POLITIQUES  PUBLIQUES  

 

 

3.  Politiques  publiques  sous  Sarkozy  

 Sous  la  direction  de  Jacques  de  Maillard  et  Yves  Surel  

INTRODUCTION  

De  la  rupture  à  la  présidence  ordinaire1  

 

Jacques  DE  MAILLARD,  Yves  SUREL  

 

Au   cours   des   cinq   dernières   années,   les   essais,   chroniques   et   portraits   consacrés   à  

Nicolas   Sarkozy   se   sont   multipliés,   au   point   que   la   présidence   –   ou   plutôt   le  

président   –   est   devenue   l’une   des   focales   du   débat   politique   et   médiatique.   Une  

personnalisation   souvent  extrême  des  discours,  pamphlets  ou  analyses  est   apparue  

de   façon  évidente  :   les   jeux  de  mots   sur   son  nom  se  sont  ainsi  multipliés   tant  pour  

qualifier  son  style  d’action  («  sarko-­‐‑show  »,  «  sarkostar  »,  «  sarkotsar  »)  que  ceux  qui  

le  scrutent  («  sarkroniqueur  »,  «  sarkologue  »,  etc.).  Le  mélange  entre  la  vie  privée  et  

la   vie   publique,   les   intrigues   de   l’Élysée,   le   contrôle   sur   le   «  camp  »   politique   du  

président,   la   concentration   du   pouvoir   au   sein   de   l’exécutif   ou   l’autoritarisme  

présidentiel  ont  également  alimenté  les  analyses  politico-­‐‑médiatiques.  

En   décalant   ici   le   point   de   vue   pour   s’intéresser   principalement   aux   politiques  

conduites   sous   sa   présidence   et   questionner   cette   individualisation   de   la   vie  

politique,  nous  souhaitons  opérer  un  double  déplacement.  Déplacement  d’objet  tout  

d’abord  :   dans   la   mesure   où   nous   analysons   la   présidence   Sarkozy   à   partir   des  

politiques  conduites,  nous  sommes  moins  attentifs  ici  aux  coups  politiques,  à  la  mise  

en   scène   de   sa   vie   privée   ou   à   ses   amitiés   qu’à   ce   qui   a   été   produit   par   le  

gouvernement  au  cours  de  ces  cinq  dernières  années.  Il  s’agit  dès  lors  de  comprendre  

les  produits  de   l’action  gouvernementale   (les  décisions,   les   réformes  annoncées,   les  

choix  fiscaux  et  budgétaires,  le  discours  politique,  etc.)  et,  de  façon  plus  spécifique,  la  

part   relative   et/ou   le   rôle   joué  par   cet   acteur  politique   singulier  dans   les  différents  

                                                                                                                                       1. Cet ouvrage a bénéficié du soutien du CERSA, du CESDIP et de Sciences Po notamment pour l’organisation

d’un séminaire qui s’est tenu les 30 juin et 1er juillet 2011. Nous remercions également Laurie Boussaguet pour

sa lecture d’une version précédente de cette introduction ainsi que Bessie Leconte pour sa lecture (plus que)

minutieuse du manuscrit.

processus  de  décision  isolés.  Déplacement  de  temporalité  ensuite,  dans  la  mesure  où  

nous  proposons  de  ressaisir  ces  politiques  dans  le  moyen  terme  (cinq  ans)  et  dans  le  

temps  plus  long  des  présidences  précédentes.  L’examen  de  l’évolution  des  politiques  

publiques  impose  de  comprendre  la  pression  exercée  par  les  évolutions  structurelles  

(changements  démographiques,   économiques   et   sociaux),   la   pesanteur  de   certaines  

dynamiques   institutionnelles   ou   encore   l’influence   des   héritages   politiques   sur   les  

choix   formulés   par   un   président   en   exercice.   La   multiplication   des   annonces  

présidentielles   ainsi   que   la   nature   du   débat  médiatique   ont   souvent   pour   effet   de  

raccourcir   la   temporalité   politique,   rendant   nécessaire   par   contraste   une   analyse  

attentive  à  la  moyenne  ou  longue  durée2.  

Cette   remise   en  perspective   est  particulièrement   importante  dans   le   cas  de  Nicolas  

Sarkozy,  tant  son  arrivée  au  pouvoir  en  2007  a  été  présentée  comme  une  «  présidence  

de   rupture  ».   La   rhétorique   politique   du   candidat,   puis   du   président,   a   en   effet  

constamment   exprimé   une   forme   de   volontarisme   autour   de   la   capacité   d’action  

retrouvée   du   politique   ou   du   «  réveil   de   la   France  »,   tant   sur   le   plan   interne  

qu’international.   Divers   chantiers   de   réforme   ont   été   ouverts  :   retraites,   services  

publics,  sécurité,  défense,  politique  européenne,  universités,  etc.  D’où  cette  question  

préalable  :   cette   rupture   politique   annoncée   a-­‐‑t-­‐‑elle   pour   autant   débouché   sur   de  

réels  changements  de  l’action  publique  ?  Doit-­‐‑on  y  voir  la  poursuite  d’ajustements  de  

long   terme   (Culpepper,   Hall   et   Palier,   2006)   ou   le   reflet   d’une   véritable   rupture  

ouverte   par   l’élection   de   2007  ?   Peut-­‐‑on   valider   l’idée   –   parfois   défendue   par   les  

acteurs  comme  par  les  analystes  –  d’un  écart  entre  discours  «  héroïque  »  et  réformes  

modestes,   entre   promesses   de   changement   et   renoncements   ou   revirements  

multiples  ?  

Pour  permettre  une  vision  distanciée  des  pratiques  politiques  et   institutionnelles  et  

du   poids   exact   de   la   présidence   de   la   République   en   France,   cet   ouvrage   tente  

d’intégrer   et  de  dépasser  des  outils  d’analyse  parfois   artificiellement   séparés.  On  a                                                                                                                                          2. Voir également les textes rassemblés sur la première partie du quinquennat par Mediapart (2010), Esprit

(2010), Modern and Contemporary France (2009).

ainsi   coutume   en   science   politique   de   faire   une   coupure   entre   deux   dimensions  

importantes  du  politique  :   les  politics  et   les  policies  (Hassenteufel  et  Smith,  2002).  Le  

premier  terme  désigne  le  plus  souvent  les  dynamiques  de  fonctionnement  du  régime  

politique,   les  processus  électoraux,  ainsi  que   les  acteurs   individuels  et   collectifs   (en  

premier   lieu,   les   partis)   qui   les   animent,   tandis   que   le   second   recouvre   l’action   de  

l’État,   les   procédures   de   décision   et   les   effets   de   l’action   publique.   L’étude   de   la  

présidence  repose  ordinairement  sur  des  travaux  portant  sur  le  premier  ensemble  et  

s’appuie  sur  des  analyses  juridiques  de  constitutionnalistes  et/ou  sur  des  recherches  

issues  de  la  sociologie  politique  (Lacroix  et  Lagroye,  1992  ;  Mariot,  2007)  qui  essaient  

par   exemple   de   saisir   les   logiques   de   rôle  attachées   à   l’institution   présidentielle.  

Symétriquement,  l’analyse  des  politiques  publiques  insiste  souvent  sur  des  politiques  

sectorielles   et   tente   de   comprendre   les   logiques   de   réforme  ;   les   dynamiques  

politiques  n’y  constituent  pas   toujours  un  prisme  obligé.  Le  présent  ouvrage  vise  à  

intégrer  ces  deux  éléments  en  essayant  de  voir  à  quel  point  la  variable  politique  –  en  

l’occurrence,  un  mandat  présidentiel  –  peut  expliquer  des  changements  d’orientation  

de  l’action  publique.  Il  invite  en  retour  à  envisager  comment  les  politiques  conduites  

peuvent  peser  sur  l’action  politique  et  le  capital  électoral  des  présidents  en  exercice  et  

rejoint   par   là   même   les   études   anglo-­‐‑saxonnes   qui   cherchent   à   comprendre   les  

phénomènes   de   leadership   présidentiel   par   l’analyse   des   comportements,   des  

discours   et   des   pratiques   politico-­‐‑institutionnelles   des   titulaires   de   l’exécutif  

(Skowronek,  2001).  

Les  contributions  de  cet  ouvrage  présentant  des  bilans  raisonnés  de  plusieurs  aspects  

séparés   de   l’action   politique   et   de   l’action   publique   depuis   2007,   l’introduction   va  

tenter   de   proposer   plusieurs   thématiques   et   dimensions   transversales.   Trois   points  

permettent  d’opérer  un  glissement  progressif  de  l’acteur  politique  à  l’examen  de  son  

action  :   la   pratique   du   pouvoir   revendiquée   par   Nicolas   Sarkozy   repose   sur   une  

posture  volontariste  associée  à  l’idée  que  son  mandat  doit  être  synonyme  de  ruptures  

profondes   dans   une   multiplicité   de   domaines  ;   l’examen   de   son   action   concrète  

permet   alors   de   proposer   une   première   série   d’hypothèses   sur   l’effectivité   des  

promesses  énoncées  et  sur  les  conséquences  réelles  des  initiatives  prises  depuis  2007,  

puis  sur  la  cohérence  d’ensemble  de  la  «  modernisation  »  revendiquée.  

 

L’adoption  d’une  posture  volontariste  

 

L’élection   présidentielle   de   2007,   sa   présence   antérieure   à   la   tête   de   plusieurs  

ministères,   ainsi   que   la   campagne   électorale   elle-­‐‑même   ont   été   très   largement  

conçues   par   Nicolas   Sarkozy   comme   l’émergence   d’un   nouveau   type   d’acteur  

politique,   dont   il   serait   la   parfaite   incarnation,   plus   volontariste,   en  phase   avec   les  

préoccupations  quotidiennes  de  la  population.    

 

L’affirmation  d’un  style  politique  

 

Dans   l’un   des   premiers   discours  marquants   de   sa   présidence,   pour   l’ouverture   du  

Grenelle  de  l’environnement  le  21  mai  2007,  Nicolas  Sarkozy  introduit  son  propos  de  

la  façon  suivante  :  «  Aujourd’hui,   je  tiens  l’engagement  pris  :   je  ferai  tout  ce  que  j’ai  

dit   avant   l’élection 3  »,   signifiant   par   là   qu’il   entendait   se   différencier   de   ses  

prédécesseurs,   et   notamment  de   Jacques  Chirac.   En   2009,   lors   de   la   cérémonie  des  

vœux  aux  parlementaires  et  aux  députés  européens,   l’actuel  président  évoquait  son  

action   et   les   jugements   qu’elle   suscitait   de   cette   façon  :   «  Aujourd'ʹhui,   j'ʹassume   les  

responsabilités   que   m'ʹont   confiées   les   Français.   Je   n'ʹai   pas   sollicité   cette   charge  

auprès   d'ʹeux   pour   leur   dire,   ensuite,   que   je   ne   suis   pas   comptable   des   décisions  

prises  en  leur  nom.  On  dit  “l'ʹomniprésident”  ;  je  préfère  que  l'ʹon  dise  cela  plutôt  que  

“le  roi   fainéant”  (on  en  a  connu...)  ».  Sa  marque  de  fabrique  serait  donc  de  «  faire  »  

plus  que  de  simplement  «  dire  »,  voire  de  ne  rien  dire,  ni  faire.  

