard, and 

then if what is done comes out well, most of us do not stop to 

consider how much our opinion affected the business in hand. 

 

And therefore, if the established powers are sensitive and 

well‐informed, if they are visibly trying to meet popular feeling, and 

actually removing some of the causes of dissatisfaction, no matter how 

slowly they proceed, provided they are seen to be proceeding, they 

have little to fear. It takes stupendous and persistent blundering, 

plus almost infinite tactlessness, to start a revolution from below. 

Palace revolutions, interdepartmental revolutions, are a different 

matter. So, too, is demagogy. That stops at relieving the tension by 

expressing the feeling. But the statesman knows that such relief is 

temporary, and if indulged too often, unsanitary. He, therefore, sees 

to it that he arouses no feeling which he cannot sluice into a program 

that deals with the facts to which the feelings refer. 

 

But all leaders are not statesmen, all leaders hate to resign, and 

most leaders find it hard to believe that bad as things are, the other 

fellow would not make them worse. They do not passively wait for the 

public to feel the incidence of policy, because the incidence of that 

discovery is generally upon their own heads. They are, therefore, 

intermittently engaged in mending their fences and consolidating their 

position. 

 

The mending of fences consists in offering an occasional scapegoat, in 

redressing a minor grievance affecting a powerful individual or 

faction, rearranging certain jobs, placating a group of people who 

want an arsenal in their home town, or a law to stop somebody's vices. 

Study the daily activity of any public official who depends on 

election and you can enlarge this list. There are Congressmen elected 

year after year who never think of dissipating their energy on public 

affairs. They prefer to do a little service for a lot of people on a 

lot of little subjects, rather than to engage in trying to do a big 

service out there in the void. But the number of people to whom any 

organization can be a successful valet is limited, and shrewd 

politicians take care to attend either the influential, or somebody so 

blatantly uninfluential that to pay any attention to him is a mark of 

sensational magnanimity. The far greater number who cannot be held by 

favors, the anonymous multitude, receive propaganda. 

 

The established leaders of any organization have great natural 

advantages. They are believed to have better sources of information. 

The books and papers are in their offices. They took part in the 

important conferences. They met the important people. They have 

responsibility. It is, therefore, easier for them to secure attention 

and to speak in a convincing tone. But also they have a very great 

deal of control over the access to the facts. Every official is in 

some degree a censor. And since no one can suppress information, 

either by concealing it or forgetting to mention it, without some 

notion of what he wishes the public to know, every leader is in some 

degree a propagandist. Strategically placed, and compelled often to 

choose even at the best between the equally cogent though conflicting 

ideals of safety for the institution, and candor to his public, the 

official finds himself deciding more and more consciously what facts, 

in what setting, in what guise he shall permit the public to know. 

 

4 

 

That the manufacture of consent is capable of great refinements no 

one, I think, denies. The process by which public opinions arise is 

certainly no less intricate than it has appeared in these pages, and 

the opportunities for manipulation open to anyone who understands the 

process are plain enough. 

 

The creation of consent is not a new art. It is a very old one which 

was supposed to have died out with the appearance of democracy. But it 

has not died out. It has, in fact, improved enormously in technic, 

because it is now based on analysis rather than on rule of thumb. And 

so, as a result of psychological research, coupled with the modern 

means of communication, the practice of democracy has turned a corner. 

A revolution is taking place, infinitely more significant than any 

shifting of economic power. 

 

Within the life of the generation now in control of affairs, 

persuasion has become a self‐conscious art and a regular organ of 

popular government. None of us begins to understand the consequences, 

but it is no daring prophecy to say that the knowledge of how to 

create consent will alter every political calculation and modify every 

political premise. Under the impact of propaganda, not necessarily in 

the sinister meaning of the word alone, the old constants of our 

thinking have become variables. It is no longer possible, for example, 

to believe in the original dogma of democracy; that the knowledge 

needed for the management of human affairs comes up spontaneously from 

the human heart. Where we act on that theory we expose ourselves to 

self‐deception, and to forms of persuasion that we cannot verify. It 

has been demonstrated that we cannot rely upon intuition, conscience, 

or the accidents of casual opinion if we are to deal with the world 

beyond our reach. 

 

 

 

 

PART VI 

 

THE IMAGE OF DEMOCRACY 

 

"I confess that in America I saw more than America; 

I sought the image of democracy itself." 

 

Alexis de Tocqueville. 

 

CHAPTER 16. THE SELF‐CENTERED MAN 

      "        17. THE SELF‐CONTAINED COMMUNITY 

      "        18. THE ROLE OF FORCE, PATRONAGE AND PRIVILEGE 

      "        19. THE OLD IMAGE IN A NEW FORM: GUILD SOCIALISM 

      "        20. A NEW IMAGE 

 

 

 

 

CHAPTER XVI 

 

THE SELF‐CENTERED MAN 

 

I 

 

SINCE Public Opinion is supposed to be the prime mover in democracies, 

one might reasonably expect to find a vast literature. One does not 

find it. There are excellent books on government and parties, that is, 

on the machinery which in theory registers public opinions after they 

are formed. But on the sources from which these public opinions arise, 

on the processes by which they are derived, there is relatively 

little. The existence of a force called Public Opinion is in the main 

taken for granted, and American political writers have been most 

interested either in finding out how to make government express the 

common will, or in how to prevent the common will from subverting the 

purposes for which they believe the government exists. According to 

their traditions they have wished either to tame opinion or to obey 

it. Thus the editor of a notable series of text‐books writes that "the 

most difficult and the most momentous question of government (is) how 

to transmit the force of individual opinion into public 

action." [Footnote: Albert Bushnell Hart in the Introductory note to A. 

Lawrence Lowell's _Public Opinion and Popular Government. _] 

 

But surely there is a still more momentous question, the question of 

how to validate our private versions of the political scene. There is, 

as I shall try to indicate further on, the prospect of radical 

improvement by the development of principles already in operation. But 

this development will depend on how well we learn to use knowledge of 

the way opinions are put together to watch over our own opinions when 

they are being put together. For casual opinion, being the product of 

partial contact, of tradition, and personal interests, cannot in the 

nature of things take kindly to a method of political thought which is 

based on exact record, measurement, analysis and comparison. Just 

those qualities of the mind which determine what shall seem 

interesting, important, familiar, personal, and dramatic, are the 

qualities which in the first instance realistic opinion frustrates. 

Therefore, unless there is in the community at large a growing 

conviction that prejudice and intuition are not enough, the working 

out of realistic opinion, which takes time, money, labor, conscious 

effort, patience, and equanimity, will not find enough support. That 

conviction grows as self‐criticism increases, and makes us conscious 

of buncombe, contemptuous of ourselves when we employ it, and on guard 

to detect it. Without an ingrained habit of analyzing opinion when we 

read, talk, and decide, most of us would hardly suspect the need of 

better ideas, nor be interested in them when they appear, nor be able 

to prevent the new technic of political intelligence from being 

manipulated. 

 

Yet democracies, if we are to judge by the oldest and most powerful of 

them, have made a mystery out of public opinion. There have been 

skilled organizers of opinion who understood the mystery well enough 

to create majorities on election day. But these organizers have been 

regarded by political science as low fellows or as "problems," not as 

possessors of the most effective knowledge there was on how to create 

and operate public opinion. The tendency of the people who have voiced 

the ideas of democracy, even when they have not managed its action, 

the tendency of students, orators, editors, has been to look upon 

Public Opinion as men in other societies looked upon the uncanny 

forces to which they ascribed the last word in the direction of 

events. 

 

For in almost every political theory there is an inscrutable element 

which in the heyday of that theory goes unexamined. Behind the 

appearances there is a Fate, there are Guardian Spirits, or Mandates 

to a Chosen People, a Divine Monarchy, a Vice‐Regent of Heaven, or a 

Class of the Better Born. The more obvious angels, demons, and kings 

are gone out of democratic thinking, but the need for believing that 

there are reserve powers of guidance persists. It persisted for those 

thinkers of the Eighteenth Century who designed the matrix of 

democracy. They had a pale god, but warm hearts, and in the doctrine 

of popular sovereignty they found the answer to their need of an 

infallible origin for the new social order. There was the mystery, and 

only enemies of the people touched it with profane and curious hands. 

 

2 

 

They did not remove the veil because they were practical politicians 

in a bitter and uncertain struggle. They had themselves felt the 

aspiration of democracy, which is ever so much deeper, more intimate 

and more important than any theory of government. They were engaged, 

as against the prejudice of ages, in the assertion of human dignity. 

What possessed them was not whether John Smith had sound views on any 

public question, but that John Smith, scion of a stock that had always 

been considered inferior, would now bend his knee to no other man. It 

was this spectacle that made it bliss "in that dawn to be alive." But 

every analyst seems to degrade that dignity, to deny that all men are 

reasonable all the time, or educated, or informed, to note that people 

are fooled, that they do not always know their own interests, and that 

all men are not equally fitted to govern. 

 

The critics were about as welcome as a small boy with a drum. Every 

one of these observations on the fallibility of man was being 

exploited ad nauseam. Had democrats admitted there was truth in any of 

the aristocratic arguments they would have opened a breach in the 

defenses. And so just as Aristotle had to insist that the slave was a 

slave by nature, the democrats had to insist that the free man was a 

legislator and administrator by nature. They could not stop to explain 

that a human soul might not yet have, or indeed might never have, this 

technical equipment, and that nevertheless it had an inalienable right 

not to be used as the unwilling instrument of other men. The superior 

people were still too strong and too unscrupulous to have refrained 

from capitalizing so candid a statement. 

 

So the early democrats insisted that a reasoned righteousness welled 

up spontaneously out of the mass of men. All of them hoped that it 

would, many of them believed that it did, although the cleverest, like 

Thomas Jefferson, had all sorts of private reservations. But one thing 

was certain: if public opinion did not come forth spontaneously, 

nobody in that age believed it would come forth at all. For in one 

fundamental respect the political science on which democracy was based 

was the same science that Aristotle formulated. It was the same 

science for democrat and aristocrat, royalist and republican, in that 

its major premise assumed the art of government to be a natural 

endowment. Men differed radically when they tried to name the men so 

endowed; but they agreed in thinking that the greatest question of all 

was to find those in whom political wisdom was innate. Royalists were 

sure that kings were born to govern. Alexander Hamilton thought that 

while "there are strong minds in every walk of life... the 

representative body, with too few exceptions to have any influence on 

the spirit of the government, will be composed of landholders, 

merchants, and men of the learned professions." [Footnote: _The 

Federalist_, Nos. 35, 36. _Cf_. comment by Henry Jones Ford in 

his _Rise and Growth of American Politics_. Ch. V.] Jefferson 

thought the political faculties were deposited by God in farmers and 

planters, and sometimes spoke as if they were found in all the people. 

[Footnote: See below p. 268.] The main premise was the same: to govern 

was an instinct that appeared, according to your social preferences, 

in one man or a chosen few, in all males, or only in males who were 

white and twenty‐one, perhaps even in all men and all women. 

 

In deciding who was most fit to govern, knowledge of the world was 

taken for granted. The aristocrat believed that those who dealt with 

large affairs possessed the instinct, the democrats asserted that all 

men possessed the instinct and could therefore deal with large 

affairs. It was no part of political science in either case to think 

out how knowledge of the world could be brought to the ruler. If you 

were for the people you did not try to work out the question of how to 

keep the voter informed. By the age of twenty‐one he had his political 

faculties. What counted was a good heart, a reasoning mind, a balanced 

judgment. These would ripen with age, but it was not necessary to 

consider how to inform the heart and feed the reason. Men took in 

their facts as they took in their breath. 

 

3 

 

But the facts men could come to possess in this effortless way were 

limited. They could know the customs and more obvious character of the 

place where they lived and worked. But the outer world they had to 

conceive, and they did not conceive it instinctively, nor absorb 

trustworthy knowledge of it just by living. Therefore, the only 

environment in which spontaneous politics were possible was one 

confined within the range of the ruler's direct and certain knowledge. 

There is no escaping this conclusion, wherever you found government on 

the natural range of men's faculties. "If," as Aristotle said, 

[Footnote: _Politics_, Bk. VII, Ch. 4.] "the citizens of a state 

are to judge and distribute offices according to merit, then they must 

know each other's characters; where they do not possess this 

knowledge, both the election to offices and the decision of law suits 

will go wrong." 

 

Obviously this maxim was binding upon every school of political 

thought. But it presented peculiar difficulties to the democrats. 

Those who believed in class government could fairly claim that in the 

court of the king, or in the country houses of the gentry, men did 

know each other's characters, and as long as the rest of mankind was 

passive, the only characters one needed to know were the characters of 

men in the ruling class. But the democrats, who wanted to raise the 

dignity of all men, were immediately involved by the immense size and 

confusion of their ruling class‐‐the male electorate. Their science 

told them that politics was an instinct, and that the instinct worked 

in a limited environment. Their hopes bade them insist that all men in 

a very large environment could govern. In this deadly conflict between 

their ideals and their science, the only way out was to assume without 

much discussion that the voice of the people was the voice of God. 

 

The paradox was too great, the stakes too big, their ideal too 

precious for critical examination. They could not show how a citizen 

of Boston was to stay in Boston and conceive the views of a Virginian, 

how a Virginian in Virginia could have real opinions about the 

government at Washington, how Congressmen in Washington could have 

opinions about China or Mexico. For in that day it was not possible 

for many men to have an unseen environment brought into the field of 

their judgment. There had been some advances, to be sure, since 

Aristotle. There were a few newspapers, and there were books, better 

roads perhaps, and better ships. But there was no great advance, and 

the political assumptions of the Eighteenth Century had essentially to 

be those that had prevailed in political science for two thousand 

years. The pioneer democrats did not possess the material for 

resolving the conflict between the known range of man's attention and 

their illimitable faith in his dignity. 

 

Their assumptions antedated not only the modern newspaper, the 

world‐wide press services, photography and moving pictures, but, what 

is really more significant, they antedated measurement and record, 

quantitative and comparative analysis, the canons of evidence, and the 

ability of psychological analysis to correct and discount the 

prejudices of the witness. I do not mean to say that our records are 

satisfactory, our analysis unbiased, our measurements sound. I do mean 

to say that the key inventions have been made for bringing the unseen 

world into the field of judgment. They had not been made in the time 

of Aristotle, and they were not yet important enough to be visible for 

political theory in the age of Rousseau, Montesquieu, or Thomas 

Jefferson. In a later chapter I think we shall see that even in the 

latest theory of human reconstruction, that of the English Guild 

Socialists, all the deeper premises have been taken over from this 

older system of political thought. 

 

That system, whenever it was competent and honest, had to assume that 

no man could have more than a very partial experience of public 

affairs. In the sense that he can give only a little time to them, 

that assumption is still true, and of the utmost consequence. But 

ancient theory was compelled to assume, not only that men could give 

little attention to public questions, but that the attention available 

would have to be confined to matters close at hand. It would have been 

visionary to suppose that a time would come when distant and 

complicated events could conceivably be reported, analyzed, and 

presented in such a form that a really valuable choice could be made 

by an amateur. That time is now in sight. There is no longer any doubt 

that the continuous reporting of an unseen environment is feasible. It 

is often done badly, but the fact that it is done at all shows that it 

can be done, and the fact that we begin to know how badly it is often 

done, shows that it can be done better. With varying degrees of skill 

and honesty distant complexities are reported every day by engineers 

and accountants for business men, by secretaries and civil servants 

for officials, by intelligence officers for the General Staff, by some 

journalists for some readers. These are crude beginnings but radical, 

far more radical in the literal meaning of that word than the 

repetition of wars, revolutions, abdications and restorations; as 

radical as the change in the scale of human life which has made it 

possible for Mr. Lloyd George to discuss Welsh coal mining after 

breakfast in London, and the fate of the Arabs before dinner in Paris. 

 

For the possibility of bringing any aspect of human affairs within the 

range of judgment breaks the spell which has lain upon political 

ideas. There have, of course, been plenty of men who did not realize 

that the range of attention was the main premise of political science. 

They have built on sand. They have demonstrated in their own persons 

the effects of a very limited and self‐centered knowledge of the 

world. But for the political thinkers who have counted, from Plato and 

Aristotle through Machiavelli and Hobbes to the democratic theorists, 

speculation has revolved around the self‐centered man who had to see 

the whole world by means of a few pictures in his head. 

 

 

 

 

CHAPTER XVII 

 

THE SELF‐CONTAINED COMMUNITY 

 

1 

 

THAT groups of self‐centered people would engage in a struggle for 

existence if they rubbed against each other has always been evident. 

This much truth there is at any rate in that famous passage in the 

Leviathan where Hobbes says that "though there had never been any time 

wherein particular men were in a condition of war one against another, 

yet at all times kings and _persons_ of _sovereign authority 

because_ of their _independency_, are in continual jealousies 

and in the state and posture of gladiators, having their weapons 

pointing, and their eyes fixed on one another..." [Footnote: 

_Leviathan_, Ch. XIII. Of the Natural Condition of Mankind as 

concerning their Felicity and Misery.] 

 

2 

 

To circumvent this conclusion one great branch of human thought, which 

had and has many schools, proceeded in this fashion: it conceived an 

ideally just pattern of human relations in which each person had well 

defined functions and rights. If he conscientiously filled the role 

allotted to him, it did not matter whether his opinions were right or 

wrong. He did his duty, the next man did his, and all the dutiful 

people together made a harmonious world. Every caste system 

illustrates this principle; you find it in Plato's Republic and in 

Aristotle, in the feudal ideal, in the circles of Dante's Paradise, in 

the bureaucratic type of socialism, and in laissez‐faire, to an 

amazing degree in syndicalism, guild socialism, anarchism, and in the 

system of international law idealized by Mr. Robert Lansing. All of 

them assume a pre‐established harmony, inspired, imposed, or innate, 

by which the self‐opinionated person, class, or community is 

orchestrated with the rest of mankind. The more authoritarian imagine 

a conductor for the symphony who sees to it that each man plays his 

part; the anarchistic are inclined to think that a more divine concord 

would be heard if each player improvised as he went along. 

 

But there have also been philosophers who were bored by these schemes 

of rights and duties, took conflict for granted, and tried to see how 

their side might come out on top. They have always seemed more 

realistic, even when they seemed alarming, because all they had to do 

was to generalize the experience that nobody could escape. Machiavelli 

is the classic of this school, a man most mercilessly maligned, 

because he happened to be the first naturalist who used plain language 

in a field hitherto preempted by supernaturalists. [Footnote: F. S. 

Oliver in his _Alexander Hamilton_, says of Machiavelli (p. 174): 

"Assuming the conditions which exist‐‐the nature of man and of 

things‐‐to be unchangeable, he proceeds in a calm, unmoral way, like a 

lecturer on frogs, to show how a valiant and sagacious ruler can best 

turn events to his own advantage and the security of his dynasty."] He 

has a worse name and more disciples than any political thinker who 

ever lived. He truly described the technic of existence for the 

self‐contained state. That is why he has the disciples. He has the bad 

name chiefly because he cocked his eye at the Medici family, dreamed 

in his study at night where he wore his "noble court dress" that 

Machiavelli was himself the Prince, and turned a pungent description 

of the way things are done into an eulogy on that way of doing them. 

 

In his most infamous chapter [Footnote: _The Prince_, Ch. XVIII. 

"Concerning the way in which Princes should keep faith." Translation 

by W. K. Marriott.] he wrote that "a prince ought to take care that he 

never lets anything slip from his lips that is not replete with the 

above‐named five qualities, that he may appear to him who hears and 

sees him altogether merciful, faithful, humane, upright, and 

religious. There is nothing more necessary to appear to have than this 

last quality, inasmuch as men judge generally more by the eye than by 

the hand, because it belongs to everybody to see you, to few to come 

in touch with you. Everyone sees what you appear to be, few really 

know what you are, and those few dare not oppose themselves to the 

opinion of the many, who have the majesty of the state to defend them; 

and in the actions of all men, and especially of princes, which it is 

not prudent to challenge, one judges by the result.... One prince of 

the present time, whom it is not well to name, never preaches anything 

else but peace and good faith, and to both he is most hostile, and 

either, if he had kept it, would have deprived him of reputation and 

kingdom many a time." 

 

That is cynical. But it is the cynicism of a man who saw truly without 

knowing quite why he saw what he saw. Machiavelli is thinking of the 

run of men and princes "who judge generally more by the eye than by 

the hand," which is his way of saying that their judgments are 

subjective. He was too close to earth to pretend that the Italians of 

his day saw the world steadily and saw it whole. He would not indulge 

in fantasies, and he had not the materials for imagining a race of men 

that had learned how to correct their vision. 

 

The world, as he found it, was composed of people whose vision could 

rarely be corrected, and Machiavelli knew that such people, since they 

see all public relations in a private way, are involved in perpetual 

strife. What they see is their own personal, class, dynastic, or 

municipal version of affairs that in reality extend far beyond the 

boundaries of their vision. They see their aspect. They see it as 

right. But they cross other people who are similarly self‐centered. 

Then their very existence is endangered, or at least what they, for 

unsuspected private reasons, regard as their existence and take to be 

a danger. The end, which is impregnably based on a real though private 

experience justifies the means. They will sacrifice any one of these 

ideals to save all of them,... "one judges by the result..." 

 

3 

 

These elemental truths confronted the democratic philosophers. 

Consciously or otherwise, they knew that the range of political 

knowledge was limited, that the area of self‐government would have to 

be limited, and that self‐contained states when they rubbed against 

each other were in the posture of gladiators. But they knew just as 

certainly, that there was in men a will to decide their own fate, and 

to find a peace that was not imposed by force. How could they 

reconcile the wish and the fact? 

 

They looked about them. In the city states of Greece and Italy they 

found a chronicle of corruption, intrigue and war. [Footnote: 

"Democracies have ever been spectacles of turbulence and contention... 

and have in general been as short in their lives as they have been 

violent in their deaths." Madison, _Federalist_, No. 10.] In 

their own cities they saw faction, artificiality, fever. This was no 

environment in which the democratic ideal could prosper, no place 

where a group of independent and equally competent people managed 

their own affairs spontaneously. They looked further, guided somewhat 

perhaps by Jean Jacques Rousseau, to remote, unspoiled country 

villages. They saw enough to convince themselves that there the ideal 

was at home. Jefferson in particular felt this, and Jefferson more 

than any other man formulated the American image of democracy. From 

the townships had come the power that had carried the American 

Revolution to victory. From the townships were to come the votes that 

carried Jefferson's party to power. Out there in the farming 

communities of Massachusetts and Virginia, if you wore glasses that 

obliterated the slaves, you could see with your mind's eye the image 

of what democracy was to be. 

 

"The American Revolution broke out," says de Tocqueville, [Footnote: 

_Democracy in America,_ Vol. I, p. 51. Third Edition] "and the 

doctrine of the sovereignty of the people, which had been nurtured in 

the townships, took possession of the state." It certainly took 

possession of the minds of those men who formulated and popularized 

the stereotypes of democracy. "The cherishment of the people was our 

principle," wrote Jefferson. [Footnote: Cited in Charles Beard, 

_Economic Origins of Jeffersonian Democracy._ Ch. XIV. ] But the 

people he cherished almost exclusively were the small landowning 

farmers: "Those who labor in the earth are the chosen people of God, 

if ever He had a chosen people, whose breasts He has made his peculiar 

deposit for substantial and genuine virtue. It is the focus in which 

He keeps alive that sacred fire, which otherwise might escape from the 

face of the earth. Corruption of morals in the mass of cultivators is 

a phenomenon of which no age nor nation has furnished an example." 

 

However much of the romantic return to nature may have entered into 

this exclamation, there was also an element of solid sense. Jefferson 

was right in thinking that a group of independent farmers comes nearer 

to fulfilling the requirements of spontaneous democracy than any other 

human society. But if you are to preserve the ideal, you must fence 

off these ideal communities from the abominations of the world. If the 

farmers are to manage their own affairs, they must confine affairs to 

those they are accustomed to managing. Jefferson drew all these 

logical conclusions. He disapproved of manufacture, of foreign 

commerce, and a navy, of intangible forms of property, and in theory 

of any form of government that was not centered in the small 

self‐governing group. He had critics in his day: one of them remarked 

that "wrapt up in the fullness of self‐consequence and strong enough, 

in reality, to defend ourselves against every invader, we might enjoy 

an eternal rusticity and live, forever, thus apathized and vulgar 

under the shelter of a selfish, satisfied indifference." [Footnote: 

_Op. cit_., p. 426.] 

 

4 

 

The democratic ideal, as Jefferson moulded it, consisting of an ideal 

environment and a selected class, did not conflict with the political 

science of his time. It did conflict with the realities. And when the 

ideal was stated in absolute terms, partly through exuberance and 

partly for campaign purposes, it was soon forgotten that the theory 

was originally devised for very special conditions. It became the 

political gospel, and supplied the stereotypes through which Americans 

of all parties have looked at politics. 

 

That gospel was fixed by the necessity that in Jefferson's time no one 

could have conceived public opinions that were not spontaneous and 

subjective. The democratic tradition is therefore always trying to see 

a world where people are exclusively concerned with affairs of which 

the causes and effects all operate within the region they inhabit. 

Never has democratic theory been able to conceive itself in the 

context of a wide and unpredictable environment. The mirror is 

concave. And although democrats recognize that they are in contact 

with external affairs, they see quite surely that every contact 

outside that self‐contained group is a threat to democracy as 

originally conceived. That is a wise fear. If democracy is to be 

spontaneous, the interests of democracy must remain simple, 

intelligible, and easily managed. Conditions must approximate those of 

the isolated rural township if the supply of information is to be left 

to casual experience. The environment must be confined within the 

range of every man's direct and certain knowledge. 

 

The democrat has understood what an analysis of public opinion seems 

to demonstrate: that in dealing with an unseen environment decisions 

"are manifestly settled at haphazard, which clearly they ought not to 

be." [Footnote: Aristotle, _Politics_, Bk. VII, Ch. IV.] So he 

has always tried in one way or another to minimize the importance of 

that unseen environment. He feared foreign trade because trade 

involves foreign connections; he distrusted manufactures because they 

produced big cities and collected crowds; if he had nevertheless to 

have manufactures, he wanted protection in the interest of 

self‐sufficiency. When he could not find these conditions in the real 

world, he went passionately into the wilderness, and founded Utopian 

communities far from foreign contacts. His slogans reveal his 

prejudice. He is for Self‐Government, Self‐Determination, 

Independence. Not one of these ideas carries with it any notion of 

consent or community beyond the frontiers of the self‐governing 

groups. The field of democratic action is a circumscribed area. Within 

protected boundaries the aim has been to achieve self‐sufficiency and 

avoid entanglement. This rule is not confined to foreign policy, but 

it is plainly evident there, because life outside the national 

boundaries is more distinctly alien than any life within. And as 

history shows, democracies in their foreign policy have had generally 

to choose between splendid isolation and a diplomacy that violated 

their ideals. The most successful democracies, in fact, Switzerland, 

Denmark, Australia, New Zealand, and America until recently, have had 

no foreign policy in the European sense of that phrase. Even a rule 

like the Monroe Doctrine arose from the desire to supplement the two 

oceans by a glacis of states that were sufficiently republican to have 

no foreign policy. 

