Dr Marcin KONARSKI

Wraz z wynalezieniem i rozpowszechnieniem się pisma (…)monopol na wiedzę, który poprzednio służył pożytecznemu społecznemu celowi, przestał być monopolem. Pojawiły się żądania, żeby prawo uczynić ogólnie znanym.

L.L. Fuller, Anatomiaprawa

Prawa nabierają mocy z chwilą ich publicznego obwieszczenia.Gracjan, Decretum

PROMULGACJA AKTÓW PRAWA MIEJSCOWEGO SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

I.

Podstawowym warunkiem, który musi być spełniony, by akty prawamiejscowego uchwalone przez organy jednostek samorząduterytorialnego zaczęły powszechnie obowiązywać jest ich ogłoszenie.Zagadnienie ogłaszania aktów prawa miejscowego, ma jednak aspektszerszy niż tylko ten związany z procedurą uchwałodawczą i wymogamiformalnoprawnymi stawianymi tym aktom. Dotyczy to przede wszystkimaspektu społecznego publikacji i terminu wejścia w życie aktów prawamiejscowego, który łączy się między innymi ze znajomością prawa,świadomością prawną obywateli oraz jawnością działania organówjednostek samorządu terytorialnego.

Z całą pewnością stanowienie aktów prawa miejscowego przezorgany jednostek samorządu terytorialnego, będących aktaminormatywnymi powszechnie obowiązującymi na obszarze działania tychżeorganów, tj. generalnie w granicach podziału terytorialnego państwa,występuje w polskim systemie prawa od dawna1, to jednak po razpierwszy, ta forma działalności prawodawczej organów jednosteksamorządu terytorialnego, pojawiła się w konstytucyjnym kataloguźródeł prawa powszechnie obowiązującego, dopiero wraz z uchwaleniemKonstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w 1997 roku2.

Zgodnie z art. 87 i 94 Konstytucji RP, aktami prawa miejscowegosą ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenoweorgany administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnieńzawartych w ustawie źródła prawa Rzeczpospolitej Polskiejpowszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które jeustanowiły3. Wobec tego w myśl definicji przyjętej w Konstytucji RP,akty prawa miejscowego są to podustawowe źródła prawa powszechnie

1 Zob. m.in. M. Konarski, Geneza stanowienia prawa miejscowego samorządu terytorialnego.Pierwsza Rzeczpospolita, „Roczniki Nauk Prawnych KUL” 2006, z. 2, s. 433 - 448 iprzywołaną tam literaturę.

2 Dz. U. Nr 78, poz. 483; sprost.: Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319. 1

obowiązującego, obowiązują one powszechnie na obszarze działaniaorganów, które je ustanowiły, a więc organów jednostek samorząduterytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przyczym w niniejszym tekście zajmować będziemy się głównie aktami prawamiejscowego stanowionymi przez organy jednostek samorząduterytorialnego. Poza tym, co istotne, akt prawa miejscowego jeststanowiony na podstawie i w granicach ustaw przez organy samorząduterytorialnego i terenowe organy oraz został ogłoszony. Co więcej,musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa

3 Do czasu reform ustrojowych z przełomu lat osiemdziesiątych idziewięćdziesiątych dwudziestego wieku pojęcie „prawo miejscowe” odnosiło się wustawodawstwie do aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym,pochodzących od państwowych organów terenowych. Od 1990 r., czyli wejścia w życiereformy samorządowej, pojęcie „prawo miejscowe” zostało zarezerwowane przezustawodawcę dla aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym,stanowionych przez wojewodów, a określanych mianem, rozporządzeń. Natomiast aktomnormatywnym powszechnie obowiązującym stanowionym przez organy samorząduterytorialnego ustawodawca nadał określenie „przepisy gminne”, por. E.Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”1991, nr 2, s. 21 – 22; M. Szewczyk, K. Ziemski, Prawo miejscowe a przepisy gminne, „RuchPrawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1992, z. 1, s. 67 i n.; M. Szewczyk, Prawomiejscowe w świetle przepisów nowej Konstytucji RP, „Przegląd Legislacyjny” 1997, nr 4, s. 14– 15. Jak wiadomo, organy jednostek samorządu terytorialnego stanowią trzyrodzaje aktów normatywnych, a mianowicie: akty prawa miejscowego o charakterzewykonawczym, akty prawa miejscowego o charakterze ustrojowo – organizacyjnym orazakty prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Akty prawa miejscowego ocharakterze wykonawczym podejmowane są, m. in. w zakresie edukacji, zob. art. 14aoraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekstjedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.); gospodarki nieruchomościami, zob.art. 68, art. 70, art. 73 oraz art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r., Dz. U. Nr 261, poz. 2603);ochrony środowiska, zob. art. 23 ust. 4, art. 44 ust.1, art. 81 ustawy z dnia 16kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) oraz art. 84 ust. 1ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U.z 2001 r. Nr 62, poz. 627); podatków i opłat lokalnych, zob. art. 5 ust. 3, art. 6ust. 3, art. 6a ust. 11, art. 13e ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatkurolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1,art. 6 ust. 13, art. 7 ust. 3, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 4, art. 14,art. 18, art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatachlokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.), jak również, art.57 § 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137,poz. 926 ze zm.) i art. 4 ust. 5, art. 6 ust. 9, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.); pomocyspołecznej, zob. art. 8 ust. 2, art. 38 ust. 6, art. 43 ust. 10, art. 50 ust. 6,art. 66, art. 96 ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocyspołecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.); porządku publicznego, zob. art. 12 ust.1 – 2, art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu wtrzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147,poz. 1231 ze zm.) oraz art. 15 ust 5, art. 15 ust. 7, art. 34 ust. 2 ustawy zdnia 15 listopada 984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 50,poz. 601 ze zm.), jak również, art. 4, art. 6 ust 1a, art. 6 ust. 2, art. 6a ust.

2

miejscowego (szczegółowe lub generalne), adresatem kompetencjiprawotwórczej są wspólnoty samorządowe, w których imieniu działająorgany jednostek samorządu terytorialnego, autorem zaś aktu prawamiejscowego może być organ stanowiący jednostki samorząduterytorialnego, a wyjątkowo inne podmioty, przy czym jest wydawanyzasadniczo w formie uchwały, a warunkiem wejścia w życie jego jeststosowne ogłoszenie oraz podlega on kontroli sprawowanej przezorgany nadzoru i sądy administracyjne. Definicja zawarta wKonstytucji RP nie zawiera kilku istotnych elementów, których brakpowoduje wątpliwości, co do zakresu znaczenia pojęcia „akty prawamiejscowego”. Przede wszystkim brakuje precyzyjnego wskazaniaorganów upoważnionych do stanowienia prawa miejscowego. Poza tymdefinicja prawa miejscowego zawarta w Konstytucji RP nie przesądzajednoznacznie o jego miejscu w hierarchii źródeł prawa. Bardzoogólna definicja konstytucyjna posługuje się nazwą generalną, czylinazwą „akty prawa miejscowego”, i wskazuje cechy istotne jednakżebez wymienienia nazw konkretnych aktów. Dodatkowo powoduje torównież, że kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnieobowiązującego musi być każdorazowo przeprowadzana przyuwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Samo nazwaniejakiegoś aktu, na przykład, wojewody rozporządzeniem, zaś organustanowiącego jednostki samorządu terytorialnego uchwałą, niestetynie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawamiejscowego4. W każdym przypadku niezbędne jest ustalenie, czyrzeczywiście dany akt ma charakter prawa miejscowego, a więc ktojest adresatem norm z niego wyprowadzanych (charakter powszechnieobowiązujący), na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jakisposób został podany do powszechnej wiadomości.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia wżycie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ichogłoszenie. Ogłaszanie aktów prawa miejscowego ma podstawoweznaczenie, przede wszystkim ze względu na konieczne dla porządku

1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach(Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002);użyteczności publicznej, zob. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach(Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowymzaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 zezm.); zagospodarowania przestrzennego, zob. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 zezm.).

4 Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Kr 1385/04,orzeczony w sprawie, w której istota sporu dotyczyła kwestii przynależnościuchwały rady miejskiej do rzędu aktów prawa miejscowego. Sąd ten orzekł, żeprogramy ochrony środowiska nie stanowią aktów prawa miejscowego, bowiemrealizują one politykę ekologiczną państwa, a ich treść z założenia ma znaczeniekierunkowe, niekonkretyzujące uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych.

3

prawnego domniemanie, że to, co zostało należycie ogłoszone, znanejest wszystkim i wszystkich obowiązuje5. Celem ogłoszenia jestgłównie upowszechnienie treści aktu prawa miejscowego, co niezbędnejest dla oddziaływania prawa jako regulatora życia społecznego.Pamiętać należy, że przecież norma prawna nieznana jej adresatom niemoże przynieść pożądanych efektów, a więc zamierzonych przeznormodawcę zachowań adresatów6. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawamiejscowego gwarantuje powszechny i publiczny jego charakter.