De   façon  plus  précise,   le  discours  porté  par  Nicolas   Sarkozy   repose   sur  un   certain  

nombre  d’antiennes  (Calvet  et  Véronis,  2008),  au  sein  desquelles  deux  dimensions  du  

                                                                                                                                       3. Les discours du président sont accessibles sur le site de l’Élysée : www.elysee.fr.

volontarisme   ressortent  :   la   réhabilitation  de   l’action  politique   et   la   redynamisation  

de   la   France  dans   la  mondialisation   («  on  veut   vous   faire   croire   que   l’État   ne  peut  

plus   intervenir  parce  que   la  mondialisation   a   anéanti   le  pouvoir  des  États.   Je   vous  

propose  d’en  finir  avec  ce  fatalisme,  avec  ce  renoncement,  avec  cette  résignation4.  »).  

La   forme   adoptée   par   le   discours   présidentiel   renforce   encore   cette   expression   de  

volontarisme,  que  ce  soit  par  le  recours  aux  formules  hyperboliques  («  la  guerre  à  la  

délinquance  »),   l’utilisation   de   la   première   personne   du   singulier   («  moi   je  »)   ou  

l’usage  récurrent  des  verbes  modaux  (falloir,  pouvoir,  vouloir)5.    

Cette  mise  en  forme  d’un  nouveau  style  présidentiel,  dans  lequel  le  volontarisme  se  

met  au  service  des  préoccupations  quotidiennes,  s’incarne  au-­‐‑delà  de   la  rhétorique,  

comme  en  témoignent  les  visites  et  annonces  présidentielles.  Du  point  de  vue  de  la  

communication,   comme   le   montre   Erik   Neveu   plus   loin,   c’est   une   stratégie   de  

«  saturation  »  qui  est  mise  en  œuvre,  marquée  par  un  activisme  politico-­‐‑médiatique  

permanent,   où   des   annonces   politiques   répétées   succèdent   aux   visites   et   aux  

évènements  eux-­‐‑mêmes  suscités  par  la  présidence.  Au  service  de  cette  stratégie,  une  

équipe   stable   de   communicants   et   de   spécialistes   de   l’opinion   publique   a   été  

constituée,  soutenue  par  des  moyens  en  considérable  augmentation  par  rapport  aux  

présidences  précédentes  (qu’il  s’agisse  du  budget  des  sondages  de  l’Élysée  ou  de  la  

multiplication   par   quatre   du   budget   du   Service   d’information   du   gouvernement  

[SIG]).   Cette   omniprésence   des   conseillers   en   communication   ne   manque   pas   de  

rappeler   la  démarche  de  spin  doctoring  à   laquelle  ont  eu  recours   les  exécutifs  anglo-­‐‑

saxons   (voir   le   chapitre   de   Céline   Belot)  :   le   pouvoir   politique   utilise   différentes  

techniques   (marketing  politique,   sondages,   contacts   individualisés  avec   les  médias)  

pour   favoriser   une   présentation   médiatique   des   faits   politiques   favorables   aux  

gouvernants.  

 

                                                                                                                                       4. Extrait du programme présidentiel. 5. On peut également souligner l’hypocorrection de la langue présidentielle – relayée par les médias, voire par le

site de l’Élysée –, qui introduit une rupture forte avec l’ensemble de ses prédécesseurs.

La  présidentialisation  de  l’exercice  du  pouvoir  

 

Cette   posture   n’est   cependant   pas   uniquement   symbolique,   car   elle   a   des  

implications  sur   les  dynamiques   institutionnelles  de  décision.  Nicolas  Sarkozy  a  de  

ce  point  de  vue  amplifié   les  processus  de  présidentialisation  déjà  à   l’œuvre  sous   la  

Cinquième   République   de   trois   façons   différentes.   D’abord,   si   l’emprise  

présidentielle   sur   le   gouvernement   n’est   pas   nouvelle,   il   en   exacerbe   la   forme   (en  

qualifiant  son  Premier  ministre  de  «  collaborateur6  »)  comme  le  fond  (en  dédoublant,  

par  exemple,  l’action  de  son  Premier  ministre  par  la  création  pendant  un  temps  d’un  

«  G7  »   rassemblant   des   ministres   à   l’Élysée   en   son   absence).   En   outre,   si   les  

collaborateurs  élyséens  ont  toujours  joué  un  rôle  important  (de  Pierre  Juillet  et  Marie-­‐‑

France  Garaud  sous  la  présidence  de  Georges  Pompidou  à  Jacques  Attali  sous  celle  

de   Mitterrand),   on   ne   trouve   pas   trace   dans   l’histoire   politique   d’un   tel  

interventionnisme   des   «  hommes   du   président  »,   que   ce   soit   en  matière   de   justice  

(Patrick   Ouart),   de   régulation   financière   (François   Pérol),   de   protection   sociale  

(Raymond   Soubie)   ou   encore   de   politique   étrangère   (Claude   Guéant,   Jean-­‐‑David  

Levitte,   voire   Henri   Guaino),   interventionnisme   qui   se   traduit   par   une   visibilité  

médiatique   sans   précédent.   Enfin,   troisième   amplification   de   la   logique   de  

présidentialisation,  certains  domaines  de  politiques  publiques  ont  été  «  annexés  »  par  

la   présidence.   Ce   n’est   certes   pas   une   nouveauté   pour   la   politique   étrangère,   qui  

relève   traditionnellement   du   «  domaine   réservé  »,   mais   Nicolas   Sarkozy   a   encore  

accentué   cette   monopolisation   en   laissant   ses   conseillers   conduire   une   diplomatie  

parallèle   et   en   réduisant   considérablement   la  marge  de  manœuvre  du  ministre  des  

Affaires  étrangères  (voir   le  chapitre  de  Sophie  Meunier),   tout  au  moins   jusqu’à  une  

période  récente.  Certaines  politiques  internes,  ce  qui  est  plus  nouveau,  n’y  échappent  

                                                                                                                                       6. Ce déplacement des relations entre Premier ministre et président a donné lieu à quelques savoureuses

formules, de Jean-Louis Borloo en 2009 (« Sarkozy, c’est le seul qui a été obligé de passer par l’Élysée pour

devenir Premier ministre ») à François Goulard en 2010 (« François Fillon a tellement de qualités qu’il mériterait

d’être Premier ministre »).

pas,  à  l’instar  de  la  crise  financière  gérée  en  direct  par  François  Pérol  et  les  grandes  

banques  françaises  (voir  le  chapitre  de  Nicolas  Jabko  et  Elsa  Massoc)  ou  de  réformes  

directement   initiées   par   la   présidence   (voir   les   cas   de   l’administration,   de   la  

protection   sociale   ou   de   l’environnement,   analysés   respectivement   par   Philippe  

Bezes,  Patrick  Hassenteufel  et  Charlotte  Halpern).    

Cette   omniprésence   déborde   même   des   pratiques   politiques   et   institutionnelles,  

emportant  avec  elle  une  transformation  des  règles  formelles  encadrant  l’exercice  du  

pouvoir  politique.  Nicolas   Sarkozy   a   très   tôt   entrepris  une   stratégie  de   refonte  des  

cadres   institutionnels   d’élaboration   des   politiques   publiques.   Sans   entrer   dans   le  

détail  (voir  les  chapitres  d’Armel  Le  Divellec  et  d’Olivier  Rozenberg),  il  est  nécessaire  

de   rappeler   ici   à   quel   point   la   réforme   constitutionnelle   de   2008   a   été   conçue   par  

Nicolas   Sarkozy   et   ses   collaborateurs   comme   un   moyen   de   renforcer   davantage  

encore   l’emprise   du   président   sur   les   dynamiques   institutionnelles7.   L’une   des  

mesures  symboliques  reste  sans  doute   la  possibilité  désormais  offerte  au  président,  

en   vertu   de   l’article  18   de   la   Constitution,   de   convoquer   le   Congrès   pour   une  

déclaration,   sur   le  modèle   américain,  même   si   elle   fut  peu  mise   en  pratique  par   la  

suite.  Mais  les  changements  se  lisent  également  dans  la  transformation  des  règles  de  

nomination   de   certains   postes   jugés   sensibles   (cf.   la   réforme   des   modalités   de  

désignation  du  président  de  France  Télévisions),  dans  la  mise  en  place  de  dispositifs  

formalisant  la  prééminence  présidentielle  (la  création  d’un  Conseil  de  défense  et  de  

sécurité  nationale  en   janvier  2010)  ou  encore  dans   la   réorganisation  des   services  de  

l’État  (avec  la  création  d’un  Conseil  national  du  renseignement  et  la  nomination  d’un  

coordinateur  national  rendant  compte  directement  au  président  ;  voir  le  chapitre  de  

Sebastian  Roché).  La  posture  volontariste,  diversement  formalisée,  a  ainsi  pour  effet  

de   concentrer   les   ressources   décisionnelles   au   profit   de   la   présidence   de   la  

                                                                                                                                       7. Olivier Rozenberg comme Armel Le Divellec relèvent cependant que cette réforme constitutionnelle ne peut

être lue simplement comme une accentuation du présidentialisme, dans la mesure où elle comporte un

renforcement des capacités d’action autonome du Parlement.

République  au  détriment  d’autres   acteurs  ou   canaux  plus   traditionnels   (ministères,  

ambassades,  autorités  administratives  indépendantes,  etc.).  

 

Un  leadership  d’opposition  

 

Les   travaux   de   Skowronek   (2001)   sur   la   présidence   américaine   permettent  

d’interpréter   cette  posture  à   la   fois  volontariste   et  présidentialiste   en  montrant  que  

les   formes   d’autorité   repérables   chez   les   présidents   se   résument   à   deux   options  

principales,   qu’il   nomme   «  opposition  »   et   «  affiliation  ».   Or,   selon   lui,   celles-­‐‑ci  

déterminent   «  deux   projets   génériques   d’action   politique   [qui]   correspondent   à   ces  

deux   identités  :   le   projet   de   leadership   du   leader   d’opposition   consiste   à   défier  

l’agenda  reçu  en  héritage,  voire  à  le  remplacer  complètement  ;  le  projet  de  leadership  

du   leader   affilié   est   de   poursuivre,   et   peut-­‐‑être   de   compléter,   le   travail   entamé   à  

partir   de   cet   agenda  »   (Skowronek,   2001,   p.   35).   Habituellement,   un   président   de  

«  rupture  »  succède  à  l’autre  camp  politique  (c’est   le  cas  par  exemple  de  Reagan  ou  

Roosevelt)  ;   mais   dans   le   cas   de   Nicolas   Sarkozy,   le   projet   de   «  leadership  

d’opposition  »  sert   à   se   distinguer   d’un   «  héritage  »   trop   présent   en   apparence,  

puisqu’il   succède   à   un   président   issu   du   même   parti   que   lui   et   dont   il   a   été   le  

ministre  pendant  de  longues  années.    

