OK REDACCION

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

ESCUELA ACADÉMICO PROFESIONAL DE DERECHO

TITULO:

MODELO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA PROVINCIA DETARAPOTO- SAN MARTIN

AUTORAS:

RUIZ PÉREZ FIORELLA ALEXANDRAVIGIL RAMÍREZ KAROLAN BRISITH

ASESORA:

Lic. MERCEDES VÍLCHEZ ORDOÑEZ

LÍNEA DE INVESTIGACIÓN:

DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN GESTIÓN MUNICIPAL YREGIONAL

CACATACHI-SAN MARTÍN

2013 PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

DEDICATORIA:

A Dios, a mis Padres Raúl y Olenki, a mis hermanos RaúlJunior, Alexis Gary, Rudy Joseph y Lila Carolina… Por ser mi

fortaleza y motivo para seguir luchando y surgiendo comofutura Abogada, por ser el sostén de mi vida y sobre todo por

el amor incondicional que me brindan día a día.

*FIORELLA RUIZ *

PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

AGRADECIMIENTO:

“El hombre no se ha hecho solo”, por eso queremos agradecer alas siguientes personas:

- Al Alcalde de la Municipalidad de la Provincia deSan Martin, Sr. Walter Grundel Jiménez, por sugran colaboración, para la realización de estamonografía.

- Al Sr. Sandro Rivero Reátegui, por su valiosainformación, que nos ha hecho de mucha utilidadpara esta monografía.

- Al Abg. Oscar Canales Gonzales, por brindarnos susconocimientos para la culminación de este trabajomonográfico.


- Al Abg. Ricardo Núñez Larreátegui, por susalcances brindados para la culminación de estetrabajo monográfico.

LAS AUTORAS.

ÍNDICE:

DEDICATORIA…………………………………………………. I

AGRADECIMIENTO…………………………………………… II

INTRODUCCIÓN……………………………………………… III

CAPÍTULO I

1. POLÍTICAS PÚBLICAS

1.1 ¿QUÉ ES EL ESTADO Y CUÁLES SON LAS VISIONES SOBRE EL ESTADO?1.2 EL PROCESO DEL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.1.3 EL ESTABLECIMIENTO DE LA AGENDA.1.4 LA IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS.


1.5 LA PREVISIÓN.

CAPITULO II

2.1 LAS INSTITUCIONES.2.2 SITUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA.2.3 PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DE UNA DECISIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA EN UNA REALIDAD PARA EL CIUDADANO.2.4 EL ROL DE LA ALTA DIRECCIÓN EN LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA GESTIÓN PÚBLICA.

CONCLUSIONES……………………………………………... Pag. 44

BIBLIOGRÁFIAS……………………………………………… Pag. 58

ANEXOS………………………………………………………… Pag. 59

INTRODUCCIÓN:

Nuestro trabajo monográfico tiene como título “Modelo dePolíticas Públicas en la Región San Martin _ Tarapoto”; es deconocimiento que el ciudadano de la Región San Martin, poseepoco información acerca de aquello que será materia de sudecisión. Un conformismo apático a veces sacudido por unapolarización en dos extremos, impide claridad de juicio.Además, se ve envuelta, inmerso en el llamado “lenguajetotal”, formado por el léxico, las imágenes y los sonidos.


Hábiles estudios tratan de profundizar el efecto conjunto detales expresiones, para lograr un hombre adaptado a dicharealidad. Se plantean una técnica de la comunicación y unaciencia de la información, denominaciones que parecen algopedantes pero que respondan acertadamente al tipo denecesidades que la sociedad actual exhibe.

El público no está informado debidamente sobre lo tópicos enjuego. Es sorprendente comprobar, por medio de encuestas muyamplias, hasta qué punto las personas desconocen de los temasmás importantes de economía o historia patria, así como lasideas universales. Tienden a identificarse con los líderes deopinión o con aquellos grupos, sean primarios o secundarios,con los que se hallan en contacto. Los sentimientos personalinternos, amasados en base a complejos y también tendenciasgenerosas, son más poderosas que el nivel cultural de cadapersona. Con escaso conocimiento de lo que está sucediendo,sin que haya sido educado para pensar y analizar losproblemas sociales, la gran masa reacciona políticamentesegún los deseos imperantes y no por motivos a veces norazonados, y no por virtud de alguna conceptualización. Loracional prevalece rara vez; lo emocional, casi siempre.

Es por ello que nosotros hemos enfocado este trabajomonográfico, en los Modelos de Políticas Públicas en laRegión San Martin-Tarapoto.


MARCO TEÓRICO:

Antecedentes:

Según Antonio Elizal de Hevia (2003). En su libro titulado“Planificación estratégica territorial y políticas públicaspara el desarrollo local” apoyado por el Institutolatinoamericano y del Caribe de planificación económica ysocial (ILPS) , SOSTIENE una descripción y análisis deuna series de acontecimientos registrados en la actualidaden la región que merecen plantearse para

Plan estratégico de desarrollo, región san Martin 1999-2008. Perú en su artículo titulado .Técnicas defacilitación y proceso metodológico en diseño de políticaspúblicas apoyado por el gobierno regional San Martín ,presenta las herramientas prácticas para la aplicaciónde políticas públicas , desde la identificación delproblema hasta el monitoreo y la evaluación de losresultados de la política pública con el uso de técnicasbásicas para la preparación y realización de seminario –talleres parcipativos.

Municipalidad Distrital de la Banda de Shilcayo 2009 .PLAN DE DESARROLLO URBANO DE LA CIUDAD DE TARAPOTO Y LOSNÚCLEOS URBANOS DE MORALES Y LA BANDA DE SHILCAYO presentaun informe detallado sobre ,El Plan de desarrollo deestudios interdisciplinarios, para la definición de nuevasmetodologías y gestión del espacio habitable, en laperspectiva de la formulación de un Plan apropiado.

Edgar Montoya Jiménez 2011. en su libro titulado, Nuevosenfoques teóricos, evolución de las políticas regionalese impacto territorial de la globalización presenta: mejormanejo de un directorio de los organismos y de losproductos que ofertan dichos organismos internacionales(programas de capacitación, asistencia técnica, apoyofinanciero, ejecución de proyectos de desarrollo decapacidades, entre otros) a los gobiernos locales o demanera directa a determinados sectores de la población.

José Antonio Reátegui 2000. En su libro titulado, Reformas enlas Políticas Públicas en la región san Martín ; presenta un


nuevo sistema en la proyección , administración y manejo depolíticas públicas en la región san Martín facilitandoinformación en el manejo de la misma.

Lic. En administración Juan Manuel silva terrones. 2010. En suescrito titulado. Características de las políticas públicas ;presenta en su blog , el turismo en la región san Martínprincipal motor de producción en la región san Martín . gozade una gama de centros turísticos así como una diversidadétnica siendo un motivo para vel buen manejo de las políticaspúblicas poniendo en primer lugar el turismo en la buenaadministración.

Gobierno regional de san Martín .2011. en suinvestigación. estadística de la población san martinensepresenta un censo regional.

GLOSARIO:

Apático._ Que muestra o siente apatía y no tieneinterés por nada ni por nadie.

Inmerso._ Sumergido. Absorto, ensimismado.


Directriz._ Conjunto de instrucciones o normasgenerales para la ejecución de alguna cosa.

Vaivén._ Balanceo, movimiento alternativo ysucesivo de un lado a otro. Inconstancia, cambioimprevisto en el desarrollo o duración de algo

Cíclica.- Que se repite periódicamente, se aplicaa la enseñanza o instrucción gradual de una ovarias materias.

Refutar._ Contradecir con argumentos y razoneslo que otros dicen.

Burocracia._ Conjunto de normas, papeles ytrámites necesarios para gestionar una actividadadministrativa, así como la complicación ylentitud excesiva en la realización de estasgestiones, particularmente en las que dependen dela administración de un Estado.

Desagregación._ Separación de dos cosas unidas.

Heterogénea._ Compuesto de componentes o partesde distinta naturaleza.

Asimétrico._ Que no guarda simetría o que carecede ella.

Neoliberal._ Partidario o seguidor de algúnpartido político.

Discrepar._ Disentir una persona de otra,diferenciarse una cosa de otra, ser desigual.

Legitimidad._ Capacidad y derecho para ejerceruna labor o una función.


Gubernamental.- Partidario del gobierno, leal algobierno vigente en caso de contienda.

Síntesis._ Composición de un todo por la reuniónde sus partes, un resumen, con ideas principales.

Políticas públicas._ Son las respuestas queel Estado puede dar a las demandas de lasociedad, en forma de normas instituciones,prestaciones, bienes públicos o servicios.

Enfoque de género._ Los hombres y las mujeres,las interrelaciones existentes entre ellos y losdistintos papeles que socialmente se les asignan.Todas estas cuestiones influyen en el logro delas metas, las políticas y los planes de losorganismos nacionales e internacionales y por lotanto, repercuten en el proceso de desarrollo dela sociedad

Metodológico._ Es un conjunto de procedimientosracionales utilizados para alcanzar una gama deobjetivos, que requieran habilidades,conocimientos o cuidados específicos.

Burocracia Estatal._ f. Conjunto de normas, papelesy trámites necesarios para gestionar una actividad administrativa:

1. Complicación y lentitud excesiva en la realización de estas gestiones, particularmente en las que dependen de la administración de un Estado:con tanta burocracia, le atenderán cuando no lo necesite.

2. Conjunto de funcionarios públicos:no le gustaba ser miembro de la burocracia por su consideración social.


Orate._ Persona de poco juicio y prudencia.


1. POLÍTICAS PÚBLICAS

1.1 ¿QUÉ ES EL ESTADO Y CUÁLES SON LAS VISIONES SOBRE EL ESTADO?

El análisis de las políticas públicas es la disciplina que tienepor estudio la acción de las autoridades públicas en el seno dela sociedad. En su diseño e implementación confluyen disciplinascomo la economía, la sociología e incluso la ingeniería. En elfondo, las políticas públicas son una directriz de pensamientoque guía la acción. Por lo tanto, conllevan un procesodinámico, participativo y sistémico que presupone objetivos,instrumentos, actores y recursos. Sobrellevan una ideología ybuscan generar un cambio o transformación, dentro de lo quecomúnmente se denomina agenda política.

Al hablar de política pública no podemos desligarnos de aspectostrascendentales como el rol del Estado en la sociedad civil, losprocesos políticos y las instituciones en que se desenvuelven.Por estos motivos, la distinción entre política, entendidafundamentalmente como la construcción de consensos y la luchapor el poder político, y políticas o actividades de intervencióngubernamental, en ámbitos concretos de la sociedad, son válidosy pertinentes en todo lo relacionado con el diseño, negociación,


concertación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación delas políticas públicas.

Uno de los papeles fundamentales del Estado, en materia depolítica pública, consiste en su capacidad de decidir sobre elalcance y forma de intervención en la economía. En AméricaLatina, esta intervención empezó a darse de manera crecientea partir de la década de los treinta del siglo pasado, debidoa la presencia de dos factores fundamentales: a) en razón delas presiones y circunstancias internas con el objeto desatisfacer las demandas de la población y como reflejo de lapugna por el poder político; b) como consecuencia del influjo deideologías externas que iluminaban el quehacer del Estado eilustraban la forma de hacer política pública para distribuir ygenerar riqueza. En este vaivén, el rol del Estado transitó,influenciado por diversas escuelas del pensamiento económico, demanera cíclica y pendular, desde los pensadores clásicos yneoclásicos hasta los neo institucionalistas y contemporáneos.

Concomitante con lo anterior, el análisis sobre el rol delEstado y las políticas públicas podría ser más fructífero si seabordara en forma de preguntas. Por ejemplo, ¿Importa lapolítica? o alternativamente ¿La política es fuente de laspolíticas públicas? o al contrario, ¿Las políticas públicashacen la política?

La pregunta ha constituido un enfoque fructífero que ha vuelto aponer en tela de juicio el modelo simplista de la decisiónracional y secuencial, según el cual las políticas no podríanser sino el fruto de la decisión política. Sin embargo, se haexagerado a veces la refutación del sentido común, tanto máscuando los primeros análisis de políticas públicas estabanfuertemente marcados por la impronta del conductivismotriunfante: se fijaban en los insumos (inputs) y los productos(outputs) de las políticas, sin preocuparse demasiado de lo quepasaba en la caja negra; es decir, sin tener en cuenta losprocesos y el impacto de las estructuras de los partidos o de laburocracia. Poco a poco numerosos estudios demuestran que, apesar de todo, esta variable no es desdeñable.


Por dichas razones, la política sin políticas públicas se parecemás a un sistema político sin rumbo ni horizonte, concentrado enla distribución del poder y la riqueza entre los agentespolíticos y sociales. A la inversa, las políticas públicas sinpolítica no tienen sustento ni los consensos necesarios paragarantizar su sostenibilidad y estabilidad, y terminan ensimples propuestas de gobierno pero no de Estado. En estesentido, es importante destacar que el marco conceptual y lateoría de acción son interdependientes. Un modo de intervenciónque no esté respaldado por un marco conceptual es solamente unapráctica. Cuando se une la teoría con la práctica, el discurso ylas acciones, o la propuesta y la realidad, se crea un marcoconceptual viable y creíble. Esto tiene implicaciones para lacoherencia entre el marco conceptual proporcionado por lainterpretación de la realidad, y el modo de intervención, dadopor las acciones de la estrategia.

Con el tiempo, la mejora tanto de la teoría como de la prácticaes resultado de un proceso acumulativo de conocimiento y deexperiencias, de ensayo y de error, y de confrontación entre losfundamentos teóricos y lo aprendido con la praxis. Las ideas,tanto económicas como sociales, no avanzan de manera uniforme ylineal, sino a saltos con grandes progresos, estancamientos yretrocesos. El conjunto de ideas van conformando escuelas depensamiento que se asemejan a “sistemas teóricos” con susprincipios, conceptos, evidencias y conclusiones.

Algunos autores, al tratar de hacer el compendio de la historiadel pensamiento económico, establecen algunas líneas deinterpretación para entender su evolución. Entre las razones deinterpretación podrían estar las siguientes: primera, losproblemas socioeconómicos están fuertemente interconectados y,por lo tanto, aquellas teorías que sólo se fijan en problemasparciales son inestables y de corta duración; segunda, el éxitode una teoría depende tanto de su coherencia interna como de sucapacidad para explicar y responder a realidades del momentosocial; tercera, la evolución de las ideas no esté exenta de losciclos de la realidad social y, por consiguiente, en estadinámica se crean y se construyen escuelas de pensamiento PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

sucesivamente; por último, el progreso de las ideas esacumulativo con base en su perfeccionamiento y capacidad degeneralización.

La mayoría de los textos sobre la historia delpensamiento económico se refieren a escuelas o teorías y,dependiendo del nivel de desagregación o detalle, éstasusualmente vienen agrupadas cronológicamente de la siguientemanera: mercantilistas, preclásicas, clásicas, marxistas,marginalistas, neoclásicas, bienestaristas, neobienestaristas,keyne- sionistas, institucionalistas, neo institucionalistas ycontemporáneas.

Con todas ellas se puede afirmar que el conflicto entre elenfoque positivo y el normativo, sobre la forma de complementarintervención y mercado, siempre ha estado presente.

El Estado, en su acepción política general, significa lainstitución encargada de realizar el derecho en la sociedadcivil; en él se concentra el poder político de una sociedad, esdecir, el poder de tomar las decisiones que afectan al conjuntode la población.

Además de ello, el Estado desarrolla un conjunto de funcionesque lo convierten en un agente económico de suma importancia.

Así, en todas las visiones sobre el desarrollo y el Estado, laideología es una cuestión ineludible y tal como lo señaló AlfredMarshall, uno de los padres de la economía neoclásicacontemporánea, la economía es “uno de los dos grandes pilaresque conforman la historia mundial”, el otro es la religión. Poreso es importante el rol que la ideología económica ha jugado,y continuará haciéndolo, en el lento pero progresivo desarrollode los derechos económicos y sociales. El análisis económico,que está implícito y explícito en las políticas económicas,tiene una influencia decisiva en el pensamiento y en lahabilidad del gobierno, así como en la sociedad civil, paraimplementar políticas y acciones positivas que respalden ydefiendan los derechos económicos y sociales. Por todo ello, elrol del Estado y su papel en la sociedad ha sido, a lo largo de


la historia, diferente pero no ajeno a la influencia de lasideologías.4

El cuerpo de conocimientos de la ciencia económica considera elfuncionamiento de la economía capitalista, a través delfuncionamiento de los mercados, como un sistema eficientey autor regulador. Eficiente, en el sentido que supone queasigna los recursos en forma automática y óptima; autorregulador, porque posee la capacidad para autocorregir lasdesviaciones que se producen en el sistema. Bajo estaargumentación, se pretende justificar la no intervención delEstado por cuanto con su intervención perjudica, interrumpe,crea distorsiones y evita el equilibrio que se obtendría con ellibre juego de las fuerzas del mercado.

Esta invocación a un Estado neutral se contradice con lahistoria del desarrollo económico, según la cual los países másavanzados lo han logrado gracias a un fuerte apoyo inicial delEstado, a través de la inversión en educación, salud,infraestructura, agricultura y seguridad social. Todo ello,amparado por un adecuado marco regulatorio con espacio para laactividad privada. La ideología del libre mercado, llevada alextremo, ha demostrado ser funesta para las economías en vías dedesarrollo. Por lo tanto, entre mejor conozcamos los mecanismosde regulación o control manejable por el decisor, ante laslimitaciones del mecanismo autor regulador del mercado, mejorpodrá ser el diseño de las políticas públicas. La regulacióncontrolada tiene por objeto asegurar el funcionamiento delsistema, de manera que toda desviación del estado de las salidascon respecto a su valor propuesto, se compense (Lange, 1969).

1.2 EL PROCESO DEL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Desde un punto de vista analítico pueden distinguirse cuatroetapas en las políticas públicas y en cada uno existe unarelación con la política: origen, diseño, gestión y evaluaciónde las políticas públicas. La articulación de la política y las PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

políticas públicas puede ser mejorada en cada una de las etapasanalíticas de estas últimas. Tal perfeccionamiento puedeconsiderarse parte de la modernización del sistema político.En algunos países anglosajones se ha intercalado otro “momento”analítico, aquel en quediversos contratos convierten el presupuesto de un acuerdo entreel gobierno y el parlamento sobre los montos a ser recaudados ygastados, en una declaración explícita de qué se hará con losrecursos disponibles.Las políticas rara vez se extinguen por completo; es máshabitual que cambien o se combinen con otras. Se ha llegado adecir que las políticas públicas son inmortales. Sin embargo,existen políticas con aspectos temporales definidos, después delos cuales dejan de existir, por diseño (fade-out).Cada parte del proceso tiene una naturaleza específica. Estasfases no necesariamente se dan en etapas causales yconsecutivas, sino que en momentos analíticos de calidad yduración heterogéneas. La discusión social, la propuesta depolíticas públicas y el proceso político tienen dinámicasdistintas, si bien entre ellos existen efectos recíprocos,aunque asimétricos. En algún momento de la dinámica de los temaspúblicos es posible la aceptación de una política, su rediseño osu extinción. Este momento requiere que coincidan lapreocupación social, la existencia de una solución técnica y elapoyo político. Dado que ello es así, hay una ventaja en el usotemprano de las políticas públicas en el proceso que va de laagenda al programa y a las políticas.La oportunidad para empujar propuestas propias es previsible, aveces, como en el caso de una renovación establecida de unprograma. Otras veces ella se abre de manera impredecible.Quienes actúen en el terreno de lo público deben estarpreparados, sus propuestas regalonas listas y sus problemasespeciales bien documentados, a riesgo que la oportunidad lospase de largo. Un requisito del desarrollo es que los procesospolíticos y sociales sean gobernables, esto es, tengan un cursopreestablecido para la articulación de propósitos y laresolución de conflictos; todos los conflictos, no sólo aquellosreferidos a la macroeconomía. La gobernabilidad debe serintegrada. Ella debe referirse al conjunto de los sistemassociales y no sólo a la organización productiva. Cuando lagobernabilidad es sesgada o parcial, tiende a ser inestable.


La gobernabilidad puede asegurarse de modo autoritario, por lomenos por un tiempo, pero es probable que lo sea de modoexcluyente e inestable. La democracia, en cambio, es el sistemaque posibilita una gobernabilidad incluyente y estable. Losegundo, ya que por definición este sistema permite cambiar alos gobernantes sin crisis mayores.Un modo populista y conciliador de hacer política privilegia laviabilidad política por sobre la eficacia. Los enfoquesneoliberales, por el contrario, han privilegiado la eficaciaeconómica por sobre la viabilidad política y por eso muchasveces se han combinado bien con autoritarismos. Lo importante esque hay maneras de hacerlo en democracia y con eficiencia,mediante la adecuada utilización de las políticas públicas.Es indispensable percibir las limitaciones reales de este cicloen la realidad. En cada etapa del ciclo de las políticaspúblicas existe la posibilidad de fugas o discrepancias.A través de las estructuras de organización y decisión fluyencuatro corrientes: problemas, soluciones, participantes yoportunidades de elección.Cada una de estas corrientes o campos de fuerza einfluencia tiene una vida propia, en su mayor parte norelacionada con las demás. Este tipo de organización es unacolección de selecciones buscando problemas, temas ysentimientos buscando situaciones de decisión en las cualespuedan ser planteados, soluciones buscando temas para los quepuedan ser la respuesta, y tomadores de decisiones buscandotrabajo. Una oportunidad de seleccionar una política es, por lotanto, un cesto de basura en el que se botan diversos tipos deproblemas y soluciones. Con este enfoque los problemas ysoluciones tienen un status igual como corrientes separadas enel sistema y la popularidad de una solución determinada a menudoafecta los problemas que están siendo considerados.

La formulación de la política pública está compuesta a su vez decinco etapas o pasos: A) Establecimiento de la agenda política.B) La definición de los problemas. C) La previsión. D)Establecimiento de objetivos. E) La selección de la opción.

1.3 EL ESTABLECIMIENTO DE LA AGENDA

No todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

el régimen político, ni mucho menos pasan a ser políticaspúblicas. Sólo aquellas que por algunas circunstancias, motivos,momentos, razones, logran ser problemáticas ahora opotencialmente, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas,de realizar, crear una política frente a ellas. Para esto serequiere recepcionar las demandas, captar información, sea estopor medio de mecanismos institucionales o informales. En esteproceso se utilizan diversos procedimientos técnicos, así comodiversas fuentes.Aquí cabe preguntarnos, ¿por qué cierto tipos de demandas sonlos que logran penetrar al régimen político y se convierten enpolíticas públicas, por qué unas entran a la agenda y otras no?.La respuesta no es sencilla y no está todavía clara, pero en sumayoría los expertos en la materia han coincidido en que se debea la idea de distribución del poder en la sociedad, así comoexisten estudios empíricos que tratan de agregar otro elementoscomo las cosas de crisis o amenazas, cuestiones que tengancomponentes emotivos, de interés humano, si afectan aun amplionúmero de personas, si tienen que ver con el poder y lalegitimidad en la sociedad.En fin, la experiencia indica que las agendas políticas son másel resultado de la movilización de demandas y presiones que deun proceso racional de evaluación de necesidades, valores yobjetivos.

1.4 LA IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS

Una vez establecida la agenda política, debemos de definir losproblemas, no basta el hecho de haberlos identificado sino quees necesario tener mayor conocimiento de ellos. Tenemos quesaber cuáles son sus componentes, así como sus probables causasy consecuencias que se derivan de ellos. Esta etapa es muyimportante en el proceso de las políticas públicas, ya que muchode los fracasos de las mismas es que no fueron desde su iniciobien definidas.

1.5 LA PREVISIÓN


La idea de que toda política pública tiene una vocación defuturo, de que se hace para dar respuesta a una cuestión actualpara que se mejore en el futuro, o simplemente algo que todavíano se presenta y se prevé que en futuro podrá presentarse. Estoda esta idea de lo actual, presente o ahora y lopotencialmente. Las dificultades y los altos grados deincertidumbre de las técnicas de previsión representan uno delos argumentos en defensa del modelo incrementalista.

1.6 ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS

Determinar los objetivos para la elaboración de políticasactuales o de futuro representan una de las orientacionesbásicas para la configuración de la política. Se trata deestablecer características genéricas del futuro deseado en unámbito determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivosdeseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lolargo del desarrollo de la política puesta en marcha se van adar. Ej, el clima político interno y externo, el aspectoeconómico, el entorno internacional, entre otros.

1.7 SELECCIÓN DE LA OPCIÓN

Esta es la última fase del proceso de elaboración de laspolíticas públicas, la cual se inicia una vez que se tengadefinido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opciónconcreta. De esta forma, como señala Pallares, “una opción esseleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a travésde su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicaciónpráctica: la implementación”.

1.8 LA IMPLEMENTACIÓN

El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky yPressman(1973). La mayoría de los autores en materia deimplementación coinciden que no existe una separación radicalentre la formulación y esta. Es difícil determinar donde acabala formulación y empieza la implementación, esto se debe por unlado al hecho mismo como señala Pallares, de “la dificultad dedefinir qué es una política”. Barret y Fudge (1981) consideran


la implementación “como un continum de elaboración y acción enel cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos quequieren llevar la política a la práctica y aquellos de los quedepende la acción”. El régimen político es el encargado elresponsable de la implementación de las políticas públicas.

1.10 LA EVALUACIÓN Y LA CONTINUIDAD O CAMBIO

La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con“referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la basefundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectosprevistos como en los no previstos. Consiste la evaluación, enel proceso necesario para medir el grado en el que estánalcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios quepuedan situar las realizaciones de la política más en la líneade espera”, Pallares. Es decir, la política que se ha puesto enmarcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo bueno de ellay dónde tenemos que cambiarla. ¿Es la misma coherente con losfines planteados o se tiene que modificar?. ¿Es eficaz o no? .Como hemos podido ver las políticas públicas representan un temaque aparece como de mucha importancia en el estudio de lasCiencia Política.Las políticas públicas envuelven en ella una serie de conceptostan básicos del sistema político, se trata por un lado deestudiar la democracia, bajo la idea de participación ciudadanaen el proceso de elaboración, y de intervención en cualquierfase. Funcionan o no las Instituciones?, está la gobernabilidaden peligro o no?. Una buena política pública ayuda a que estaidea de gobernabilidad se mantenga, es decir que no sufra crisiso se vea afectada.Todo lo anterior implica que nos tengamos que meter en uncontexto tanto interno como externo, que veamos lo endógeno comolo exógeno. Que se analice por otro lado la idea de culturapolítica, es decir, en este caso, por qué unas sociedades exigenmás que otras, por qué participan más que otras?.En general está es básicamente la idea de políticas públicas ysu importancia a la hora de estudiarlas y analizarlas, como seha señalado, sirven para evaluar el sistema político, es decirque si las mismas andan bien pues el sistema por ende loestará, por el contrario si estas no funcionan de formaadecuada, el sistema presentará ciertas interferencias que PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

podrá, dependiendo del grado, crisis o movimientos fuertes, loimportante en esto, es que si las autoridades logran detectarlo anterior, se entiende en buena lógica, que buscarán comocorregirlo.

1.11 EL DISEÑO BÁSICO DE UNA POLÍTICA PÚBLICA

1.11.1 CONTEXTO Y DIAGNOSTICOPresenta el contexto nacional o internacional dentro del cualse sitúa una determinada política pública. El diagnóstico a suvez, identifica los fenómenos y tendencias actuales y futurasprevisibles más importantes que van a regir la implementaciónde esa política. Se trata siempre de una identificacióngeneral de los problemas principales que justifican la políticapública en cuestión.

1.11.2 FUNDAMENTOS Y PRINCIPIOS DE LA POLÍTICAA) FUNDAMENTOS.Los fundamentos hacen referencia a los grandes objetivosúltimos que se desea alcanzar con una política, los cualesaparecen definidos como metas de largo o mediano plazo:calidad de vida, desarrollo integral, desarrollo sustentable,equidad social, superación de la pobreza, etc.B) PRINCIPIOSLos principios son metas alcanzables en el corto o medianoplazo, pero cuya función instrumental dentro de la definiciónde una política pública es la de servir como elementosarticuladores para los objetivos específicos que se definirána continuación.

1.11.3 OBJETIVOS DE LA POLÍTICAHay siempre un objetivo general, que constituye una síntesisde todas las metas señaladas en los fundamentos anteriores.Los objetivos específicos generalmente, tienden aoperacionalizar las metas fijadas en los principios.LÍNEAS DE ACCIÓN DE LA POLÍTICA


A su vez, las líneas de acción trasladan los objetivosespecíficos a conjuntos coherentes e interconectados deacciones. Estas líneas de acción constituyen la orientaciónoperativa básica para una política pública.AGENDA DE GOBIERNO DE LA POLÍTICAA su vez, la agenda de gobierno, traslada las líneas deacción a operaciones de política pública, programas oacciones concretas, presentadas en la forma de un cronogramaestimativo medible en términos de tiempos de realización y deresultados.


2. MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA


El análisis de una política pública buscar identificar lasrazones que explican por qué los hechos de la realidadocurrieron en un determinado sentido. El análisis tiene uncarácter diferente a la evaluación de una política pública,que es más descriptiva pues tiene como propósito mostrar loocurrido. Cabe destacar que para realizar el análisis esindispensable contar con una evaluación, pues es a partir dela información obtenida que es posible realizar lafundamentación de las afirmaciones que es presentada en elanálisis1.

El análisis de la política pública implica observar elproceso global en el que se produce. El proceso que sigue lapolítica pública está caracterizado por la interrelación dediferentes sistemas existentes en la sociedad y que son através de los cuales los ciudadanos y demás actoresinteractúan entre sí. El concepto de pensamiento sistémico,desarrollado por Jamshid Gharajedaghi (1999), permitecomprender el proceso. Los diferentes elementos que estánpresentes en el proceso de políticas públicas interactúanentre sí para generar un resultado, el cual va a depender dela forma en la cual interactúan las diferentes organizacionesinvolucradas –al interior de cada sistema están operandodiferentes organizaciones-, y tal como señala MarioWaissbluth, “entender las interrelaciones requiere mucho másque capacidad analítica, la cual despieza un problema en suspartes, las analiza separadamente, y luego busca unaexplicación global. El pensamiento sistémico pone a laorganización y sus partes en el contexto de su entorno yestudia el rol de ella respecto a este entorno (el subrayado esnuestro)” (Waissbluth (2002), pp 16-17).

Los sistemas vigentes son el político, el económico y elsocial, que están operando dentro de la sociedad, y elsistema de gobierno que utiliza al Estado para hacer efectivoel gobierno, es decir, la capacidad de tomar decisiones yhacerlas realidad a través de sus acciones. El acceso alsistema de gobierno es posible a través del sistema1


electoral. Estos sistemas están operando, se asume, en uncontexto democrático. El concepto que está detrás de estossistemas es la gobernabilidad democrática.

“La gobernabilidad democrática se dará sólo cuando la toma de decisionesde autoridad y la resolución de conflictos entre los actores estratégicos seproduzca conforme a un sistema de reglas y formulas que podamoscalificar de democracia.” (Prats i Catála (2001), pp. 133)

El concepto de gobernabilidad de Kooiman2, está referido a lacalidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarsea sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios delos que forma parte. La gobernabilidad, entonces, surge apartir de la interacción de diferentes sistemas y de undeterminado conjunto de reglas y prácticas que permiten dichainteracción. Bajo este enfoque el aspecto relevante esdeterminar cuáles son las reglas y prácticas de lainteracción de cada sistema y dentro de los sistemas, demanera que sea posible identificar el resultado y especificarcuáles son los actores beneficiados o perjudicados con dichasreglas a partir de los intereses que están persiguiendo.

No existe un único concepto académico de democracia, pues losautores consideran diferentes nociones para la democracia.El concepto mínimo de democracia está referido a ladefinición de Shumpeter que identifica a la “democraciaelectoral” como “un sistema para llegar a la toma dedecisiones políticas en el que los individuos adquieren elpoder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo porconquistar el voto popular”. Un concepto más desarrolladoes el presentado por Dahl (1998: pp 38 y 92), donde se señalaque, de modo general, la democracia debe satisfacer lossiguientes estándares:

Participación efectiva. La igualdad de voto.

2


La posibilidad de un entendimiento informado. El ejercicio del control final sobre la agenda, y la

inclusión de adultos.

Para alcanzar estos estándares es necesario contar con unsistema institucional:

(a) A cargo de representantes electos.(b) Que garantiza elecciones libres, limpias y

frecuentes.(c) Que garantiza la libertad de expresión.(d) Que provee información alternativa.(e) Que permite la libertad y la autonomía asociativa,

y(f) Que incluye en la ciudadanía a la totalidad de los

adultos.

De acuerdo a Dahl, sin estos estándares y requerimientoinstitucionales no es posible lograr la “igualdad política”,es decir, la capacidad de los ciudadanos para influirigualmente las políticas (públicas) del Estado.

Para el caso latinoamericano, dentro de los cuales está elcaso peruano, el concepto de “democracia delegativa” de O´Donnell (1994) define adecuadamente lo que ocurre.

“La democracia delegativa parece tener las mismas característicasformales que las democracias liberales pero son institucionalmente huecasy frágiles. Los votantes son movilizados por vínculos clientelistas,populistas, personalistas (más que programáticos); los partidos y losgrupos de interés son débiles y fragmentados. En lugar de producir unmedio efectivo de representación de los intereses populares, las eleccionesdelegan una autoridad amplia y en gran parte irresponsable a quien ganalas presidenciales. (Prats i Catála (2001), pp. 138-139)

En las sociedades latinoamericanas, incluyendo al Perú, lademocracia delegativa explica las relaciones entre losactores estratégicos, de manera que los ciudadanos entreganuna autoridad amplia a los responsables del gobierno. PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

Bajo esta forma de democracia, donde la delegación hace quelos responsables del gobierno tengan un gran poderdiscrecional sobre las acciones del Estado, los ciudadanos notienen capacidad efectiva para influir en la dirección ycontenido de las políticas públicas. En el caso del Perú,donde cerca de la mitad de la población está en condicionesde pobreza y extrema pobreza, y donde sus derechos ciudadanosno pueden ser garantizados por el Estado, la interacción conel Estado estará marcada por demandas y pedidos para atendernecesidades básicas insatisfechas para alcanzar nivelesmínimos de calidad de vida. En esas circunstancias losrequerimientos estarán orientados a atender necesidadesinmediatas o de corto plazo, como alimentación, vivienda,servicios básicos –como servicios de agua potable yalcantarillado-, salud, educación, y seguridad, como unconjunto mínimo que el Estado debe proveer de manera directa,o generando las condiciones para que sea provisto.

Los ciudadanos no están en condiciones de atender otrosaspectos, pues primero deben satisfacer sus necesidadesbásicas, tal como lo explica Abraham Maslow en su teoríasobre la motivación humana en donde establece una jerarquíade las necesidades de los seres humanos. Desde laperspectiva de Maslow, los seres humanos deben satisfacerprimero sus necesidades fisiológicas, aquellas que sonesenciales como alimentarse y descansar, y una vezsatisfechas puede ir cubriendo el resto de necesidades. Lasnecesidades insatisfechas influyen en el comportamiento delas personas dado que las lleva a buscar satisfacerlas, sinembargo Maslow señala que una vez satisfecha la necesidad nose genera comportamiento alguno.

Este impulso por satisfacer las necesidades básicas lleva alos ciudadanos a realizar demandas al Estado, y por ello a laacción. Esto implica que deben interactuar en los tressistemas de la sociedad: político, económico y social. Lainteracción estará marcada por lo que determina el sistema devalores vigente.


El sistema político peruano está determinado por un esquemade partidos políticos débiles (Cavarozzi (1999): 154-157)3.La actual configuración partidaria combina partidos sinsistema y políticos sin partido, y no llega a constituir unsistema de partidos. Esto significa que los partidos y lospolíticos representan el interés de grupos de interés, comoorganizaciones gremiales y grupos empresariales, con mayorintensidad que las aspiraciones de los ciudadanos. La formaque los ciudadanos logran atender sus necesidades básicas esa través de métodos de presión sobre los gobernantes deturno, pero no necesariamente a través de los partidospolíticos y los políticos. Los aspectos que pueden serimportantes para la sociedad como la preservación de losrecursos hídricos no encuentran forma de ser consideradosdentro de la plataforma partidaria o mensajes de lospolíticos y partidos políticos pues están más asociados anecesidades por encima de las fisiológicas. El tema resultaatendido cuando está en juego la dotación de agua, ya seapara beber (agua potable) o de riego. En esos casos losciudadanos organizados movilizan a los políticos y lospartidos políticos a partir de sus demandas, por servicios deagua potable y alcantarillado, o por acceso o defensa de lasfuentes de agua para regar los cultivos. Apenas estanecesidad es satisfecha en el corto plazo, la motivación parala movilización desaparece. Las demandas por la preservacióny sostenibilidad del agua están dentro de necesidades máscomplejas, que están muy por encima de las fisiológicas y querequieren de otras condiciones para que provoquen unamovilización sostenida y articulada a una escala mayor de losciudadanos.

El sistema económico actual está determinado, de acuerdo aEfraín Gonzales de Olarte (2008), por un modelo primarioexportador y de servicios, surgido a partir de la inspiracióny preceptos del “Consenso de Washigton”, que impulso unaserie de reformas y cambios económicos, pero sin tomar muchoen cuenta las estructuras prevalecientes inicialmente y,

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sobre todo sin evaluar adecuadamente las repercusionessociales e institucionales directas e indirectas queprovocarían dichos cambios.

Para Gonzales de Olarte, el resultado alcanzado ha sido queel Perú ha logrado estabilidad y crecimiento económico, perosin resolver los problemas de desigualdad, pobreza yexclusión, lo que ha generado una tensión entre laestabilidad, el crecimiento económico y la gobernabilidad delpaís. Una de las características del modelo es la reduccióndel tamaño y funciones del Estado, no habiendo logradocumplir la función de redistribuidora de recursos yoportunidades.

Bajo este modelo el Estado tiene un rol subsidiario, lo querepresenta que la forma en la cual los bienes y serviciosserán producidos es a través principalmente de las fuerzasdel mercado. El Estado tiene un rol promotor del mercadomediante un marco legal y reglamentario que promueve laprestación de los servicios por empresas privadas. El Estadoentonces tiene un papel central pues establece las reglasbajos las cuales van a interactuar todos los agentes. Esteconcepto es desarrollado más adelante.

Este marco es más explicito en el caso de la prestación deservicios públicos domiciliarios, como es el caso de losservicios de agua potable y alcantarillado, que tiene unesquema normativo particular y organizaciones responsables, yes menos explícito en el caso de los otros usos para el agua,pero en donde también el Estado tiene un rol poco activo enla gestión del agua, estando más en función a elementos decarácter político o social, y menor de tipo económico.

El sistema social está relacionado a la forma en la que losciudadanos interactúan. De acuerdo a Lopez (1997), en sulibro “Ciudadanos reales e imaginarios”, plantea que en lasociedad existen diferentes niveles de ciudadanía producto delas desigualdades que están dadas a partir de elementos comoraza y situación económica, entre otros. Los diferentestipos de ciudadanía provocan que no todos tengan las mismas PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

posibilidades de interactuar en los otros sistemas en lasmismas condiciones. Lo anterior tiene implicanciasimportantes en el caso de los recursos hídricos pues provocaque las posibilidades de interacción entre todos los actoresinvolucrados estén dadas en condiciones diferentes debido alas brechas existentes. Esta situación provoca que lainteracción que puede darse entre los diferentes grupos va aestar en función de su condición social, lo que genera quelas condiciones no sean las mismas si los actores son unacomunidad campesina o una empresa generadora de electricidad.

Los tres sistemas mencionados, el político, el económico y elsocial van a interactuar en la sociedad, y los actores quevan a interactuar dentro de estos tres sistemas son partidospolíticos, movimientos y organizaciones sociales, y empresaso grupos económicos o empresariales. La interacción de estosdiferentes actores es producida dentro de estos sistemas queestán funcionando bajo sus propias reglas, y que interactúanentre sí, dando con ello las condiciones para lograr lagobernabilidad democrática, pero con las características dedemocracia delegativa descrita por O´Donnell.

En este contexto es donde se produce la discusión sobre lasdiferentes dimensiones del agua, como por ejemplo, losderechos de acceso a las fuentes, las inversiones destinadasa infraestructura de riego, generación de electricidad oabastecimiento de agua potable para la ciudad, entre otrosaspectos. Estas discusiones, sin embargo, empiezan a tenerefecto en la política pública cuando los responsables delgobierno empiezan a tomar decisiones y ponerlas en prácticautilizando el poder del Estado y las organizaciones estatalesque lo integran. El ejercicio del gobierno, o gobernar,consiste entonces en coordinar, orientar, influir, equilibrarla interacción entre los actores políticos y sociales, deacuerdo a Kooiman.

La forma de acceso a las posiciones de gobierno es a travésdel sistema electoral, el cual en el Perú está diseñado deforma tal que los actores en el Congreso no tienen poder,


sino que éste ha sido trasladado a los poderes fácticos comoson los grupos empresariales, la Iglesia, los organismosinternacionales y los medios de comunicación. Esto implicaentonces que son estos actores quienes tienen la capacidad detomar decisiones y aplicarlas, utilizando para ello elaparato administrativo del Estado. Las decisiones que tomela burocracia, que es la responsable de la puesta en prácticade las decisiones, puede o no estar orientada hacia lacreación de valor público en los ciudadanos, y la forma dellevar a la práctica dichas decisiones puede ser a través demecanismos de mercado, utilizando para ello diferentesmodelos de gestión, como por ejemplo de la nueva economíainstitucional, también conocida como “nueva gestión pública”,o de decisiones administrativas del Estado, a través delejercicio del rol regulador del Estado. Sin embargo, esnecesario hacer una precisión al momento de referirse amecanismos de mercado. Desde la perspectiva económica elmercado es el espacio en donde es posible lograr la adecuadaasignación de los recursos para la producción de un productoespecífico de forma que la sociedad en su conjunto obtenga elmayor beneficio neto posible. En la realidad este resultadono se concreta pues los mercados son inevitablementeincompletos y los agentes económicos tienen acceso, porejemplo, a información diferenciada lo que contraría elsupuesto de perfecta información para todos los agentes en elmercado. En este sentido, no existe tal cosa como “el”mercado, tan solo sistemas económicos organizados de mododiferentes4. El problema está en las institucionesespecificas que pueden inducir a los actores individuales –yasean agentes económicos, políticos o burócratas- a actuar demodos que sean beneficiosos para todos.

2.1 LAS INSTITUCIONESLa comprensión del concepto de instituciones y su aplicaciónal quehacer del Estado es un aspecto central para entender elproceso que siguen las políticas públicas y la gestión de las4


mismas. Dado que la discusión entre “mercado” y “Estado” noes el camino para la comprensión de la problemática, sino porel contrario son las instituciones las que permiten realizardicho análisis, es necesario definir este concepto.

Las instituciones son, de acuerdo a North (1990), las reglasformales e informales que moldean el comportamiento de losindividuos y de las organizaciones, así como los mecanismosde cumplimiento de las reglas. Las instituciones formalesson explicitas como por ejemplo, constituciones, leyes,contratos, entre otros, y las instituciones informales no loson, como por ejemplo, códigos de conducta, valores sociales,cultura cívica, cuestiones éticas o religiosas, entre otras.

Las instituciones, entonces, tienen una acepción másrestringida como una organización formal, y una mássociológica de carácter más amplio y abstracto, como unapauta de comportamiento social reiterado. En el intermedio,están principios, valores, prácticas, normas formales einformales, estructuras de incentivos y hasta métodos detrabajo, que son los que permiten explicar el comportamientode actores públicos y privados (Echevarria, 2001).

Las instituciones, en particular las informales, no sonfácilmente observables, por lo que se les reconoce por susresultados e influencia en las interacciones humanas, puesdelinean la conducta de las personas a partir de su impacto eincentivos5.

Las organizaciones es uno de los espacios donde el resultadode las instituciones puede ser observado. Una de lasprincipales organizaciones en la sociedad es el Estado, ydentro del mismo las diferentes organizaciones estatales quelo integran. En el caso de la gestión de los recursoshídricos las organizaciones estatales relevantes seránaquellas que tienen algún tipo de responsabilidad dentro delos diferentes usos que puede tener el agua, y que formanparte del Poder Ejecutivo, también llamado “el gobierno”.Estas son las organizaciones que tienen la responsabilidad y5


la función de hacer realidad las políticas públicas hacia losrecursos hídricos y la gestión de la misma de manera que losfines y objetivos de la acción gubernamental se haganrealidad. Estas organizaciones pueden tenerinstitucionalidades diferentes, y no necesariamentecompatibles, en función a sus propios intereses, que podríanestar persiguiendo objetivos diferentes del interés público.

El diseño organizacional de las organizaciones estatalesinfluye en su capacidad para cumplir con las funcionesasignadas y determinan la forma en la cual las decisiones sontomadas y la forma en la cual funciona su burocracia, esdecir, funcionarios y personal de las organizacionesestatales. El diseño organizacional de las diferentesorganizaciones que conforman el Estado tiene dos modelosreferentes o configuraciones, descritos por Henry Mintzberg(1993): la burocracia profesional y las maquinasburocráticas.

Las organizaciones llamadas burocracias profesionales sonaquellas donde son profesionales los que agregan valor, en elcaso de organizaciones estatales, a la acción del Estado.Los profesionales son los que ejercen el poder real. Deacuerdo a Mintzberg:

“La burocracia profesional contrata especialistas debidamente entrenadosy adoctrinados –profesionales– para operar la institución, y luego les da ungran grado de control sobre su propio trabajo... este autocontrol significaque el profesional trabaja en forma relativamente independiente de suscolegas, pero cercano a los clientes que él sirve.... Estas suelen serestructuras inflexibles: adecuadas para producir un output estandarizadopero muy inadecuadas para adaptarse a la producción de nuevos outputs”.

En el modelo de burocracia profesional aplicado al Estado,los responsables de la organización estatal buscanestandarizar las habilidades de los funcionarios. Estoimplica que la profesionalización de los funcionarios es un PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

elemento central para el desarrollo y consolidación de laorganización, que depende de la calidad de profesionales conformación, lo que provoca que tengan un considerable controlsobre el trabajo que realizan, y por ello sobre las funcionesque desempeñan. El conocimiento en manos de losprofesionales hace que tengan control sobre la toma dedecisiones, tanto en el nivel operativo como en elestratégico. En este tipo de diseño organizacional lasunidades operativas suelen ser muy grandes pues losprofesionales trabajan de manera independiente y requiereusualmente de gran cantidad de personal de apoyo a laslabores profesionales. El modelo de burocracia profesionales utilizado para funciones complejas, pero que tienen ciertonivel de estabilidad. La complejidad inherente en eldesempeño de las funciones provoca que sea necesario ciertogrado de descentralización de las decisiones entrefuncionarios con una gran formación, y la estabilidad permiteponer en práctica habilidades estandarizadas y con ellotrabajar con un alto grado de autonomía.

Las organizaciones del sector estatal vinculadas a la gestiónde los recursos hídricos tienen un diseño organizacionalcercano a este modelo debido a que, en efecto, sonprofesionales los que desarrollan las diferentes funcionesque el Estado tiene en ese campo. Los profesionales tienenun alto grado de control sobre las decisiones que asuma elEstado en este campo, y desarrollan su propiainstitucionalidad.

El otro modelo organizacional, máquinas burocráticas, en suaplicación al Estado está referido a organizaciones estatalesque realizan gran cantidad de trámites repetitivos noejecutados por profesionales, como los servicios de aduanas,recolección de impuestos o registro civil. Las maquinasburocráticas son descritas por Mintzberg (1993) de lasiguiente manera:


“Tareas muy especializadas y rutinarias; procedimientos operativos muyformalizados; una proliferación de reglas, reglamentos y comunicacionesformales; grandes unidades; agrupación funcional; poder de decisión muycentralizado; y una sofisticada estructura administrativa con una nítidadistinción entre la línea y el staff; una tecnoestructura de analistasdedicados a estandarizar procesos; la toma de decisiones sigue losconductos formales; gran énfasis en la división de labores: vertical,horizontal, línea/staff, funcional, jerárquica, y por status; una estructuraobsesionada con el control y la eliminación de las incertidumbres.”

Las características de la burocracia mecánica, aplicadas alEstado, hace posible el desarrollo de una administraciónpública. Este tipo de configuración tiene funcionariosresponsables de diseñar y mantener sistemas que permitenestandarizar (normalizar) el comportamiento de los que formanla organización y planificar sus acciones. La dependencia dela organización estatal a los sistemas que permiten laestandarización de las funciones es tal que la organizacióntiene una gran dependencia de los responsables de lossistemas. La organización también requiere de mandosintermedios para controlar el trabajo de las áreasresponsables de desempeñar las funciones asignadas. Todo loanterior provoca que la estructura de la organización tiendaa ser bastante centralizada en el sentido vertical para poderejercer el control. Dado que para ejercer el controlcentralizado los sistemas deben ser simples, este tipo deorganizaciones fácilmente se puede adaptar a la producción enmasa, como por ejemplo, la entrega de certificados, derechosde propiedad o licencias.

Aquellas organizaciones estatales responsables de, porejemplo, la entrega de derechos de uso sobre los recursoshídricos o del otorgamiento de tarifas, podrían estar cercade este modelo de diseño organizacional, en la medida quepueden crearse sistemas estandarizados para lograr elproducto: un derecho de uso o una formula tarifaria, a seraplicada a cierto tipo de usuario del agua.


El diseño de las organizaciones públicas determina la formaen la cual las diferentes actividades que deben serrealizadas para cumplir las funciones y objetivos asignadasson repartidas, y en consecuencia, las coordinaciones quedeben existir para que las diferentes partes de laorganización puedan actuar de manera conjunta y cumplir conlos objetivos asignados, generando los bienes y servicios quehacen posible obtener el resultado deseado.

Los dos modelos de diseño organizacional identificados porMintzberg, aplicados al ámbito estatal revelan que junto conla estructura del diseño de la organización, también debeconsiderarse la forma en la cual van a interactuar las partesde la organización para el logro de los objetivos y funcionesasignadas. La forma de la interacción estará determinada porla institucionalidad existente, es decir, las reglas de juegoo directivas, tanto formales como informales al interior dela organización, y en particular las reglas para la toma delas decisiones.

En la dimensión de las reglas informales o prácticas queoperan tanto dentro de la organización como en la relacióncon otras organizaciones, y en la sociedad en su conjunto,están los elementos que explican la forma en que los actoresindividuales –agentes económicos, políticos o burócratas-actúan. Las prácticas existentes van a determinar el marcode incentivos para actuar de una determinada manera o deotra, y con ello los intereses de cada actor.

Las diferentes formas que el marco de incentivos puedeadoptar es el que determina los resultados, y en particularsi los actores involucrados van a estar dispuestos acolaborar entre sí para alcanzar un único interés común paralos tres.

El marco de incentivos puede estar definido por diferentesfactores. Aunque desde una perspectiva diferente, Kotler yLee (2007) desarrollan cuatro herramientas para influir en elcomportamiento y participación de los ciudadanos en programasdel gobierno, adicionales al “precio”, que en el ámbito PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

público puede ser equivalente al pago de un impuesto o unatasa. Este enfoque resulta interesante considerarlo dado quepermite identificar incentivos diferentes a los económicosque pueda provocar en los funcionarios públicos y losdiferentes actores de la sociedad determinadoscomportamientos, y que diseñados de manera adecuada podríanlograr que los diferentes actores persigan intereses comunes.

Las herramientas son las siguientes: (i) incentivoseconómicos, que significan que la organización estatalentrega al ciudadano algún tipo de incentivo por realizardeterminada acción. Un ejemplo de ello es la iniciativa dela Municipalidad de Santiago de Surco que realiza descuentosen el pago de determinados impuestos municipales a losciudadanos que participan en el programa de reciclaje dedesperdicios; (ii) desincentivos económicos, que significaestablecer una sanción económica por un determinadocomportamiento del ciudadano, como por ejemplo, aplicar unamulta a los ciudadanos que ensucian la vía pública; (iii)incentivos no económicos, que significa promover determinadoscomportamientos sin recurrir al dinero, como por ejemplo,otorgar un reconocimiento público a los ciudadanos que sonbuenos contribuyentes; y (iv) desincentivos no económicos,que buscan persuadir al ciudadano para que no realicedeterminada acción, sin la amenaza de multa o sanciones, comopor ejemplo, entregar una advertencia a los ciudadanos que nocumplen con las reglas de tránsito, previo a la entrada envigencia del Código de sanciones por infracciones detránsito.

La aplicación de incentivos y desincentivos, en particularlos de tipo no económico, es un enfoque que permiteincorporar elementos al marco de incentivos para logrardeterminado comportamiento por parte de la burocracia, en lacual usualmente no es posible o existen pocas posibilidadesde aplicar incentivos económicos para lograr orientar susesfuerzos hacia la generación de valor público.


Desde una perspectiva más amplia, cuando los mercados estánausentes y cuando los actores particulares tienen acceso ainformación diferente, como es el caso de los recursoshídricos, las relaciones entre las clases de actores estaráncaracterizadas por una relaciones entre “principales” y“agentes”, vinculados por contratos explícitos o implícitos(Przeworski, 2008: 147-164).

La relación entre principal y agente está basada en lacantidad de información que conoce cada parte. Los agentestienen alguna información que los principales no perciben enforma directa, como son conocer sus propias motivaciones,contar con un conocimiento privilegiado de sus propiascapacidades, tener la oportunidad de observar algunas cosasque los principales no pueden ver, y llevar a cabo algunasacciones que permanecen, al menos parte, ocultas para elprincipal.

Esta es justamente la posición en la que se encuentran losburócratas –profesionales- relacionados con la gestión de losrecursos hídricos, que tienen un conocimiento mayor sobre lasituación del agua y los retos que se enfrentan para lograruna gestión sostenible. En una situación diferente están losciudadanos y políticos, para quienes el tema de la gestiónsostenible no forma parte de los temas que deben seratendidos con prioridad.

El problema que enfrenta el principal frente a esta situaciónpuede expresarse de esta manera: Cómo inducir al agente aactuar a favor del interés del principal satisfaciendosimultáneamente dos restricciones. La primera es larestricción de la “participación”, es decir, que el agentereciba un ingreso (o utilidad) que esté por encima delingreso que podría recibir si no colabora con el principal -la oportunidad “siguiente mejor”. La segunda restricción esde la “compatibilidad de incentivos”, esto es, que mientrasel agente está actuando para lograr los intereses delprincipal le es permitido actuar en aras de su propiointerés.


De acuerdo a Przeworski, la economía es una red de relacionesvariadas y diferenciadas entre clases particulares deprincipales y agentes. Las relaciones específicas deprincipal-agente que identifica son entre ciudadanos ypolíticos, entre políticos y burócratas, y entre ciudadano yburócrata. De esta manera, el desempeño de los diferentesactores, es decir, las empresas, los gobiernos y el sistemaeconómico como un todo estará en función a las institucionesque regulan esas relaciones. Lo que importa es si existen ono los incentivos para maximizar los esfuerzos de cada uno delos actores, y si estos incentivos llevan a lograr alcanzarobjetivos comunes.

La situación buscada, entonces, es aquella donde el agenteobtiene más utilidad colaborando con el principal, y en esaacción puede alcanzar simultáneamente sus propios intereses.Es decir, la situación es aquella donde el ciudadano y lasorganizaciones de la sociedad civil que lo aglutinan yrepresentan demandan una visión y acción del gobierno paralograr una gestión de los recursos hídricos que garantice susostenibilidad. Los políticos reconociendo y haciendo suyoese reclamo lo incorporan dentro de sus objetivos, al igualque los burócratas. La institucionalidad vigente debe hacerque el marco de incentivos permita alcanzar este resultado.

La forma que tendrán las relaciones entre estos principales yagentes estará determinada por las instituciones vigentes enla sociedad:

Aquellas que son puramente “económicas”, como entreempleados y empleadores.

Aquellas que son puramente “políticas”, como entreciudadanos y gobierno o político y burocracia.

Aquellas que estructuran la “intervención” estatal y lasrelaciones entre gobierno y agentes económicos privados.

Para que la economía opere bien todas estas relacionesprincipal - agente deben estar estructuradas de forma tal quelos agentes –políticos y burócratas- orienten sus accioneshacia el logro del interés público. Los incentivos que lainstitucionalidad permite definir en la sociedad deben ser


tales que los agentes privados deben recibir una recompensasi actúan buscado el interés público y deben sufrir uncastigo cuando no lo hacen, y lo mismo debe ocurrir con losotros actores: burócratas y políticos.

La relación que se establece entre el gobierno y los agenteseconómicos, en el contexto que no son las reglas del mercadolas que regulen dichas relaciones, sino por el contrario sonlas instituciones quienes las determinan, es central paracomprender la forma en que interactúan y los resultados dedicha interacción. Desde esta perspectiva el rol del Estadoes único pues es a partir de las decisiones administrativasde políticos electos o de la burocracia designada que serándeterminadas las estructuras de incentivos de los agentesprivados a partir del ejercicio del poder coercitivolegalmente cualificado que tiene el Estado, a través de susdiferentes organizaciones. A partir de este poder lasorganizaciones estatales puede ordenar o prohibir acciones através de una Ley y cambiar los precios relativos vía elsistema fiscal. Con esta autoridad las organizacionesestatales se convierten en el factor determinante pues definelas relaciones privadas, regulando las mismas.

Sin embargo, las organizaciones estatales no actúan de maneramonolítica pues aspectos como su diseño organizacional o losintereses de sus responsables van a darle forma al marconormativo en el que los agentes privados van a interactuar.Esto provoca que dicho marco no necesariamente sea un cuerpoordenado y coherente de ideas, por el contrario puedepresentar vacios y contradicciones producto de los elementoscomo imperfecta información o intereses diversos al momentode su diseño, formalización y aplicación.

El punto crítico es la información disponible por parte delas organizaciones estatales reguladoras del Estado y de lasfirmas reguladas. Las firmas reguladas tienen informaciónacerca de sus condiciones, como por ejemplo los costos deproducción, la demanda por sus productos, entre otrosaspectos, y saben que esa información no es conocida por el


regulador. Esta situación es más intensa cuando la actividadse produce en condiciones de monopolio, como es el caso delos servicios públicos domiciliarios. Junto con ello, lasfirmas reguladas pueden realizar acciones que no son visiblespara el regulador, y que a veces pueden ser inferidas apartir de sus resultados o monitoreadas a un cierto costo,como por ejemplo, la situación económica y financiera de lafirma regulada. Dado entonces la existencia de información yacciones ocultas por parte de la firma regulada, laregulación óptima no es posible pues el regulador va aestablecer sus regulaciones y reglas con informaciónincompleta, a partir de su autoridad, al momento dedeterminar los precios y las reglas de interacción en elmercado o sector. A partir de esta definición, las firmasreguladas tomaran decisiones sobre la cantidad a producir asabiendas que pueden estar obteniendo ganancias superiores alas adecuadas (renta). De esta manera, la regulación puedeser óptima sólo sujeto a la información disponible por elregulador (Baron, 1995: 14).

De otro lado, dado que cualquier tipo de intervencióneconómica del Estado tiene consecuencias redistributivas, losdiferentes grupos afectados por la regulación –empresas,industrias, empleados, consumidores o lobbies de acciónpública- tendrán los incentivos para buscar que la regulaciónlos beneficie y oponerse a aquella que los perjudique.

Los reguladores pueden a su vez beneficiarse privadamente alestablecer regulaciones buscadas por determinados actoresprivados. Estos beneficios privados pueden ir desde buscarla permanencia en el cargo público (reelección) hastaenriquecerse en el cargo o una vez abandonado el mismo. Laregulación puede inducir, entonces, lazos de clientelismoentre los reguladores y los grupos regulados.

El problema institucional tiene dos aristas entonces, puespor un lado está la necesidad de capacitar al gobierno paraque intervenga de manera adecuada, y por el otro la necesidadde inducirlo a actuar de manera correcta. Lo importante es


que la intervención del gobierno se realice teniendo comoprincipio la búsqueda del interés público, pero no hay formade garantizar que esto ocurra. Incluso si el gobiernotuviera perfecta información sobre las firmas reguladas, losinstrumentos legales o fiscales para regular y el marcoinstitucional para ofrecer compromisos creíbles a las firmasreguladas de no modificar las regulaciones emitidas, a pesarde cambios de gobierno, ninguna de estas condiciones permitegarantizar que el gobierno va a emitir regulaciones quebusquen el interés público, pues pueden estar presentes losintereses privados de los reguladores.

Más aun, justamente es su capacidad para intervenir en laeconomía lo que vuelve al Estado y sus organizacionesreguladoras un blanco atractivo para la influencia deintereses privados, y la capacidad misma de comprometerseabre la posibilidad de una actuación en los reguladores y enel sector privado que trasgreda la Ley.

Por esto es que la calidad de la intervención del Estado enla economía depende de su organización interna, en particularde la relación entre políticos y burócratas, y del diseño delas instituciones democráticas que determinan si losciudadanos pueden o no controlar a los políticos. Lacapacidad reguladora del Estado siempre será ejercida encondiciones de escasa información, y será vulnerable alcomportamiento impropio de los propios reguladores y/o de lasfirmas reguladas. La forma de evitar estos comportamientosimpropios es exógena.

Siguiendo a Przeworski, entre políticos y burócratas tambiénexiste el problema del principal-agente pues los primerosdelegan responsabilidades hacia los segundo. En democraciala autoridad del Estado para regular coercitivamente la vidade la sociedad proviene de las elecciones, pero muchas de lasfunciones y todos los servicios que provee el Estado a losciudadanos son delegados por los representantes electos a laburocracia pública. La delegación de funciones y prestaciónde servicios resulta inevitable. Dado que no es posible


especificar de manera detallada y precisa todas lascontingencias que pueden presentarse en la función oprestación del servicio que realizan los agentes, se deja quelas agencias ejecutivas y administrativas tengan un gradosignificativo de discrecionalidad.

En este contexto, los objetivos de los burócratas nonecesariamente van a coincidir con los objetivos de losciudadanos o de los políticos electos que los representan.Los burócratas pueden querer maximizar su autonomía o laseguridad de su empleo, rendir favores clientelísticos aamigos y aliados, eludir el cumplimiento de sus funciones,agrandar su presupuesto o simplemente enriquecerse –aexpensas todo ello del público. Los burócratas poseeninformación privada acerca de los beneficios y los costos desus acciones y pueden emprender acciones que no son posiblesde observar directamente, sino deducidas a través de susresultados o monitoreadas a cierto costo.

Los burócratas tienen todas las condiciones para hacerprevalecer sus intereses por encima del interés público. Elreto consiste en lograr que los intereses de los burócratassean coincidentes con el interés del político y el interés deambos coincida con el interés del público.

Un problema de agencia que surge entonces y que es inherenteal manejo de la burocracia pública es la dificultad paraproveer incentivos y obtener información cuando el resultadodepende de las acciones conjuntas de múltiples agentes(Miller, 1992: 128-158). Bajo ciertas circunstancias elprincipal puede observar solamente el producto de lasacciones del conjunto de burócratas pero no de los miembrosindividuales. Estos a su vez, tienen incentivos paraevadirse y ocultar información.

Lograr alinear los incentivos de todos los involucrados paraconseguir resultados que respondan a los intereses de todosrequiere de condiciones institucionales particulares.Holmstrom (1982) ha demostrado que bajo ciertas condicioneses imposible diseñar un esquema de incentivos que PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

simultáneamente sea respetado, genere la cantidad eficientede esfuerzo, y equilibre el presupuesto.

Junto con lo anterior, las burocracias públicas estánenfrentadas a múltiples objetivos que no son sencillos deestablecer y son imposibles de reducir a una única dimensión.Esto debido a la complejidad inherente a la accióngubernamental destinada a atender las expectativas de losciudadanos. Las burocracias públicas son frecuentementemonopolios, lo que implica que no hay criterios comparativosa partir de los cuales evaluar su rendimiento. Por todoello, las burocracias públicas son más propensas a confiar enla conformidad con las reglas antes que en los incentivospara lograr los resultados esperados, pues estos sondifíciles de establecer, a diferencia de las reglas.

El control del cumplimiento de las reglas por parte de laburocracia no es un modo efectivo de control, pues es costosoy no establece una relación directa entre incentivo yrendimiento. Sin embargo la mayoría de las burocracias operade esta manera dado que monitorear el esfuerzo individual yobtener información privada del burócrata es prohibitivamentecaro, por lo que la confianza en las reglas puede ser unabuena opción. Tirole (1994: 14) observa que “el rasgocentral de una burocracia es que no se confía en sus miembrospara utilizar información que afecta a otros miembrosdistintos de ellos mismos, y que las decisiones están por lotanto basadas en las reglas rígidas”. Las reglas son másfáciles de establecer y monitorear aunque no estén vinculadashacia el resultado sino hacia el proceso. Sin embargo, estoprovoca que se privilegie en la acción gubernamental elcumplimiento de la regla sobre el logro del resultado.

Los servicios del Estado son producidos y distribuidos poruna burocracia cuyos miembros son nombrados por políticos.Esto provoca que el control de los ciudadanos sobre laburocracia pueda ser solamente indirecto dado que lasinstituciones democráticas no contienen mecanismos quepermitan a los ciudadanos sancionar directamente las acciones


legales de la burocracia. La ciudadanía puede como muchoconsiderar el rendimiento de la burocracia cuando sanciona alos políticos electos, que fueron quienes lo nombraron.

En la medida que la burocracia estatal distribuye servicios alos ciudadanos, ella es responsable ante los políticos (oante otros cuerpos nombrados por políticos como las cortes olas agencias administrativas de control) por los serviciosprestados. Precisamente debido a que la burocracia estataldistribuye servicios a los ciudadanos, éstos están mejorinformados que los políticos acerca de su desempeño. Además,si los políticos se preocupan por el bienestar de losciudadanos entonces los ciudadanos tienen los mismosintereses que los políticos, que son los principales, más quelos burócratas que son los agentes. El ciudadano podría porlo tanto confiar en la información provista por lospolíticos.

Lograr un control de estas características tiene dosventajas, pues permite al principal recoger información a uncosto más bajo que la supervisión directa (la información larecibe un político), y el ciudadano provee informaciónparticular cuando se presentan violaciones muy fuertes oevidentes. El control de los ciudadanos requiere de arreglosinstitucionales que facilite el monitoreo de la burocraciapor parte de los ciudadanos, la transmisión de información yla sanción a las violaciones.

El problema de los ciudadanos es inducir a los políticos aaumentar el bienestar ciudadano antes que perseguir suspropios objetivos, en colusión con la burocracia o con losintereses privados. Sin embargo, las burocracias parecen serautónomas de todo control, aisladas del escrutinio público.De acuerdo a Moe (1990), en una democracia los burócratasnunca pueden estar seguros de qué fuerzas políticascontrolaran el gobierno en el futuro y tienen razones paratemer que en un futuro gobierno será menos favorable a susintereses que el actual. Por lo tanto, para protegerse delriesgo moral del principal –la posibilidad de que su buena


conducta no sea premiada por un futuro gobierno- buscaliberarse de cualquier control político.

A su vez, el actual gobierno puede temer que, si pierde, lasfuerzas políticas que llegan al poder quieran utilizar a laburocracia en su propio beneficio. Por lo tanto, si tienenmiedo de perder las elecciones, tienen incentivos para aislara la burocracia del control político, incluso a costa desacrificar su propia influencia sobre ella. Como resultado,políticos y burócratas coinciden en volver a la burocraciaautónoma, lo que se traduce en aplicar un diseñoorganizacional burocrático que no le permita lograr objetivossociales futuros y no desarrollar incentivos para promovereste tipo de diseños.

La relación principal-agente entre políticos electos yciudadanos es muy especial. Como la soberanía se encuentraen la ciudadanía, ella es principal en relación con lospolíticos que la eligen. Pero debido a que el Estado es unmecanismo centralizado y coercitivo, los que deciden quéreglas deben obedecer los principales son los agentes, queobligan a la ciudadanía a cumplir con ellas. Moe (1990: 232)afirma que “mientras los ciudadanos son nominalmentesuperiores en esta jerarquía, los legisladores son los querealmente tienen el poder, y el derecho a hacer la Ley. Surol, como agentes, es ejercer la autoridad pública, apoyadapor los poderes de policía del Estado, diciendo a losprincipales que hacer”

¿Por qué los políticos responderían a los ciudadanos en vezde estar coludidos con los burócratas o con ciertos gruposparticulares a los cuales se deben?. En democracia, losgobiernos pueden ser controlados por los ciudadanos debido aque son elegidos. Desde una mirada prospectiva los partidospolíticos o candidatos realizan propuestas de políticapública durante las elecciones y explican cómo estaspolíticas públicas afectarían al bienestar de los ciudadanos.Los ciudadanos deciden cuales de estas propuestas quieren quese implementen, y los gobiernos las implementan. Por lo


tanto, las elecciones emulan a la asamblea directa y laplataforma ganadora llega a ser el “mandato” que el gobiernodebe perseguir. Sin embargo, Manin (1995) sostiene que lospolíticos no están compelidos a atenerse a su plataforma enningún sistema democrático. Ninguna constitución democráticaa nivel nacional permite la revocabilidad. Las disposicionespara el impeachment y los procedimientos para retirar el votode confianza son comunes, pero nunca están basados en latraición a las promesas electorales. Por lo tanto, una vezque los ciudadanos eligen representantes no cuentan conmecanismos institucionales para forzarlos a apegarse a laspromesas que hicieron durante la campaña. Los votantespueden castigar a los políticos que traicionan los mandatossolamente en el momento de las siguientes elecciones, despuésque los efectos de la traición han sido experimentados.

¿Por qué no hay mecanismos institucionales para forzar a losque llegan al poder a ser fieles a sus plataformas?. Elargumento histórico utilizado es que debería permitírsele alas legislaturas deliberar a fin de que los representantespuedan aprender unos de otros, y en los casos que no esténseguros de sus juicios, los representantes puedan consultar aexpertos. Puede darse el caso que los votantes no confían ensus propios juicios. Los ciudadanos pueden querer dar algobierno cierta libertad para gobernar y evaluar sus accionesen el momento de la elección. También es el caso que losgobiernos deben tener cierta flexibilidad para enfrentarse alas circunstancias cambiantes. Por lo tanto, hay buenasrazones para que las instituciones democráticas no tenganmecanismos que limiten a los políticos. Los ciudadanoseligen políticas que representen nuestros intereses ocandidatos que representen a los ciudadanos como personas,pero a la vez se busca que los gobiernos sean capaces degobernar. Como resultado, en la medida en que los gobiernoscumplan con sus promesas, la democracia no tiene mecanismosinstitucionales que aseguren que las elecciones de losciudadanos sean respetadas.


Sin embargo, retrospectivamente, el ciudadano si puede forzaral gobierno a dar cuenta de los resultados de sus accionespasadas. Los gobiernos son “responsables” si los ciudadanospueden discernir si están actuando en procura de su mejorinterés, y sancionarlos apropiadamente, de tal forma queaquellos que ocupan un cargo y actúan en el mejor interés delos ciudadanos ganan la reelección y aquellos que no lapierden. Incluso motivados por el auto-interés, lospolíticos serán inducidos a promover el bienestar general sise les fuerza a optar entre la extracción de rentas con laconsiguiente pérdida del cargo y la no extracción de rentasjunto con la permanencia en el cargo.

Las instituciones deben entonces hacer atractivo, al menosmínimamente, para las personas que tienen otras oportunidadesel querer ser re-elegidas, y lograr que los políticos tenganinterés en hacer lo que los ciudadanos quiere que hagan. Sinembargo, puede no ser suficiente para hacer valer laresponsabilidad de los políticos hacia los ciudadanos, sinoque deben haber más condiciones: Los votantes deben sercapaces de asignar claramente la responsabilidad por eldesempeño del gobierno, los votantes deben ser capaces deexpulsar del poder a los partidos responsables de un maldesempeño, los políticos deben tener incentivos para serreelegidos, y los votantes deben tener algún instrumentalinstitucional para premiar y castigar a los gobiernos por losresultados que generan en diferentes terrenos.

La información asimétrica entre gobiernos y votantes vuelveparticularmente difícil la puesta en práctica de la rendiciónde cuentas. Si los ciudadanos no están seguros acerca de lascondiciones objetivas o de las relaciones causales entrepolíticas y resultados, deben confiar en otra informaciónpara evaluar las acciones del gobierno. El aspecto centrales que la probabilidad de que un gobierno se comporte bien essensible a la información de que dispone el ciudadano.


¿Qué arreglos institucionales entonces son necesarios paraaliviar estos problemas informacionales?. Los arreglosinstitucionales son los siguientes:

La oposición. El ciudadano tiene en realidad dos agentes:el gobierno que elige las políticas públicas y laoposición que quiere ser gobierno. La oposición es unafuerza que puede proveer información sobre lo que hace elgobierno, pues trata de mostrar las ausencias en laspolíticas que el gobierno está ejecutando.

Los medios de comunicación, que deben informar y dirigirla atención hacia las condiciones generales más que a losintereses particulares.

Los mecanismos de responsabilidad no son solamente“verticales” –de políticos electos a votantes- sino“horizontales” –de las diferentes ramas del gobierno entresí. Esto significa que el diseño debe hacer que lasresponsabilidades entre más organizaciones estatales.Asimismo debe promoverse el debate legislativo. Elgobierno por decreto es malo pues priva de la discusiónpública los temas en debate. El gobierno por decreto debegenerar presunción de que algo está escondiéndose.

La calidad y cantidad de información de que disponen losciudadanos para juzgar acciones del gobierno puedeaumentarse por medio de la innovación institucional, pormedio de instituciones independientes de otros órganos degobierno que pueden proporcionar al ciudadano lainformación necesaria para mejorar su evaluación posterioracerca de acciones de gobierno y no solo resultado.o Un Consejo independiente para asegurar transparencia en

las contribuciones a las campañas electorales.o Una rama de auditora del Estado independiente.o Una fuente de información independiente acerca del

estado de la economía.o Un lugar privilegiado para la oposición en el control de

los medios de comunicación de propiedad pública.

2.2 SITUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICALa gestión pública en el Perú está reglamentada pordiferentes marcos normativos que corresponden a diversasorganizaciones estatales. Lo anterior provoca que las leyesy sus reglamentos, y las directivas y regulaciones, tengan un PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

enfoque sectorial en función al mandato de cada organizaciónestatal con algún tipo de responsabilidad sobre la gestiónpública.

El buen o mal desempeño de las organizaciones estatalesestará en función de su capacidad para hacer realidad lasdecisiones de los responsables de la política pública y/o delos mandatos que están establecidos en el marco normativo decada organización. En ese sentido, son los sistemasadministrativos transversales del Estado los que hacenposible que las organizaciones estatales gestionen losdiferentes recursos (humanos y económicos) de forma quepuedan lograr los resultados que la política pública demanda.Los sistemas administrativos del Estado, sin embargo, estánorganizados de manera que los espacios de coordinación estánausentes.

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (2007) establece unconjunto de sistemas administrativos que son los que lepermiten a las organizaciones estatales hacer realidad lasdecisiones que sus responsables toman para cumplir con sumandato legal. A través de estos sistemas administrativoslas organizaciones estatales pueden, por ejemplo, adquirirlos bienes (material de construcción) y servicios (contratarconsultores o contratistas), que le permiten hacer realidadlas decisiones que toman los responsables de la organizaciónestatal.

Los sistemas administrativos existentes en el Perú están acargo o bajo la responsabilidad de una organización estatalparticular, destacando aquellos que permiten gestionar losrecursos económicos del Estado, los cuales están bajo laresponsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).Varios de estos sistemas administrativos cuentan con unsistema informático que permite establecer procedimientos conuna estructura lógica a partir de las directivas que regulansu funcionamiento. Entre los sistemas informáticos quedestacan está el Sistema Integrado de AdministraciónFinanciera (SIAF) que permite gestionar los gastos que


realiza el Estado, y el Sistema Nacional de Inversión Pública(SNIP), que permite gestionar los aspectos relacionados conlas inversiones que realiza el Estado.

Cada organismo estatal debe asignar un funcionario públicoque debe responsabilizarse del manejo de cada sistemaadministrativo. Un funcionario público no puede serresponsable de más de un sistema. Los funcionarios públicosresponsables son los que conforman las áreas administrativasde las organizaciones estatales, denominadas unidadesorgánicas de apoyo como son las Oficinas de Administración.Cada sistema administrativo está estructurado en función asus propios fines y objetivos, y tiene su propia lógica deoperación, habiendo sido concebidos de manera aislada, sinuna mirada sistémica que permita a la organización estatalpoder realizar una gestión administrativa orientada hacia laprovisión de todos los elementos que permitan hacer realidadlas decisiones de los responsables de la organizaciónestatal.

Para que lo anterior ocurra los sistemas administrativosdeberían contener de manera explícita disposiciones paracoordinar las acciones entre sí, y establecer qué aspectosrequieren ser coordinados y cómo va a realizarse dichacoordinación, y qué resultado espera lograrse después deconcretada la coordinación. Sin embargo estos elementos noestán presentes.

La ausencia de mecanismos de coordinación formal agrava elhecho que los sistemas administrativos han sido diseñados demanera aislada, sin ser concebidos como un “sistema desistemas” de forma que interactúen entre sí. Esto provocaque la necesaria coordinación que debe existir, por ejemplo,entre las áreas que planifican la forma en que las decisionestomadas por los responsables de la organización estatal seránhechas realidad, la asignación de los recursos financierosnecesarios para hacer que las actividades planificadas puedanser ejecutadas (presupuesto) y la efectiva contratación y/oadquisición de los bienes y servicios para hacer efectiva las


actividades programadas (abastecimientos y/o logística), noocurra, dando como resultado que los responsables de hacerrealidad los objetivos de la política pública a través de lagestión de los recursos asignados no cuenten con loselementos para lograr ello.

La ausencia de una suficiente coordinación entre todos lossistemas administrativos que permita a los responsables dedicha gestión, desde la perspectiva de su propiaorganización, establecer los fines y objetivos de lo queprovoca los resultados de la gestión sea limitada. Deacuerdo a Oré (2009), “las instituciones estatalesrelacionadas con el recurso hídrico se han multiplicado,generando dispersión y la complicación de la gestión delagua”. A mayor cantidad de organizaciones estatalesinvolucradas las posibilidades de una planificación conjuntase reducen significativamente, lo cual se ve agudizado por elaislamiento que existe entre los sistemas administrativos yentre las organizaciones estatales.

El enfoque sectorial, más allá de las deficiencias en lagestión para alcanzar las metas programadas para cadaorganización como se ha explicado, hace que el Estado nopuede responder de manera integrada a los retos que implicadarle sostenibilidad a los recursos hídricos. Lasdificultades del Estado para diseñar y ejecutar una gestiónde los recursos hídricos con un enfoque multisectorial sondebidas a la ausencia de una institucionalidad que promuevala coordinación entre las diferentes organizacionesestatales. Los sistemas que deberían permitir esta miradacoordinada no existen, aunque si están previstos en el marcolegal6.

Debido a lo anterior, en la administración pública no existenmecanismos endógenos que lleven a las organizacionesestatales a diseñar y utilizar espacios de coordinación desus actividades, y más allá del mandato legal, a desarrollarla práctica de coordinar entre ellas, o a la creación de

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espacios concretos y formales (reglamentados) que permitanhacerla realidad dicha coordinación. Esta realidad existe apesar que los marcos normativos de muchas organizacionesestatales involucradas establecen de manera expresa que partede su función es coordinar acciones con otras organizacionesestatales. En el caso de la Autoridad Nacional del Agua(ANA), por ejemplo, dentro de sus funciones está laconducción y coordinación de las acciones con los gobiernosregionales y otras organizaciones estatales que forman partedel Sistema Nacional de Recursos Hídricos que está bajo suresponsabilidad7. Las razones que explican este resultado(nula o escasa coordinación) están justamente en la ausenciade incentivos para una acción coordinada, entre las diversasáreas dentro de la organización estatal y entre lasorganizaciones estatales. Lo anterior es debido, como se haexplicado, al hecho que los sistemas administrativos y lasfunciones de las organizaciones estatales han sido concebidosde manera aislada y no con un enfoque integral y sistémico.

2.3 PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DE UNA DECISIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA EN UNA REALIDAD PARA EL CIUDADANO.

El marco institucional del Estado peruano determina que elproceso para convertir en realidad una decisión de políticapública, que involucra a uno o más sectores, requiere de lainteracción de varias organizaciones del Estado y de losórganos -o unidades orgánicas- que existen al interior decada organización.

En ese sentido, las decisiones de política pública, es decir,la definición de los responsables de la política públicasobre lo que piensan hacer para atender los requerimientos yexpectativas de los ciudadanos con respecto a los diversostemas que son una preocupación para la sociedad, deben ser depreferencia explícitas y verbalizadas de manera que lostomadores de decisión de política pública transmitan con7


claridad cuál es el propósito de la misma, y los funcionariosy personal de las organizaciones estatales, y los ciudadanosen general puedan visualizarla con claridad. En el casoperuano la gran mayoría de las políticas públicas no estánverbalizadas ni el propósito de la misma es losuficientemente claro como para guiar las acciones de lasdiferentes organizaciones del Estado responsables de hacerlarealidad. Un ejemplo de adecuada definición de políticapública es el caso de la política nacional del medioambiente, que establece con precisión los fines de la accióndel Estado en este tema, concentrando los esfuerzos delEstado en el desarrollo sostenible.

La ausencia o poca claridad en la definición de la políticapública provoca que los funcionarios y personal de dichasorganizaciones tengan diferentes impresiones y percepcionessobre el propósito de la política pública, lo que lleva a queal momento de diseñar y planificar las acciones no exista unavisión clara y unificada sobre cuál es el propósito de lasacciones a ser ejecutadas por las organizaciones estatalesinvolucradas. De hecho en muchos casos existen formuladosplanes maestros o planes directores sin que exista claridadsobre el propósito de la acción del Estado, lo que en lapráctica hace inviable la realización de dichos planes dadoque las acciones contenidas no está asociado a un propósito.Lo anterior provoca que al momento de realizar la evaluación,pueda ser que la actividad se haya realizado, pero al noexistir claridad sobre el propósito los resultados obtenidosson difusos o inexistentes.

Junto con lo anterior, el propósito de la política públicadebe estar dentro de los alcances del marco legal que regulalas decisiones y acciones de la organización estatal. En elcaso de que la política pública requiera de la acción devarias organizaciones del Estado, todas ellas deben tenerdentro de su marco legal asignada una función en ese sentidode manera que puedan actuar. Lo anterior implica que debaexistir una adecuada coordinación entre todas.


Para hacer realidad la política pública el marco legal de lasorganizaciones involucradas debe autorizar a sus funcionariosa tomar decisiones específicamente en dicha temática, y losfuncionarios deben además contar con las capacidades ycompetencias de gestión pública para encontrar la forma máseficiente, eficaz, económica y con calidad de convertir ladecisión de política pública en un bien o servicio ofrecidopor el Estado, sea de manera directa o indirecta.

La política pública puede tener características nacionales osectoriales y debe establecer los objetivos prioritarios,lineamientos, contenidos principales, estándares nacionalesde cumplimiento, y provisión de servicios a entregar ysupervisar para el desarrollo de las actividades públicas yprivadas que son materia de la política pública. Estascaracterísticas no están presentes en la mayoría de políticaspúblicas que el Estado peruano ejecuta.

La mayoría de políticas públicas están diseñadas y contenidasen dispositivos legales que son un instrumento de gestióninsuficiente para detallar todos los elementos que requiereel diseño de una política pública, y que podría estar mejordetallado en un documento de trabajo. Dos ejemplosinteresantes son los documentos de trabajo que contienen lapolítica de medio ambiente, del Ministerio del Ambiente, y elMarco Macroeconómico Multianual, del Ministerio de Economía yFinanzas. Ambos documentos son un ejemplo interesante dedefinición y verbalización del propósito de la accióngubernamental en el tema del medioambiente y económico-fiscal.

La clara definición de la política pública es un elementoimportante para hacer realidad una decisión, peroinsuficiente. Junto con la decisión y el marco legal quepermita a las organizaciones involucradas actuar en el temaes necesario definir la manera en que será hecha realidad ladecisión de política pública. La capacidad de gestiónpública, como se ha mencionado, está en función de lascapacidades y competencias de los funcionarios y personal de


las organizaciones estatales en el tema en el que losciudadanos están esperando una acción del Estado y también ensus capacidades y competencias en la gestión de los sistemasdel Estado, es decir, los funcionarios y personal de lasorganizaciones estatales involucradas en el tema deben sercapaces no solo de diseñar la manera en que será hecharealidad la decisión de política pública, sino también debenser capaces de utilizar los procedimientos del Estado deforma que puedan transformar la decisión de política públicaen una o más acciones de las organizaciones estatales, deforma que produzcan un resultado para los ciudadanos.

La capacidad de gestión pública significa que losfuncionarios y personal de la organización estatalresponsable de atender la temática deben diseñar unaestrategia para hacer realidad la decisión de políticapública. El desarrollo de la estrategia tiene como supuestoque la organización estatal tiene dentro de sus funcionesatender dicha problemática. En el caso de los ministerios,por ejemplo, la temática debe estar dentro de las funcionesasignadas en su Ley de Organización y Funciones. Eldesarrollo de la estrategia debe estar bajo laresponsabilidad de alguno de los órganos –o unidadesorgánicas- de línea del ministerio, las cuales estánagrupadas en Direcciones Generales. Lo anterior significaque una Dirección General, al interior del ministerioresponsable de la temática, debe asumir la responsabilidad deproponer y ejecutar la decisión de política pública.

Los responsables de la Direcciones General -llamadosDirectores- deben diseñar la estrategia para hacer realidadla decisión de política pública. La estrategia debe recogerel propósito de la acción del Estado en la temáticaespecífica, e identificar objetivos –principales ysecundarios-, establecer los lineamientos de la acción de laDirección General (que contienen la estrategia en sí),determinar el plan de actividades concordante con dichaestrategia, proponer un cronograma para las actividadesplanteadas, identificar a los responsables de realizar las PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

acciones dentro de la Dirección General y proponer unpresupuesto para aquellas actividades que requieran del usode recursos del Estado.

Los elementos de la estrategia arriba mencionados deben estarcontenidos dentro de un programa -o programática de acción- ydeben formar parte de las diferentes actividades que unaDirección General realiza para cumplir con la decisión depolítica pública. Los programas que desarrolla la DirecciónGeneral deben articular las diferentes actividades queejecuta en el día a día. Hacer realidad una decisión depolítica pública puede implicar el desarrollo de más de unprograma dentro de una Dirección General, o la intervenciónde varias Direcciones Generales de un Ministerio, o laintervención de varios Ministerios, en particular cuando setrata de decisiones sobre políticas públicas nacionales.Debe tenerse en cuenta que la decisión de política públicadebe estar dentro de las funciones asignadas en el marcolegal al Ministerio, y específicamente a dicha DirecciónGeneral.

Desde otra perspectiva, las actividades que realiza unaDirección General de un Ministerio deben estar diseñadas deforma tal que le permita lograr el propósito de la políticapública en la temática en específico. Para que eso ocurra laDirección General involucrada debe tener un marco legal quele asigna funciones que están directamente relacionadas conla temática específica, de forma que pueda realizar accionesque permitan hacer realidad la decisión de política públicaen dicho tema pues tiene el mandato legal para hacerlo. Deesta manera, la Dirección General, en el desarrollo de lasfunciones asignadas por el marco legal, cumple con el mandatoestablecido en la decisión de política pública en dichatemática.

Lo anterior tiene implícitos una serie de supuestos, que nosiempre están presentes. El primero de ellos está referido aque la Dirección General, y los responsables del Ministerioen general, tengan claridad sobre la decisión de política


pública en el tema específico. Puede ocurrir que taldecisión no exista o que esté formulada de una manera querequiere ser re-elaborada o acotada, como suele ocurrir condecisiones que provienen del Congreso de la República, opuede ocurrir que en la Alta Dirección del Ministerio taldecisión no exista o requiera de mayores elementos a fin detener mayor claridad sobre el propósito de la acción delEstado. El segundo está referido a que la Dirección Generaltenga claridad sobre cada uno de los elementos que formanparte de la estrategia diseñada para atender la decisión depolítica pública de manera que se convierta en, por ejemplo,un nuevo servicio para el ciudadano. Puede ocurrir que losobjetivos son establecidas de una manera que no es posiblecomprobar si los mismos han sido alcanzados, es decir, no sonmedibles a través de indicadores o que no existen losmecanismos para obtener los datos del indicador utilizadopara medir el nivel de cumplimiento del objetivo.

Lograr hacer realidad la decisión de política pública puedeser más complejo si involucra a más de una Dirección Generalde un Ministerio o más de un Ministerio. En esascircunstancias junto con los elementos ya mencionados, debenestar presentes los espacios que permitan la coordinación delas acciones entre las diferentes Direcciones Generales yMinisterios. La coordinación de los diferentes órganos alinterior de un Ministerio y entre Ministerios es un aspectomuy complejo y para lo cual no existe aún una buena prácticadesarrollada.

Lograr claridad sobre las acciones que deben tomar lasDirecciones Generales para hacer realidad una decisión depolítica pública, ya sea proveniente del Congreso de laRepública o de la Alta Dirección no garantiza que la decisiónse convierta en una realidad para el ciudadano. Junto conello requiere que los funcionarios y personal de la DirecciónRegional tengan capacidades y competencias suficientes parautilizar el sistema administrativo del Estado.


La posibilidad de hacer realidad un servicio para elciudadano no solo implica saber la necesidad del ciudadanoque espera ser atendida por el Estado, y diseñar dichoservicio de forma que cumpla con todas las expectativasconstruidas sobre éste en el ciudadano o en los propiosresponsables en el Estado, sino que también requiere que losfuncionarios y personal de la Dirección General sepa cómoobtener los recursos económicos y humanos para hacer realidaddicho servicio. Para que ello ocurra la Dirección General,que es un órgano de línea debe interactuar con los órganos dela administración interna.

Los órganos de la administración interna –también llamadasunidades orgánicas de apoyo- son los siguientes:Planeamiento, presupuesto, contabilidad, organización,recursos humanos, sistemas de información y de comunicación,asesoría jurídica, gestión financiera y gestión de mediosmateriales y servicios auxiliares. Varios de los órganosdescritos utilizan los sistemas administrativos del Estado,que son los que hacen posible obtener los recursos (insumos)económicos y humanos para realizar las actividades de lasDirecciones Generales, y del Ministerio en su totalidad.

No es suficiente con que los funcionarios y personal de laDirección General tenga claridad sobre la decisión depolítica pública y hayan diseñado un conjunto de actividadesarticuladas en un programa o conjunto de proyectos que hacenposible hacer realidad dicha decisión, por ejemplo, un nuevoservicio o la optimización de uno existente que mejora lacalidad de vida del ciudadano al reducir trámites –simplificación administrativa- o reducir su exposición aenfermedades –programa de vacunación. Los funcionarios y elpersonal de la Dirección General también deben saber losprocedimientos administrativos establecidos en cada una delas unidades orgánicas de apoyo a fin de proveerse de todoslos elementos para poder hacer realidad los programas yproyectos diseñados. Las capacidades y competencias en losprocedimientos administrativos les permitirán a losfuncionarios y personal de la Dirección General interactuar PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

con los funcionarios y personal en las diferentes unidadesorgánicas de apoyo.

Los órganos de apoyo están bajo la responsabilidad de laSecretaria General, que forma parte de la Alta Dirección.Estos órganos son los encargados de la planificación,asesoría y apoyo a las funciones del ministerio, y en esesentido asisten a cada Dirección General en el cumplimientode su función.

La puesta en práctica de la estrategia diseñada por laDirección General requiere utilizar los lineamientos yprocedimientos que regulan cada uno de los sistemasadministrativos del Estado, y cada una de las actividades deapoyo como son los aspectos organizacionales, los sistemas deinformación y comunicación, la asesoría jurídica y la gestiónde los medios materiales y servicios auxiliares.

Los sistemas administrativos tienen su propia lógica deoperación. De esta manera, la planificación de lasactividades contenidas en la estrategia diseñada por laDirección General deben utilizar los lineamientos yprocedimientos establecidos para esta actividad en el SistemaNacional de Planeamiento Estratégico (Ley N° 28522), laasignación del presupuesto para aquellas actividades querequieren de recursos financieros debe hacerse utilizando loslineamientos y procedimientos del Sistema Nacional dePresupuesto Público (Ley N° 28411), y si alguna de lasactividades está clasificada como una inversión pública debeutilizar los lineamientos y procedimientos del SistemaNacional de Inversión Pública (Ley N° 27293), o en todo casolas contrataciones y adquisiciones de bienes y servicios, yde personal temporal para el desarrollo de las actividadesconsideradas en la estrategia deben utilizar los lineamientosy procedimientos establecidos en la Ley de Contrataciones delEstado (Decreto Legislativo N° 1017).

