Wstęp do kursu

Administracja publiczna stanowi nieodzowny, integralny element otaczającej nas rzeczywistości. Większość z nas, nie licząc wiedzy zdobytej jeszcze w szkole, poznaje organizację i funkcjonowanie administracji publicz-nej głównie przez doświadczenie, a także na podstawie informacji, jakie docierają do nas za pośrednictwem me-diów. Tak wykształcone wyobrażenie o administracji, jakkolwiek w wielu fragmentach odpowiadające rzeczy-wistości, a nawet niejednokrotnie wzbogacone o praktyczny wymiar jej funkcjonowania, nie może jednak dać pełnego obrazu zjawiska. Takiego obrazu, z uwagi na ramy czasowe, nie jest w stanie dostarczyć również niniej-szy kurs. W znacznej mierze powinien on jednak pozwolić usystematyzować i poszerzyć posiadaną już wiedzę na temat administracji publicznej, czyniąc ją zarazem bardziej zrozumiałą.

Administracja publiczna — zagadnienia wprowadzające

1. Pojęcie i cechy administracji publicznej2. Podstawowe zasady ustroju administracji publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej

2.1. Zasady centralizacji i decentralizacji2.2. Zasada pomocniczości2.3. Zasada dualizmu 2.4. Zasada zespolenia administracyjnego

3. Podmioty administrujące3.1. Organ administracji publicznej3.2. Zakład administracyjny (publiczny)3.3. Inne podmioty administrujące

4. Podstawowe więzi łączące podmioty administrujące5. Kontrola administracji publicznejBibliografia

4

1. Pojęcie i cechy administracji publicznej

Termin administracja wywodzi się z łacińskiego ministrare — służyć, usługiwać, wykonywać, pomagać. Administratio oznacza pomoc, posługę, kierownictwo, za-rząd, zawiadywanie, przy czym przedrostek ad- wyraźnie wskazuje z jednej strony na zróżnicowany charakter działalności określanej tym mianem, z drugiej zaś na jej względną trwałość w czasie oraz celowość. Warto również zauważyć, że w przeci-wieństwie do takich wyrażeń, jak regnare, imperare czy dominare, czasownik mini-strare odnosi się do aktywności nakierowanej na realizację czyjejś woli, a nie wła-snej woli działającego (szerzej: J. Boć w: Błaś, Boć, Jeżewski, 2003).

Pojęcie administracji publicznej w języku prawnym używane jest zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. Takie ujmowanie administracji publicznej znajduje również swój wyraz w konstruowanych na gruncie doktryny definicjachtego pojęcia. W ujęciu podmiotowym (statycznym, organizacyjnym) przez admini-strację publiczną rozumie się system podmiotów (aparat zarządzający, organy ad-ministracji i inne podmioty administrujące). W ujęciu przedmiotowym (dynamicz-nym, funkcjonalnym) administracja publiczna to szczególnego rodzaju działanie (zespół działań, aktywność organów administracji i innych podmiotów admini-strujących). W tym kontekście np. zasadne jest zarówno twierdzenie, że wojewo-da, jako organ, należy do administracji publicznej, jak i wskazywanie, że wykonuje on tę administrację.

Pojęcie administracji jest pojęciem szerszym od pojęcia administracji publicznej — obejmuje swoim zakresem całą administrację publiczną, a także szeroko rozu-mianą administrację prywatną. W nauce prawa administracyjnego wskazuje się czasami kryteria, które mają pozwolić kwalifikować określony podmiot czy teżdziałanie jako element administracji publicznej. Do najczęściej wskazywanych kry-teriów zaliczyć można kryterium charakteru podmiotu, kryterium charakteru wy-konywanego zadania, kryterium stosowania władztwa publicznego. Żadne z nich nie posiada jednak waloru uniwersalności, który pozwalałby w każdej sytuacji jed-noznacznie dokonać oceny przynależności jakiegoś podmiotu bądź działania do administracji publicznej (dowodzi tego praktyka sądów polskich, które niejedno-krotnie orzekając w konkretnych sprawach, muszą rozstrzygać o zakresie admini-stracji publicznej). To jednak, co niewątpliwie wyróżnia administrację publiczną od prywatnej, to fakt, że jest ona sprawowana przez państwo lub inne podmio-ty działające z upoważnienia państwa oraz że realizuje ona dobro wspólne (por. Zimmermann, 2008).

Wśród przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego od dawna prowadzony jest spór na temat tego, czy pojęcie administracji publicznej w ogóle da się zdefi-niować. Trudność, czy wręcz niemożność, precyzyjnego określenia administracji publicznej tłumaczy się złożonością jej struktury i jej znacznym zasięgiem (Bor-kowski, 1977), dynamiką administracji, jej ciągłymi zmianami i przeobrażenia-mi, jakie dokonują się w jej ramach, uniemożliwiającymi poddanie tego zjawiska definicji, wielością i rozległością zadań, które wykonuje administracja publiczna(Ochendowski, 2004) czy też ogromną liczbą aktów normatywnych regulujących jej strukturę i działanie. Stąd też niejednokrotnie formułuje się tezę o niemożności

5

zdefiniowania administracji publicznej, wskazując równocześnie celowość jej opi-su, choćby przez wyszczególnienie jej cech.

Najstarsze, klasyczne ujęcia administracji publicznej nie próbują oddać istoty tego zjawiska w sposób pozytywny. Za punkt wyjścia przyjmują one założenie, że do wyodrębnienia administracji wystarczające jest dokładne i precyzyjne wskazanie pozostałych obszarów działania państwa. Autorzy tych definicji przyjmują, że sko-ro próby pozytywnego określenia administracji zawodzą, to negatywny sposób określenia administracji — mimo że dalece niedoskonały — okazuje się jedynym możliwym. Do najstarszych definicji administracji publicznej tego rodzaju nale-ży tzw. definicja Wielkiej Reszty Waltera Jellinka i Ottona Mayera, odnosząca siędo trójpodziału władz Monteskiusza. W tym ujęciu administracja publiczna to ta część działalności państwa, która nie jest ani ustawodawstwem, ani sądownictwem (szerzej: M. Stahl w: Duniewska i wsp., 2004).

Administrację publiczną definiuje się również w sposób pozytywny. W ujęciu pozy-tywnym podmiotowym administracja publiczna traktowana jest jako ogół podmio-tów administracji (Ochendowski, 2004), organy administracyjne (Nowacka, 1997) czy też szerzej — jako podmioty realizujące administrację publiczną, przez które rozumie się obok organów państwowych również związki publicznoprawne i inne podmioty (M. Stahl w: Duniewska i wsp., 2004). W sposób pozytywny przedmioto-wy, tzn. przez odniesienie do rodzaju aktywności kwalifikowanej jako administra-cja publiczna, administrację tę określa się w doktrynie m.in. jako działalność mają-cą na celu wykonywanie zadań publicznych państwa i podmiotów samorządowych, część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyjno-prawny (Nowacka, 1997) czy też jako działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne (Ochendowski, 2004). W ostatnich dziesięcioleciach jed-nostronne (podmiotowe albo przedmiotowe) definiowanie administracji publicz-nej ustępuje jednak miejsca definicjom o charakterze mieszanym, tzn. odwołującym się do rozmaitych elementów zjawiska administracji publicznej. Mają one stosun-kowo najwyższy stopień uniwersalności. W ten sposób, mając na uwadze poglądy wyrażane w tym zakresie w doktrynie, administrację publiczną zdefiniować możnajako zespół działań podejmowanych w celu realizacji dobra wspólnego (interesu publicz-nego) przez różnorodne podmioty administrujące na podstawie i w granicach prawa (por. m.in. J. Boć w: Błaś, Boć, Jeżewski, 2003; Izdebski, Kulesza, 2000; M. Stahl w: Duniewska i wsp., 2004).