La  posture  volontariste  est  ainsi  constituée  en  «  marqueur   identitaire  »  du  candidat  

d’abord,  du  président  ensuite.  Elle  doit  servir  tout  à  la  fois  à  disqualifier  l’opposition  

politique  classique  –  jugée  elle-­‐‑même  conservatrice  et  inactive  –  et  à  justifier  «  l’offre  

politique  »   proposée   par   le   candidat   de   l’Union   pour   un   mouvement   populaire  

(UMP)   et   par   le   nouveau   président.   Dès   lors,   on   ne   sera   pas   étonné   que   Nicolas  

Sarkozy   ne   cesse   de   saisir   des   thèmes   (autour   de   l’environnement,   des   droits   de  

l’homme,   du   travail   ou   encore   des   politiques   sociales)   et   des   acteurs   (hommes  

politiques  ou  acteurs  de  la  société  civile)  traditionnellement  identifiés  à  l’autre  bord  

politique.  Il  se  réapproprie  les  thèmes  de  ses  adversaires,  ayant  recours  –  comme  Bill  

Clinton  ou  Tony  Blair   avant   lui   –  à   la   stratégie  de   la   triangulation,   c’est-­‐‑à-­‐‑dire  à   la  

reformulation   des   thèmes   politiques   portés   par   ses   adversaires   afin   d’occuper  

l’espace   politique   (Grunberg   et   Haegel,   2007  ;   Szarka,   2009).   Son   identité  

présidentielle,  l’image  qu’il  donne  de  lui-­‐‑même,  sont  tout  entières  contenues  dans  cet  

impératif   de   rupture.   Les   discours,   l’image   comme   la   posture   adoptés   par   le  

président   sont   également   des   éléments   essentiels   de   l’activation   réussie   de  

l’entourage  immédiat  et  de  l’appareil  politico-­‐‑administratif.  Le  «  pari  »  d’une  posture  

volontariste   est   alors   bien   de   tenter   d’encourager   certains   comportements   et   de  

diffuser  certaines  pratiques  dans  le  processus  de  décision.  

De  manière  connexe,  en  s’appuyant  toujours  sur  les  catégories  de  Skowronek,   il  est  

possible   de   voir   dans   ce   profil   revendiqué   une   volonté   de   se   présenter   comme  un  

président   caractéristique   de   la   «  politique   de   la   reconstruction  ».   L’analyse   des  

trajectoires  de  l’action  publique  sous  les  différents  présidents  montre  en  effet  que  la  

postérité  historique  tient  aussi  aux  attentes  qui  servent  ou  pèsent  sur  les  décisions  et  

les   réformes   entreprises.   Skowronek   évoque   ce   qu’il   appelle   notamment   des  

«  arrangements   institutionnels  »   (règles  plus  ou  moins   formalisées  du   jeu  politique)  

ou  différentes  formes  d’engagements  politiques  (réformes  antérieurement  entreprises  

par  exemple),  qui  peuvent  servir  de  ressources  comme  de  contraintes  à  l’action.  L’un  

des  présidents   les  plus   typiques  de   cette   «  politique  de   la   reconstruction  »   est   sans  

doute  Franklin  D.  Roosevelt,  dont  l’arrivée  au  pouvoir  se  fit  à  l’occasion  d’une  crise  

majeure   dont   la   résolution   semblait   devoir   passer   par   le   rejet   «  des   réponses  

inadaptées   ou   ayant   échoué   face   aux   problèmes   du   moment  »   (Skowronek,   2001,  

p.  36).  Le  discours  du  président  élu  en  2007  est  proche,  la  volonté  d’encourager  une  

modernisation  en  profondeur  de  la  société  française  dans  un  monde  globalisé  étant  

typique   de   cette   ambition   de   «  reconstruction  »   de   l’ordre   social   et   de   l’action  

politique.  Toutefois,  si   la  posture  de  rupture  ou  d’affiliation  revient  pour   l’essentiel  

au   président   lui-­‐‑même,   la   nature   des   arrangements   institutionnels   et   des  

engagements  passés  s’impose  assez  largement  à  lui.  Nous  verrons  dès  lors  plus  loin  –  

après   avoir   évalué   les   caractéristiques   concrètes   des   réformes   entreprises   –   dans  

quelle  mesure  Nicolas  Sarkozy  peut  être  considéré  comme  un  «  reconstructeur  ».    

 

Stratégie  de  carpet  bombing  :  ressources  et  contraintes  politiques  

 

Cette   posture   volontariste   peut   non   seulement   être   un   facteur   de   ressources   pour  

l’action,  mais   également   fixer   certaines   limites  ou  contraintes  à   l’action  politique  et  

aux  décisions  prises  par  le  président  Sarkozy.  L’un  de  ses  effets  les  plus  évidents  est  

ainsi   d’ouvrir   des   chantiers   simultanés   conduits   parallèlement,   ce   que   Cahuc   et  

Zylberberg  ont  pu  qualifier  de  stratégie  du  carpet  bombing  ou  de  l’étouffement  (Cahuc  

et   Zylberberg,   2010,   p.  9).   Il   s’agit   ici   de   noyer   ses   opposants   sous   un   déluge   de  

dossiers  ouverts  en  apparence  spontanément,  ce  que  traduit  également  la  métaphore  

de  l’architecte  que  reprend  visiblement  Nicolas  Sarkozy  :  «  plutôt  que  de  concentrer  

sur  trois  ou  quatre  piliers,  [les  architectes]  la  répartissent  sur  une  multitude  de  petits  

piliers  »  (Legrand,  2010,  p.  19).  Il  s’agit  encore  d’affirmer  une  position  de  pouvoir  par  

la  mise  en  évidence  d’une  asymétrie  dans  les  flux  d’information  (la  présidence  sait  et  

commande   tout   de   façon   transversale,   contrairement   aux   médias,   aux   groupes  

d’intérêt  et  aux  administrations  concernées).  Cette  double  stratégie  d’activisme  et  de  

concentration   (de   l’initiative,   de   l’information,   du   pilotage   des   réformes)   n’est  

d’ailleurs   pas   propre   au   contexte   domestique.   Comme   le   montrent   en   particulier  

Sophie  Meunier   et  Renaud  Dehousse   ici,   l’activisme  de  Nicolas   Sarkozy   se  déploie  

aussi   au  niveau   supranational,   lorsqu’il   s’agit   de  mettre   en   avant   la   conclusion  du  

traité  de  Lisbonne,  l’opération  militaire  en  Libye  ou  le  sauvetage  de  la  zone  euro.  

L’action  de  Nicolas   Sarkozy  peut   dès   lors   nourrir   des   analyses   qui   soulignent   une  

fuite  en  avant  et/ou  une  certaine   incohérence.  Erik  Neveu  souligne  d’ailleurs   ici  de  

façon  significative  le  double  sens  de  la  «  saturation  »  (activisme  intensif  et  lassitude)  

pour   qualifier   les   politiques   de   communication   du   président,   la   stratégie  

communicationnelle  pouvant   se   retourner   contre   son  auteur.  Quant   à  Céline  Belot,  

elle   relève   le   paradoxe   d’un   président   obsédé   par   la   communication,   mais   dont  

l’impopularité   mesurée   sur   le   long   terme   a   été   la   plus   forte   de   la   Cinquième  

République.    

Il   semble   que   cette   stratégie   d’omniprésence   ait   connu   son   firmament   à   la   fin   de  

l’année   2010.   La   réforme   des   retraites   constitue   un   point   de   basculement   du  

quinquennat,  ouvrant  une  période  présentée  par   l’entourage  de  Nicolas  Sarkozy  et  

par   la  presse   comme  une   «  re-­‐‑présidentialisation  ».  Dans   les  discours  présidentiels,  

les   annonces   de   réforme   ou   les   relations   avec   le   Premier   ministre,   il   n’est   plus  

question   de   jouer   sur   la   rupture   avec   les   pratiques   antérieures,   mais   au   contraire  

d’insister   sur   la  nécessaire   continuité  de   l’action  entreprise.  La  pratique  de   rupture  

présidentialiste   est   également   abandonnée   au   profit   d’une   répartition   plus  

conventionnelle  des  rôles  entre  les  différents  acteurs  institutionnels.  Il  s’agit  ainsi  de  

troquer   le   «  leadership  d’opposition  »   (au   passé,   à   l’inertie,   aux   autres   acteurs  

politiques)  pour  un  «  leadership  d’affiliation  »  qui  doit  permettre  de   succéder   cette  

fois  à  soi-­‐‑même.  

 

Les  types  de  réforme  

 

Cette   temporalité   du   mandat   n’est   pas   en   soi   originale,   et   constitue   même   d’une  

certaine   façon   le   déroulé   ordinaire   d’une   présidence.   Profitant   d’abord   du   crédit  

obtenu  à  l’issue  de  l’élection,  les  présidents  nouvellement  élus  ou  réélus  ont  en  effet  

tendance  à  susciter  une  expansion  de  l’agenda  dans  les  premiers  mois  d’exercice  de  

leurs   fonctions,  comme  le  montre   la  notion  de   fenêtre  politique  (Kingdon,  2003),  ce  

qui  leur  permet  tout  à  la  fois  de  réaliser  leurs  promesses  électorales  et  de  faire  passer  

au   plus   tôt   les   réformes   les   plus   coûteuses   socialement   et   électoralement.   Puis,   à  

mesure  que  la  question  du  renouvellement  du  mandat  se  pose  avec  plus  d’acuité,  les  

présidents  sont  plutôt  enclins  à  capitaliser  sur  l’acquis  et  à  gérer  les  affaires  courantes  

dans  l’attente  d’une  nouvelle  légitimation  éventuelle.  

Ce  rythme  propre  aux  effets  du  cycle  électoral  sur  l’action  publique  n’est  cependant  

ni   exclusif   d’autres   dynamiques   structurantes   (évolution   de   la   conjoncture,  

événements   traumatiques,   scrutins   intermédiaires,   etc.),   ni   homogène.  Même   si   ce  

mouvement   général   de   balancier   entre   activisme   et   (relative)   normalisation  

s’applique  à   la  plupart  des  politiques  sous  Sarkozy,   il  ne  doit  pas   faire  oublier  que  

chacune  de  ces  réformes  s’inscrit  également  dans  des  configurations  institutionnelles  

singulières  et  des  contextes  sociopolitiques  variables.  Une  typologie  des  dynamiques  

de   changement   effectivement   constatées   dans   les   politiques   entreprises   par   le  

président   Sarkozy   peut   être   esquissée   en   proposant   une   vue   volontairement  

schématique  des  processus  de  réforme  du  quinquennat  et  en  essayant  d’identifier  les  

facteurs  explicatifs  possibles  de  telles  différences  de  trajectoire.  

 

Les  différents  types  de  changement  

 

Si   l’on   décale   quelque   peu   le   regard   porté   sur   cette   posture   et   ces   discours  

volontaristes   pour   tenter   de   mesurer   la   portée   effective   des   réformes,   plusieurs  

éléments   ressortent.   En   s’appuyant   indirectement   sur   la   césure   faite   par   Murray  

Edelman  entre  «  les  mots  qui   réussissent  et   les  politiques  qui  échouent  »   (Edelman,  

1977),   il   s’agit   de  mesurer   l’écart  mis   à   jour   dans   les   différents   chapitres   entre   les  

ambitions   politiques   initialement   proclamées   et   les   changements   effectivement  

identifiés  à  la  fin  de  l’année  2011  et  au  début  de  l’année  2012.  Deux  polarités  peuvent  

ainsi  être  proposées  :  la  première  repose  sur  les  ambitions  politiques  affichées,  tantôt  

importantes  comme  ce  fut  le  cas  pour  les  réformes  universitaires,  la  taxe  carbone  ou  

la  refonte  du  marché  de  l’emploi,  tantôt  objectivement  limitées,  soit  qu’elles  aient  un  

statut   secondaire   (politiques   de   la   mémoire),   soit   qu’elles   aient   été   rapidement  

abandonnées   (Plan   Marshall   des   banlieues)  ;   la   seconde   permet   quant   à   elle   de  

distinguer,  au  sein  des  différentes  études  de  cas,  entre  les  réformes  dont  l’élaboration  

et  la  mise  en  œuvre  ont  pu  être  conformes  aux  objectifs  fixés  et  les  domaines  où  les  

changements   paraissent   au   contraire   limités.   Si   cette   classification   est   à   l’évidence  

simplificatrice,  elle  permet  toutefois  de  dresser  ici  une  première  grille  interprétative,  

les   chapitres   permettant   ensuite   d’entrer   de   façon   plus   fine   dans   le   détail   des  

logiques  sectorielles.  

