ISSN 0Rfi7 - Ml7:~

1998

Redaktor Naczelny Leon Kieres

* Sekretarz Redakcji Alicja Leszin

* Opracowanie graficzne Jerzy Burski

Skład i łamanie: "Municipium" SA Druk i oprawa: lnterGraf

Miesięcznik

listopad 1998

Spis treści

Rok VIII Warszawa

Mirosław Stec - Podział zadań i kompetencji w nowym

ustroju terytorialnym Polski (kryteria i ich normatywna

realizacja) .......... ................ ... .. ..... ...... .. .......... .. ...... .. .. ......... .. 3

~·:

Andrzej Sztando - Oddziaływanie samorządu lokalnego

na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli ustmjowych

gmin ....... .... ...... .... ......... .... ...... ..... .................. ........ ...... ..... .... 12

ArturMyna - Rozwój lokalny, regionalne strategie roz-

woju, regionalizacja ............... ... ... ... .... ..... ........... ............ ... 30

Paweł Roman - Zastosowania mikroekonomicznych in­

strumentów planowania i analizy w zarządzaniu gospo-

darką lokalną ..... .............. .. ............... ..... ....... .. ............ .... ... . 49

Elżbieta Pioskowik - Samorząd terytorialny we współ-

czesnej Bułgarii ................... ........ ...... .. ....... ... ....... ...... ..... ... 66

Recenzje - S.A. Shapiro, J.P. Tomain: Regulatory Law

and Policy. Cases and Materials (prof. Zbigniew Kmie-

ciak) ..................... .... ........ ........ .... ..... .. ............. ...... ...... ... .... . 77

Rada naukowa "Samorządu Terytorialnego'\

Barbara Adamiak, Antoni Agopszowicz, Janusz Borkowski, Piotr Buczkowski, Roman Chalirnoniuk, Teresa Dębowska-Romanowska, Tornasz Dybowski, Zyta Gitowska, Hubert Izdebski, Jan Jeżewski, Zbigniew Leoński, Zygmunt Niewiadomski, Eugeniusz Ochendowski, Karol Podgórski, Stanisław Prutis, Teresa Rabska, Joanna Regulska, Jerzy Regulski, Czesława Rudzka-Lorentz, Mirosław Stec, Jerzy Stępień, Andrzej Wasilewski, Aleksandra Wiktorowska, Elżbieta Wysocka

©for "Samorząd Terytorialny" All rights reserved

Wydawca: Międzykomunalna Spółka Akcyjna "Municipium", ul. Marszałkowska 82, 00-517 Warszawa, konto: Bank Inicjatyw Gospodarczych SA, lO/Warszawa, nr - 11601029-9032001. Adres Redakcji: ul. Marszałkowska 82, 00-517 Warszawa, te!. 625-23-32, 628-77-68, 625-22-96.

Andrzej Sztando

Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli ustrojowych gmin

1. Rozwój lokalny

Wielokrotnie podejmowana w literaturze ekonomicznej problematyka rozwoju jest bardzo rozległa i złożona. Powszechna jest jednak zgodność opinii , że pojęcie rozwoju powinno być zawsze kojarzone z pożądany­mi, pozytywnymi przeobrażeniami ilościo­wych, jakościowych i strukturalnych właści­wości danego układu. Jeśli będzie nim wy­odrębniona struktura społeczno-terytorial­na, posiadająca zbiór charakterystycznych dla siebie cech gospodarczych, przestrzen­nych i kulturowych, wyrażająca własne po­trzeby oraz hierarchię wartości, wtedy bę­dziemy mieli do czynienia z rozwojem w skali lokalnej'. Liczne określenia pojawiające się w literaturze przedmiotu, mimo niezbędnych uproszczeń, wydają się w precyzyjny sposób wyjaśniać jego istotę . Prezentują bowiem zarówno lokalność rozwoju, jak i jego skut­ki oraz czynniki o nim decydujące2 .

' Por.: L. Wojtasicwicz: Czynniki i bariery rozwoju lokalnego w aktualnej polityce gospodarczej Polski, (w:) Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu m· 734, Wrocław 1996, s. 14.

2 D. Śnicgowska: Samorząd terytorialny a rozwój gospodarki lokalnej, (w:) Gospodarka lokalna w wa­runkach samorządności, ZN AE w Poznaniu nr 205, Poznań 1992, s. 87.

Za przykład może tu posłużyć definicja, której autorem jest R. Rezsohazy. Określa on rozwój lokalny jako "zharmonizowane i systematyczne działanie , prowadzone w społeczności lokalnej, z udziałem zainte­resowanych, którego rezultaty służą zaspo­kajaniu potrzeb społecznych miejscowej lud­ności i przyczyniają się do ogólnego postę­pu"3. Społeczność lokalna pojawia się rów­nież w innych ujęciach rozwoju lokalnego. Z rozwojem lokalnym wiąże ją również J. Pa­rysek, dla którego rozwój lokalny to "pro­wadzenie działań na rzecz rozwoju gospo" darczego i społecznego danej jednostki te­rytorialnej (miasta, gminy) z wykorzysta­niem jej zasobów, uwzględnieniem potrzeb mieszkańców oraz przy ich udziale w podej­mowanych działaniach"4 oraz R. Broi, trak­tujący rozwój lokalny jako "zharmonizowa­ne i systematyczne działanie społeczności lokalnej, władzy lokalnej oraz pozostałych podmiotów funkcjonujących w gminie zmie­rzające do kreowania nowych i poprawy ist­niejących walorów użytkowych gminy, two­I'zenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki oraz zapewnienia ładu prze­strzennego i ekologicznego"5 .

2. Podmiotowość społeczności lokalnych

Analizując publikacje poświęcone oma­wianej problematyce, łatwo dojść do wnio­sku, iż podmiotowość społeczności lokalnych znajduje swój wyraz we wszystkich charak­terystykach rozwoju lokalnego. Jaka jest tego przyczyna? Otóż społeczność lokalna, mimo iż składa się z różnorodnych gn1p ludz­kich, posiada bardzo ważną cechę , którą jest

" R. Rczsuhazy: Le dćvcloppcmcnl des commu­nautćs , CIACO Editcur, Louvain-la-Ncuvc 1988.

'J. Parysck: Rola samorządu l cryto1·ialncgo w rozwoju lokalnym, (w:) Rozwój lokalny: zagospo­darowanie przestrzenne i nisze atrakcyjności go­spodarczej , PWN, Warszawa 1995, s. 37.

5 R. Broi : Rozwój lokalny- nowa logika rozwo­ju gospodarczego, (w:) Guspodarka lokalna w teo­rii i w pt·aktyce, PN AE we Wrocławiu m· 785, Wro­cław 1998, s. 11.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 13

szczególny stosunek do zamieszkiwanego te­rytorium. Jest ono dla niej zawsze jakąś war­tością- emocjonalną, kulturową, tradycyjną,

ekonomiczną, przyrodniczą czy jeszcze inną6 •

Badania socjologiczne dowodzą, iż więzi łą­czące członków społeczności lokalnej wywo­dzą się z potrzeby rozwiązywania wspólnych, lokalnych problemów. Dzieje się tak dlatego, że wiele potrzeb człowieka może być zaspo­kojonych właśnie na płaszczyźnie lokalnej. Skutkiem tego, jak pisze wielu czołowych ba­daczy układów lokalnych, dla przeciętnego obywatela, spędzającego większość życia w miejscu zamieszkania, ważniejsze są spra­wy odpowiedniego urządzenia jego bezpo­średniego otoczenia niż- takie, czy inne- zor­ganizowanie centrum państwowego7 • Pobu­dzana tymi uwarunkowaniami społeczność lo­kalna realizuje zatem wiele czynności, oddzia­łując na różnorodne struktury swojego oto­czenia. Kształtuje przestrzeń zamieszkiwane­go układu lokalnego, zmienia jego walory użytkowe, warunki prowadzenia działalności gospodarczej, walory obsługi, zamieszkania i pracy Społeczność lokalna decyduje w ten sposób o kierunku i tempie rozwoju lokalne­go, jest, obok uwarunkowań materialnych i prawnych, jego główną siłą sprawczą.

Jej wpływ na rozwój lokalny przebiega w zasadzie dwiema drogami. Pierwszą z nich, którą można nazwać wynikową, sprowadza się do przekształcania wielowymiarowej przestrzeni układu lokalnego poprzez dzia­łania indywidualne jego mieszkańców. Dziś, w warunkach gwałtownego wzrostu interak­cji międzyludzkich i gospodarczych, przy jed­noczesnym ciągłym rozkwicie rozwiązań sie­ciowych8, ten rodzaj wpływu na rozwój lo­kalny traci na znaczeniu.

6 J. Szczepański: Polska lokalna, (w:) Społeczeń­stwo i gospodarka w Polscc lokalnej, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1992, s. 19.

7 Por.: A. Piekara: Wartości, istota, uwarunko­wania i funkcje społeczne samorządu terytorialne­go a rozwój lokalny, (w:) Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, Uniwersytet Warszawski, Warsza­wa 1992, s. 18.

8 Por. I. Pietrzyk: Paradygmat rozwoju teryto­rialnego, (w:) Gospodarka przestrzenna i regional-

Druga z form wpływu opiera się na dzia­łaniach zbiorowych, to znaczy prowadzonych przez, wyodrębnione wedługwłaściwego kry­terium, grupy osób. Tworzą one poszczegól­ne podmioty gospodarcze, instytucje, orga­nizacje, formalne i nieformalne kręgi intere­sów itp. Niezwykle istotny jest fakt istnienia grupy szczególnej - zbiorowości mieszkań­

ców całego układu lokalnego. Tworzą oni (z mocy prawa) wspólnotę decydującą o strukturze i wykorzystaniu większości czyn­ników rozwoju lokalnego0 w stopniu najwyż­szym. Są zatem siłą sprawczą przesądzającą o kierunku i tempie rozwoju lokalnego. Wspól­nota ta zwana jest wspólnotą samorządową, a ogół jej członków, cech i działań- samorzą­

dem terytorialnym. Dalsze rozważania będą wymagały przybliżenia jego istoty.

3. Samorząd terytorialny

Samorząd terytorialny doczekał się wie­lu ujęć definicyjnych. Zaowocowało to bogac­twem podejść, ale również ich niejedno­znacznością. Sytuacja ta wynika po części z faktu, iż istota samorządu terytorialnego była i jest złożona, a po części, iż wykazy­wała ona i wykazuje pewne różnice zarów­no w układzie czasowym, jak i przestrzen­nym. Obowiązek jego definicji musi być za­tem wypełniony metodą kompilacji określeń odzwierciedlających wszystkie istotne, wspólne cechy dominujących współcześnie konstrukcji samorządu terytorialnego.