La estrategia diseñada por la Dirección General debe sercoherente con los diferentes procedimientos administrativosexistentes en cada uno de los sistemas administrativos de PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

manera que sea posible, a través del seguimiento de dichosprocedimientos, convertir en realidad las actividadesconsideradas en la estrategia diseñada. Cabe precisar quelos procedimientos establecidos dentro de cada sistemaadministrativo tienen características generales pues son deaplicación transversal a cada organización estatal, ya sea unMinisterio, un organismo público, un programa o proyectoespecial. Cada organismo estatal debe desarrollar suspropias directivas internas de manera que pueda traducir lasnormas de aplicación general establecidas en los respectivossistemas en directivas que puedan ser aplicables a lasactividades propias de cada organismo estatal. Este paso esnecesario pues las actividades que realiza el Estado son muydiversas, y van desde la prestación directa del servicio comoes la seguridad interna y externa del territorio a través dela Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas,respectivamente, hasta la elaboración de normas para laprotección intelectual y el mantenimiento de instanciasadministrativas –Tribunales- encargadas de velar por sucumplimiento.

La diversidad de actividades requiere que los lineamientos yprocedimientos establecidos en cada sistema deban serdesarrollados de manera más específica acorde con la funciónque desempeña el organismo estatal, como por ejemplo, laelaboración de un procedimiento –regulado a través de unadirectiva- para los viajes de los funcionarios y personal delministerio, o para la contratación de personal temporal, opara la adquisición de bienes y alquiler de local para eldesarrollo de un evento de capacitación o un seminario dedifusión de una temática particular. La ausencia de unadirectiva provoca que cada actividad sea atendida de maneracoyuntural y anecdótica, lo que dificulta que pueda sermasificada al interior de la organización y pueda serejecutada de manera repetitiva. Lo anterior significa quelas áreas administrativas a cargo de la Secretaria Generaldeben elaborar las directivas internas que les permitan a lasDirecciones Generales del Ministerio desarrollar las


actividades de planificación, presupuesto, contrataciones yadquisiciones, entre otras.

El conocimiento de parte de los funcionarios y personal de laDirección General sobre los procedimientos administrativos esun elemento necesario, pero aún insuficiente para hacerrealidad las decisiones de política pública. Losfuncionarios y personal de las unidades orgánicas de apoyo,tengan bajo su responsabilidad los sistemas administrativos orealicen actividades de apoyo a las Direcciones Generales deun Ministerio deben también conocer de las actividades querealizan las Direcciones Generales. La estrategia que diseñauna Dirección Regional -en el cumplimiento de su función-para hacer realidad la política pública debe ser sensible alhecho que requiere de un marco legal que le autorice arealizar acciones en ese tema, por lo tanto la estrategiadebe estar diseñada de manera que la Dirección General o elMinisterio puedan actuar en ese tema. La claridad sobre laposibilidad de la actuación de la Dirección Regional esrelevante no solo para la estrategia diseñada para atender eltema de la política pública sino también para hacer posiblelas acciones administrativas, en particular la programación,diseño y ejecución del presupuesto. Si la estrategiadiseñada no tiene todas sus actividades dentro de la funciónasignada al Ministerio, las unidades orgánicas de apoyaestarán imposibilitadas de realizar el planeamiento, y laprogramación, diseño y ejecución del presupuesto, así como lacontratación y adquisición de los bienes y serviciosnecesarios para realizar las actividades.

Lo anterior representa un reto de gestión pública para elEstado peruano. Las expectativas que el ciudadano espera queel Estado satisfaga no están usualmente dentro del ámbito delas funciones de una única Dirección General, sino quecorresponde muchas veces a las funciones de todo elMinisterio, lo que involucra a varias Direcciones Generales,o a las funciones de varios Ministerios. En la medida que eltema que busca ser atendido por el Estado es más complejo,son más las organizaciones estatales que deben interactuar. PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

En esas circunstancias, las acciones administrativas quedeben ser realizadas por parte de las unidades orgánicas deapoyo deben ser visualizadas de manera integral y sistémicapor éstas, y no sobre la base de las funciones asignadas,como es el enfoque utilizado usualmente por las DireccionesGenerales. Por esta razón las unidades orgánicas de apoyo nopueden estar limitadas a proveer de manera automática losinsumos requeridos por las Direcciones Generales, sino quedeben interactuar con éstas a fin de visualizar la estrategiadiseñada de forma integral, y desde esa perspectiva proveerlos insumos requeridos.

El enfoque desde la perspectiva de las funciones asignadas ensu marco legal es la manera como las Direcciones Generalesresponden a la decisión de política pública, sin embargo,este enfoque provoca que la estrategia, y las accionesasociadas, no permitan cubrir las diferentes dimensiones dela temática que busca ser atendida con la decisión depolítica pública. Junto con ello está el hecho que lasunidades orgánicas de apoyo, en particular las responsablesde los sistemas administrativos atienden los requerimientosde cada Dirección General de manera aislada, lo que puedeproducir traslapes e ineficiencias.

2.4 EL ROL DE LA ALTA DIRECCIÓN EN LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA GESTIÓN PÚBLICA.

La forma en la cual los aspectos antes señalados pueden sersuperados está en la Alta Dirección. Siendo este el espacioen donde son tomadas las decisiones de política pública, lasestrategias desarrolladas por las diferentes DireccionesGenerales de un Ministerio puede ser evaluadas y analizadasdesde una perspectiva integral en este espacio. Sin embargo,existe un aspecto que dificulta el diseño y aplicación de unaestrategia integrada para atender la problemática delciudadano. Debido a que la relación de las DireccionesGenerales con los responsables de los aspectosadministrativos –planificación, presupuesto, y contrataciones PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

y adquisiciones- son a nivel bilateral, a partir de lasfunciones asignadas, y sobre la base de directivasespecíficas, la posibilidad de realizar coordinaciones entrelas Direcciones Generales para responder de manera integradaa una temática en particular están seriamente limitadas puesrequieren de una estrategia integrada y multidimensional, yde directivas que establezcan los mecanismos de coordinaciónentre las diferentes Direcciones Generales.

La elaboración de la estrategia desde la perspectiva de cadaDirección General y la ausencia de las directivas quepermitan la coordinación entre las diferentes DireccionesGenerales, y de estás con las unidades orgánicas de apoyo, yde las propias unidades orgánicas entre sí, hacen que elenfoque sistémica requiera de una enorme voluntad política departe de los tomadores de decisión, y de los funcionarios ypersonal de las diferentes unidades orgánicas, de línea y deapoyo, y del desarrollo de prácticas y procesos que no estánconsiderados dentro del marco normativo, para lograr unaestrategia con un enfoque integral y multi-dimensional dentrode un único Ministerio.

Los retos son aún mayores cuando la decisión de políticapública requiere de la participación de varios ministerios yorganismo públicos. Cabe precisar que el proceso descritoocurre en aquellos casos en donde existe una decisión depolítica pública, y la misma ha sido traducida en unaestrategia, con todos los elementos presentes, y losfuncionarios y personal de las unidades orgánicas de línea yde apoyo tienen las capacidades y competencias, y lavoluntad, para interactuar entre sí, es decir, la DirecciónGeneral –que muchas veces está integrada por diversas áreas yoficinas- interactúa con las áreas administrativas –planeamiento, presupuesto, y contrataciones y adquisiciones-del Ministerio, y éstas a su vez interactúan entre sí paradar el soporte de planificación, de programación y diseñopresupuestal, y de contrataciones y adquisiciones, a laDirección General. En caso alguno de estos aspectos no estépresente, entonces las posibilidades de lograr convertir la PLAN DE REDACCIÓN UNIVERSITARIA

decisión de política pública en una acción concreta delEstado que responda a la expectativa del ciudadano se vereducida de manera significativa.

CONCLUSIONES

La posibilidad de generar servicios por parte delEstado que tengan como resultado una mejor calidad de


vida en los ciudadanos va a estar en función de cómo elpropio Estado esté organizado en su interior, de maneraque exista claridad sobre los fines y objetivos de laspolíticas públicas y la gestión pública, y lasorganizaciones estatales involucradas y los sistemasinteractúen de manera que la división de las tareas estéadecuadamente coordinada, y alineada a los resultadosesperados por el ciudadano.

La posibilidad de lograr una gestión de los recursosorientada hacia su sostenibilidad y adecuadoaprovechamiento de manera que el desarrollo sosteniblesea logrado va a depender de un conjunto de elementosque deben estar presentes e interactuando de maneracoordinada al interior del Estado. Sin embargo, esto nogarantiza el resultado pues los actores del sistemaeconómico, político y social, y en suma los ciudadanos,pueden incidir adicionalmente sobre el Estado paraorientar las políticas públicas y la gestión públicahacia una agenda pública o privada.

Las organizaciones estatales deben tener claridad sobresus fines y objetivos, y deben estar preparadasinternamente de manera que las unidades orgánicas delínea y de apoyo puedan producir los serviciosidentificados y esperados por los ciudadanos.Simultáneamente, las diferentes organizaciones debencompartir el propósito y los objetivos de la acciónestatal de forma que la acción del Estado sea coordinaday responda a la expectativa del ciudadano. Lograr estefin requiere de la cabal comprensión de lainstitucionalidad, de manera que pueda tenerse elementosque guíen y orienten la construcción de estainstitucionalidad para la gestión de los recursos.


Mejor manejo de un directorio de los organismos y de

los productos que ofertan dichos organismos

internacionales (programas de capacitación, asistencia

técnica, apoyo financiero, ejecución de proyectos de

desarrollo de capacidades, entre otros) a los

gobiernos locales o de manera directa a determinados

sectores de la población, a fin que las diversas

instituciones que manejan estos recursos puedan

coordinar alianzas estratégicas que permitan un

mayor impacto de los programas en la población

objetivo.

Se recomienda una mayor coordinación entre las

instancias nacionales en los aspectos normativos, de

asistencia técnica y de capacitación; se observa por

parte de las entidades públicas nacionales y entidades

privadas de cooperación, lenguajes diversos o esfuerzos

aislados, que no coadyuvan al logro de los

resultados que esperan alcanzar, en relación al

fortalecimiento de la institucionalidad municipal y de

la descentralización.

Un marco normativo claro y objetivo, reforzado con

programas de capacitación permanente, deben ser

desarrollados con la participación de los gobiernos

locales y monitoreados desde las instancias

nacionales.

Se deben reforzar la implementación de sistemasde calidad (SIAF, SNIP, Planeamiento Estratégico,Catastro Municipal, sistematización de procesos, entreotros).


BIBLIOGRAFÍA:

Plan Estratégico de Desarrollo: Región San Martín 1999 – 2008, Perú

Desarrollo local y alternativas de desarrollo productivo: el impulso de un clúster eco-turístico en la región de Aysén.

Reformas y políticas sectoriales en la industria de telecomunicaciones en Chile y Perú, José Ricardo Melo.


Nuevos enfoques teóricos, evolución de las políticas regionales e impacto territorial de la globalización, Edgar Moncayo Jiménez.

Planificación estratégica territorial y políticas públicas para el desarrollo local.

Alfaro Limaya Javier, “Manual de Gestión Municipal”. 2003. Lima.

Arraigada Ricardo, CEPAL “Diseño de un Sistema deMedición de Desempeño para evaluar la GestiónMunicipal: Una Propuesta Metodológica”. 2002.

CND, “Plan Nacional de Capacitación y AsistenciaTécnica en Gestión Pública para el Fortalecimiento deGobiernos Locales”. 2003. Lima

Ley 27293 “Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública”27783 “Ley de bases de la Descentralización”

Ley 28273 “Ley de Sistema de Acreditación de losGobiernos Regionales y Locales”

Aguilar Villanueva, L.: LA HECHURA DE LAS POLÍTICAS. México, 1992. M.A. Porrúa Editores.

LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS. México, 1993. M.A.Porrúa Editores.

CONAMA: UNA POLÍTICA AMBIENTAL PARA EL DESARROLLOSUSTENTABLE. Santiago, 1998. Comisión Nacional delMedio Ambiente. Ministerio Secretaría General de laPresidencia de la República.


ANEXOS

Tabla 1Relación Ciudadano-Político-Burócrata

Entorno PolíticoEntorno Económ ico

Político

BurócrataAgentes

económ icos

Ciudadano

INTE

RES

PU

BLI

CO

INTER

ES PRIVA

DO

ESTADO / G O BIERNOSO CIEDADAusencia de

mercado

Reglas

y

normas

Fuente y elaboración: Propios


Tabla 2SISTEMAS ADMINISTRATIVOS TRANSVERSALES

Sistem a Adm inistrativo

Ente rector Sistem ainform ático Observaciones

Recursos Humanos SERVIR En proyectoAbastecimiento O SCE En el SIG APresupuesto Público DNPP – M EF (Hac.) Sistema de

Presupuesto PúblicoDirectivas/ PpR

Tesorería DNTP–M EF (Hac.) Sistema Integradode Administración Financiera (SIAF)

Endeudamiento Público DNEP–M EF (Hac.) NoContabilidad DNCP –M EF (Hac.) Sistema Nacional de

ContabilidadInversión Pública DG PM – M EF (Eco.) Sistema Nacional de

InversiónPública (SNIP)

Decentralizado a descentralizado (U.F. y O.P.I.)

Planeamiento Estratégico

CEPLAN No PLADES

Defensa Judicial del Estado

DNAJ-M INJUS Enproyecto Aplicaciónde Ley

Control gubernamental CG RP Sistema de Control Directivas

Fuente: Normas legales de cada organismo estatal rector de cada sistemaadministrativo.

Elaboración: Propia.


Tabla 3ENFOQUE SECTORIAL DEL ESTADO

AD AD AD

ENFOQUE SECTORIALSin coordinación

ENFOQUE TEM

ÁTICOCoordinación

M inisterio sectorial B

M inisterio sectorial A

CIUD

ADAN

O:Mejor ca

lidad

de

vida

AD

B

UO de apoyo:PlanificaciónPresupuestoAdm inistración

UO de línea

Dirección General

SECTORES:Cum plir función

A

AD AD AD

Fuente y elaboración: Propios


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