En   s’appuyant   sur   ces   polarités,   on   peut   tout   d’abord   observer   que   plusieurs  

réformes  ont  abouti  à  des  changements  significatifs  sans  avoir  été  toujours  anticipées  

ou   conçues   comme   une   priorité   de   la   «  rupture  »   annoncée   dès   2007   par   Nicolas  

Sarkozy.  Comme   le  montre  Patrick  Hassenteufel,   c’est   assez   largement   le   cas  de   la  

réforme   des   retraites   de   2010,   qui   ne   fut   pas   inscrite   d’emblée   à   l’agenda   du  

quinquennat  mais  qui  résulte  des  conséquences  budgétaires  de  la  crise  de  2008.  Les  

ajustements  budgétaires  successifs  de  l’automne  2011  s’inscrivent  d’ailleurs  dans  une  

logique   identique.   La   crise,   ainsi   que   l’analysent  Nicolas   Jabko   et   Elsa  Massoc,   est  

également   le   principal   élément  déclencheur  de  plusieurs  décisions  d’envergure,   en  

particulier   le   plan   de   sauvetage   des   banques.   Ces   réformes   constituent   dès   lors   le  

plus  souvent  des   réactions  pragmatiques  à  des  situations  de  crise  et  voient  Nicolas  

Sarkozy  et  son  gouvernement  profiter  d’opportunités  circonstancielles  pour  pousser  

un  certain  nombre  d’initiatives.  Comme  on  le  verra  plus  loin,  cette  capacité  à  faire  de  

circonstances   particulières   une   opportunité   d’action   est   souvent   mise   en   avant  

comme  l’une  des  propriétés  du  leadership  sarkozyste.  

La   deuxième   catégorie   de   réformes   rassemble   les   politiques   annoncées   très   tôt  

comme   de   possibles   «  marqueurs  »   de   la   présidence   Sarkozy.   Présentes   dans   le  

programme  présidentiel  et  rapidement  inscrites  à  l’agenda,  elles  ont  été  caractérisées  

par  un   investissement   important  du  président  et  sont  désormais  présentées  comme  

les   preuves   de   sa   capacité   réformatrice.   On   trouve   ici   par   exemple   le   Grenelle   de  

l’environnement,   la   loi   relative   aux   libertés   et   responsabilités   des   universités   (loi  

LRU)  ou  encore   la  décision  de  ne  pourvoir  qu’au  remplacement  d’un  fonctionnaire  

sur   deux   partant   à   la   retraite.   Ces   réformes   présentent   plusieurs   aspects  

complémentaires   communs  :   elles   figurent   comme   autant   d’illustrations   de   la  

capacité  du  président  à  prendre  en  charge  des  problèmes  dont  la  résolution  a  été  trop  

longtemps   différée  ;   elles   nourrissent   des   processus   continus   de   réforme   par   une  

dynamique   de   sédimentation   des   initiatives   gouvernementales   (cf.   au   sein   du  

chapitre   de   Pauline   Ravinet   dans   le   cas   de   la   LRU   les   «  compléments  »   que  

constituent   le   Plan   Campus   ou   les   nouveaux   instruments   que   sont   les   Idex   et   les  

Labex)  ;   elles   sont   vues   pour   l’essentiel,   même   si   la   réalité   est   évidemment   plus  

complexe,  comme  d’incontestables  succès  de  l’action  publique  entreprise  au  cours  du  

quinquennat.   Par   exemple,   après   avoir   suscité   des   oppositions   fortes   et,   à   certains  

moments,  une  réticence  de  la  présidence  à  la  soutenir  tout  à  fait,  la  LRU  est  peu  à  peu  

devenue  un  élément  important  du  bilan  établi  par  Nicolas  Sarkozy  et  son  entourage.  

Symétriquement,   le   Grenelle   de   l’environnement,   mis   en   avant   dans   les   premiers  

mois   du   quinquennat   comme   l’illustration   même   de   la   rupture   et   de   l’ouverture,  

semble   s’être   peu   à   peu   dissous,   au   point   d’être   relégué   au   second   rang.   Le   bilan  

«  objectif  »  de   ces   réformes  pèse  donc  moins  que   la   lecture   rétrospective  qui   en  est  

faite,   dominée   par   la   propension   qu’ont   de   telles   politiques   à   nourrir   le   crédit  

présidentiel.  

Les  deux  autres  catégories  de  réforme  nourrissent  des  diagnostics  moins  favorables,  

d’abord   et   avant   tout   parce   qu’elles   sont   caractérisées   par   des   réalisations   faibles  

et/ou   par   des   revirements   parfois   spectaculaires.   Il   en   est   ainsi   d’initiatives   vite  

étouffées,   sans   doute   parce   qu’elles   ne   constituaient   pas   dès   l’origine   de   réelles  

priorités  pour  l’action  gouvernementale.  On  peut  classer  ici  des  réformes  envisagées  

comme  autant  de  «  coups  de  sonde  »,  qui  firent  l’objet  d’un  investissement  limité  du  

président   et   d’une   exposition  médiatique   souvent   éphémère.   Le   Plan  Marshall   des  

banlieues  entre  à   l’évidence  dans  ce  cadre  général,   les  réformes  d’abord  envisagées  

butant   rapidement   sur   la   complexité   des   problèmes   à   traiter   et   sur   de   fortes  

résistances   (notamment  des   élus   locaux)   que   la   faiblesse  politico-­‐‑administrative  du  

secrétariat  d’État  chargé  de  la  Politique  de  la  ville  –  confié  à  Fadela  Amara,  l’une  des  

ministres   «  de   l’ouverture  »   –   ne   parvint   pas   à   compenser.   D’autres   mesures   à  

caractère  éminemment  symbolique,  comme  celle  relative  à   la  mémoire  de   la  Shoah,  

furent   aussitôt   abandonnées   en   raison   de   leur   caractère   marginal   et   des   fortes  

oppositions  qu’elles  suscitèrent.  Il  en  est  de  même  des  slogans  prévoyant  de  rendre  

les   Français   «  tous   propriétaires  »   en   décembre  2007,   annonçant   une   nouvelle  

«  politique   de   civilisation  »   en   janvier  2008   ou   encore   des   annonces   relatives   à   un  

débat   sur   l’identité   nationale.   Ces   propositions,   souvent   mal   préparées   et/ou  

soutenues   par   une   fraction   seulement   de   l’entourage   présidentiel   et   de   la  majorité  

parlementaire,   furent   bien   vite   retirées,   soit   parce   que   le   coût   électoral   anticipé  

paraissait  trop  élevé,  soit  qu’elles  aient  fait  l’objet  de  rejets  plus  ou  moins  explicites.  

Le  projet  de  créer  une  Union  pour  la  Méditerranée  (UPM),  autre  exemple  significatif,  

présenté   lors   de   la   campagne   et   d’abord   concrétisé   par   un   sommet   fondateur   le  

13  juillet  2008  à  Paris,  dut  ainsi  faire  face  à   l’opposition  de  plusieurs  États  membres  

de   l’Union   européenne   (UE),   notamment   l’Allemagne,   et   nourrit   parallèlement  des  

dissensions   entre   certains   proches   collaborateurs   du   président   (Henri   Guaino   en  

particulier)   et   les   canaux   diplomatiques   plus   traditionnels,   incarnés   au   début   du  

mandat   par   Jean-­‐‑Pierre   Jouyet,   alors   secrétaire   d’État   chargé   des   Affaires  

européennes.  

Les   réformes   les  plus   «  problématiques  »   –   au   sens   où   elles   se   caractérisent  par  un  

écart   important   entre   les   ambitions   initiales   et   les   réalisations   effectivement  

constatées  à  long  terme  –  représentent  sans  doute  l’ensemble  le  plus  important.  Ces  

différentes  réformes  avortées,  empêchées  ou  inversées  recouvrent  cependant  des  cas  

extrêmement  différents  les  uns  des  autres.  Ainsi  que  l’analyse  Daniel  Bourmaud,  les  

appels  initiaux  à  une  moralisation  des  relations  diplomatiques  entre  la  France  et  les  

pays  africains  se   sont  par  exemple  progressivement  dissous  dans   les   jeux  habituels  

d’échanges  entre  élites  publiques  et  privées.  Le  revirement  en  matière  institutionnelle  

en   donne   une   autre   illustration  :   comme   le   montre   Armel   Le   Divellec,   malgré   les  

annonces  initiales,  le  mode  de  gouvernement  de  la  Cinquième  République,  avec  ses  

ambiguïtés,   demeure   au   final   inchangé.   Le   revirement   complet   opéré   pendant   le  

quinquennat   sur   le   bouclier   fiscal   en   constitue   sans   doute   l’illustration   la   plus  

emblématique.  Mise  en  avant  comme  le  symbole  de  la  volonté  de  Nicolas  Sarkozy  de  

baisser  la  pression  fiscale  et  de  «  récompenser  »  le  travail  et   les  hauts  revenus,  cette  

mesure   fut   peu   à   peu   remise   en   cause   pour   avoir   encore   un   peu   plus   aggravé   la  

situation  des  finances  publiques  tout  en  alimentant  un  sentiment  durable  d’injustice  

fiscale.  Ces  mesures  ou  initiatives  renvoient  souvent  à  des  facteurs  explicatifs  et  des  

contextes   différents.   Il   est   utile   en   particulier   de   rappeler   à   quel   point   la   crise  

financière  a  pu  peser  sur  les  choix  présidentiels  en  retirant  toute  marge  de  manœuvre  

à  Nicolas  Sarkozy  et  à  son  gouvernement  (même  si  la  capacité  budgétaire  était  déjà  

fortement   limitée  ;   cf.   Siné,   2006  ;   Bezes   et   Siné,   2011).  Mais,   comme   le  montre  Ben  

Clift   pour   le   bouclier   fiscal,   ce   sont   aussi   les   premiers   choix   du   président   et   une  

réticence  à  revenir  sur  des  engagements   idéologiques  et/ou  à  mécontenter  certaines  

clientèles  électorales  qui  ont  de  fait  rendu  inefficientes  plusieurs  réformes  entreprises  

précocement.    