W świetle powyższych uwarunkowań samorząd terytorialny należy określić jako obligatoryjny związek mieszkańców dane­go terytorium, wspólnie zajmujących się swoimi sprawami publicznymi o znaczeniu lokalnym oraz jako formę decentralizacji administracji państwowej, wykonywanej,

na w trakcie przemian, Uniwersytet im. Mikołaja Ko­pernika, Toruń 1995, s. 13.

"Interesujące koncepcje wpływu społeczności lokalnej na czynniki rozwoju lokalnego zawiera m.in. praca E. J. Blakclya: Planning !ocal cconomic developmcnt. Thcory and practice, SAGE Librar~· of Social Research, London 1989.

14

na podstawie właściwych ustaw, przez miejscowe, niezawisłe organy 10

• Istnienie omz rola samorządu nie jest aktem bez­pośredniej woli wspomnianych mieszkań­ców, lecz wynikiem działalności ustawo­dawczej. W drodze ustaw państwo przeka­zuje samorządowi określone obowiązki ,

prawa i środki materialne, pozostawiając sobie rolę nadzorcy.

Prosta analiza współczesnych rozwiązań ustrojowych państw europejskich wskazuje, iż możemy wyróżnić trzy płaszczyzny samo­rządu terytorialnego: regionalną, subregio­nalną oraz lokalną. Ze względu na proble­matykę poruszaną w niniejszej pracy, dalsze rozważania zostaną poświęcone wyłącznie

samorządowi terytorialnemu funkcjonujące­mu na poziomie lokalnym. Samorząd ten, zwany samorządem lokalnym, powszechnie utożsamiany jest z samorządem podstawo­wej jednostki podziału terytorialnego pań­stwa, jaką jest gmina11 •

4. Rola samorządu lokalnego

Historia wskazuje, iż pierwotna rola sa­morządu lokalnego sprowadzała się do re­gulowania problemów wynikających z życia zbiorowego lokalnej społeczności. Mimo ak­centowanej w doktrynie niemieckiej i szwaj­carskiej odrębności organizacyjnej i funkcjo­nalnej samorządu, stan taki utrzymywany był dominacją ówczesnych trendów liberal­nych. Lata trzydzieste naszego wieku ujaw­niły bezdyskusyjne niedomagania "niewi­dzialnej ręki rynku", przynosząc rozwój kon­cepcji interwencjonistycznych. Wraz z rosną­cym, w powojennych latach, naciskiem spo-

10 Por.: Z. Nicwiadomski: Samorząd terytorial­ny w Europie Zachod niej, FRDL, Wa rszawa 1990, s . 4 i nast.

11 Przymiotnika "lokalny" bQdQ używał w niniej­szej pracy dl a oznaczenia zjawisk , pmw i st ruk tur charakterystycznych dla podstawowej jednostki podziału terytorialnego, jaką jest gmina. Wprawdzie cz<;sto nic zamykają siQ one "do końca" w granicach administracyjnych gminy, lecz przede wszystkim właśnie jej dotyczą. $zcrzoj na temat lokalizmu w rozwoju gminy: D. Snicgowska: Samorząd te ry­torialny .. . , op. cit., s. 86 i nast..

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11

' łeczności lokalnych na rozleglejsze i pełniej­sze zaspokajanie potrzeb publicznych, fakt ten stał się stymulatorem głównego nurtu ewolucji funkcji ekonomicznych samorządu lokalnego 12

• Stopniowo zaczynano go trak­tować jako podmiot, który powinien regu­lować znaczną część warunków życia mieszkańców i funkcjonowania podmiotów gospodarczych danego terytorium. W wyni­ku powszechnego rozczarowania efektyw­nością działania władz centralnych (nie wspominając już o systemach totalitarnych) i wynikającej z tego reorientacji ku koncep­cjom rozwoju "od dołu", gwałtownie rozsze­rzano zakres zadań i kompetencji gmin 1

:1•

Wraz z pojawieniem się paradygmatu roz­woju regionalnego i lokalnego'\ idea nada­wania nowego charakteru samorządowi te­rytorialnemu znacznie się upowszechniła. Poza tym, przerzucanie zadań publicznych na organy lokalne stało się wygodne dla państwowego centrum. Pozwalało bowiem uwolnić się od bezpośredniego administro­wania i realizacji wielu zadań lokalnych, a niejednokrotnie od ich finansowania. W nie zmienionym -w zasadzie - kierunku, ewo­lucja ta trwa do dziś 15 •

Obecnie, w dobie gwałtownie rozwija­jących się teorii rozwoju lokalnego, od sa­morządu gminy oczekuje się, że będzie on siłą motoryczną rozwoju lokalnego, przy możliwie najszerszej reprezentacji intere­sów lokalnej społeczności. Interesem tym nie jest już zaspokajanie potrzeb bieżą-

12 Szerzej na ten temat: L. Patrzałck: Samorząd terytorialny a rozwój ekonomiczny, (w:) Lokalne inicjatywy w sferze rozwoju gospodarczego, FRDL, Warszawa 1994.

13 M. Trojanek: Władza lokalna a efektywność inwestycji, (w:) Przcdsi<;biorczość w gminach. Sty­mulowanie inwestycji , Zachodnie Centrum Organi­zacji, Warszawa-Poznań-Zielona Góra 1996, s. 126.

1' Rozwój regionalny i lokalny w wielu publika­

cj ach traktowany jest jako - alternatywny w sto­sunku do sektorowego- model rozwoju gospodarki kraju. Szerzej na len temat np. (w:) Ph . Aydalot: Economie regionale et urbain c, Economica, Paris 1984; A. Jewtuchowicz : Dynamika rozwoju teryto­rialnogo a procosy restrukturyzacji gospodarczej, SGH, Warszawa 1996.

"'N. Gaj!: Modele podatkowe. Podatki lokalne, Wy­dawnictwo Sejmowe, Warszawa 1996, s. 11 i nast.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 15

cych. Formułę tę, a ściślej jej ogranicz?~ ność, należy uznać za historyczną. Dz1s interes społeczności lokalnej leży w wykre­owaniu i utrzymaniu rozwoju kompleksu walorów użytkowych i sił wytwórczych układu lokalnego.

5. Mechanizm wpływu samorządu lokalnego na rozwój lokalny

Wyjaśnienie podstaw funkcjonowania me­chanizmu wpływu samorządu gminy na roz­wój lokalny wymaga wprowadzenia do dal­szych rozważań pojęcia gospodarki lokalnej; W literaturze przedmiotu można spotkac w zasadzie dwa sposoby jego interpretacji. Pierwszy, który na użytek niniejszej pracy określiłem jako strukturalny, sprowadza się do traktowania gospodarki lokalnej jako charak­teryzującego się pewnymi cechami zbioru po­wiązanych ze sobą podmiotów układu lokal­nego. Typowym przykładem takiej koncepcji jestdefinicja R. Broszkiewicza, wskazującego, iż. gospodarka lokalna to "określony układ podmiotowy, przedmiotowy, strukturalny i przestrzennie delimitowany charakteryzują­cy się funkcjaini zewnętrznymi i wewnętrzny­mi wzg1ędem społeczności zamieszkującej na obszarze podziału adininistracyjnego, tj. poni­żej stopnia wojewódzkiego" w. Jako zbliżoną do powyższej można traktować opinię A. Zalew­skiego, dla którego "gospodarka lokalna jest zbiorem współzależnych podmiotów gospoda­rujących, działających na terenie gminy, z któ­rych każdy spełnia określone funkcje i dąży do realizacji własnych cclów"17

• Wymienia on również rodzaje wskazanych podmiotów- są

to: jednostki gospodarcze, gospodarstwa do­mowe, instytucje i władze lokalne1R.

16 R. Broszkicwicz: Mechanizmy i instrument~ sterowania procesami rozwoju gospod arki lokalneJ i samorządowej w Polscc, (w:) Gospoda rka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu , nr 734, Wrocław 1996, s. 33.

11 A. Zalewski: Ekonomika rozwoju lokalnego (wybrane zagadnienia), (w:) Gospodarka miejska, SGH Warszawa 1995, s. 8.

1sw niniejszej pracy przyjmuj Q :;,ałożcnic . że wła­dza lokalna to organy stanowiące (decyzyjn e) samo-

Tak określony układ podmiotów charak­teryzuje się szczególnymi cechami. Podmio­ty gospodarcze, gospodarstwa domowe oraz różnorodne instytucje oddziałują na środo­wisko naturalne, zagospodarowanie prze­strzenne, warunki życia ludności oraz na lo­kalne rynki, a także bezpośrednio i pośred­nio wzajemnie na siebie. Jak pisze A. Zalew­ski, "w procesie funkcjonowania zachodzą pomiędzy tymi podmiotami liczne powiąza­nia i współzależności wynikające z ich współ­pracy i kooperacji, wymiany dóbr i usług, świadczenia pracy, konkurencji, itp."l!l. Wchodząc we wzajemne interakcje oraz wy­wierając wpływ na pozostałe elementy swo­jego otoczenia, stają się jednym z najistot­niejszych elementów przesądzających o zmianach niemal wszystkich struktur go­spodarczych i społecznych układu lokalne­go. Właściwość ta wydaje się upoważniać do twierdzenia, iż ich rozwój połączony z pozy­tywnym bilansem wpływu na ewolucję swo­jego otoczenia może być utożsamiany z roz­wojem lokalnym.

Trudno sobie jednak wyobrazić, że reali­zacja partykularnych celów wymienionych podmiotów gospodarki lokalnej będzie prze­biegała bez jakichkolwiek konfliktów i za­wsze przyczyni się do rozwoju całego ukła­du lokalnego. Każdy z nich, maksymalizując swoje korzyści, działa niejednokrotnie wbrew interesom pozostałych oraz wywiera niekorzystny wpływ na środowisko, prze­strzeń, zasoby, a nawet postawy społeczne. Łatwo z tego wywnioskować, że prosta suma indywidualnych korzyści nigdy nie będzie służyła optymalizacji korzyści całego syste­mu lokalnego. Konieczne jest zatem istnie­nie elementu oddziałującego na omawiane podmioty gospodarki lokalnej tak, aby ich

rządu lokalnego. Podobnc założenia przyjmuje wic­lu autorów podejmuj ących omawmną problematyką, odzwierciedlając kierunki zmian zachodzących w Polscc oraz w innych krajach, por. np.: M. TroJa­nek: Kształtowanic atrakcyjności obszaru jako po­tencjalnego miejsca lokalizacji inwcsty?ji, (w:) Stra­tegi a i polityka rOZWOJU g1111n l WOJCWOciZtW ~ potl­stawy metodyczne, Zachodnie Centrum Orgamzaq' Warszawa-Poznań-Zicłona Góra, 1996, s. li3fl.

"'A. Zalewski: Ekonomika rozwoju .. . , o p. cit. , s. 8.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 15

cych. Formułę tę, a ściślej jej ograniczo­ność, należy uznać za historyczną. Dziś interes społeczności lokalnej leży w wykre­owaniu i utrzymaniu rozwoju kompleksu walorów użytkowych i sił wytwórczych układu lokalnego.

