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O Conselho de Defesa Sul Americano e a Construção da Confiança: Os Mecanismos de Transparência

Diego Lopes da Silva1

Resumo:

O objetivo do presente trabalho é análise da implementação e efetividade dos mecanismos de transparência no setor militar acordados no âmbito do Conselho de Defesa Sul americano (CDS) e o seu papel na construção da confiança. Realizar-se-á uma análise específica da relação entre Chile e Peru, onde tal mecanismo já foi acordado. A partir do exame dessa díade, pretende-se investigar em que medida a transparência no setor militar influenciou no relacionamento desses países. De modo a entender a da relação entre esse países, é imperioso ter em mente que seu vínculo é marcado por ressentimento e desconfiança, uma herança da Guerra do Pacífico (1879-1883). O resultado do conflito, desvantajoso para o Peru, nutriu uma rivalidade entre os países. A institucionalização da transparência militar monstra-se como uma alternativa na tentativa da consolidação da cordialidade entre esses dois países. A cooperação ocorreria através do que Jorge Dominguez chamou de Dissuasão pela Transparência: um processo dissuasório que não passa pelo acumulo de meios coercitivos, mas pela demonstração da intenção pacífica.

Palavras-chave: Segurança Regional; América do Sul; Confiança; Defesa; Conselho de Defesa Sul Americano.

A condição condutora para a criação do Estado é a incapacidade do indíviduo em

presumir com precisão o comportamento alheio. Tal imprevisibilidade da conduta do outro é o

substrato da insegurança, levando os seres sociais a contratualizarem ou pactuarem um sistema

jurídico que, por meio do monopólio legitimo da violência, possa garantir a segurança de todos2.

Dessa maneira, emerge do consenso social um sistema de leis que objetivam a garantia do

convívio salutar e da previsibilidade do comportamento alheio, assegurado pelo poder coercitivo

do aparelho estatal. Seguindo uma perspectiva kelseniana, é ressaltado aqui o papel do Direito

como sistema de organização da força e o Estado, como seu ordenamento jurídico (RESTREPO,

2011, p. 11).

A mesma dinâmica da emersão do Estado aplica-se ao ambiente internacional3. O

desenvolvimento do Direito Internacional deve-se a tentativa de criar um ambiente com um

menor grau de incerteza através do estabelecimento de regras, aumentando assim a sensação

1 Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (UNICAMP-UNESP-PUC/SP). diegolupus.silva@gmail.com2 Utilizamos aqui uma abordagem realista da construção do Estado. A preocupação com a autopreservação é o ponto central do argumento desenvolvido por Hobbes na conceitualização da pacto social. Para mais ver HOBBES (2007)3 A mesma lógica que associa a insegurança à incapacidade da presunção do comportamento do outro já nos é apontado por Aron, “O desconhecimento do semelhante que há em todo estrangeiro é uma das raízes sociais e psíquicas das distâncias entre as coletividades - isto é, das guerras”. (ARON, 1979 . p. 461)

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de segurança (BULL, 2002, p. 147). Todavia, é mister apontar que, ainda que realizemos uma

analogia entre a emersão do Estado com o Direito Internacional, uma diferença é essencial. Não

se pode perder de vista o caráter anárquico do Sistema Internacional, ou seja, a ausência de uma

instância mantenedora do monopólio legítimo da violência no ambiente internacional, que tenha

a capacidade coercitiva necessária para garantir o cumprimento das leis.

O padrão de relacionamento entre as unidades do sistema internacional, conflitivo

ou cooperativo, é determinado pela percepção da segurança, de modo que a interpretação

semiótica do cenário no qual a unidade política está inserida é seu elemento formador (SAINT

PIERRE, 2002). Desse modo, a ameaça que se teme em um ambiente de insegurança é um

elemento que atua no espaço das subjetividades, pois está sujeita à maneira como a realidade

social é apreendida e interpretada pelos atores. Entretanto, é necessário que se faça, antes de

aprofundarmos nossa discussão, uma distinção conceitual no processo de formação da ameaça.

A ameaça possui duas modalidades discursivas: a ameaça enquanto discurso ativo é aquela

que é declarada, intencional, que visa dissuadir o ameaçado de cometer alguma ação a qual o

ameaçador se oponha; e enquanto discurso passivo, a formação da ameaça permite ao emissor a

não intencionalidade da ameaça, no sentido de que ela se concretiza na interpretação do receptor,

independentemente da intencionalidade do ameaçador.

Por ser, por assim dizer, fruto de uma hermenêutica da realidade social internacional, a

formação da ameaça torna o estudo da segurança internacional uma investigação das percepções.

Para Héctor Luis Saint Pierre, a ameaça é “ [...]uma representação, um sinal, uma certa

disposição, gesto ou manifestação percebida como o anúncio de uma situação indesejada ou de

risco para a existência de quem a percebe.” (SAINT PIERRE, 2002).

A discussão sobre a segurança não pode se dissociar do Estado. Ainda que algumas

abordagens não defendam a centralidade do Estado na segurança, de algum modo elas discutem

seu papel. Com vistas a entender de modo mais claro essa relação, é necessário ter em mente

dois eventos, destacados por Barry Buzan e Lene Hansen (2009). O primeiro diz respeito a

reorganização do sistema de governança dos Estados. A mudança do sistema medieval de

Estados para o sistema moderno mudou a maneira como a identidade política era entendida.

Na mudança, o que se observou foi a conformação da ideia da soberania, a qual acabou por

separar as questões religiosas das questões de Estado (OSIANDER, 2001, p. 251-257). O

segundo episódio refere-se ao nascimento do mito da nacionalidade com as revoluções francesa

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e americana. A ideia de nação definiu os limites imaginários que separam o que é o interno e

externo, o nacional e o estrangeiro4 (SAINT PIERRE, 2000). A conjunção desses dois eventos,

que trouxeram os conceitos de soberania e nacionalidade à luz, determinou como os debates

entorno da segurança internacional foram desenvolvidos (BUZAN e HANSEN, 2009).