Jak wspomniano, w doktrynie wskazuje się rozmaite cechy administracji publicznej, mające pozwolić odróżnić ją zarówno od administracji prywatnej, jak i od obsza-rów aktywności państwa niebędących administracją.

Jedną z podstawowych cech administracji publicznej jest to, że działa ona w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swojej władzy. Zauważyć należy, że za „inny, od-rębny podmiot” w obecnym stanie prawnym w Polsce uznany może być wyłącznie podmiot samorządu terytorialnego — tylko w przypadku jednostek samorządu te-rytorialnego jest bowiem zasadne mówienie o odrębnej od państwa podmiotowo-ści publicznoprawnej (takiego waloru nie mają np. realizujące zadania administra-cji publicznej organizacje społeczne).

Administracja publiczna działa na podstawie i w granicach prawa. Wynika to już z prze-pisu artykułu 7 Konstytucji RP, który nakazuje organom władzy publicznej (w tym administracji publicznej) działać na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę zasady praworządności (legalności działania) jest ko-nieczność prawnego umocowania każdej aktywności podmiotu wykonującego ad-ministrację publiczną. W odniesieniu do działalności administracji publicznej nie ma zastosowania zasada „co nie jest zabronione, jest dozwolone” — administracja

6

publiczna czyni tylko to, do czego jest normatywnie zobowiązana. Należy jednak podkreślić, że stopień związania prawem administracji publicznej może być różny, w zależności choćby od stopnia ingerencji określonego działania w sferę wolności i praw podmiotów usytuowanych poza administracją publiczną (działania władcze charakteryzuje zwykle wyższy stopień związania prawem). W tym miejscu warto zauważyć, że doktryna wyróżnia tzw. sferę wewnętrzną oraz sferę zewnętrzną admi-nistracji, tzn. (w pewnym uproszczeniu) obszar działania administracji nakierowa-nego na podmioty należące do administracji publicznej oraz obszar działania, któ-rego adresatami są podmioty spoza administracji. Związanie administracji prawem w sferze zewnętrznej jest z reguły znacznie silniejsze. Legalność działania admini-stracji publicznej nie oznacza jednak, że każde zachowanie w ramach administra-cji publicznej znajduje swoje wyczerpujące uregulowanie. Potrzeba efektywności realizacji zadań publicznych czy też konieczność uwzględniania przy stosowaniu określonych norm okoliczności konkretnej sprawy wymusza pozostawienie admi-nistracji przez prawodawcę pewnej swobody. Niejednokrotnie, działając w praw-nie określonych ramach, administracja dysponuje taką normatywnie określoną swobodą — także w zakresie działań o charakterze władczym (np. uprawnienie do interpretacji pojęcia nieostrego czy też kompetencja do wydania aktu administra-cyjnego w warunkach uznania administracyjnego).

Administracja publiczna działa dla dobra wspólnego — w interesie publicznym. Dobro wspólne stanowi podstawowy wyznacznik wszelkich działań podejmowanych w ramach działalności administracji publicznej. W tym kontekście przyjmuje się również jako zasadę niekomercyjny charakter administracji publicznej — w swoim działaniu nie jest ona nastawiona na osiągnięcie zysku. Obecne w ramach admini-stracji opłaty bezpośrednio powiązane z określonymi zachowaniami podmiotów administrujących powinny mieć w związku z tym charakter ekwiwalentny.

Administracja publiczna może działać w formach władczych, tzn. podejmować akty (działania) mieszczące w sobie przymus (np. odebranie rzeczy ruchomej w admi-nistracyjnym postępowaniu egzekucyjnym) lub zabezpieczone możliwością użycia przymusu państwowego (np. wydanie aktu administracyjnego). W każdym przy-padku stosowania władztwa administracyjnego musi istnieć wyraźna podstawa ustawowa do jego użycia. Niedopuszczalne jest np. wykorzystanie władztwa ad-ministracyjnego w działaniu podejmowanym wyłącznie na podstawie normatyw-nie określonego celu (taka norma mogłaby stanowić podstawę do działań niewład-czych). Bezpośrednim źródłem władztwa administracyjnego są normy prawne, stąd też działaniom władczym dokonywanym w ramach administracji publicznej z zachowaniem zasady praworządności służy domniemanie legalności.

Administracja publiczna ma charakter monopolistyczny, co oznacza, że w niektórych kategoriach stosunków społecznych objętych regulacją prawa administracyjnego, podmioty administracji publicznej są właściwe w sposób wyłączny — sprawy te traktować można jako domenę administracji publicznej (np. obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, rejestracja stanu cywilnego).

W przeciwieństwie np. do sądów, które — stosując prawo — z reguły podejmują swoje działania na wniosek (w niewielu przypadkach z urzędu), administracja publicz-na często upoważniona jest do działania z własnej inicjatywy. Dzieje się tak m.in. z uwa-gi na polityczny charakter administracji publicznej. Podmioty administrujące (zwłasz-cza organy administracji publicznej), realizując poszczególne kompetencje, czynią to zwykle w kontekście normatywnie określonego celu o charakterze politycznym (ce-lem takim jest np. bezpieczeństwo publiczne, ochrona zdrowia, wychowanie w trzeź-wości). Dla administracji publicznej „nie jest obojętne” czy cel taki będzie realizo-wany. W związku z tym prawodawca niejednokrotnie powierza inicjatywę działania podmiotowi administrującemu. Możliwa jest zatem sytuacja, gdy inicjatywa do pod-jęcia działania przez podmiot administrujący należy wyłącznie do podmiotu spoza

7

administracji (np. zmiana imienia lub nazwiska), możliwe jest też wyposażenie w ta-ką inicjatywę samego podmiotu publicznego (np. delegowanie przez wójta swoich przedstawicieli na zgromadzenie) albo podmiotu publicznego i niepublicznego (np. wpis do rejestru zabytków). Nie ma tu jednak dowolności — o przysługującej inicja-tywie podjęcia działania każdorazowo rozstrzyga norma prawna.

Funkcjonowanie administracji publicznej oparte jest z reguły na pracy zawodowego, fa-chowego personelu. Wyjątek stanowią np. niektóre organy kolegialne o charakterze opiniodawczo-doradczym, które w jakiejś części mogą nie mieć charakteru zawo-dowego (np. w skład funkcjonującej przy ministrze właściwym do spraw zabez-pieczenia społecznego Rady Pomocy Społecznej wchodzą obok pracowników pań-stwowych i samorządowych m.in. reprezentanci organizacji społecznych, kościo-łów i innych związków wyznaniowych, a także środowisk naukowych). Świadcze-nie w ramach administracji publicznej pracy przez zawodowy, fachowy personel gwarantowane jest szeregiem norm prawnych. Znaczna ich część zebrana została w ramach tzw. pragmatyk zawodowych osób zatrudnianych w administracji publicz-nej, tzn. zbiorów przepisów kształtujących status zawodowy poszczególnych grup pracowniczych zatrudnionych przy wykonywaniu administracji publicznej (prag-matykami tego rodzaju są m.in. ustawy o pracownikach urzędów państwowych, o pracownikach samorządowych czy też o służbie cywilnej).

Obok powyższych cech w literaturze prawa administracyjnego wskazuje się rów-nież inne atrybuty administracji publicznej. Podkreśla się m.in., że działa ona w spo-sób ciągły i stabilny, będąc tym samym jednym z podstawowych czynników gwaran-tujących stabilność codziennego funkcjonowania państwa. Często również wska-zuje się na bezosobowy charakter administracji publicznej, co ma skłaniać do postrze-gania jej w sposób abstrahujący od „czynnika ludzkiego”. Uwypuklając tę cechę, podkreśla się, że zadania administracji publicznej wykonywane są przez organy tej administracji, a nie przez osoby fizyczne piastujące te organy. Jak się wydaje, wa-lor ten odnoszony powinien być przede wszystkim do monokratycznych organów administracji publicznej.