5. Mechanizm wpływu samorządu lokalnego na rozwój lokalny

Wyjaśnienie podstaw funkcjonowania me­chanizmu wpływu samorządu gminy na roz­wój lokalny wymaga wprowadzenia do dal­szych rozważań pojęcia gospodarki lokalnej. W literaturze przedmiotu można spotkać w zasadzie dwa sposoby jego interpretacji. Pierwszy, który na użytek niniejszej pracy określiłem jako strukturalny, sprowadza się do traktowania gospodarki lokalnej jako charak­teryzującego się pewnymi cechami zbioru po­wiązanych ze sobą podmiotów układu lokal­nego. Typowym przykładem takiej koncepcji jest definicja R. Broszkiewicza, wskazującego, iż gospodarka lokalna to "określony układ podmiotowy, przedmiotowy, strukturalny i przestrzennie delimitowany charakteryzują­cy się funkcjami zewnętrznymi i wewnętrzny­mi względem społeczności zamieszkującej na obszarze podziału administracyjnego, tj. poni­żej stopnia wojewódzkiego" 1H. Jako zbliżoną do powyższej można traktować opinię A. Zalew­skiego, dla którego "gospodarka lokalna jest zbiorem współzależnych podmiotów gospoda­rujących, działających na terenie gminy, z któ­IJ'Ch każdy spełnia określone funkcje i dąży do realizacji własnych celów"1i. Wymienia on również rodzaje wskazanych podmiotów - są

to: jednostki gospodarcze, gospodarstwa do­mowe, instytucje i władze lokalne1H.

w R. Broszkicwicz: Mechanizmy i instrumenty sterowania procesami rozwoju guspodarki lokalnej i samorzącłowej w Polscc, (w:) Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu, nr 734, Wrocław HJDG, s. 33.

"A. Zalewski: Ekonomika ro;"woju lokalnego (wybrane zagadnienia) , (w:) Gospodarka miejska, SGH. Warszawa 1995, s. 8.

" W niniejszej pracy przyjmujQ założenie. że wła­dza lokalna to organy stanowiące (decyzyjne) samo-

Tak określony układ podmiotów charak­teryzuje się szczególnymi cechami. Podmio­ty gospodarcze, gospodarstwa domowe oraz różnorodne instytucje oddziałują na środo­wisko naturalne, zagospodarowanie prze­strzenne, warunki życia ludności oraz na lo­kalne rynki, a także bezpośrednio i pośred­nio wzajemnie na siebie. Jak pisze A. Zalew­ski, "w procesie funkcjonowania zachodzą pomiędzy tymi podmiotami liczne powiąza­nia i współzależności wynikające z ich współ­pracy i kooperacji, wymiany dóbr i usług, świadczenia pracy, konkurencji, itp ."1n.

Wchodząc we wzajemne interakcje oraz wy­wierając wpływ na pozostałe elementy swo­jego otoczenia, stają się jednym z najistot­niej szych elementów przesądzających o zmianach niemal wszystkich struktur go­spodarczych i społecznych układu lokalne­go. Właściwość ta wydaje się upoważniać do twierdzenia, iż ich rozwój połączony z pozy­tywnym bilansem wpływu na ewolucję swo­jego otoczenia może być utożsamiany z roz­wojem lokalnym.

Trudno sobie jednak wyobrazić, że reali­zacja partykularnych celów wymienionych podmiotów gospodarki lokalnej będzie prze­biegała bez jakichkolwiek konfliktów i za­wsze przyczyni się do rozwoju całego ukła­du lokalnego. Każdy z nich, maksymalizując swoje korzyści, działa niejednokrotnie wbrew inter·esom pozostałych oraz wywiera niekorzystny wpływ na środowisko , prze­strzeń, zasoby, a nawet postawy społeczne. Łatwo z tego wywnioskować, że prosta suma indywidualnych korzyści nigdy nie będzie służyła optymalizacji korzyści całego syste­mu lokalnego. Konieczne jest zatem istnie­nie elementu oddziałującego na omawiane podmioty gospodarki lokalnej tak, aby ich

rządu lokalnego. Poclobnc założenia przyjmuje wic­lu autorów podejmujących omawianą problematyką, odzwierciedlając kierunki zmian zachodz ących w Polscc oraz w innych krajach, pur. np.: :Vl. Troja­nek: Kształtowanic atrakcyjności obszaru jaku po­tencjalnego miejsca lokalizacji inwestycji, (w:) Stra­tegia i polityka rozwoju gmin i województw- pod­stawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji Warszawa-Poznań-Ziclona Góra, 1996, s . 139.

Hl A. ZaJewski: Ekonomika rozwoju ... , up. cit., s. 8.

16

istnienie i rozwój służyły pożądanym, kom­pleksowym przeobrażeniom jakościowym w zakresie poziomu życia mieszkańców i funkcjonowania organizmów gospodarczych.

Elementem tym jest właśnie samorząd lokalny. Jego podstawową rolą jest zapew­nienie sytuacji, w której zharmonizowane i systematyczne działania podmiotów gospo­darki lokalnej będą zmierzały do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów użytkowych gminy, tworzenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki oraz za­pewnienia ładu przestrzennego i ekologicz­nego. Rola ta jest zbieżna z teorią miejsca państwa w gospodarce rynkowej, według której, w celu zapewnienia trwałego rozwo­ju, ma ono m.in. równoważyć przeciwstaw­ne interesy społeczne oraz indywidualne, regulując strukturę dobra ogółu i wolności gospodarczych. Aby osiągnąć ten cel, samo­rząd terytorialny na poziomie gminy pełni (powinien pełnić) funkcje: inicjującą, plani­styczną, wspomagającą, sterującą, koordy­nacyjną i kontrolną w całym systemie, jakim jest gospodarka lokalna. Posiadając przeka­zane mu przez państwo uprawnienia, w dro­dze realizacji zadań obligatoryjnych (nało­żonych ustawowo) i fakultatywnych (wyni­kających z własnej inicjatywy zmierzającej do poprawy warunków życia i gospodarowa­nia), indukuje (bezpośrednio lub pośrednio) pożądane zachowania pozostałych podmio­tów, a tym samym wpływa na rozwój lokal­ny Mechanizmu teg·o nie należy utożsamiać wyłącznie z prostym kształtowaniem ich warunków funkcjonowania. Jest on znacznie szerszy; chociażby ze względu na fakt czę­stej bezpośredniej współpracy pomiędzy samorządem (władzami samorządowymi)

a resztą podmiotów gospodarki lokalnej (szczególnie w układzie samorząd- podmio­ty gospodarcze) .

Już na podstawie powyższego, krótkie­go vvywodu można dojść do wniosku, że ka­tegoria samorządu mmacza nic tylko prawo, ale także powinność oddziaływania na wic­!e lokalnych struktur społeczno-gospodar­czych, dla dobra lokalnej społeczności . Po-

, SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11

wszechne przekonanie o takiej roli samorzą­du znajduje swój wyraz w drugiej, nie omó­wionej dotychczas formie interpretacji po­jęcia "gospodarka lokalna", którą można określić jako czynnościową. Dla wielu auto­rów gospodarka lokalna jest bowiem zbio­rem czynności służących rozwojowi lokalne­mu . J . Parysek pisze, że w ujęciu ogólnym za gospodarkę lokalną można uznać "działania

na rzecz rozwoju jednostki lokalnej czyli lo­kalnego, terytorialnego systemu społeczne­go", natomiast w ścisłym- "działania spo­łeczno-gospodarcze, które wykorzystują lo­kalne czynniki i ograniczenia rozwoju"20

• Po­wyższa definicja nie wskazuje jednak pod­miotu owych działań. Dokonują tego inni autorzy. Gospodarka lokalna jako zespół ko­ordynowanych przez samorząd czynności służących rozwojowi lokalnemu pojawia się m. in. w opracowaniach E. J. Blakelya21

,

J. Reijnena22 i A. Suttona23 , a także w publi­kacjach wielu polskich autorów24• Traktują

ją oni jako proces, w którym władze lokalne wykorzystując zasobywłasne (układu lokal­nego) oraz zewnętrzne stymulują rozwój go­spodarczy danej podstawowej jednostki te­rytorialnej. Gospodarkę lokalną utożsamia­ją z takim gospodarowaniem lokalną mate­rialną i społeczną bazą rozwoju, w którym, poprzez tworzenie nowych miejsc pracy i rozwój podmiotów gospodarczych, dokonu­je się pełniejszego zaspokojenia potrzeb miejscowej ludności. Wydaje się jednak, iż tak pojmowana gospodarka lokalna zawęża problematykę działań samorządu lokalnego wyłącznie do rozwoju gospodarczego, i choć jest to jeden z najistotniejszych przejawów

2" J. Parysck: Rola samorządu ... , o p. cit., s. 38. 21 E. J. Blakcly: Planninglocal..., op. cit. 22 J. Reijncn: Thc role o f !ocal authoritics in fo­

storing !ocal initiativos (comparod with cxporion­ces in othor countries), (w:) Local initia tivos. Altor­nativo path for dovolopmont, Prossos Intorunivor­s ita ircs Europecnncs, Maastricht 1987.

2" A. Sutton: Local initiativcs. Altc rn a tivo path for dovolopmcnt, Prossos Intcrunivorsita iros Euro­peon nos , Maastricht 1987.

2 1 Zob. np.: N. Gaj l: Modele podatkowe ... , op. cit. , s. 11 i nast.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 17

rozwoju lokalnego, a przy tym silnie powią­zany z pozostałymi sferami rozwoju, to jed­nak nie jedyny. Kształtowany przez samo­rząd rozwój lokalny dokonuje się bowiem również na płaszczyźnie społecznej, kultu­rowej25 i ekologicznej.

6. Rola i warunki funkcjonowania mechanizmu

Podsumowując powyższe rozważania,

należy stwierdzić, że rola, jaką samorząd lokalny może odegrać w kształtowaniu roz­woju lokalnego, jest bardzo istotna, chociaż­by dlatego, że nie mogą go w realizacji tego zadania zastąpić żadne inne podmioty- ani prywatne, ani publiczne. Wydaje się bowiem, że tylko samorząd, dzięki odpowiednim kom­petencjom, motywacjom i właściwym "zbli­żeniu" do problemów lokalnych, może pra­widłowo powiązać rozwój lokalny z potrze­bami ludności oraz endogenicznymF0 i egzo­genicznymi zasobami. Struktury samorządo­we mogą być władne ukierunkowywać ewo­lucję i działania podmiotów gospodarki lo­kalnej tak, aby przyczyniały się one do roz­wiązywania najważniejszych problemów go­spodarczych i społecznych gminy, a tym sa­mym służyły rozwojowi lokalnemu. Aby tak się stało, nie wystarczy jednak - conditio sine qua non - samo zaistnienie struktur samorządowych na poziomie lokalnym. Ko­nieczne jest również zaistnienie dwóch do­datkowych czynników. Pierwszy z nich to wyposażenie samorządu w uprawnienia, na­rzędzia i zbieżne z nimi środki. W innym wypadku oddziaływanie samorządu na struktury układu lokalnego będzie albo nie­możliwe, albo nieskuteczne (mało skutecz­ne). Stopień faktycznej, prawnej, organiza-

25 Niektórzy badacze zagadnień rozwoju lokal­nego wyróżniają jednolitą płaszczyznę społec_zno­-kulturqwą, zwaną również płaszczy~ną osadmc~ą. Por.: D. Sniegowska: Samorząd terytonalny ... , op. Cit., s. 87.