No período que procedeu-se à Segunda Guerra Mundial, as definições epistemológicas

dos Estudos de Segurança Internacional (ESI) eram relativamente claras. O foco dos estudos

deste período convergiam no âmbito militar, possuindo o Estado como príncipal preocupação.

Tal abordagem ficou conhecida como Tradicionalista. Para Stephen Walt (1991), um dos

defensores contemporâneos dessa abordagem, a Segurança Internacional enquanto campo do

conhecimento

[...] explora as condições nas quais faz-se mais provável o uso da força, as maneiras em que o uso da força afeta os indivíduos, Estados e sociedades, e a políticas específicas que os Estados adotam de modo a prepararem-se, prevenirem-se ou declararem guerra. (WALT, 1991, 212)

A abordagem Tradicionalista ganhou destaque com o desenvolvimento da Guerra Fria,

devido ao conceito de Segurança Nacional e a nuclearização do conflito. Devido a este último

fator, houve uma grande preocupação com o desenvolvimento de teorias de dissuasão nuclear.

Entretanto, já perto do fim da década de 1980, as premissas realistas dos estudos de segurança,

primordialmente político-militares, foram abaladas devido ao surgimento de novas questões na

agenda de segurança internacional (BUZAN, 1997), possibilitado pelo relativo sucesso da

distensão nuclear entre as super potências.

Com a queda na capacidade explicativa do Tradicionalismo face ao novo cenário que se

apresentava, uma abordagem à favor de uma ampliação nos temas abarcados pela agenda da

segurança começava a ocupar os vácuos explanatórios5 (OROZCO, 2006, 161-162) deixados

4 Héctor Luis Saint Pierre refere-se a guerra de independência americana (1775 - 1783) como uma revolução militar. Para ele, o aparecimento da figura do cidadão, disposto a morrer pela nação “permitiu o desenvolvimento de uma estratégia que procurava a decisão da guerra por meio do combate, da batalha final e decisiva: o ‘rolo compressor’ que caracterizou a revolução estratégica introduzida pelo exército napoleônico.” (SAINT PIERRE, 2000. p.50)5 “Em efeito, acontecimentos tão inusitados como o desaparecimento da confrontação Leste-Oeste, o vaziomaterial que deixou o oponente dissolvido, a implicação de novos atores internacionais ou a porosidadeda soberania no interior dos Estados suscitaram, entre outras coisas, a ideia de que o curso da dinâmicainternacional estava se abrindo a um horizonte mais além do mundo bipolar.” (Tradução nossa). (OROZCO, 2006, p. 161-162)

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pela abordagem tradicionalista. A abordagem abrangente (widening) direcionava seus intentos

no sentido de tornar os estudos de segurança algo menos monolítico e totalizante, garantindo

diversidade em seus objetos (BUZAN, WAEVER, DE WILDE, 1998).

Como consequência dos debates epistemológicos no campo da segurança internacional, o

continente americano também começou a reavaliar suas estruturas de segurança e discutir seus

entendimentos. Os alicerces da arquitetura institucional de segurança hemisférica datam da

década de 1940, criados face à preocupação dos países da região com as ameaças externas

advindas do contexto da II Guerra Mundial (FONTANA, 2003). Nessa época, foram firmados os

principais organismos de segurança coletiva nas Américas, sendo eles a Junta Interamericana de

Defesa (JID), de 1952, o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR) de 1947 e o

Pacto de Bogotá.

Esses mecanismos foram desenvolvidos tendo em vista hipóteses de conflito que

envolviam ameaças clássicas do tipo militar e, durante o período da Guerra Fria, foram

utilizados de modo a fazer frente ao poderio e a influência soviética no hemisfério. Entretanto,

a nova configuração do sistema internacional do pós Guerra Fria requereu que houvesse uma

reflexão do papel da defesa face à segurança, uma vez que, com a emergência de ameaças não

convencionais, era preciso que se redefinisse o papel dessas instituições nesse novo contexto

(RUIZ BLANCO, 1998, p. 115). De acordo com Miguel Camilo Ruiz Blanco,

O final da Guerra Fria produziu o desenvolvimento complexo das relações internacionais e hemisféricas, e uma proliferação de atores na cena internacional que determinaram a configuração especial que têm hoje a problemática das sociedades nacionais e a interação estatal. (RUIZ BLANCO, 1998, p. 113)

A partir de 1991, com o estabelecimento do Compromisso de Santiago6 (OEA, 1991),

iniciou-se um processo de aproximação entre os EUA e seus vizinhos continentais com o intento

de construir pontos de vista comuns sobre segurança hemisférica e convergir os diferentes

interesses, de modo a dirimir a desconfiança que apartava os Estados Unidos e o resto do

continente (FONTANA, 2003, p. 171). Tal processo se deu por meio das chamadas Confidence

6 A Declaração de Santiago aponta a aproximação entre os países do hemisfério para diminuir os fatores de desconfiança através de uma série de medidas, que abarcariam desde o intercâmbio de informações até a cooperação em casos de catástrofes naturais. A construção da confiança hemisférica é entendida como um condicionante ao desenvolvimento social, cultural e econômico do continente, bem como uma forma de abrir novas formas de cooperação entre os países. (OEA, 2011)

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Building Measures (CBM), ou Medidas de Construção da Confiança (MCC), discutidas e

implementadas no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA). Aguilar discorre

sobre o papel das Medidas de Construção da Confiança no continente americano

Nas Américas, o caminho para a cooperação se deu por meio de ações que forma eliminando suspeitas e desconfianças. A cooperação seria a essência da prevenção dos conflitos e implicou na mudança da postura ofensiva para a defensiva, fazendo com que as crises que surgissem não fossem percebidas como hostis ou perigosas, mas sim, passíveis de serem resolvidas pela diplomacia. (AGUILAR, 2010, p. 183)

As Medidas de Construção da Confiança tem como objetivo dissipar as percepções de

ameaça mútuas de um grupo de Estados através de mecanismos, por exemplo, de transparência,

limitação do arsenal militar e/ou redução dos investimentos no setor. São geralmente

implementadas gradativamente, à princípio de pontualmente, de modo que podem evoluir para

arranjos mais complexos de cooperação, como instituições coletivas de Defesa.

Em relação ao papel desempenhado pelas sub-regiões na construção da confiança, o

presente estudo destaca o Cone Sul. Situada na América do Sul, a sub-região, ainda que seja

considerada uma espaço pacífico, possui uma história marcada por rivalidades e hostilidades

entre os países que a compõem (BANDEIRA, 2003). As origens do tecido social no qual as

relações de animosidade se desenvolveram podem ser identificadas já no período de colonização

da região, em que houve uma confluência entre a herança da rivalidade luso-hispânica e a

conjuntura política mundial produziram um padrão de relacionamento conflitivo (AGUILAR,

2010, p. 19). A sub-região passou por conflitos no período de estabilização dos Estados, seja

por razões objetivas, como a Guerra do Pacífico (1879-1883), disputa entre Bolívia contra

Chile e Peru pelos direitos à parte do Deserto do Atacama, território rico em salitre e guano7,

ou por razões conduzidas em grande parte por percepções8 (AGUILAR, 2010, p. 19), como a

Guerra do Paraguai, que, como afirma Aguilar, foi “[...] fruto de desconfianças e percepções

geoestratégicas” (AGUILAR, 2010, p. 19).

A Guerra do Paraguai é significativa, pois reuniu de um mesmo lado do conflito os dois

7 Materiais estratégicos para o setor militar.8 De modo a entender melhor o papel que a percepção desempenhava nas relações entre os países da regiãotranscreve-se aqui Bueno: “A Argentina vivenciou um período de enriquecimento a partir do final do século XIX oque permitiu que o país se armasse, levando o Chile a fazer o mesmo e incomodando o império e os primeirosgovernos republicanos brasileiros” (BUENO apud AGUILAR, 2010. p.19).

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maiores expoentes da Bacia da Prata: Argentina e Brasil9. A compreensão da relação argentino-

brasileira é central no esforço de se compreender os desdobramentos políticos do Cone-Sul. Tal

centralidade se justifica na influência do tipo de relacionamento travado entre os dois países

no ambiente regional. Cita-se como exemplo de reverberação da relação argentino-brasileira a

criação do Uruguai, em 1828, como um Estado-Tampão entre os paísesl, de modo a selar a paz

após o conflito armado iniciado em 182510 (BANDEIRA, 2003).

Argentina e Brasil, ao disputarem a hegemonia política e militar da Bacia do Prata, se

configuraram como competidores estratégicos. Tal disputa histórica contribuiu para a formação

de uma percepção de ameaça mútua, distanciando os países durante décadas até que uma

aproximação estável viesse ocorrer (MELLO, 1996). Como efeito dessa disputa, os arranjos

políticos da região se pautavam por uma política de equilíbrio de poder, dividindo os países da

região em blocos de interesses (BANDEIRA, 2003).

Ocasiões de aproximação e cordialidade entre os países são observadas ao longo da

história, ainda que de curta duração. Porém, uma conciliação sólida entre os rivais históricos

só seria edificada aos fins da década de 1970 com a resolução de duas questões de grande

relevância no relacionamento bilateral. A primeira refere-se a utilização dos recursos hídricos do

Rio Paraná. A Argentina sentia-se prejudicada com os planos brasileiros de construção de uma

hidrelétrica em parceria com o Paraguai. A hidrelétrica, a ser construída nas cidades de Itaipu e

Corpus, representava um incômodo para o governo argentino pois prejudicaria a navegabilidade

do Rio Paraná, além de inviabilizar os planos argentinos de também utilizar os recursos

hidrelétricos do rio. Somente sob o governo brasileiro de Figueiredo, em 1979, é colocado fim a

contenda de Itaipu-Corpus com a assinatura do Acordo Tripartite, abrindo uma nova perspectiva

de relacionamento entre os rivais históricos (VIZENTINI, 2004).

A segunda questão diz respeito aos seus respectivos programas nucleares. O

relacionamento entre os países nesse setor se mostrou complicado desde seu inicio, ao adotarem

uma postura competitiva e isolacionista. As aspirações por desenvolvimento, independência

e liderança regional se mostraram como algumas das razões que motivaram a rivalidade

9 Todavia, com o fim do conflito e a aproximação de uma perspectiva de paz, as relações entre Brasil e Argentina setornaram tensas novamente.10 Importante notar que a paz entre Argentina e Brasil foi alcançada através de um mediador britânico. Fato quemostra a existência dos interesses britânicos na região, bem como sua intervenção nos assuntos regionais. (BANDEIRA, 2003)

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(OELSNER, 2005, p. 154). Com o Choque do Petróleo de 1973, os dois países intensificaram

seus programas na tentativa de diversificar suas fontes de energia, investindo largas quantidades

de capital no setor, até o ponto em que a relação bilateral entre Argentina e Brasil começou

a adotar feições de uma corrida nuclear. Nesse sentido, houve uma preocupação de ambas as

partes em evitar tal cenário devido à necessidade de manter os investimentos nos projetos que

garantissem o progresso social de seus países. Para tanto, negociações foram desenvolvidas para

uma aproximação no setor durante toda a década de 1980, até que, já no início dos anos 1990,

o Sistema Comum de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (SCCC) é estabelecido.

Tal mecanismo é ainda hoje administrado pela Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e

Controle de Materiais (ABACC), e tem por base uma política de transparência no setor nuclear,

de modo a mitigar percepções de ameaça, bem como fomentar a cooperação bilateral.

A apuração da questão nuclear, bem como o acordo em relação à utilização dos recursos

hídricos da Bacia do Prata, foram somados a redemocratização11 (AGUILAR, 2010, p. 221)

dos países do Cone Sul, fator de suma importância para o estabelecimento de uma postura

conciliatória na sub-região. A esse respeito, Aguilar afirma,O estabelecimento dos governantes civis que se seguiu, especialmente na Argentina, Brasil e Chile, e a postura que estes adotaram em prol do entendimento, dissipando as desconfianças que permearam as relações durante os governos militares, foi um fator importante que influenciou e até conduziu à modificação das relações de segurança na sub-região. (AGUILAR, 2010, p. 270)

A confluência dos fatores acima descritos acabou por tecer um ambiente fértil para a

integração regional, de maneira que, a partir da arquitetura jurídica provida pela Associação

Latino Americana de Integração (ALADI), Brasil e Argentina iniciam sua aproximação

econômica, que os levaria a formação do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). Ao

transcender suas principais contendas, o Cone Sul emerge como espaço cooperativo e fecundo

ao incremento da confiança. Dessa maneira, os países da sub-região começam a erigir, a partir de

acordos bilaterais, multilaterais e no âmbito do MERCOSUL, uma rede regional de segurança.

A concatenação dos posicionamentos estratégicos e a construção de uma arquitetura

11 “O estabelecimento dos governos civis democráticos no Cone Sul e o posterior controle sobre suas ForçasArmadas serviram de base para uma maior cooperação sub-regional com a criação de mecanismos de concertação e ainstitucionalização das medias de confiança mútua” (AGUILAR, 2010. p.221)

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regional de defesa consolidou-se com a criação do Conselho de Defesa Sul americano (CDS)12.

Estabelecido em 16 de dezembro de 2008 dentro do âmbito da União das Nações Sul americanas

(UNASUL), o órgão tem como objetivo constituir-se “como uma instância de consulta,

cooperação e coordenação em matéria de defesa” (Art. 1º) (CDS, 2008) Em sua carta estatutária,

acordam-se as intenções de consolidar a América do Sul como um região pacífica, democrática

e soberana. O projeto de sua criação, de iniciativa brasileira, visava a composição de um foro

multilateral no qual as diferentes visões acerca da temática da defesa fossem concatenadas a fim

de garantir a região maior autonomia frente ao cenário internacional. Tal posicionamento, na

visão de Saint Pierre (2009, p. 13), constitui-se como um ponto de inflexão no pensamento de

defesa brasileiro, historicamente marcado pelo estabelecimento de mecanismos bilaterais ou ad

hoc.

O CDS e a questão das sete bases

O primeiro desafio do CDS apresentou-se logo em seus primeiros meses de

funcionamento. Trata-se da crise diplomática desencadeada pela decisão do governo da

Colômbia de conceder aos Estados Unidos o direito de utilizar sete bases militares em seu

território no combate ao narcotráfico. A possibilidade do acordo entre Bogotá e Washington

causou desconforto entre os países da região. Tal sentimento foi manifestado na Cúpula de

Presidentes da UNASUL, de 10 de agosto de 2009, realizada em Quito (UNASUR, 2009). A

questão polarizou a região, colocando Colômbia e Peru à favor da instalação das bases, pois este

último também lida com o problema do narcotráfico, e Venezuela no extremo contrário a esta

instalação, pois via o acordo como uma movimentação norte americana como uma ameaça ao

país. O Brasil situou-se ao centro na discussão, preferindo não adotar nenhum posicionamento

mais extremo. Entretanto, apontou para a necessidade urgente de que o texto do acordo fosse

disponibilizado às nações vizinhas de modo a dirimir desconfianças e que garantias jurídicas

fossem dadas sobre os objetivos do acordo.

A questão das sete bases apresentou-se como uma das situações de maior tensão da

12 “[...] o desenho do CDS não partiu do zero. As experiências acumuladas facilitaram o esforço de consolidar os acordos existentes e identificar os âmbitos de ação possíveis e prioritários para avançar na cooperação em Defesa. Contudo, era a primeira vez que se empreendia o caminho de construir uma instância organica de caráter sul americano com tais características e em um momento de alta complexidade política regional.” (RUZ, 2010, p. 4)

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última década na região (GARRÉ, 2010, p.11), colocando em xeque a efetividade do CDS

enquanto instância de resolução pacífica de conflitos. A sensibilidade da questão residia no fato

de que, ao mesmo tempo em que a Colômbia era soberana ao decidir ceder suas bases militares

para uso do governo norte americano, os países da região tinham o direito de questionar a

possível extraterritoriedade que o acordo poderia implicar (GARRÉ, 2010).

O CDS, de modo a controlar as tensões, realizou uma reunião extraordinária (CDS,

2009) em agosto de 2010, na cidade de Bariloche, Argentina, onde discutiram-se medidas para

de solucionar a crise. A necessidade da transparência nas questões militares foi o cerne das

discussões. No encontro, elaborou-se um documento chamado Propuestas de Mecanismos de

Medida de Fomento de Confianza y Seguridad de Suramérica13 (RUZ, 2010, p. 7-8) , no qual

afirma-se a imperiosidade da institucionalização de medidas de transparência na região.

A Transparência militar em pauta: a Reunião de Bariloche

O encontro de Bariloche ocupa lugar de destaque no estudo da construção da confiança

sul americana, pois teve a capacidade de converter um cenário político crítico em medidas

positivas e de consolidação do CDS como foro de diálogo e de resolução pacífica de impasses.

Além disso, sublinha-se a sensibilidade envolvendo a questão em si, ou seja, a divulgação de

informações relacionadas ao setor militar. Nilda Garré, ministra da Defesa argentina, destaca a

importância de Bariloche

A Cúpula de Bariloche demonstrou que a genuína vontade política de nossos governantes, processada pelos órgãos da UNASUL, se materializou em compromissos consensuais a nível de Estado, com medidas específicas que se traduzem em mais e melhores garantias de paz e segurança para os nossos povos. Bariloche sem dúvida se constitui como um passo transcendente e irreversível para o logro desse objetivo comum que é converter a América do Sul em uma verdadeira "Zona de Paz". (GARRÉ, 2010, p. 14)

Em Bariloche decidiu-se pela realização de uma reunião extraordinária durante a primeira

quinzena do mês de setembro de 2009 para estruturação de medidas de fomento à confiança.

13 “El documento comprende cinco áreas, que incluyen intercambio de información y transparencia sobre sistemasdedefensa; comunicación entre fuerzas militares en la frontera; mecanismos de notificación de maniobras,despliegues y ejercicios militares con países de la región y extra regionales; medidas de garantía y medidas deverificación”. (RUZ, 2010. p. 7-8)

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Em cumprimento à decisão, realizaram-se duas reuniões na cidade de Quito, nos dias 15 de

setembro e 27 de novembro, nas quais discutiram ministros de Relações Exteriores e ministros

de Defesa para o estabelecimento de formas concretas de prestação de contas e medidas de

transparência. Na primeira reunião, as divergências predominaram na relutância colombiana em

divulgar o texto completo do seu acordo com os Estados Unidos, bem como na postura hesitante

dos demais países da região em compartilhar as suas informações de compra de armamentos.

Apesar das dificuldades do primeiro encontro, a segunda reunião de Quito logrou melhores

entendimentos ao convergir as opiniões entorno da criação de um Banco de Informações sobre

registro, transferência e aquisição de equipamentos e armas convencionais e o desenvolvimento

de um mecanismo de notificação e registro de acordos intra ou extra regionais em matéria de

defesa e segurança, pelo qual se apresente o texto do acordo na íntegra aos demais países da

UNASUL. Apesar das divergências iniciais, o que se buscou foi o diálogo aberto, a transparência

e acooperação de modo a dissipar as percepções de ameaça (SECRETARIA DA PRESIDENCIA

PRO TEMPORE, 2010, p. 64).

Desenvolveu-se durante o período discutido acima, um conjunto de propostas de

procedimentos para a aplicação das medidas de confiança, indicando seus prazos, meios e

instâncias competentes para o registro e intercâmbio de informações, bem como a notificações

de atividades específicas e consultas. Quatro reuniões foram realizadas de modo a estudar o

documento proveniente de Quito, a primeira delas deu-se na cidade de Manta, nos dias 26 e 27

de janeiro de 2010; a segunda realizou-se na II Reunião Ordinária da Instância Executiva do

CDS, também na cidade de Manta, nos dias 28 e 29 de janeiro de 2010; a terceira foi na reunião

do Grupo de Trabalho sobre Medidas de Fomento a Confiança e Segurança, em Quito nos dias

8 e 9 de abril; e a última celebrou-se na cidade de Guayaquil na I Reunião Extraordinária da

Instância Executiva do CDS (CDS, 2010c), em 5 de maio de 2010.

O pacote de medidas de transparência e fomenta da confiança, desenvolvido ao longo

das reuniões supracitadas, foi sancionado no dia 7 de maio. Na ocasião, a II Reunião Ordinária

do Conselho de Defesa Sul Americano (CDS, 2010a), realizada em Guayaquil, os ministros de

defesa entraram em acordo em enviar a Declaração de Guayaquil ao Conselho de Ministros de

Relações Exteriores para aprovação. Ao fim das negociações referentes ao conjunto das medidas

a serem implementadas, o que se observa é o passo dado rumo ao estabelecimento de uma paz

estável através da institucionalização das medidas de confiança, mecanismo inédito na região.

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A importância do processo autônomo de elaboração das medidas e do processo de negociação é

ressaltado por Garré

Na realidade, com a aprovação dos referidos Procedimentos, de maneira inédita em nossa história regional, a totalidade das nações sul americanas são vinculadas por um esquema concreto e operacionalizado de medidas de fomento da confiança e transparência em matéria de Defesa, cujo grande valor agregado reside no fato de que as mesmas foram endogenamente desenhadas por nossos países, através de um processo de negociação que não foi em si facil, mas autêntico e plenamente consensual por todos nossos Estados. (GARRÉ, 2010, p. 13)

Ainda na reunião de 7 de maio de Guayaquil, foi aprovado o estatuto do Centro de

Estudos Estratégicos de Defesa do Conselho de Defesa Sul Americano (CEED-CDS). O

órgão, posto em funcionamento na mesma oportunidade, configura-se como uma instância

de assessoramento do Conselho, sem propriedade decisória. Sua criação visa cumprir uma

das diretrizes propostas no Plano de ação 2009-2010, no que tange a formação e capacitação

de quadros em matéria de defesa. O CEED tem o propósito de suprir a carência de um órgão

que formule o pensamento em matéria de defesa na região, de maneira que contribua na

convergência conceitual da temática e na identificação dos interesses regionais. (CDS, 2010b).

No dia 15 de julho de 2010, em Lima, capital peruana, o plano para a medição de gastos

de intercâmbio de informações é aprovado pelo CDS. No Encontro, Chile e Peru propuseram-se

a estabelecer a metodologia de maneira bilateral, a fim de constatar a viabilidade do conjunto de

medidas (CDS, 2010d). O contexto e a aproximação da díade de países é o objeto de estudo da

seção subsequente.