Administracja publiczna nie jest zjawiskiem jednorodnym. Stąd też zarówno w języ-ku prawniczym (języku, w którym konstruowane są wypowiedzi na temat prawa), jak i prawnym (języku, w którym konstruowane są przepisy prawa) odnaleźć moż-na szereg kwalifikatorów, odzwierciedlających podziały tej administracji. W zależ-ności od terytorialnego zakresu działania wyróżnia się np. administrację centralną i terenową, a w ramach tej drugiej administrację regionalną oraz lokalną. Obecność w niektórych działaniach administracji publicznej władztwa publicznego pozwa-la na wyróżnienie administracji władczej i niewładczej. W zależności od charakte-ru kompetencji, w jakie wyposażone zostały organy administracji publicznej mó-wić można o administracji ogólnej oraz administracji specjalnej. Z kolei ze względu na przedmiot działania wyróżnić można m.in. administrację bezpieczeństwa i porządku publicznego, administrację ochrony środowiska, administrację skarbową, administrację oświatową, administrację pomocy społecznej itd. Jednym z najważniejszych podzia-łów administracji jest niewątpliwie klasyfikacja poszczególnych jej elementów do-konywana ze względu na kryterium charakteru podmiotowości prawnej. Postrze-ganie administracji przez pryzmat tej klasyfikacji pozwala zrozumieć relacje, jakiezachodzą między stosowanymi w języku prawnym w odniesieniu do pojęcia admi-nistracji kwalifikatorami: publiczna, państwowa, samorządowa. Pojęcie administra-cji publicznej ma najszerszy zakres, mieszcząc w sobie zarówno administrację państwo-wą, jak i administrację samorządu terytorialnego. W ramach administracji państwowej wyróżnić można administrację rządową oraz administrację innych państwowych podmio-tów (np. Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji). W ramach administracji rządowej wyróżnić można z kolei administrację centralną i terenową, a w obrębie tej ostatniej administrację zespoloną oraz niezespoloną.

8

2. Podstawowe zasady ustroju administracji publicznej

w Rzeczypospolitej Polskiej

Większość wskazywanych w doktrynie i judykaturze zasad prawa administracyj-nego można w jakiejś mierze odnieść również do ustroju administracji publicznej. Niektóre z nich jednak w sposób szczególny wiążą się z problematyką organizacji administracji publicznej. Chodzi tu w szczególności o zasadę centralizacji admini-stracji publicznej, zasadę pomocniczości, zasadę dualizmu administracji terenowej oraz zasadę zespolenia administracyjnego.

2.1. Zasady centralizacji i decentralizacji

Jedną z podstawowych charakterystyk każdej organizacji zarządzanej jest sto-pień, w jakim organizacja ta jest scentralizowana czy też zdecentralizowana (ce-cha centralizacji dopełnia się wzajemnie z cechą decentralizacji — im większy sto-pień, w jakim danemu podmiotowi przysługuje cecha scentralizowania, tym mniej-szy stopień, w jakim służy mu cecha zdecentralizowania). Cecha centralizacji (de-centralizacji) jest efektem procesów delegowania uprawnień decyzyjnych na po-szczególnych szczeblach struktury organizacyjnej (w przypadku, gdy delegowanie uprawnień dotyczy funkcjonującej już instytucji i następuje zmiana w rozmieszcze-niu uprawnień zasadnym jest mówienie o procesie centralizacji lub decentralizacji). W nauce administracji oraz w nauce prawa administracyjnego pojęcia centralizacja i decentralizacja odnoszone są do organizacji administracji publicznej — do struk-tury i rodzajów powiązań łączących w jej ramach poszczególne podmioty admini-strujące. W Polsce zasada centralizacji stanowi jedną z podstawowych zasad ustro-ju administracji publicznej. Zgodnie z artykułem 15 Konstytucji ustrój terytorialny RP zapewniać powinien decentralizację władzy publicznej.

W modelowym — tradycyjnym — ujęciu centralizacja to system organizacji admi-nistracji publicznej, w którym władza i zadania skoncentrowane są na najwyższym szczeblu (w praktyce taki model właściwie nie występuje w żadnym państwie). Współcześnie centralizację administracji publicznej definiuje się raczej jako sys-tem organizacji administracji publicznej, w którym władza skoncentrowana jest na najwyższym szczeblu, natomiast część zadań przeniesionych jest na funkcjonalnie lub terytorialnie wyodrębnione podmioty podporządkowane podmiotowi, które-mu służy władza. W ramach administracji scentralizowanej istnieje natomiast moż-liwość dekoncentrowania zadań i kompetencji. Ujmując rzecz najprościej, można powiedzieć, że koncentracja w administracji publicznej to skupienie zadań i kom-petencji np. w obrębie jednego podmiotu administrującego, znajdującego się na najwyższym szczeblu hierarchii organizacyjnej, tymczasem dekoncentracja to ich rozproszenie. Decentralizacja natomiast opartą jest na prawie samodzielności dzia-łania. Decentralizacja jest systemem organizacji administracji publicznej, w którym

9

poszczególne podmioty mają wyraźnie określone kompetencje, realizowane w spo-sób samodzielny. Samodzielność w wykonywaniu zdań publicznych, będąca isto-tą decentralizacji, nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Zdecentralizowana administracja publiczna podlega bowiem nadzorowi weryfikacyjnemu kompetent-nych podmiotów. Dzieje się tak również w przypadku funkcjonujących w Polsce jednostek samorządu terytorialnego. Gwarantowana w Konstytucji samodzielność tych podmiotów nie wyklucza bowiem, wpisanego w ustrój samorządu terytorial-nego RP, nadzoru państwowego.

Powszechnie wyróżnia się dwa rodzaje decentralizacji: decentralizację terytorial-ną oraz decentralizację rzeczową. Decentralizacja terytorialna polega na przyznaniu samodzielności podmiotom właściwym dla poszczególnych jednostek administra-cyjnego podziału terytorialnego (np. decentralizacja przez samorząd terytorialny). Decentralizacja rzeczowa to natomiast powierzenie poszczególnych zadań lub grup zadań z zakresu administracji publicznej, wraz z kompetencjami decyzyjnymi, sa-modzielnym podmiotom niepowiązanym bezpośrednio z jednostką (jednostkami) administracyjnego podziału terytorialnego (np. decentralizacja przez samorząd za-wodowy).

Od zjawiska decentralizacji administracji publicznej odróżnić należy dokonujące się we współczesnej administracji procesy określane jako prywatyzacja zadań ad-ministracji publicznej. W najszerszym rozumieniu prywatyzację zadań administracji publicznej rozumieć można jako wszelkie przejawy odstępowania od wykonywa-nia zadań publicznych przez podmioty administracji publicznej w formach prawa publicznego. Poza przypadkiem, gdy administracja publiczna definitywnie „rezy-gnuje” z realizacji określonych zadań (prywatyzacja sensu stricto), o prywatyzacji zadań administracji publicznej mówić można m.in. w kontekście zmian cech pod-miotu wykonującego zadania (np. przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę prawa). Z wyjątkiem zatem wyłączenia określonych wartości z katalogu zadań administracji, prywatyzacja zadań administracji publicznej polega w grun-cie rzeczy na zmianie sposobu wykonywania zadań przez państwo z bezpośrednie-go na pośredni — administracja wciąż ponosi odpowiedzialność za zaspokajanie określonych potrzeb.