26 Rozwój lokalny oparty na endogenicznych

zasobach (czynnikach rozwojowych) układu lokal­nego często w literaturze określany jest jako typo­wy rozwój lokalny.

cyjnej i finansowej samorządności samorzą­du lokalnego, będący prostą pochodną przy­jętego w państwie modelu ustrojowego gmi­ny Uednostki jej odpowiadającej), jest tu czynnikiem decydującym. Kształtowany przez władze lokalne rozwój gmin może bo­wiem odbywać się tylko i wyłącznie z posza­nowaniem (ale nie z bezwzględnym podpo­rządkowaniem), zabezpieczanych przez mo­del ustrojowy gminy, nadrzędności interesów i doktryn ogólnopaństwowych wobec intere­sów lokalnych.

Drugim warunkiem jest zaistnienie w świadomości przedstawicieli władz lokal­nych roli, jaką mają do spełnienia. Wyłącz­na realizacja obligatoryjnych zadań przeka­zanych w drodze decentralizacji admini­stracji państwowej nie zapewni układom lo­kalnym optymalnej ścieżki rozwojowej. Ko­nieczne są działania wynikające z własnej inicjatywy, zmierzające do permanentnej re­strukturyzacji niemal wszystkich dziedzin życia społeczno-gospodarczego i sanacji za­sobów materialnych oraz niematerialnych. Wymagają one jednak chęci, wiedzy, pomy­słowości, często dodatkowych zasobów fi­nansowych, a przede wszystkim skupienia miejscowej ludności wokół idei rozwoju lo­kalnego. Jedynie z aktywności ludzi tworzą­cych samorząd może się zrodzić optymalny rozwój lokalny. Reguły tej nigdy nie zastąpi uznaniowe obdarowywanie to tym, to owym "pomysłem" społeczności lokalnej przez władze gminy w zamian za poparcie pod­czas wyborów. Fakt ten dotyczy praktycz­nie każdego państwa i nie trzeba chyba ni­kogo przekonywać, jak doniosłe znaczenie ma on dla naszego kraju27

•

7. Model ustrojowy gminy

W strukturze organizacji terytorialnej państwa polskiego, a także zdecydowanej

21 Bardzo interesujące spostrzeżenia na ten temat przedstawił B. Jałowiecki: Narodziny d~mokracji wPolsce lokalnej, Uniwersytet Warszawski, Instytut Gospodarki Przestrzennej, Warszawa 1990.

18

większości państw europejskich, zasadniczym elementem jest gmina. Fosługując się treścią obowiązującej w naszym kraju ustawy o sa­morządzie terytorialnym28, można stwierdzić, że gmina jest podstawową wspólnotą samorzą­dową, tworzoną z mocy prawa przez mieszkań­ców odpowiedniego terytorium, przy czym owo terytorium również nosi miano "gmina". Gmi­najest dziś zatem traktowanajako elementar­na jednostka samorządu terytorialnego. Jed­nak nie zawsze gminy miały charakter samo­rządowy. Świadczą o tym chociażby polskie do­świadczenia lat ubiegłych, kiedy to pełniły one rolę narzędzi realizacji centralnych ustaleń planistycznych.

Układ oraz natężenie najważniejszych cech gminy tworzy jej model ustrojmvy29

• ,Jest on zależny od woli ustawodawcy, a więc jest po­chodną kierunków i metod rozwoju przyjętych przez sprawujące władzę państwową30 elity polityczne3' . Model ustrojowy gminy lub, ina­czej mówiąc, zdeterminowany układem wspo­mnianych cech, zakres i stopieńjej samorząd­ności, jest zatem zawsze zgodny z ustrojem politycznym i gospodarczym państwa. Można powiedzieć, że jest wynikiem tego ustroju, a jednocześnie jednym z podstawowych fila­rów przesądzających o jego kształcie.

Lista właściwości gminy składających się na jej model ustrojowy rzadko znajduje enu­meratywne odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu. Oczywiście modele ustrojowe gmin są przedmiotem licznych rozważań,

2"Ustawaz 8 marca 1990 r. o samorządzie teryto­rialnym (tekst jednolity: DzU 1996 r. nr 13, poz. 7 4) .

29 PojQcie modelu ustrojowego gminy nie powin­no być utożsamiane z kategorią modelu samorzą­du terytorialnego, która odnosi siQ do stopnia roz­działu funkcji administracji państwowej od funkcji samorządu terytorialnego. Por.: A. Ginsbert-Gebert: Samorząd terytorialny i jego gospodarka, AE we Wrocławiu, Wrocław 1992, s . 177; M. Stahl, E. Olejniczak-Szałowska: Samorząd terytorialny - podstawowe zagadnienia, FRDL, Warszawa­Otwock 1994, s. 59.

'"Niceo bardziej skomplikowana jest sytuacja państw federalnych, takich jak np. Szwajcaria czy Niemcy, gdzie kraj e związkowe (kantony, landy) posiadając daleko idącą autonomiQ mogą samo­dzielnic określać kształt poszczególnych cech wła­snych struktur samorządowych.

3' Por.: R. Broi: Rozwój lokalny ... , op. cit., s. 12.

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11

lecz poświęcone są one zwykle prezentacji rozwiązań funkcjonujących w różnych pań­stwach i w różnych okresach historycz­nycha2. W tej sytuacji, dla przybliżenia kate­gorii modelu ustrojowego gminy, najwłaściw­sza wydaje się metoda analizy poruszających ten temat publikacji pod kątem prezentowa­nych w nich, i podnoszonych do rangi ele­mentów kluczowych, fragmentów systemów samorządów gmin. Jej nieodzownym uzupeł­nieniem musi być analiza ustawodawstwa samorządowego, znacznie wzbogacająca stu­dia nad najważniejszymi składnikami rozpa­trywanej instytucji prawnej.

Po przyjęciu i przebyciu takiej drogi ba­dań, jako główne segmenty kategorii mode­lu ustrojowego gminy zarysowują się: • samodzielność wyboru władz gminnych, • zakres kompetencji władz gminnych, • zbiór zadań obligatoryjnych i realizowa­

ne zadania fakultatywne, • zakres dopuszczalnych rozwiązań reali­

zacji zadań oraz zakres funkcji prawo­dawczej,

• stopień formalnej samodzielności finan­sowej i materialne zabezpieczenie finan­sowe,

• sposób sprawowania przez społeczność gminną kontroli wykonania zadań,

• zakres i kryteria nadzoru państwa nad działalnością gminy. Samodzielność wyboru władz gmin­

nychjest konstytutywnym warunkiem zaist­nienia gminy o charakterze samorządowym. Brak autonomii społeczności lokalnej w po­woływaniu kolegialnych organów gminy za­przecza idei samorządności. Jak już wcze­śniej wspomniałem, historia zna koncepcje gminy pozbawionej wpływu na skład wła-

32 OpiniQ tQ sformułowałem na podstawie lektu­ry nastQpujących pozycji : B. Dolnicki: Modele samo­rządu terytorialnego w Europie i w Polscc, WDAA, Katowice 1994; J. Jcżewski: Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, UW, Wrocław 1995; M. Obrębalski: Samorząd terytorialny w Polsce i w Europie, AE-WBWM, Wrocław 1991; P Czechow­ski, S. Piątek: Samorząd terytorialny w Polscc, Fun­dacja im. F. Ebcrta, Warszawa 1991; Z. Niewiadom­ski: Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, FRDL, Warszawa 1990.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorząd~ lokalnego ... 19

snych organów kolegialnych. Współcześnie modele takie należą jednak do rzadkości.

Zakres kompetencji władz gminnych to zbiór spraw publicznych, które w drodze ustawowej zostały powierzone gminie jako wspólnocie samorządowej. Delimitacja tego zakresu jest prostą pochodną ustroju pań­stwa, wyznaczającą granice obszaru praw do lokalnego samostanowienia. Inaczej mówiąc,

określenie kompetencji należy traktować jako ustawową dyspozycję , wyznaczającą

płaszczyznę zainteresowań władz lokalnych, a jednocześnie jako uzasadnienie kształtu pozostałych cech modelu gminy.

Z pojęciem kompetencji władz gminnych bardzo ściśle związany jest zbiór zadań obligatoryjnych i realizowane zadania fakultatywne. Zadania obligatoryjne miesz­czą się oczywiście w kompetencjach władz gminnych i obejmują sprawy wyszczególnio­ne w ustawach, do realizacji których gmina jest zobowiązana Oest to zwykle część za­dań podstawowych, tzn. określonych w pod­stawowym akcie ustawodawczym traktują­cym o samorządzie gminy, a także inne ewen­tualne zadania, które mogą być zlecane w drodze kolejnych ustaw). Wykonywane sa­modzielnie, lecz pod kontrolą, są bezpośred­nim wyrazem decentralizacji zadań admini­stracji państwowej . Zadania fakultatywne również mieszczą się w zakresie kompeten­cji władz gminy, ale formułowane i realizo-

Rys. 1

wane są jako inicjatywy lokalne Oako szcze­gólny rodzaj zadań fakultatywnych można uznać, często spotykane w samorządowej praktyce państw europejskich, zadania re­alizowane na podstawie porozumień z orga­nami administracji rządowej).

Przedstawione rozgraniczenie zadań, na obowiązkowe i fakultatywne, opiera się na formie, konstytuujących instytucję samorzą­du gminy, zapisów ustawowych. Za przykład może tu posłużyć polska ustawa o samorzą­dzie terytorialnym, której art. 7 w ust. 1 i 2 mówi, iż: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy W szczególności zadania własne obejmują sprawy .. [ ... ].Ustawy określają, które zada­nia własne gminy mają charakter obowiązko­wy". Taka formuła nie oznacza, iż zadania fakultatywne muszą mieć charakter spora­dyczny. Wszystko zależy od całokształtu

modelu ustrojowego, a nawet od "stylu" spra­wowania władzy lokalnej i aktywności społe­czeństwa, o których to czynnikach jest mowa w dalszej części niniejszego opracowania.