Il  est  enfin  possible  de  distinguer  une  cinquième  catégorie  de  réformes,  qui  échappe  

aux   polarités   ici   identifiées.   Ces   politiques   sont   tantôt   initiées   avec   une   ambition  

particulière,  au  point  de  devenir  des  axes  jugés  importants  de  l’action  présidentielle,  

tantôt  reléguées  au  second  plan.  Elles  sont  justifiées  pour  des  raisons  conjoncturelles,  

mais  peuvent  aussi,  pour  certaines,  s’inscrire  dans  une  continuité  obligée  de  l’action  

gouvernementale.  D’une  certaine   façon,  elles  «  s’imposent  »  à   l’agenda  présidentiel,  

et   leur   traitement   comme   leur   exploitation   politique   dépendent   beaucoup   de  

l’évolution  des  enjeux  comme  de   la  conjoncture  économique,  politique  et   sociale.   Il  

en  est  ainsi  de  la  lutte  contre  le  chômage,  brièvement  élevée,  comme  le  montre  Ben  

Clift,   au   rang  de  priorité  nationale,   avant  d’être   envisagée   comme   l’un  des   aspects  

d’une   relance   plus   large   de   l’économie   et/ou   d’une   modernisation   du   marché   du  

travail.   La   réforme   de   l’État   et   celle   des   collectivités   territoriales   relèvent   de   cette  

même   catégorie,   tant   elles   semblent   des   points   de   passage   obligés   de   l’action  

gouvernementale   sans   pour   autant   avoir   été   choisies   par   Nicolas   Sarkozy,   qui   les  

conduit  parfois  avec  méfiance  ou  distance.  Patrick  Le  Lidec  montre  ainsi  qu’en  2008,  

le  président  est  tenté  de  faire  de  la  réforme  des  collectivités  territoriales  l’un  des  axes  

possibles   de   sa   volonté   de   rupture,   avant   de   naviguer   avec   prudence   dans   un  

domaine   tout   à   la   fois   très   technique   et   très   politique,   où   il   n’est   pas   question   de  

menacer   les   élus   locaux.   Il   en   va   de   même   pour   la   réforme   de   l’administration  :  

Philippe   Bezes   en   montre   à   la   fois   les   effets   considérables   (notamment   en   ce   qui  

concerne   la   réorganisation   territoriale)   et   les   incertitudes   et   objectifs   changeants   –  

avec,  en  définitive,   la   réduction  des  objectifs  de   la  Révision  générale  des  politiques  

publiques  (RGPP)  à  des  enjeux  de  structures.    

Ce   canevas   général   doit   être   interprété   avec   souplesse.   Les   réformes   rassemblées  

dans  un  même  cadre  sont  en  effet  souvent  différentes  selon  les  dimensions  retenues  :  

l’ambition   initiale   était   plus   ou   moins   forte   par   exemple   pour   les   réformes   de   la  

dernière   catégorie   et   l’échec   de   leur   mise   en   place   connaît   également   des   degrés  

variables   d’une   politique   à   une   autre.   Ainsi,   il   est   clair   que   la   promotion   puis  

l’abandon  du  bouclier  fiscal  dessine  un  scénario  encore  plus  «  critique  »  que  celui  de  

la  politique  de  la  lutte  contre  le  chômage,  pour  laquelle  les  ambitions  initiales  étaient  

moindres   et   l’échec   moins   patent.   De   telles   catégories   n’en   servent   pas   moins,   de  

notre   point   de   vue,   à   dessiner   les   grandes   lignes   d’un   possible   bilan   de   l’action  

réformatrice  revendiquée  par  Nicolas  Sarkozy  tout  au  long  de  ce  quinquennat.  Elles  

permettent   en   outre   de   pointer   et   d’analyser   quels   pourraient   être   les   facteurs  

explicatifs  de   ces   scénarios  dissemblables   comme  de   la  probabilité  variable  d’échec  

des  réformes  entreprises.  

 

Des  facteurs  explicatifs  pour  ces  trajectoires  ?  

 

En   complément   de   cette   tentative   de   catégorisation,   et   avant   d’en   venir   à   des  

éléments  plus  généraux  de  qualification  de   la  présidence  Sarkozy,   il  nous  a  semblé  

intéressant   d’isoler   certains   facteurs   qui   ont   pu   jouer   comme   autant   d’éléments  

inhibiteurs  ou,  à   l’inverse,   facilitateurs  de   l’action  publique   lors  de  ce  quinquennat.  

En  parcourant  les  différentes  études  de  cas,  ainsi  que  plusieurs  ouvrages  ou  analyses  

déjà  publiés,  quatre  ensembles  d’éléments  ressortent  :  le  poids  exercé  par  les  groupes  

d’intérêts  ;   les   dynamiques   institutionnelles   d’héritage   ou   les   pesanteurs   liées   à  

certaines   pratiques   routinisées  ;   les   pressions   adaptatives   nourries   par   la   crise  

économique  comme  par   les  organisations   supranationales  ;   le   style  présidentiel   lui-­‐‑

même.  

Sur   le  premier  point,   la  présidence   Sarkozy   apparaît   bien   «  ordinaire  »,   au   sens  où  

elle  a  dû  composer  avec  ce  qui  constitue  l’une  des  caractéristiques  les  mieux  établies  

de  l’analyse  des  politiques  publiques,  à  savoir  l’influence  de  groupes  d’intérêt  sur  la  

prise  de  décision.  Ces  derniers,  comme  à  l’habitude,  ne  jouent  d’ailleurs  pas  un  rôle  

uniforme,   certains   opérant   comme   des   soutiens   objectifs   des   réformes,   d’autres  

s’opposant,   résistant   et   transformant   parfois   substantiellement   les   politiques  

élaborées.  Ce   caractère   «  inhibiteur  »  des  groupes  d’intérêt   se   trouve  ainsi   au   cœur  

des   études  de   cas  proposées  par   les   auteurs  du   livre  Les   réformes   ratées  du  président  

Sarkozy.   Analysant   la   refonte   presque   nulle   du   marché   du   travail,   Cahuc   et  

Zylberberg   observent   que   «  la   modernisation   du   marché   du   travail   s’est  

progressivement  transformée  en  un  remake  d’un  mauvais  feuilleton  français  où  l’on  

voit   le   gouvernement   et   les  partenaires   sociaux   jouer   les  matamores,  puis   finir  par  

s’autocongratuler  d’avoir  été  capables  de  trouver  un  accord  décisif  pour  l’avenir  du  

travail  »   (Cahuc   et   Zylberberg,   2010,   p.  65).   Dans   ce   domaine   comme   dans   bien  

d’autres,  la  volonté  politique  apparente  de  réforme  n’aurait  pu  que  laisser  place  aux  

compromis  de  toujours  avec  les  partenaires  sociaux.  Mais  là  où  ces  auteurs  y  voient  

une  pathologie,   l’analyse  des  politiques  publiques  n’y  décèle  qu’une  caractéristique  

pérenne  de  tout  système  de  décision.  De  même,  identifier  des  groupes  d’intérêt  qui,  

sans  être   toujours  des  «  clientèles  »,  vont  soutenir   la  décision  et/ou  agir  comme  des  

opérateurs   «  positifs  »   des   réformes   est   tout   à   fait   classique.   Ainsi,   la   conclusion  

rapide  de   la  LRU  au  début  du  quinquennat   reflète-­‐‑t-­‐‑elle  pour  partie   le  poids   alors  

acquis   par   la   Conférence   des   présidents   d’universités   (CPU),   seul   groupe  

véritablement  «  prêt  »  au  moment  de   l’élaboration  du  texte  de   loi,  ce  qui   lui  permit  

de  peser  fortement  sur  son  contenu.  Dans  certains  secteurs  ou  pour  certains  enjeux,  

on   trouve   même,   concurremment   ou   successivement,   des   groupes   d’intérêt  

«  facilitateurs  »  ou  «  inhibiteurs  ».  On  le  voit  par  exemple  dans  le  cadre  des  politiques  

environnementales,   le   Grenelle   de   l’environnement   –   dans   son   élaboration   comme  

dans  sa  mise  en  œuvre  –  reflétant  cette  influence  continue  des  groupes  d’intérêt  sur  

l’action   publique   (cf.   le   chapitre   de   Charlotte   Halpern).   Les   associations  

environnementales  semblent  d’abord  les  plus  investies  lors  de  la  négociation  initiale,  

alimentant  d’ailleurs   le  double  discours  de  rupture  et  d’ouverture  alors   tenu  par   la  

présidence   de   la   République.   Puis,   à   mesure   que   la   mise   en   œuvre   de   certains  

dispositifs  se  précise,  d’autres  groupes  d’intérêt  –  firmes  énergétiques,  industriels  ou  

agriculteurs,  plus  proches  de  la  majorité  présidentielle  –  se  remobilisent,  au  point  de  

bloquer  ou  d’édulcorer  certains  dispositifs  inclus  dans  le  Grenelle.  

Une   autre   série   d’éléments   confère   à   la   présidence   Sarkozy   un   aspect   «  normal  ».  

Parallèlement  au  poids  des  groupes  d’intérêt,  les  dynamiques  institutionnelles  ont  en  

effet  pesé  sur  l’action  du  président  élu  en  2007,  constituant  tour  à  tour  un  faisceau  de  

ressources   et   de   contraintes.   De   ce   point   de   vue,   même   s’il   s’est   plus   volontiers  

dépeint  sous  les  traits  d’un  président  de  rupture,  Nicolas  Sarkozy  n’a  pu  totalement  

s’abstraire  de  l’emprise  exercée  par  certains  dispositifs  institutionnalisés.  C’est  le  cas  

tout  d’abord  pour  certains  héritages  objectifs  ou  formels,  qui  tiennent  par  exemple  au  

poids   des   déficits   publics   ou   au   rôle   de   contrepouvoir   exercé   par   certaines  

institutions,   à   l’instar   du   Conseil   constitutionnel,   dont   Olivier   Rozenberg   montre  

toute   l’importance   dans   les   débats   qui   ont   entouré   la   question   de   la   rétention   de  

sûreté.  Par  ailleurs,  comme  le  montre  Armel  Le  Divellec,  la  révision  constitutionnelle  

et  de  nouvelles  pratiques  ont  pu  conduire  le  Parlement  à  se  montrer  moins  docile  sur  

certains  dossiers,  même  si  la  prévalence  de  l’institution  présidentielle  ne  s’est  jamais  

démentie.   Ces   limites   ou   contraintes   reposent   également   sur   des   pratiques  

routinisées,  des  processus  plus  informels  qui  tiennent  par  exemple  au  poids  durable  

de  réseaux  élitaires  (cf.  les  liens  entre  les  dirigeants  des  grandes  banques  françaises  et  

les   élites  politico-­‐‑administratives  mis   en   lumière  par  Nicolas   Jabko  et  Elsa  Massoc)  

ou   internationaux   (voir   la   permanence   des   relations   avec   certains   chefs   d’État  

africains  dans  le  chapitre  de  Daniel  Bourmaud).  Nicolas  Sarkozy,  comme  tout  acteur  

politique,   a   dès   lors   été   obligé   de   composer   avec   un   tissu   serré   de   règles,   de  

mécanismes  institutionnels  et  de  pratiques  routinisées  qui  ont  pesé  sur  ses  ambitions  

réformatrices,  quand  il  n’a  pu  lui-­‐‑même  contribuer  –  par  ses  propres  préférences  ou  

par   ses   connaissances   –   à   cristalliser   ces   relations   étroites   entretenues   entre   acteurs  

publics  et  privés.  