W polskim prawie istnieje zasada domniemania znajomościobowiązującego prawa przez wszystkich, pod warunkiem, że prawo tozostało, w prawidłowy sposób ogłoszone w przeznaczonym do tego celuorganie publikacyjnym. Fikcja przyjęta przez ustawodawcę pozwala nałączenie skutków prawnych ze wszystkimi przejawami odpowiedzialnościwobec tych, którzy to prawo naruszają, bez względu na to, czyfaktycznie je znają, czy też nie7. Jest to jak do tej pory jedynerozwiązanie problemu związanego ze wymaganiem znajomości prawa.Jednakże na gruncie prawa administracyjnego można zauważyć tendencjędo ograniczania obowiązywania fikcji powszechnej znajomości prawa8.Podstawy tego nastawienia należy upatrywać w efektach, korzyściach,jakie dzięki temu odniesie administracja publiczna. Przecieżznajomość norm prawnych stanowi o wyeliminowaniu wielu powstającychw związku z tym konfliktów natury nawet socjologicznej. Ustawodawca,mając to na uwadze, wyraził tę zasadę w art. 9 zdanie drugie,kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że „organyadministracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osobyuczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodunieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnieńi wskazówek”9. Na szczęście jednak, ogólnie rzecz ujmując,zachowania obywateli są poprawniejsze ze stanowiska wymagań, jakiestawia przed nimi prawo powszechnie obowiązujące, „niżby tousprawiedliwiał stan ich poinformowania o przepisach prawnych”10.

5 Zob. H. Rot, Akty prawotwórcze w PRL. Koncepcja i typy, Wrocław 1980, s. 144.6 Zob. J. Antosik, Ogłaszanie terenowych aktów normatywnych, „Problemy Rad

Narodowych” 1981, nr 52, s. 93. Jako przykład drastycznej wręcz ignorancji zasadpublikacji prawa, mającej miejsce w dalekiej przeszłości, wskazać można napostępowanie cesarza Kaliguli, który jak powiada Gajus Swetoniusz Trankwillus,zapowiedział podatki, których „nie podał obwieszczeniem do wiadomości publicznej.Wskutek nieznajomości tekstu dopuszczano się wielu wykroczeń. Wówczas dopiero,gdy lud się już burzył, Kaligula ustawę ogłosił, lecz bardzo małymi literami i wtakim zaułku, żeby nikt nie mógł przepisać”, Żywoty cezarów, Ossolineum 1972, s. 138.

7 Zob. H. Rot, K. Siarkiewicz, jw., s. 144.8 Por. tamże, s. 145 – 146.9 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(tekst. jedn. z 2000 r. Nr 98, poz.1071); zob. także: B. Adamiak, J. Borkowski,Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 78 – 81.

10 H. Rot, Ogłaszanie aktów prawotwórczych de lege ferenda, „Państwo i Prawo” 1978, z.1, s. 51.

4

Jest tak, dlatego, nie można tego przecież wykluczyć, że w prawieobowiązującym powszechnie znajduje się pewna liczba norm prawnychodpowiadających treściowo innym normom społecznym, takim jak normymoralne, normy religijne, które znajdują względnie powszechnąaprobatę w danym społeczeństwie11.

Franciszek Studnicki nazwał mechanizmami orientacji pośredniej,takie mechanizmy społeczne, „których działanie umożliwia jednostcezdobycie pewnego stopnia orientacji, co do wymagań stawianych przezprawo i co do oferowanych przez prawo możliwości, bez podejmowaniawysiłku koniecznego przy bezpośrednim zdobywaniu wiadomości onormach”12. Funkcjonowanie tych mechanizmów połączone jest zrównoległym działaniem z innymi systemami dyrektyw postępowania.Wymagania, jakie stawia prawo, pokrywają się z wymaganiami,stawianymi przez inne dyrektywy postępowania i nazywane jest efektemzbieżności13. Najważniejszymi mechanizmami orientacji pośredniej sąmiędzy innymi orientacja aksjologiczna, orientacja według wzorówpragmatycznych oraz orientacja naśladowcza14. Dla przykładu,orientacja naśladowcza w głównej mierze wyróżnia czynnik, w którym„ludzie pokładają ufność w tym, że o pojawieniu się donioślejszych zich stanowiska zmian w porządku prawnym, powiadomieni będą przezszczególne sygnały. Liczą oni w szczególności na to, że w przypadkiwystąpienia takich zmian, oprócz zwykłych, niewyróżniających się odinnych, komunikatów w postaci tekstów, ogłaszanych w dziennikachpublikacyjnych, pojawią się jeszcze komunikaty specjalne, nadawaneprzy pomocy innych środków masowego przekazu”15. Jest to naderistotne, ponieważ od bardzo dawna jest stosowana praktykajednoczesnego posługiwania się komunikatami rozpowszechnionymi przypomocy urządzeń publikacyjnych i komunikatami rozpowszechnionymi zapomocą innych środków. Celem tych komunikatów jest zwrócenie uwagiodbiorców na teksty oryginalne, w sposób, który nie jest znanypraktyce promulgacyjnej16. Z punktu widzenia rodzaju procesuprzepływu informacji o prawie, w nauce prawa17, wyróżnia się kilkaich typów. Po pierwsze mowa tu o procesach, w których adresat normyodbiera wiadomości o normie bezpośrednio z normatywnego urządzeniapublikacyjnego, takiego jak Dziennik Ustaw, Monitor Polski,Wojewódzki Dziennik Urzędowy. Drugim typem omawianego procesu jest,proces, w którym adresat odbiera wiadomość o normie z publikatorówniebędących urządzeniami publikacyjnymi, czyli prasy, telewizji,

11 Zob. tamże, s. 51. 12 F. Studnicki, Cybernetyka i prawo, Warszawa 1969, s. 126 – 127.13 Zob. tamże, s. 127.14 Tamże, s. 127.15 Tamże, s. 135.16 Tamże, s. 135.17 Zob. H. Rot, System prawa – model cybernetyczny, „Państwo i Prawo” 1965, z. 1, s.

24; A. Bałaban, L. Dubel, L. Leszczyński, Zasady tworzenia prawa, Lublin 1978, s. 142.5

Internetu. Do kolejnych typów zaliczymy wiadomości uzyskane podczasindywidualnego rozstrzygnięcia na rzecz adresata oraz wiadomościuzyskane z racji uczestniczenia w stosowaniu prawa. Wśród tych typówistotne znaczenie mają wiadomości uzyskane drogą nieformalnychkontaktów międzyosobowych18. W tych wszystkich procesach przepływuinformacji o normach prawnych może nastąpić zakłócenie przezzniekształcenie przepływu tej informacji w stronę społeczeństwa lubteż jej całkowitym niedocieraniu19. Właśnie z tego powodu równieżprzyjęto fikcję powszechnej znajomości prawa.

Publikacja, generalnie rzecz ujmując, oznacza urzędowe podanieaktu normatywnego do wiadomości powszechnej, co stanowi jeden zwarunków jego obwiązywania w stosunku do obywateli. Publikacja aktówprawnych znana jest od czasów najdawniejszych. W przeszłości sposobypublikacji zależne były od stopnia rozwoju społeczeństwa idostępnych środków przekazu. Od momentu wynalezienia druku zwykle jedrukowano20, a dopiero w XIX w. pojawił się zwyczaj ogłaszania aktówprawnych w specjalnych wydawnictwach21. Właśnie pojawienie się dziękiwynalazkowi druku szczególnego rodzaju publikatorów, jakimi sądzienniki urzędowe, które zwierają teksty obowiązujących przepisówprawnych, wywarło istotny wpływ nie tylko na sposób formułowaniasamych norm prawnych, ale jak pisze Wiesław Lang, również na ichtreść22. Pamiętać należy, że we wczesnych historycznie stadiachrozwoju prawa, jego nośnikami była początkowo tradycja ustna, bynastępnie źródłami informacji o prawie stały się specjalne,wyłącznie do tego celu przeznaczone urzędowe środki przekazu, takiejak chociażby prawo Dwunastu Tablic czy edykty cesarzy rzymskich23.Teksty aktów normatywnych drukowane w organy publikacyjnych, takichjak właśnie urzędowe dzienniki, które dzięki upowszechnianiu tekstówdrukowanych stały się źródłem prawa w sensie informacyjnym, czyliurzędowym źródłem informacji o prawie obowiązującym w danym państwielub na określonym obszarze, stały się tekstami standaryzowanymi podwzględem strukturalnym, „to znaczy tekstami o podobnym układziegraficznym jednostek semantycznych tekstu”24. Dodatkowo, jak

18 Zob. H. Rot, System prawa…, s. 25; A. Bałaban, L. Dubel, L. Leszczyński,jw., s. 143.

19 Zob. H. Rot, System prawa…, s. 25.20 Z całą pewnością wynalazek druku, pisma drukowanego jako formy masowego

powielanego przekazywania informacji werbalnych zrewolucjonizował w czasachnowożytnych zarówno całą kulturę umysłową Europy i świata, jak i wywarłnieoceniony wpływ na rozwój prawa, zob. W. Lang, Prawo i moralność, Warszawa 1989,s. 39.

21 Zob. R. Orzechowski, Publikacja aktów normatywnych i organy publikacyjne w PRL,„Państwo i Prawo” 1968, z. 6, s. 944; por. A. Jankiewicz, Aby prawo było wszemprzystępne, „Rzeczpospolita” z dn. 30. IV – 1.V. 2005 r.

22 Zob. W. Lang, jw., s. 39.23 Zob. tamże, s. 38.24 Tamże, s. 39 – 40.

6

podkreśla to W. Lang, „Formułowanie przepisów prawa w postacistandaryzowanych druków wpłynęło też w sposób istotny na rozwójtechniki legislacyjnej, w tym również techniki kodyfikacyjnej.Radykalnie przyśpieszyło ewolucję tej techniki w kierunkusyntetycznego, generalnego i abstrakcyjnego wyrażania reguł prawnychw tekstach prawnych”25.

Ważne jest w tym miejscu wskazanie na wyniki badań, jakieprowadził Witold Maisel, na gruncie archeologii prawnej w zakresieustalenia miejsc publikacji aktów prawnych w dawnej Polsce. Jakpisze ten wybitny badacz historii prawa, nowo uchwalane akty prawne,które przyjmowały postać konstytucji sejmowych, laudów sejmikowych,a także wilkierzy miejskich, zawierały „nieraz postanowieniadotyczące sposobu ich publikowania. Doroczne odczytywanie zbiorówobowiązującego w danym mieście prawa odbywało się bądź w ratuszu,bądź na rynku (…) i w kościołach”26. Najpowszechniejszym, (…)miejscem ogłaszania zarządzeń władz miejskich (…) było odczytywanieich na czterech rogach rynku, a w Krakowie – w pewnych przypadkach –także na najważniejszych ulicach”27. Poza tym, jak podnosi W. Maisel,zarządzenia władz świeckich była publikowane ich na cmentarzach i wkościołach, a „zwyczaj publikowania ogłoszeń urzędowych z ambonkościelnych był w ówczesnych czasach tak skuteczny, że stosowano gojeszcze w XVIII w., a w w. XIX w Księstwie Warszawskim”28. Zazwyczajwładze miejskie nakazywały ogłosić dany akt prawny, nie tylko wformie ustnej, ale również umieszczając „jego odpisy w miejscach,gdzie gromadziło się najwięcej ludzi, a więc na drzwiach ratusza,budynku wagi, odrzwiach fary, na bramach miejskich, w Krakowie nadrzwiach sukiennic, na wrotach jatek rzeźniczych i chlebowych”29.

Warte podkreślenia, są również konsekwencje powstania prawadrukowanego na gruncie ontologii i epistemologii prawa, bowiem tekstdrukowany, „stał się istotnym elementem realnego bytu prawa. Jest onbowiem nie tylko autorytatywnym nośnikiem informacji o prawie, alezarazem materialnym substratem prawa oraz składnikiem zjawiskaprawnego”30, zaś istnienie prawa „polega przede wszystkim naistnieniu pewnej ilości drukowanych tekstów normatywnych(prawnych)31. Ilość drukowanych tekstów prawnych oraz zawartych w

25 Tamże, s. 40.26 W. Maisel, Archeologia prawna Polski, Warszawa – Poznań 1982, s. 86; por. tenże,

Kodyfikacje statutów miejskich w dawnej Polsce, Warszawa 1977, s. 163; T. Maciejewski, Zbiorywilkierzy w miastach państwa zakonnego do 1454 r. i Prus Królewskich lokowanych na prawie chełmińskim,Gdańsk 1989, s. 27.

27 W. Maisel, Archeologia…, s. 86. 28 Tamże, s. 86 – 87. 29 Tamże, s. 87. 30 W. Lang, jw., s. 40 – 41.31 Jak pisał Z. Ziembiński, „już sama czynność wydania określonych przepisów

prawnych jest złozoną czynnością kulturową, w której sam przez się fakt7

nich wyodrębnionych graficznie jednostek semantycznych stanowiilościowy wymiar prawa jako zjawiska społecznego”32. Drukowany tekstprawny stał się również podstawowym przedmiotem poznania w naukachprawnych, a zadaniem dogmatyki prawa „stało się należyte rozumieniei wykładnia oraz komentowanie przepisów zawartych w drukowanychtekstach prawnych”33.

Jak zauważył Lon Luvois Fuller, obowiązek publikowania praw posiadarównież swój moralny aspekt34. Jak pisze autor „Moralności prawa”,„Formalizacja wymogu ogłaszania ma oczywiste zalety w porównaniu znieformalnymi wysiłkami, nawet jeśli podejmowane są one rozumnie irzetelnie. Sformalizowany przepis dotyczący sposobu ogłaszania nietylko powiadamia prawodawcę, gdzie ma opublikować prawo, leczpowiadamia również obywatela lub pełnomocnika reprezentującego jegointeresy, gdzie zapoznać się może z obowiązującym prawem”35.

II.

W obecnie obowiązującym w Polsce porządku prawnym,szczegółowe zasady oraz tryb ogłaszania aktów normatywnych, zgodniez postanowieniami art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, określone zostałyprzez ustawy. Początkowo zapisy dotyczące lokalnych aktównormatywnych były uregulowane w poszczególnych samorządowychustawach ustrojowych. Obecnie są one wyczerpująco uregulowane wustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i

wytworzenia substratów materialnych znaków w postaci (…) wyrazów wydrukowanych wdzienniku publikacyjnym dopiero wtedy może być traktowany jako dokonanie danegorodzaju czynności, jeśli dostrzegalne fakty zwiąże się z określonymi regułamisensu, nakazującymi taką właśnie rolę nadawać wyprodukowaniu tych wyrazów (przyczym na zwyke reguły danego języka etnicznego nakładają się swoiste regułyjęzykowe języka prawnego). Dopiero przy uwzględnieniu tych reguł, zazwyczaj nieujętych w jakimś sformalizowanym zapisie, traktować można opublikowanie wokreślony sposób jakiegoś tekstu jako wydanie zespołu przepisów prawnych, Z teorii ifilozofii prawa Zygmunta Ziembińskiego, (red. S. Wronkowska), Warszawa 2007, s. 87.

32 S. Simitis, Informationskrise des Rechts und die Datenverarbeitung, Karlsruhe 1970,cyt., [za:] W. Lang, jw., s. 41.

33 W. Lang, jw., s. 41.34 Zob. L.L Fuller, Moralność prawa, Warszawa 2004, s. 36. Autor ten wymienia

osiem postulatów tzw. wewnętrznej moralności prawa, które powinien spełniaćsystem przepisów prawa. Zdaniem L.L. Fullera, przepisy mają być: 1) ogólne; 2)znane lub przynajmniej dostępne stronom, których dotyczą (promulgacja); 3)skierowane w przyszłość, a nie w przeszłość; 4) jasne i zrozumiałe; 5); wolne odsprzeczności; 6) nie powinny wymagać tego, co jest niemożliwe; 7) nie powinny byćzbyt często zmieniane; 8) powinna mieć miejsce zgodność pomiędzy prawem adziałaniami urzędników. Por. również polemikę H.L.A. Harta z założeniamiprzedstawionymi przez L.L. Fullera. Dla H.L.A. Harta, postulaty te, to tylkowyznaczniki dobrego rzemiosła, zob. H.L.A. Hart, Pojęcie prawa, Warszawa 1998, s.350 – 371.

35 L.L. Fuller, jw., s. 36.8

niektórych innych aktów prawnych36. Normę bezpośredniego odesłania doprzepisów u.o.a.n. zawiera art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. osamorządzie gminnym37, art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. osamorządzie powiatowym38, oraz art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca1998 r. o samorządzie województwa39. Ustawa o ogłaszaniu aktównormatywnych i niektórych aktów prawnych uchyliła w art. 43, ustawęz dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika UstawRzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego RzeczypospolitePolskiej „Monitor Polski”40.

36 Dz. U. Nr 62, poz. 718, dalej jako u.o.a.n.37 Tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.38 Tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej jako u.s.p.39 Tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej jako u.s.w.40 Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm. Na podstawie delegacji z art. 35 ustawy z

dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (tekst. jedn. Dz. U. z 1975 r. Nr26, poz. 139 ze zm.) wydano dnia 18 czerwca 1964 r., rozporządzenie w sprawieogłaszania uchwał rad narodowych i ich prezydiów oraz w sprawie wydawaniadzienników urzędowych wojewódzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 24, poz. 156).Wcześniej obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 2 kwietnia 1958 r. wsprawie zasad i trybu ogłaszania uchwał rad narodowych oraz wydawania dziennikówurzędowych wojewódzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 19, poz. 78); zob. także:Zalecenia Komisji do Spraw Rad Narodowych dla rad narodowych w sprawieusprawnienia działalności uchwałodawczej i organizacji kontroli wykonania ichuchwał z 25 lipca 1967 r., [w:] T. Bocheński, S. Gebert, J. Starościak, Radynarodowe. Ustrój i działalność, Warszawa 1971, s. 180. Dziennik urzędowy wojewódzkiej radynarodowej był urzędowym wydawnictwem rady, który przeznaczony był przedewszystkim do ogłaszania aktów prawnych rad, prezydiów i wydziałów. Opublikowaniuw dzienniku urzędowym podlegały uchwały rad narodowych wszystkich stopni, jeżeliogłoszenie w tej formie było przewidziane w przepisach prawnych stanowiącychpodstawę prawną wydania danej uchwały, a także uchwały wojewódzkich radnarodowych zawierające w swej treści postanowienie o ogłoszeniu w takiej formie.W dzienniku urzędowym publikowano również uchwały, których ogłoszenie w tejformie było uzasadnione ze względu na treść, a za opublikowaniem przemawiałapotrzeba ich upowszechnienia, udostępnienia do publicznej wiadomości, a także winnych uzasadnionych przypadkach, zob. H. Rot, Sesje rad narodowych w świetle badańempirycznych, „Problemy Rad Narodowych” 1973, nr 26, s. 135 – 136.Ogłoszeniu wdzienniku urzędowym, poza przepisami prawnymi podlegały inne uchwały rad iprezydiów, jeżeli organ, który podjął uchwałę, tak postanowił, oraz uchwały,których publikację w dzienniku urzędowym przewidywał przepis szczególny, zob. S.Gebert, Komentarz do ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, Warszawa 1961, s.166. Terenowe akty normatywne powszechnie obowiązujące wchodziły w życie poupływie 14 dni od ich prawnego ogłoszenia, z tym wyjątkiem, że przepisy prawnewymagające natychmiastowego wprowadzenia w życie wchodziły w nie z dniemogłoszenia. Termin vacatio legis określony został przez ustawę z dnia 25 lutego 1964r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U. Nr 8, poz. 47),która dotyczyła w głównej mierze wydawania przepisów porządkowych. Na podstawiepostanowień tej ustawy, rady narodowe posiadały kompetencje do wydawaniaprzepisów prawnych jedynie na podstawie upoważnień przewidzianych w ustawach.Podstawy prawne ustawa określała jako wynikające z ustaw szczególnych, bądź zustawy z 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe. W praktycegro przepisów uchwalanych przez rady narodowe wydawana była na podstawie ustaw

9

W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1)akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organyadministracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowioneprzez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tymstatut województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związkówmiędzygminnych oraz statuty związków powiatów; 4) akty Prezesa RadyMinistrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przezwojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sąduadministracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowegostanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6)porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: 6/1)między jednostkami samorządu terytorialnego, 6/2) między jednostkamisamorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7)uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetuwojewództwa; 8) obwieszczenia o rozwiązaniu sejmiku województwa,rady powiatu lub rady gminy; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10)inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia iogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne41. Podstawowym sposobem publikacji aktów prawamiejscowego jest więc ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym.Zgodnie z art. 13 u.o.a.n., obowiązek publikacji w wojewódzkimdzienniku rzędowym odnosi się do wszystkich aktów prawa miejscowegostanowionych przez organy gminy, organy powiatu oraz sejmikwojewództwa. Ustawodawca, w art. 3 u.o.a.n., wprowadził obowiązekniezwłocznego ogłoszenia w dzienniku urzędowym aktów normatywnychpowszechnie obowiązujących, precyzując tym samym wynikający zKonstytucji wymóg ich publikacji. Pamiętać należy, że akty prawamiejscowego, jako wydawane na podstawie ustawy, można ogłaszać wokresie od dnia ogłoszenia danej ustawy, a przed dniem jej wejścia wżycie, chociaż zgodnie z art. 7 u.o.a.n., nie mogą one wejść w życiewcześniej niż ustawa42. Zasada ta znajduje również potwierdzenie w §128 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad technikiprawodawczej”43. Reguły odnoszące się do publikowania aktów prawa

szczególnych, ponieważ możliwość stanowienia aktów prawa lokalnego na podstawieogólnej ustawy, jaką była ustawa z 25 lutego1964 r. mogły być wykorzystanedopiero w momencie, gdy brak było innych podstaw prawnych.

41 Art. 13 u.o.a.n.42 Por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2004 r., FSK 1188/04, gdzie sąd ten

stwierdził, że nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym takasytuacja, aby rada gminy mogła stanowić o wydaniu aktu prawa miejscowego wsprawach podatkowych na podstawie upoważnienia ustawowego, w dniu, w którym takieupoważnienie oficjalnie nie weszło w życie.

43 Dz. U. z 20 czerwca 2002 r., Nr 100, poz. 908, dalej jako r.z.t.p. Zgodniez § 128 ust. 1., rozporządzenie można wydać pod dniu ogłoszenia ustawy, w której

10

miejscowego, określone w r.z.t.p., nie są do końca jednolite iróżnią się w zależności, co do rodzaju aktu. Co do zasady dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowegojest dzień wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego. Od tej datyrozpoczyna bieg termin do ich wejścia w życie. Wyjątek w tymprzypadku stanowi ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowymprzepisów porządkowych, gdyż zgodnie z art. 14 u.o.a.n., „za dzieńich ogłoszenia uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu.” Organemokreślającym dzień wydania dziennika urzędowego jest wojewoda, czyliorgan wydający dziennik urzędowy. Art. 20 ust. 1 i 2 u.o.a.n.stanowi, że jako dzień wydania dziennika określa się datę niewcześniejszą od dnia udostępnienia dziennika do sprzedaży wsiedzibie organu wydającego dziennik urzędowy. Podstawą do ogłoszenia aktu prawa miejscowego wwojewódzkim dzienniku urzędowym jest jego oryginał, podpisany przezupoważniony do jego wydania organ, zawierający pieczęć urzędową.Oryginał aktu prawa miejscowego wraz z trzema kopiami jestprzedstawiany wojewodzie z wnioskiem o ogłoszenie44. W związku zezmianami sposobu ogłaszania aktów prawa miejscowego, jakiewprowadziła ustawa o informatyzacji działalności podmiotówrealizujących zadania publiczne45, wraz z wnioskiem dostarcza się aktnormatywny również w formie dokumentu elektronicznego, w rozumieniutejże ustawy, przy czym dokument elektroniczny zawiera w swojejtreści poświadczenie zgodności z oryginałem oraz opatruje się gobezpiecznym podpisem elektronicznym organu, który podpisał ten akt,znakowanym czasem w rozumieniu przepisów ustawy o podpisieelektronicznym46. Następnie wojewoda kieruje akt prawa miejscowego dopublikacji, umieszczając na nim wizę47. Zgodnie z art. 15 ust. 4u.o.a.n., „zamieszczenie przez organ wydający wojewódzki dziennikurzędowy wizy na akcie normatywnym nie jest kontrolą organuprzekazującego ten akt, lecz oceną prawnej możliwości opublikowaniadanego aktu w dzienniku urzędowym. Ocena pozostaje pod kontrolą NSAna podstawie art. 45 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji

jest zamieszczony przepis upoważniający do jego wydania, a przed dniem wejścia wżycie tej ustawy. Zaś ust. 2 tego paragrafu stanowi, że w przypadku, o którymmowa w ust. 1, termin wejścia w życie rozporządzenia wyznacza się na dzień niewcześniejszy niż dzień wejścia w życie ustawy upoważniającej do wydania tegorozporządzenia. Oczywiście zastosowanie postanowień r.z.t.p., dotyczącychrozporządzeń (projektu aktu wykonawczego, jak to określa r.z.t.p.), zgodnie z §143 r.z.t.p., ma miejsce również do aktów prawa miejscowego, chyba że odrębneprzepisy stanowią inaczej.

44 Art. 15 ust. 3 u.o.a.n.45 Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 565).46 Ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr

130, poz. 1450 ze zm.). 47 Art. 15 ust. 4 u.o.a.n.

11

rządowej w województwie”48. W obecnym stanie prawnym, wojewoda jestpozbawiony prawa merytorycznego kontrolowania aktu prawa miejscowegoi ewentualnie odmawiania jego opublikowania49. Na gruncie poprzednioobowiązującego stanu prawnego, zgodnie z Rozporządzeniem PrezesaRady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybuwydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego50, istniała możliwośćzablokowania przez wojewodę publikacji aktów prawa miejscowego.Zgodnie z § 6 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, redaktor naczelnyprzed ogłoszeniem danego aktu sprawdzał, czy nie zachodzą prawne dojego ogłoszenia. W przypadku zaś stwierdzenia uchybień lub innychprzeszkód do ogłoszenia aktu prawnego, wojewoda zwracał ten aktorganowi, który go przekazał, wskazując na stwierdzone uchybienia.

Organem wydającym wojewódzki dziennik urzędowy jest zgodnie zart. 23 u.o.a.n., wojewoda. W praktyce publikacyjnej aktównormatywnych stanowionych przez organy jednostek samorząduterytorialnego często zdarzało się, że organ upoważniony dopublikacji tych aktów, czyli wojewoda nie dopełniał należycie tegoobowiązku, a co ważniejsze arbitralnie podejmował decyzje odopuszczeniu lub nie dopuszczeniu danego aktu prawa miejscowego dopublikacji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny,„niepublikowanie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym jestistotną ingerencją w uprawnienia gminy. Uzasadnienie odmowyopublikowania uchwały naruszeniem prawa przez gminę oznaczapodejmowanie przez organ nadzoru działań na podobieństwo środkównadzoru nad działalnością komunalną”51. Zdaniem NSA „nadzór naddziałalnością komunalną może być wykonywany jedynie w granicachokreślonych przez ustawy”52. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innychaktów prawnych nie tworzy dla wojewody specjalnego, dodatkowegośrodka nadzoru nad organami samorządowymi, zaś sama publikacja jestczynnością jedynie techniczną. Zdaniem NSA „nieopublikowanie przezwojewodę uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkimdzienniku urzędowym jest szczególnym rodzajem bezczynności organu

48 Wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2002 r., I SAB/Łd 5/02, (ONSA 2003, Nr 4, s.252).

49 Por. wyrok NSA z dnia 6 października 2003 r., II SA/Łd 1331/03, gdzie sądten stwierdził, że spoczywający na wojewodzie obowiązek publikacji aktów prawamiejscowego nie daje mu dodatkowej kompetencji do badania ich zgodności z prawem,przy czym w kwestii zwłoki w opublikowaniu uchwały organu jednostki samorząduterytorialnego, sąd ten podkreślił, że zwłoka taka może być uzasadniona wyłączniewzględami techniczno – organizacyjnymi, natomiast nie może ona być uzasadnionapozaprawną okolicznością związaną z faktem dokonywania lub niedokonywaniaczynności nadzorczych wobec aktu prawnego.

50 Dz. U. Nr 9, poz. 78.51 Wyrok NSA z dnia 30 października 2000 r., OSA 3 – 4/00, (ONSA 2001, Nr 2,

poz. 55 – 64).52 Tamże.

12

administracji publicznej, do którego ma zastosowanie szczególny trybskargowy, przewidziany w art. 45 ust. 1 ustawy o administracjirządowej w województwie”53. W tym przypadku „przedmiotem skargi jest‘bezczynność’ wojewody, polegająca na niewykonaniu nakazanej prawemczynności ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały radygminy stanowiącej przepisy prawa miejscowego, dlatego sąduwzględniając skargę nakazuje wojewodzie wykonanie stosownychczynności. Skarga ma na celu doprowadzenie stanu faktycznego dozgodności z prawem w zakresie promulgacji uchwały, niekwestionowanejw żadnym z trybów przewidzianych prawem. Dlatego też zakresemorzekania objęte są wyłącznie okoliczności dotyczące trybuogłaszania aktów w dzienniku urzędowym oraz obowiązków i uprawnieńwojewody w tym zakresie”54. Pamiętać jednak należy, że „przedmiotemskargi nie jest uchwała i jej legalność nie może być przedmiotemorzekania w tym postępowaniu sądowym. Wobec tego wyrok sąduuwzględniający skargę gminy na niepublikowanie uchwały nie stwarzastanu rzeczy osądzonej w zakresie zgodności uchwały z prawem. Wkonsekwencji orzeczenie zapadłe ze skargi gminy na niepublikowanieuchwały nie stanowi przeszkody w kwestionowaniu legalności uchwałyrady gminy przez legitymowane podmioty na podstawie ustawy osamorządzie gminnym”55. Rozpowszechnianie wojewódzkiego dziennika urzędowegoodbywa się w szczególności przez sprzedaż w stałych punktachsprzedaży, a także w systemie prenumeraty56. Sprzedaż odbywa sięobowiązkowo w siedzibie urzędu wojewódzkiego i delegatury urzęduwojewódzkiego, a dodatkowo w siedzibach organów samorząduterytorialnego lub innych miejscach stosownie do miejscowychpotrzeb. Wojewoda prowadzi zbiór wojewódzkich dzienników urzędowychwraz z skorowidzami i zgodnie z art. 27 ust.3, zbiory te są wyłożonew siedzibie wojewody do nieodpłatnego, powszechnego wglądu, wgodzinach pracy urzędu oraz w miejscu do tego przeznaczonym ipowszechnie dostępnym. Mimo to, zgodnie z art. 28 ust. 1, starostwopowiatowe ma obowiązek gromadzenia i udostępniania zbioru aktówprawa miejscowego ustanowionych przez powiat, zaś urząd gminy maobowiązek prowadzenia zbioru przepisów gminnych dostępnego dopowszechnego wglądu w jego siedzibie57. Jednakże, co może byćniezrozumiałe, takiego obowiązku prowadzenia przez jednostkę

53 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. (tekst. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz.872 ze zm.), dalej jako u.a.rz.

54 Wyrok NSA z dnia 30 października 2000 r., OSA 3 – 4/00, (ONSA 2001, Nr 2,poz. 55 – 64).

55 Tamże.56 Art. 23 ust. 1 – 3 u.o.a.n.57 Art. 28 ust. 2 u.o.a.n. Niestety przy okazji tego przepisu widać

niefrasobliwość ustawodawcy, który nie wiadomo, z jakich powodów posługuje siępojęciem „przepisów gminnych”.

13

samorządu terytorialnego stosownego zbioru urzędowego ustanowionychprzepisów, nie ma samorząd na szczeblu województwa. Stanowisko w sprawie prowadzenia zbiorów aktów prawamiejscowego przez podmioty do tego zobowiązane, zajął również SądNajwyższy w wyroku z dnia 14 maja 1997 r., podkreślając, że w ramachprowadzenia przez urząd gminy powszechnie dostępnego zbioruprzepisów gminnych, obywatel ma prawo żądać udostępnienia mu treściuchwał rady gminy58.

Zgodnie zaś ze zmianami wprowadzonymi przez ustawę oinformatyzacji działalności podmiotów realizujących zadaniapubliczne, dzienniki urzędowe, zbiory aktów prawa miejscowegoustanowionych przez powiaty i zbiory przepisów gminnych orazogłoszone w nich akty normatywne są wydawane również w formieelektronicznej, przy czy organ wydający dziennik urzędowyprzechowuje akty normatywne i inne akty prawne ogłoszone w tymdzienniku w postaci oryginałów i dokumentów elektronicznych59.Natomiast zgodnie z dodanym do u.o.a.n., art. 28b, dziennikiurzędowe oraz zbiory aktów normatywnych udostępnia się: 1)nieodpłatnie poprzez środki komunikacji elektronicznej; 2) odpłatnieza pomocą informatycznych nośników danych w rozumieniu ustawy oinformatyzacji działalności podmiotów realizujących zadaniapubliczne60. Jeszcze jeden aspekt sprawy związanej z prowadzeniemzbiorów przepisów gminnych (aktów prawa miejscowego) przez organyjednostek samorządu terytorialnego zasługuje na podkreślenie.Mianowicie zgodnie z delegacją z art. 31 ustawy z 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę opracownikach samorządowych61, nałożono na rady gmin obowiązekuchwalenia a następnie ogłoszenia w terminie do 31 grudnia 1990 r.

58 II SA/Łd 1048/96, („Wokanda” 1998, nr 9, s. 36); por. ustawę o dostępie doinformacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), oraz postanowienie NSA zdnia 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05, gdzie sąd ten stwierdził, że informacje oobowiązującym prawie są informacjami publicznymi, gdyż stanowią informację odziałalności organów władzy publicznej, przy czym sąd ten uznał, że ogłoszenieaktu normatywnego nie jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy zdnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

59 Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotówrealizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565); art. 20a i 20b u.o.a.n.

60 Niestety wymóg wydawania aktów normatywnych w formie elektronicznej, nadzień. 1. 09. 2007 r., nie został spełniony. Brak rozporządzenia określającegowymagania techniczne, jakim musi odpowiadać elektroniczna forma dziennikówurzędowych, doprowadza do sytuacji, gdzie w wojewódzkie dzienniki urzędowe, nierealizując delegacji ustawowej; publikowane w formie elektronicznej zawierająjedynie spis publikowanych aktów normatywnych, co w znaczącym stopniu nieuwzględnia konieczności zapewnienia powszechnej dostępności dzienników urzędowychi tworzy sytuacje niepożądane z punktu widzenia adresatów stanowionego prawa.

61 Dz. U. Nr 32, poz. 191.14

wykazów aktów prawa miejscowego, wydanych przez gminne rady narodowei naczelników gmin przed 27 maja 1990 r. Powyższa ustawadoprowadziła do sytuacji, w której akty dotychczasowego prawamiejscowego niezamieszczone w ogłoszonych wykazach utraciły mocobowiązującą z dniem ogłoszenia wykazów, czyli z datą, jakąotrzymały wojewódzkie dzienniki urzędowe, w których wykaz zostałprzedstawiony62. Funkcje, jakie miały spełniać owe wykazy możnaokreślić jako derogacyjne, dokumentacyjne oraz informacyjne. Co do prowadzenia wojewódzkich dzienników urzędowych,należy stwierdzić, że jak słusznie zauważa Dorota Dąbek „dlazapewnienia pewności obrotu (prawnego) konieczne jest nie tylkozapewnienie powszechnej znajomości aktów prawa, które obowiązują,ale również podanie do publicznej wiadomości informacji o tym, żedane akty na skutek orzeczeń stosownych organów przestałyobowiązywać”63. Niestety obecny stan regulacji prawnej w tym zakresiepozostawia wiele do życzenia. Jedynie wyroki sądu administracyjnegouwzględniające skargi na akty prawa miejscowego są publikowane wwojewódzkich dziennikach urzędowych, zgodnie do delegacji z art. 13ust. 5 u.o.a.n. Co ponadto istotne, to fakt braku generalnegoobowiązku przekazywania w ten sam sposób, w jaki akt prawamiejscowego został opublikowany, informacji dotyczącejwyeliminowania go z porządku prawnego. To samo dotyczy się brakuobowiązku ogłaszania, że dany akt prawa miejscowego charakterzeporządkowym przestał obowiązywać wskutek odmowy zatwierdzenia lubnieprzedstawienia go do zatwierdzenia radzie gminy lub radziepowiatu. Jest to zapewne poważne niedociągnięcie w stosunku dozasady pewności obrotu prawnego, które powinno być możliwie szybkousunięte. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w wojewódzkidzienniku urzędowym stanowi tylko jeden ze sposobów jego ogłoszenia.Drugim z nich jest ogłoszenie w drodze obwieszczeń, a także w sposóbzwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowegoprzekazu. Art. 88 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że zasady i trybogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Jednakżedopuszczalność publikacji aktów prawa miejscowego „w drodzeobwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenielub w środkach masowego przekazu” spotkała się z krytyką doktryny.Jako przykład może być tutaj pomocny pogląd Marka Szewczyka, którypodnosi wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją odwołania się wzakresie publikacji aktów powszechnie obowiązujących do normustanowionych inną drogą niż ustawowa, czyli norm zwyczajowych inadania zwyczajom kwalifikacji prawnej, oraz co do możliwości

62 Zob. „Casus” 1997, nr 6, (suplement), s. 1 – 4. 63 D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz – Kraków 2003, s.

312.15

subdelegowania przez ustawodawcę zwykłego uprawnień do określaniazasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego na rzecz innychorganów64. Autor ten uważa, że zważywszy na ogromną skalę możliwościoddziaływania aktem prawa miejscowego na sferę praw i wolnościjednostki, bezpieczniej byłoby przyjąć istnienie konstytucyjnegowymogu jasnego i jednolitego ustawowego wymogu ustalania warunkówpromulgowania aktów prawa miejscowego, a tym samym konieczność zmianaktualnych regulacji ustawowych, które nie precyzują trybu i formypromulgacji, lecz odsyłają w powyższym względzie do innych niżprawne unormowań65. Zdaniem D. Dąbek, powyższy pogląd nie wydaje siębyć trafny. Nie sposób doszukać się sprzeczności ustawy zKonstytucją, a tym bardziej nie można tu mówić „o żadnymsubdelegowaniu uprawnień do określania zasad publikacji”66. Sposób publikacji w drodze obwieszczeń, a także wsposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowegoprzekazu, przewidziany został przez ustawodawcę jedynie wyjątkowo idotyczy przepisów o charakterze porządkowym. Zgodnie z art. 14 ust.2 u.o.a.n., za dzień ogłoszenia przepisu porządkowego uważa siędzień wskazany w obwieszczeniu, a nie dzień wydania wojewódzkiegodziennika urzędowego. Pamiętać jednak należy, że ogłoszenieprzepisów porządkowych w powyższy sposób nie zwalnia z obowiązku ichogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym67. W przypadku ogłaszania aktów prawa miejscowego ocharakterze porządkowym, sposób ten jest podyktowany niejakowzględami specyfiki tych aktów. Przecież są one wydawane wsytuacjach nagłego zagrożenia podstawowych wartości w związku, zczym ich oddziaływanie musi być możliwie szybkie, na co nie pozwalacykl wydawniczy wojewódzkiego dziennika urzędowego. Podkreślićrównież należy fakt, że poprzez ogłoszenie w drodze obwieszczeń, atakże w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkachmasowego przekazu, zwiększa się szansa dotarcia z informacją oobowiązującym prawie do maksymalnie dużego grona obywateli, co wprzypadkach, dla jakich są stanowione akty porządkowe ma szczególne,bardzo istotne znaczenie. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórychinnych aktów prawnych stanowi, że ogłaszanie przepisów porządkowychodbywać się może „w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowoprzyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu”. Wydajesię być zrozumiałe użyte przez ustawodawcę określenie sposobuogłoszenia aktu prawa miejscowego o charakterze porządkowym, lecz

64 Zob. M. Szewczyk, Prawo miejscowe w świetle przepisów nowej Konstytucji RP, „PrzeglądLegislacyjny” 1997, nr 4, s. 17 – 18.

65 Zob. tamże, s. 18.66 D. Dąbek, jw., s. 307.67 Art. 14 ust. 3 u.o.a.n.

16

mimo to nie jest do końca jasne, jakie znaczenie należy przypisaćużytym przez wspomnianą ustawę spójnikom „lub” i „a także”68. Częśćautorów odnosi się do tego problemu, który wynika z wymienieniaprzez ustawodawcę trzech różnych sposobów publikacji aktówporządkowych bez wyraźnego wskazania, czy należy je stosować łącznieczy oddzielnie. Zdaniem P. Czechowskiego ogłoszenie przepisów gminnychnastępuje bądź przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscachpublicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a ustawaprzewiduje również możliwość ogłaszania przepisów lokalnych wmiejscowej prasie69. Autor ten, wyraża więc pogląd, iż przewidziane wart. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym sposoby publikacjiprzepisów gminnych stosowane być mogą alternatywnie70. Natomiast T.Milczarek wyliczając wymogi, jakie wprowadza ustawa o samorządziepowiatowym w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego przezpowiat, pisze o ogłaszaniu aktów w wojewódzkim dzienniku urzędowym,przez publikację w środkach masowego przekazu, przez rozplakatowanieobwieszczeń, w sposób zwyczajowo przyjęty71. W braku użycia przeztego autora żadnego spójnika, można domniemywać, że chodzi tu okoniunkcję wymogów, które mają charakter obligatoryjny, co oznacza,że organy powiatu mają bezwzględny obowiązek ich przestrzegania irealizowania72. Dorota Dąbek szukając rozwiązania powyższego problemu,zasadnicze znaczenie przypisuje „precyzyjnej wykładni literalnejcytowanych sformułowań ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych iniektórych innych aktów prawnych”73. Wynikiem tego rozumowania jeststwierdzenie, że w przypadku aktów prawa miejscowego charakterzeporządkowym, ustawodawca przewidział oprócz ogłoszenia w wojewódzkimdzienniku urzędowym, alternatywnie dwa sposoby ich publikacji.Pierwszy z nich polega na ogłoszeniu w drodze obwieszczeń iogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, a drugizaś na ogłoszeniu w drodze obwieszczeń i w środkach masowegoprzekazu74. Tak więc „porządkowy akt prawa miejscowego zostanieogłoszony, jeżeli łącznie spełnione będą wskazane wyżej wymogi, awięc oprócz ogłoszenia jego treści w drodze obwieszczeń zostanie on

68 Co więcej sam zwrot „sposób zwyczajowo przyjęty” nie stwarza pewnościwśród adresatów stanowionego prawa, a zwrot „środki masowego przekazu” niewyjaśnia czy powinno się go odnosić do wskazanego tytułu prasy lokalnej, kanałuprogramu radia, telewizji czy też do wszystkich mass mediów o zasięgu lokalnym(regionalnym), zob. J. Ciapała, Zagadnienia określenia prawnych form aktów prawa miejscowegoi ich publikacji, „Przegląd Legislacyjny” 2004, nr 2, s. 90.

69 Zob. D. Dąbek, jw., s. 309.70 Zob. tamże, s. 309.71 Zob. tamże, s. 309.72 Zob. tamże, s. 309.73 Tamże, s. 310.74 Zob. tamże, s. 310.

17

albo ogłoszony w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, albo wśrodkach masowego przekazu”75.

Oprócz obowiązku ogłoszenia aktu prawa miejscowego w określonymtrybie, ustawodawca nałożył na organy stanowiące jednostek samorząduterytorialnego, obowiązek w zakresie ujawniania treści ustanowionegoprawa miejscowego w celach informacyjnych. Zgodnie z art. 41 ust. 5u.s.g., wójt lub burmistrz mają obowiązek przesłania przepisówporządkowych do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i starościepowiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu.Dziwi jednakże w tym przepisie brak umiejscowienia wśród organówzobowiązanych do przesłania aktów porządkowych, prezydenta. Możnatylko domyślać się, że powodem tego było przeoczenie, a nie celowepominięcie, którego bowiem w żaden racjonalny sposób nie można bywytłumaczyć. Również starosta ma obowiązek przesłania przepisówporządkowych powiatu następnego dnia po ich ustanowieniu dowiadomości organom wykonawczym gmin położonych na obszarze powiatu istarostom powiatów sąsiednich76. Podobne rozwiązanie zostało zawartew art. 40 ust. 3 u.a.rz. Stosownie do tego przepisu „rozporządzeniaporządkowe wojewoda przekazuje niezwłocznie Prezesowi RadyMinistrów, marszałkowi województwa, starostom, prezydentom miast,burmistrzom i wójtom, na których terenie rozporządzenie ma byćstosowane.” Termin wskazany przez ustawodawcę do przekazaniaprzepisów porządkowych, tj. najpóźniej następny dzień po ichwydaniu, ma jedynie charakter instrukcyjny i nie jest to z całąpewnością termin zawity, z którym związany byłby jakiś skutekprawny. Jak pisze Piotr Dobosz „niemniej jednak obowiązek informacyjnyma znaczenie także prewencyjne dla sąsiednich gmin i powiatu, azatem niedopełnienie lub nieterminowe wypełnienie tego obowiązkuinformacyjnego może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą tejgminy wobec powiatu i innych sąsiednich jednostek gminnego samorząduterytorialnego, jeżeli zostanie na drodze sądowej wykazanarzeczywista szkoda, powstała wskutek niedopełnienia obowiązkuinformacyjnego i nieprzekazania zarządzenia, ustanawiającegoprzepisy porządkowe, uprawnionym jednostkom samorząduterytorialnego”77. Niestety często ma miejsce zjawisko ignorowaniaprzez podmioty zobowiązane do przekazania przepisów porządkowych,obowiązku do uczynienia tego w sposób wymagany przepisami ustawy.Zdarza się, że uchwały podjęte jako przepisy porządkowe nie zostałyprzekazane do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście, oraz cowydaję się być zgoła jeszcze bardziej irytujące, uchwały porządkowe

75 Tamże, s. 310.76 Art. 43 ust. 3 u.s.p.77 P. Dobosz, Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę, [w:] Komentarz do ustawy o

samorządzie gminnym, (red. P. Chmielnicki), Warszawa 2004, s. 299.18

potraktowano jako inne przepisy prawa miejscowego i przekazano jetylko wojewodzie78.

III.

Nie sposób nie przytoczyć w trakcie analizy instytucjipublikacji aktów prawa miejscowego przez organy jednostek samorząduterytorialnego, kilku uwag dotyczących terminu wejścia tychże aktóww życie, dzięki czemu analiza niniejsza stanie się bardziejkompletna.

Wobec powyższego, wejście w życie oznacza nadanie mocyobowiązującej określonemu aktowi prawnemu, co stanowi, że zpoczątkiem dnia, który jest wyznaczony na datę wejścia w życie,wszyscy, których dany akt dotyczy, mają obowiązek zachowywać sięzgodnie z zawartymi w nim normami. Akty prawa miejscowego, co dozasady nie wchodzą w życie z chwilą ich ogłoszenia, lecz po upływieokreślonego czasu od tej daty. Zasady ustalania terminu wejścia wżycie aktu normatywnego zawiera ustawa o ogłaszaniu aktównormatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W art. 4 ust. 1 tejustawy, została ustanowiona generalna zasada, w myśl której, aktynormatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszanew dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dniaich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.Okres vacatio legis służy temu, by zapoznać się z nowymi normami,przygotować do ich realizowania i stosowania, m.in. by przygotowaćinstytucje i środki materialne niezbędne do należytegofunkcjonowania norm79. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego „vacatio legis jest zistoty swojej instytucją, której celem jest wykluczenie sytuacjizaskoczenia po stronie adresatów norm prawnych oraz umożliwienie imdostosowania zachowań do nowej regulacji. Twórca aktu normatywnegopowinien także wybrać taki moment jego wejścia w życie, by nienaruszyć jednej z podstawowych wartości państwa prawa, jaką jestzaufanie obywateli do prawa, a więc by nie zaskakiwać adresatów normwyrażonych w danym akcie nieoczekiwanym rozstrzygnięciem i stworzyćmożliwość zapoznania się z treścią stanowionych norm oraz – napodstawie tej wiedzy – dostosowania swoich zachowań do ich treści.Trybunał (Konstytucyjny) uznał za niewłaściwą praktykę ustawodawczą,która prowadzi do zmiany przepisów w okresie ich vacatio legis. Praktykata, jeśli jest nadużywana, nie sprzyja poczuciu pewności prawa iobniża autorytet władzy ustawodawczej. Z drugiej strony trzeba

78 Zob. Informacja o wynikach stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy i powiatu,Najwyższa Izba Kontroli, Nr ewidencyjny 183/2004/P/04/174/LWA, Warszawa 2004, s.39.

79 Zob. S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2002, s. 61.19

jednak mieć na uwadze, że odpowiednia vacatio legis to również okres, wktórym prawodawca ma sposobność korygowania dostrzeżonych już pouchwaleniu aktu normatywnego błędów, sprzeczności wewnętrznych, czyteż rozwiązań prowadzących do powstania sprzeczności w systemieprawa, bądź zapobieżenia negatywnym skutkom wejścia w życieuchwalonych, a jeszcze nieobowiązujących regulacji. Nie można, więcwykluczyć, że w pewnych sytuacjach nowelizacja przepisów dopiero coprzyjętych będzie uzasadniona szczególnymi okolicznościami”80. Sama długość vacatio legis powinna być dostosowana docharakteru danego aktu normatywnego. Ustalenie długości vacatio legispozostawia się, podmiotowi upoważnionemu do ustanowienia danego aktuprawnego. Zgodnie z regułami państwa prawa jego decyzje w tejsprawie nie mogą być arbitralne, a w szczególności odstąpienie odstandardowej, czternastodniowej vacatio legis musi znajdowaćusprawiedliwienie w jakichś szczególnie doniosłych okolicznościach81.

Długi okres vacatio legis jest najwłaściwszy, gdy dany akt prawnyjest obszerny lub skomplikowany albo, gdy wprowadza rozwiązaniaznacząco odbiegające od dotychczasowego stanu prawnego w dziedziniestosunków społecznych. Ratio legis przemawia za tym, aby nie zaskakiwaćobywateli nowymi rozwiązaniami bez zapewnienia warunków dowprowadzenia w życie norm prawnych. Instytucja vacatio legis „madoniosłe znaczenie, może ona mieć różne aspekty, nie tylkoorganizacyjne, gospodarcze, ale także psychiczne nastawienie dotego, że za jakiś czas trzeba będzie postępowanie swoje ułożyćzgodnie z nowymi normami prawnymi”82. Jak zauważył Kazimierz Siarkiewicz„niekiedy te momenty psychologiczne mają ogromne znaczenie z punktuwidzenia poszanowania prawa i powagi organów państwowych, które toprawo stanowią”83. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że wpewnych okolicznościach ustanowienie odpowiedniej vacatio legis możestanowić obowiązek ustawodawcy znajdujący umocowanie w zasadachkonstytucyjnych84. Między innymi Trybunał wyprowadza z zasady państwaprawnego wymagania, aby „zmiana prawa dotychczas obowiązującego,która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnejpodmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem technikiprzepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniego, vacatio legis.Stwarzają one, bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość

80 Wyrok TK z 16 czerwca 1999 r., P. 4/98, zob. Proces prawotwórczy w świetleorzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2005, s. 14 – 15.

81 Zob. tamże, s. 62.82 H. Rot, K. Siarkiewicz, Działania normodawcze rad narodowych i ich organów, Warszawa

1970, s. 159.83 Tamże, s. 159.84 Zob. orzeczenia TK: z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, (OTK 1993, Nr 1, poz.

6); z dnia 1 czerwca 1993 r., P. 2/92, (OTK 1993, Nr 2, poz. 20); z dnia 24 maja1994 r., K 1/94, (OTK 1994, Nr 1, poz. 10).

20

przystosowania się do nowej sytuacji prawnej. Ustawodawca może znich zrezygnować – decydując się na bezpośrednie (natychmiastowe)działanie nowego prawa, – jeżeli przemawia za tym ważny interespubliczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki”85. Art. 7 u.o.a.n., stanowi, że akty prawa miejscowego,jako wydawane zawsze na podstawie ustawy, nie mogą wejść w życiewcześniej niż ustawa. Niemniej jednak ustawodawca reguluje momentwejścia w życie aktów prawa miejscowego jednolicie dla wszystkichtrzech szczebli samorządu terytorialnego. Mimo to regulacja ta jestodmienna w przypadku aktów o charakterze wykonawczym i aktów ocharakterze porządkowym. Warto zaznaczyć, że ujednolicenie przezustawodawcę momentu wejścia w życie aktów prawa miejscowego dlawszystkich szczebli samorządu terytorialnego uporządkowałoistniejący w tej materii zbędny i niekorzystny z punktu widzenialegislacji chaos merytoryczny. W poprzednim stanie prawnym, przepisygminne, ogólnie rzecz ujmując, wchodziły w życie z chwilą ichogłoszenia, przy czym dopuszczano jednak późniejsze ich wejście wżycie, terminie w nich wskazanym. Podobnie termin wejścia w życieprawa miejscowego stanowionego na szczeblu województwa regulowałyprzepisy ustawy o samorządzie województwa, zaznaczając, że opróczaktów prawa miejscowego, również przepisy odrębne mogły przewidywaćich późniejsze wejście w życie. Inna regulacja obowiązywała, co doterminu wejścia w życie powiatowych aktów prawa miejscowego ocharakterze porządkowym. Akty te mianowicie wchodziły w życie zdniem ich ogłoszenia w środkach masowego przekazu. Natomiastpozostałe przepisy lokalne wydawane przez organy powiatu wchodziły wżycie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że ustawa lubprzepis powiatowy stanowił inaczej. Wydaje się w pełni uzasadnionedokonane przez ustawodawcę ujednolicenie, na poziomie wszystkichtrzech szczebli samorządu terytorialnego, terminów wejścia w życieaktów prawa miejscowego. Jest to zdecydowanie zmiana na korzyść,gdyż trudno byłoby zrozumieć utrzymanie odmiennych regulacji dlakażdego szczebla samorządu terytorialnego. Tak więc akty prawa miejscowego o charakterzewykonawczym wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ichogłoszenia86. Od zasady tej przewidziano jednak pewne wyjątki.Mianowicie wejście w życie tych aktów prawa miejscowego możenastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, podwarunkiem, że sam akt prawa miejscowego przewiduje dłuższy termin87.Istnieje jeszcze rozwiązanie zakładające, że wejście w życie aktówprawa miejscowego może nastąpić wcześniej niż po upływie 14 dni od

85 Z. Czeszejko – Sochacki, Zasady techniki prawodawczej w orzecznictwie TrybunałuKonstytucyjnego, „Przegląd Legislacyjny” 1997, nr 2, s. 111 – 112.

86 Art. 4 ust. 1 u.o.a.n.87 Art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

21

dnia ogłoszenia „w uzasadnionych przypadkach, (…) jeżeli ważnyinteres państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktunormatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stojątemu na przeszkodzie. W razie wystąpienia powyższych przesłanekdniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu wwojewódzkim dzienniku urzędowym”88. W przypadku aktów prawa miejscowego o charakterzeporządkowym, zostały ustalone odmienne terminy niż dla aktów prawamiejscowego o charakterze wykonawczym. I tak przepisy porządkowe,zgodnie z art. 4 ust. 3 u.o.a.n., wchodzą w życie w trzechpotencjalnych terminach. Po pierwsze, co do zasady, wchodzą one wżycie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia. Wprowadzenie tegokrótkiego, wydawałoby się terminu, jest konsekwencją specyfiki aktuporządkowego. Pamiętać należy, że celem tego rodzaju aktów prawnychjest przeciwdziałanie nagle pojawiającym się zagrożeniom w stosunkudo życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego89.Niemniej jednak ustawodawca przewidział również inny, krótszy niżtrzy dni termin dla wejścia w życie aktu porządkowego. W tymprzypadku ustawodawca słusznie wykazał się przezornością i upoważniłorgany samorządu terytorialnego do ustalenia w uzasadnionychprzypadkach terminu krótszego niż ten wcześniej przywołany. Stałosię tak zapewne, gdyż istnieją sytuacje, w których niezbędna jest,jak najszybsza reakcja władz lokalnych na zaistniałe wydarzenia.Wobec tego termin trzydniowy na wejście w życie aktu porządkowegobędzie za długi z punktu widzenia zapewnienia realizacji celów, dlaktórych został wydany. Ustawodawca przewidział również sytuację, wktórej akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym wchodzą wżycie z dniem ich ogłoszenia, „jeżeli zwłoka w wejściu w życiemogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenieżycia, zdrowia lub mienia”90.

IV.

88 Art. 4 ust. 2 u.o.a.n.89 Cele aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym określone są w

sposób ogólny, przy pomocy pojęć nieostrych, takich jak „życie”, „zdrowie”,„porządek”, „spokój”, „bezpieczeństwo publiczne”. W odczytaniu znaczenia tychterminów, doktryna, nawiązuje w znacznej mierze po prostu do intuicyjnego ichpojmowania w mowie potocznej, por. W. Kawka, Policja w ujęciu historycznym i współczesnym,Wilno 1935, s. 67 – 75; E. Ura, Pojęcie ochrony, bezpieczeństwa i porządku publicznego,„Państwo i Prawo” 1974, z. 2, s. 80 – 84. Jednakże, jak zauważa to P. Dobosz,treści pojęć bezpieczeństwa i porządku publicznego nie można ściśle i raz nazawsze ustalić, czyli że są one zmienne w zależności od zmieniających sięwarunków życia w społeczności i zmieniających się w ślad za nimi poglądamispołecznymi (politycznymi, moralnymi, etycznymi, gospodarczymi, obyczajowymiitp.) i przepisami prawnymi, zob. Komentarz…, (red. P. Chmielnicki), s. 84.

90 Art. 4 ust. 3 u.o.a.n.22

Jak to wynika z przeprowadzonej powyżej analizy, ogłoszenieaktu prawa miejscowego jest złożoną czynnością, będącą jednocześnieniezwykle istotnym etapem w procesie stanowienia aktów prawamiejscowego. Wymaganie ogłoszenia aktu normatywnego, w tym równieżaktu prawa miejscowego jest elementarnym wymaganiem kultury prawnej,będącej wyrazem zasad, jakie urzeczywistnia demokratyczne państwoprawne. Owa czynność konwencjonalna91, polega na podaniu aktu prawamiejscowego do wiadomości publicznej w formie przewidzianej przezdany system prawny, co w warunkach współczesnych sprowadza się dozamieszczenia aktu prawa miejscowego w urzędowym dziennikupublikacyjnym.

Urzędowa czynność polegająca na podaniu do wiadomości adresatainformacji o ustanowieniu normy prawnej obowiązującej, w przypadkuaktów prawa miejscowego, na obszarze działalności jednostkisamorządu terytorialnego, ma zapewnić zainteresowanym podmiotommożliwość zapoznania się z normami, które będą dla nich wiążące.Czynność konwencjonalna mająca za przedmiot ogłaszanie aktów prawamiejscowego jest ukształtowana przez obowiązujące normy prawnedanego systemu oraz praktykę konstytucyjną danego państwa. Regułyskładające się na czynność ogłaszania aktu normatywnego zazwyczajformułowane są w konstytucjach, jak i w ustawach zwykłych. Wprzypadku aktów prawa miejscowego, reguły te stanowią równieżnieodłączny element treści samych aktów prawa miejscowego.

W polskim porządku prawnym wszystkie akty prawa miejscowego sąpublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zaś akty prawamiejscowego o charakterze porządkowym, dodatkowo są publikowane wdrodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danymterenie lub w środkach masowego przekazu. Jednakże, mimo iżustawodawca określił jednostronnie i wyczerpująco sposobypublikacji, to jednak w niektórych przypadkach pozostawił szczegółydotyczące publikacji organom samorządu terytorialnego. I tak,przepisy o charakterze porządkowym do swojego wejścia w życiewymagają dodatkowego ogłoszenia w drodze obwieszczeń, a także wsposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowegoprzekazu, z tym, że organom samorządu terytorialnego pozostawionoalternatywnie wybór któregoś z tych ostatnich sposobów. Obowiązującakonstytucja i w ślad za nią ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnychuporządkowały sprawy publikacji prawa, w tym prawa miejscowego, wPolsce. Sformułowały standardy ogłaszania odpowiadające państwuprawa. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innychaktów prawnych zawiera szereg rozwiązań, które w warunkach wielkiejaktywności prawotwórczej państwa mają sprzyjać czytelności systemu

91 Na temat charakteru i roli reguł dotyczących dokonywania czynności konwencjonalnych, zob. m.in. Z. Ziembiński, [w:] A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 78 i n.

23

prawa, bo wprowadza klarowne reguły wskazujące, jak osiągnąćprzejrzystość systemu oraz gdzie i jak znajdować w systemie przepisyprawa, które są potrzebne zainteresowanym.

Na zakończenie rozważań dotyczących publikacji aktów prawamiejscowego przez organy jednostek samorządu terytorialnego, pragnęzauważyć, że jak to stwierdził Tomasz z Akwinu, jeśli prawo ma byćregułą i miarą działania, to jak wszelka reguła i miara, powinno byćprzyłożone do rzeczy mierzonej i regulowanej, a przyłożenie to, gdychodzi o prawo, odbywa się przez dojście do świadomości tych,których działanie ono reguluje92. Tak więc promulgację, uważał Tomaszza bardzo istotny składnik pojęcia w ogóle prawa93. Jak pisał CzesławMartyniak, analizując definicję prawa Tomasza z Akwinu, „Nakaz rozumuniepromulgowany, a mimo to stosowany, byłby ślepym i brutalnymprzymusem w stosunku do poddanych. Zapoznawałby ich naturę rozumną,a tym samym reguła taka nie odpowiadałaby naturze rzeczy regulowaneji przez to byłaby nierozumna”94. W przypadku więc usunięciapromulgacji z istoty ustawy – jak zaznacza Cz. Martyniak – sprowadzasię ustawę moralną do ustawy fizycznej, „czyli popada się w końcowejanalizie w teorię: siła to ustawa”95.

92 Tomasz, Summa Theologiae, I – II, q.90, a.4.93 Tamże, I – II, q.90, a.4. Ogłoszenie prawa stanowi istotny element w

definicji prawa u Tomasza, która brzmi następująco: Lex nihil est aliud quam quaedamrationis ordinatio ad bonum commune, ab eo qui curam communitatis habet, promulgata, tamże, I –II, q.90, a.4

94 Cz. Martyniak, Obiektywna podstawa prawa według św. Tomasza z Akwinu, [w:] Cz.Martyniak, Dzieła, Lublin 2006, s. 39. Autor ten podkreśla, że w wypadku ustawywęzeł moralny powstaje między ustawodawcą a całą społecznością, dlatego teżzwykłe podanie do wiadomości nie jest wystarczające i konieczna jest promulgacja:„Unde promulgatio necessaria est ad hoc, qoud lex habeat suam virtutem – Stąd konieczna jestpromulgacja, by ustawa posiadała swoją moc obowiązującą”, tamże, s. 37.

95 Tamże, s. 39. 24