2.2. Zasada pomocniczości

Zasada pomocniczości (subsydiarności — od subsydium — pomoc, wsparcie) sfor-mułowana została w polskim prawie m.in. w preambule Konstytucji RP. W ujęciu normatywnym zasada pomocniczości zakłada, że regulacja prawna sytuacji obywa-teli i ich grup oraz związków powinna zapewniać im maksymalną samodzielność i udział w zaspokajaniu poszczególnych potrzeb. Państwo i inne większe wspólno-ty powinny być pomocnicze wobec jednostki, rodzin i mniejszych wspólnot — nie mogą zastępować ich aktywności, tzn. nie mogą przejmować zadań, które mogą być realizowane indywidualnie, w rodzinie czy w innej wspólnocie. Wyższe szcze-ble administracji publicznej powinny jedynie wspomagać, wspierać i uzupełniać działalność podmiotów usytuowanych niżej. Państwo, gmina czy jakakolwiek inna szersza społeczność nie powinny bowiem zastępować inicjatywy i odpowiedzial-ności osób oraz społeczności pośrednich. Zasada subsydiarności może być rozpa-trywana w rozmaitych układach społecznych. Obok wymiaru rodziny, organizacji społecznej, jednostki samorządu terytorialnego czy wreszcie całego państwa posia-da ona również swój wymiar europejski (subsydiarność jest jedną z zasad Unii Eu-ropejskiej), a nawet światowy (por. E. Olejniczak-Szałowska w: Duniewska i wsp.,

10

2004). Wyrazem pomocniczości w ustroju administracji publicznej RP jest przede wszystkim obecność w jej ramach samorządu terytorialnego (również jego trójsz-czeblowa struktura może być odbierana jako wyraz akceptacji tej zasady). Niewąt-pliwie także funkcjonalną obecność rozmaitych podmiotów niepublicznych w sfe-rze realizacji zadań administracji publicznej należy postrzegać jako efekt oddziały-wania zasady pomocniczości na stosunki ustrojowe w RP.

2.3. Zasada dualizmu

Monizm i dualizm to modelowe koncepcje administracji terenowej. Monizm zakła-da jednolitość władzy publicznej w terenie. Taki charakter miała terenowa admi-nistracja państwowa do roku 1990 (jednolity państwowy aparat administracyjny, jednolity charakter władzy — wykonywana była w imieniu i na rachunek państwa). W systemie administracji publicznej RP przyjęta została koncepcja administracji du-alistycznej, tzn. koncepcja wielopodmiotowości władz publicznych. Terenowa ad-ministracja publiczna to bowiem zarówno administracja rządowa, jak administra-cja jednostek samorządu terytorialnego, wykonujących zadania administracji pu-blicznej we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

2.4. Zasada zespolenia administracyjnego

Reforma administracji publicznej przeprowadzona w roku 1998 stanowiła m.in. wyraz rezygnacji z dominacji resortowego układu administracji rządowej na rzecz zespolenia organizacyjnego tej administracji. Zespolenie służb, inspekcji i stra-ży w województwie nastąpiło pod zwierzchnictwem wojewody. W powiecie zaś zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży uczyniony został starosta. Obok administracji zespolonej — zarówno w województwie, jak i w powiecie — działają wciąż organy administracji niezespolonej. Są to przede wszystkim te-renowe organy administracji rządowej podporządkowane bezpośrednio określo-nym ministrom. Jakkolwiek zasada zespolenia odnosi się przede wszystkim do ad-ministracji rządowej, to jednak w doktrynie wskazuje się, że skupienie kompeten-cji zwierzchnich wobec aparatu pomocniczego w rękach marszałka województwa, starosty oraz wójta traktować można również jako wyraz zespolenia organizacyj-nego w administracji samorządowej. W ujęciu modelowym zespolenie polegać ma na skoncentrowaniu całego aparatu administracyjnego na określonym obszarze w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem. Z uwagi na to, że rzeczywistość jest nieco bardzie złożona, celowe okazuje się postrzeganie trzech wymiarów zespolenia ad-ministracyjnego, a mianowicie zespolenia organizacyjnego, osobowego i kompe-tencyjnego. Zespolenie organizacyjne polega na włączeniu administracyjnego apa-ratu pomocniczego kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży w struktury urzędu organu, pod którego zwierzchnictwem dokonane zostało zespolenie (np. urzędu wojewódzkiego) lub co najmniej na poddaniu w dużej mierze organizacji tego aparatu regulacjom aktu formalizującego aparat pomocniczy organu, które-mu służy zwierzchnictwo (np. statutu i regulaminu urzędu wojewódzkiego). Ze-spolenie osobowe (personalne) polega na skupieniu w rękach organu zwierzchnie-go (np. wojewody) szeregu uprawnień personalnych (wojewoda ma istotny wpływ na obsadę stanowisk — powołuje, wyraża zgodę, opiniuje kandydatury na kie-rowników służb, inspekcji i straży zespolonych pod jego zwierzchnictwem). Zespo-

11

lenie kompetencyjne oparte jest na zasadzie, że organem określonej administracji na określonym obszarze jest organ, któremu powierzono zwierzchnictwo (np. że organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda) oraz — w przy-padkach określonych w ustawach — kierownicy służb, inspekcji, straży poddanych temu zwierzchnictwu. Zespolenie w tym wymiarze oparte jest zatem na klauzuli kompetencyjnej, wprowadzającej domniemanie właściwości organu zwierzchnie-go w sprawach z zakresu określonej administracji na określonym obszarze (np. do-mniemanie właściwości wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej na terenie województwa) (por. E. Olejniczak-Szałowska w: Duniewska i wsp., 2004).

12

3. Podmioty administrujące

Zadania administracji publicznej wykonywane są przez różnego rodzaju podmioty, które mocą norm ustawowych powołane są (albo mogą zostać powołane) do ich re-alizacji. Podstawową rolę w wypełnianiu funkcji administracji publicznej odgrywa-ją jej organy, jednak obok nich istotne znaczenie mają również zakłady administra-cyjne, agencje państwowe oraz państwowe i samorządowe przedsiębiorstwa. Obok podmiotów publicznych zadania administracji publicznej realizują także podmioty niepubliczne — szeroko rozumiane organizacje społeczne oraz fundacje. Wszystkie te podmioty — zarówno organicznie obecne w strukturach administracji publicz-nej, jak i te, które należą do niej jedynie funkcjonalnie — składają się na system podmiotów administrujących. Przed przystąpieniem do charakterystyki poszcze-gólnych podmiotów administrujących podkreślić trzeba, że pojęcie podmiotu ad-ministrującego odnosić należy jedynie do typu podmiotu wykonującego zadania administracji publicznej — w ramach poszczególnych podmiotów dostrzec można bowiem daleko posuniętą dyferencjację.

3.1. Organ administracji publicznej

Pojęcie organu administracji publicznej jest pojęciem prawnym, choć próżno by szukać w przepisach uniwersalnej definicji tego pojęcia. Kazuistyczną definicję or-ganu administracji publicznej, skonstruowaną na potrzeby ogólnego postępowa-nia administracyjnego, zawiera artykuł 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania admi-nistracyjnego (dalej k.p.a.), zgodnie z którym ilekroć w przepisach tego kodeksu jest mowa o organach administracji publicznej — rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we wła-snym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespo-lonej), organy jednostek samorządu terytorialnego, inne organy państwowe, a tak-że inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozu-mień do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji ad-ministracyjnej.