 

Whereas danger is a great, perhaps an indispensable condition of 

autocracy, [Footnote: Fisher Ames, frightened by the democratic 

revolution of 1800, wrote to Rufus King in 1802: "We need, as all 

nations do, the compression on the outside of our circle of a 

formidable neighbor, whose presence shall at all times excite stronger 

fears than demagogues can inspire the people with towards their 

government." Cited by Ford, _Rise and Growth of American 

Politics,_ p. 69.] security was seen to be a necessity if democracy 

was to work. There must be as little disturbance as possible of the 

premise of a self‐contained community. Insecurity involves surprises. 

It means that there are people acting upon your life, over whom you 

have no control, with whom you cannot consult. It means that forces 

are at large which disturb the familiar routine, and present novel 

problems about which quick and unusual decisions are required. Every 

democrat feels in his bones that dangerous crises are incompatible 

with democracy, because he knows that the inertia of masses is such 

that to act quickly a very few must decide and the rest follow rather 

blindly. This has not made non‐resistants out of democrats, but it has 

resulted in all democratic wars being fought for pacifist aims. Even 

when the wars are in fact wars of conquest, they are sincerely 

believed to be wars in defense of civilization. 

 

These various attempts to enclose a part of the earth's surface were 

not inspired by cowardice, apathy, or, what one of Jefferson's critics 

called a willingness to live under monkish discipline. The democrats 

had caught sight of a dazzling possibility, that every human being 

should rise to his full stature, freed from man‐made limitations. With 

what they knew of the art of government, they could, no more than 

Aristotle before them, conceive a society of autonomous individuals, 

except an enclosed and simple one. They could, then, select no other 

premise if they were to reach the conclusion that all the people could 

spontaneously manage their public affairs. 

 

5 

 

Having adopted the premise because it was necessary to their keenest 

hope, they drew other conclusions as well. Since in order to have 

spontaneous self‐government, you had to have a simple self‐contained 

community, they took it for granted that one man was as competent as 

the next to manage these simple and self‐contained affairs. Where the 

wish is father to the thought such logic is convincing. Moreover, the 

doctrine of the omnicompetent citizen is for most practical purposes 

true in the rural township. Everybody in a village sooner or later 

tries his hand at everything the village does. There is rotation in 

office by men who are jacks of all trades. There was no serious 

trouble with the doctrine of the omnicompetent citizen until the 

democratic stereotype was universally applied, so that men looked at a 

complicated civilization and saw an enclosed village. 

 

Not only was the individual citizen fitted to deal with all public 

affairs, but he was consistently public‐spirited and endowed with 

unflagging interest. He was public‐spirited enough in the township, 

where he knew everybody and was interested in everybody's business. 

The idea of enough for the township turned easily into the idea of 

enough for any purpose, for as we have noted, quantitative thinking 

does not suit a stereotype. But there was another turn to the circle. 

Since everybody was assumed to be interested enough in important 

affairs, only those affairs came to seem important in which everybody 

was interested. 

 

This meant that men formed their picture of the world outside from the 

unchallenged pictures in their heads. These pictures came to them well 

stereotyped by their parents and teachers, and were little corrected 

by their own experience. Only a few men had affairs that took them 

across state lines. Even fewer had reason to go abroad. Most voters 

lived their whole lives in one environment, and with nothing but a few 

feeble newspapers, some pamphlets, political speeches, their religious 

training, and rumor to go on, they had to conceive that larger 

environment of commerce and finance, of war and peace. The number of 

public opinions based on any objective report was very small in 

proportion to those based on casual fancy. 

 

And so for many different reasons, self‐sufficiency was a spiritual 

ideal in the formative period. The physical isolation of the township, 

the loneliness of the pioneer, the theory of democracy, the Protestant 

tradition, and the limitations of political science all converged to 

make men believe that out of their own consciences they must extricate 

political wisdom. It is not strange that the deduction of laws from 

absolute principles should have usurped so much of their free energy. 

The American political mind had to live on its capital. In legalism it 

found a tested body of rules from which new rules could be spun 

without the labor of earning new truths from experience. The formulae 

became so curiously sacred that every good foreign observer has been 

amazed at the contrast between the dynamic practical energy of the 

American people and the static theorism of their public life. That 

steadfast love of fixed principles was simply the only way known of 

achieving self‐sufficiency. But it meant that the public opinions of 

any one community about the outer world consisted chiefly of a few 

stereotyped images arranged in a pattern deduced from their legal and 

their moral codes, and animated by the feeling aroused by local 

experiences. 

 

Thus democratic theory, starting from its fine vision of ultimate 

human dignity, was forced by lack of the instruments of knowledge for 

reporting its environment, to fall back upon the wisdom and experience 

which happened to have accumulated in the voter. God had, in the words 

of Jefferson, made men's breasts "His peculiar deposit for substantial 

and genuine virtue." These chosen people in their self‐contained 

environment had all the facts before them. The environment was so 

familiar that one could take it for granted that men were talking 

about substantially the same things. The only real disagreements, 

therefore, would be in judgments about the same facts. There was no 

need to guarantee the sources of information. They were obvious, and 

equally accessible to all men. Nor was there need to trouble about the 

ultimate criteria. In the self‐contained community one could assume, 

or at least did assume, a homogeneous code of morals. The only place, 

therefore, for differences of opinion was in the logical application 

of accepted standards to accepted facts. And since the reasoning 

faculty was also well standardized, an error in reasoning would be 

quickly exposed in a free discussion. It followed that truth could be 

obtained by liberty within these limits. The community could take its 

supply of information for granted; its codes it passed on through 

school, church, and family, and the power to draw deductions from a 

premise, rather than the ability to find the premise, was regarded as 

the chief end of intellectual training. 

 

 

 

 

CHAPTER XVIII 

 

THE ROLE OF FORCE, PATRONAGE AND PRIVILEGE 

 

1 

 

"IT has happened as was to have been foreseen," wrote Hamilton, 

[Footnote: _Federalist,_ No. 15] "the measures of the Union have 

not been executed; the delinquencies of the States have, step by step, 

matured themselves to an extreme which has at length arrested all the 

wheels of the national government and brought them to an awful 

stand."... For "in our case the concurrence of thirteen distinct 

sovereign wills is requisite, under the confederation, to the complete 

execution of every important measure that proceeds from the Union." 

How could it be otherwise, he asked: "The rulers of the respective 

members... will undertake to judge of the propriety of the measures 

themselves. They will consider the conformity of the thing proposed or 

required to their immediate interests or aims; the momentary 

conveniences or inconveniences that would attend its adoption. All 

this will be done, and in a spirit of interested and suspicious 

scrutiny, without that knowledge of national circumstances and reasons 

of state which is essential to right judgment, and with that strong 

predilection in favor of local objects which can hardly fail to 

mislead the decision. The same process must be repeated in every 

member of which the body is constituted; and the execution of the 

plans framed by the councils of the whole, will always fluctuate on 

the discretion of the ill‐informed and prejudiced opinion of every 

part. Those who have been conversant in the proceedings of popular 

assemblies, who have seen how difficult it often is, when there is no 

exterior pressure of circumstances, to bring them to harmonious 

resolutions on important points, will readily conceive how impossible 

it must be to induce a number of such assemblies, deliberating at a 

distance from each other, at different times, and under different 

impressions, long to cooperate in the same views and pursuits." 

 

Over ten years of storm and stress with a congress that was, as John 

Adams said, [Footnote: Ford, _op. cit._, p. 36.] "only a diplomatic 

assembly," had furnished the leaders of the revolution "with an 

instructive but afflicting lesson" [Footnote: _Federalist_,    No. 15.] 

in what happens when a number of self‐centered    communities 

are entangled in the same environment. And so,    when they went 

to Philadelphia in May of 1787, ostensibly to revise the Articles of 

Confederation, they were really in full reaction against the 

fundamental premise of Eighteenth Century democracy. Not only 

were the leaders consciously opposed to the democratic spirit of 

the time, feeling, as Madison said, that "democracies have ever 

been spectacles of turbulence and contention," but within the 

national frontiers they were determined to offset as far as they could 

the ideal of self‐governing communities in self‐contained environments. 

The collisions and failures of concave democracy, where men 

spontaneously managed all their own affairs, were before their eyes. 

The problem as they saw it, was to restore government as against 

democracy. They understood government to be the power to make 

national decisions and enforce them throughout the nation; 

democracy they believed was the insistence of localities and classes 

upon self‐determination in accordance with their immediate interests 

and aims. 

 

They could not consider in their calculations the possibility of such 

an organization of knowledge that separate communities would act 

simultaneously on the same version of the facts. We just begin to 

conceive this possibility for certain parts of the world where there 

is free circulation of news and a common language, and then only for 

certain aspects of life. The whole idea of a voluntary federalism in 

industry and world politics is still so rudimentary, that, as we see 

in our own experience, it enters only a little, and only very 

modestly, into practical politics. What we, more than a century later, 

can only conceive as an incentive to generations of intellectual 

effort, the authors of the Constitution had no reason to conceive at 

all. In order to set up national government, Hamilton and his 

colleagues had to make plans, not on the theory that men would 

cooperate because they had a sense of common interest, but on the 

theory that men could be governed, if special interests were kept in 

equilibrium by a balance of power. "Ambition," Madison said, 

[Footnote: _Federalist_, No. 51, cited by Ford, _op. cit._, 

p. 60.] "must be made to counteract ambition." 

 

They did not, as some writers have supposed, intend to balance every 

interest so that the government would be in a perpetual deadlock. They 

intended to deadlock local and class interest to prevent these from 

obstructing government. "In framing a government which is to be 

administered by men over men," wrote Madison, [Footnote: _Id_.] 

"the great difficulty lies in this: _you must first enable the 

government to control the governed_, and in the next place, oblige 

it to control itself." In one very important sense, then, the doctrine 

of checks and balances was the remedy of the federalist leaders for 

the problem of public opinion. They saw no other way to substitute 

"the mild influence of the magistracy" for the "sanguinary agency of 

the sword" [Footnote: _Federalist, No. 15.] except by devising an 

ingenious machine to neutralize local opinion. They did not understand 

how to manipulate a large electorate, any more than they saw the 

possibility of common consent upon the basis of common information. It 

is true that Aaron Burr taught Hamilton a lesson which impressed him a 

good deal when he seized control of New York City in 1800 by the aid 

of Tammany Hall. But Hamilton was killed before he was able to take 

account of this new discovery, and, as Mr. Ford says, [Footnote: Ford, 

_op. cit._, p. 119.] Burr's pistol blew the brains out of the 

Federal party. 

 

2 

 

When the constitution was written, "politics could still be managed by 

conference and agreement among gentlemen" [Footnote: _Op. cit._, 

p. 144] and it was to the gentry that Hamilton turned for a 

government. It was intended that they should manage national affairs 

when local prejudice had been brought into equilibrium by the 

constitutional checks and balances. No doubt Hamilton, who belonged to 

this class by adoption, had a human prejudice in their favor. But that 

by itself is a thin explanation of his statecraft. Certainly there can 

be no question of his consuming passion for union, and it is, I think, 

an inversion of the truth to argue that he made the Union to protect 

class privileges, instead of saying that he used class privileges to 

make the Union. "We must take man as we find him," Hamilton said, "and 

if we expect him to serve the public we must interest his passions in 

doing so." [Footnote: _Op. cit._, p. 47] He needed men to govern, 

whose passions could be most quickly attached to a national interest. 

These were the gentry, the public creditors, manufacturers, shippers, 

and traders, [Footnote: Beard, _Economic Interpretation of the 

Constitution, passim._] and there is probably no better instance in 

history of the adaptation of shrewd means to clear ends, than in the 

series of fiscal measures, by which Hamilton attached the provincial 

notables to the new government. 

 

Although the constitutional convention worked behind closed doors, and 

although ratification was engineered by "a vote of probably not more 

than one‐sixth of the adult males," [Footnote: Beard, _op. cit._, 

p. 325.] there was little or no pretence. The Federalists argued for 

union, not for democracy, and even the word republic had an unpleasant 

sound to George Washington when he had been for more than two years a 

republican president. The constitution was a candid attempt to limit 

the sphere of popular rule; the only democratic organ it was intended 

the government should possess was the House, based on a suffrage 

highly limited by property qualifications. And even at that, the 

House, it was believed, would be so licentious a part of the 

government, that it was carefully checked and balanced by the Senate, 

the electoral college, the Presidential veto, and by judicial 

interpretation. 

 

Thus at the moment when the French Revolution was kindling popular 

feeling the world over, the American revolutionists of 1776 came under 

a constitution which went back, as far as it was expedient, to the 

British Monarchy for a model. This conservative reaction could not 

endure. The men who had made it were a minority, their motives were 

under suspicion, and when Washington went into retirement, the 

position of the gentry was not strong enough to survive the inevitable 

struggle for the succession. The anomaly between the original plan of 

the Fathers and the moral feeling of the age was too wide not to be 

capitalized by a good politician. 

 

3 

 

Jefferson referred to his election as "the great revolution of 1800," 

but more than anything else it was a revolution in the mind. No great 

policy was altered, but a new tradition was established. For it was 

Jefferson who first taught the American people to regard the 

Constitution as an instrument of democracy, and he stereotyped the 

images, the ideas, and even many of the phrases, in which Americans 

ever since have described politics to each other. So complete was the 

mental victory, that twenty‐five years later de Tocqueville, who was 

received in Federalist homes, noted that even those who were "galled 

by its continuance"‐‐were not uncommonly heard to "laud the delights 

of a republican government, and the advantages of democratic 

institutions when they are in public." [Footnote: _Democracy in 

America_, Vol. I, Ch. X (Third Edition, 1838), p. 216.] 

 

The Constitutional Fathers with all their sagacity had failed to see 

that a frankly undemocratic constitution would not long be tolerated. 

The bold denial of popular rule was bound to offer an easy point of 

attack to a man, like Jefferson, who so far as his constitutional 

opinions ran, was not a bit more ready than Hamilton to turn over 

government to the "unrefined" will of the people. [Footnote: 

_Cf._ his plan for the Constitution of Virginia, his ideas for a 

senate of property holders, and his views on the judicial veto. Beard, 

_Economic Origins of Jeffersonian Democracy_, pp. 450 _et 

seq._] The Federalist leaders had been men of definite convictions 

who stated them bluntly. There was little real discrepancy between 

their public and their private views. But Jefferson's mind was a mass 

of ambiguities, not solely because of its defects, as Hamilton and his 

biographers have thought, but because he believed in a union and he 

believed in spontaneous democracies, and in the political science of 

his age there was no satisfactory way to reconcile the two. Jefferson 

was confused in thought and action because he had a vision of a new 

and tremendous idea that no one had thought out in all its bearings. 

But though popular sovereignty was not clearly understood by anybody, 

it seemed to imply so great an enhancement of human life, that no 

constitution could stand which frankly denied it. The frank denials 

were therefore expunged from consciousness, and the document, which is 

on its face an honest example of limited constitutional democracy, was 

talked and thought about as an instrument for direct popular rule. 

Jefferson actually reached the point of believing that the Federalists 

had perverted the Constitution, of which in his fancy they were no 

longer the authors. And so the Constitution was, in spirit, rewritten. 

Partly by actual amendment, partly by practice, as in the case of the 

electoral college, but chiefly by looking at it through another set of 

stereotypes, the facade was no longer permitted to look oligarchic. 

 

The American people came to believe that their Constitution was a 

democratic instrument, and treated it as such. They owe that fiction 

to the victory of Thomas Jefferson, and a great conservative fiction 

it has been. It is a fair guess that if everyone had always regarded 

the Constitution as did the authors of it, the Constitution would have 

been violently overthrown, because loyalty to the Constitution and 

loyalty to democracy would have seemed incompatible. Jefferson 

resolved that paradox by teaching the American people to read the 

Constitution as an expression of democracy. He himself stopped there. 

But in the course of twenty‐five years or so social conditions had 

changed so radically, that Andrew Jackson carried out the political 

revolution for which Jefferson had prepared the tradition. [Footnote: 

The reader who has any doubts as to the extent of the revolution that 

separated Hamilton's opinions from Jackson's practice should turn to 

Mr. Henry Jones Ford's _Rise and Growth of American Politics_.] 

 

4 

 

The political center of that revolution was the question of patronage. 

By the men who founded the government public office was regarded as a 

species of property, not lightly to be disturbed, and it was 

undoubtedly their hope that the offices would remain in the hands of 

their social class. But the democratic theory had as one of its main 

principles the doctrine of the omnicompetent citizen. Therefore, when 

people began to look at the Constitution as a democratic instrument, 

it was certain that permanence in office would seem undemocratic. The 

natural ambitions of men coincided here with the great moral impulse 

of their age. Jefferson had popularized the idea without carrying it 

ruthlessly into practice, and removals on party grounds were 

comparatively few under the Virginian Presidents. It was Jackson who 

founded the practice of turning public office into patronage. 

 

Curious as it sounds to us, the principle of rotation in office with 

short terms was regarded as a great reform. Not only did it 

acknowledge the new dignity of the average man by treating him as fit 

for any office, not only did it destroy the monopoly of a small social 

class and appear to open careers to talent, but "it had been advocated 

for centuries as a sovereign remedy for political corruption," and as 

the one way to prevent the creation of a bureaucracy. [Footnote: Ford, 

_op. cit._, p. 169.] The practice of rapid change in public 

office was the application to a great territory of the image of 

democracy derived from the self‐contained village. 

 

Naturally it did not have the same results in the nation that it had 

in the ideal community on which the democratic theory was based. It 

produced quite unexpected results, for it founded a new governing 

class to take the place of the submerged federalists. Unintentionally, 

patronage did for a large electorate what Hamilton's fiscal measures 

had done for the upper classes. We often fail to realize how much of 

the stability of our government we owe to patronage. For it was 

patronage that weaned natural leaders from too much attachment to the 

self‐centered community, it was patronage that weakened the local 

spirit and brought together in some kind of peaceful cooperation, the 

very men who, as provincial celebrities, would, in the absence of a 

sense of common interest, have torn the union apart. 

 

But of course, the democratic theory was not supposed to produce a new 

governing class, and it has never accommodated itself to the fact. 

When the democrat wanted to abolish monopoly of offices, to have 

rotation and short terms, he was thinking of the township where anyone 

could do a public service, and return humbly to his own farm. The idea 

of a special class of politicians was just what the democrat did not 

like. But he could not have what he did like, because his theory was 

derived from an ideal environment, and he was living in a real one. 

The more deeply he felt the moral impulse of democracy, the less ready 

he was to see the profound truth of Hamilton's statement that 

communities deliberating at a distance and under different impressions 

could not long co鰌 erate in the same views and pursuits. For that 

truth postpones anything like the full realization of democracy in 

public affairs until the art of obtaining common consent has been 

radically improved. And so while the revolution under Jefferson and 

Jackson produced the patronage which made the two party system, which 

created a substitute for the rule of the gentry, and a discipline for 

governing the deadlock of the checks and balances, all that happened, 

as it were, invisibly. 

 

Thus, rotation in office might be the ostensible theory, in practice 

the offices oscillated between the henchmen. Tenure might not be a 

permanent monopoly, but the professional politician was permanent. 

Government might be, as President Harding once said, a simple thing, 

but winning elections was a sophisticated performance. The salaries in 

office might be as ostentatiously frugal as Jefferson's home‐spun, but 

the expenses of party organization and the fruits of victory were in 

the grand manner. The stereotype of democracy controlled the visible 

government; the corrections, the exceptions and adaptations of the 

American people to the real facts of their environment have had to be 

invisible, even when everybody knew all about them. It was only the 

words of the law, the speeches of politicians, the platforms, and the 

formal machinery of administration that have had to conform to the 

pristine image of democracy. 

 

5 

 

If one had asked a philosophical democrat how these self‐contained 

communities were to cooperate, when their public opinions were so 

self‐centered, he would have pointed to representative government 

embodied in the Congress. And nothing would surprise him more than the 

discovery of how steadily the prestige of representative government 

has declined, while the power of the Presidency has grown. 

 

Some critics have traced this to the custom of sending only local 

celebrities to Washington. They have thought that if Congress could 

consist of the nationally eminent men, the life of the capital would 

be more brilliant. It would be, of course, and it would be a very good 

thing if retiring Presidents and Cabinet officers followed the example 

of John Quincy Adams. But the absence of these men does not explain 

the plight of Congress, for its decline began when it was relatively 

the most eminent branch of the government. Indeed it is more probable 

that the reverse is true, and that Congress ceased to attract the 

eminent as it lost direct influence on the shaping of national policy. 

 

The main reason for the discredit, which is world wide, is, I think, 

to be found in the fact that a congress of representatives is 

essentially a group of blind men in a vast, unknown world. With some 

exceptions, the only method recognized in the Constitution or in the 

theory of representative government, by which Congress can inform 

itself, is to exchange opinions from the districts. There is no 

systematic, adequate, and authorized way for Congress to know what is 

going on in the world. The theory is that the best man of each 

district brings the best wisdom of his constituents to a central 

place, and that all these wisdoms combined are all the wisdom that 

Congress needs. Now there is no need to question the value of 

expressing local opinions and exchanging them. Congress has great 

value as the market‐place of a continental nation. In the coatrooms, 

the hotel lobbies, the boarding houses of Capitol Hill, at the 

tea‐parties of the Congressional matrons, and from occasional entries 

into the drawing rooms of cosmopolitan Washington, new vistas are 

opened, and wider horizons. But even if the theory were applied, and 

the districts always sent their wisest men, the sum or a combination 

of local impressions is not a wide enough base for national policy, 

and no base at all for the control of foreign policy. Since the real 

effects of most laws are subtle and hidden, they cannot be understood 

by filtering local experiences through local states of mind. They can 

be known only by controlled reporting and objective analysis. And just 

as the head of a large factory cannot know how efficient it is by 

talking to the foreman, but must examine cost sheets and data that 

only an accountant can dig out for him, so the lawmaker does not 

arrive at a true picture of the state of the union by putting together 

a mosaic of local pictures. He needs to know the local pictures, but 

unless he possesses instruments for calibrating them, one picture is 

as good as the next, and a great deal better. 

 

The President does come to the assistance of Congress by delivering 

messages on the state of the Union. He is in a position to do that 

because he presides over a vast collection of bureaus and their 

agents, which report as well as act. But he tells Congress what he 

chooses to tell it. He cannot be heckled, and the censorship as to 

what is compatible with the public interest is in his hands. It is a 

wholly one‐sided and tricky relationship, which sometimes reaches such 

heights of absurdity, that Congress, in order to secure an important 

document has to thank the enterprise of a Chicago newspaper, or the 

calculated indiscretion of a subordinate official. So bad is the 

contact of legislators with necessary facts that they are forced to 

rely either on private tips or on that legalized atrocity, the 

Congressional investigation, where Congressmen, starved of their 

legitimate food for thought, go on a wild and feverish man‐hunt, and 

do not stop at cannibalism. 

 

Except for the little that these investigations yield, the occasional 

communications from the executive departments, interested and 

disinterested data collected by private persons, such newspapers, 

periodicals, and books as Congressmen read, and a new and excellent 

practice of calling for help from expert bodies like the Interstate 

Commerce Commission, the Federal Trade Commission, and the Tariff 

Commission, the creation of Congressional opinion is incestuous. From 

this it follows either that legislation of a national character is 

prepared by a few informed insiders, and put through by partisan 

force; or that the legislation is broken up into a collection of local 

items, each of which is enacted for a local reason. Tariff schedules, 

navy yards, army posts, rivers and harbors, post offices and federal 

buildings, pensions and patronage: these are fed out to concave 

communities as tangible evidence of the benefits of national life. 

Being concave, they can see the white marble building which rises out 

of federal funds to raise local realty values and employ local 

contractors more readily than they can judge the cumulative cost of 

the pork barrel. It is fair to say that in a large assembly of men, 

each of whom has practical knowledge only of his own district, laws 

dealing with translocal affairs are rejected or accepted by the mass 

of Congressmen without creative participation of any kind. They 

participate only in making those laws that can be treated as a bundle 

of local issues. For a legislature without effective means of 

information and analysis must oscillate between blind regularity, 

tempered by occasional insurgency, and logrolling. And it is the 

logrolling which makes the regularity palatable, because it is by 

logrolling that a Congressman proves to his more active constituents 

that he is watching their interests as they conceive them. 

 

This is no fault of the individual Congressman's, except when he is 

complacent about it. The cleverest and most industrious representative 

cannot hope to understand a fraction of the bills on which he votes. 

The best he can do is to specialize on a few bills, and take 

somebody's word about the rest. I have known Congressmen, when they 

were boning up on a subject, to study as they had not studied since 

they passed their final examinations, many large cups of black coffee, 

wet towels and all. They had to dig for information, sweat over 

arranging and verifying facts, which, in any consciously organized 

government, should have been easily available in a form suitable for 

decision. And even when they really knew a subject, their anxieties 

had only begun. For back home the editors, the board of trade, the 

central federated union, and the women's clubs had spared themselves 

these labors, and were prepared to view the Congressman's performance 

through local spectacles. 

 

6 

 

What patronage did to attach political chieftains to the national 

government, the infinite variety of local subsidies and privileges do 

for self‐centered communities. Patronage and pork amalgamate and 

stabilize thousands of special opinions, local discontents, private 

ambitions. There are but two other alternatives. One is government by 

terror and obedience, the other is government based on such a highly 

developed system of information, analysis, and self‐consciousness that 

"the knowledge of national circumstances and reasons of state" is 

evident to all men. The autocratic system is in decay, the voluntary 

system is in its very earliest development; and so, in calculating the 

prospects of association among large groups of people, a League of 

Nations, industrial government, or a federal union of states, the 

degree to which the material for a common consciousness exists, 

determines how far cooperation will depend upon force, or upon the 

milder alternative to force, which is patronage and privilege. The 

secret of great state‐builders, like Alexander Hamilton, is that they 

know how to calculate these principles. 

 

 

 

 

CHAPTER XIX 

 

THE OLD IMAGE IN A NEW FORM: GUILD SOCIALISM. 