Całość przedstawionej problematyki kompetencji i zadań samorządu gminy, w dużym uproszczeniu, prezentuje rys. 1.

Teoretycznie rzecz biorąc, realizacja za­dań może się odbywać różnorodnymi meto­dami. Jednak gmina nie może swoimi działa­niami wchodzić w konflikt z szeroko pojętym interesem państwa. Z tego powodu poszcze-

Zakres kompetencji władz gminnych, zadania obligatoryjne i fakultatywne

- - - - - - - - - - - - - ZAKRES KOMPETENCJI WŁADZ GMINNYCH • - - - - - - - - - - - - "i

zbiór zadań

obligatoryjnych

~ zadania

podstawowe

zadania

zlecone

realizowane zadania

fakultatywne

~ realizowane

jako inicja­

tywywłasne

realizowane w porozumieniu z organami admi-

nistracji rządowej

----------------------------------------------------' Źródło: Opracowanie własne.

20

gólne systemy prawne wyznaczają zakres dopuszczalnych rozwiązań realizacji za­dań gminy. Punktem wyjściajest przyznanie (lub nie) gminie osobowości prawnej. Zabieg ten skutkuje umożliwienie (lub nie) samo­dzielnego zaciągania zobowiązań, inwestowa­nia, posiadania własnego majątku i zarządza­nia nim, a więc silnie determinuje charakter modelu gminy. Uszczegółowieniem i rozsze­rzeniem zapisów generalnych jest wiele do­datkowych dyspozycji prawnych określają­cych szczeg·óły metod realizacji zadań.

Pole wyborów pozostawionych organom wspólnoty samorządowej przesądza o możli­wej do uzyskania efektywności działań, a cza­sami również o palecie możliwych do przyję­cia składowych części kierunków rozwoju. Doświadczenia wskazują, iż określone w po­szczególnych modelach ustrojowych gmin zakresy dopuszczalnych rozwiązań realiza­cji zadań zapewniają zwykle pożądaną przez ustawodawcę i władze lokalne efektywność działań. Rozbieżności pomiędzy oczekiwania­mi społeczności lokalnych a możliwościami prawnymi dotyczą głównie działań nowych, niestandardowych, mieszczących się zwykle w polu zadań fakultatywnych.

Zbliżony, do zakresu dopuszczalnych roz­wiązań realizacji zadań, charakter posiada zakres funkcji prawodawczej gminy. Funk­cja ta sprowadza się wyłącznie do wydawa­nia przepisów na podstawie konkretnych norm prawa pozytywnego i posiada tylko miejscowy zasięg.

Wskaźnikiem faktycznej autonomiF1

wspólnoty gminnej, a jednocześniewarunkiem niezależności wyborów w realizacji zadań są: stopień formalnej samodzielności finanso­wej oraz materialne zabezpieczenie finan­sowe. Samodzielność finansową należy utoż­samiać z prawem uchwalania własnego budże­tu. Jednak nie można jej rozpatrywać w oder-

33 Użyty termin .. autonomia", w odniesieniu do kategorii gminy, pełni wyłącznie rolę synonimu sa­modzielności i samorządności. Gmina nie może bo­wiem być j ednostką autonomiczną w znaczeniu, ja­kie w doktrynie prawa państwowego nadaje się po­jęciu .. autonomia" . Por.: B. Dolnicki: Modele samo­rządu ... , op. cit., s. 11.

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11

'waniu od jej materialnego zabezpieczenia. Sta­łe wpływy podatkowe i majątek gminy są nie tylko gwarancją realizacji zadań, ale i wyznacz­nikiem faktycznej samorządności34 •

Wykonywanie zadań przez organy gminy podlega dwupłaszczyznowej kontroli. Pierw­sza tworzona jest przez społeczność lokalną. Jeśli realizacja omówionych wyżej zadań ma służyć wspólnocie mieszkańców gminy, to najlepszym weryfikatorem stopnia osiągnię­cia tego celu będą sami mieszkańcy. Sposób sprawowania przez społeczność gminną kontroli wykonania zadań jest jedną z pod­stawowych cech. danego modelu ustrojowego gminy. Historia oraz współczesna praktyka znają trzy podstawowe rozwiązania w tym zakresie. Pierwszym jest marginalizacja oma­wianej kontroli, co bez wątpienia nie służy budowie właściwych sprzężeń na linii: władza - społeczeństwo . Druga, pośrednia postać kontroli społecznej sprowadza się do okre­sowego wyboru członków organu przedsta­wicielskiego samorządu gminy. Forma trzecia to system demokracji bezpośredniej, w któ­rym ogół uprawnionych do głosowania oby­wateli gminy może decydować w najważniej­szych dla niej sprawach3."·

Drug-a płaszczyzna kontroli wynika z nad­zoru państwowego nad działalnością samo­rządową. Państwo przekazując zadania samo­rządowi gminy pozostawia sobie prawo do kontroli ich realizacji. Analizując ewolucję samorządności, napotykamy na dwa główne typy kontroli państwowej. W pierwszym, już w zasadzie historycznym, nadzorem objęta jest zarówno legalność, jak i celowość dzia­łań. Współczesny system nadzoru państwo-

"' Poglądy te znajdują silne odzwierciedlenie w literaturze niemieckiej i szwajcarskiej. Nic sposób tu pominąć, zbieżnego w tej kwestii, stanowiska pre­zentowanego przez polskich au torów: A Bordo , E. Chojnę-Duch, E. Kornberger-Sokołowską, K. Pio­trowską-Marczak, W Nykla, z. Gilowską i innych.

3" R. Schaffhauser: W Szwajcarii, (w:) Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, pod red. J. Jcżewskiego, UW, Wrocław 1995. Por. także: Z. Niewiadomski: Demokracja bezpośrednia w wa­runkach współczesnego samorządu terytorialnego, (w:) Samorząd terytorialny drogą do demokracji , KIBS, Poznań 1994, s. 21.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lo~alnego ... 21

wego to narzędzie korygujące wyłącznie dzia­łania sprzeczne z prawem. Należy podkreślić, że w powszechnej opinii kontrola działalno­ści gmin nie jest traktowana jako naruszenie idei samorządności tak długo, jak długo za­kres i kryteria nadzoru państwa nad dzia­łalnością gminy służą zapewnieniu prze­strzegania ustaw i zasad konstytucji, a sto­sowane środki nadzoru są proporcjonalne do chronionych przez nadzór interesów6 .

Przyjmując za podstawę analizy układ po­\\J'Ższych cech, można wyodrębnić - w ukła­dzie czasowo-przestrzennym - wiele modeli ustrojowych gmin. Każdy z nich jednak wyka­zuje zwykle podobieństwo do jednego z trzech modeli podstawowych, którymi są: 1) model ustrojowy gminy funkcjonujący

w ramach terenowych organów jednolitej władzy państwowej (model socjalistyczny),

2) centralistyczny model ustrojowy gminy państwa demokratycznego,

3) model demokratyczno-samorządowy, który posiada trzy warianty: a) demokratyczno-samorządowy model

kliencko-patronacki, b) demokratyczno-samorządowy model

państwa opiekuńczego,

c) demokratyczno-samorządowy model ekonomiczno-rozwojowy"'·

8. Model ustrojowy gminy funkcjonujący w ramach terenowych organów jednolitej władzy państwowej

Centralistyczny model terenowych orga­nów jednolitej władzy państwowej charak­terystyczny był dla państw byłego bloku so­cjalistycznego38. W Polsce funkcjonował on

311 EuropejskaKarta Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. (DzU z 1994, nr 124, poz. 607).

37 Nazewnictwo wariantów a) i c) zaczerpnąłem z: J. Parysck: Rola samorządu terytorialnego w rozwoju lokalnym, (w:) Podmiotowość społeczno­ści lokalnych, MEDIA-GT, Poznań 1996, s . 100.

"" ?odstawowym celem przedstawionej tu cha­rakterystyki modelu ustrojowego gminy, funkcjonu­jącego w ramach systemu terenowych organów

w latach 1950-1990 i wywodził się z leninow­skiej koncepcji socjalistycznego przedstawi­cielstwa ludowego w terenie, opartego na sys­temie rad narodowych, działających w ra­mach zasady centralizmu demokratycznego&~.

Model ten negował samorządność lokal­ną. Zamiast typowych organów samorządu terytorialnego funkcjonowały w nim rady narodowe, będące przedstawicielskimi orga­nami władzy państwowej. Społeczności lo­kalne zostały w ten sposób pozbawione fak­tycznej możliwości wyboru "własnych" władz gminnych. Trudno tu zatem mówić o jakim­kolwiek określaniu i kontrolowaniu przez społeczność gminną zadań lokalnych. Zada­nia realizowane przez lokalną administrację wyznaczane były za pomocą przekazywa­nych "na dół" decyzji władz centralnych, któ­re pozostawały jedynym wyznacznikiem i nadzorcą stopnia, formy i terminu ich wy­konania. Podstawowym kryterium oceny była zgodność wyników działań z przekaza­nymi dyrektywami, służącymi branżowo-sek­torowemu rozwojowi państwa, a nie rozwo­jowi lokalnemu. W zakresie kompetencji or­ganów terenowych pozostawała zatem reali­zacja narzuconych, obligatoryjnych zadań w ramach budżetu, stanowiącego fragment budżetu państwa. Centralistyczny obraz tego modelu dopełniał brak osobowości prawnej, samodzielności finansowej i majątku komu­nalnego gmin.

System ten pozbawiał gminne i miejskie rady narodowe istotnego wpływu na rozwój lokalny Poza zasięgiem ich oddziaływania znalazła się przeważająca część podmiotów gospodarki lokalnej. Przedsiębiorstwa, łącz­

nie z tymi, które świadczyły lokalne usługi publiczne, pozostawały pod nadzorem wła-

jednolitej władzy państwowej, jest ukazanie braku relacji na linii społeczność lokalna- władze lokalne -rozwój lokalny. Pomija ona zatem, mające miejsce w latach 1950-1990, przekształcenia strukturwładzy i administracji państwowej, ponieważ nic zmieniały one powyższej relacji. Z analogicznego powodu nie oddaje ona również złożoności ówczesnego systemu centralistycznego i wielu jego paradoksów.

""P. Czcchowski, S. Piątek: Samorząd terytorial­ny ... , op. cit., s. 9 i nast.