À   ces   éléments   essentiellement   domestiques   s’ajoutent   des   influences   externes  

nourries   par   l’évolution   de   la   conjoncture   économique,   par   les   événements  

marquants   des   relations   internationales   et   par   les   dynamiques   de   l’intégration  

européenne.   Plusieurs   études   de   cas   montrent   en   particulier,   comme   on   pouvait  

l’imaginer,   à   quel   point   la   crise   financière   de   2008   a   pu   peser,   directement   ou  

indirectement,   sur   les  politiques  entreprises.  Ainsi,   les   conséquences  de   la   crise   sur  

l’activité  économique  et  sur   l’emploi  obligèrent   le  président  et  son  gouvernement  à  

élaborer   plusieurs   plans   de   relance,   dont   certains   focalisés   sur   les   secteurs   en  

apparence   les   plus   menacés   comme   le   secteur   bancaire   ou   l’industrie   automobile  

(voir   les   chapitres  de  Nicolas   Jabko   et  Elsa  Massoc,   et  de  Ben  Clift).  Dans  d’autres  

domaines,  les  effets  indirects  de  la  crise  obligèrent  à  de  nouvelles  initiatives  ou  à  des  

révisions   parfois   substantielles.   La   réforme   des   retraites   de   2010   prend   sa   source,  

comme  on  l’a  vu,  dans  l’impact  de  la  crise  sur  la  protection  sociale,  et  les  différentes  

politiques  constitutives  appliquées  à  l’État  lui-­‐‑même  ont  été  pour  certaines  indexées  

aux   évolutions   de   la   conjoncture   internationale.   À   ces   dynamiques   structurelles  

s’ajoutent  parfois  des  pressions  adaptatives  déterminées  par  les  options  politiques  ou  

les   orientations   préconisées   par   les   organisations   internationales   ou   par   les  

institutions   communautaires.   Les   choix   diplomatiques   de   Nicolas   Sarkozy   ont  

toujours  dû  s’insérer  à  cet  égard  dans   le  cadre  plus  général  des  stratégies  adoptées  

par   les  grandes  puissances,   en  particulier   les  États-­‐‑Unis.  De   la  même   façon,   sur  un  

mode  souvent   conflictuel,   le  président  élu  en  2007  au  moment  de   la   conclusion  du  

traité  de  Lisbonne  a  joué  un  jeu  communautaire  souvent  contraint  par  les  institutions  

et   les   processus   décisionnels   caractéristiques   de   l’UE,   comme   le   montre   Renaud  

Dehousse.  

Enfin,   un   dernier   ensemble   d’éléments   explicatifs   tient   à   la   conception  même   que  

Nicolas  Sarkozy  s’est   fait  de  son  rôle  présidentiel.   Il  n’a  pas  été  un  récepteur  passif  

des  pressions  adaptatives  ou  des  contraintes  alimentées  par  les  groupes  d’intérêt,  les  

dynamiques   institutionnelles  ou  les  effets  des  relations   internationales.  De  la  même  

façon   qu’il   a   pu   renforcer   certains   groupes   d’intérêt   ou   certaines   pratiques  

clientélaires,   c’est   sa   conception   même   de   sa   présidence   qui   a   pu   constituer   un  

élément   parmi   d’autres   de   la   variété   des   trajectoires   réformatrices.   De   ce   point   de  

vue,   de   nombreuses   contributions   montrent   à   quel   point   l’activisme   forcené,   la  

centralisation   des   flux   d’information   et   des   dynamiques   décisionnelles,   et   l’usage  

rhétorique  des   réformes   entreprises   à   des   fins  de   communication   ont   pu  peser   sur  

l’abandon   de   certaines   mesures   (voire   de   leurs   promoteurs   ministériels…)   ou  

rythmer   l’action   présidentielle,   entre   priorités   vite   affirmées   et   réformes   à   demi  

oubliées.   On   verra   plus   loin   que   cette   stratégie   politique   s’associe   à   une   certaine  

incohérence  dans  les  objectifs  fixés  ;  on  peut  toutefois  d’ores  et  déjà  affirmer  que  c’est  

bien   la   conduite   de   l’action   et   son   exploitation   qui   expliquent   pour   partie   ce   bilan  

varié  et  contrasté.  

Au   final,   comme   le   montrent   ces   différents   facteurs,   la   présidence   de   Nicolas  

Sarkozy,   souvent   caractérisée   ou   légitimée   pour   avoir   nourri   une   rupture   avec   les  

pratiques  antérieures,  s’est  trouvée  confrontée  à  tous  les  éléments  qui  constituent  au  

fond   l’ordinaire   de   l’action   publique.   Aux   prises   avec   des   groupes   d’intérêt  

diversement   mobilisés,   déterminée   par   les   lignes   de   pente   institutionnelles   des  

politiques   et   engagements   passés,   soumise   aux   pressions   adaptatives   de   la  

conjoncture   économique   et   des   organisations   supranationales,   l’action   politique  

peine   à   réaliser   dans   les   faits   les   options   volontaristes   qui   transparaissent   souvent  

dans   l’arène   électorale.   Et   l’écart   est   d’autant   plus   grand   et   potentiellement  

dommageable   dans   ce   cas   que   le   président   a   construit   son   identité   politique   et   sa  

légitimité   sur   sa   capacité   à   générer   une   transformation   globale   et   durable   des  

politiques  publiques  dans  une  variété  de  secteurs.  

 

Les  orientations  politiques  des  réformes  

 

Ces  constats  généraux  sur   les  politiques  conduites   invitent  dès   lors  à  revenir  sur   la  

qualification   globale   de   la   présidence   et   à   porter   un   autre   regard   sur   l’action  

entreprise,   en   s’interrogeant   sur   l’orientation   normative   des   politiques   conduites.  

Voit-­‐‑on  émerger  une  perspective  d’ensemble  cohérente  dans  les  politiques  conduites  

sous  la  présidence,  dont  on  a  vu  toute  la  diversité  (tant  dans  les  contenus  que  dans  

les  rythmes  adoptés  pour  les  définir,  les  porter,  voire  les  abandonner)  ?  La  réponse,  

négative,  renvoie  à  trois  dimensions  différentes  :  la  rationalité  électorale  sous-­‐‑jacente,  

les  orientations  normatives  contradictoires  des  politiques  conduites  et,  enfin,  un  style  

de   gouvernement   reposant   principalement   sur   la   gestion,   voire   la   production,   de  

crises.  

 

Protéger  son  électorat  et  faire  bouger  les  lignes  

 

L’une  des  dimensions  clés  du  mandat  repose  sur  un  aspect  classique  de  l’analyse  de  

l’action  politique,  qui  tient  à  l’importance  du  calcul  électoral  dans  la  fabrication  des  

politiques.  On  observe  plus  précisément  chez  Nicolas  Sarkozy  une  double  stratégie  :  

chercher  à  satisfaire  son  électorat  traditionnel  et  élargir  sa  base  électorale.  

La   première   stratégie   consiste   à   répondre   aux   demandes   et   attentes   de   sa   base  

électorale,  tout  en  recherchant  l’appui  des  catégories  populaires.  La  politique  fiscale  

en  constitue  une  illustration  particulièrement  frappante  lors  du  début  du  mandat  et  

nourrit  l’idée  d’un  «  président  des  riches  »  (Pinçon  et  Pinçon-­‐‑Charlot,  2010).  Mise  en  

place   d’un   bouclier   fiscal,   suppression   des   droits   de   succession   pour   les  montants  

inférieurs  à  150  000  euros  ou  encore  défiscalisation  des  heures  supplémentaires  :  ces  

mesures,   qui   s’adressent   à   des   clientèles   particulières   (les   très   riches   pour   la  

première,   les   classes  moyennes  aisées  pour   la   seconde  et  un  public   très  hétérogène  

pour   la   troisième),   ont   toutes   pour   point   commun   de   s’adresser   à   des   catégories  

sociales  qui  avaient  été  les  cibles  de  la  stratégie  électorale  du  candidat  Sarkozy.    

La  politique  poursuivie  en  matière  de  sécurité  correspond  à  une  logique  semblable.  

Le   président   intervient   dans   un   domaine   qui   a   été   traditionnellement   l’un   de   ses  

«  marqueurs  »  politiques.  Les  initiatives  continues,  notamment  en  matière  de  réforme  

pénale,  ainsi  que  la  «  séquence  »  politique  de  l’été  2010  avec  le  discours  de  Grenoble  

du   30  juillet,   traduisent   clairement   cette   inscription   dans   les   thématiques  

habituellement  mobilisatrices  du  président.  Ce  dernier  est   ici  dans  un  rôle  attendu,  

qu’il   avait   déjà   endossé   en   tant   que  ministre  de   l’Intérieur   et   président  de   l’UMP  :  

incarner  la  demande  de  protection  de  la  population.  Nicolas  Sarkozy,  en  campagne  

puis  une  fois  élu,  a  durci  le  discours  sur  la  thématique  de  l’immigration,  que  le  Front  

national  s’était  efforcé  de  monopoliser  jusqu’alors,  notamment  autour  du  nécessaire  

respect   des   valeurs   républicaines,   de   la   réduction   de   l’immigration   «  subie  »  

(essentiellement   les   flux   migratoires   dus   au   regroupement   familial)   ou   encore   de  

l’association  entre  les  thèmes  de  l’intégration  et  de  l’immigration,  radicalisation  dont  

l’effet   attendu   est   de   permettre   un   rapprochement   avec   les   positions   frontistes.   En  

satisfaisant   sa   base   électorale   et   en   radicalisant  parfois   son  discours,   le   président   a  

parallèlement   pour   objectif   de   «  cliver  »,   d’affirmer   des   différences   politiques  

irréductibles,   afin   de   mettre   mal   à   l’aise   l’opposition   et   de   toucher   les   franges  

populaires  ou  insécures  de  l’électorat,  au  risque  d’ailleurs  de  se  priver  de  l’électorat  

modéré.  

Si   cette   stratégie   a   été   dominante,   elle   s’est   toutefois   combinée   avec   une   seconde  

option,   plus   circonstancielle.   Le   président   a   en   effet   cherché,   essentiellement   au  

début  de  son  mandat,  à  élargir  sa  base  électorale.  La  volonté  «  d’ouverture  »  n’est  pas  

en   soi   originale.   François   Mitterrand,   notamment   à   l’orée   de   son   second   mandat,  

avait  tenté  lui  aussi  de  faire  reposer  son  action  sur  des  soutiens  élargis,  soucieux  en  

particulier  de  ne  pas  se  retrouver  «  prisonnier  »  de  sa  majorité.  Une  telle  tentation  est  

très   forte   au   début   du   mandat,   et   la   pratique   des   nominations   gouvernementales  

d’acteurs  politiques   issus  de   la   gauche   (Bernard  Kouchner,   Jean-­‐‑Marie  Bockel,   Éric  

Besson)  ou  de  personnalités  de  la  société  civile  associées  à  la  gauche  (Fadela  Amara,  

Martin   Hirsch)   s’est   par   la   suite   poursuivie,   tant   dans   l’audiovisuel   que   pour   un  

certain  nombre  de  positions  dans  la  haute  administration  (cf.  la  nomination  de  Didier  

Migaud  comme  premier  président  de  la  Cour  des  comptes).  Au-­‐‑delà  des  personnes  

mobilisées,   cette   recherche   d’élargissement   s’est   également   poursuivie   avec   la  

redéfinition,   au  moins   partielle,   des   objectifs   de   certaines   politiques,   en   particulier  

dans   trois   domaines  :   la   politique   étrangère,   la   politique   environnementale   et   la  

politique  sociale.  En  matière  de  politique  étrangère,  le  président  annonce  clairement  

un   changement   lors   de   sa   campagne,   avec   une   attention   portée   aux   droits   de  

l’homme  ou   la   remise   en   cause  de   la   Françafrique,  même   s’il   faut   bien   reconnaître  

que  ces  promesses  n’ont  guère  duré  (voir  les  chapitres  de  Sophie  Meunier  et  Daniel  

Bourmaud).   En   matière   d’environnement,   le   changement   est   plus   clair   encore  :   la  

présidence  tente  d’engager  rapidement   le  Grenelle  de   l’environnement,  essayant  de  

capter   l’électorat   écologiste   par   l’entremise   d’une   politique   à   la   fois   ambitieuse   et  

fortement   concertée   avec   les   organisations   du   secteur,   qui   se   verra   affaiblie   par   la  

suite.  Enfin,  dans  le  domaine  social,  la  création  du  revenu  de  solidarité  active  (RSA),  

confiée   à   une   personnalité   associative   réputée   proche   de   la   gauche,   traduit   encore  

cette  recherche  d’ouverture.    

Ces  deux  objectifs  politiques   –   satisfaire   les   clientèles   et   rassembler   au-­‐‑delà  de   son  

camp   –   ne   sont   toutefois   pas   toujours   en   situation   d’équivalence   ou   d’équilibre.  

L’élargissement   de   la   base   électorale   apparaît   en   particulier   comme   une   stratégie  

précoce,  toujours  marginale  et  finalement  peu  durable.  La  volonté  de  faire  «  bouger  

les  lignes  »  a  ainsi  buté  en  définitive  sur  les  dissensions  croissantes  qu’a  connues  la  

majorité,  ainsi  que  sur  le  constat  de  son  caractère  inopérant  en  termes  électoraux,  les  

élections   intermédiaires   se   révélant   une   longue   succession   de   défaites   jusqu’à   la  

«  perte  »  historique  du  Sénat  par  la  droite  en  septembre  2011.  

 

Des  orientations  politiques  changeantes  

 

Il  serait  par  ailleurs  difficile  de  classer   les  politiques  conduites  sous   le  quinquennat  

comme   traduisant   une   orientation   libérale   ou   dirigiste,   environnementaliste   ou  

industrialiste,   etc.   C’est   une   politique   foncièrement   mobile,   encline   à   saisir   les  

opportunités,  marquée  par   la   combinaison  d’orientations   contradictoires   et  par  des  

changements  de  cap.  

Certes,   on   trouve   dans   certains   domaines   une   cohérence   dans   les   politiques  

conduites  par   la  présidence.  En  matière  de  protection   sociale,   la  France  entreprend  

des   réformes   qui   ne   la   distinguent   pas  des   autres   pays  de   tradition   bismarckienne  

tentant   d’adapter   leurs   systèmes   de   sécurité   sociale  :   restriction   du   régime   des  

retraites,   activation   des   politiques   d’emploi   et   de   lutte   contre   l’exclusion,  

déremboursements  dans  le  domaine  de  la  maladie,  etc.  Sur  les  questions  de  sécurité,  

même   si   les   réformes   ont   eu   en   définitive   une   ambition   politique   limitée,   les  

changements  introduits  cristallisent  également  une  vision  de  l’action  policière  pilotée  

par  le  haut,  à  l’aide  d’indicateurs  de  performance  centralisés  et  avec  des  élus  locaux  

tenus  à  distance.  On  trouve  des  éléments  relativement  cohérents  dans  la  conduite  du  

processus   de   réforme   administrative,   la   présidence   poursuivant   ici   l’introduction  

d’une   rationalité  managériale  ou   favorisant   la  mise  en  concurrence  des  universités,  

tout  en  préservant  les  règles  fondamentales  de  l’organisation  administrative.  Sur  les  

questions  européennes  enfin,   la   logique  présidentielle  a   consisté  à  promouvoir  une  

logique   intergouvernementale   assumée,   reposant   sur   le   rôle   des   grands   États  

membres  aux  dépens  des  institutions  supranationales,  ce  que  confirme  pleinement  la  

crise   de   l’euro   à   l’automne  2011,   avec   la   mise   en   scène   des   chefs   d’État   et   de  

gouvernement   (et  principalement  du  couple   franco-­‐‑allemand)  comme  acteurs  de  sa  

résolution.  

Pour   autant,   dans   la   plupart   des   domaines,   les   politiques   conduites   l’ont   été   sans  

orientation  structurante.  Sur  les  questions  internationales,  Sophie  Meunier  montre  les  

atermoiements   d’une   politique   qui   poursuit   alternativement   des   logiques  

contradictoires.  Le  rapport  à  la  Libye  offre  un  résumé  saisissant  des  changements  de  

posture  :   le   quinquennat   débute   avec   la   libération   des   infirmières   bulgares,   se  

poursuit  avec  la  visite  officielle  de  Mouammar  Kadhafi  et  se  termine  par  la  guerre  en  

2011.   Ni   les   droits   de   l’homme,   ni   la   politique   en   Méditerranée,   ni   les   relations  

transatlantiques  ne  traduisent  à  leur  tour  une  politique  constante.  Pour  ces  dernières,  

la  politique  conduite  a  en  particulier  quelque  chose  de  paradoxal.  Si  on  relève  bien  

une   orientation   atlantiste   qui   prolonge   en   les   amplifiant   les   choix   antérieurs  

(l’engagement  de  nouvelles   troupes  en  Afghanistan)   tout  en  marquant  une  rupture  

symbolique  par  rapport  au  consensus  gaullo-­‐‑chiraco-­‐‑mitterrandien  (la  réintégration  

dans   le   commandement   intégré  dans   l’Organisation  du   traité  de   l’Atlantique  Nord  

[OTAN]),   la   présidence   est   loin   de   se   traduire   par   un   réchauffement   des   relations  

transatlantiques,  comme  en  attestent  des  liens  distants  entre  les  présidents  français  et  

américain.  Mais  c’est  sans  doute  la  politique  africaine  qui  cristallise  les  contradictions  

de  la  présidence.  Aux  envolées  rhétoriques  initiales  sur  la  moralisation  des  relations  

avec  l’Afrique  succède  rapidement  une  politique  plus  ambiguë,  avant  un  retour  aux  

pratiques  antérieures.  La  France  a  continué  de  défendre  les  intérêts  français  là  où  ils  

étaient  implantés  (en  Angola  ou  au  Niger),  a  soutenu  les  régimes  en  place  et  n’a  pas  

modifié   l’enveloppe   de   l’aide   au   développement.   Aucune   politique   nouvelle   n’est  

ainsi  sortie  du  vieux  débat,  dont  Daniel  Bourmaud  souligne  la  stérilité,  entre  morale  

et  défense  des  intérêts  nationaux.  Tout  au  contraire,  la  continuité  avec  les  politiques  

antérieures   se  combine   ici  avec   le   caractère  erratique  d’une  politique  sans  véritable  

doctrine.    

Les  politiques  domestiques  illustrent  également  cette  dynamique  présidentielle  faite  

d’oscillations   et   de   cassures.   Philippe  Bezes   souligne   les   logiques   composites   de   la  

réforme   administrative,   procédant   de   trois   dynamiques   parallèles   –   le   contrôle  

budgétaire,   la   réorganisation   territoriale   et   le   changement  des   règles  de   la   fonction  

publique  –  aux  effets  contradictoires.  C’est  encore  le  cas  de  la  politique  économique,  

comme   le  montre  Ben  Clift,   la  deuxième  partie  du  quinquennat  ayant  défait   ce  qui  

avait   été   initié   avec   la   loi   en   faveur   du   travail,   de   l’emploi   et   du   pouvoir   d’achat  

(TEPA)  :   heures   supplémentaires   défiscalisées   et   bouclier   fiscal.   À   la   politique   de  

relance   initiale,   reposant   sur   le   pari   osé   (assez   peu   appuyé   par   la   théorie  

économique)  que  les  rabais  fiscaux  créeraient  de  l’activité  économique,  a  succédé  une  

politique   d’austérité   budgétaire.   La   politique   environnementale   en   constitue   une  

autre  illustration  évidente.  Le  quinquennat  commence  avec  le  Grenelle  et  la  réforme  

du  ministère,   mais   les   déboires   électoraux   successifs   ajoutés   aux   effets   de   la   crise  

économique   vont   considérablement   entamer   ce   volontarisme   liminaire,   Charlotte  

Halpern  évoquant  même  un  passage  de  l’urgence  écologiste  à  la  stigmatisation.    

Ces  contradictions  ne   sont  pas  propres  à   cette  présidence  ;   l’ambivalence  est  même  

l’une  des  conditions  de  l’action  politique,  les  acteurs  faisant  constamment  des  choix  

fondés  sur  des  compromis  délicats.  Ce  qui  fait  sa  spécificité,  c’est  dès  lors  sans  doute  

la   combinaison   entre   des   prises   de   position   vigoureuses   et   des   alternances  

discursives.   Sans   citer   à   nouveau   les   déclarations   présidentielles,   on   rappellera   les  

oscillations   du   discours   en   matière   d’environnement   ou   encore   le   fait   que   le  

président,  après  s’être  fait  le  porteur  de  la  libéralisation  économique,  soit  devenu  le  

héraut   d’une   moralisation   du   capitalisme   financier,   avec   des   déclarations  

particulièrement   volontaristes   sur   la   nécessité   de   la   régulation.   Même   dans   les  

domaines   où   les   changements   ont   été   plus   cohérents,   par   exemple   en   matière   de  

protection   sociale,   Patrick   Hassenteufel   rappelle   les   discours   fluctuants   d’un  

président   faisant   l’éloge   du   système   français   de   protection   sociale   (comme  

amortisseur)  après  en  avoir  dénoncé  les  effets  pervers  (comme  frein  au  travail).  

 

De  la  gestion  des  crises  à  la  production  de  l’événement  

 

S’il  existe  un  lieu  commun  à  propos  de  ce  quinquennat,  abondamment  relayé  par  les  

acteurs  politiques,  c’est  qu’il  s’est  agi  d’un  mandat  marqué  par  les  crises.  Si  ce  fait  est  

(partiellement)  incontestable,  il  nous  semble  pourtant  que  le  mode  de  gouvernement  

retenu   par   la   présidence   a   été   parfois   également   producteur   de   crises   ou,   tout   au  

moins,  d’évènements  politiques  marquants,  voire  clivants.  

Les   crises   qui   se   sont   imposées   à   la   présidence   sont   bien   sûr   les   évènements  

internationaux  :   crise   russo-­‐‑géorgienne   alors   que   la   France   assure   la   présidence   de  

l’Union   européenne   au   cours   de   l’été   2008,   crise   financière   mondiale   à   partir   de  

l’automne  2008,  mouvements  démocratiques  dans  les  pays  arabes  au  cours  de  l’hiver  

2010  et  du  printemps  2011.  Dans  ces  domaines,  la  présidence  n’a  généralement  guère  

attendu  pour  réagir,  comme  dans  le  cas  de  la  crise  russo-­‐‑géorgienne.  Nicolas  Sarkozy  

se  déplace  rapidement  à  Moscou,  parvient  à  obtenir  un  cessez-­‐‑le-­‐‑feu  et  le  retrait  des  

troupes   russes,   et   à   tempérer   les   oppositions   entre   les   positions  diplomatiques  des  

différents  États  membres,   ce  qui   constitue  un   succès   indéniable  pour   la  diplomatie  

française.  La  gestion  de   la   crise   financière,   et  notamment   la   finalisation  du  plan  de  

sauvetage   bancaire   pendant   l’automne   2008,   a   également   montré   la   capacité   de  

l’exécutif,  en  l’occurrence  des  conseillers  immédiats  du  président,  en  lien  direct  avec  

les  responsables  des  plus  grands  établissements  bancaires,  à  mettre  sur  pied  un  plan  

assurant  la  stabilité  du  système  bancaire  (voir  Nicolas  Jabko  et  Elsa  Massoc).  Pour  le  

Printemps   arabe,   après   une   série   d’hésitations,   la   France   a   finalement   réagi  

offensivement   avec   le   déclenchement   d’une   guerre   contre   le   pouvoir   libyen.   La  

gestion  de  ces  crises  n’a  d’ailleurs  pas  manqué  d’être  utilisée  comme  support  d’une  

stratégie  de  légitimation  dans  la  communication  présidentielle,  valorisant  les  qualités  

individuelles   de   l’homme,   son   courage,   sa   détermination,   voire   son   habileté  

diplomatique,  et  à   le  distinguer  de  ses   concurrents  politiques  étroitement  engoncés  

dans  les  problèmes  de  politique  française.    