 

Whenever the quarrels of self‐centered groups become unbearable, 

reformers in the past found themselves forced to choose between two 

great alternatives. They could take the path to Rome and impose a 

Roman peace upon the warring tribes. They could take the path to 

isolation, to autonomy and self‐sufficiency. Almost always they chose 

that path which they had least recently travelled. If they had tried 

out the deadening monotony of empire, they cherished above all other 

things the simple freedom of their own community. But if they had seen 

this simple freedom squandered in parochial jealousies they longed for 

the spacious order of a great and powerful state. 

 

Whichever choice they made, the essential difficulty was the same. If 

decisions were decentralized they soon floundered in a chaos of local 

opinions. If they were centralized, the policy of the state was based 

on the opinions of a small social set at the capital. In any case 

force was necessary to defend one local right against another, or to 

impose law and order on the localities, or to resist class government 

at the center, or to defend the whole society, centralized or 

decentralized, against the outer barbarian. 

 

Modern democracy and the industrial system were both born in a time of 

reaction against kings, crown government, and a regime of detailed 

economic regulation. In the industrial sphere this reaction took the 

form of extreme devolution, known as laissez‐faire individualism. Each 

economic decision was to be made by the man who had title to the 

property involved. Since almost everything was owned by somebody, 

there would be somebody to manage everything. This was plural 

sovereignty with a vengeance. 

 

It was economic government by anybody's economic philosophy, though it 

was supposed to be controlled by immutable laws of political economy 

that must in the end produce harmony. It produced many splendid 

things, but enough sordid and terrible ones to start counter‐currents. 

One of these was the trust, which established a kind of Roman peace 

within industry, and a Roman predatory imperialism outside. People 

turned to the legislature for relief. They invoked representative 

government, founded on the image of the township farmer, to regulate 

the semi‐sovereign corporations. The working class turned to labor 

organization. There followed a period of increasing centralization and 

a sort of race of armaments. The trusts interlocked, the craft unions 

federated and combined into a labor movement, the political system 

grew stronger at Washington and weaker in the states, as the reformers 

tried to match its strength against big business. 

 

In this period practically all the schools of socialist thought from 

the Marxian left to the New Nationalists around Theodore Roosevelt, 

looked upon centralization as the first stage of an evolution which 

would end in the absorption of all the semi‐sovereign powers of 

business by the political state. The evolution never took place, 

except for a few months during the war. That was enough, and there was 

a turn of the wheel against the omnivorous state in favor of several 

new forms of pluralism. But this time society was to swing back not to 

the atomic individualism of Adam Smith's economic man and Thomas 

Jefferson's farmer, but to a sort of molecular individualism of 

voluntary groups. 

 

One of the interesting things about all these oscillations of theory 

is that each in turn promises a world in which no one will have to 

follow Machiavelli in order to survive. They are all established by 

some form of coercion, they all exercise coercion in order to maintain 

themselves, and they are all discarded as a result of coercion. Yet 

they do not accept coercion, either physical power or special 

position, patronage, or privilege, as part of their ideal. The 

individualist said that self‐enlightened self‐interest would bring 

internal and external peace. The socialist is sure that the motives to 

aggression will disappear. The new pluralist hopes they 

will. [Footnote: See G. D. H. Cole, _Social Theory,_ p. 142.] 

Coercion is the surd in almost all social theory, except the 

Machiavellian. The temptation to ignore it, because it is absurd, 

inexpressible, and unmanageable, becomes overwhelming in any man who 

is trying to rationalize human life. 

 

2 

 

The lengths to which a clever man will sometimes go in order to escape 

a full recognition of the role of force is shown by Mr. G. D. H. 

Cole's book on Guild Socialism. The present state, he says, "is 

primarily an instrument of coercion;" [Footnote: Cole, _Guild 

Socialism_, p. 107.] in a guild socialist society there will be no 

sovereign power, though there will be a coordinating body. He calls 

this body the Commune. 

 

He then begins to enumerate the powers of the Commune, which, we 

recall, is to be primarily not an instrument of coercion. [Footnote: 

_Op. cit._ Ch. VIII.] It settles price disputes. Sometimes it 

fixes prices, allocates the surplus or distributes the loss. It 

allocates natural resources, and controls the issue of credit. It also 

"allocates communal labor‐power." It ratifies the budgets of the 

guilds and the civil services. It levies taxes. "All questions of 

income" fall within its jurisdiction. It "allocates" income to the 

non‐productive members of the community. It is the final arbiter in 

all questions of policy and jurisdiction between the guilds. It passes 

constitutional laws fixing the functions of the functional bodies. It 

appoints the judges. It confers coercive powers upon the guilds, and 

ratifies their by‐laws wherever these involve coercion. It declares 

war and makes peace. It controls the armed forces. It is the supreme 

representative of the nation abroad. It settles boundary questions 

within the national state. It calls into existence new functional 

bodies, or distributes new functions to old ones. It runs the police. 

It makes whatever laws are necessary to regulate personal conduct and 

personal property. 

 

These powers are exercised not by one commune, but by a federal 

structure of local and provincial communes with a National commune at 

the top. Mr. Cole is, of course, welcome to insist that this is not a 

sovereign state, but if there is a coercive power now enjoyed by any 

modern government for which he has forgotten to make room, I cannot 

think of it. 

 

He tells us, however, that Guild society will be non‐coercive: "we 

want to build a new society which will be conceived in the spirit, not 

of coercion, but of free service." [Footnote: _Op. cit._, p. 

141.] Everyone who shares that hope, as most men and women do, will 

therefore look closely to see what there is in the Guild Socialist 

plan which promises to reduce coercion to its lowest limits, even 

though the Guildsmen of to‐day have already reserved for their 

communes the widest kind of coercive power. It is acknowledged at once 

that the new society cannot be brought into existence by universal 

consent. Mr. Cole is too honest to shirk the element of force required 

to make the transition. [Footnote: _Cf. op. cit._, Ch. X. ] And 

while obviously he cannot predict how much civil war there might be, 

he is quite clear that there would have to be a period of direct 

action by the trade unions. 

 

3 

 

But leaving aside the problems of transition, and any consideration of 

what the effect is on their future action, when men have hacked their 

way through to the promised land, let us imagine the Guild Society in 

being. What keeps it running as a non‐coercive society? 

 

Mr. Cole has two answers to this question. One is the orthodox Marxian 

answer that the abolition of capitalist property will remove the 

motive to aggression. Yet he does not really believe that, because if 

he did, he would care as little as does the average Marxian how the 

working class is to run the government, once it is in control. If his 

diagnosis were correct, the Marxian would be quite right: if the 

disease were the capitalist class and only the capitalist class, 

salvation would automatically follow its extinction. But Mr. Cole is 

enormously concerned about whether the society which follows the 

revolution is to be run by state collectivism, by guilds or 

cooperative societies, by a democratic parliament or by functional 

representation. In fact, it is as a new theory of representative 

government that guild socialism challenges attention. 

 

The guildsmen do not expect a miracle to result from the disappearance 

of capitalist property rights. They do expect, and of course quite 

rightly, that if equality of income were the rule, social relations 

would be profoundly altered. But they differ, as far as I can make 

out, from the orthodox Russian communist in this respect: The 

communist proposes to establish equality by force of the dictatorship 

of the proletariat, believing that if once people were equalized both 

in income and in service, they would then lose the incentives to 

aggression. The guildsmen also propose to establish equality by force, 

but are shrewd enough to see that if an equilibrium is to be 

maintained they have to provide institutions for maintaining it. 

Guildsmen, therefore, put their faith in what they believe to be a new 

theory of democracy. 

 

Their object, says Mr. Cole, is "to get the mechanism right, and to 

adjust it as far as possible to the expression of men's social wills." 

[Reference: _Op. cit._, p. 16.] These wills need to be given 

opportunity for self‐expression in self‐government "in any and every 

form of social action." Behind these words is the true democratic 

impulse, the desire to enhance human dignity, as well as the 

traditional assumption that this human dignity is impugned, unless 

each person's will enters into the management of everything that 

affects him. The guildsman, like the earlier democrat therefore, looks 

about him for an environment in which this ideal of self‐government 

can be realized. A hundred years and more have passed since Rousseau 

and Jefferson, and the center of interest has shifted from the country 

to the city. The new democrat can no longer turn to the idealized 

rural township for the image of democracy. He turns now to the 

workshop. "The spirit of association must be given free play in the 

sphere in which it is best able to find expression. This is manifestly 

the factory, in which men have the habit and tradition of working 

together. The factory is the natural and fundamental unit of 

industrial democracy. This involves, not only that the factory must be 

free, as far as possible, to manage its own affairs, but also that the 

democratic unit of the factory must be made the basis of the larger 

democracy of the Guild, and that the larger organs of Guild 

administration and government must be based largely on the principle 

of factory representation." [Footnote: _Op. cit._, p. 40.] 

 

Factory is, of course, a very loose word, and Mr. Cole asks us to take 

it as meaning mines, shipyards, docks, stations, and every place which 

is "a natural center of production." [Footnote: _Op. cit._, p. 

41] But a factory in this sense is quite a different thing from an 

industry. The factory, as Mr. Cole conceives it, is a work place where 

men are really in personal contact, an environment small enough to be 

known directly to all the workers. "This democracy if it is to be 

real, must come home to, and be exercisable directly by, every 

individual member of the Guild." [Footnote: _Op. cit._, p. 40.] 

This is important, because Mr. Cole, like Jefferson, is seeking a 

natural unit of government. The only natural unit is a perfectly 

familiar environment. Now a large plant, a railway system, a great 

coal field, is not a natural unit in this sense. Unless it is a very 

small factory indeed, what Mr. Cole is really thinking about is the 

shop. That is where men can be supposed to have "the habit and 

tradition of working together." The rest of the plant, the rest of the 

industry, is an inferred environment. 

 

4 

 

Anybody can see, and almost everybody will admit, that self‐government 

in the purely internal affairs of the shop is government of affairs 

that "can be taken in at a single view." [Footnote: Aristotle, 

_Politics_, Bk. VII, Ch. IV.] But dispute would arise as to what 

constitute the internal affairs of a shop. Obviously the biggest 

interests, like wages, standards of production, the purchase of 

supplies, the marketing of the product, the larger planning of work, 

are by no means purely internal. The shop democracy has freedom, 

subject to enormous limiting conditions from the outside. It can deal 

to a certain extent with the arrangement of work laid out for the 

shop, it can deal with the temper and temperament of individuals, it 

can administer petty industrial justice, and act as a court of first 

instance in somewhat larger individual disputes. Above all it can act 

as a unit in dealing with other shops, and perhaps with the plant as a 

whole. But isolation is impossible. The unit of industrial democracy 

is thoroughly entangled in foreign affairs. And it is the management 

of these external relations that constitutes the test of the guild 

socialist theory. 

 

They have to be managed by representative government arranged in a 

federal order from the shop to the plant, the plant to the industry, 

the industry to the nation, with intervening regional grouping of 

representatives. But all this structure derives from the shop, and all 

its peculiar virtues are ascribed to this source. The representatives 

who choose the representatives who choose the representatives who 

finally "coordinate" and "regulate" the shops are elected, Mr. Cole 

asserts, by a true democracy. Because they come originally from a 

self‐governing unit, the whole federal organism will be inspired by 

the spirit and the reality of self‐government. Representatives will 

aim to carry out the workers' "actual will as understood by themselves," 

[Footnote: _Op. cit._, p. 42.] that is, as understood by the 

individual in the shops. 

 

A government run literally on this principle would, if history is any 

guide, be either a perpetual logroll, or a chaos of warring shops. For 

while the worker in the shop can have a real opinion about matters 

entirely within the shop, his "will" about the relation of that shop 

to the plant, the industry, and the nation is subject to all the 

limitations of access, stereotype, and self‐interest that surround any 

other self‐centered opinion. His experience in the shop at best brings 

only aspects of the whole to his attention. His opinion of what is 

right within the shop he can reach by direct knowledge of the 

essential facts. His opinion of what is right in the great complicated 

environment out of sight is more likely to be wrong than right if it 

is a generalization from the experience of the individual shop. As a 

matter of experience, the representatives of a guild society would 

find, just as the higher trade union officials find today, that on a 

great number of questions which they have to decide there is no 

"actual will as understood" by the shops. 

 

5 

 

The guildsmen insist, however, that such criticism is blind because it 

ignores a great political discovery. You may be quite right, they 

would say, in thinking that the representatives of the shops would 

have to make up their own minds on many questions about which the 

shops have no opinion. But you are simply entangled in an ancient 

fallacy: you are looking for somebody to represent a group of people. 

He cannot be found. The only representative possible is one who acts 

for "some particular function," [Footnote: _Op. cit._, pp. 23‐24.] 

and therefore each person must help choose as many representatives "as 

there are distinct essential groups of functions to be performed." 

 

Assume then that the representatives speak, not for the men in the 

shops, but for certain functions in which the men are interested. They 

are, mind you, disloyal if they do not carry out the will of the group 

about the function, as understood by the group. [Footnote: _Cf._ 

Part V, "The Making of a Common Will."] These functional 

representatives meet. Their business is to coordinate and regulate. By 

what standard does each judge the proposals of the other, assuming, as 

we must, that there is conflict of opinion between the shops, since if 

there were not, there would be no need to coordinate and regulate? 

 

Now the peculiar virtue of functional democracy is supposed to be that 

men vote candidly according to their own interests, which it is 

assumed they know by daily experience. They can do that within the 

self‐contained group. But in its external relations the group as a 

whole, or its representative, is dealing with matters that transcend 

immediate experience. The shop does not arrive spontaneously at a view 

of the whole situation. Therefore, the public opinions of a shop about 

its rights and duties in the industry and in society, are matters of 

education or propaganda, not the automatic product of shop‐consciousness. 

Whether the guildsmen elect a delegate, or a representative, they do 

not escape the problem of the orthodox democrat. Either the group 

as a whole, or the elected spokesman, must stretch his mind beyond 

the limits of direct experience. He must vote on questions coming up 

from other shops, and on matters coming from beyond the frontiers of 

the whole industry. The primary interest of the shop does not even 

cover the function of a whole industrial vocation. The function of a 

vocation, a great industry, a district, a nation is a concept, not an 

experience, and has to be imagined, invented, taught and believed. 

And even though you define function as carefully as possible, once 

you admit that the view of each shop on that function will not 

necessarily coincide with the view of other shops, you are saying 

that the representative of one interest is concerned in the proposals 

made by other interests. You are saying that he must conceive a 

common interest. And in voting for him you are choosing a man who 

will not simply represent your view of your function, which is all that 

you know at first hand, but a man who will represent your views 

about other people's views of that function. You are voting as 

indefinitely as the orthodox democrat. 

 

6 

 

The guildsmen in their own minds have solved the question of how to 

conceive a common interest by playing with the word function. They 

imagine a society in which all the main work of the world has been 

analysed into functions, and these functions in turn synthesized 

harmoniously. [Footnote: _Cf. op. cit._, Ch. XIX.] They suppose 

essential agreement about the purposes of society as a whole, and 

essential agreement about the role of every organized group in 

carrying out those purposes. It was a nice sentiment, therefore, which 

led them to take the name of their theory from an institution that 

arose in a Catholic feudal society. But they should remember that the 

scheme of function which the wise men of that age assumed was not 

worked out by mortal man. It is unclear how the guildsmen think the 

scheme is going to be worked out and made acceptable in the modern 

world. Sometimes they seem to argue that the scheme will develop from 

trade union organization, at other times that the communes will define 

the constitutional function of the groups. But it makes a considerable 

practical difference whether they believe that the groups define their 

own functions or not. 

 

In either case, Mr. Cole assumes that society can be carried on by a 

social contract based on an accepted idea of "distinct essential 

groups of functions." How does one recognize these distinct essential 

groups? So far as I can make out, Mr. Cole thinks that a function is 

what a group of people are interested in. "The essence of functional 

democracy is that a man should count as many times over as there are 

functions in which he is interested." [Footnote: _Social Theory,_ 

p. 102 _et seq._] Now there are at least two meanings to the word 

interested. You can use it to mean that a man is involved, or that his 

mind is occupied. John Smith, for example, may have been tremendously 

interested in the Stillman divorce case. He may have read every word 

of the news in every lobster edition. On the other hand, young Guy 

Stillman, whose legitimacy was at stake, probably did not trouble 

himself at all. John Smith was interested in a suit that did not 

affect his "interests," and Guy was uninterested in one that would 

determine the whole course of his life. Mr. Cole, I am afraid, leans 

towards John Smith. He is answering the "very foolish objection" that 

to vote by functions is to be voting very often: "If a man is not 

interested enough to vote, and cannot be aroused to interest enough to 

make him vote, on, say, a dozen distinct subjects, he waives his right 

to vote and the result is no less democratic than if he voted blindly 

and without interest." 

 

Mr. Cole thinks that the uninstructed voter "waives his right to 

vote." From this it follows that the votes of the instructed reveal 

their interest, and their interest defines the function. [Footnote: 

_Cf._ Ch. XVIII of this book. "Since everybody was assumed to be 

interested enough in important affairs, only those affairs came to 

seem important in which everybody was interested."] "Brown, Jones, and 

Robinson must therefore have, not one vote each, but as many different 

functional votes as there are different questions calling for 

associative action in which they are interested." [Footnote: _Guild 

Socialism,_ p. 24. ] I am considerably in doubt whether Mr. Cole 

thinks that Brown, Jones and Robinson should qualify in any election 

where they assert that they are interested, or that somebody else, not 

named, picks the functions in which they are entitled to be 

interested. If I were asked to say what I believe Mr. Cole thinks, it 

would be that he has smoothed over the difficulty by the enormously 

strange assumption that it is the uninstructed voter who waives his 

right to vote; and has concluded that whether functional voting is 

arranged by a higher power, or "from below" on the principle that a 

man may vote when it interests him to vote, only the instructed will 

be voting anyway, and therefore the institution will work. 

 

But there are two kinds of uninstructed voter. There is the man who 

does not know and knows that he does not know. He is generally an 

enlightened person. He is the man who waives his right to vote. But 

there is also the man who is uninstructed and does not know that he 

is, or care. He can always be gotten to the polls, if the party 

machinery is working. His vote is the basis of the machine. And since 

the communes of the guild society have large powers over taxation, 

wages, prices, credit, and natural resources, it would be preposterous 

to assume that elections will not be fought at least as passionately 

as our own. 

 

The way people exhibit their interest will not then delimit the 

functions of a functional society. There are two other ways that 

function might be defined. One would be by the trade unions which 

fought the battle that brought guild socialism into being. Such a 

struggle would harden groups of men together in some sort of 

functional relation, and these groups would then become the vested 

interests of the guild socialist society. Some of them, like the 

miners and railroad men, would be very strong, and probably deeply 

attached to the view of their function which they learned from the 

battle with capitalism. It is not at all unlikely that certain 

favorably placed trade unions would under a socialist state become the 

center of coherence and government. But a guild society would 

inevitably find them a tough problem to deal with, for direct action 

would have revealed their strategic power, and some of their leaders 

at least would not offer up this power readily on the altar of 

freedom. In order to "coordinate" them, guild society would have to 

gather together its strength, and fairly soon one would find, I think, 

that the radicals under guild socialism would be asking for communes 

strong enough to define the functions of the guilds. 

 

But if you are going to have the government (commune) define 

functions, the premise of the theory disappears. It had to suppose 

that a scheme of functions was obvious in order that the concave shops 

would voluntarily relate themselves to society. If there is no settled 

scheme of functions in every voter's head, he has no better way under 

guild socialism than under orthodox democracy of turning a 

self‐centered opinion into a social judgment. And, of course, there 

can be no such settled scheme, because, even if Mr. Cole and his 

friends devised a good one, the shop democracies from which all power 

derives, would judge the scheme in operation by what they learn of it 

and by what they can imagine. The guilds would see the same scheme 

differently. And so instead of the scheme being the skeleton that 

keeps guild society together, the attempt to define what the scheme 

ought to be, would be under guild socialism as elsewhere, the main 

business of politics. If we could allow Mr. Cole his scheme of 

functions we could allow him almost everything. Unfortunately he has 

inserted in his premise what he wishes a guild society to 

deduce. [Footnote: I have dealt with Mr. Cole's theory rather than with 

the experience of Soviet Russia because, while the testimony is 

fragmentary, all competent observers seem to agree that Russia in 1921 

does not illustrate a communist state in working order. Russia is in 

revolution, and what you can learn from Russia is what a revolution is 

like. You can learn very little about what a communist society would 

be like. It is, however, immensely significant that, first as 

practical revolutionists and then as public officials, the Russian 

communists have relied not upon the spontaneous democracy of the 

Russian people, but on the discipline, special interest and the 

noblesse oblige of a specialized class‐the loyal and indoctrinated 

members of the Communist party. In the "transition," on which no time 

limit has been set, I believe, the cure for class government and the 

coercive state is strictly homeopathic. 

 

There is also the question of why I selected Mr. Cole's books rather 

than the much more closely reasoned "Constitution for the Socialist 

Commonwealth of Great Britain" by Sidney and Beatrice Webb. I admire 

that book very much; but I have not been able to convince myself that 

it is not an intellectual tour de force. Mr. Cole seems to me far more 

authentically in the spirit of the socialist movement, and therefore, 

a better witness.] 

 

 

 

 

CHAPTER XX 

 

A NEW IMAGE 

 

1 

 

THE lesson is, I think, a fairly clear one. In the absence of 

institutions and education by which the environment is so successfully 

reported that the realities of public life stand out sharply against 

self‐centered opinion, the common interests very largely elude public 

opinion entirely, and can be managed only by a specialized class whose 

personal interests reach beyond the locality. This class is 

irresponsible, for it acts upon information that is not common 

property, in situations that the public at large does not conceive, 

and it can be held to account only on the accomplished fact. 

 

The democratic theory by failing to admit that self‐centered opinions 

are not sufficient to procure good government, is involved in 

perpetual conflict between theory and practice. According to the 

theory, the full dignity of man requires that his will should be, as 

Mr. Cole says, expressed "in any and every form of social action." It 

is supposed that the expression of their will is the consuming passion 

of men, for they are assumed to possess by instinct the art of 

government. But as a matter of plain experience, self‐determination is 

only one of the many interests of a human personality. The desire to 

be the master of one's own destiny is a strong desire, but it has to 

adjust itself to other equally strong desires, such as the desire for 

a good life, for peace, for relief from burdens. In the original 

assumptions of democracy it was held that the expression of each man's 

will would spontaneously satisfy not only his desire for 

self‐expression, but his desire for a good life, because the instinct 

to express one's self in a good life was innate. 

 

The emphasis, therefore, has always been on the mechanism for 

expressing the will. The democratic El Dorado has always been some 

perfect environment, and some perfect system of voting and 

representation, where the innate good will and instinctive 

statesmanship of every man could be translated into action. In limited 

areas and for brief periods the environment has been so favorable, 

that is to say so isolated, and so rich in opportunity, that the 

theory worked well enough to confirm men in thinking that it was sound 

for all time and everywhere. Then when the isolation ended, and 

society became complex, and men had to adjust themselves closely to 

one another, the democrat spent his time trying to devise more perfect 

units of voting, in the hope that somehow he would, as Mr. Cole says, 

"get the mechanism right, and adjust it as far as possible to men's 

social wills." But while the democratic theorist was busy at this, he 

was far away from the actual interests of human nature. He was 

absorbed by one interest: self‐government. Mankind was interested in 

all kinds of other things, in order, in its rights, in prosperity, in 

sights and sounds and in not being bored. In so far as spontaneous 

democracy does not satisfy their other interests, it seems to most men 

most of the time to be an empty thing. Because the art of successful 

self‐government is not instinctive, men do not long desire 

self‐government for its own sake. They desire it for the sake of the 

results. That is why the impulse to self‐government is always 

strongest as a protest against bad conditions. 

 

The democratic fallacy has been its preoccupation with the origin of 

government rather than with the processes and results. The democrat 

has always assumed that if political power could be derived in the 

right way, it would be beneficent. His whole attention has been on the 

source of power, since he is hypnotized by the belief that the great 

thing is to express the will of the people, first because expression 

is the highest interest of man, and second because the will is 

instinctively good. But no amount of regulation at the source of a 

river will completely control its behavior, and while democrats have 

been absorbed in trying to find a good mechanism for originating 

social power, that is to say a good mechanism of voting and 

representation, they neglected almost every other interest of men. For 

no matter how power originates, the crucial interest is in how power 

is exercised. What determines the quality of civilization is the use 

made of power. And that use cannot be controlled at the source. 

 

If you try to control government wholly at the source, you inevitably 

make all the vital decisions invisible. For since there is no instinct 

which automatically makes political decisions that produce a good 

life, the men who actually exercise power not only fail to express the 

will of the people, because on most questions no will exists, but they 

exercise power according to opinions which are hidden from the 

electorate. 

 

If, then, you root out of the democratic philosophy the whole 

assumption in all its ramifications that government is instinctive, 

and that therefore it can be managed by self‐centered opinions, what 

becomes of the democratic faith in the dignity of man? It takes a 

fresh lease of life by associating itself with the whole personality 

instead of with a meager aspect of it. For the traditional democrat 

risked the dignity of man on one very precarious assumption, that he 

would exhibit that dignity instinctively in wise laws and good 

government. Voters did not do that, and so the democrat was forever 

being made to look a little silly by tough‐minded men. But if, instead 

of hanging human dignity on the one assumption about self‐government, 

you insist that man's dignity requires a standard of living, in which 

his capacities are properly exercised, the whole problem changes. The 

criteria which you then apply to government are whether it is 

producing a certain minimum of health, of decent housing, of material 

necessities, of education, of freedom, of pleasures, of beauty, not 

simply whether at the sacrifice of all these things, it vibrates to 

the self‐centered opinions that happen to be floating around in men's 

minds. In the degree to which these criteria can be made exact and 

objective, political decision, which is inevitably the concern of 

comparatively few people, is actually brought into relation with the 

interests of men. 

 

There is no prospect, in any time which we can conceive, that the 

whole invisible environment will be so clear to all men that they will 

spontaneously arrive at sound public opinions on the whole business of 

government. And even if there were a prospect, it is extremely 

doubtful whether many of us would wish to be bothered, or would take 

the time to form an opinion on "any and every form of social action" 

which affects us. The only prospect which is not visionary is that 

each of us in his own sphere will act more and more on a realistic 

picture of the invisible world, and that we shall develop more and 

more men who are expert in keeping these pictures realistic. Outside 

the rather narrow range of our own possible attention, social control 

depends upon devising standards of living and methods of audit by 

which the acts of public officials and industrial directors are 

measured. We cannot ourselves inspire or guide all these acts, as the 

mystical democrat has always imagined. But we can steadily increase 

our real control over these acts by insisting that all of them shall 

be plainly recorded, and their results objectively measured. I should 

say, perhaps, that we can progressively hope to insist. For the 

working out of such standards and of such audits has only begun. 