Znamienny jest brak jednolitości poglądów (w tym ogólnie przyjętej definicji orga-nu) na gruncie nauki prawa administracyjnego. Uwzględniając wypowiedzi obec-ne we współczesnej doktrynie prawa administracyjnego, przyjąć można jednak, że organ administracji publicznej to wewnętrzna jednostka organizacyjna podmiotu prawa (państwa albo jednostki samorządu terytorialnego), uprawniona do wyrażania woli tego podmiotu i powołana do realizacji zadań publicznych. Co bardzo istotne — uprawnienie powyższe, stanowiąc element zespołu kompetencji, w jakie wyposażony jest dany organ, oparte jest na normie prawnej, a nie na pełnomocnictwie (por. R. Michalska-Ba-dziak w: Duniewska i wsp., 2004).

Od pojęcia organu administracji publicznej odróżniać należy pojęcie urzędu admini-stracji publicznej, przez który rozumieć należy przede wszystkim aparat pomocniczy określonego organu administracji publicznej, tzn. zorganizowany zespół pracowni-ków państwowych lub samorządowych (wraz z aparaturą), przydzielony do pomo-cy organowi administracji i powołany do merytorycznej i technicznej obsługi tego

13

organu (np. ministerstwo, urząd marszałkowski, starostwo powiatowe, komenda wojewódzka policji czy urząd gminy). Należy jednak mieć na uwadze wieloznacz-ność pojęcia urzędu. Bywa bowiem, że jest ono w języku prawnym odnoszone do stanowisk (np. artykuł 151 Konstytucji RP stanowi o obejmowaniu urzędu Prezesa Rady Ministrów) czy też nawet bezpośrednio do organów administracji publicznej (np. Ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej organem ad-ministracji publicznej ustanawia Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej). Ta-kie sytuacje zaliczyć należy jednak do wyjątkowych.

Organy administracji publicznej mogą być w różny sposób klasyfikowane. Ze wzglę-du na charakter podmiotowości publicznoprawnej wyróżnić można organy admini-stracji państwowej (w tym rządowej) oraz organy administracji samorządowej. Z uwa-gi na zakres terytorialny działania wskazać można organy centralne (ich właściwość obejmuje terytorium całego kraju) oraz organy terenowe (ich właściwość obejmuje obszar określonej jednostki podziału terytorialnego). Wśród organów centralnych wskazuje się niekiedy tzw. organy naczelne (obowiązująca Konstytucja RP nie po-sługuje się już tym pojęciem), tzn. Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów. Poza organami naczelnymi organami centralnymi są również wszyst-kie organy administracji publicznej, których zakres działania obejmuje obszar ca-łego kraju. Organy te zwykle, na różnych zasadach, podlegają organom naczelnym (np. nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów Prezes Głównego Urzędu Staty-stycznego, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Komendant Główny Policji czy też podległy ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa Głów-ny Lekarz Weterynarii). Ze względu na skład osobowy organów wyróżnia się orga-ny monokratyczne (jednoosobowe, np. minister, Prezes Urzędu Zamówień Publicz-nych, dyrektor urzędu kontroli skarbowej, wójt) oraz organy kolegialne (np. Rada Ministrów, Rada ds. Uchodźców, sejmik województwa). Te pierwsze zwykle ce-chuje wyższa sprawność, efektywność, szybkość i jednolitość działania. Natomiast organy kolegialne ustanawiane są zazwyczaj wówczas, gdy charakter rozstrzyga-nych spraw wymaga wielowymiarowej analizy, spojrzenia na nie z różnych punk-tów widzenia, dopuszczenia do rozstrzygania „czynnika społecznego”. Ze względu na zakres uprawnień wyróżnia się organy decydujące (posiadające uprawnienia de-cyzyjne, np. minister, wojewoda, rada gminy, wójt) oraz organy pomocnicze (pełnią-ce funkcję wspomagającą przy organach monokratycznych; nieposiadające upraw-nień decyzyjnych — ich rolą jest zwykle niwelowanie mankamentów organu jed-noosobowego przez działania o charakterze koordynacyjnym, opiniodawczym, doradczym, wnioskodawczym, np. działająca przy Prezesie Rady Ministrów Rada ds. Przeciwdziałania Narkomanii czy też działająca przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego Rada ds. Muzeów). Podobnie jak miało to miejsce w przypadku klasyfikacji administracji publicznej, w oparciuo kryterium zakresu kompetencji zasadne jest rozróżnianie organów administracji publicznej o kompetencji ogólnej (np. Rada Ministrów, organy jednostek samorzą-du terytorialnego, wojewoda) oraz organów o kompetencji szczególnej (np. minister, naczelnik urzędu skarbowego, wojskowy komendant uzupełnień). Ze względu na właściwość instancyjną, tzn. pozycję w sferze stosunków administracyjnych pro-cesowych, wyróżnić można organy pierwszej instancji oraz organy drugiej instancji. Z kolei w zależności od „usytuowania” organu w systemie terenowej administracji rządowej zasadne jest wyróżnienie organów administracji zespolonej oraz organów ad-ministracji niezespolonej (patrz: zasada zespolenia administracyjnego).

14

3.2. Zakład administracyjny (publiczny)

W tradycyjnym ujęciu zakładem administracyjnym jest względnie samodzielna jed-nostka organizacyjna wyposażona w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i oso-bowe, której podstawowym celem jest ciągłe, bezpośrednie świadczenie mających charakter niematerialny usług socjalno-kulturalnych o szczególnym znaczeniu spo-łecznym.

Zakład administracyjny jest tworzony i prowadzony przez organy administracji publicznej bądź za ich zezwoleniem przez inne podmioty. Kryterium publiczności podmiotu nie rozstrzyga o jego administracyjnym charakterze — zakłady admini-stracyjne mogą być ustanawiane zarówno przez podmioty publiczne, jak i prywat-ne. Przedmiotem działania zakładów administracyjnych jest wykonywanie zadań publicznych m.in. w sferze oświaty, wychowania, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, pomocy społecznej, kultury czy bezpieczeństwa publicznego. Zakład administracyjny, w przeciwieństwie do organu administracji publicznej, nie jest pojęciem prawnym, w związku z czym kwalifikacja określonego podmiotujako zakładu administracyjnego możliwa jest wyłącznie na podstawie wypracowa-nych przez doktrynę cech swoistych zakładu administracyjnego. Typowe zakłady administracyjne to np. zakłady opieki zdrowotnej, szkoły, przedszkola, szkoły wyż-sze, domy pomocy społecznej, biblioteki, zakłady karne, izby wytrzeźwień. Udziela-nie świadczeń przez zakład administracyjny podlega reżimowi prawa administracyjnego, niezależnie od charakteru podmiotu, który go utworzył i prowadzi. Zakład admi-nistracyjny świadczy usługi na podstawie nawiązanego z użytkownikiem stosunku administracyjnoprawnego o szczególnym charakterze. Stosunek ten cechuje nie-równorzędność stron, określana w doktrynie mianem władztwa zakładowego (zależ-ności zakładowej). Jego treścią jest możność jednostronnego ustalenia przez organ zakładu sytuacji destynatariusza (użytkownika zakładu, świadczeniobiorcy), z dru-giej strony zaś obowiązek użytkownika podporządkowania się rozstrzygnięciom organu zakładu. Stosunek ten może się wyrażać stosowaniem rozmaitych sankcji o charakterze dyscyplinarnym, a nawet zastosowaniem przymusu bezpośredniego. Władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego. Jego podstawą są usta-wowo umocowane uprawnienia organu zakładu do stanowienia norm o charakte-rze generalnym i abstrakcyjnym (zawieranych zazwyczaj w statutach, regulaminach organizacyjnych, regulaminach porządkowych zakładu — np. statucie szkoły wyż-szej, regulaminie organizacyjnym zakładu opieki zdrowotnej) oraz do wydawania różnego typu aktów indywidualnych (np. decyzji o zaliczeniu semestru studiów). Niezależnie od uprawnień wynikających ze stosunku władztwa zakładowego, or-gany zakładów administracyjnych bywają wyposażane w kompetencje do wydawa-nia aktów administracyjnych (np. decyzja rektora szkoły wyższej w sprawie skreśle-nia z listy studentów). Władztwo zakładowe służyć powinno wyłącznie w zakresie, w jakim jest to niezbędne do realizacji zadań zakładu. W zależności od rodzaju za-kładu, nawiązanie stosunku władztwa zakładowego może dokonywać się na mocy samego prawa, na podstawie decyzji administracyjnej bądź też na mocy orzeczenia sądu. Zaliczenie zaś w poczet destynatariuszy zakładu może mieć charakter dobro-wolny albo przymusowy. Powszechnie akceptuje się możliwość objęcia władztwem zakładowym również pewnych kategorii osób niebędących destynatariuszami (np. osób jedynie przebywających na jego terenie). Niezależnie od stosunku administra-cyjnoprawnego zakład administracyjny łączyć może z jego użytkownikami także szereg stosunków o charakterze cywilnoprawnym.

15

3.3. Inne podmioty administrujące

Przedsiębiorstwa państwowe i samorządowePodstawową funkcją przedsiębiorstw jest prowadzenie działalności gospodarczej. Jednakże część z nich, obok swojej zasadniczej funkcji, z założenia powołana jest do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Działalność przedsię-biorstw w tej sferze polega z reguły na świadczeniu usług komunikacyjnych, za-opatrzenia ludności w wodę, energię elektryczną bądź cieplną oraz innych usług komunalnych. Przedsiębiorstwo publiczne, jako sposób wykonywania zadań admi-nistracji publicznej, w ostatnich latach straciło nieco na znaczeniu z uwagi na czę-ste w praktyce administracyjnej „zakupywanie” usług na rzecz podmiotów admi-nistrowanych od przedsiębiorstw prywatnych.

Agencje państwoweStosunkowo nowym podmiotem w strukturze administracji publicznej są agencje państwowe. Ich zadania szczegółowo określają konstytuujące je przepisy ustawo-we — np. funkcją tego rodzaju agencji może być zarządzanie określoną częścią ma-jątku publicznego. Agencje państwowe posiadają osobowość prawną, co znacznie ułatwia im udział w obrocie gospodarczym. Organem agencji jest najczęściej jej prezes. Przykładami tego typu podmiotów administrujących są: Agencja Nierucho-mości Rolnych, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, Agencja Rynku Rolnego, Agen-cja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Polska Agencja Żeglugi Powietrz-nej (tego rodzaju agencjami nie są natomiast Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrzne-go oraz Agencja Wywiadu).

Organizacje społeczne i fundacjeOrganizacje społeczne z reguły nie są włączane w zakres pojęcia administracji pu-blicznej (w ujęciu podmiotowym), jednak powszechnie uznaje się ich funkcjonalną obecność w procesie realizacji zadań administracji publicznej. Organizacje te nie zajmują w systemie podmiotów wykonujących administrację publiczną jednakowej pozycji. Część spośród nich mocą przepisów ustawowych powołana jest do realiza-cji zadań administracji publicznej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypad-ku większości samorządów zawodowych (np. samorządu lekarzy i lekarzy denty-stów, adwokatury czy też samorządu notarialnego), gdy normy ustawowe powołują ich organy do orzekania w imieniu państwa m.in. o prawie wykonywania zawodu (zadania publiczne „zadane mają” również inne organizacje społeczne, takie choć-by, jak Polski Związek Łowiecki). Odrębną grupę stanowią organizacje społeczne, które w określonych warunkach mogą mieć powierzone wykonywanie niektórych zadań z zakresu administracji publicznej (chodzi tu przede wszystkim o stowarzy-szenia i związki wyznaniowe). W takich sytuacjach jednak zlecenie wykonywania zadań organizacji społecznej nie zwalnia podmiotu publicznego z odpowiedzialno-ści za ich wykonanie. Nie chodzi tu bowiem o rezygnację z wykonywania niektó-rych funkcji administracji publicznej, a jedynie o zmianę sposobu ich realizacji. Na analogicznych zasadach jak w przypadku organizacji społecznych w wykonywaniu zadań administracji publicznej uczestniczyć mogą fundacje.

16

4. Podstawowe więzi łączące podmioty administrujące

Ustrój administracji publicznej — w tym charakter podmiotów ją tworzących oraz system powiązań między nimi — w sposób bezpośredni uzależniony jest od rodza-ju zadań, jakie realizować mają poszczególne struktury tej administracji. Stosunki między podmiotami administrującymi sprzyjać powinny jak najefektywniejszemu realizowaniu zadań publicznych — ich kształt powinien wynikać z charakteru po-szczególnych zadań oraz cech otoczenia, w jakim mają być one realizowane. Ty-powymi więziami łączącymi podmioty administrujące są: kierownictwo, nadzór, kontrola, koordynacja i współdziałanie.

Kierownictwo jest najsilniejszym rodzajem powiązania w administracji publicznej. Stosunek kierownictwa zachodzi między podmiotem wyższego i niższego szcze-bla w układzie hierarchicznego podporządkowania. Kierownictwo, jako rodzaj po-wiązania między podmiotami administrującymi, jest charakterystyczne dla scen-tralizowanych struktur administracji (stosunek kierownictwa, jako więź służbowa w ramach aparatu pomocniczego, obecny jest także w administracji zdecentralizo-wanej). Podmiot administracji, któremu służą kompetencje do kierowania, może używać wszelkich przewidzianych prawem środków w celu oddziaływania na po-stępowanie podmiotu kierowanego, dlatego też często wskazuje się, że w ramach kierownictwa zawierają się również kompetencje o charakterze kontrolnym, nad-zorczym czy koordynującym. Prawnymi środkami realizacji kierownictwa są m.in. akty indywidualne o charakterze polecenia służbowego, a także akty generalne, ta-kie jak wytyczne, instrukcje, pisma okólne itp.

Nadzór jest powiązaniem charakterystycznym dla zdecentralizowanych struktur administracji publicznej (np. nadzór organów administracji państwowej nad sa-morządem terytorialnym). Podmioty nadzorowane z mocy prawa są samodziel-ne i odpowiadają za swoje działania. Uprawnienia nadzorcze obejmują umocowa-nie do przeprowadzenia kontroli oraz do zastosowania (w razie potrzeby) środków korygujących, tzn. do wiążącego wpływu na zachowanie podmiotu nadzorowane-go. Z uwagi na to, że nadzór występujący w ramach administracji publicznej ma charakter prawny, ocena dokonywana przez podmiot nadzorujący odnoszona jest przede wszystkim do kryterium legalności działania, przy czym (zależy to od kon-kretnej kompetencji nadzorczej) kryteriami nadzoru mogą być również inne war-tości, np. celowość, rzetelność, gospodarność, zgodność z polityką rządu itd. Ge-neralnie środki nadzorcze podzielić można na dwie grupy. Pierwszą z nich stano-wią nakierowane na akt (czynność) nadzorowanego środki nadzoru merytoryczne-go — np. uchylenie aktu, zawieszenie jego wykonania, zatwierdzenie aktu czy też stwierdzenie jego nieważności. Do drugiej grupy należą nakierowane na organ lub osobę piastującą funkcję organu środki nadzoru personalnego — np. zawieszenie w czynnościach, odwołanie czy rozwiązanie organu.

Kontrola, występująca jako integralna część kierownictwa oraz nadzoru, często sta-tuowana jest w prawie jako samodzielny rodzaj powiązania między podmiotami administrującymi. Istotą kontroli w ramach administracji publicznej jest praw-ne umocowanie określonego podmiotu do oceny innego podmiotu ze względu na wskazane mierniki działania. Organ kontrolujący w zasadzie nie ma możliwości wpływania na zachowanie kontrolowanego, tzn. nie może dokonać aktu korygują-

17

cego (ale może np. żądać dokumentów). W zakres kompetencji kontrolnych wcho-dzi zazwyczaj uprawnienie do sformułowania i przedstawienia kontrolowanemu (oraz ewentualnie podmiotowi zwierzchniemu) wniosków pokontrolnych.

Koordynacja jest uprawnieniem służącym w stosunku do podmiotów niepodpo-rządkowanych, choć zasadnym jest również mówienie o koordynacji prowadzonej w ramach kierownictwa. Polega ona na harmonizowaniu i ujednolicaniu działań poddanych koordynacji podmiotów administracji. Organ koordynujący zazwyczaj nie posiada środków władczego oddziaływania na koordynowane podmioty — re-alizacja koordynacji odbywa się w związku z tym zwykle za pomocą stosunkowo mało sformalizowanych instrumentów (może to być np. wyłącznie odpowiednia argumentacja).

Współdziałanie jest więzią łącząca podmioty niezależne. Analiza prawa administra-cyjnego pozwala na wyróżnienie kategorii współdziałania fakultatywnego (prawo daje jedynie podstawy do ewentualnej współpracy, która podejmowana jest z woli stron) oraz kategorii współdziałania obligatoryjnego (występuje w sytuacji prawnie sformułowanego obowiązku podjęcia współpracy określonych podmiotów w okre-ślonym zakresie). Współdziałające podmioty razem odpowiadają za treść i skutki wspólnych działań.

18

5. Kontrola administracji publicznej

Żadna zorganizowana działalność nie może obejść się bez kontroli. Stąd też inte-gralnym elementem ustroju administracji publicznej jest system powiązań o charak-terze kontrolnym, łączących z sobą podmioty należące do tej administracji i takich, które poddają działalność administracyjną kontroli podmiotów zewnętrznych.

Kontrola to badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym (wzor-cem) oraz ustalenie zasięgu i przyczyn ewentualnych rozbieżności. Są to czynności sprawdzające, podejmowane w celu ustalenia, czy działania podmiotu kontrolowa-nego są zgodne z wymaganymi kryteriami. Kompetencja kontrolna mieścić może w sobie również przekazanie wyników ustalenia podmiotowi kontrolowanemu i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu (czasami oprócz wyników przekazy-wane mogą być również niewiążace zalecenia). Kontrola znajdująca swoją regulację w normach prawnych to kontrola prawna. Z uwagi na to, że wszelkie działania ad-ministracji publicznej podejmowane są wyłącznie na podstawie i w granicach pra-wa — wszelka kontrola dokonywana w ramach administracji publicznej jest kon-trolą prawną (wyjątek w tym zakresie stanowi rodzaj kontroli społecznej, za jaką uważa się tzw. opinię publiczną). Normatywnie wyznaczony jest podmiot, przed-miot kontroli i zasady jej przeprowadzania. Normatywny charakter mają również mierniki kontroli administracji publicznej, tzn. mierniki oceny poprawności dzia-łania podmiotu kontrolowanego (kryteria kontroli). Wśród najczęściej spotykanych prawnych kryteriów kontroli wskazać można m.in.:— legalność, — celowość, — sprawność (efektywność), — rzetelność, — gospodarność, — uwzględnianie interesu publicznego, — uwzględnianie interesu indywidualnego, — zgodność z polityką rządu.

Wszystkie kryteria podporządkowane są kryterium legalności, stanowiącemu inte-gralny element każdej kontroli administracji publicznej — dopuszczalna jest zatem kontrola administracji publicznej oparta jedynie na kryterium legalności, z wyłą-czeniem innych kryteriów, ale nie odwrotnie.

Kontrola administracji publicznej od dawna jest przedmiotem zainteresowania doktryny prawa administracyjnego i nauki administracji. Na ich gruncie wskazuje się m.in. szereg cech prawidłowo zorganizowanej kontroli administracji publicznej. Jed-ną z nich jest oficjalność. W doktrynie postuluje się, aby cała administracja publicz-na podlegała kontroli z urzędu (tzn. kontroli oficjalnej). Obok niej dopiero istniećpowinny instrumenty kontroli uruchamianej na wniosek, na żądanie. Kontrola po-winna być aktywna. Jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, wnikliwość i rzetel-ności powinny doprowadzić do wykrycia wszystkich nieprawidłowości. Kontro-lę administracji publicznej znamionować powinna również bezstronność, oznacza-jąca obiektywność każdej czynności kontrolnej. W celu zachowania bezstronno-ści postuluje się, aby obok kontroli wykonywanej w ramach kierownictwa czy też w ramach kompetencji nadzorczych, istniała również kontrola niezawisła. Kontro-la powinna być również proporcjonalna i to zarówno co do zakresu podmiotowe-go i przedmiotowego, częstotliwości, z jaką jest poodejmowana, jak i uciążliwości

19

po stronie kontrolowanych. Jakkolwiek bardzo istotna, to jednak funkcja kontro-lna w administracji publicznej nie jest najważniejszą. Jej celem jest zapewnienie efektywności wykonywania zadań publicznych. Aby zapobiec nieproporcjonalne-mu rozrostowi kontroli administracji publicznej, konieczne jest jej miarkowanie. Kontrola administracji publicznej powinna być także fachowa (zakres wiedzy i do-świadczenia kontrolującego powinien co najmniej dorównywać wiedzy i doświad-czeniu kontrolowanego) oraz skuteczna, co oznacza, że prowadzić musi do celu, ja-kim jest wykrycie nieprawidłowości w funkcjonowaniu administracji publicznej (S. Jędrzejewski w: Jędrzejewski, Nowicki, 1995).

Kontrola administracji publicznej może być klasyfikowana według różnych kryte-riów. Ze względu na sposób przeprowadzania kontroli wyróżnić można kontrolę bezpośrednią, polegającą na bezpośrednim oglądzie podmiotu poddanego kontro-li (inspekcja, lustracja, rewizja, wizytacja) oraz kontrolę pośrednią, dokonywaną na podstawie dostarczanych dokumentów (doniesień, sprawozdań). Z kolei ze wzglę-du na stosunek czasowy czynności kontrolującej do czynności kontrolowanej wy-różnia się kontrolę wstępną (dokonywaną ex ante), kontrolę faktyczną (bieżącą) oraz kontrolę następczą (ex post). W przypadku tej pierwszej czynność kontrolująca wy-przedza czynność kontrolowaną, kontrola faktyczna przeprowadzana jest równo-legle do czynności kontrolowanej (w trakcie jej trwania), kontrolę następczą prze-prowadza się po zakończeniu działania objętego kontrolą. Ze względu na inicja-tywę kontroli wyróżnić można kontrolę podejmowaną na wniosek oraz podejmowa-ną z urzędu. Jednym z najważniejszych podziałów kontroli administracji publicznej jest podział dokonywany ze względu na kryterium usytuowania podmiotu, którego kontroli poddany jest podmiot administracji publicznej. W zależności od tego, czy podmiot kontrolujący znajduje się w ramach administracji publicznej, czy też poza jej strukturami, wyróżnić można kontrolę wewnętrzną oraz kontrolę zewnętrzną.

Do kontroli wewnętrznej zaliczyć należy niewątpliwie kontrolę resortową. Ten typ kontroli występuje jedynie w ramach administracji rządowej. Jest to kontrola doko-nywana w ramach struktury organizacyjnej resortu rządowego — z uwagi na istotę resortu, który traktować należy jako zhierarchizowany układ organizacyjny (pion organizacyjny) — zarówno organ kontrolujący, jak i kontrolowany podporządko-wane są temu samemu organowi centralnemu (mimo odejścia ustawodawcy od do-minacji resortowego układu administracji rządowej, wyróżnianie kontroli resorto-wej wciąż znajduje uzasadnienie w rozwiązaniach ustrojowych przyjętych w Polsce). Innym rodzajem kontroli wewnętrznej jest kontrola międzyresortowa, sprawowana głównie przez specjalne inspekcje, które z uwagi na usytuowanie w ramach admini-stracji publicznej dałyby się w znaczne części zaklasyfikować do kontroli resortowej(choć część z nich uległa zespoleniu), to jednak ze względu na zakres działania mu-szą być traktowane jako wykraczające poza ramy resortu (por.: J. Boć w: Błaś, Boć, Jeżewski, 2003; E. Olejniczak-Szałowska w: Duniewska i wsp., 2004). Do tej kate-gorii kontroli zaliczyć należy m.in. kontrolę sprawowaną przez Inspekcję Sanitarną, Inspekcję Ochrony Środowiska, Inspekcję Handlową. Jako kontrolę wewnętrzną traktować należy również kontrolę instancyjną, tzn. kontrolę dokonywaną na gruncie jurysdykcyjnej działalności podmiotów administrujących — kontrolę stanowienia aktów administracyjnych. Charakter wewnętrzny przyznawany jest również kon-troli prokuratorskiej. Obejmuje ona zarówno akty stanowienia prawa (prokuratoro-wi służy np. skarga do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego), jak i akty stosowania prawa (przepisy k.p.a. przyznają prokuratorowi uprawnienia do kontroli legalności samego postępo-wania administracyjnego i dokonanego w jego wyniku rozstrzygnięcia).

Zewnętrzna kontrola administracji publicznej obejmuje kontrolę sądową oraz poza-sądową. W ramach sądowej kontroli administracji publicznej zasadnicze znaczenie przypisać należy kontroli sądów administracyjnych. Od 1 stycznia 2004 roku w Pol-

20

sce funkcjonuje dwuszczeblowy system sądownictwa administracyjnego. Sądami administracyjnymi są: Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy ad-ministracyjne. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpo-znają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne. Kontrola wykony-wana przez sądy administracyjne sprawowana jest, jeżeli ustawy nie stanowią ina-czej, pod względem zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orze-kania, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów (skargi kasacyjne i zażalenia), a także podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne. Zakres kontroli sądów administracyjnych określony jest klauzulą gene-ralną uzupełnioną enumeracją negatywną. Kontrola działalności administracji pu-blicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia, inne akty lub czynności z zakre-su administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działal-nością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne z jednej strony chroni obiektywny porządek prawny, z dru-giej zaś stanowi fundament ochrony publicznych praw podmiotowych. Niektórzy przedstawiciele doktryny uważają nawet, że możliwość złożenia przez jednostkę skargi do sądu administracyjnego warunkuje istnienie tych praw.

Kontrolę administracji publicznej sprawują również sądy powszechne. Na ogólnych zasadach kontrolowana jest działalność administracji podlegająca regulacjom pra-wa karnego, cywilnego czy też prawa pracy. Zdarza się jednak, że bezpośredniej kontroli sądów powszechnych poddane są zachowania administracji regulowane przepisami prawa administracyjnego (w tym również akty administracyjne). Tego rodzaju bezpośrednia kontrola stosunków administracyjnoprawnych przez sądy powszechne należy jednak do wyjątków — każdorazowo wynika ona z wyraźnego upoważnienia ustawowego (np. sądy pracy i ubezpieczeń społecznych rozpatrują odwołania od decyzji organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych).

Do kontroli sądowej zaliczana jest również kontrola sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny oraz kontrola Trybunału Stanu. Trybunał Konstytucyjny, będąc orga-nem władzy sądowniczej, powołanym m.in. do badania zgodności aktów norma-tywnych z Konstytucją, orzeka również o zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy administracji publicznej, z Konstytucją RP, ratyfikowanymiumowami międzynarodowymi i ustawami. Z kolei przed Trybunałem Stanu odpo-wiedzialność konstytucyjną za naruszenie Konstytucji RP lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, ponoszą m.in. Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, a także osoby, którym Prezes Rady Ministrów powie-rzył kierowanie ministerstwem.

Do zewnętrznej kontroli pozasądowej zaliczyć należy przede wszystkim kontrolę Najwyższej Izby Kontroli, kontrolę Rzecznika Praw Obywatelskich a także, przy-bierającą różne postaci, kontrolę społeczną. W doktrynie wskazuje się jednak rów-nież inne rodzaje pozasądowej kontroli administracji publicznej o charakterze ze-wnętrznym (np. kontrola Państwowej Inspekcji Pracy czy też kontrola sprawowana przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych). Najwyższa Izba Kontroli kon-troluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskie-go, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyj-nych. NIK może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, sa-morządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, a także działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki pań-stwowe lub komunalne oraz wywiązują się ze zobowiązań finansowych na rzecz

21

państwa. Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji RP oraz w innych aktach normatywnych. W sprawach o ochronę wyżej wymienionych wartości rzecznik bada, czy wsku-tek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw (w tym również administracji pu-blicznej), nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwo-ści społecznej. W tym celu w szeregu regulacji prawnych rzecznik wyposażony zo-stał w rozmaite instrumenty kontrolne i to zarówno w sprawach indywidualnych (np. prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego czy pra-wo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym), jak i generalnych (np. pra-wo występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego). Kontrola społecz-na (obywatelska) to całokształt określonych prawem oraz faktycznych możliwości przysługujących jednostce i wspólnotom w zakresie dokonywania ocen prawidło-wości działania administracji publicznej, formułowania opinii, zgłaszania postula-tów i wniosków pod adresem administracji (E. Olejniczak-Szałowska w: Duniew-ska i wsp., 2004). Kontrola ta może być ujęta w ramy instytucji prawnej (kontro-la instytucjonalna) bądź funkcjonować poza regulacjami prawnymi (kontrola pozain-stytucjonalna). Przejawem instytucjonalnej kontroli społecznej jest np. regulowana przepisami działu VIII k.p.a. instytucja skarg i wniosków, przewidziana w artyku-le 79 Konstytucji RP tzw. skarga konstytucyjna czy też możliwość przeprowadze-nia na wniosek mieszkańców referendum w sprawie odwołania organów wybieral-nych w jednostkach samorządu terytorialnego. Kontrola pozainstytucjonalna utoż-samiana jest zwykle w doktrynie z tzw. opinią publiczną.

22

Bibliografia

1. Błaś A., Boć J., Jeżewski J., 2003: Administracja publiczna, Kolonia.2. Borkowski J., 1977: Określenie administracji i prawa administracyjnego, [w:] Sys-

tem prawa administracyjnego, (red.) J. Starościak, tom I, Warszawa.3. Duniewska Z., Jaworska-Dębska B., Michalska-Badziak R., Olejniczak-Sza-

łowska E., Stahl M., 2004: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucja, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa.

4. Izdebski H., Kulesza M., 2000: Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa.

5. Jędrzejewski S., Nowicki H., 1995: Kontrola administracji publicznej, Toruń.6. Leoński Z., 1999: Nauka administracji, Warszawa.7. Nowacka E., 1997: Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Warszawa.8. Ochendowski E., 2004: Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń.9. Radziszewski E., 2000: Zadania i kompetencje organów administracji publicz-

nej po reformie ustrojowej państwa, Warszawa.10. Szreniawski J., Niczyporuk J., 1999: Działy administracji rządowej, [w:] Prawo

administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, (red.) E. Knosala, A. Ma-tan, G. Łaszczyca, Kraków.

11. Szreniawski J., 2002: Wstęp do nauki administracji, Lublin.12. Zimmermann J., 2008: Prawo administracyjne, Warszawa.