22

ściwych ministerstw i urzędów centralnych. System resortowy zdominował w ten sposób interes lokalny. Większość ważnych inwesty­cji terenowych realizowano w takim stopniu, w jakim mogły one zaspokoić potrzeby go­spodarki narodowej. Plany gospodarcze jed­nostek terenowych stały się elementem skła­dowym narodowego planu gospodarczego. Gminne i miejskie rady narodowe pozbawio­ne zostały nawet wpływu na znaczną część usług socjalno-bytowych (żłobki, przedszko­la, obiekty sportowe itd.), ponieważ zostały one przeniesione na barki przedsiębiorstw państwowych40 •

Omawiany model ustrojowy wygasił we władzach terenowych jakąkolwiek motywa­cję do samodzielnych i aktywnych działań, szczególnie właśnie w zakresie kształtowa­nia gospodarki lokalnej. Pozbawione prawa do realizacji własnej, lokalnej polityki, stały się biernym narzędziem realizacji polityki państwa. Centralistyczny system sprawowa­nia władzy unicestwił kreatywność także w społecznościach lokalnych. Z racji braku organów reprezentujących ich interesy' \ wszelkie prawdziwie społeczne inicjatywy służące rozwojowi lokalnemu napotykały na wiele trudności.

W centralistycznym modelu terenowych organów jednolitej władzy państwowej, roz­wój lokalny należał do całkowitej abstrak­~ji. Z racji jego związków z pluralizmem po­h tycznym, samorządnością i swobodą dzia­ł~ności był doktrynalnie sprzeczny z socja­listyczną, resortową koncepcją monopolu państwa w gospodarce. Podsumowując po­wyższe fakty, należy stwierdzić, iż pojęcie wpływu samorządu lokalnego na gospodar­kę lokalną praktycznie nie dotyczy przedsta­wionego modelu gminy.

• 40 R. Broi: Gospodarka lokalna, AE we Wrocła­

WIU, Wrocław 1995, s. 17. "Reakt~owanie ~o ~973 roku gminnego szczc­

b~a '":'ładzy pansrn.:oweJ me przyniosło w tym zakre­Sie Istotnych zmian . Koncepcja rozwoju gminy ":dalszym ciągu wynikała z centralnych ustaleń pla­mstycznych, dopuszczając jedynie akceptację i ak­tywność w ich realizacji.

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11

9. Centralistyczny model ustrojowy gminy państwa demokratycznego

Zdecydowanie odmienny od powyższego jest centralistyczny model ustrojowy gminy państwa demokratycznego, charaktery­styczny dla państw zachodnioeuropejskich sprzed kilkudziesięciu (kilkunastu) lat42

•

Bardzo istotną jego właściwością była samo­dzielność społeczności lokalnej w wyborze władz gminnych. Wybierała ona, w wyborach powszechnych, swoich reprezentantów; któ­rzy tworzyli organ uchwałodawczy gminy (np. radę gminy) . Samodzielny wybór naj­ważniejszego organu samorządu stanowił również podstawowy sposób sprawowania przez społeczność gminną kontroli wykony­wania powierzonych temu organowi zadań43.

Jednak zakres tych zadań był stosunkowo wąski. Gminy ograniczały się zwykle do za­rządzania własnym majątkiem, opieki spo­łecznej , utrzymania czystości oraz spraw budowlanych i porządkowych (porządku publicznego), przy czym pole możliwoś~i wyboru form realizacji tych zadań nie było zbyt duże. Pojawiające się inicjatywy, wykra­czające poza obligatoryjne ramy i ukierun­kowane na wspieranie rozwoju lokalnego, często napotykały na utrudnienia finansowe prawne, nadzorcze oraz proceduralne. Za~ kres realizowanych działań fakultatywnych był również pochodną rodzącej się dopiero, w umysłach przedstawicieli nauki i władz teorii rozwoju lokalnego. '

W ówczesnych kapitalistycznych syste­mach gospodarczych państwo było głównym

42 Typ~wym przykładem centralistycznego mo­delu ustroJowego gminy w państwie demokratycz­ny~ był funkcjonujący do 1982 roku model francu­ski. ~becna, demok.ratyczno-samorządowa forma ustrOJOWa fra.ncuskJej ~iny i jej pozycja w struk­turze szcze?h collect!VItes territoriales (wspólnot l~k~lnych) Jest w znacznej mierze wynikiem wiel­kie~ reformy decentralizacyjnej, zapoczątkowanej w m~JU 19~1 .roku i trwającej niemal do końca lat OSiemdzieSiątych .

43 P?za system~mi ~emokracji bezpośredniej . Por. np .. J . Jezewski: Gmma w wybranych. op ci·t s . 270 i nast . .., · .,

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 23

dysponentem środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych o znaczeniu lokalnym. Gmina posiadała małą swobodę finansową. Dzięki niewielkiemu potencjało­wi własnego materialnego zabezpieczenia finansowego i niskiemu poziomowi docho­dów własnych, subwencje ogólne, w opinii wielu znawców przedmiotu, pełniły rolę nie tylko źródła finansowania, ale i instrumen­tu uzależniania gmin od państwa. U zależnie­nie było wzmacniane, wymagającym spełnie­nia licznych warunków, subwencjonowaniem szczególnym.

Dominująca pozycja organów central­nych widoczna była również w strukturze nadzoru nad gminami, który prowadzony był nie tylko z punktu widzenia legalności, ale często również i celowości działań. W naj­bardziej scentralizowanych systemach ustrojowych, mniejsza lub większa część postanowień organu uchwałodawczego gmi­ny stawała się wykonalna dopiero po akcep­tacji przez właściwego dla danego teryto­r·ium przedstawiciela rządu. Koncepcja ści­słej zbieżności działań gmin z polityką pań­stwa, będąca główną przyczyną przyjętej skali nadzoru, nie sprzyjała rozwojowi funk­cji prawodawczych władz lokalnych.

Mimo silnych uwarunkowań centralistycz­nych, przedstawiony model ustrojowy gminy zasługuje na miano samorządowego. Samo­dzielnie wybierane władze dążyły do zaspo­kajania potrzeb mieszkm'i.ców gminywynika­jących ze zbiorowego życia i funkcjonowania. Limitowane normami prawnymi i zasobami finansowymi, często starały się pełnić, tak, jak to tylko było możliwe, funkcję gospoda­rza swojego terenu. rozbawione jednak były silnego instrumentarium Uak np.: swobody w ustalaniu lokalnych obciążeń podatkowych, prawa do wspierania prze~siębiorczości , peł­

nej autonomii w zakresie gospodarki komu­nalnej i przestrzennej, narzędzi ochrony śro­dowiska), za pomocą którego mogłyby wpły­wać na decyzje podmiotów gospodarki lokal­nej . W prezentowanym modelu ustrojowym sterowanie przez władze gminy rozwojem lo­kalnym, było zatem mocno ograniczone.

Wraz ze zmieniającą się rzeczywistością społeczno-gospodarczą - rozrostem dotych­czasowych i pojawianiem się nowych potrzeb społecznych, kryzysem idei rozwoju sektoro­wego, zmniejszaniem się efektywności działań władz centralnych i aktywizacją władz lokal­nych - zmianom ulegał ustrój gminy w demo­kratycznych państwach europejskich. Zmia­ny te miały najczęściej charakter ewolucyjny, choć wiele aktów prawnych modyfikujących konstrukcję kompetencyjną, zadaniową i finan­sową gmin nosiło znamiona punktów krytycz­nych tej ewolucji44

• Jej wynikiem jest współ­czesny, charakterystyczny dla zachodnioeuro­pejskich państw, demokratyczno-samorządo­wy model ustrojowy gminy.

1 O. Demokratyczno-samorządowy model gminy

Demokratyczno-samorządowy model ustrojowy gminy nie zrywa oczywiście z cen­ną tradycją samodzielnego wyboru władz gminnych, będącego najczęstszym i zasad­niczym sposobem sprawowania społecznej kontroli ich działalności.

Podstawowe zmiany w stosunku do mode­lu centralistycznego dotyczą kompetencji, za­dań i dopuszczalnych form ich realizacji, finan­sów oraz nadzoru państwowego. Ogólna for­muła kompetencyjna demokratyczno-samo­rządowej gminy w większości państw europej­skich jest współcześnie niemal identyczna. Gminy, jako komunalne korporacje, mają pra­wo do zajmowania się wszelkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji (zastrzeżone dla wyższych poziomów organi-

44 Za przykład mogą tu posłużyć: francuskie ustawy tzw. wielkiej reformy decentralizacyjnej, a wśród nich ustawa dotycząca praw i wolności gmin, departamentów i regionów z 2 marca 1982 r. oraz usta­wa dotycząca podziału kompetencji między gminy, departamenty, regiony i państwo z 7 stycznia 1983 r.; hiszpańska ustawa o regulacji podstaw samorządu terytorialnego z 2 kwietnia 1985 r.; fińska ustawa o gminach z 10 grudnia 1976 r.; szwedzka ustawa sa­morządowa z 1977 r. oraz konstytucje: Republiki Fe­deralnej Niemiec z 1949 r., Austrii (wraz z ustawą fe­deralną) z 1962 i Włoch z 1948 r.

24

zacji administracji w państwie) lub przekaza­ne innym organom. Tegu typu zasada, zwana kompetencją generalną, w mniej lub bardziej dosłownym kształcie dotyczy np.: Austrii, Bel­gii, Francji, Hiszpanii, Holandii, RFN, Szwaj­carii, Włoch45 , a także Polski.

Porównując oba modele - centralistycz­ny i demokratyczno-samorządowy - łatwo

zauważyć, że drugi spośród nich charakte­ryzuje się znacznie szerszym zakresem za­dań obligatoryjnych. Przegląd ustawodaw­stwa wymienionych wyżej państw wskazu­je, iż współczesne europejskie gminy są zo­bowiązane prowadzić m. in. gospodarkę przestrzenną, utrzymywać infrastrukturę

drogową, brać udział w zapewnieniu ochro­ny zdrowia i opieki socjalnej, organizować handel, prowadzić działania związane z za­opatrzeniem w media energetyczne oraz wodę, odbierać i oczyszczać ścieki, odbierać i składować (utylizować) nieczystości stałe, strzec bezpieczeństwa i porządku publiczne­go, zapewnić komunikację zbiorową, chronić środowisko naturalne, organizować szkol­nictwo i ochronę przeciwpożarową. Powyż­szą, imponującą obszernością problematyki, listę zadań (stanowiącą oczywiście poglądo­

wą, a więc niepełną sumę zadań przekaza­nych gminom w poszczególnych państwach) uzupełnia wiele realizowanych zadań fakul­tatywnych, takich jak aktywne oddziaływa­nie na lokalny rynek pracy, stymulowanie rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości, prowadzenie promocji gminy czy tworzenie instytucji rozwoju lokalnego. W samorządzie gminy przestano bowiem upatrywać jedynie wykonawcy przekazanych do realizacji za­dań. Dziś oczekuje się, że przyjmie on rolę aktywnego czynnika kształtującego warun­ki życia miejscowej ludności. Zezwala, a na­wet zobowiązuje do tego wspomniana kom­petencja generalna i wynikające z niej do-

45 Por.: R. Sowiński: Autonomia finansowa wspól­not lokalnych w Europie. Analiza porównawcza fi­nansów lokalnych w Belgii, Francji, Hiszpanii, RFN, Wielkiej Brytanii, Włoszech- raport przygotowany przez J .-F. Cope, na zlecenie Rady Europy, Krajowy Instytut Badań Samorządowych, Poznań 1992, s. 22.