 

 

 

 

PART VII 

 

NEWSPAPERS 

 

CHAPTER      XXI. THE BUYING PUBLIC 

      "          XXII. THE CONSTANT READER 

      "        XXIII. THE NATURE OF NEWS 

      "          XXIV. NEWS, TRUTH, AND A CONCLUSION 

 

 

 

 

CHAPTER XXI 

 

THE BUYING PUBLIC 

 

1 

 

THE idea that men have to go forth and study the world in order to 

govern it, has played a very minor part in political thought. It could 

figure very little, because the machinery for reporting the world in 

any way useful to government made comparatively little progress from 

the time of Aristotle to the age in which the premises of democracy 

were established. 

 

Therefore, if you had asked a pioneer democrat where the information 

was to come from on which the will of the people was to be based, he 

would have been puzzled by the question. It would have seemed a little 

as if you had asked him where his life or his soul came from. The will 

of the people, he almost always assumed, exists at all times; the duty 

of political science was to work out the inventions of the ballot and 

representative government. If they were properly worked out and 

applied under the right conditions, such as exist in the 

self‐contained village or the self‐contained shop, the mechanism would 

somehow overcome the brevity of attention which Aristotle had 

observed, and the narrowness of its range, which the theory of a 

self‐contained community tacitly acknowledged. We have seen how even 

at this late date the guild socialists are transfixed by the notion 

that if only you can build on the right unit of voting and 

representation, an intricate cooperative commonwealth is possible. 

 

Convinced that the wisdom was there if only you could find it, 

democrats have treated the problem of making public opinions as a 

problem in civil liberties. [Footnote: The best study is Prof. 

Zechariah Chafee's, _Freedom of Speech_.] "Who ever knew Truth 

put to the worse, in a free and open encounter?" [Footnote: Milton, 

_Areopagitica_, cited at the opening of Mr. Chafee's book. For 

comment on this classic doctrine of liberty as stated by Milton, John 

Stuart Mill, and Mr. Bertrand Russel, see my _Liberty and the 

News_, Ch. II.] Supposing that no one has ever seen it put to the 

worse, are we to believe then that the truth is generated by the 

encounter, like fire by rubbing two sticks? Behind this classic 

doctrine of liberty, which American democrats embodied in their Bill 

of Rights, there are, in fact, several different theories of the 

origin of truth. One is a faith that in the competition of opinions, 

the truest will win because there is a peculiar strength in the truth. 

This is probably sound if you allow the competition to extend over a 

sufficiently long time. When men argue in this vein they have in mind 

the verdict of history, and they think specifically of heretics 

persecuted when they lived, canonized after they were dead. Milton's 

question rests also on a belief that the capacity to recognize truth 

is inherent in all men, and that truth freely put in circulation will 

win acceptance. It derives no less from the experience, which has 

shown that men are not likely to discover truth if they cannot speak 

it, except under the eye of an uncomprehending policeman. 

 

No one can possibly overestimate the practical value of these civil 

liberties, nor the importance of maintaining them. When they are in 

jeopardy, the human spirit is in jeopardy, and should there come a 

time when they have to be curtailed, as during a war, the suppression 

of thought is a risk to civilization which might prevent its recovery 

from the effects of war, if the hysterics, who exploit the necessity, 

were numerous enough to carry over into peace the taboos of war. 

Fortunately, the mass of men is too tolerant long to enjoy the 

professional inquisitors, as gradually, under the criticism of men not 

willing to be terrorized, they are revealed as mean‐spirited creatures 

who nine‐tenths of the time do not know what they are talking 

about. [Footnote: _Cf._ for example, the publications of the Lusk 

Committee in New York, and the public statements and prophecies of Mr. 

Mitchell Palmer, who was Attorney‐General of the United States during 

the period of President Wilson's illness.] 

 

But in spite of its fundamental importance, civil liberty in this 

sense does not guarantee public opinion in the modern world. For it 

always assumes, either that truth is spontaneous, or that the means of 

securing truth exist when there is no external interference. But when 

you are dealing with an invisible environment, the assumption is 

false. The truth about distant or complex matters is not self‐evident, 

and the machinery for assembling information is technical and 

expensive. Yet political science, and especially democratic political 

science, has never freed itself from the original assumption of 

Aristotle's politics sufficiently to restate the premises, so that 

political thought might come to grips with the problem of how to make 

the invisible world visible to the citizens of a modern state. 

 

So deep is the tradition, that until quite recently, for example, 

political science was taught in our colleges as if newspapers did not 

exist. I am not referring to schools of journalism, for they are trade 

schools, intended to prepare men and women for a career. I am 

referring to political science as expounded to future business men, 

lawyers, public officials, and citizens at large. In that science a 

study of the press and the sources of popular information found no 

place. It is a curious fact. To anyone not immersed in the routine 

interests of political science, it is almost inexplicable that no 

American student of government, no American sociologist, has ever 

written a book on news‐gathering. There are occasional references to 

the press, and statements that it is not, or that it ought to be, 

"free" and "truthful." But I can find almost nothing else. And this 

disdain of the professionals finds its counterpart in public opinions. 

Universally it is admitted that the press is the chief means of 

contact with the unseen environment. And practically everywhere it is 

assumed that the press should do spontaneously for us what primitive 

democracy imagined each of us could do spontaneously for himself, that 

every day and twice a day it will present us with a true picture of 

all the outer world in which we are interested. 

 

2 

 

This insistent and ancient belief that truth is not earned, but 

inspired, revealed, supplied gratis, comes out very plainly in our 

economic prejudices as readers of newspapers. We expect the newspaper 

to serve us with truth however unprofitable the truth may be. For this 

difficult and often dangerous service, which we recognize as 

fundamental, we expected to pay until recently the smallest coin 

turned out by the mint. We have accustomed ourselves now to paying two 

and even three cents on weekdays, and on Sundays, for an illustrated 

encyclopedia and vaudeville entertainment attached, we have screwed 

ourselves up to paying a nickel or even a dime. Nobody thinks for a 

moment that he ought to pay for his newspaper. He expects the 

fountains of truth to bubble, but he enters into no contract, legal or 

moral, involving any risk, cost or trouble to himself. He will pay a 

nominal price when it suits him, will stop paying whenever it suits 

him, will turn to another paper when that suits him. Somebody has said 

quite aptly that the newspaper editor has to be re‐elected every day. 

 

This casual and one‐sided relationship between readers and press is an 

anomaly of our civilization. There is nothing else quite like it, and 

it is, therefore, hard to compare the press with any other business or 

institution. It is not a business pure and simple, partly because the 

product is regularly sold below cost, but chiefly because the 

community applies one ethical measure to the press and another to 

trade or manufacture. Ethically a newspaper is judged as if it were a 

church or a school. But if you try to compare it with these you fail; 

the taxpayer pays for the public school, the private school is endowed 

or supported by tuition fees, there are subsidies and collections for 

the church. You cannot compare journalism with law, medicine or 

engineering, for in every one of these professions the consumer pays 

for the service. A free press, if you judge by the attitude of the 

readers, means newspapers that are virtually given away. 

 

Yet the critics of the press are merely voicing the moral standards of 

the community, when they expect such an institution to live on the 

same plane as that on which the school, the church, and the 

disinterested professions are supposed to live. This illustrates again 

the concave character of democracy. No need for artificially acquired 

information is felt to exist. The information must come naturally, 

that is to say gratis, if not out of the heart of the citizen, then 

gratis out of the newspaper. The citizen will pay for his telephone, 

his railroad rides, his motor car, his entertainment. But he does not 

pay openly for his news. 

 

He will, however, pay handsomely for the privilege of having someone 

read about him. He will pay directly to advertise. And he will pay 

indirectly for the advertisements of other people, because that 

payment, being concealed in the price of commodities is part of an 

invisible environment that he does not effectively comprehend. It 

would be regarded as an outrage to have to pay openly the price of a 

good ice cream soda for all the news of the world, though the public 

will pay that and more when it buys the advertised commodities. The 

public pays for the press, but only when the payment is concealed. 

 

3 

 

Circulation is, therefore, the means to an end. It becomes an asset 

only when it can be sold to the advertiser, who buys it with revenues 

secured through indirect taxation of the reader. [Footnote: "An 

established newspaper is entitled to fix its advertising rates so that 

its net receipts from circulation may be left on the credit side of 

the profit and loss account. To arrive at net receipts, I would deduct 

from the gross the cost of promotion, distribution, and other expenses 

incidental to circulation." From an address by Mr. Adolph S. Ochs, 

publisher of _the New York Times,_ at the Philadelphia Convention 

of the Associated Advertising Clubs of The World, June 26, 1916. 

Cited, Elmer Davis, _History of The New York Times,_ 1851‐1921, 

pp. 397‐398.] The kind of circulation which the advertiser will buy 

depends on what he has to sell. It may be "quality" or "mass." On the 

whole there is no sharp dividing line, for in respect to most 

commodities sold by advertising, the customers are neither the small 

class of the very rich nor the very poor. They are the people with 

enough surplus over bare necessities to exercise discretion in their 

buying. The paper, therefore, which goes into the homes of the fairly 

prosperous is by and large the one which offers most to the 

advertiser. It may also go into the homes of the poor, but except for 

certain lines of goods, an analytical advertising agent does not rate 

that circulation as a great asset, unless, as seems to be the case 

with certain of Mr. Hearst's properties, the circulation is enormous. 

 

A newspaper which angers those whom it pays best to reach through 

advertisements is a bad medium for an advertiser. And since no one 

ever claimed that advertising was philanthropy, advertisers buy space 

in those publications which are fairly certain to reach their future 

customers. One need not spend much time worrying about the unreported 

scandals of the dry‐goods merchants. They represent nothing really 

significant, and incidents of this sort are less common than many 

critics of the press suppose. The real problem is that the readers of 

a newspaper, unaccustomed to paying the cost of newsgathering, can be 

capitalized only by turning them into circulation that can be sold to 

manufacturers and merchants. And those whom it is most important to 

capitalize are those who have the most money to spend. Such a press is 

bound to respect the point of view of the buying public. It is for 

this buying public that newspapers are edited and published, for 

without that support the newspaper cannot live. A newspaper can flout 

an advertiser, it can attack a powerful banking or traction interest, 

but if it alienates the buying public, it loses the one indispensable 

asset of its existence. 

 

Mr. John L. Given, [Footnote: _Making a Newspaper_, p. 13. This 

is the best technical book I know, and should be read by everyone who 

undertakes to discuss the press. Mr. G. B. Diblee, who wrote the 

volume on _The Newspaper_ in the Home University Library says (p. 

253), that "on the press for pressmen I only know of one good book, 

Mr. Given's."] formerly of the New York Evening Sun, stated in 1914 

that out of over two thousand three hundred dailies published in the 

United States, there were about one hundred and seventy‐five printed 

in cities having over one hundred thousand inhabitants. These 

constitute the press for "general news." They are the key papers which 

collect the news dealing with great events, and even the people who do 

not read any one of the one hundred and seventy‐five depend ultimately 

upon them for news of the outer world. For they make up the great 

press associations which cooperate in the exchange of news. Each is, 

therefore, not only the informant of its own readers, but it is the 

local reporter for the newspapers of other cities. The rural press and 

the special press by and large, take their general news from these key 

papers. And among these there are some very much richer than others, 

so that for international news, in the main, the whole press of the 

nation may depend upon the reports of the press associations and the 

special services of a few metropolitan dailies. 

 

Roughly speaking, the economic support for general news gathering is 

in the price paid for advertised goods by the fairly prosperous 

sections of cities with more than one hundred thousand inhabitants. 

These buying publics are composed of the members of families, who 

depend for their income chiefly on trade, merchandising, the direction 

of manufacture, and finance. They are the clientele among whom it pays 

best to advertise in a newspaper. They wield a concentrated purchasing 

power, which may be less in volume than the aggregate for farmers and 

workingmen; but within the radius covered by a daily newspaper they 

are the quickest assets. 

 

4 

 

They have, moreover, a double claim to attention. They are not only 

the best customers for the advertiser, they include the advertisers. 

Therefore the impression made by the newspapers on this public matters 

deeply. Fortunately this public is not unanimous. It may be 

"capitalistic" but it contains divergent views on what capitalism is, 

and how it is to be run. Except in times of danger, this respectable 

opinion is sufficiently divided to permit of considerable differences 

of policy. These would be greater still if it were not that publishers 

are themselves usually members of these urban communities, and 

honestly see the world through the lenses of their associates and 

friends. 

 

They are engaged in a speculative business, [Footnote: Sometimes so 

speculative that in order to secure credit the publisher has to go 

into bondage to his creditors. Information on this point is very 

difficult to obtain, and for that reason its general importance is 

often much exaggerated.] which depends on the general condition of 

trade, and more peculiarly on a circulation based not on a marriage 

contract with their readers, but on free love. The object of every 

publisher is, therefore, to turn his circulation from a medley of 

catch‐as‐catch‐can news stand buyers into a devoted band of constant 

readers. A newspaper that can really depend upon the loyalty of its 

readers is as independent as a newspaper can be, given the economics 

of modern journalism. [Footnote: "It is an axiom in newspaper 

publishing‐‐'more readers, more independence of the influence of 

advertisers; fewer readers and more dependence on the advertiser' It 

may seem like a contradiction (yet it is the truth) to assert: the 

greater the number of advertisers, the less influence they are 

individually able to exercise with the publisher." Adolph S. Ochs, 

_of. supra._] A body of readers who stay by it through thick and 

thin is a power greater than any which the individual advertiser can 

wield, and a power great enough to break up a combination of 

advertisers. Therefore, whenever you find a newspaper betraying its 

readers for the sake of an advertiser, you can be fairly certain 

either that the publisher sincerely shares the views of the 

advertiser, or that he thinks, perhaps mistakenly, he cannot count 

upon the support of his readers if he openly resists dictation. It is 

a question of whether the readers, who do not pay in cash for their 

news, will pay for it in loyalty. 

 

 

 

 

CHAPTER XXII 

 

THE CONSTANT READER 

 

I 

 

THE loyalty of the buying public to a newspaper is not stipulated in 

any bond. In almost every other enterprise the person who expects to 

be served enters into an agreement that controls his passing whims. At 

least he pays for what he obtains. In the publishing of periodicals 

the nearest approach to an agreement for a definite time is the paid 

subscription, and that is not, I believe, a great factor in the 

economy of a metropolitan daily. The reader is the sole and the daily 

judge of his loyalty, and there can be no suit against him for breach 

of promise or nonsupport. 

 

Though everything turns on the constancy of the reader, there does not 

exist even a vague tradition to call that fact to the reader's mind. 

His constancy depends on how he happens to feel, or on his habits. And 

these depend not simply on the quality of the news, but more often on 

a number of obscure elements that in our casual relation to the press, 

we hardly take the trouble to make conscious. The most important of 

these is that each of us tends to judge a newspaper, if we judge it at 

all, by its treatment of that part of the news in which we feel 

ourselves involved. The newspaper deals with a multitude of events 

beyond our experience. But it deals also with some events within our 

experience. And by its handling of those events we most frequently 

decide to like it or dislike it, to trust it or refuse to have the 

sheet in the house. If the newspaper gives a satisfactory account of 

that which we think we know, our business, our church, our party, it 

is fairly certain to be immune from violent criticism by us. What 

better criterion does the man at the breakfast table possess than that 

the newspaper version checks up with his own opinion? Therefore, most 

men tend to hold the newspaper most strictly accountable in their 

capacity, not of general readers, but of special pleaders on matters 

of their own experience. 

 

Rarely is anyone but the interested party able to test the accuracy of 

a report. If the news is local, and if there is competition, the 

editor knows that he will probably hear from the man who thinks his 

portrait unfair and inaccurate. But if the news is not local, the 

corrective diminishes as the subject matter recedes into the distance. 

The only people who can correct what they think is a false picture of 

themselves printed in another city are members of groups well enough 

organized to hire publicity men. 

 

Now it is interesting to note that the general reader of a newspaper 

has no standing in law if he thinks he is being misled by the news. It 

is only the aggrieved party who can sue for slander or libel, and he 

has to prove a material injury to himself. The law embodies the 

tradition that general news is not a matter of common concern, 

[Footnote: The reader will not mistake this as a plea for censorship. 

It might, however, be a good thing if there were competent tribunals, 

preferably not official ones, where charges of untruthfulness and 

unfairness in the general news could be sifted. _Cf. Liberty and the 

News,_ pp. 73‐76. ] except as to matter which is vaguely described 

as immoral or seditious. 

 

But the body of the news, though unchecked as a whole by the 

disinterested reader, consists of items about which some readers have 

very definite preconceptions. Those items are the data of his 

judgment, and news which men read without this personal criterion, 

they judge by some other standard than their standard of accuracy. 

They are dealing here with a subject matter which to them is 

indistinguishable from fiction. The canon of truth cannot be applied. 

They do not boggle over such news if it conforms to their stereotypes, 

and they continue to read it if it interests them. [Footnote: Note, for 

example, how absent is indignation in Mr. Upton Sinclair against 

socialist papers, even those which are as malignantly unfair to 

employers as certain of the papers cited by him are unfair to 

radicals.] 

 

2 

 

There are newspapers, even in large cities, edited on the principle 

that the readers wish to read about themselves. The theory is that if 

enough people see their own names in the paper often enough, can read 

about their weddings, funerals, sociables, foreign travels, lodge 

meetings, school prizes, their fiftieth birthdays, their sixtieth 

birthdays, their silver weddings, their outings and clambakes, they 

will make a reliable circulation. 

 

The classic formula for such a newspaper is contained in a letter 

written by Horace Greeley on April 3, 1860, to "Friend Fletcher" who 

was about to start a country newspaper: [Footnote: Cited, James Melvin 

Lee, _The History of American Journalism,_ p. 405.] 

 

"I. Begin with a clear conception that the subject of deepest interest 

to an average human being is himself; next to that he is most 

concerned about his neighbors. Asia and the Tongo Islands stand a long 

way after these in his regard.... Do not let a new church be 

organized, or new members be added to one already existing, a farm be 

sold, a new house raised, a mill set in motion, a store opened, nor 

anything of interest to a dozen families occur, without having the 

fact duly, though briefly, chronicled in your columns. If a farmer 

cuts a big tree, or grows a mammoth beet, or harvests a bounteous 

yield of wheat or corn, set forth the fact as concisely and 

unexceptionally as possible." 

 

The function of becoming, as Mr. Lee puts it, "the printed diary of 

the home town" is one that every newspaper no matter where it is 

published must in some measure fill. And where, as in a great city 

like New York, the general newspapers circulated broadcast cannot fill 

it, there exist small newspapers published on Greeley's pattern for 

sections of the city. In the boroughs of Manhattan and the Bronx there 

are perhaps twice as many local dailies as there are general 

newspapers. [Footnote: _Cf._ John L. Given, _Making a Newspaper,_ 

p. 13.] And they are supplemented by all kinds of special publications for 

trades, religions, nationalities. 

 

These diaries are published for people who find their own lives 

interesting. But there are also great numbers of people who find their 

own lives dull, and wish, like Hedda Gabler, to live a more thrilling 

life. For them there are published a few whole newspapers, and 

sections of others, devoted to the personal lives of a set of 

imaginary people, with whose gorgeous vices the reader can in his 

fancy safely identify himself. Mr. Hearst's unflagging interest in 

high society caters to people who never hope to be in high society, 

and yet manage to derive some enhancement out of the vague feeling 

that they are part of the life that they read about. In the great 

cities "the printed diary of the home town" tends to be the printed 

diary of a smart set. 

 

And it is, as we have already noted, the dailies of the cities which 

carry the burden of bringing distant news to the private citizen. But 

it is not primarily their political and social news which holds the 

circulation. The interest in that is intermittent, and few publishers 

can bank on it alone. The newspaper, therefore, takes to itself a 

variety of other features, all primarily designed to hold a body of 

readers together, who so far as big news is concerned, are not able to 

be critical. Moreover, in big news the competition in any one 

community is not very serious. The press services standardize the main 

events; it is only once in a while that a great scoop is made; there 

is apparently not a very great reading public for such massive 

reporting as has made the New York Times of recent years indispensable 

to men of all shades of opinion. In order to differentiate themselves 

and collect a steady public most papers have to go outside the field 

of general news. They go to the dazzling levels of society, to scandal 

and crime, to sports, pictures, actresses, advice to the lovelorn, 

highschool notes, women's pages, buyer's pages, cooking receipts, 

chess, whist, gardening, comic strips, thundering partisanship, not 

because publishers and editors are interested in everything but news, 

but because they have to find some way of holding on to that alleged 

host of passionately interested readers, who are supposed by some 

critics of the press to be clamoring for the truth and nothing but the 

truth. 

 

The newspaper editor occupies a strange position. His enterprises 

depend upon indirect taxation levied by his advertisers upon his 

readers; the patronage of the advertisers depends upon the editor's 

skill in holding together an effective group of customers. These 

customers deliver judgment according to their private experiences and 

their stereotyped expectations, for in the nature of things they have 

no independent knowledge of most news they read. If the judgment is 

not unfavorable, the editor is at least within range of a circulation 

that pays. But in order to secure that circulation, he cannot rely 

wholly upon news of the greater environment. He handles that as 

interestingly as he can, of course, but the quality of the general 

news, especially about public affairs, is not in itself sufficient to 

cause very large numbers of readers to discriminate among the dailies. 

 

This somewhat left‐handed relationship between newspapers and public 

information is reflected in the salaries of newspaper men. Reporting, 

which theoretically constitutes the foundation of the whole 

institution, is the most poorly paid branch of newspaper work, and is 

the least regarded. By and large, able men go into it only by 

necessity or for experience, and with the definite intention of being 

graduated as soon as possible. For straight reporting is not a career 

that offers many great rewards. The rewards in journalism go to 

specialty work, to signed correspondence which has editorial quality, 

to executives, and to men with a knack and flavor of their own. This 

is due, no doubt, to what economists call the rent of ability. But 

this economic principle operates with such peculiar violence in 

journalism that newsgathering does not attract to itself anything like 

the number of trained and able men which its public importance would 

seem to demand. The fact that the able men take up "straight 

reporting" with the intention of leaving it as soon as possible is, I 

think, the chief reason why it has never developed in sufficient 

measure those corporate traditions that give to a profession prestige 

and a jealous self‐respect. For it is these corporate traditions which 

engender the pride of craft, which tend to raise the standards of 

admission, punish breaches of the code, and give men the strength to 

insist upon their status in society. 

 

3 

 

Yet all this does not go to the root of the matter. For while the 

economics of journalism is such as to depress the value of news 

reporting, it is, I am certain, a false determinism which would 

abandon the analysis at that point. The intrinsic power of the 

reporter appears to be so great, the number of very able men who pass 

through reporting is so large, that there must be some deeper reason 

why, comparatively speaking, so little serious effort has gone into 

raising the vocation to the level say of medicine, engineering, or 

law. 

 

Mr. Upton Sinclair speaks for a large body of opinion in 

America, [Footnote: Mr. Hilaire Belloc makes practically the same 

analysis for English newspapers. _Cf. The Free Press._] when he 

claims that in what he calls "The Brass Check" he has found this 

deeper reason: 

 

"The Brass Check is found in your pay envelope every week‐‐you who 

write and print and distribute our newspapers and magazines. The Brass 

check is the price of your shame‐‐you who take the fair body of truth 

and sell it in the market place, who betray the virgin hopes of 

mankind into the loathsome brothel of Big Business." [Footnote: Upton 

Sinclair, _The Brass Check. A Study of American Journalism._ p. 

116.] 

 

It would seem from this that there exists a body of known truth, and a 

set of well founded hopes, which are prostituted by a more or less 

conscious conspiracy of the rich owners of newspapers. If this theory 

is correct, then a certain conclusion follows. It is that the fair 

body of truth would be inviolate in a press not in any way connected 

with Big Business. For if it should happen that a press not controlled 

by, and not even friendly with, Big Business somehow failed to contain 

the fair body of truth, something would be wrong with Mr. Sinclair's 

theory. 

 

There is such a press. Strange to say, in proposing a remedy Mr. 

Sinclair does not advise his readers to subscribe to the nearest 

radical newspaper. Why not? If the troubles of American journalism go 

back to the Brass Check of Big Business why does not the remedy lie in 

reading the papers that do not in any remote way accept the Brass 

Check? Why subsidize a "National News" with a large board of directors 

"of all creeds or causes" to print a paper full of facts "regardless 

of what is injured, the Steel Trust or the I. W. W., the Standard Oil 

Company or the Socialist Party?" If the trouble is Big Business, that 

is, the Steel Trust, Standard Oil and the like, why not urge everybody 

to read I. W. W. or Socialist papers? Mr. Sinclair does not say why 

not. But the reason is simple. He cannot convince anybody, not even 

himself, that the anti‐capitalist press is the remedy for the 

capitalist press. He ignores the anti‐capitalist press both in his 

theory of the Brass Check and in his constructive proposal. But if you 

are diagnosing American journalism you cannot ignore it. If what you 

care about is "the fair body of truth," you do not commit the gross 

logical error of assembling all the instances of unfairness and lying 

you can find in one set of newspapers, ignore all the instances you 

could easily find in another set, and then assign as the cause of the 

lying, the one supposedly common characteristic of the press to which 

you have confined your investigation. If you are going to blame 

"capitalism" for the faults of the press, you are compelled to prove 

that those faults do not exist except where capitalism controls. That 

Mr. Sinclair cannot do this, is shown by the fact that while in his 

diagnosis he traces everything to capitalism, in his prescription he 

ignores both capitalism and anti‐capitalism. 

 

One would have supposed that the inability to take any non‐capitalist 

paper as a model of truthfulness and competence would have caused Mr. 

Sinclair, and those who agree with him, to look somewhat more 

critically at their assumptions. They would have asked themselves, for 

example, where is the fair body of truth, that Big Business 

prostitutes, but anti‐Big Business does not seem to obtain? For that 

question leads, I believe, to the heart of the matter, to the question 

of what is news. 

 

 

 

 

CHAPTER XXIII 

 

THE NATURE OF NEWS 

 

1 

 

ALL the reporters in the world working all the hours of the day could 

not witness all the happenings in the world. There are not a great 

many reporters. And none of them has the power to be in more than one 

place at a time. Reporters are not clairvoyant, they do not gaze into 

a crystal ball and see the world at will, they are not assisted by 

thought‐transference. Yet the range of subjects these comparatively 

few men manage to cover would be a miracle indeed, if it were not a 

standardized routine. 