Os mecanismos de transparência na construção da confiança e consolidação da paz: o caso

de Chile e Peru

Antes de debruçarmo-nos sobre a relação entre Chile e Peru e analisarmos o recente

estabelecimento de mecanismos de verificação de gastos militares e notificação de acordos

entre eles, é imperioso ter em mente que a relação histórica entre Chile e Peru é marcada por

ressentimento e desconfiança, uma herança dos resultados da Guerra do Pacífico. O conflito

travado entre Chile contra Peru e Bolívia, relativo ao controle sobre o deserto do Atacama,teve

o Chile como vencedor, rendendo-lhe a anexação da província de Arica, até então pertencente ao

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Peru (AGUILAR, 2010, p. 19). O fato nutriu uma rivalidade entre os países, que traduziu-se nas

relações diplomáticas e nas dinâmicas de compras de armamentos (BANDEIRA, 2003, p. 52),

apresentando momentos de distensão e recrudescimento desses sentimentos. Em 30 de julho de

2001, é iniciado um período de cordialidade entre os países. Os presidentes Alejandro Toledo,

do Peru, e Ricardo Lagos, do Chile, assinaram na ocasião a Declaração Conjunta Presidencial,

estabelecendo a Comissão Binacional Permanente de Cooperação, que reúne anualmente os

ministros de Relações Exteriores . A Comissão tem por objetivos

Fortalecimento das medidas de confiança mútua; criação do Comitê Permanente de Consulta e Coordenação Política, integrado pelo Ministros de Relações Exteriores e de Defesa do Perú e Chile (2+2), que tem por finalidade analisar e intercambiar pontos de vista a respeito de todas as matérias que digam respeitos a ambos países; Homologação do sistema de medição de gastos de Defesa em concordância com objetivo de que os gastos no setor se realizem com um máximo de transparência; constituição do Comitê de Segurança e Defesa (COSEDE), integrado por funcionários de Relações Exteriores e Defesa do Chile e Peru, com participação das Forças Armadas. (MINISTERIO DE LA DEFENSA DEL PERU, 2010, p. 184)

Como observa-se nos objetivos apontados pela Comissão, a questão dos gastos

militares é uma constante na relação entre Peru e Chile. A preocupação deve-se ao alto

investimento no setor desprendido pelo governo chileno, um dos maiores da América do Sul

(SIPRI, 2009, p. 84), que se agrava com seu histórico referente à participação da corrida

armamentista sul americana do século XIX14 (BANDEIRA, 2003, p. 52), contemporânea à

Guerra do Pacífico. A dinâmica dos gastos militares chilenos deve ser analisada tendo em

perspectiva três pontos. O primeiro deles é a questão da Lei Reservada do Cobre (LRC)

(DIARIO OFICIAL DE LA REPUBLICA DEL CHILE, 1958), de 1958, que obriga a destinação

de 10% do valor das exportações do cobre e seus derivados, produzidos pela Corporación del

Cobre (CODELCO), ao financiamento da aquisição de sistemas de armas e equipamentos, de

modo a compor o potencial bélico da nação. De todo modo, a lei fixa uma quantidade mínima de

US$ 180.000.000 (cento e oitenta mil dólares)15. O mecanismo de financiamento fixado pela Lei

14 Moniz Bandeira pontua que tal corrida armamentista não foi fruto das contendas territoriais existentes na região, as sim consequência dos interesses das grandes corporações fabricantes de armamentos, que viam na conjuntura regional um chance de criar um mercado consumidor, e do governo britânico e norte americano na exploração das jazidas de salitre de Tacna e Arica, regiões disputadas na Guerra do Pacífico. (BANDEIRA, 2003. p. 52.)15 O valor ainda passa por um ajuste baseado na variação do Índice de Preços Atacadistas dos Estados Unidos entre1987 (ano no qual a lei foi modificada, adicionando o presente ajuste), e o ano em questão.

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do Cobre destina, independentemente da necessidade real de proteção de uma ameaça, um

montante de investimento ao setor bélico, levando o país a se armar. O relatório do Stockholm

International Peace Research Institute (SIPRI) de 2009 pontua que o funcionamento da Lei do

Cobre faz com que o país adquira armas, em parte, somente pela disponibilidade de recursos

(SIPRI, 2009, p.184). O segundo ponto a se discutir na análise dos gastos militares chilenos é

que grande parte do orçamento é destinado à garantia da segurança interna, à polícia. Os

Carabineros, a força policia militar do Estado, no Chile, é gerenciada pelo Ministério da Defesa.

A manutenção dessa força, ainda segundo o SIPRI (2011, p.12), caracteriza um quarto do

orçamento total usado no setor de defesa. O último ponto a ser levado em conta é os gastos

relativos ao pagamento e manutenção do dispendioso sistema de pensão das Forças Armadas

chilenas. A discussão dos gastos em defesa ganhou visibilidade em 2009 com a publicação do

relatório do SIPRI, evidenciando um aumento de 50% nos gastos com materiais de defesa nos

gastos com materiais de defesa nos países da América do Sul nos últimos dez anos (SIPRI,

2009).

O cenário chileno repercute na formulação estratégica peruana, devido a percepção

de ameaça gerada pela conjunção entre o alto investimento em defesa feito pelo Chile e o

histórico de conflito compartilhado pelos dois países. A preocupação peruana com os gastos

militares traduz-se na eleição de suas diretrizes no que tange a política de segurança regional.

Em seu Livro Branco de Defesa Nacional de 2010, o governo peruano defende, entre outros

pontos, o aperfeiçoamento e ampliação das medidas de fomento e confiança mútua e a prática

de iniciativas destinadas a promover a limitação em gastos de defesa (MINISTERIO DE LA

DEFENSA DEL PERU, 2011).

Em 2008, as relações diplomáticas se acirraram novamente devido a reivindicação

feita pelo então presidente peruano Alan García junto a Corte Internacional de Haia referente

aos limites marítimos dos países (PERU..., 2011). Apesar da tentativa peruana de tentar isolar

a questão do resto dos assuntos diplomáticos bilaterais até sua resolução, o Chile encarou o

processo de reivindicação como um ato ofensivo e decidiu por encerrar diversos mecanismos

bilaterais de cooperação, inclusive as reuniões entre os ministros da defesa e das Relações

Exteriores, conhecidas como 2+2 (ANSEJO, HERRERA, 2010, p. 84).