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11

mniemanie kompetencji władz gminy w lo­kalnych, nie zastrzeżonych na rzecz innych podmiotów sprawach46 • Pole zadań fakulta­tywnych jest traktowane jako elastyczna for­muła dostosowywania działań gminy do zmieniających się potrzeb i uwarunkowań współczesnych ośrodków lokalnych. Pogląd ten potwierdza ewolucja zakresu zadań ob­ligatoryjnych, który w wielu państwach roz­rastał się o dotychczasowe zadania fakulta­tywne, w miarę upowszechniania się różno­rodnych potrzeb lokalnych i zmiany syste­mowej roli samorządu terytorialnego. Nale­ży także wspomnieć o tym, że praktyczne oddzielenie działań zmierzających do reali­zacji zadań obligatoryjnych i fakultatywnych jest często utrudnione, bowiem przenikają się one i uzupełniają.

Obok zbioru zadań, rozszerzeniu uległ również zakres dopuszczalnych form ich re­alizacji. Stworzone (na gruncie osobowości prawnej i majątku komunalnego gmin) roz­wiązania, rozszerzyły wachlarz możliwości, co służy podniesieniu efektywności działań władz lokalnych poprzez optymalne ich do­stosowanie do miejscowych i ogólnopań­stwowych uwarunkowań. Rozszerzeniu ule­gły także przywileje w zakresie stanowienia lokalnych norm prawnych. Na podstawie powszechnie obowiązujących norm prawa, gminy ustalają np. wysokość niektórych ob­ciążeń podatkowych.

Znaczny stopień formalnej samodzielno­ści finansowej demokratyczno-samorządo­wej gminy oraz jej odpowiednie, materialne zabezpieczenie finansowe są wskaźnikami autonomii wspólnoty gminnej, a jednocze­śnie gwarancją niezależności w realizacji zadań. Samodzielność finansowa, którą na-

46 Prawidłowość ta dotyczy również wielu z tych państw, w których ustawodawstwo samorządowe nie zawiera wyraźnic sformułowanego domnicma­nia kompetencji. Interesujący w tym zakresie jest przykład Hiszpanii. Prawnym substytutem zapisu o domniemaniu kompetencji jest tu art. 28 ustawy podstawowej, wedługktórego gminy mogą .,urzeczy­wistniać dodatkowe aktywności w uzupełnianiu przedsięwzięć innych podmiotów administracji pu­blicznej"; J. Jcżcwski : Gmina .. . , op . cit. , s. 195.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego .. . 25

leży utożsamiać z prawem uchwalania wła­snego budżetu, jest jedną ze współcześnie podnoszonych (szczególnie w literaturze francuskiej) najważniejszych cech samorzą­du terytorialnego47

• Jednak samodzielności finansowej nie można rozpatrywać w ode­rwaniu od jej materialnego zabezpieczenia, na które składają się dochody i majątek ko­munalny. Oba te czynniki pretendują do ran­gi cech w największym stopniu decydujących o faktycznej samorządności, a więc i o moż­liwościach samodzielnego kształtowania rozwoju lokalnego.

Nadzór państwa nad działalnością oma­wianego modelu gmin sprowadza się przede wszystkim do kontroli zgodności z prawem ogółu podejmowanych działań, przy czym sto­sowane środki nadzoru są proporcjonalne do chronionych przez nadzór interesów. System ten nie narusza zatem idei samorządności, ponieważ zakres i kryteria nadzoru państwa nad działalnością gminy służą wyłącznie za­pewnieniu przestrzegania ustaw i zasad kon­stytucji. Obok kompetencji generalnej, przed­stawiona forma nadzoru kreuje autonomię gminy jako "wolność od wytycznych" wyda­wanych przez organy państwowe.

11. Warianty demokratyczno-samorządowego

modelu gminy

Szerokie kompetencje, liczne zadania oraz towarzyszące im środki realizacyjne pozwalają władzom demokratyczno-samo­rządowej gminy bezpośrednio i pośrednio oddziaływać na wiele podmiotów gospodar­ki lokalnej. Jest to koniecznym warunkiem zaistnienia samorządu lokalneg·o jako pod­miotu optymalnie sterującego kierunkiem, tempem i strukturą rozwoju lokalnego. Czy jest to także warunek dostateczny? Otóż, nie. Zdaniem wielu czołowych badaczy samorzą­du lokalnego, o formie i sile oddziaływania

17 Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny ... , op. cit., s. 7.

władz lokalnych na rozwój lokalny decyduje również wypadkowa takich czynników, jak: "styl" sprawowania władzy lokalnej, posta­wy spoieczne i lokalny wymiar tradycji sa­morządowych. Traktując powyższe właści­

wości (wypadkową czynników) jako kryte­rium, możemy wyróżnić trzy podstawowe warianty samorządowo-demokratycznego modelu gminy: kJiencko-patronacki, państwa opiekuńczego (zwany również wariantem sa­morządu gminy w państwie dobrobytu) oraz ekonomiczno-rozwojowy.

Kliencko-patronacka forma funkcjono­wania samorządu lokalneg·o sprowadza się do obdarowywania społeczności lokalnej, będącymi w aktualnej dyspozycji dobrami, środkami lub inwestycjami w zamian za po­parcie podczas wyborów oraz w czasie klu­czowych etapów kadencji. Wariant ten wy­daje się niekorzystny z punktu widzenia kształtowania rozwoju lokalnego, ze wzglę­du na hamowanie kreatywności mieszkań­ców. Rozwój lokalny jest zjawiskiem, które powinno odbywać się przy aktywnym współ­udziale społeczności lokalnej. Jest ona bo­wiem dostawcą cennych koncepcji, inicjatyw, danych o lokalnych warunkach życia i gospo­darowania, a przede wszystkim jest podmio­tem, któremu rozwój lokalny ma służyć .

Oczywiste wady podejścia kliencko-patro­nackiego ujawniają się zwłaszcza podczas opracowywania i realizacji długofalowych ,

"branżowych" progl'amów rozwoju48, ściśle

powiązanych ze strategią rozwoju gminy4H. Aktywna komunikacja władz z mieszkańca­

mi jest tu konieczna chociażby dlatego, że

48 Do grupy długofalowych, "branżowych" pro­gramów rozwoju gmin możemy zaliczyć np. progra­my: redukcji bezrobocia i wspierania rozwoju ma­łej i średniej przedsir;biorczości ; restrukturyzacji usług komunalnych ; rozwoju budownictwa mieszka­niowego; ochrony środowiska naturalnego oraz pro­mocji. Wydaje się, że do tego typu progra mów moż­na również zaliczyć miejscowe plany zagospodaro­wania przestrzennego.

4" Por. : E. Wysocka: Strategia i polityka rozwoju

gmin i województw- podstawy metodyczne, Zachod­nie Centrum Organizacji, Warszawa-Poznań-Zielona Góra 1996, ss. 14 i 35; E. Wysocka, J. Koziński: Stra­tegia rozwoju województw i gmin- teoria i praktyka, Warszawa-Zielona Góra 1998, s. 36 i nast.

26

wiele z przedsięwzięć może w sposób rze=­czywisty lub pozorny naruszać interesy róż­nych osób. Brak stałego dialogu na linii wła­dze lokalne - społeczność lokalna jest za­tem podstawową wadą struktury kliencko­·patronackiej, przez co osiągnięcie optymal­nego50 rozwoju lokalnego staje się utrudnio­ne. Według informacji pojawiających się w literaturze przedmiotu, wariant kliencko­·patronacki dominuje we Francji, Grecji, Hiszpanii, Turcji oraz we Włoszech"'·

Innym sposobem sprawowania władzy lokalnej jest wariant gminy państwa opiekuńczego, występujący w Danii, Ho­landii, Norwegii, Szwecji oraz - w znacz­nie łagodniejszym wymiarze - w Niem­czech i Wielkiej Brytanii52

• Model ten zo­rientowany jest wprawdzie na kompleks zagadnień rozwoju lokalnego, jednak szczególną rolę przypisuje się w nim roz­wojowi usług publicznych. Służyć ma to maksymalizacji konsumpcji zbiorowej wspólnoty lokalnej . Pojawia się w związku z tym pytanie, czy ten wariant sprzyja opty­malizacji rozwoju lokalnego? Raczej nie. Świadczą o tym chociażby różne postacie kryzysu, które występowały i wciąż jesz­cze występują w hołdujących koncepcji państwa dobrobytu krajach europejskich. Skoncentrowanie się władz gminy na za­spokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkań­ców może przecież prowadzić do negatyw­nych zjawisk, kojarzonych od dawna z tzw. nadaktywnością państwa. Mowa tu o osła­bieniu mobilizacji , pracowitości, zaradno­ści i samoorganizacji obywateli oraz jed­noczesnej eskalacji postaw konsumpcyj­nych i roszczeniowych 53• Nadopiekuńczość

50 Pojęcic optymalizacji rozwoju lokalnego na­leży utożsamiać z przyspieszaniem i maksymaliza­cją realizacji celów rozwoju lokalnego.

5' J. Parysek: Rola samorządu ... , op. cit. , s . 100. 02 Wielka Brytania charakteryzuje się dwupo­

ziomową organizacją wspólnot lokalnych. Mamy tu do czynienia z dystryktami (miejskimi i wiejskimi) oraz hrabstwami. W przypadku Wielkiej Brytanii, pojęcie władzy lokalnej odnosi s ię zatem do kate­gorii dystryktu .

53 A. Pickara: Wartości, istota ... , op . cit ., s. 18.

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 1

każdego szczebla władz jest silnie, ujerr. nie skorelowana z kreatywnością społE czeństwa. Ta, wielokrotnie przypominan; w literaturze zasada prowadzi niektórycl badaczy samorządności nawet do tworze nia porównań pomiędzy wariantem gmin; państwa opiekuńczego a modelem charak terystycznym dla byłych państw socjali stycznych. Co więcej, takie porównani~ wydają się, mulalis mulandis , w pełn uzasadnione.

Omawiany wariant samorządowo-demo· kratycznej gminy nie może być, wobec po· wyższych zastrzeżeń , uznany za najkorzyst· niejszy z punktu widzenia kształtowania roz· woju lokalnego. Preferuje on rozwój publicz­nej sfery konsumpcyjnej, obciążającjej kosz­tami pozostałe sfery rozwoju lokalnego (szczególnie sferę gospodarczą), a także kształtując w niepożądany sposób postawy społeczne.