 

Newspapers do not try to keep an eye on all mankind. [Footnote: See the 

illuminating chapter in Mr. John L. Given's book, already cited, on 

"Uncovering the News," Ch. V.] They have watchers stationed at certain 

places, like Police Headquarters, the Coroner's Office, the County 

Clerk's Office, City Hall, the White House, the Senate, House of 

Representatives, and so forth. They watch, or rather in the majority 

of cases they belong to associations which employ men who watch "a 

comparatively small number of places where it is made known when the 

life of anyone... departs from ordinary paths, or when events worth 

telling about occur. For example, John Smith, let it be supposed, 

becomes a broker. For ten years he pursues the even tenor of his way 

and except for his customers and his friends no one gives him a 

thought. To the newspapers he is as if he were not. But in the 

eleventh year he suffers heavy losses and, at last, his resources all 

gone, summons his lawyer and arranges for the making of an assignment. 

The lawyer posts off to the County Clerk's office, and a clerk there 

makes the necessary entries in the official docket. Here in step the 

newspapers. While the clerk is writing Smith's business obituary a 

reporter glances over his shoulder and a few minutes later the 

reporters know Smith's troubles and are as well informed concerning 

his business status as they would be had they kept a reporter at his 

door every day for over ten years. [Footnote: _Op. cit._, p. 57.] 

 

When Mr. Given says that the newspapers know "Smith's troubles" and 

"his business status," he does not mean that they know them as Smith 

knows them, or as Mr. Arnold Bennett would know them if he had made 

Smith the hero of a three volume novel. The newspapers know only "in a 

few minutes" the bald facts which are recorded in the County Clerk's 

Office. That overt act "uncovers" the news about Smith. Whether the 

news will be followed up or not is another matter. The point is that 

before a series of events become news they have usually to make 

themselves noticeable in some more or less overt act. Generally too, 

in a crudely overt act. Smith's friends may have known for years that 

he was taking risks, rumors may even have reached the financial editor 

if Smith's friends were talkative. But apart from the fact that none 

of this could be published because it would be libel, there is in 

these rumors nothing definite on which to peg a story. Something 

definite must occur that has unmistakable form. It may be the act of 

going into bankruptcy, it may be a fire, a collision, an assault, a 

riot, an arrest, a denunciation, the introduction of a bill, a speech, 

a vote, a meeting, the expressed opinion of a well known citizen, an 

editorial in a newspaper, a sale, a wage‐schedule, a price change, the 

proposal to build a bridge.... There must be a manifestation. The 

course of events must assume a certain definable shape, and until it 

is in a phase where some aspect is an accomplished fact, news does not 

separate itself from the ocean of possible truth. 

 

2 

 

Naturally there is room for wide difference of opinion as to when 

events have a shape that can be reported. A good journalist will find 

news oftener than a hack. If he sees a building with a dangerous list, 

he does not have to wait until it falls into the street in order to 

recognize news. It was a great reporter who guessed the name of the 

next Indian Viceroy when he heard that Lord So‐and‐So was inquiring 

about climates. There are lucky shots but the number of men who can 

make them is small. Usually it is the stereotyped shape assumed by an 

event at an obvious place that uncovers the run of the news. The most 

obvious place is where people's affairs touch public authority. De 

minimis non curat lex. It is at these places that marriages, births, 

deaths, contracts, failures, arrivals, departures, lawsuits, 

disorders, epidemics and calamities are made known. 

 

In the first instance, therefore, the news is not a mirror of social 

conditions, but the report of an aspect that has obtruded itself. The 

news does not tell you how the seed is germinating in the ground, but 

it may tell you when the first sprout breaks through the surface. It 

may even tell you what somebody says is happening to the seed under 

ground. It may tell you that the sprout did not come up at the time it 

was expected. The more points, then, at which any happening can be 

fixed, objectified, measured, named, the more points there are at 

which news can occur. 

 

So, if some day a legislature, having exhausted all other ways of 

improving mankind, should forbid the scoring of baseball games, it 

might still be possible to play some sort of game in which the umpire 

decided according to his own sense of fair play how long the game 

should last, when each team should go to bat, and who should be 

regarded as the winner. If that game were reported in the newspapers 

it would consist of a record of the umpire's decisions, plus the 

reporter's impression of the hoots and cheers of the crowd, plus at 

best a vague account of how certain men, who had no specified position 

on the field moved around for a few hours on an unmarked piece of sod. 

The more you try to imagine the logic of so absurd a predicament, the 

more clear it becomes that for the purposes of newsgathering, (let 

alone the purposes of playing the game) it is impossible to do much 

without an apparatus and rules for naming, scoring, recording. Because 

that machinery is far from perfect, the umpire's life is often a 

distracted one. Many crucial plays he has to judge by eye. The last 

vestige of dispute could be taken out of the game, as it has been 

taken out of chess when people obey the rules, if somebody thought it 

worth his while to photograph every play. It was the moving pictures 

which finally settled a real doubt in many reporters' minds, owing to 

the slowness of the human eye, as to just what blow of Dempsey's 

knocked out Carpentier. 

 

Wherever there is a good machinery of record, the modern news service 

works with great precision. There is one on the stock exchange, and 

the news of price movements is flashed over tickers with dependable 

accuracy. There is a machinery for election returns, and when the 

counting and tabulating are well done, the result of a national 

election is usually known on the night of the election. In civilized 

communities deaths, births, marriages and divorces are recorded, and 

are known accurately except where there is concealment or neglect. The 

machinery exists for some, and only some, aspects of industry and 

government, in varying degrees of precision for securities, money and 

staples, bank clearances, realty transactions, wage scales. It exists 

for imports and exports because they pass through a custom house and 

can be directly recorded. It exists in nothing like the same degree 

for internal trade, and especially for trade over the counter. 

 

It will be found, I think, that there is a very direct relation 

between the certainty of news and the system of record. If you call to 

mind the topics which form the principal indictment by reformers 

against the press, you find they are subjects in which the newspaper 

occupies the position of the umpire in the unscored baseball game. All 

news about states of mind is of this character: so are all 

descriptions of personalities, of sincerity, aspiration, motive, 

intention, of mass feeling, of national feeling, of public opinion, 

the policies of foreign governments. So is much news about what is 

going to happen. So are questions turning on private profit, private 

income, wages, working conditions, the efficiency of labor, 

educational opportunity, unemployment, [Footnote: Think of what guess 

work went into the Reports of Unemployment in 1921.] monotony, health, 

discrimination, unfairness, restraint of trade, waste, "backward 

peoples," conservatism, imperialism, radicalism, liberty, honor, 

righteousness. All involve data that are at best spasmodically 

recorded. The data may be hidden because of a censorship or a 

tradition of privacy, they may not exist because nobody thinks record 

important, because he thinks it red tape, or because nobody has yet 

invented an objective system of measurement. Then the news on these 

subjects is bound to be debatable, when it is not wholly neglected. 

The events which are not scored are reported either as personal and 

conventional opinions, or they are not news. They do not take shape 

until somebody protests, or somebody investigates, or somebody 

publicly, in the etymological meaning of the word, makes an 

_issue_ of them. 

 

This is the underlying reason for the existence of the press agent. 

The enormous discretion as to what facts and what impressions shall be 

reported is steadily convincing every organized group of people that 

whether it wishes to secure publicity or to avoid it, the exercise of 

discretion cannot be left to the reporter. It is safer to hire a press 

agent who stands between the group and the newspapers. Having hired 

him, the temptation to exploit his strategic position is very great. 

"Shortly before the war," says Mr. Frank Cobb, "the newspapers of New 

York took a census of the press agents who were regularly employed and 

regularly accredited and found that there were about twelve hundred of 

them. How many there are now (1919) I do not pretend to know, but what 

I do know is that many of the direct channels to news have been closed 

and the information for the public is first filtered through publicity 

agents. The great corporations have them, the banks have them, the 

railroads have them, all the organizations of business and of social 

and political activity have them, and they are the media through which 

news comes. Even statesmen have them." [Footnote: Address before the 

Women's City Club of New York, Dec. 11, 1919. Reprinted, _New 

Republic_, Dec. 31, 1919, p. 44.] 

 

Were reporting the simple recovery of obvious facts, the press agent 

would be little more than a clerk. But since, in respect to most of 

the big topics of news, the facts are not simple, and not at all 

obvious, but subject to choice and opinion, it is natural that 

everyone should wish to make his own choice of facts for the 

newspapers to print. The publicity man does that. And in doing it, he 

certainly saves the reporter much trouble, by presenting him a clear 

picture of a situation out of which he might otherwise make neither 

head nor tail. But it follows that the picture which the publicity man 

makes for the reporter is the one he wishes the public to see. He is 

censor and propagandist, responsible only to his employers, and to the 

whole truth responsible only as it accords with the employers' 

conception of his own interests. 

 

The development of the publicity man is a clear sign that the facts of 

modern life do not spontaneously take a shape in which they can be 

known. They must be given a shape by somebody, and since in the daily 

routine reporters cannot give a shape to facts, and since there is 

little disinterested organization of intelligence, the need for some 

formulation is being met by the interested parties. 

 

3 

 

The good press agent understands that the virtues of his cause are not 

news, unless they are such strange virtues that they jut right out of 

the routine of life. This is not because the newspapers do not like 

virtue, but because it is not worth while to say that nothing has 

happened when nobody expected anything to happen. So if the publicity 

man wishes free publicity he has, speaking quite accurately, to start 

something. He arranges a stunt: obstructs the traffic, teases the 

police, somehow manages to entangle his client or his cause with an 

event that is already news. The suffragists knew this, did not 

particularly enjoy the knowledge but acted on it, and kept suffrage in 

the news long after the arguments pro and con were straw in their 

mouths, and people were about to settle down to thinking of the 

suffrage movement as one of the established institutions of American 

life. [Footnote: _Cf._ Inez Haynes Irwin, _The Story of the 

Woman's Party._ It is not only a good account of a vital part of a 

great agitation, but a reservoir of material on successful, 

non‐revolutionary, non‐conspiring agitation under modern conditions of 

public attention, public interest, and political habit.] 

 

Fortunately the suffragists, as distinct from the feminists, had a 

perfectly concrete objective, and a very simple one. What the vote 

symbolizes is not simple, as the ablest advocates and the ablest 

opponents knew. But the right to vote is a simple and familiar right. 

Now in labor disputes, which are probably the chief item in the 

charges against newspapers, the right to strike, like the right to 

vote, is simple enough. But the causes and objects of a particular 

strike are like the causes and objects of the woman's movement, 

extremely subtle. 

 

Let us suppose the conditions leading up to a strike are bad. What is 

the measure of evil? A certain conception of a proper standard of 

living, hygiene, economic security, and human dignity. The industry 

may be far below the theoretical standard of the community, and the 

workers may be too wretched to protest. Conditions may be above the 

standard, and the workers may protest violently. The standard is at 

best a vague measure. However, we shall assume that the conditions are 

below par, as par is understood by the editor. Occasionally without 

waiting for the workers to threaten, but prompted say by a social 

worker, he will send reporters to investigate, and will call attention 

to bad conditions. Necessarily he cannot do that often. For these 

investigations cost time, money, special talent, and a lot of space. 

To make plausible a report that conditions are bad, you need a good 

many columns of print. In order to tell the truth about the steel 

worker in the Pittsburgh district, there was needed a staff of 

investigators, a great deal of time, and several fat volumes of print. 

It is impossible to suppose that any daily newspaper could normally 

regard the making of Pittsburgh Surveys, or even Interchurch Steel 

Reports, as one of its tasks. News which requires so much trouble as 

that to obtain is beyond the resources of a daily press. [Footnote: Not 

long ago Babe Ruth was jailed for speeding. Released from jail just 

before the afternoon game started, he rushed into his waiting 

automobile, and made up for time lost in jail by breaking the speed 

laws on his way to the ball grounds. No policeman stopped him, but a 

reporter timed him, and published his speed the next morning. Babe 

Ruth is an exceptional man. Newspapers cannot time all motorists. They 

have to take their news about speeding from the police.] 

 

The bad conditions as such are not news, because in all but 

exceptional cases, journalism is not a first hand report of the raw 

material. It is a report of that material after it has been stylized. 

Thus bad conditions might become news if the Board of Health reported 

an unusually high death rate in an industrial area. Failing an 

intervention of this sort, the facts do not become news, until the 

workers organize and make a demand upon their employers. Even then, if 

an easy settlement is certain the news value is low, whether or not 

the conditions themselves are remedied in the settlement. But if 

industrial relations collapse into a strike or lockout the news value 

increases. If the stoppage involves a service on which the readers of 

the newspapers immediately depend, or if it involves a breach of 

order, the news value is still greater. 

 

The underlying trouble appears in the news through certain easily 

recognizable symptoms, a demand, a strike, disorder. From the point of 

view of the worker, or of the disinterested seeker of justice, the 

demand, the strike, and the disorder, are merely incidents in a 

process that for them is richly complicated. But since all the 

immediate realities lie outside the direct experience both of the 

reporter, and of the special public by which most newspapers are 

supported, they have normally to wait for a signal in the shape of an 

overt act. When that signal comes, say through a walkout of the men or 

a summons for the police, it calls into play the stereotypes people 

have about strikes and disorders. The unseen struggle has none of its 

own flavor. It is noted abstractly, and that abstraction is then 

animated by the immediate experience of the reader and reporter. 

Obviously this is a very different experience from that which the 

strikers have. They feel, let us say, the temper of the foreman, the 

nerve‐racking monotony of the machine, the depressingly bad air, the 

drudgery of their wives, the stunting of their children, the dinginess 

of their tenements. The slogans of the strike are invested with these 

feelings. But the reporter and reader see at first only a strike and 

some catchwords. They invest these with their feelings. Their feelings 

may be that their jobs are insecure because the strikers are stopping 

goods they need in their work, that there will be shortage and higher 

prices, that it is all devilishly inconvenient. These, too, are 

realities. And when they give color to the abstract news that a strike 

has been called, it is in the nature of things that the workers are at 

a disadvantage. It is in the nature, that is to say, of the existing 

system of industrial relations that news arising from grievances or 

hopes by workers should almost invariably be uncovered by an overt 

attack on production. 

 

You have, therefore, the circumstances in all their sprawling 

complexity, the overt act which signalizes them, the stereotyped 

bulletin which publishes the signal, and the meaning that the reader 

himself injects, after he has derived that meaning from the experience 

which directly affects him. Now the reader's experience of a strike 

may be very important indeed, but from the point of view of the 

central trouble which caused the strike, it is eccentric. Yet this 

eccentric meaning is automatically the most interesting. [Footnote: 

_Cf_. Ch. XI, "The Enlisting of Interest."] To enter imaginatively 

into the central issues is for the reader to step out of himself, and into 

very different lives. 

 

It follows that in the reporting of strikes, the easiest way is to let 

the news be uncovered by the overt act, and to describe the event as 

the story of interference with the reader's life. That is where his 

attention is first aroused, and his interest most easily enlisted. A 

great deal, I think myself the crucial part, of what looks to the 

worker and the reformer as deliberate misrepresentation on the part of 

newspapers, is the direct outcome of a practical difficulty in 

uncovering the news, and the emotional difficulty of making distant 

facts interesting unless, as Emerson says, we can "perceive (them) to 

be only a new version of our familiar experience" and can "set about 

translating (them) at once into our parallel facts." [Footnote: From 

his essay entitled _Art and Criticism_. The quotation occurs in a 

passage cited on page 87 of Professor R. W. Brown's, _The Writer's 

Art._] 

 

If you study the way many a strike is reported in the press, you will 

find, very often, that the issues are rarely in the headlines, barely 

in the leading paragraphs, and sometimes not even mentioned anywhere. 

A labor dispute in another city has to be very important before the 

news account contains any definite information as to what is in 

dispute. The routine of the news works that way, with modifications it 

works that way in regard to political issues and international news as 

well. The news is an account of the overt phases that are interesting, 

and the pressure on the newspaper to adhere to this routine comes from 

many sides. It comes from the economy of noting only the stereotyped 

phase of a situation. It comes from the difficulty of finding 

journalists who can see what they have not learned to see. It comes 

from the almost unavoidable difficulty of finding sufficient space in 

which even the best journalist can make plausible an unconventional 

view. It comes from the economic necessity of interesting the reader 

quickly, and the economic risk involved in not interesting him at all, 

or of offending him by unexpected news insufficiently or clumsily 

described. All these difficulties combined make for uncertainty in the 

editor when there are dangerous issues at stake, and cause him 

naturally to prefer the indisputable fact and a treatment more readily 

adapted to the reader's interest. The indisputable fact and the easy 

interest, are the strike itself and the reader's inconvenience. 

 

All the subtler and deeper truths are in the present organization of 

industry very unreliable truths. They involve judgments about 

standards of living, productivity, human rights that are endlessly 

debatable in the absence of exact record and quantitative analysis. 

And as long as these do not exist in industry, the run of news about 

it will tend, as Emerson said, quoting from Isocrates, "to make of 

moles mountains, and of mountains moles." [Footnote: _Id., 

supra_] Where there is no constitutional procedure in industry, and 

no expert sifting of evidence and the claims, the fact that is 

sensational to the reader is the fact that almost every journalist 

will seek. Given the industrial relations that so largely prevail, 

even where there is conference or arbitration, but no independent 

filtering of the facts for decision, the issue for the newspaper 

public will tend not to be the issue for the industry. And so to try 

disputes by an appeal through the newspapers puts a burden upon 

newspapers and readers which they cannot and ought not to carry. As 

long as real law and order do not exist, the bulk of the news will, 

unless consciously and courageously corrected, work against those who 

have no lawful and orderly method of asserting themselves. The 

bulletins from the scene of action will note the trouble that arose 

from the assertion, rather than the reasons which led to it. The 

reasons are intangible. 

 

4 

 

The editor deals with these bulletins. He sits in his office, reads 

them, rarely does he see any large portion of the events themselves. 

He must, as we have seen, woo at least a section of his readers every 

day, because they will leave him without mercy if a rival paper 

happens to hit their fancy. He works under enormous pressure, for the 

competition of newspapers is often a matter of minutes. Every bulletin 

requires a swift but complicated judgment. It must be understood, put 

in relation to other bulletins also understood, and played up or 

played down according to its probable interest for the public, as the 

editor conceives it. Without standardization, without stereotypes, 

without routine judgments, without a fairly ruthless disregard of 

subtlety, the editor would soon die of excitement. The final page is 

of a definite size, must be ready at a precise moment; there can be 

only a certain number of captions on the items, and in each caption 

there must be a definite number of letters. Always there is the 

precarious urgency of the buying public, the law of libel, and the 

possibility of endless trouble. The thing could not be managed at all 

without systematization, for in a standardized product there is 

economy of time and effort, as well as a partial guarantee against 

failure. 

 

It is here that newspapers influence each other most deeply. Thus when 

the war broke out, the American newspapers were confronted with a 

subject about which they had no previous experience. Certain dailies, 

rich enough to pay cable tolls, took the lead in securing news, and 

the way that news was presented became a model for the whole press. 

But where did that model come from? It came from the English press, 

not because Northcliffe owned American newspapers, but because at 

first it was easier to buy English correspondence, and because, later, 

it was easier for American journalists to read English newspapers than 

it was for them to read any others. London was the cable and news 

center, and it was there that a certain technic for reporting the war 

was evolved. Something similar occurred in the reporting of the 

Russian Revolution. In that instance, access to Russia was closed by 

military censorship, both Russian and Allied, and closed still more 

effectively by the difficulties of the Russian language. But above all 

it was closed to effective news reporting by the fact that the hardest 

thing to report is chaos, even though it is an evolving chaos. This 

put the formulating of Russian news at its source in Helsingfors, 

Stockholm, Geneva, Paris and London, into the hands of censors and 

propagandists. They were for a long time subject to no check of any 

kind. Until they had made themselves ridiculous they created, let us 

admit, out of some genuine aspects of the huge Russian maelstrom, a 

set of stereotypes so evocative of hate and fear, that the very best 

instinct of journalism, its desire to go and see and tell, was for a 

long time crushed. [Footnote: _Cf. A Test of the News,_ by Walter 

Lippmann and Charles Merz, assisted by Faye Lippmann, _New 

Republic,_ August 4, 1920.] 

 

5 

 

Every newspaper when it reaches the reader is the result of a whole 

series of selections as to what items shall be printed, in what 

position they shall be printed, how much space each shall occupy, what 

emphasis each shall have. There are no objective standards here. There 

are conventions. Take two newspapers published in the same city on the 

same morning. The headline of one reads: "Britain pledges aid to 

Berlin against French aggression; France openly backs Poles." The 

headline of the second is "Mrs. Stillman's Other Love." Which you 

prefer is a matter of taste, but not entirely a matter of the editor's 

taste. It is a matter of his judgment as to what will absorb the half 

hour's attention a certain set of readers will give to his newspaper. 

Now the problem of securing attention is by no means equivalent to 

displaying the news in the perspective laid down by religious teaching 

or by some form of ethical culture. It is a problem of provoking 

feeling in the reader, of inducing him to feel a sense of personal 

identification with the stories he is reading. News which does not 

offer this opportunity to introduce oneself into the struggle which it 

depicts cannot appeal to a wide audience. The audience must 

participate in the news, much as it participates in the drama, by 

personal identification. Just as everyone holds his breath when the 

heroine is in danger, as he helps Babe Ruth swing his bat, so in 

subtler form the reader enters into the news. In order that he shall 

enter he must find a familiar foothold in the story, and this is 

supplied to him by the use of stereotypes. They tell him that if an 

association of plumbers is called a "combine" it is appropriate to 

develop his hostility; if it is called a "group of leading business 

men" the cue is for a favorable reaction. 

 

It is in a combination of these elements that the power to create 

opinion resides. Editorials reinforce. Sometimes in a situation that 

on the news pages is too confusing to permit of identification, they 

give the reader a clue by means of which he engages himself. A clue he 

must have if, as most of us must, he is to seize the news in a hurry. 

A suggestion of some sort he demands, which tells him, so to speak, 

where he, a man conceiving himself to be such and such a person, shall 

integrate his feelings with the news he reads. 

 

"It has been said" writes Walter Bagehot, [Footnote: On the Emotion of 

Conviction, _Literary Studies_, Vol. Ill, p. 172.] "that if you 

can only get a middleclass Englishman to think whether there are 

'snails in Sirius,' he will soon have an opinion on it. It will be 

difficult to make him think, but if he does think, he cannot rest in a 

negative, he will come to some decision. And on any ordinary topic, of 

course, it is so. A grocer has a full creed as to foreign policy, a 

young lady a complete theory of the sacraments, as to which neither 

has any doubt whatever." 

 

Yet that same grocer will have many doubts about his groceries, and 

that young lady, marvelously certain about the sacraments, may have 

all kinds of doubts as to whether to marry the grocer, and if not 

whether it is proper to accept his attentions. The ability to rest in 

the negative implies either a lack of interest in the result, or a 

vivid sense of competing alternatives. In the case of foreign policy 

or the sacraments, the interest in the results is intense, while means 

for checking the opinion are poor. This is the plight of the reader of 

the general news. If he is to read it at all he must be interested, 

that is to say, he must enter into the situation and care about the 

outcome. But if he does that he cannot rest in a negative, and unless 

independent means of checking the lead given him by his newspaper 

exists, the very fact that he is interested may make it difficult to 

arrive at that balance of opinions which may most nearly approximate 

the truth. The more passionately involved he becomes, the more he will 

tend to resent not only a different view, but a disturbing bit of 

news. That is why many a newspaper finds that, having honestly evoked 

the partisanship of its readers, it can not easily, supposing the 

editor believes the facts warrant it, change position. If a change is 

necessary, the transition has to be managed with the utmost skill and 

delicacy. Usually a newspaper will not attempt so hazardous a 

performance. It is easier and safer to have the news of that subject 

taper off and disappear, thus putting out the fire by starving it. 

 

 

 

 

CHAPTER XXIV 

 

NEWS, TRUTH, AND A CONCLUSION 

 

As we begin to make more and more exact studies of the press, much 

will depend upon the hypothesis we hold. If we assume with Mr. 

Sinclair, and most of his opponents, that news and truth are two words 

for the same thing, we shall, I believe, arrive nowhere. We shall 

prove that on this point the newspaper lied. We shall prove that on 

that point Mr. Sinclair's account lied. We shall demonstrate that Mr. 

Sinclair lied when he said that somebody lied, and that somebody lied 

when he said Mr. Sinclair lied. We shall vent our feelings, but we 

shall vent them into air. 

 

The hypothesis, which seems to me the most fertile, is that news and 

truth are not the same thing, and must be clearly distinguished. 

[Footnote: When I wrote _Liberty and the News,_ I did not 

understand this distinction clearly enough to state it, but _cf._ 

p. 89 ff.] The function of news is to signalize an event, the function 

of truth is to bring to light the hidden facts, to set them into 

relation with each other, and make a picture of reality on which men 

can act. Only at those points, where social conditions take 

recognizable and measurable shape, do the body of truth and the body 

of news coincide. That is a comparatively small part of the whole 

field of human interest. In this sector, and only in this sector, the 

tests of the news are sufficiently exact to make the charges of 

perversion or suppression more than a partisan judgment. There is no 

defense, no extenuation, no excuse whatever, for stating six times 

that Lenin is dead, when the only information the paper possesses is a 

report that he is dead from a source repeatedly shown to be 

unreliable. The news, in that instance, is not "Lenin Dead" but 

"Helsingfors Says Lenin is Dead." And a newspaper can be asked to take 

the responsibility of not making Lenin more dead than the source of 

the news is reliable; if there is one subject on which editors are 

most responsible it is in their judgment of the reliability of the 

source. But when it comes to dealing, for example, with stories of 

what the Russian people want, no such test exists. 

 

The absence of these exact tests accounts, I think, for the character 

of the profession, as no other explanation does. There is a very small 

body of exact knowledge, which it requires no outstanding ability or 

training to deal with. The rest is in the journalist's own discretion. 

Once he departs from the region where it is definitely recorded at the 

County Clerk's office that John Smith has gone into bankruptcy, all 

fixed standards disappear. The story of why John Smith failed, his 

human frailties, the analysis of the economic conditions on which he 

was shipwrecked, all of this can be told in a hundred different ways. 

There is no discipline in applied psychology, as there is a discipline 

in medicine, engineering, or even law, which has authority to direct 

the journalist's mind when he passes from the news to the vague realm 

of truth. There are no canons to direct his own mind, and no canons 

that coerce the reader's judgment or the publisher's. His version of 

the truth is only his version. How can he demonstrate the truth as he 

sees it? He cannot demonstrate it, any more than Mr. Sinclair Lewis 

can demonstrate that he has told the whole truth about Main Street. 

And the more he understands his own weaknesses, the more ready he is 

to admit that where there is no objective test, his own opinion is in 

some vital measure constructed out of his own stereotypes, according 

to his own code, and by the urgency of his own interest. He knows that 

he is seeing the world through subjective lenses. He cannot deny that 

he too is, as Shelley remarked, a dome of many‐colored glass which 

stains the white radiance of eternity. 

 

And by this knowledge his assurance is tempered. He may have all kinds 

of moral courage, and sometimes has, but he lacks that sustaining 

conviction of a certain technic which finally freed the physical 

sciences from theological control. It was the gradual development of 

an irrefragable method that gave the physicist his intellectual 

freedom as against all the powers of the world. His proofs were so 

clear, his evidence so sharply superior to tradition, that he broke 

away finally from all control. But the journalist has no such support 

in his own conscience or in fact. The control exercised over him by 

the opinions of his employers and his readers, is not the control of 

truth by prejudice, but of one opinion by another opinion that it is 

not demonstrably less true. Between Judge Gary's assertion that the 

unions will destroy American institutions, and Mr. Gomper's assertion 

that they are agencies of the rights of man, the choice has, in large 

measure, to be governed by the will to believe. 

 

The task of deflating these controversies, and reducing them to a 

point where they can be reported as news, is not a task which the 

reporter can perform. It is possible and necessary for journalists to 

bring home to people the uncertain character of the truth on which 

their opinions are founded, and by criticism and agitation to prod 

social science into making more usable formulations of social facts, 

and to prod statesmen into establishing more visible institutions. The 

press, in other words, can fight for the extension of reportable 

truth. But as social truth is organized to‐day, the press is not 

constituted to furnish from one edition to the next the amount of 

knowledge which the democratic theory of public opinion demands. This 

is not due to the Brass Check, as the quality of news in radical 

papers shows, but to the fact that the press deals with a society in 

which the governing forces are so imperfectly recorded. The theory 

that the press can itself record those forces is false. It can 

normally record only what has been recorded for it by the working of 

institutions. Everything else is argument and opinion, and fluctuates 

with the vicissitudes, the self‐consciousness, and the courage of the 

human mind. 

 

If the press is not so universally wicked, nor so deeply conspiring, 

as Mr. Sinclair would have us believe, it is very much more frail than 

the democratic theory has as yet admitted. It is too frail to carry 

the whole burden of popular sovereignty, to supply spontaneously the 

truth which democrats hoped was inborn. And when we expect it to 

supply such a body of truth we employ a misleading standard of 

judgment. We misunderstand the limited nature of news, the illimitable 

complexity of society; we overestimate our own endurance, public 

spirit, and all‐round competence. We suppose an appetite for 

uninteresting truths which is not discovered by any honest analysis of 

our own tastes. 

 

If the newspapers, then, are to be charged with the duty of 

translating the whole public life of mankind, so that every adult can 

arrive at an opinion on every moot topic, they fail, they are bound to 

fail, in any future one can conceive they will continue to fail. It is 

not possible to assume that a world, carried on by division of labor 

and distribution of authority, can be governed by universal opinions 

in the whole population. Unconsciously the theory sets up the single 

reader as theoretically omnicompetent, and puts upon the press the 

burden of accomplishing whatever representative government, industrial 

organization, and diplomacy have failed to accomplish. Acting upon 

everybody for thirty minutes in twenty‐four hours, the press is asked 

to create a mystical force called Public Opinion that will take up the 

slack in public institutions. The press has often mistakenly pretended 

that it could do just that. It has at great moral cost to itself, 

encouraged a democracy, still bound to its original premises, to 

expect newspapers to supply spontaneously for every organ of 

government, for every social problem, the machinery of information 

which these do not normally supply themselves. Institutions, having 

failed to furnish themselves with instruments of knowledge, have 

become a bundle of "problems," which the population as a whole, 

reading the press as a whole, is supposed to solve. 

 

The press, in other words, has come to be regarded as an organ of 

direct democracy, charged on a much wider scale, and from day to day, 

with the function often attributed to the initiative, referendum, and 

recall. The Court of Public Opinion, open day and night, is to lay 

down the law for everything all the time. It is not workable. And when 

you consider the nature of news, it is not even thinkable. For the 

news, as we have seen, is precise in proportion to the precision with 

which the event is recorded. Unless the event is capable of being 

named, measured, given shape, made specific, it either fails to take 

on the character of news, or it is subject to the accidents and 

prejudices of observation. 

 

Therefore, on the whole, the quality of the news about modern society 

is an index of its social organization. The better the institutions, 

the more all interests concerned are formally represented, the more 

issues are disentangled, the more objective criteria are introduced, 

the more perfectly an affair can be presented as news. At its best the 

press is a servant and guardian of institutions; at its worst it is a 

means by which a few exploit social disorganization to their own ends. 

In the degree to which institutions fail to function, the unscrupulous 

journalist can fish in troubled waters, and the conscientious one must 

gamble with uncertainties. 

 

The press is no substitute for institutions. It is like the beam of a 

searchlight that moves restlessly about, bringing one episode and then 

another out of darkness into vision. Men cannot do the work of the 

world by this light alone. They cannot govern society by episodes, 

incidents, and eruptions. It is only when they work by a steady light 

of their own, that the press, when it is turned upon them, reveals a 

situation intelligible enough for a popular decision. The trouble lies 

deeper than the press, and so does the remedy. It lies in social 

organization based on a system of analysis and record, and in all the 

corollaries of that principle; in the abandonment of the theory of the 

omnicompetent citizen, in the decentralization of decision, in the 

coordination of decision by comparable record and analysis. If at the 

centers of management there is a running audit, which makes work 

intelligible to those who do it, and those who superintend it, issues 

when they arise are not the mere collisions of the blind. Then, too, 

the news is uncovered for the press by a system of intelligence that 

is also a check upon the press. 

 

That is the radical way. For the troubles of the press, like the 

troubles of representative government, be it territorial or 

functional, like the troubles of industry, be it capitalist, 

cooperative, or communist, go back to a common source: to the failure 

of self‐governing people to transcend their casual experience and 

their prejudice, by inventing, creating, and organizing a machinery of 

knowledge. It is because they are compelled to act without a reliable 

picture of the world, that governments, schools, newspapers and 

churches make such small headway against the more obvious failings of 

democracy, against violent prejudice, apathy, preference for the 

curious trivial as against the dull important, and the hunger for 

sideshows and three legged calves. This is the primary defect of 

popular government, a defect inherent in its traditions, and all its 

other defects can, I believe, be traced to this one. 

 

 

 

 

PART VIII 

 

ORGANIZED INTELLIGENCE 

 

CHAPTER        XXV. THE ENTERING WEDGE 

      "            XXVI. INTELLIGENCE WORK 

      "          XXVII. THE APPEAL TO THE PUBLIC 

      "        XXVIII. THE APPEAL TO REASON 

 

 

 

 

CHAPTER XXV 

 

THE ENTERING WEDGE 

 

1 

 

If the remedy were interesting, American pioneers like Charles 

McCarthy, Robert Valentine, and Frederick W. Taylor would not have had 

to fight so hard for a hearing. But it is clear why they had to fight, 

and why bureaus of governmental research, industrial audits, budgeting 

and the like are the ugly ducklings of reform. They reverse the 

process by which interesting public opinions are built up. Instead of 

presenting a casual fact, a large screen of stereotypes, and a 

dramatic identification, they break down the drama, break through the 

stereotypes, and offer men a picture of facts, which is unfamiliar and 

to them impersonal. When this is not painful, it is dull, and those to 

whom it is painful, the trading politician and the partisan who has 

much to conceal, often exploit the dullness that the public feels, in 

order to remove the pain that they feel. 

 

2 

 

Yet every complicated community has sought the assistance of special 

men, of augurs, priests, elders. Our own democracy, based though it 

was on a theory of universal competence, sought lawyers to manage its 

government, and to help manage its industry. It was recognized that 

the specially trained man was in some dim way oriented to a wider 

system of truth than that which arises spontaneously in the amateur's 

mind. But experience has shown that the traditional lawyer's equipment 

was not enough assistance. The Great Society had grown furiously and 

to colossal dimensions by the application of technical knowledge. It 

was made by engineers who had learned to use exact measurements and 

quantitative analysis. It could not be governed, men began to 

discover, by men who thought deductively about rights and wrongs. It 

could be brought under human control only by the technic which had 

created it. Gradually, then, the more enlightened directing minds have 

called in experts who were trained, or had trained themselves, to make 

parts of this Great Society intelligible to those who manage it. These 

men are known by all kinds of names, as statisticians, accountants, 

auditors, industrial counsellors, engineers of many species, 

scientific managers, personnel administrators, research men, 

"scientists," and sometimes just as plain private secretaries. They 

have brought with them each a jargon of his own, as well as filing 

cabinets, card catalogues, graphs, loose‐leaf contraptions, and above 

all the perfectly sound ideal of an executive who sits before a 

flat‐top desk, one sheet of typewritten paper before him, and decides 

on matters of policy presented in a form ready for his rejection or 

approval. 

 

This whole development has been the work, not so much of a spontaneous 

creative evolution, as of blind natural selection. The statesman, the 

executive, the party leader, the head of a voluntary association, 

found that if he had to discuss two dozen different subjects in the 

course of the day, somebody would have to coach him. He began to 

clamor for memoranda. He found he could not read his mail. He demanded 

somebody who would blue‐pencil the interesting sentences in the 

important letters. He found he could not digest the great stacks of 

type‐written reports that grew mellow on his desk. He demanded 

summaries. He found he could not read an unending series of figures. 

He embraced the man who made colored pictures of them. He found that 

he really did not know one machine from another. He hired engineers to 

pick them, and tell him how much they cost and what they could do. He 

peeled off one burden after another, as a man will take off first his 

hat, then his coat, then his collar, when he is struggling to move an 

unwieldy load. 

 

3 

 

Yet curiously enough, though he knew that he needed help, he was slow 

to call in the social scientist. The chemist, the physicist, the 

geologist, had a much earlier and more friendly reception. 

Laboratories were set up for them, inducements offered, for there was 

quick appreciation of the victories over nature. But the scientist who 

has human nature as his problem is in a different case. There are many 

reasons for this: the chief one, that he has so few victories to 

exhibit. He has so few, because unless he deals with the historic 

past, he cannot prove his theories before offering them to the public. 

The physical scientist can make an hypothesis, test it, revise the 

hypothesis hundreds of times, and, if after all that, he is wrong, no 

one else has to pay the price. But the social scientist cannot begin 

to offer the assurance of a laboratory test, and if his advice is 

followed, and he is wrong, the consequences may be incalculable. He is 

in the nature of things far more responsible, and far less certain. 

 

But more than that. In the laboratory sciences the student has 

conquered the dilemma of thought and action. He brings a sample of the 

action to a quiet place, where it can be repeated at will, and 

examined at leisure. But the social scientist is constantly being 

impaled on a dilemma. If he stays in his library, where he has the 

leisure to think, he has to rely upon the exceedingly casual and 

meager printed record that comes to him through official reports, 

newspapers, and interviews. If he goes out into "the world" where 

things are happening, he has to serve a long, often wasteful, 

apprenticeship, before he is admitted to the sanctum where they are 

being decided. What he cannot do is to dip into action and out again 

whenever it suits him. There are no privileged listeners. The man of 

affairs, observing that the social scientist knows only from the 

outside what he knows, in part at least, from the inside, recognizing 

that the social scientist's hypothesis is not in the nature of things 

susceptible of laboratory proof, and that verification is possible 

only in the "real" world, has developed a rather low opinion of social 

scientists who do not share his views of public policy. 

 

In his heart of hearts the social scientist shares this estimate of 

himself. He has little inner certainty about his own work. He only 

half believes in it, and being sure of nothing, he can find no 

compelling reason for insisting on his own freedom of thought. What 

can he actually claim for it, in the light of his own conscience? 

[Footnote: Cf. Charles E. Merriam, _The Present State of the Study 

of Politics_, _American Political Science Review_, Vol. XV. 

No. 2, May, 1921.] His data are uncertain, his means of verification 

lacking. The very best qualities in him are a source of frustration. 

For if he is really critical and saturated in the scientific spirit, 

he cannot be doctrinaire, and go to Armageddon against the trustees 

and the students and the Civic Federation and the conservative press 

for a theory of which he is not sure. If you are going to Armageddon, 

you have to battle for the Lord, but the political scientist is always 

a little doubtful whether the Lord called him. 

 

Consequently if so much of social science is apologetic rather than 

constructive, the explanation lies in the opportunities of social 

science, not in "capitalism." The physical scientists achieved their 

freedom from clericalism by working out a method that produced 

conclusions of a sort that could not be suppressed or ignored. They 

convinced themselves and acquired dignity, and knew what they were 

fighting for. The social scientist will acquire his dignity and his 

strength when he has worked out his method. He will do that by turning 

into opportunity the need among directing men of the Great Society for 

instruments of analysis by which an invisible and made intelligible. 

 

But as things go now, the social scientist assembles his data out of a 

mass of unrelated material. Social processes are recorded 

spasmodically, quite often as accidents of administration. A report to 

Congress, a debate, an investigation, legal briefs, a census, a 

tariff, a tax schedule; the material, like the skull of the Piltdown 

man, has to be put together by ingenious inference before the student 

obtains any sort of picture of the event he is studying. Though it 

deals with the conscious life of his fellow citizens, it is all too 

often distressingly opaque, because the man who is trying to 

generalize has practically no supervision of the way his data are 

collected. Imagine medical research conducted by students who could 

rarely go into a hospital, were deprived of animal experiment, and 

compelled to draw conclusions from the stories of people who had been 

ill, the reports of nurses, each of whom had her own system of 

diagnosis, and the statistics compiled by the Bureau of Internal 

Revenue on the excess profits of druggists. The social scientist has 

usually to make what he can out of categories that were uncritically 

in the mind of an official who administered some part of a law, or who 

was out to justify, to persuade, to claim, or to prove. The student 

knows this, and, as a protection against it, has developed that branch 

of scholarship which is an elaborated suspicion about where to 

discount his information. 

 

That is a virtue, but it becomes a very thin virtue when it is merely 

a corrective for the unwholesome position of social science. For the 

scholar is condemned to guess as shrewdly as he can why in a situation 

not clearly understood something or other may have happened. But the 

expert who is employed as the mediator among representatives, and as 

the mirror and measure of administration, has a very different control 

of the facts. Instead of being the man who generalizes from the facts 

dropped to him by the men of action, he becomes the man who prepares 

the facts for the men of action. This is a profound change in his 

strategic position. He no longer stands outside, chewing the cud 

provided by busy men of affairs, but he takes his place in front of 

decision instead of behind it. To‐day the sequence is that the man of 

affairs finds his facts, and decides on the basis of them; then, some 

time later, the social scientist deduces excellent reasons why he did 

or did not decide wisely. This ex post facto relationship is academic 

in the bad sense of that fine word. The real sequence should be one 

where the disinterested expert first finds and formulates the facts 

for the man of action, and later makes what wisdom he can out of 

comparison between the decision, which he understands, and the facts, 

which he organized. 

 

4 

 

For the physical sciences this change in strategic position began 

slowly, and then accelerated rapidly. There was a time when the 

inventor and the engineer were romantic half‐starved outsiders, 

treated as cranks. The business man and the artisan knew all the 

mysteries of their craft. Then the mysteries grew more mysterious, and 

at last industry began to depend upon physical laws and chemical 

combinations that no eye could see, and only a trained mind could 

conceive. The scientist moved from his noble garret in the Latin 

Quarter into office buildings and laboratories. For he alone could 

construct a working image of the reality on which industry rested. 

From the new relationship he took as much as he gave, perhaps more: 

pure science developed faster than applied, though it drew its 

economic support, a great deal of its inspiration, and even more of 

its relevancy, from constant contact with practical decision. But 

physical science still labored under the enormous limitation that the 

men who made decisions had only their commonsense to guide them. They 

administered without scientific aid a world complicated by scientists. 

Again they had to deal with facts they could not apprehend, and as 

once they had to call in engineers, they now have to call in 

statisticians, accountants, experts of all sorts. 

 

These practical students are the true pioneers of a new social 

science. They are "in mesh with the driving wheels" [Footnote: Cf. The 

Address of the President of the American Philosophical Association, 

Mr. Ralph Barton Perry, Dec. 28, 1920. Published in the Proceedings of 

the Twentieth Annual Meeting.] and from this practical engagement of 

science and action, both will benefit radically: action by the 

clarification of its beliefs; beliefs by a continuing test in action. 

We are in the earliest beginnings. But if it is conceded that all 

large forms of human association must, because of sheer practical 

difficulty, contain men who will come to see the need for an expert 

reporting of their particular environment, then the imagination has a 

premise on which to work. In the exchange of technic and result among 

expert staffs, one can see, I think, the beginning of experimental 

method in social science. When each school district and budget, and 

health department, and factory, and tariff schedule, is the material 

of knowledge for every other, the number of comparable experiences 

begins to approach the dimensions of genuine experiment. In 

forty‐eight states, and 2400 cities, and 277,000 school houses, 

270,000 manufacturing establishments, 27,000 mines and quarries, there 

is a wealth of experience, if only it were recorded and available. And 

there is, too, opportunity for trial and error at such slight risk 

that any reasonable hypothesis might be given a fair test without 

shaking the foundations of society. 

 

The wedge has been driven, not only by some directors of industry and 

some statesmen who had to have help, but by the bureaus of municipal 

research, [Footnote: The number of these organizations in the United 

States is very great. Some are alive, some half dead. They are in 

rapid flux. Lists of them supplied to me by Dr. L. D. Upson of the 

Detroit Bureau of Governmental Research, Miss Rebecca B. Rankin of the 

Municipal Reference Library of New York City, Mr. Edward A. 

Fitzpatrick, Secretary of the State Board of Education (Wisconsin), 

Mr. Savel Zimand of the Bureau of Industrial Research (New York City), 

run into the hundreds.] the legislative reference libraries, the 

specialized lobbies of corporations and trade unions and public 

causes, and by voluntary organizations like the League of Women 

Voters, the Consumers' League, the Manufacturers' Associations: by 

hundreds of trade associations, and citizens' unions; by publications 

like the _Searchlight on Congress_ and the _Survey_; and by 

foundations like the General Education Board. Not all by any means are 

disinterested. That is not the point. All of them do begin to 

demonstrate the need for interposing some form of expertness between 

the private citizen and the vast environment in which he is entangled. 

 

 

 

 

CHAPTER XXVI 

 

INTELLIGENCE WORK 

 

1 

 

THE practice of democracy has been ahead of its theory. For the theory 

holds that the adult electors taken together make decisions out of a 

will that is in them. But just as there grew up governing hierarchies 

which were invisible in theory, so there has been a large amount of 

constructive adaptation, also unaccounted for in the image of 

democracy. Ways have been found to represent many interests and 

functions that are normally out of sight. 

 

We are most conscious of this in our theory of the courts, when we 

explain their legislative powers and their vetoes on the theory that 

there are interests to be guarded which might be forgotten by the 

elected officials. But the Census Bureau, when it counts, classifies, 

and correlates people, things, and changes, is also speaking for 

unseen factors in the environment. The Geological Survey makes mineral 

resources evident, the Department of Agriculture represents in the 

councils of the nation factors of which each farmer sees only an 

infinitesimal part. School authorities, the Tariff Commission, the 

consular service, the Bureau of Internal Revenue give representation 

to persons, ideas, and objects which would never automatically find 

themselves represented in this perspective by an election. The 

Children's Bureau is the spokesman of a whole complex of interests and 

functions not ordinarily visible to the voter, and, therefore, 

incapable of becoming spontaneously a part of his public opinions. 

Thus the printing of comparative statistics of infant mortality is 

often followed by a reduction of the death rate of babies. Municipal 

officials and voters did not have, before publication, a place in 

their picture of the environment for those babies. The statistics made 

them visible, as visible as if the babies had elected an alderman to 

air their grievances. 

 

In the State Department the government maintains a Division of Far 

Eastern Affairs. What is it for? The Japanese and the Chinese 

Governments both maintain ambassadors in Washington. Are they not 

qualified to speak for the Far East? They are its representatives. Yet 

nobody would argue that the American Government could learn all that 

it needed to know about the Far East by consulting these ambassadors. 

Supposing them to be as candid as they know how to be, they are still 

limited channels of information. Therefore, to supplement them we 

maintain embassies in Tokio and Peking, and consular agents at many 

points. Also, I assume, some secret agents. These people are supposed 

to send reports which pass through the Division of Far Eastern Affairs 

to the Secretary of State. Now what does the Secretary expect of the 

Division? I know one who expected it to spend its appropriation. But 

there are Secretaries to whom special revelation is denied, and they 

turn to their divisions for help. The last thing they expect to find 

is a neat argument justifying the American position. 

 

What they demand is that the experts shall bring the Far East to the 

Secretary's desk, with all the elements in such relation that it is as 

if he were in contact with the Far East itself. The expert must 

translate, simplify, generalize, but the inference from the result 

must apply in the East, not merely on the premises of the report. If 

the Secretary is worth his salt, the very last thing he will tolerate 

in his experts is the suspicion that they have a "policy." He does not 

want to know from them whether they like Japanese policy in China. He 

wants to know what different classes of Chinese and Japanese, English, 

Frenchmen, Germans, and Russians, think about it, and what they are 

likely to do because of what they think. He wants all that represented 

to him as the basis of his decision. The more faithfully the Division 

represents what is not otherwise represented, either by the Japanese 

or American ambassadors, or the Senators and Congressmen from the 

Pacific coast, the better Secretary of State he will be. He may decide 

to take his policy from the Pacific Coast, but he will take his view 

of Japan from Japan. 

 

2 

 

It is no accident that the best diplomatic service in the world is the 

one in which the divorce between the assembling of knowledge and the 

control of policy is most perfect. During the war in many British 

Embassies and in the British Foreign Office there were nearly always 

men, permanent officials or else special appointees, who quite 

successfully discounted the prevailing war mind. They discarded the 

rigmarole of being pro and con, of having favorite nationalities, and 

pet aversions, and undelivered perorations in their bosoms. They left 

that to the political chiefs. But in an American Embassy I once heard 

an ambassador say that he never reported anything to Washington which 

would not cheer up the folks at home. He charmed all those who met 

him, helped many a stranded war worker, and was superb when he 

unveiled a monument. 

 

He did not understand that the power of the expert depends upon 

separating himself from those who make the decisions, upon not caring, 

in his expert self, what decision is made. The man who, like the 

ambassador, takes a line, and meddles with the decision, is soon 

discounted. There he is, just one more on that side of the question. 

For when he begins to care too much, he begins to see what he wishes 

to see, and by that fact ceases to see what he is there to see. He is 

there to represent the unseen. He represents people who are not 

voters, functions of voters that are not evident, events that are out 

of sight, mute people, unborn people, relations between things and 

people. He has a constituency of intangibles. And intangibles cannot 

be used to form a political majority, because voting is in the last 

analysis a test of strength, a sublimated battle, and the expert 

represents no strength available in the immediate. But he can exercise 

force by disturbing the line up of the forces. By making the invisible 

visible, he confronts the people who exercise material force with a 

new environment, sets ideas and feelings at work in them, throws them 

out of position, and so, in the profoundest way, affects the decision. 

 

Men cannot long act in a way that they know is a contradiction of the 

environment as they conceive it. If they are bent on acting in a 

certain way they have to reconceive the environment, they have to 

censor out, to rationalize. But if in their presence, there is an 

insistent fact which is so obtrusive that they cannot explain it away, 

one of three courses is open. They can perversely ignore it, though 

they will cripple themselves in the process, will overact their part 

and come to grief. They can take it into account but refuse to act. 

They pay in internal discomfort and frustration. Or, and I believe 

this to be the most frequent case, they adjust their whole behavior to 

the enlarged environment. 

 

The idea that the expert is an ineffectual person because he lets 

others make the decisions is quite contrary to experience. The more 

subtle the elements that enter into the decision, the more 

irresponsible power the expert wields. He is certain, moreover, to 

exercise more power in the future than ever he did before, because 

increasingly the relevant facts will elude the voter and the 

administrator. All governing agencies will tend to organize bodies of 

research and information, which will throw out tentacles and expand, 

as have the intelligence departments of all the armies in the world. 

But the experts will remain human beings. They will enjoy power, and 

their temptation will be to appoint themselves censors, and so absorb 

the real function of decision. Unless their function is correctly 

defined they will tend to pass on the facts they think appropriate, 

and to pass down the decisions they approve. They will tend, in short, 

to become a bureaucracy. 

 

The only institutional safeguard is to separate as absolutely as it is 

possible to do so the staff which executes from the staff which 

investigates. The two should be parallel but quite distinct bodies of 

men, recruited differently, paid if possible from separate funds, 

responsible to different heads, intrinsically uninterested in each 

other's personal success. In industry, the auditors, accountants, and 

inspectors should be independent of the manager, the superintendents, 

foremen, and in time, I believe, we shall come to see that in order to 

bring industry under social control the machinery of record will have 

to be independent of the boards of directors and the shareholders. 

 

3 

 

But in building the intelligence sections of industry and politics, we 

do not start on cleared ground. And, apart from insisting on this 

basic separation of function, it would be cumbersome to insist too 

precisely on the form which in any particular instance the principle 

shall take. There are men who believe in intelligence work, and will 

adopt it; there are men who do not understand it, but cannot do their 

work without it; there are men who will resist. But provided the 

principle has a foothold somewhere in every social agency it will make 

progress, and the way to begin is to begin. In the federal government, 

for example, it is not necessary to straighten out the administrative 

tangle and the illogical duplications of a century's growth in order 

to find a neat place for the intelligence bureaus which Washington so 

badly needs. Before election you can promise to rush bravely into the 

breach. But when you arrive there all out of breath, you find that 

each absurdity is invested with habits, strong interests, and chummy 

Congressmen. Attack all along the line and you engage every force of 

reaction. You go forth to battle, as the poet said, and you always 

fall. You can lop off an antiquated bureau here, a covey of clerks 

there, you can combine two bureaus. And by that time you are busy with 

the tariff and the railroads, and the era of reform is over. Besides, 

in order to effect a truly logical reorganization of the government, 

such as all candidates always promise, you would have to disturb more 

passions than you have time to quell. And any new scheme, supposing 

you had one ready, would require officials to man it. Say what one 

will about officeholders, even Soviet Russia was glad to get many of 

the old ones back; and these old officials, if they are too ruthlessly 

treated, will sabotage Utopia itself. 

 

No administrative scheme is workable without good will, and good will 

about strange practices is impossible without education. The better 

way is to introduce into the existing machinery, wherever you can find 

an opening, agencies that will hold up a mirror week by week, month by 

month. You can hope, then, to make the machine visible to those who 

work it, as well as to the chiefs who are responsible, and to the 

public outside. When the office‐holders begin to see themselves,‐‐or 

rather when the outsiders, the chiefs, and the subordinates all begin 

to see the same facts, the same damning facts if you like, the 

obstruction will diminish. The reformer's opinion that a certain 

bureau is inefficient is just his opinion, not so good an opinion in 

the eyes of the bureau, as its own. But let the work of that bureau be 

analysed and recorded, and then compared with other bureaus and with 

private corporations, and the argument moves to another plane. 

 

There are ten departments at Washington represented in the Cabinet. 

Suppose, then, there was a permanent intelligence section for each. 

What would be some of the conditions of effectiveness? Beyond all 

others that the intelligence officials should be independent both of 

the Congressional Committees dealing with that department, and of the 

Secretary at the head of it; that they should not be entangled either 

in decision or in action. Independence, then, would turn mainly on 

three points on funds, tenure, and access to the facts. For clearly if 

a particular Congress or departmental official can deprive them of 

money, dismiss them, or close the files, the staff becomes its 

creature. 

 

4 

 

The question of funds is both important and difficult. No agency of 

research can be really free if it depends upon annual doles from what 

may be a jealous or a parsimonious congress. Yet the ultimate control 

of funds cannot be removed from the legislature. The financial 

arrangement should insure the staff against left‐handed, joker and 

rider attack, against sly destruction, and should at the same time 

provide for growth. The staff should be so well entrenched that an 

attack on its existence would have to be made in the open. It might, 

perhaps, work behind a federal charter creating a trust fund, and a 

sliding scale over a period of years based on the appropriation for 

the department to which the intelligence bureau belonged. No great 

sums of money are involved anyway. The trust fund might cover the 

overhead and capital charges for a certain minimum staff, the sliding 

scale might cover the enlargements. At any rate the appropriation 

should be put beyond accident, like the payment of any long term 

obligation. This is a much less serious way of "tying the hands of 

Congress" than is the passage of a Constitutional amendment or the 

issuance of government bonds. Congress could repeal the charter. But 

it would have to repeal it, not throw monkey wrenches into it. 

 

Tenure should be for life, with provision for retirement on a liberal 

pension, with sabbatical years set aside for advanced study and 

training, and with dismissal only after a trial by professional 

colleagues. The conditions which apply to any non‐profit‐making 

intellectual career should apply here. If the work is to be salient, 

the men who do it must have dignity, security, and, in the upper ranks 

at least, that freedom of mind which you find only where men are not 

too immediately concerned in practical decision. 

 

Access to the materials should be established in the organic act. The 

bureau should have the right to examine all papers, and to question 

any official or any outsider. Continuous investigation of this sort 

would not at all resemble the sensational legislative inquiry and the 

spasmodic fishing expedition which are now a common feature of our 

government. The bureau should have the right to propose accounting 

methods to the department, and if the proposal is rejected, or 

violated after it has been accepted, to appeal under its charter to 

Congress. 

 

In the first instance each intelligence bureau would be the connecting 

link between Congress and the Department, a better link, in my 

judgment, than the appearance of cabinet officers on the floor of both 

House and Senate, though the one proposal in no way excludes the 

other. The bureau would be the Congressional eye on the execution of 

its policy. It would be the departmental answer to Congressional 

criticism. And then, since operation of the Department would be 

permanently visible, perhaps Congress would cease to feel the need of 

that minute legislation born of distrust and a false doctrine of the 

separation of powers, which does so much to make efficient 

administration difficult. 

 

5 

 

But, of course, each of the ten bureaus could not work in a watertight 

compartment. In their relation one to another lies the best chance for 

that "coordination" of which so much is heard and so little seen. 

Clearly the various staffs would need to adopt, wherever possible, 

standards of measurement that were comparable. They would exchange 

their records. Then if the War Department and the Post Office both buy 

lumber, hire carpenters, or construct brick walls they need not 

necessarily do them through the same agency, for that might mean 

cumbersome over‐centralization; but they would be able to use the same 

measure for the same things, be conscious of the comparisons, and be 

treated as competitors. And the more competition of this sort the 

better. 

 

For the value of competition is determined by the value of the 

standards used to measure it. Instead, then, of asking ourselves 

whether we believe in competition, we should ask ourselves whether we 

believe in that for which the competitors compete. No one in his 

senses expects to "abolish competition," for when the last vestige of 

emulation had disappeared, social effort would consist in mechanical 

obedience to a routine, tempered in a minority by native inspiration. 

Yet no one expects to work out competition to its logical conclusion 

in a murderous struggle of each against all. The problem is to select 

the goals of competition and the rules of the game. Almost always the 

most visible and obvious standard of measurement will determine the 

rules of the game: such as money, power, popularity, applause, or Mr. 

Veblen's "conspicuous waste." What other standards of measurement does 

our civilization normally provide? How does it measure efficiency, 

productivity, service, for which we are always clamoring? 

 

By and large there are no measures, and there is, therefore, not so 

much competition to achieve these ideals. For the difference between 

the higher and the lower motives is not, as men often assert, a 

difference between altruism and selfishness. [Footnote: _Cf._ 

Ch. XII] It is a difference between acting for easily understood aims, 

and for aims that are obscure and vague. Exhort a man to make more 

profit than his neighbor, and he knows at what to aim. Exhort him to 

render more social service, and how is he to be certain what service 

is social? What is the test, what is the measure? A subjective 

feeling, somebody's opinion. Tell a man in time of peace that he ought 

to serve his country and you have uttered a pious platitude, Tell him 

in time of war, and the word service has a meaning; it is a number of 

concrete acts, enlistment, or buying bonds, or saving food, or working 

for a dollar a year, and each one of these services he sees definitely 

as part of a concrete purpose to put at the front an army larger and 

better armed, than the enemy's. 

 

So the more you are able to analyze administration and work out 

elements that can be compared, the more you invent quantitative 

measures for the qualities you wish to promote, the more you can turn 

competition to ideal ends. If you can contrive the right index numbers 

[Footnote: I am not using the term index numbers in its purely 

technical meaning, but to cover any device for the comparative 

measurement of social phenomena.] you can set up a competition between 

individual workers in a shop; between shops; between factories; 

between schools; [Footnote: See, for example, _An Index Number for 

State School Systems_ by Leonard P. Ayres, Russell Sage Foundation, 

1920. The principle of the quota was very successfully applied in the 

Liberty Loan Campaigns, and under very much more difficult 

circumstances by the Allied Maritime Transport Council.] between 

government departments; between regiments; between divisions; between 

ships; between states; counties; cities; and the better your index 

numbers the more useful the competition. 

 

6 

 

The possibilities that lie in the exchange of material are evident. 

Each department of government is all the time asking for information 

that may already have been obtained by another department, though 

perhaps in a somewhat different form. The State Department needs to 

know, let us say, the extent of the Mexican oil reserves, their 

relation to the rest of the world's supply, the present ownership of 

Mexican oil lands, the importance of oil to warships now under 

construction or planned, the comparative costs in different fields. 

How does it secure such information to‐day? The information is 

probably scattered through the Departments of Interior, Justice, 

Commerce, Labor and Navy. Either a clerk in the State Department looks 

up Mexican oil in a book of reference, which may or may not be 

accurate, or somebody's private secretary telephones somebody else's 

private secretary, asks for a memorandum, and in the course of time a 

darkey messenger arrives with an armful of unintelligible reports. The 

Department should be able to call on its own intelligence bureau to 

assemble the facts in a way suited to the diplomatic problem up for 

decision. And these facts the diplomatic intelligence bureau would 

obtain from the central clearing house. [Footnote: There has been a 

vast development of such services among the trade associations. The 

possibilities of a perverted use were revealed by the New York 

Building Trades investigation of 1921.] 

 

This establishment would pretty soon become a focus of information of 

the most extraordinary kind. And the men in it would be made aware of 

what the problems of government really are. They would deal with 

problems of definition, of terminology, of statistical technic, of 

logic; they would traverse concretely the whole gamut of the social 

sciences. It is difficult to see why all this material, except a few 

diplomatic and military secrets, should not be open to the scholars of 

the country. It is there that the political scientist would find the 

real nuts to crack and the real researches for his students to make. 

The work need not all be done in Washington, but it could be done in 

reference to Washington. The central agency would, thus, have in it 

the makings of a national university. The staff could be recruited 

there for the bureaus from among college graduates. They would be 

working on theses selected after consultation between the curators of 

the national university and teachers scattered over the country. If 

the association was as flexible as it ought to be, there would be, as 

a supplement to the permanent staff, a steady turnover of temporary 

and specialist appointments from the universities, and exchange 

lecturers called out from Washington. Thus the training and the 

recruiting of the staff would go together. A part of the research 

itself would be done by students, and political science in the 

universities would be associated with politics in America. 

 

7 

 

In its main outlines the principle is equally applicable to state 

governments, to cities, and to rural counties. The work of comparison 

and interchange could take place by federations of state and city and 

county bureaus. And within those federations any desirable regional 

combination could be organized. So long as the accounting systems were 

comparable, a great deal of duplication would be avoided. Regional 

coordination is especially desirable. For legal frontiers often do not 

coincide with the effective environments. Yet they have a certain 

basis in custom that it would be costly to disturb. By coordinating 

their information several administrative areas could reconcile 

autonomy of decision with cooperation. New York City, for example, is 

already an unwieldy unit for good government from the City Hall. Yet 

for many purposes, such as health and transportation, the metropolitan 

district is the true unit of administration. In that district, 

however, there are large cities, like Yonkers, Jersey City, Paterson, 

Elizabeth, Hoboken, Bayonne. They could not all be managed from one 

center, and yet they should act together for many functions. 

Ultimately perhaps some such flexible scheme of local government as 

Sidney and Beatrice Webb have suggested may be the proper 

solution. [Footnote: "The Reorganization of Local Government" (Ch. IV), 

in _A Constitution for the Socialist Commonwealth of Great 

Britain_.] But the first step would be a coordination, not of 

decision and action, but of information and research. Let the 

officials of the various municipalities see their common problems in 

the light of the same facts. 

 

8 

 

It would be idle to deny that such a net work of intelligence bureaus 

in politics and industry might become a dead weight and a perpetual 

irritation. One can easily imagine its attraction for men in search of 

soft jobs, for pedants, for meddlers. One can see red tape, mountains 

of papers, questionnaires ad nauseam, seven copies of every document, 

endorsements, delays, lost papers, the use of form 136 instead of form 

2gb, the return of the document because pencil was used instead of 

ink, or black ink instead of red ink. The work could be done very 

badly. There are no fool‐proof institutions. 

 

But if one could assume that there was circulation through the whole 

system between government departments, factories, offices, and the 

universities; a circulation of men, a circulation of data and of 

criticism, the risks of dry rot would not be so great. Nor would it be 

true to say that these intelligence bureaus will complicate life. They 

will tend, on the contrary, to simplify, by revealing a complexity now 

so great as to be humanly unmanageable. The present fundamentally 

invisible system of government is so intricate that most people have 

given up trying to follow it, and because they do not try, they are 

tempted to think it comparatively simple. It is, on the contrary, 

elusive, concealed, opaque. The employment of an intelligence system 

would mean a reduction of personnel per unit of result, because by 

making available to all the experience of each, it would reduce the 

amount of trial and error; and because by making the social process 

visible, it would assist the personnel to self‐criticism. It does not 

involve a great additional band of officials, if you take into account 

the time now spent vainly by special investigating committees, grand 

juries, district attorneys, reform organizations, and bewildered 

office holders, in trying to find their way through a dark muddle. 

 

If the analysis of public opinion and of the democratic theories in 

relation to the modern environment is sound in principle, then I do 

not see how one can escape the conclusion that such intelligence work 

is the clue to betterment. I am not referring to the few suggestions 

contained in this chapter. They are merely illustrations. The task of 

working out the technic is in the hands of men trained to do it, and 

not even they can to‐day completely foresee the form, much less the 

details. The number of social phenomena which are now recorded is 

small, the instruments of analysis are very crude, the concepts often 

vague and uncriticized. But enough has been done to demonstrate, I 

think, that unseen environments can be reported effectively, that they 

can be reported to divergent groups of people in a way which is 

neutral to their prejudice, and capable of overcoming their 

subjectivism. 

 

If that is true, then in working out the intelligence principle men 

will find the way to overcome the central difficulty of 

self‐government, the difficulty of dealing with an unseen reality. 

Because of that difficulty, it has been impossible for any 

self‐governing community to reconcile its need for isolation with the 

necessity for wide contact, to reconcile the dignity and individuality 

of local decision with security and wide coordination, to secure 

effective leaders without sacrificing responsibility, to have useful 

public opinions without attempting universal public opinions on all 

subjects. As long as there was no way of establishing common versions 

of unseen events, common measures for separate actions, the only image 

of democracy that would work, even in theory, was one based on an 

isolated community of people whose political faculties were limited, 

according to Aristotle's famous maxim, by the range of their vision. 

 

But now there is a way out, a long one to be sure, but a way. It is 

fundamentally the same way as that which has enabled a citizen of 

Chicago, with no better eyes or ears than an Athenian, to see and hear 

over great distances. It is possible to‐day, it will become more 

possible when more labor has gone into it, to reduce the discrepancies 

between the conceived environment and the effective environment. As 

that is done, federalism will work more and more by consent, less and 

less by coercion. For while federalism is the only possible method of 

union among self‐governing groups, [Footnote: _Cf._ H. J. Laski, 

_The Foundations of Sovereignty_, and other Essays, particularly 

the Essay of this name, as well as the Problems of Administrative 

Areas, The Theory of Popular Sovereignty, and The Pluralistic State.] 

federalism swings either towards imperial centralization or towards 

parochial anarchy wherever the union is not based on correct and 

commonly accepted ideas of federal matters. These ideas do not arise 

spontaneously. They have to be pieced together by generalization based 

on analysis, and the instruments for that analysis have to be invented 

and tested by research. 

 

No electoral device, no manipulation of areas, no change in the system 

of property, goes to the root of the matter. You cannot take more 

political wisdom out of human beings than there is in them. And no 

reform, however sensational, is truly radical, which does not 

consciously provide a way of overcoming the subjectivism of human 

opinion based on the limitation of individual experience. There are 

systems of government, of voting, and representation which extract 

more than others. But in the end knowledge must come not from the 

conscience but from the environment with which that conscience deals. 

When men act on the principle of intelligence they go out to find the 

facts and to make their wisdom. When they ignore it, they go inside 

themselves and find only what is there. They elaborate their 

prejudice, instead of increasing their knowledge. 

 

 

 

 

CHAPTER XXVII 

 

THE APPEAL TO THE PUBLIC 

 

1 

 

IN real life no one acts on the theory that he can have a public 

opinion on every public question, though this fact is often concealed 

where a person thinks there is no public question because he has no 

public opinion. But in the theory of our politics we continue to think 

more literally than Lord Bryce intended, that "the action of Opinion 

is continuous," [Footnote: _Modern Democracies_, Vol. I, p. 159.] 

even though "its action... deals with broad principles only." 

[Footnote: Id., footnote, p. 158.] And then because we try to think of 

ourselves having continuous opinions, without being altogether certain 

what a broad principle is, we quite naturally greet with an anguished 

yawn an argument that seems to involve the reading of more government 

reports, more statistics, more curves and more graphs. For all these 

are in the first instance just as confusing as partisan rhetoric, and 

much less entertaining. 

 

The amount of attention available is far too small for any scheme in 

which it was assumed that all the citizens of the nation would, after 

devoting themselves to the publications of all the intelligence 

bureaus, become alert, informed, and eager on the multitude of real 

questions that never do fit very well into any broad principle. I am 

not making that assumption. Primarily, the intelligence bureau is an 

instrument of the man of action, of the representative charged with 

decision, of the worker at his work, and if it does not help them, it 

will help nobody in the end. But in so far as it helps them to 

understand the environment in which they are working, it makes what 

they do visible. And by that much they become more responsible to the 

general public. 

 

The purpose, then, is not to burden every citizen with expert opinions 

on all questions, but to push that burden away from him towards the 

responsible administrator. An intelligence system has value, of 

course, as a source of general information, and as a check on the 

daily press. But that is secondary. Its real use is as an aid to 

representative government and administration both in politics and 

industry. The demand for the assistance of expert reporters in the 

shape of accountants, statisticians, secretariats, and the like, comes 

not from the public, but from men doing public business, who can no 

longer do it by rule of thumb. It is in origin and in ideal an 

instrument for doing public business better, rather than an instrument 

for knowing better how badly public business is done. 

 

2 

 

As a private citizen, as a sovereign voter, no one could attempt to 

digest these documents. But as one party to a dispute, as a 

committeeman in a legislature, as an officer in government, business, 

or a trade union, as a member of an industrial council, reports on the 

specific matter at issue will be increasingly welcome. The private 

citizen interested in some cause would belong, as he does now, to 

voluntary societies which employed a staff to study the documents, and 

make reports that served as a check on officialdom. There would be 

some study of this material by newspaper men, and a good deal by 

experts and by political scientists. But the outsider, and every one 

of us is an outsider to all but a few aspects of modern life, has 

neither time, nor attention, nor interest, nor the equipment for 

specific judgment. It is on the men inside, working under conditions 

that are sound, that the daily administrations of society must rest. 

 

The general public outside can arrive at judgments about whether these 

conditions are sound only on the result after the event, and on the 

procedure before the event. The broad principles on which the action 

of public opinion can be continuous are essentially principles of 

procedure. The outsider can ask experts to tell him whether the 

relevant facts were duly considered; he cannot in most cases decide 

for himself what is relevant or what is due consideration. The 

outsider can perhaps judge whether the groups interested in the 

decision were properly heard, whether the ballot, if there was one, 

was honestly taken, and perhaps whether the result was honestly 

accepted. He can watch the procedure when the news indicates that 

there is something to watch. He can raise a question as to whether the 

procedure itself is right, if its normal results conflict with his 

ideal of a good life. [Footnote: _Cf._ Chapter XX. ] But if he 

tries in every case to substitute himself for the procedure, to bring 

in Public Opinion like a providential uncle in the crisis of a play, 

he will confound his own confusion. He will not follow any train of 

thought consecutively. 

 

For the practice of appealing to the public on all sorts of intricate 

matters means almost always a desire to escape criticism from those 

who know by enlisting a large majority which has had no chance to 

know. The verdict is made to depend on who has the loudest or the most 

entrancing voice, the most skilful or the most brazen publicity man, 

the best access to the most space in the newspapers. For even when the 

editor is scrupulously fair to "the other side," fairness is not 

enough. There may be several other sides, unmentioned by any of the 

organized, financed and active partisans. 

 

The private citizen, beset by partisan appeals for the loan of his 

Public Opinion, will soon see, perhaps, that these appeals are not a 

compliment to his intelligence, but an imposition on his good nature 

and an insult to his sense of evidence. As his civic education takes 

account of the complexity of his environment, he will concern himself 

about the equity and the sanity of procedure, and even this he will in 

most cases expect his elected representative to watch for him. He will 

refuse himself to accept the burden of these decisions, and will turn 

down his thumbs in most cases on those who, in their hurry to win, 

rush from the conference table with the first dope for the reporters. 

 

Only by insisting that problems shall not come up to him until they 

have passed through a procedure, can the busy citizen of a modern 

state hope to deal with them in a form that is intelligible. For 

issues, as they are stated by a partisan, almost always consist of an 

intricate series of facts, as he has observed them, surrounded by a 

large fatty mass of stereotyped phrases charged with his emotion. 

According to the fashion of the day, he will emerge from the 

conference room insisting that what he wants is some soulfilling idea 

like Justice, Welfare, Americanism, Socialism. On such issues the 

citizen outside can sometimes be provoked to fear or admiration, but 

to judgment never. Before he can do anything with the argument, the 

fat has to be boiled out of it for him. 

 

3 

 

That can be done by having the representative inside carry on 

discussion in the presence of some one, chairman or mediator, who 

forces the discussion to deal with the analyses supplied by experts. 

This is the essential organization of any representative body dealing 

with distant matters. The partisan voices should be there, but the 

partisans should find themselves confronted with men, not personally 

involved, who control enough facts and have the dialectical skill to 

sort out what is real perception from what is stereotype, pattern and 

elaboration. It is the Socratic dialogue, with all of Socrates's 

energy for breaking through words to meanings, and something more than 

that, because the dialectic in modern life must be done by men who 

have explored the environment as well as the human mind. 

 

There is, for example, a grave dispute in the steel industry. Each 

side issues a manifesto full of the highest ideals. The only public 

opinion that is worth respect at this stage is the opinion which 

insists that a conference be organized. For the side which says its 

cause is too just to be contaminated by conference there can be little 

sympathy, since there is no such cause anywhere among mortal men. 

Perhaps those who object to conference do not say quite that. Perhaps 

they say that the other side is too wicked; they cannot shake hands 

with traitors. All that public opinion can do then is to organize a 

hearing by public officials to hear the proof of wickedness. It cannot 

take the partisans' word for it. But suppose a conference is agreed 

to, and suppose there is a neutral chairman who has at his beck and 

call the consulting experts of the corporation, the union, and, let us 

say, the Department of Labor. 

 

Judge Gary states with perfect sincerity that his men are well paid 

and not overworked, and then proceeds to sketch the history of Russia 

from the time of Peter the Great to the murder of the Czar. Mr. Foster 

rises, states with equal sincerity that the men are exploited, and 

then proceeds to outline the history of human emancipation from Jesus 

of Nazareth to Abraham Lincoln. At this point the chairman calls upon 

the intelligence men for wage tables in order to substitute for the 

words "well paid" and "exploited" a table showing what the different 

classes _are_ paid. Does Judge Gary think they are all well paid? 

He does. Does Mr. Foster think they are all exploited? No, he thinks 

that groups C, M, and X are exploited. What does he mean by exploited? 

He means they are not paid a living wage. They are, says Judge Gary. 

What can a man buy on that wage, asks the chairman. Nothing, says Mr. 

Foster. Everything he needs, says Judge Gary. The chairman consults 

the budgets and price statistics of the government. [Footnote: See an 

article on "The Cost of Living and Wage Cuts," in the _New 

Republic_, July 27, 1921, by Dr. Leo Wolman, for a brilliant 

discussion of the naive use of such figures and "pseudo‐principles." 

The warning is of particular importance because it comes from an 

economist and statistician who has himself done so much to improve the 

technic of industrial disputes.] He rules that X can meet an average 

budget, but that C and M cannot. Judge Gary serves notice that he does 

not regard the official statistics as sound. The budgets are too high, 

and prices have come down. Mr. Foster also serves notice of exception. 

The budget is too low, prices have gone up. The chairman rules that 

this point is not within the jurisdiction of the conference, that the 

official figures stand, and that Judge Gary's experts and Mr. Foster's 

should carry their appeals to the standing committee of the federated 

intelligence bureaus. 

 

Nevertheless, says Judge Gary, we shall be ruined if we change these 

wage scales. What do you mean by ruined, asks the chairman, produce 

your books. I can't, they are private, says Judge Gary. What is 

private does not interest us, says the chairman, and, therefore, 

issues a statement to the public announcing that the wages of workers 

in groups C and M are so‐and‐so much below the official minimum living 

wage, and that Judge Gary declines to increase them for reasons that 

he refuses to state. After a procedure of that sort, a public opinion 

in the eulogistic sense of the term [Footnote: As used by Mr. Lowell 

in his _Public Opinion and Popular Government_.] can exist. 

 

The value of expert mediation is not that it sets up opinion to coerce 

the partisans, but that it disintegrates partisanship. Judge Gary and 

Mr. Foster may remain as little convinced as when they started, though 

even they would have to talk in a different strain. But almost 

everyone else who was not personally entangled would save himself from 

being entangled. For the entangling stereotypes and slogans to which 

his reflexes are so ready to respond are by this kind of dialectic 

untangled. 

 

4 

 

On many subjects of great public importance, and in varying degree 

among different people for more personal matters, the threads of 

memory and emotion are in a snarl. The same word will connote any 

number of different ideas: emotions are displaced from the images to 

which they belong to names which resemble the names of these images. 

In the uncriticized parts of the mind there is a vast amount of 

association by mere clang, contact, and succession. There are stray 

emotional attachments, there are words that were names and are masks. 

In dreams, reveries, and panic, we uncover some of the disorder, 

enough to see how the naive mind is composed, and how it behaves when 

not disciplined by wakeful effort and external resistance. We see that 

there is no more natural order than in a dusty old attic. There is 

often the same incongruity between fact, idea, and emotion as there 

might be in an opera house, if all the wardrobes were dumped in a heap 

and all the scores mixed up, so that Madame Butterfly in a Valkyr's 

dress waited lyrically for the return of Faust. "At Christmas‐tide" 

says an editorial, "old memories soften the heart. Holy teachings are 

remembered afresh as thoughts run back to childhood. The world does 

not seem so bad when seen through the mist of half‐happy, half‐sad 

recollections of loved ones now with God. No heart is untouched by the 

mysterious influence.... The country is honeycombed with red 

propaganda‐‐but there is a good supply of ropes, muscles and 

lampposts... while this world moves the spirit of liberty will burn in 

the breast of man." 

 

The man who found these phrases in his mind needs help. He needs a 

Socrates who will separate the words, cross‐examine him until he has 

defined them, and made words the names of ideas. Made them mean a 

particular object and nothing else. For these tense syllables have got 

themselves connected in his mind by primitive association, and are 

bundled together by his memories of Christmas, his indignation as a 

conservative, and his thrills as the heir to a revolutionary 

tradition. Sometimes the snarl is too huge and ancient for quick 

unravelling. Sometimes, as in modern psychotherapy, there are layers 

upon layers of memory reaching back to infancy, which have to be 

separated and named. 

 

The effect of naming, the effect, that is, of saying that the labor 

groups C and M, but not X, are underpaid, instead of saying that Labor 

is Exploited, is incisive. Perceptions recover their identity, and the 

emotion they arouse is specific, since it is no longer reinforced by 

large and accidental connections with everything from Christmas to 

Moscow. The disentangled idea with a name of its own, and an emotion 

that has been scrutinized, is ever so much more open to correction by 

new data in the problem. It had been imbedded in the whole 

personality, had affiliations of some sort with the whole ego: a 

challenge would reverberate through the whole soul. After it has been 

thoroughly criticized, the idea is no longer _me_ but _that_. 

It is objectified, it is at arm's length. Its fate is not bound up with my 

fate, but with the fate of the outer world upon which I am acting. 

 

5 

 

Re‐education of this kind will help to bring our public opinions into 

grip with the environment. That is the way the enormous censoring, 

stereotyping, and dramatizing apparatus can be liquidated. Where there 

is no difficulty in knowing what the relevant environment is, the 

critic, the teacher, the physician, can unravel the mind. But where 

the environment is as obscure to the analyst as to his pupil, no 

analytic technic is sufficient. Intelligence work is required. In 

political and industrial problems the critic as such can do something, 

but unless he can count upon receiving from expert reporters a valid 

picture of the environment, his dialectic cannot go far. 

 

Therefore, though here, as in most other matters, "education" is the 

supreme remedy, the value of this education will depend upon the 

evolution of knowledge. And our knowledge of human institutions is 

still extraordinarily meager and impressionistic. The gathering of 

social knowledge is, on the whole, still haphazard; not, as it will 

have to become, the normal accompaniment of action. And yet the 

collection of information will not be made, one may be sure, for the 

sake of its ultimate use. It will be made because modern decision 

requires it to be made. But as it is being made, there will accumulate 

a body of data which political science can turn into generalization, 

and build up for the schools into a conceptual picture of the world. 

When that picture takes form, civic education can become a preparation 

for dealing with an unseen environment. 

 

As a working model of the social system becomes available to the 

teacher, he can use it to make the pupil acutely aware of how his mind 

works on unfamiliar facts. Until he has such a model, the teacher 

cannot hope to prepare men fully for the world they will find. What he 

can do is to prepare them to deal with that world with a great deal 

more sophistication about their own minds. He can, by the use of the 

case method, teach the pupil the habit of examining the sources of his 

information. He can teach him, for example, to look in his newspaper 

for the place where the dispatch was filed, for the name of the 

correspondent, the name of the press service, the authority given for 

the statement, the circumstances under which the statement was 

secured. He can teach the pupil to ask himself whether the reporter 

saw what he describes, and to remember how that reporter described 

other events in the past. He can teach him the character of 

censorship, of the idea of privacy, and furnish him with knowledge of 

past propaganda. He can, by the proper use of history, make him aware 

of the stereotype, and can educate a habit of introspection about the 

imagery evoked by printed words. He can, by courses in comparative 

history and anthropology, produce a life‐long realization of the way 

codes impose a special pattern upon the imagination. He can teach men 

to catch themselves making allegories, dramatizing relations, and 

personifying abstractions. He can show the pupil how he identifies 

himself with these allegories, how he becomes interested, and how he 

selects the attitude, heroic, romantic, economic which he adopts while 

holding a particular opinion. The study of error is not only in the 

highest degree prophylactic, but it serves as a stimulating 

introduction to the study of truth. As our minds become more deeply 

aware of their own subjectivism, we find a zest in objective method 

that is not otherwise there. We see vividly, as normally we should 

not, the enormous mischief and casual cruelty of our prejudices. And 

the destruction of a prejudice, though painful at first, because of 

its connection with our self‐respect, gives an immense relief and a 

fine pride when it is successfully done. There is a radical 

enlargement of the range of attention. As the current categories 

dissolve, a hard, simple version of the world breaks up. The scene 

turns vivid and full. There follows an emotional incentive to hearty 

appreciation of scientific method, which otherwise it is not easy to 

arouse, and is impossible to sustain. Prejudices are so much easier 

and more interesting. For if you teach the principles of science as if 

they had always been accepted, their chief virtue as a discipline, 

which is objectivity, will make them dull. But teach them at first as 

victories over the superstitions of the mind, and the exhilaration of 

the chase and of the conquest may carry the pupil over that hard 

transition from his own self‐bound experience to the phase where his 

curiosity has matured, and his reason has acquired passion. 

 

 

 

 

CHAPTER XXVIII 

 

THE APPEAL TO REASON 

 

1 

 

I HAVE written, and then thrown away, several endings to this book. 

Over all of them there hung that fatality of last chapters, in which 

every idea seems to find its place, and all the mysteries, that the 

writer has not forgotten, are unravelled. In politics the hero does 

not live happily ever after, or end his life perfectly. There is no 

concluding chapter, because the hero in politics has more future 

before him than there is recorded history behind him. The last chapter 

is merely a place where the writer imagines that the polite reader has 

begun to look furtively at his watch. 

 

2 

 

When Plato came to the point where it was fitting that he should sum 

up, his assurance turned into stage‐fright as he thought how absurd it 

would sound to say what was in him about the place of reason in 

politics. Those sentences in book five of the Republic were hard even 

for Plato to speak; they are so sheer and so stark that men can 

neither forget them nor live by them. So he makes Socrates say to 

Glaucon that he will be broken and drowned in laughter for telling 

"what is the least change which will enable a state to pass into the 

truer form," [Footnote: _Republic_, Bk. V, 473. Jowett transl.] 

because the thought he "would fain have uttered if it had not seemed 

too extravagant" was that "until philosophers are kings, or the kings 

and princes of this world have the spirit and power of philosophy, and 

political greatness and wisdom meet in one... cities will never cease 

from ill,‐‐no, nor the human race..." 

 

Hardly had he said these awful words, when he realized they were a 

counsel of perfection, and felt embarrassed at the unapproachable 

grandeur of his idea. So he hastens to add that, of course, "the true 

pilot" will be called "a prater, a star‐gazer, a good‐for‐nothing." 

[Footnote: 2 Bk. VI, 488‐489.] But this wistful admission, though it 

protects him against whatever was the Greek equivalent for the charge 

that he lacked a sense of humor, furnished a humiliating tailpiece to 

a solemn thought. He becomes defiant and warns Adeimantus that he must 

"attribute the uselessness" of philosophers "to the fault of those who 

will not use them, and not to themselves. The pilot should not humbly 

beg the sailors to be commanded by him‐‐that is not the order of 

nature." And with this haughty gesture, he hurriedly picked up the 

tools of reason, and disappeared into the Academy, leaving the world 

to Machiavelli. 

 

Thus, in the first great encounter between reason and politics, the 

strategy of reason was to retire in anger. But meanwhile, as Plato 

tells us, the ship is at sea. There have been many ships on the sea, 

since Plato wrote, and to‐day, whether we are wise or foolish in our 

belief, we could no longer call a man a true pilot, simply because he 

knows how to "pay attention to the year and seasons and sky and stars 

and winds, and whatever else belongs to his art." [Footnote: Bk. VI, 

488‐489.] He can dismiss nothing which is necessary to make that ship 

sail prosperously. Because there are mutineers aboard, he cannot say: 

so much the worse for us all... it is not in the order of nature that 

I should handle a mutiny... it is not in the order of philosophy that 

I should consider mutiny... I know how to navigate... I do not know 

how to navigate a ship full of sailors... and if they do not see that 

I am the man to steer, I cannot help it. We shall all go on the rocks, 

they to be punished for their sins; I, with the assurance that I knew 

better.... 

 

3 

 

Whenever we make an appeal to reason in politics, the difficulty in 

this parable recurs. For there is an inherent difficulty about using 

the method of reason to deal with an unreasoning world. Even if you 

assume with Plato that the true pilot knows what is best for the ship, 

you have to recall that he is not so easy to recognize, and that this 

uncertainty leaves a large part of the crew unconvinced. By definition 

the crew does not know what he knows, and the pilot, fascinated by the 

stars and winds, does not know how to make the crew realize the 

importance of what he knows. There is no time during mutiny at sea to 

make each sailor an expert judge of experts. There is no time for the 

pilot to consult his crew and find out whether he is really as wise as 

he thinks he is. For education is a matter of years, the emergency a 

matter of hours. It would be altogether academic, then, to tell the 

pilot that the true remedy is, for example, an education that will 

endow sailors with a better sense of evidence. You can tell that only 

to shipmasters on dry land. In the crisis, the only advice is to use a 

gun, or make a speech, utter a stirring slogan, offer a compromise, 

employ any quick means available to quell the mutiny, the sense of 

evidence being what it is. It is only on shore where men plan for many 

voyages, that they can afford to, and must for their own salvation, 

deal with those causes that take a long time to remove. They will be 

dealing in years and generations, not in emergencies alone. And 

nothing will put a greater strain upon their wisdom than the necessity 

of distinguishing false crises from real ones. For when there is panic 

in the air, with one crisis tripping over the heels of another, actual 

dangers mixed with imaginary scares, there is no chance at all for the 

constructive use of reason, and any order soon seems preferable to any 

disorder. 

 

It is only on the premise of a certain stability over a long run of 

time that men can hope to follow the method of reason. This is not 

because mankind is inept, or because the appeal to reason is 

visionary, but because the evolution of reason on political subjects 

is only in its beginnings. Our rational ideas in politics are still 

large, thin generalities, much too abstract and unrefined for 

practical guidance, except where the aggregates are large enough to 

cancel out individual peculiarity and exhibit large uniformities. 

Reason in politics is especially immature in predicting the behavior 

of individual men, because in human conduct the smallest initial 

variation often works out into the most elaborate differences. That, 

perhaps, is why when we try to insist solely upon an appeal to reason 

in dealing with sudden situations, we are broken and drowned in 

laughter. 

 

4 

 

For the rate at which reason, as we possess it, can advance itself is 

slower than the rate at which action has to be taken. In the present 

state of political science there is, therefore, a tendency for one 

situation to change into another, before the first is clearly understood, 

and so to make much political criticism hindsight and little else. Both in 

the discovery of what is unknown, and in the propagation of that which 

has been proved, there is a time‐differential,    which ought to, in a much 

greater degree than it ever has, occupy the political philosopher. We 

have begun, chiefly under the inspiration of Mr. Graham Wallas, to 

examine the effect of an invisible environment upon our opinions. 

We do not, as yet, understand, except a little by rule of thumb, the 

element of time in politics, though it bears most directly upon the 

practicability of any constructive proposal. [Footnote: _Cf_. H. G. 

Wells in the opening chapters of _Mankind in the Making._] We 

can see, for example, that somehow the relevancy of any plan depends 

upon the length of time the operation requires. Because on the length 

of time it will depend whether the data which the plan assumes as 

given, will in truth remain the same. [Footnote: The better the 

current analysis in the intelligence work of any institution, the less 

likely, of course, that men will deal with tomorrow's problems in the 

light of yesterday's facts.] There is a factor here which realistic 

and experienced men do take into account, and it helps to mark 

them off somehow from the opportunist, the visionary, the philistine 

and the pedant. [Footnote: Not all, but some of the differences 

between reactionaries, conservatives, liberals, and radicals are 

due, I think, to a different intuitive estimate of the rate of change 

in social affairs.] But just how the calculation of time enters into 

politics we do not know at present in any systematic way. 

 

Until we understand these matters more clearly, we can at least 

remember that there is a problem of the utmost theoretical difficulty 

and practical consequence. It will help us to cherish Plato's ideal, 

without sharing his hasty conclusion about the perversity of those who 

do not listen to reason. It is hard to obey reason in politics, 

because you are trying to make two processes march together, which 

have as yet a different gait and a different pace. Until reason is 

subtle and particular, the immediate struggle of politics will 

continue to require an amount of native wit, force, and unprovable 

faith, that reason can neither provide nor control, because the facts 

of life are too undifferentiated for its powers of understanding. The 

methods of social science are so little perfected that in many of the 

serious decisions and most of the casual ones, there is as yet no 

choice but to gamble with fate as intuition prompts. 

 

But we can make a belief in reason one of those intuitions. We can use 

our wit and our force to make footholds for reason. Behind our 

pictures of the world, we can try to see the vista of a longer 

duration of events, and wherever it is possible to escape from the 

urgent present, allow this longer time to control our decisions. And 

yet, even when there is this will to let the future count, we find 

again and again that we do not know for certain how to act according 

to the dictates of reason. The number of human problems on which 

reason is prepared to dictate is small. 

 

5 

 

There is, however, a noble counterfeit in that charity which comes 

from self‐knowledge and an unarguable belief that no one of our 

gregarious species is alone in his longing for a friendlier world. So 

many of the grimaces men make at each other go with a flutter of their 

pulse, that they are not all of them important. And where so much is 

uncertain, where so many actions have to be carried out on guesses, 

the demand upon the reserves of mere decency is enormous, and it is 

necessary to live as if good will would work. We cannot prove in every 

instance that it will, nor why hatred, intolerance, suspicion, 

bigotry, secrecy, fear, and lying are the seven deadly sins against 

public opinion. We can only insist that they have no place in the 

appeal to reason, that in the longer run they are a poison; and taking 

our stand upon a view of the world which outlasts our own 

predicaments, and our own lives, we can cherish a hearty prejudice 

against them. 

 

We can do this all the better if we do not allow frightfulness and 

fanaticism to impress us so deeply that we throw up our hands 

peevishly, and lose interest in the longer run of time because we have 

lost faith in the future of man. There is no ground for this despair, 

because all the _ifs_ on which, as James said, our destiny hangs, 

are as pregnant as they ever were. What we have seen of brutality, we 

have seen, and because it was strange, it was not conclusive. It was 

only Berlin, Moscow, Versailles in 1914 to 1919, not Armageddon, as we 

rhetorically said. The more realistically men have faced out the 

brutality and the hysteria, the more they have earned the right to say 

that it is not foolish for men to believe, because another great war 

took place, that intelligence, courage and effort cannot ever contrive 

a good life for all men. 

 

Great as was the horror, it was not universal. There were corrupt, and 

there were incorruptible. There was muddle and there were miracles. 

There was huge lying. There were men with the will to uncover it. It 

is no judgment, but only a mood, when men deny that what some men have 

been, more men, and ultimately enough men, might be. You can despair 

of what has never been. You can despair of ever having three heads, 

though Mr. Shaw has declined to despair even of that. But you cannot 

despair of the possibilities that could exist by virtue of any human 

quality which a human being has exhibited. And if amidst all the evils 

of this decade, you have not seen men and women, known moments that 

you would like to multiply, the Lord himself cannot help you. 

 

 

 

 

 

End of the Project Gutenberg EBook of Public Opinion, by Walter Lippmann 

 

*** END OF THE PROJECT GUTENBERG EBOOK PUBLIC OPINION *** 

 

This file should be named pbpnn10.txt or pbpnn10.zip 

Corrected EDITIONS of our eBooks get a new NUMBER, pbpnn11.txt 

VERSIONS based on separate sources get new LETTER, pbpnn10a.txt 

 

Produced by David Phillips, Charles Franks 

and the Online Distributed Proofreading Team. 

 

Project Gutenberg eBooks are often created from several printed 

editions, all of which are confirmed as Public Domain in the US 

unless a copyright notice is included.    Thus, we usually do not 

keep eBooks in compliance with any particular paper edition. 

 

We are now trying to release all our eBooks one year in advance 

of the official release dates, leaving time for better editing. 

Please be encouraged to tell us about any error or corrections, 

even years after the official publication date. 

 

Please note neither this listing nor its contents are final til 

midnight of the last day of the month of any such announcement. 

The official release date of all Project Gutenberg eBooks is at 

Midnight, Central Time, of the last day of the stated month.    A 

preliminary version may often be posted for suggestion, comment 

and editing by those who wish to do so. 

 

Most people start at our Web sites at: 

http://gutenberg.net or 

http://promo.net/pg 

 

These Web sites include award‐winning information about Project 

Gutenberg, including how to donate, how to help produce our new 

eBooks, and how to subscribe to our email newsletter (free!). 

 

 

Those of you who want to download any eBook before announcement 

can get to them as follows, and just download by date.    This is 

also a good way to get them instantly upon announcement, as the 

indexes our cataloguers produce obviously take a while after an 

announcement goes out in the Project Gutenberg Newsletter. 

 

http://www.ibiblio.org/gutenberg/etext03 or 

ftp://ftp.ibiblio.org/pub/docs/books/gutenberg/etext03 

 

Or /etext02, 01, 00, 99, 98, 97, 96, 95, 94, 93, 92, 92, 91 or 90 

 

Just search by the first five letters of the filename you want, 

as it appears in our Newsletters. 

 

 

Information about Project Gutenberg (one page) 

 

We produce about two million dollars for each hour we work.    The 

time it takes us, a rather conservative estimate, is fifty hours 

to get any eBook selected, entered, proofread, edited, copyright 

searched and analyzed, the copyright letters written, etc.      Our 

projected audience is one hundred million readers.    If the value 

per text is nominally estimated at one dollar then we produce $2 

million dollars per hour in 2002 as we release over 100 new text 

files per month:    1240 more eBooks in 2001 for a total of 4000+ 

We are already on our way to trying for 2000 more eBooks in 2002 

If they reach just 1‐2% of the world's population then the total 

will reach over half a trillion eBooks given away by year's end. 

 

The Goal of Project Gutenberg is to Give Away 1 Trillion eBooks! 

This is ten thousand titles each to one hundred million readers, 

which is only about 4% of the present number of computer users. 

 

Here is the briefest record of our progress (* means estimated): 

 

eBooks Year Month 

 

        1    1971 July 

      10    1991 January 

    100    1994 January 

  1000    1997 August 

  1500    1998 October 

  2000    1999 December 

  2500    2000 December 

  3000    2001 November 

  4000    2001 October/November 

  6000    2002 December* 

  9000    2003 November* 

10000    2004 January* 

 

 

The Project Gutenberg Literary Archive Foundation has been created 

to secure a future for Project Gutenberg into the next millennium. 

 

We need your donations more than ever! 

 

As of February, 2002, contributions are being solicited from people 

and organizations in: Alabama, Alaska, Arkansas, Connecticut, 

Delaware, District of Columbia, Florida, Georgia, Hawaii, Illinois, 

Indiana, Iowa, Kansas, Kentucky, Louisiana, Maine, Massachusetts, 

Michigan, Mississippi, Missouri, Montana, Nebraska, Nevada, New 

Hampshire, New Jersey, New Mexico, New York, North Carolina, Ohio, 

Oklahoma, Oregon, Pennsylvania, Rhode Island, South Carolina, South 

Dakota, Tennessee, Texas, Utah, Vermont, Virginia, Washington, West 

Virginia, Wisconsin, and Wyoming. 

 

We have filed in all 50 states now, but these are the only ones 

that have responded. 

 

As the requirements for other states are met, additions to this list 

will be made and fund raising will begin in the additional states. 

Please feel free to ask to check the status of your state. 

 

In answer to various questions we have received on this: 

 

We are constantly working on finishing the paperwork to legally 

request donations in all 50 states.    If your state is not listed and 

you would like to know if we have added it since the list you have, 

just ask. 

 

While we cannot solicit donations from people in states where we are 

not yet registered, we know of no prohibition against accepting 

donations from donors in these states who approach us with an offer to 

donate. 

 

International donations are accepted, but we don't know ANYTHING about 

how to make them tax‐deductible, or even if they CAN be made 

deductible, and don't have the staff to handle it even if there are 

ways. 

 

Donations by check or money order may be sent to: 

 

Project Gutenberg Literary Archive Foundation 

PMB 113 

1739 University Ave. 

Oxford, MS 38655‐4109 

 

Contact us if you want to arrange for a wire transfer or payment 

method other than by check or money order. 

 

The Project Gutenberg Literary Archive Foundation has been approved by 

the US Internal Revenue Service as a 501(c)(3) organization with EIN 

[Employee Identification Number] 64‐622154.    Donations are 

tax‐deductible to the maximum extent permitted by law.    As fund‐raising 

requirements for other states are met, additions to this list will be 

made and fund‐raising will begin in the additional states. 

 

We need your donations more than ever! 

 

You can get up to date donation information online at: 

 

http://www.gutenberg.net/donation.html 

 

 

*** 

 

If you can't reach Project Gutenberg, 

you can always email directly to: 

 

Michael S. Hart <hart@pobox.com> 

 

Prof. Hart will answer or forward your message. 

 

We would prefer to send you information by email. 

 

 

**The Legal Small Print** 

 

 

(Three Pages) 

 

***START**THE SMALL PRINT!**FOR PUBLIC DOMAIN EBOOKS**START*** 

Why is this "Small Print!" statement here? You know: lawyers. 

They tell us you might sue us if there is something wrong with 

your copy of this eBook, even if you got it for free from 

someone other than us, and even if what's wrong is not our 

fault. So, among other things, this "Small Print!" statement 

disclaims most of our liability to you. It also tells you how 

you may distribute copies of this eBook if you want to. 

 

*BEFORE!* YOU USE OR READ THIS EBOOK 

By using or reading any part of this PROJECT GUTENBERG‐tm 

eBook, you indicate that you understand, agree to and accept 

this "Small Print!" statement. If you do not, you can receive 

a refund of the money (if any) you paid for this eBook by 

sending a request within 30 days of receiving it to the person 

you got it from. If you received this eBook on a physical 

medium (such as a disk), you must return it with your request. 

 

ABOUT PROJECT GUTENBERG‐TM EBOOKS 

This PROJECT GUTENBERG‐tm eBook, like most PROJECT GUTENBERG‐tm eBooks, 

is a "public domain" work distributed by Professor Michael S. Hart 

through the Project Gutenberg Association (the "Project"). 

Among other things, this means that no one owns a United States copyright 

on or for this work, so the Project (and you!) can copy and 

distribute it in the United States without permission and 

without paying copyright royalties. Special rules, set forth 

below, apply if you wish to copy and distribute this eBook 

under the "PROJECT GUTENBERG" trademark. 

 

Please do not use the "PROJECT GUTENBERG" trademark to market 

any commercial products without permission. 

 

To create these eBooks, the Project expends considerable 

efforts to identify, transcribe and proofread public domain 

works. Despite these efforts, the Project's eBooks and any 

medium they may be on may contain "Defects". Among other 

things, Defects may take the form of incomplete, inaccurate or 

corrupt data, transcription errors, a copyright or other 

intellectual property infringement, a defective or damaged 

disk or other eBook medium, a computer virus, or computer 

codes that damage or cannot be read by your equipment. 

 

LIMITED WARRANTY; DISCLAIMER OF DAMAGES 

But for the "Right of Replacement or Refund" described below, 

[1] Michael Hart and the Foundation (and any other party you may 

receive this eBook from as a PROJECT GUTENBERG‐tm eBook) disclaims 

all liability to you for damages, costs and expenses, including 

legal fees, and [2] YOU HAVE NO REMEDIES FOR NEGLIGENCE OR 

UNDER STRICT LIABILITY, OR FOR BREACH OF WARRANTY OR CONTRACT, 

INCLUDING BUT NOT LIMITED TO INDIRECT, CONSEQUENTIAL, PUNITIVE 

OR INCIDENTAL DAMAGES, EVEN IF YOU GIVE NOTICE OF THE 

POSSIBILITY OF SUCH DAMAGES. 

 

If you discover a Defect in this eBook within 90 days of 

receiving it, you can receive a refund of the money (if any) 

you paid for it by sending an explanatory note within that 

time to the person you received it from. If you received it 

on a physical medium, you must return it with your note, and 

such person may choose to alternatively give you a replacement 

copy. If you received it electronically, such person may 

choose to alternatively give you a second opportunity to 

receive it electronically. 

 

THIS EBOOK IS OTHERWISE PROVIDED TO YOU "AS‐IS". NO OTHER 

WARRANTIES OF ANY KIND, EXPRESS OR IMPLIED, ARE MADE TO YOU AS 

TO THE EBOOK OR ANY MEDIUM IT MAY BE ON, INCLUDING BUT NOT 

LIMITED TO WARRANTIES OF MERCHANTABILITY OR FITNESS FOR A 

PARTICULAR PURPOSE. 

 

Some states do not allow disclaimers of implied warranties or 

the exclusion or limitation of consequential damages, so the 

above disclaimers and exclusions may not apply to you, and you 

may have other legal rights. 

 

INDEMNITY 

You will indemnify and hold Michael Hart, the Foundation, 

and its trustees and agents, and any volunteers associated 

with the production and distribution of Project Gutenberg‐tm 

texts harmless, from all liability, cost and expense, including 

legal fees, that arise directly or indirectly from any of the 

following that you do or cause:    [1] distribution of this eBook, 

[2] alteration, modification, or addition to the eBook, 

or [3] any Defect. 

 

DISTRIBUTION UNDER "PROJECT GUTENBERG‐tm" 

You may distribute copies of this eBook electronically, or by 

disk, book or any other medium if you either delete this 

"Small Print!" and all other references to Project Gutenberg, 

or: 

 

[1]    Only give exact copies of it.    Among other things, this 

          requires that you do not remove, alter or modify the 

          eBook or this "small print!" statement.    You may however, 

          if you wish, distribute this eBook in machine readable 

          binary, compressed, mark‐up, or proprietary form, 

          including any form resulting from conversion by word 

          processing or hypertext software, but only so long as 

          *EITHER*: 

 

          [*]    The eBook, when displayed, is clearly readable, and 

                    does *not* contain characters other than those 

                    intended by the author of the work, although tilde 

                    (~), asterisk (*) and underline (_) characters may 

                    be used to convey punctuation intended by the 

                    author, and additional characters may be used to 

                    indicate hypertext links; OR 

 

          [*]    The eBook may be readily converted by the reader at 

                    no expense into plain ASCII, EBCDIC or equivalent 

                    form by the program that displays the eBook (as is 

                    the case, for instance, with most word processors); 

                    OR 

 

          [*]    You provide, or agree to also provide on request at 

                    no additional cost, fee or expense, a copy of the 

                    eBook in its original plain ASCII form (or in EBCDIC 

                    or other equivalent proprietary form). 

 

[2]    Honor the eBook refund and replacement provisions of this 

          "Small Print!" statement. 

 

[3]    Pay a trademark license fee to the Foundation of 20% of the 

          gross profits you derive calculated using the method you 

          already use to calculate your applicable taxes.    If you 

          don't derive profits, no royalty is due.    Royalties are 

          payable to "Project Gutenberg Literary Archive Foundation" 

          the 60 days following each date you prepare (or were 

          legally required to prepare) your annual (or equivalent 

          periodic) tax return.    Please contact us beforehand to 

          let us know your plans and to work out the details. 

 

WHAT IF YOU *WANT* TO SEND MONEY EVEN IF YOU DON'T HAVE TO? 

Project Gutenberg is dedicated to increasing the number of 

public domain and licensed works that can be freely distributed 

in machine readable form. 

 

The Project gratefully accepts contributions of money, time, 

public domain materials, or royalty free copyright licenses. 

Money should be paid to the: 

"Project Gutenberg Literary Archive Foundation." 

 

If you are interested in contributing scanning equipment or 

software or other items, please contact Michael Hart at: 

hart@pobox.com 

 

[Portions of this eBook's header and trailer may be reprinted only 

when distributed free of all fees.    Copyright (C) 2001, 2002 by 

Michael S. Hart.    Project Gutenberg is a TradeMark and may not be 

used in any sales of Project Gutenberg eBooks or other materials be 

they hardware or software or any other related product without 

express permission.] 

 

*END THE SMALL PRINT! FOR PUBLIC DOMAIN EBOOKS*Ver.02/11/02*END*