Au-­‐‑delà  de  la  simple  gestion  des  crises,  la  présidence  a  cherché  également  parfois  à  

«  produire  »   l’évènement,   en   imposant   son   agenda   aux   autres   protagonistes   de   la  

scène   politique.   Sophie   Meunier   l’indique   clairement   à   propos   de   la   politique  

internationale  :  il  s’agit  d’une  politique  étrangère  de  sommets  plutôt  qu’une  politique  

reposant  sur   le   tissage  patient  de  relations  diplomatiques.  Réunions  du  G20,   forum  

de  Davos,  sommet  de  Copenhague  sur  l’écologie  :  ces  évènements  sont  saisis  par  la  

présidence,   là   pour   prononcer   un   discours   marquant,   ici   pour   faire   des   annonces  

ambitieuses,   ailleurs   encore   pour   s’exprimer   au   nom   d’une   opinion   publique  

mondiale.  La  présidence  a  été  dans  une  même  logique  de  production  de  l’évènement  

politique   au  niveau  domestique.  Le  domaine  de   la   sécurité   intérieure   a   sans  doute  

constitué  le  terrain  principal  d’expression  de  cette  stratégie  politique,  dans  laquelle  la  

présidence   tente   toujours   de   garder   l’initiative,   même   (et   surtout)   face   à   des   faits  

d’actualité.  Les  prises  de  parole  présidentielles  suite  à  des  faits  divers  (voir  Christian  

Mouhanna)  tendent  ainsi  dans  ce  domaine  particulier  à  signifier  la  reprise  d’initiative  

du  politique.  Devant  le  caractère  dramatique  de  la  situation,  le  président  annonce  des  

réformes,   utilise   une   rhétorique   offensive   et   désigne   des   responsables,   en   se  

positionnant  comme  un  protecteur  de  la  population.  

La  présidence  a  enfin  été  elle-­‐‑même  à   l’origine  d’un  certain  nombre  de  crises.  Elles  

ont  pu  être  des  effets  non  prévus  de  la  poursuite  d’un  agenda  domestique  dans  ses  

relations  avec  l’extérieur,  à  l’instar  du  refroidissement  des  relations  avec  le  Mexique  

à  la  fin  de  l’année  2010  autour  de  l’affaire  Cassez  ou  de  la  crise  avec  la  Commission  

européenne   entre   août   et   septembre  2010   sur   de   la   question   des   Roms.  Au   niveau  

interne,   c’est   la   présidence   elle-­‐‑même   qui   est   visée   par   les   mobilisations   des  

universitaires   en  début   2009.  C’est   également   à   la  présidence  que   sont   adressés   les  

reproches  des  magistrats  ou  des  diplomates.  Les  grèves  de  l’automne  2010  autour  de  

la  gestion  des  retraites  ont  cristallisé   le  conflit  entre  l’exécutif  et  de  larges  segments  

de  l’opinion,  la  stratégie  présidentielle  pouvant  s’interpréter,  comme  une  occasion  de  

réaffirmer   l’autorité   présidentielle   face   à   la   contestation   de   la   réforme.   Au   risque  

d’amoindrir  considérablement  son  capital  politique,  c’est   le  président   lui-­‐‑même  qui  

se  retrouve  être  la  cible  directe  des  mobilisations.  

En   creux   se   dessine   ainsi   un   style   d’action   présidentiel   fondé   sur   une   production  

continue   d’annonces   visant   à   façonner   l’agenda   politique.   Le   président   joue   ici  

d’abord   sur   ce   que   des   auteurs   américains   appellent   «  gouverner   en   faisant  

campagne  »  («  governing  by  campaigning  »,  Wroe  et  Herbert,  2009,  p.  6-­‐‑7)  :  il  gouverne  

à  partir  de  slogans,  y  compris  en  dehors  des  périodes  électorales,  cherchant  à  toucher  

un   public   faiblement   informé.   Il   cherche   par   là   même   à   instituer   ou   raviver   des  

clivages,  n’hésitant  pas  à  s’opposer  parfois  à  certains  segments  de  la  population.  On  

dénote   enfin,   dans   cette   production   de   l’évènement,   une   pratique   politique   où   la  

communication  devient  un  élément  constitutif,  voire  exclusif,  de  l’action  et  non  plus  

seulement  de  son  accompagnement.    

 

Conclusion  :  Une  rupture…  dans  le  discours  et  le  style    

jacques de maillard� 31/12/y 16:51Commentaire [1]:  Nous  souhaitons  garder  le  conclusion  pour  toutes  les  fins  de  chapitre.    

 

Y   a-­‐‑t-­‐‑il   une   marque   distinctive   de   la   présidence   Sarkozy  ?   Peut-­‐‑on   y   trouver   des  

lignes   de   pente   qui   la   rapprocheraient   de   certaines   catégories   éprouvées,   en  

particulier  de  cette  «  politique  de  la  reconstruction  »  définie  par  Skowronek  (2001)  ?  

Le   premier   constat   est   que   la   présidence   n’a   pas   constitué   une   présidence   de  

«  rupture  ».   On   compte   certes   des   réformes   importantes   dans   l’organisation  

administrative   (mise  en  place  de   la  RGPP,  processus  de   fusion)  dont   les  effets   sont  

encore  difficiles   à  mesurer,   ou   l’impulsion  de  dynamiques  de   changement   inédites  

(avec   le   processus   du   Grenelle   en   matière   d’environnement)   ou   amplifiant  

considérablement   les   réformes   passées   (avec   l’autonomie   des   universités).  

Cependant,   dans   de   nombreux   champs,   les   politiques   publiques   précédemment  

conduites   ont   en   fait   été   poursuivies   (sécurité   sociale,   justice   pénale,   réformes  

policières).  Dans  d’autres  domaines  a  dominé  une  logique  prudente  de  changement  

incrémental  afin  de  ne  pas   s’aliéner  des   relais   électoraux  puissants   (les   collectivités  

territoriales)  ou  afin  de  ne  pas  rompre  avec  les  conventions  informelles  qui  régissent  

le   fonctionnement   du   régime   (la   réforme   constitutionnelle).  Dans   d’autres   secteurs  

encore,   aux   premiers   signes   de   rupture   a   succédé   un   retour   aux   politiques  

antérieures,   comme   ce   fut   le   cas   pour   la   politique   africaine   ou,   d’une   certaine  

manière,   pour   la   politique   fiscale   avec   l’abandon  des  mesures   phares   du  début   de  

quinquennat.   Certaines   initiatives   emblématiques   (taxe   carbone,   Union   pour   la  

Méditerranée)   ont   enfin   été   abandonnées   ou   reléguées   à   l’arrière-­‐‑plan.   C’est   de   ce  

point  de  vue  un  évidement  progressif  de  la  singularité  des  propositions  du  candidat  

Sarkozy  auquel  on  a  assisté.    

Ceci  nous  conduit  au  deuxième  constat  majeur  qui  ressort  de  ces  études  :  l’écart  entre  

un  discours  volontariste,  offensif,  et  des  changements  substantiels  réduits.  Appel  à  la  

moralisation   du   capitalisme   financier,   demande   d’un   nouveau   Bretton   Woods,  

annonces  de  réformes  «  historiques  »  du  modèle  français,  fin  de  la  Françafrique  :  tout  

ici  incarne  l’habituelle  rhétorique  emphatique  et  offensive  du  président,  qui  contraste  

le   plus   souvent   avec   des   réalisations   partielles,   des   avancées   prudentes   ou   des  

retraites  précoces.  La  rupture  n’est  ainsi  sans  doute  pas  là  où  on  l’attend,  car  c’est  par  

l’inflation   rhétorique   et   communicationnelle   que  N.   Sarkozy   tranche  de   la   façon   la  

plus  nette  avec   ses  prédécesseurs.  Cette   singularité  passe  aussi  par   la   tonalité  d’un  

discours  qui  se   fait  plus  offensif,  au  risque  d’être  cassant,  et  plus  mobile,  au  risque  

d’être  inconstant.    

Enfin,   troisième   constat  :   la   réhabilitation   du   politique   revendiquée   par   cette  

présidence   apparaît   paradoxale.   Elle   ne   s’appuie   pas   sur   une   orientation   politique  

cohérente,  mis  à  part  quelques  réflexes  idéologiques  récurrents  comme  la  défense  de  

l’autorité   ou   des   catégories   sociales   supérieures.   La   présidence   Sarkozy   s’est  

distinguée  par  sa  méthode  –  mélange  de  réactions  politiques,  de  coups  médiatiques  

et   succession   ininterrompue   d’initiatives   souvent   rapidement   abandonnées   –   plus  

que  par  la  cohérence  de  l’orientation  politique  impulsée.  

Au  final,  Nicolas  Sarkozy  est-­‐‑il  un  de  ces  «  présidents  reconstructeurs  »,  ces  figures  

historiques  entrées  à  la  postérité  selon  Skowronek  pour  avoir  opté  pour  une  posture  

et   des   choix   formulant   une  nouvelle   appréhension  de   l’action   gouvernementale   en  

accord  avec  les  attentes  et  les  enjeux  du  moment  ?  Nous  apportons  ici  deux  éléments  

conclusifs.  Le  premier,  dont  nous  avons  conscience  qu’il  peut  être  considéré  comme  

déceptif,   consiste   à   réserver   la   réponse   à   un   examen   plus   distancié   encore   que   le  

nôtre   de   l’action   entreprise.   La   pression   de   la   conjoncture,   les   effets   encore   non  

anticipés   de   certaines   décisions,   ainsi   que   la   saturation   de   l’espace   politique   par  

Nicolas  Sarkozy  lui-­‐‑même  nous  paraissent  en  effet  voiler  encore  une  bonne  partie  de  

son  action.  Toutefois,  si  nous  avions  à  opter  pour  une  conclusion,  même  provisoire,  

nous   avancerions   l’idée   que   ce   quinquennat   se   trouve   au   croisement   de   deux  

modèles   identifiés,   celui  de   la   reconstruction   et   celui  de   la  préemption.  La   rupture  

voulue  par  le  président  n’a  en  effet  pas  eu  l’effet  de  reconstruction  espéré,  pour  des  

raisons   objectives   (les   crises,   des   marges   de   manœuvre   limitées,   des   États  

domestiques  de  plus  en  plus  enserrés  dans  un  tissu  de  règles  et  de  contraintes)  mais  

aussi   parce   que   le   style   du   président,   ses   propres   préférences   et   sa   conception   de  

l’action   politique   l’ont   conduit   à   s’écarter   trop   souvent   de   la   constance   et   de   la  

cohérence  qui  forment  la  «  politique  de  la  reconstruction  ».  Dès  lors,  Nicolas  Sarkozy  

est  aussi  –  et  peut-­‐‑être  même  avant  tout  –  un  «  politique  de  la  préemption  »,  toujours  

conduit   à   profiter   de   la   moindre   opportunité,   de   soutiens   composites   et   d’idées  

circonstancielles   pour   tenter   de   trouver   l’espace   et   la  marge   de  manœuvre   que   la  

conjoncture,  les  engagements  passés  comme  ses  propres  choix  lui  interdisent.    

 

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