Kolejnym, trzecim wariantem demokra­tyczno-samorządowego modelu gminy jest wariant ekonomiczno-rozwojowy, cha­rakterystyczny dla USA, Kanady i Austra­lii. Nadrzędnym celem władz lokalnych funkcjonujących w takim systemie jest sty­mulowanie rozwoju gospodarczej sfery gminy oraz tych pozostałych sfer, które rozwojowi gospodarczemu służą. Zdaniem zwolenników ekonomiczno-rozwojowego wariantu gminy, nacisk na stymulacyjną rolę władz lokalnych może w najpełniejszy sposób służyć szeroko rozumianemu rozwo­jowi lokalnemu 54. Propagujący tę ideę, znany amerykański badacz struktur samorządo­wych E. J. Blakley potrzebę takiego postępo­wania uzasadnia za pomocą syntetycznego ujęcia teorii rozwoju lokalnego. Zawiera ono niektóre elementy teorii tradycyjnych 55, kła-

"' Doskonałym kompendium wiedzy o organizo­waniu i stymulowaniu rozwoju lokalnego poprzez po­dejmowanie działań związanych z intensyfikacją sfe­ry gospodarczej jes t książka E. J. Blakelya: Planning !ocal cconomic dcvelopment. Thcory and practicc, SAGE Library o f Social Rcsearch, London 1989.

55 Chodzi tu o teorie: bazy ekonomicznej ; lokali­zacji ; kumulatywnej przyczynowości oraz modeli przyciągania .

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 27

dąc nacisk na cztery podstawowe czynni­ki rozwojowe: zatrudnienie, bazę dla roz­woju (tzn. układ instytucjonalny zdolny do identyfikowania i rozwiązywania proble­mów lokalnych), zalety lokalizacyjne (z punktu widzenia kapitału) oraz zasoby wiedzy. Rozwój tych, w przeważającej czę­ści gospodarczych, czynników służy bez­pośrednio lub pośrednio całokształtowi rozwoju lokalnego. Spadek bezrobocia im­plikuje wzrost dochodów i konsumpcji spo­łeczeństwa, poprawę koniunktury, wzrost dochodów budżetu gminy oraz spadek wy­datków socjalnych. Troska o walory loka­lizacyjne zapewnia napływ kapitału i ład przestrzenny, przy jednoczesnym poszano­waniu praw ekologii. Podnoszenie na wyż­szy poziom wiedzy tworzy pole przyciąga­jące najnowocześniejsze formy wytwórczo­ści i usług, sprzyja rozwojowi kulturowe­mu i cywilizacyjnemu. Aktywny układ in­stytucjonalny zapewnia stały monitoring zmian i konieczne posunięcia korekcyjne, a przede wszystkim dba o intensyfikację kreatywności społecznej.

Jak już wcześniej wspomniałem, rodzaj przyjętego wariantu samorządowo-demokra­tycznej gminyjest pochodną "stylu" sprawo­wania władzy lokalnej, postaw społecznych i lokalnych tradycji samorządowych . Nieba­gatelną rolę odgrywają również szczegóło­

we rozwiązania prawne regulujące działal­ność samorządową na poziomie gmin. Ko­nieczne jest tu wyjaśnienie znaczenia tych czynników.

Pod pojęciem "stylu" sprawowania wła­dzy lokalnej ukryty jest konglomerat, na który składają się następujące cechy człon­ków organów stanowiących gminy: wiedza i doświadczenie z zakresu teorii i praktyki rozwoju lokalnego, znajomość narzędzi i metod jego kształtowania, inicjatywoość oraz poglądy i zaangażowanie polityczne. Mechanizm wpływu tego czynnika na fak­tyczny kształt wariantu samorządowe-de­mokratycznej gminy nie jest, jakby się to po­zornie mogło wydawać, prosty. Te same za-

soby merytorycznej wiedzy, w połączeniu z różnymi uwarunkowaniami politycznymi i różną skłonnością do nowych inicjatyw, nie zawsze prowadzą do inklinacji ku temu sa­memu wariantowi. Podobnych spostrzeżeń może dostarczyć również analiza zmian ini­cjatywoości i wiedzy merytorycznej przy danych poglądach politycznych. Liczbę kombinacji potęguje fakt częstej korelacji pomiędzy zmianami wiedzy a zmianami opcji politycznych i światopoglądowych, przy czym kierunek i siła tej korelacji mogą być różnorodne.

Nieco prościej sytuacja wygląda w zakre­sie dwóch kolejnych czynników: postaw spo­łecznych i lokalnych tradycji samorządo­wych. Im aktywniejsza postawa społeczna i silniejsze56 tradycje samorządowe, tym z re­guły więcej praktycznych rozwiązań charak­terystycznych dla wariantu ekonomiczno­-rozwojowego.

Pojęcie demokratyczno-samorządowe­

go modelu gminy używane w niniejszej pra­cy jest pewnym uogólnieniem, stworzonym w celu określenia systemu samorządu lo­kalnego nowoczesnych, demokratycznych państw. Ich systemy prawne, określające funkcjonowanie prezentowanego szczebla samorządu, nie są jednak identyczne. Po­szczególne składowe tych systemów mogą sprzyjać (lub nie) rozwojowi jednego z trzech omówionych wariantów. Ten ostat­ni z czynników okazuje się zatem silnym czynnikiem zewnętrznym (pochodzącym spoza obszaru gminy) . Warto tu przypo­mnieć, iż kształt systemu prawa samorzą­du lokalneg·o ma bezpośredni związek z ustrojem politycznym i gospodarczym ca­łego państwa .

"';Por.: A. Piekara: Samorząd terytorialny a kre­atywność społeczna i rozwój lokalny, (w:) Samorząd terytorialny drogą do demokracji, AE Poznań , Poznań 1994; W. Błasiak : Lokalna aktywność gospodarcza­bariery i perspektywy społeczne, (w:) Społeczności lokalne. Teraźniejszość i przyszłość, Uniwersytet Warszawski, Instytut Gospodarki Przestrzennej, War­szawa 1989.

28

Należy również podkreślić, iż powyż­

sza, autonomiczna analiza czynników ma charakter poglądowy, a więc uproszczony. Ich złożone wzajemne interakcje stanowią przedmiot wnikliwych badań, głównie eko­nomicznych (w zakresie teorii rozwoju lo­kalnego), socjologicznych i politologicz­nych.

12. Podsumowanie

Kończąc powyższe rozważania, należy

stwierdzić , iż wieloletnie doświadczenia różnych państw wskazują na ścisłą kore­lację pomiędzy typem modelu ustrojowe­go gminy a rozwojem w skali lokalnej. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej społecz­nie i gospodarczo kreatywnym modelem jest współcześnie model demokratyczno­-samorządowy, funkcjonujący w zdecentra­lizowanym systemie administracji publicz­nej57. Jego prawne fundamenty sięgają Po­wszechnej Deklaracji Praw Człowieka58

z 1948 roku, a najsilniejsze oparcie znaj­dują w Europejskiej Karcie Samorządu Te­rytorialnego, uchwalonej przez Radę Eu­ropy w 1985 roku . Postanowienia Karty uznają prawo obywateli do zarządzania sprawami publicznymi za część demokra­tycznych zasad wspólnych wszystkim członkom Rady Europy. Treść preambuły Karty stanowi, iż właśnie na szczeblu lo­kalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni, gdyż je­dynie odpowiedzialne Uak się należy do­myślać, za rozwój lokalny) wspólnoty lo­kalne umożliwiają zaistnienie skuteczne­g·o zarządzania sprawami najbliższymi obywatelowP9

. Jak wiadomo, pożądana ewolucja "spraw najbliższych obywatelo­wi" jest powszechnie utożsamiana właśnie z rozwojem lokalnym. Nieodparcie nasuwa

57 A. Pickara : Wartości , istota ... , op . cit., s. 20. '"' ~czol_ucja Zgromadzenia Ogólnego Organizacji

Narodow ZJednoczonych, Paryż , 10 grudnia 1948 r. "" Por.: M. Stahl, E. Olcjniczak-Szałowska: Sa­

morząd terytorialny ... , op. cit. , s. 54.

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 11

się wniosek, iż prawo obywateli do zarzą· dzania sprawami publicznymi na poziomie lokalnym to nic innego jak prawo do ste· rowania rozwojem lokalnym. Ten tok ro­zumowania wydaje się zgodny z trzydzie­stoma postanowieniami Karty, wyznacza­jącymi demokratyczno-samorządowy cha­rakter gmin krajów-sygnatariuszy, tzn. wy­znaczającymi konstytutywne podstawy wpływu samorządu lokalnego na gospodar­kę lokalną.

Należy również wspomnieć o Światowej Deklaracji Samorządu Terytorialnego, uchwalonej przez Międzynarodowy Zwią­zek Władz Lokalnych, będący stowarzysze­niem promującym rozwój lokalny w uniwer­salnym ujęciu. Treść deklaracji już we wstę­pie charakteryzuje władzę lokalną jako szczebel zarządzania najbliższy obywate­lom, mający największe możliwości angażo­wania ich w proces wspomagania rozwoju i podnoszenia warunków życia . Potrzebę

kreacji samorządowo-demokratycznych re­guł sprawowania władzy lokalnej powiąza­no w omawianym dokumencie z Deklaracją Praw Człowieka oraz Deklaracją Postępu Społecznego i Rozwoju1;o.

Z przedstawionych danych wynika, iż powszechnie akceptowaną intencją two­rzenia wspólnot samorządowych jest uczy­nienie z nich kreatywnie funkcjonujących społeczności, których organy przedstawi­cielskie będą pełnić rolę "sterników" roz­woju lokalnego. Odpowiadający tym inten­cjom demokratyczno-samorządowy model gminy powinien dążyć w kierunku warian­tu sprzyjającego maksymalizacji zintegro­wania społecznego, samoorganizacji w imię wspólnych celów oraz sprzyjać wspólnej świadomości społecznej. Spełnie­nie tych warunków jest konieczne dla roz­woju kreatywności społecznej, którą moż­na utożsamiać z podmiotowością społecz­ności lokalnych w kreowaniu rozwoju lo-

60 Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Organiza­cji Narodów Zjednoczonych nr 1542 z 1969 roku .

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorządu lokalnego ... 29

kalnego. Dziś wydaje się, że oczekiwania te może spełnić wariant ekonomiczno-roz­wojowy. Nie oznacza to jednak, iż pozosta­łe warianty mogą i powinny być natych­miast i bezwarunkowo modyfikowane. ro­zbawione wnikliwych analiz wprowadzanie rozwiązań charakterystycznych dla ekono­miczno-rozwojowego typu gminy może

skutkować powstawanie niepożądanych zjawisk. Wydaje się jednak, iż wariant ten, a przynajmniej jego zasadniczy trzon, wy­rażający dążenie do maksymalizacji wpły­wu społeczności lokalnych na rozwój lokal­ny, jest wzorcem, do którego z mniejszym lub większym tempem zmierza zdecydowa­na większość demokratycznych państw.

Andrzej Sztando jest pracownikiem naukowym w Katedrze Gospodarki Regionalnej na Wydziale Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu .