XIII POLITICOM – São Paulo (SP) - 05 a 07 de Novembro de 2014

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Lei de Acesso à Informação como instrumento de transparência ativa e

accountability para comunicação governamental 1

Marcus Vinicius de Jesus Bonfim 2

Escola de Comunicações e Artes da Universidade de São Paulo

RESUMO

Este artigo é um recorte para comunicação de pesquisa de mestrado sobre os impactos na

comunicação organizacional do setor público após promulgação da lei federal nº 12.527 de 18 de

novembro de 2011, chamada Lei de Acesso à Informação (LAI). Passados três de sua vigência,

acreditamos que a determinação dada aos órgãos públicos brasileiros para organizarem Sistemas

de Informação ao Cidadão (SIC), de forma presencial e virtual podem contribuir para a

comunicação governamental. As possibilidades interativas on e offline mediadas pelas

tecnologias da informação e comunicação (TICs) para consulta simples às informações e dados

permitem aos comunicadores passar de um modelo de transparência passiva (voltado ao

cumprimento da lei) para um modelo de transparência ativa e accountability, que intensificam a

democracia e o relacionamento dos cidadãos com as organizações públicas.

PALAVRAS-CHAVE: comunicação governamental; comunicação pública; transparência;

accountability.

Definição de conceitos para comunicação governamental

Nosso ponto de partida é muito claro em reconhecer que, para nossa investigação no

campo da comunicação pública governamental, trabalhamos na perspectiva do Estado como

emissor. Portanto, é o Estado quem institucionaliza o modo como podemos – cidadãos, empresas,

sociedade civil organizada – participar da esfera pública, e assim, legitima – ou não – estes

sujeitos e o diálogo com seus interesses.

Assim, para delimitar os conceitos que serão utilizados neste trabalho, compartilhamos da

visão de Haswani (2013, p. 31) de que a comunicação pública “pode ter como promotores o

Estado, as organizações do mercado e as do terceiro setor”. Com efeito, caracterizar os aspectos

pelos quais os órgãos públicos instituídos pelo Estado, constroem seus discursos organizacionais

1 Trabalho apresentado ao GT 5 – Comunicação Política, Pós-Eleitoral e Governamental do XIII Congresso Brasileiro de

Comunicação Política e Marketing Eleitoral – São Paulo (SP). 2 Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Ciências da Comunicação da ECA-USP, e-mail: mvjbonfim@usp.br.

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e, impactados - nesta pesquisa em curso o estudo, por meio da Lei de Acesso à Informação - a

responsabilidade pública de prover informação chancelada pelo Estado como bem comum a

todos. Ou seja, estamos comprometidos com a visão de que, na comunicação pública, o Estado

tem papel preponderante como emissor.

“A demanda existe: no ambiente externo, parte substancial do conteúdo

informativo dos meios de comunicação de massa é ocupada com assuntos

que envolvem os órgãos públicos estatais. Política, economia, transportes,

educação, segurança pública, entre outros, vem sendo temas prediletos da

mídia, variando sua ênfase conforme o perfil de cada audiência. No

ambiente interno, as informações se perdem nos meandros da burocracia,

não circulam entre funcionários que, nos balcões e nos terminais

telefônicos, não sabem o que dizer aos cidadãos”. (HASWANI, 2006, p.

27).

Portanto, a comunicação pública tem estar permeada nos princípios, nos meios, recursos e

processos dos serviços de uma organização estatal. A Constituição de 1988 deu à Administração

Pública, maior responsabilidade aos Estados e municípios na execução de atividades antes

conduzidas diretamente pela União. É clara a importância da gestão pública na realização do

interesse público porque é ela que vai possibilitar o controle da eficiência do Estado, na

realização do que é considerado um bem público, comum a todos, de forma política e

democrática dentro das normas administrativas estabelecidas.

Ao mesmo tempo, a Carta Magna deu novo status para o cidadão que, de coadjuvante,

passa a ser sujeito ativo e interferente na dinâmica política e relacional na democracia brasileira.

O que torna evidente, o esforço, ainda que muito concentrado ainda no processo legislativo

federal, estadual ou municipal, de criação de instrumentos que disciplinam a democracia direta e

a participação da sociedade na Administração Pública, criando um paradigma institucional e de

governança para estas organizações públicas.

É para nós, pesquisadores da comunicação, um campo fértil de estudos sobre as

contribuições que a comunicação pode assumir na consecução de objetivos planejados

estrategicamente, e daí passando a planos táticos e operacionais.

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Destacamos ainda as contribuições de Andrade (1982), Torquato (2004), Oliveira (2004),

Haswani (2006, 2013), Novelli (2009), Kunsch (2011), Salgado (2011), Marques e Matos (2011),

Weber (2011), Matos (2012), Duarte (2012) e mais recentemente Pimenta (2013) que trazem não

só as experiências profissionais de suas carreiras no campo da comunicação governamental como

vêm refletindo no meio acadêmico e dando um corpus brasileiro em Relações Públicas

Governamentais que merece sempre serem revisitados para produção de estudos e nortear

políticas e estratégias de Comunicação e Relações Públicas para o setor público.

O “reforço” infraconstitucional, o Estado e a garantia de direitos

Nossa formação histórica, social e econômica em muito difere das experiências européia e

norte-americana, para citar os modelos mais abrangentes, ou melhor, mais sólidos na visão de

uma cultura de organizações públicas transparentes e accountable. Se, por um lado temos

avanços muito expressivos em torno da transparência pública, por outro ainda encontramos

bolsões de atraso, ainda que no cenário internacional a imagem do país seja de transparência

pública avançada3.

O uso de legislações infraconstitucionais4 para fazer valer o que a Constituição Brasileira

em seu artigo 5º já determina como prerrogativa do cidadão e dever do Poder Público, em todos

os níveis e esferas de poder, são exemplo tácito: informar e dar publicidade aos seus atos é uma

obrigação e não um favor do Estado à sociedade.

A Lei de Acesso à Informação é, portanto, um instrumento do Estado para que os

governos possam cumprir, grosso modo, seu papel normativo de informar o cidadão e garantir a

ele o direito de ser e ter a informação. Porém, como alerta Haswani:

3 O Estado brasileiro é signatário de uma série de acordos internacionais que visam assegurar

compromissos concretos de governos nas áreas de promoção da transparência, luta contra a

corrupção, participação social e de fomento ao desenvolvimento de novas tecnologias, para o

fortalecimento das democracias, dos direitos humanos, combate a corrupção e no fomento de

inovações e tecnologias para transformar a governança do século XXI. 4 Citamos aqui a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei de Acesso à Informação (LAI)

como exemplos.

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“para fornecer informações, é necessário que sejam acessíveis e compreensíveis,

antes de tudo, ao público interno – os próprios agentes públicos

estatais/governamentais. No Brasil, é muito comum encontrarmos cidadãos

queixosos de “bater de porta em porta” ou “cansar do jogo de empurra” quando

da procura de informações sobre serviços públicos – situações que denunciam

falhas na comunicação processada no interior das instituições”. (HASWANI,

2013, p. 165)

Estamos próximos de completar três anos de promulgação da lei federal nº 12.527 de 18

de novembro de 20115, chamada Lei de Acesso à Informação (LAI), que determinou aos órgãos

públicos nos três níveis e esferas de poder a organização de Sistemas de Informação ao Cidadão

(SIC). Instituiu-se, portanto, um marco legal, jurídico e institucional renovado para que diversos

atores da sociedade civil possam consultar qualquer órgão público sobre informações e dados de

seu interesse, propiciando um maior envolvimento democrático dos cidadãos com estas

organizações.

E que vem sendo respeito pelos gestores públicos em diferentes níveis e esferas de Poder

e do Estado como um instrumento, se não ainda relacional, mas responsivo ao cidadão, seja

presencialmente ou através de interações mediadas pelas tecnologias da informação e

comunicação (TICs). E dizemos renovado, pois a Constituição brasileira, já em seu artigo 5º, já

preconiza o livre acesso a dados e informações dos órgãos públicos e seus serviços prestados6.

Porém, a práxis burocrática brasileira se impõe no emaranhado do arcabouço jurídico que o

sustenta.

Nosso interesse em investigar como uma legislação específica trouxe inferências para

colocar a comunicação governamental em novo debate, dando aos comunicadores meios para

(re)construir políticas, processos e estratégias de comunicação que possa influenciar o modo

como a gestão dos órgãos públicos pode, a partir das interações da sociedade via SICs novas

práticas e estratégias comunicativas que evidenciam a construção do relacionamento entre

sociedade civil e Poder Público. Como indica a Professora Mariângela Furlan Haswani:

5 A Lei de Acesso à Informação pode ser acessada na íntegra em http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-

2014/2011/Lei/L12527.htm. Vale conferir também o Decreto nº 7.724, se a regulamenta, disponível em

http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7724.htm 6 Consulte a Constituição Federal - no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216. Disponível em

http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/Constituicao/Constituicao.htm#art5xxxiii.

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"Falar de comunicação pública estatal no Brasil de hoje quer dizer

enfrentar a dinâmica de um processo social amplo, que envolve diversos

atores e contextos, se a abordagem for a da relação entre o Estado e os

cidadãos, relação que se apresenta como confronto, na perspectiva de

reconstruir, seja o sentido de Estado, seja o de cidadania". (HASWANI,

2006, p. 27)

Admitindo-se a complexidade na gestão dos relacionamentos a partir dos SICs, tanto no

balcão como por via digitais, aos gestores públicos implica-se a necessária revisão de seus

processos, cuja perspectiva dialógica e relacional a partir da busca dos dados abertos, a ampla

disponibilidade de informações e no cumprimento da missão de órgãos públicos corrobora com

os esforços do Estado na perspectiva da Nova Gestão Pública, via e-government7, da lógica do

cidadão como usuário de serviços públicos e da nova gestão pública.

A pesquisa em curso: recorte estatal paulista

Nossa pesquisa para dissertação de mestrado no Programa de Pós-Graduação em Ciências

da Comunicação (PPGCOM) da Escola de Comunicações e Artes da Universidade de São Paulo

(ECA-USP) vislumbra que os impactos na comunicação dos órgãos públicos de fato permite um

novo olhar para comunicação governamental, no sentido de apontar se há uma mudança em

curso: de um modelo de transparência passiva, onde o cumprimento da lei é a regra e, portanto, a

simples instalação dos SICs e e-SIC, os recursos tecnológicos envolvidos e a capacitação dos

servidores é um estágio inicial e significativo de INFORMAÇÃO PÚBLICA, para um outro

modelo, mais amplo, abrangente: a COMUNICAÇÃO PÚBLICA efetiva, a partir da

transparência ativa, onde cidadãos, servidores e gestores públicos dialogam, debatem,

compartilham e participam ativamente, construindo portanto bases sólidas para a existência de

relacionamentos a bem do interesse público e que, assim, constituem um processo accountable na

esfera dos órgãos públicos.

7 Basicamente, o conceito de governo eletrônico consiste no uso das tecnologias da informação — além do conhecimento nos

processos internos de governo — e na entrega dos produtos e serviços do Estado tanto aos cidadãos como à indústria e no uso de

ferramentas eletrônicas e tecnologias da informação para aproximar governo e cidadãos. Portanto, meramente instrumental,

partindo da automatização de processos pré-existentes, distantes ainda de regenerar o espaço público, aperfeiçoar os serviços

prestados à população e estimular a interação e discussão dos problemas locais. O Estado brasileiro tem uma página na internet

que concentra mais informações. Disponível em http://www.governoeletronico.gov.br/o-gov.br.

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Assim, apresentaremos na redação final da dissertação algumas reflexões, de caráter

teórico-metodológico, oriundas da pesquisa de campo, onde veremos algumas hipóteses sendo

testadas, refutando ou validando algumas impressões a respeito do objeto e da forma resultante da

política de comunicação pública estatal do órgão objeto deste estudo exploratório.

Em primeiro lugar, esta pesquisa estará delimitada aos cinco órgãos públicos no âmbito

do estado de São Paulo mais acessados ou buscados pelos cidadãos paulistas por meio dos SICs.

Tal ranking será obtido junto ao Arquivo Público do Estado de São Paulo, órgão responsável pela

gestão e implantação da Lei de Acesso à Informação no Estado de São Paulo.

Nesta etapa, delimitaremos a organização pública que terá os pedidos de informação dos

cidadãos categorizados, analisados e avaliadas pelo pesquisador, com vistas a identificar, para

além da transparência passiva ali materializada na análise documental, se os pedidos de

informação, questionamentos, observações dos cidadãos - frutos da interação legítima provocada

- estão resultando em novas práticas comunicativas, ou seja, se o órgão público ciente e

consciente das demandas, é capaz de se antecipar, prever, melhorar a prestação do serviço

público, em primeiro lugar, a informação – e em fases subsequentes o objeto do pedido – a partir

da interação e caminhando para o diálogo, debate, participação relacionamento um processo mais

ativo de transparência, portanto.

Isto posto, esta visão para a Administração Pública na contemporaneidade traz à

comunicação pública fatores que carregam um potencial de accountability, isto é, viabilizar à

população não apenas o controle, mas também a intervenção nas ações do Poder Público, como

aponta Haswani (2013) ao colocar em sua obra a comunicação pública governamental como

garantia de direitos.

Os SICs como sistemas e fluxos para o diálogo

Tratamos também, nesse sentido, de rever um pouco a forma como vemos esse conjunto,

não apenas como um instrumento das tecnologias da informação e comunicação (TIC) a serviço

do Poder Público, mas uma nova ambiência para interação no campo da comunicação

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governamental. São inputs e outputs que nesta perspectiva, implicam uma intensa pesquisa e

análise das arquiteturas envolvidas na concepção do sistema, em dimensões humanas, não

humanas, analógicas e assincrônicas.

Poderíamos categorizar os Sistemas de Informação ao Cidadão (SIC), tanto presenciais

quanto virtuais, como redes sociais híbridas entre emergentes e associativas. Conforme Di Felice

et al (2012, p.69-74), os SIC podem ser considerados redes sociais emergentes pois “se

constroem a partir das interações sociais e no momento em que tais interações se tornam

essenciais para a existência da própria rede”. Estes sistemas foram criados a partir de uma

necessidade objetiva – suprir os cidadãos de informações e manter um fluxo aberto para essas

interações.

Outro ponto de destaque nessa “classificação” é o seu caráter de construção e

reconstrução pelas interações. O suporte dado aos SIC só tende a avançar à medida que as buscas

por informação não só se intensificarem, mas também o back office envolvido com o sistema

também evoluir, modificando sua arquitetura informativa singela e voltada apenas aos dados

buscados para migrar a uma inteligência co-criada entre os atores na rede: servidores públicos, o

sistema, e o cidadão interessado e usuário dos serviços públicos.

Por outro lado, os SICs também se identificam com as chamadas redes associativas, por

exigir “uma simples afiliação dentro de um mecanismo de troca de informações onde não se

exige grandes investimentos por parte do indivíduo conectado, embora o resultado final possa ser

um alto grau de engajamento” (Di Felice, 2012, p. 73). Via de regra, estamos falando de

cadastros para geração de login e senha, e sobre o engajamento, o comportamento social com

efeitos multiplicador, especialmente quando pensamos nos laços fracos e a construção de capital

social, cujo reflexo comunicativo ainda que não necessariamente dependam de uma conexão

formal, mas um sentimento de pertencimento.

Por fim, há pontos de convergência importantes que valem citar entre os estudos de Matos

(2009) e Di Felice (2013) que merecem nosso destaque: o fator indiciário de laços fortes e fracos

nas interações das redes sociais, criando para a análise de redes, uma visão ecossistêmica

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considerável para uma visão não apenas das composições, mas também das dinâmicas em fluxo

contínuo informativo. Para a comunicação pública seria muito bom (re)pensar seus estudos e

análise a partir de paradigmas reticulares como propostos nesta seara.

Acreditamos que a Lei de Acesso à Informação permite inovações no serviço público,

abrindo precedentes para uma cultura mais transparente. Porém, o Poder Público cria leis para

depois preparar seus servidores a lidar com suas determinações, criando conflitos e controvérsias

que geram ruídos perceptíveis na comunicação pública. Os gestores públicos - por competência

ou questões políticas – não conseguem interferir nos processos internos que poderiam levar a um

redesenho dos serviços para permitir maior participação cidadã, integração de serviços públicos e

assessoramento para desenvolver políticas públicas eficazes.

Conclusões

Isto posto, concluímos que a lei de acesso à informação confere instrumentos e elementos

suficientes para o gestor público (re)orientar seus servidores - todos, e não apenas das áreas

afeitas à comunicação - para uma lógica comunicacional mais efetiva e eficaz, no que tange bem

utilizar o fluxo de dados e informações gerados pelas interações dos cidadãos por meio dos

Serviços de Informação ao Cidadão - quer seja presencial ou virtual – e permitir aos

comunicadores orientar a comunicação governamental a partir dos SICs e colocando este

instrumento construído de forma passiva como um elemento ativo de transparência e

relacionamento.

O Professor Gaudêncio Torquato já vaticina isso, ao indicar que

as estruturas de comunicação na administração pública federal hão de se

reorganizar em função da evolução dos conceitos e das novas demandas

sociais. Os profissionais precisam ser especialistas nas respectivas áreas e

setores, devendo, mesmo Interlocuções, interlocutores e perspectivas

assim, ter noção completa de todas as atividades e programas. Os modelos

burocráticos de gestão estão ultrapassados. O dinamismo, a mobilidade, a

agilidade, a disposição são valores que deverão balizar as estruturas.

(TORQUATO, 2002, p. 121)

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A possibilidade de retornar um contato, de forma direta e particular ao cidadão - por

telefone, e-mail ou indo a sua residência – afinal, o Estado, o governo tem os seus dados

cadastrados no pedido de informação do SIC – pode mudar a imagem dos cidadãos sobre os

órgãos, pode reforçar identidade e missão institucional de forma muito presente na vida do

cidadão, como as empresas privadas fazem, por exemplo, na gestão de mídias digitais. É, sem

dúvida, uma oportunidade assaz estratégica para que a comunicação governamental possa ser

completada com respostas mais eficazes, com monitoramento da satisfação do cidadão e uma

mudança neste relacionamento.

No momento em que o Estado brasileiro promulga legislações como a LAI se obriga a

inovar, criar setores, sistemas e a desenvolver uma cultura dentro dos órgãos públicos que dê aos

servidores a qualidade e a condição necessárias para dar ao agora cidadão-em-rede maior

autonomia e condições de interferir e interpelar construindo um capital político e social, como

apresenta Matos (2006) a partir da participação social, encontrando no servidor também um

cidadão que está apto a traduzir o que está sendo buscando pelo cidadão, antecipar e co-criar as

demandas de informação via SICs.

Para chegar a esse patamar, as políticas e estratégias de comunicação das organizações

estatais devem convergir para produção de sentidos e conteúdos cuja tradução de seu impacto na

sociedade possam se multiplicar e sejam perceptíveis em parâmetros como o modelo de

participação crescente apresentado por Jaramillo López (2004) construindo as bases para a

excelência no relacionamento entre as organizações públicas e a sociedade brasileira.

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