A Eleição de Piñera

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Um nova reaproximação só ocorreria em 2010 com a eleição de Sebástian Piñera a

presidência do Chile. Piñera, ao assumir o governo, adotou uma postura amistosa para com seu

vizinho, decidindo não congelar mais as relações bilaterais. Nas datas de 19 e 20 de janeiro,

logo após sua eleição, Piñera se encontra com o presidente peruano Alán García e assinam uma

declaração conjunta na qual afirmam as intenções de estreitarem seus laços, além de tratarem

de temas de âmbito cultural, econômico, e de construção da confiança. Na declaração, os

presidentes

Ratificaram a firme vocação de paz que anima aos povos e governos do Perú e Chile e sua determinação em consolidar uma declaração de integração e confiança mútua sustentada no respeito ao direito internacional, ao rechaço ao uso da força e a solução pacífica de controvérsias. Neste sentido, decidiram recomendar ao Grupo de Trabalho bilateral encarregado de estabelecer um Sistema de Homologação de para a Medição de gastos de Defesa que reforcem seus trabalhos com o objetivo de chegar a um acordo neste importante tema no mais breve prazo possível e a fortalecer os canais de coordenação e comunicação entre as respectivas Forças Armadas. (MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE CHILE, 2011)

Em maio do mesmo ano, os presidentes Piñera e Garcia se encontram novamente em

Madri para a Cúpula de Chefes de Estado e de Governo da América Latina, Caribe e União

Européia (ALC-UE). Na ocasião, demonstrou-se a vontade política entre os governos em

normalizar as relações diplomáticas bilaterais, bem como reanimá-las (ANSEJO, HERRERA,

2010, p. 84). Ainda em maio, um encontro entre seus respectivos ministros da defesa é realizado

no âmbito da II Reunião Ordinária do Conselho de Defesa Sul Americano, em Guayaquil. A

importância da manutenção do relacionamento diplomático bilateral foi destacada, assim como

a criação de mecanismos de homologação de gastos em defesa e de encontros entre os chefes

das Forças Armadas. A atitude amistosa e de diálogo das partes na reunião ajudou a denodar a

aproximação, de modo a render resultados logo após o encontro, como a visita realizada pelo

ministro da defesa peruano Rafael Rey ao Chile. A disponibilidade chilena em receber o ministro

da defesa, a primeira desde 2008, foi percebida pelo Peru como um ato que demonstrava a

vontade política do novo presidente em estreitar os laços com o vizinho.

A necessidade pontuada historicamente da criação de um mecanismo que garantisse

maior transparência nos gastos militares entre Peru e Chile alcançou um avanço histórico em

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julho de 2010. Na cidade de Lima foi realizada uma reunião técnica com fins de estabelecer um

mecanismo bilateral de prestação de contas no setor militar. O resultado foi o a instauração de

um modelo de medição de gastos em defesa ad hoc, apresentado pelo governo peruano (CDS,

2010d)(noticia suramerica). O acordo, levando em consideração a sensibilidade da informação

em questão dentro do contexto histórico da relação entre Peru e Chile, foi um marco significativo

na construção da confiança bilateral.

A partir do estabelecimento do mecanismo, a aproximação na cessou. O governo

peruano, em julho, recebeu o ministro da defesa chileno Ravinet de modo a consolidar as

aproximações já realizadas e discutir novos campos de aproximação. Na visita, acertou-se a

criação de uma força conjunta de paz para atuação nas missões da Organização das Nações

Unidas, intercâmbio de informações no que tange a desminarização das fronteiras e a criação, em

breve, de um mecanismo de ajuda mútua em caso de desastres naturais. Outro importante indício

da reconstrução da confiança entre os países foi dado pela opção de compra de helicópteros

concedida pelo Chile ao Peru. O último necessitava de imediato dos equipamentos e encontrava-

se em dificuldade para encontrá-los no mercado, devido ao pedido ter sido feito em curto prazo.

As relações bilaterais entre Chile e Peru, tendo como referência a tensão diplomática

de 2008, tiveram uma melhora notável. Em declaração à imprensa, os ministros da Relações

Exteriores, na ocasião da visita do chanceler peruano Rafael Roncagliolo ao seu homólogo

chileno Alfredo Moreno, no mês de setembro de 2011, destacaram o “ótimo nível em que se

encontram as relações bilaterais” (MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE CHILE,

2011). Na mesma oportunidade, ambos realçaram os progressos realizados nas medidas de

transparência de gastos militares e avaliaram o relatório emitido pelas equipes técnicas acerca

de uma metodologia comum de medição de gastos militares no marco da UNASUL, a ser

apresentado na próxima reunião do CDS.

Contudo, a continuidade do processo de aproximação é colocada em risco por alguns

fatores. O primeiro deles é o veredito da contenda envolvendo os limites marítimos dos países, a

ser divulgado em 2012 pela Corte Internacional de Haia. A aproximação entre Chile e Peru, bem

como a instalação dos mecanismo bilaterais de fomento a confiança, ainda se mostram muito

incipientes de modo a dar uma solidez no relacionamento entre os países suficiente para garantir,

por si só, a atmosfera de cooperação. O segundo fator é a eleição do presidente peruano Ollanta

Humala. Eleito no dia 5 de 2011, o presidente fez reformas drásticas nas pastas do governos,

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trocando 10 ministros de uma só vez, entre eles o da defesa. A postura demonstrada pode ser

percebida como um indicativo de um posicionamento divergente do seu antecessor, Alán García.

Humala é considerado por alguns setores como nacionalista e anti-chileno, além de ter um

posicionamento rígido sobre a questão dos limites marítimos em disputa em Haia (NAVIA,

2011). Todavia, em declarações, o novo presidente adotou, até a conclusão da presente pesquisa,

uma postura de continuidade em relações ao Chile (OLLANTA..., 2011).

Conclusão

Ao longo do estudo do processo de construção da confiança sul americana, pôde-

se observar a presença de duas constantes que permearam seu desenvolvimento histórico.

A primeira delas é a importância da vontade política como elemento fundamental no

estabelecimento de arranjos de fomento a confiança. Nos processos estudados, os períodos

de maiores logros na aproximação entre os países e de consolidação de estruturas de fomento

a confiança deram-se a partir da iniciativa de membros ou chefes de governo que viam no

estreitamento dos laços com seus correligionários um modelo de desenvolvimento.

A conjunção dos posicionamentos pró-aproximação de Raul Alfonsin, na Argentina,

e de José Sarney, no Brasil, inauguraram um período novo na relação entre os dois países.

Anteriormente, ainda em relação a aproximação entre Brasil e Argentina, apontamos os

êxitos alcançados pelos presidentes Frondizi e Juscelino Kubitschek, da Argentina e do

Brasil respectivamente, no estabelecimento do Convênio de Amizade e Consulta, de 1961.

Outra situação na qual a importância da vontade política é destacada é na postura adotada

pelo presidente chileno Piñera em relação ao Peru, que, ainda que o ultimo tivesse entrado

com um processo na Corte Internacional de Haia contra o Chile, resolveu descongelar as

relações diplomáticas bilaterais com o vizinho, além de iniciar um processo bilateral inédito de

transparência nos gastos militares.

A preeminência da vontade política como elemento coadunador regional é muito bem

exemplificada no processo de criação e consolidação do Conselho de Defesa Sul Americano.

O CDS nasceu da uma iniciativa brasileira que encontrou respaldo na vontade política nos

governos da região e que, bem como na sua criação, necessitou dessa vontade política para

superar sua primeira crise, desencadeada pelo acordo entre Colômbia e Estados Unidos. A

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resolução desta crise nos direciona para a segunda constante encontrada em nosso estudo.

Na reunião extraordinária do CDS realizada em Bariloche, são tratados pela primeira

vez no âmbito do Conselho mecanismos de transparência no setor militar como um modo

de solucionar a crise regional acima mencionada. Todavia, ainda que inéditos nesse foro, os

mecanismos de transparência são observados como medidas presentes no processo histórico de

construção da confiança regional em todo o período pós-guerra fria, adotando papel de destaque

em seu desenvolvimento. Na América do Sul, a transparência como medida de fomento a

confiança, ajudou a dissipar duas das maiores rivalidades regionais, sendo elas entre Argentina

e Brasil, no âmbito da ABACC, e, ainda que incipiente, entre Chile e Peru, com a criação do

mecanismo bilateral de homologação de gastos militares.

No nosso entendimento, os mecanismos de transparência solidificam as bases da

confiança, de maneira a evitar de modo mais efetivo o retorno à cenários de rivalidade e

desconfiança, configurando-se como elementos centrais na desconstrução das percepções de

ameaça no âmbito regional. De modo a entender o funcionamento da transparência no setor

militar de maneira mais didática, faz-se útil o conceito de Dissuasão pela Transparência,

elaborado por Jorge Dominguez. No entendimento de Dominguez,

Na abordagem convencional à segurança, a dissuasão é alcançada pela obtenção dos meios de repulsão de um ataque advindo de fora das fronteiras nacionais e de inflição de grandes perdas às forças de quem ataca e talvez até no país que ataca. Na abordagem cooperativa à segurança, a dissuasão é alcançada através da transparência dos procedimentos militares e da informação e através de medidsieas de construção da confiança de modo a envolver as Forças Armadas de qualquer conjunto de países. (DOMINGUEZ, 1998, p. 12)

Sendo assim, a dissuasão pela transparência é alcançada pela demonstração da intenção

pacífica, e não pelo acúmulo de meios coercitivos. Através desse ato, ocorre um processo de

dessecuritização da questão transparentada, perlaborando-a a um novo contexto em que, o que

era a razão da ameaça, agora é parte da construção da confiança.

É necessário que se destaque a importância da Reunião de Bariloche como um marco de

superação do CDS e passo significativo na construção da confiança sul americana. A reunião

demonstrou a capacidade que o órgão teve de encontrar, em um período de adversidade e

crise, uma maneira de solucionar a situação e se fortalecer, transmutando o que era um cenário

crítico em novo fôlego. Ainda mais importante é salientar que o sucesso da reunião é devido a

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confluência das duas constantes salientadas em nossa conclusão, a vontade política dos governos

e a transparência, como ferramenta por essa emanada.

O relacionamento entre Peru e Chile, ainda que tenha avançado no sentido de

melhores prospectos, encontra como um obstáculo significativo a questão da Lei do Cobre.

Entende-se que, para que as relações entre a díade mantenham-se estáveis é necessária a

desvinculação do orçamento de defesa chileno dos ganhos advindos da exportação do cobre. Os

perigos dessa vinculação residem no argumento de que aumentos no orçamento de defesa podem

ocorrer devido a questões meramente mercadológicas, ocorridas por altas no preço do minério no

mercado global. Um cenário em que se vincula o orçamento de defesa à oscilações

mercadológicas, e não à necessidades reais de defesa, será um desconforto constante ao vizinho

Peru, ainda que este mantenha com o Chile mecanismos de transparência nos gastos militares.

Ainda que incipiente, a nossa análise concluiu que a relação entre os países demonstrou

mudanças positivas, primeiramente, com a chegada de Piñera ao governo chileno e sua

disposição ao diálogo sobre a questão dos gastos militares, e em segundo lugar, após o

estabelecimento da transparência no setor. Todavia, devido as condicionantes apontadas na

conclusão e ao fim do capítulo referente a relação bilateral, e ao curto distanciamento histórico, é

arriscado saber a solidez do progresso. O que se pode concluir é que, baseado em outras

experiências regionais, o estabelecimento de mecanismos de transparência representam um

indicativo expressivo de aprimoramento e estabilidade da confiança.

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