Documento do

Banco Mundial

SOMENTE PARA USO OFICIAL

Relatório N°: 51185-BR

DOCUMENTO DE AVALIAÇÃO DO PROJETO

DE UM

EMPRÉSTIMO PROPOSTO

NO MONTANTE DE US$ 200 MILHÕES

PARA A

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

PROJETO BOLSA FAMÍLIA

PARA APOIAR A SEGUNDA FASE DO

PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA

PROJETO CONSOLIDAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E APOIO AO

COMPROMISSO NACIONAL PELO DESENVOLVIMENTO SOCIAL

9 de agosto de 2010

Unidade de Gestão do Setor de Desenvolvimento Humano

Unidade de Gestão de País – Brasil

Região da América Latina e do Caribe

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ii

EQUIVALÊNCIA DA MOEDA

(Taxa de câmbio em vigor em 13 de novembro de 2009)

Unidade monetária = Real

1,73 Real = US$ 1

US$ 0.59 = 1 Real

EXERCÍCIO FINANCEIRO

1 de janeiro – 31 de dezembro

ABREVIATURAS E ACRÔNIMOS

AAA APL

Atividades Analíticas e de Consultoria Empréstimo de Programa Adaptável

PBF Programa Bolsa Família BPC Benefício de Prestação Continuada CAS Estratégia de Assistência aos Países CCT Transferência Monetária Condicionada CDD Projeto de Desenvolvimento Voltado à Comunidade CEDEPLAR Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Universidade Federal de

Minas Gerais) CEF Caixa Econômica Federal CEL Comissão Especial de Licitação CGE Centro de Educação Global CIS Consórcio de Informação Social CMC Núcleo de Gestão CNDS Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social CRAS Centros de Referência da Assistência Social DFID DPI DSEI

Departamento de Desenvolvimento Internacional (DFID – Reino Unido). Diretoria de Projetos Internacionais Distritos Sanitário Especial Indígena

FUNAI Fundação Nacional do Índio FAO FGV

Organização para a Alimentação e Agricultura (FAO) Fundação Getúlio Vargas

FMA Avaliação da Gestão Financeira PIB Produto Interno Bruto GTZ Agência Técnica Alemã de Cooperação Técnica HFA Altura para a idade IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estadística BID Banco Interamericano de Desenvolvimento IFPRI Instituto Internacional de Pesquisas em Políticas Alimentares OIT Organização Internacional do Trabalho INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPC Centro Internacional de Pobreza IPP IT

Plano para os Povos Indígenas Tecnologia da informação

MAS MDA

Ministério de Assistência Social Ministério do Desenvolvimento Agrário

ODM Objetivos de Desenvolvimento do Milênio

iii

MDS Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome M&E MESA

Monitorização e avaliação Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar

MS Ministério da Saúde MDS Ministério de Desenvolvimento Social PAA PAC

Programa de Aquisição de Alimentos Programa de Aceleração do Crescimento

PNAD PETI

Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Programa de Erradicação do Trabalho Infantil

POM Manual de Operações do Projeto PPF Proposta de Financiamento do Programa PSND PSDB PT

Dívida Líquida do Setor Público Partido da Social Democracia Brasileira Partido dos Trabalhadores

SAA Secretaria de Assuntos Administrativos SAGI Secretaria da Avaliação e Gestão da Informação

SAIP Secretaria de Articulação e Inclusão Produtiva SENARC Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SECEX Secretaria Executiva do Ministério de Desenvolvimento Social SEPPIR Secretaria de Promoção de Políticas de Inclusão Racial SIAB Sistema de Informações da Atenção Básica SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira SICONV Sistema de Convênios SINE Sistema Nacional de Emprego SISVAN Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional SOE Extrato de despesas: SWAp Abordagem Setorial Ampla UGP Unidade de Gestão de Projetos PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)

Vice-Presidente Pamela Cox

Diretor de País: Makhtar Diop

Diretor de Setor: Keith Hansen

Gerente Setorial: Helena Ribe

Chefe da Equipe do Projeto: Manuel Salazar

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BRASIL

Segunda Fase do Projeto Bolsa Família (APL 2)

iv

SUMÁRIO

Página

I. CONTEXTO ESTRATÉGICO E FUNDAMENTAÇÃO ................................................. 1

A. Questões nacionais e regionais ........................................................................................... 1

B. Fundamentação lógica da participação do Banco Mundial ................................................ 3

C. Objetivos de alto nível para os quais o projeto contribui.................................................... 4

II. DESCRIÇÃO DO PROJETO .............................................................................................. 5

A. Instrumento de empréstimo................................................................................................. 5

B. Objetivo e fases do programa ............................................................................................. 5

C. Objetivo do desenvolvimento do projeto e indicadores-chave ........................................... 7

D. Componentes do projeto ..................................................................................................... 8

E. Lições aprendidas e refletidas na elaboração do projeto .................................................. 11

F. Alternativas consideradas e motivos para a rejeição ........................................................ 13

III. IMPLEMENTAÇÃO ...................................................................................................... 14

A. Acordos de parcerias ......................................................................................................... 14

B. Disposições institucionais e de implementação ................................................................ 14

C. Monitoramento e avaliação dos resultados ....................................................................... 15

D. Sustentabilidade ................................................................................................................ 16

E. Riscos críticos e possíveis aspectos controversos ............................................................. 17

F. Condições e cláusulas do empréstimo/crédito .................................................................. 24

IV. RESUMO DA AVALIAÇÃO......................................................................................... 25

A. Análises econômicas e financeiras.................................................................................... 25

B. Técnico .............................................................................................................................. 26

C. Fiduciário .......................................................................................................................... 27

D. Social................................................................................................................................. 28

E. Meio ambiente .................................................................................................................. 29

F. Políticas de salvaguarda .................................................................................................... 30

G. Exceções e prontidão da política....................................................................................... 30

Anexo 1: País e setor ou antecedentes do programa ................................................................ 31

* GOB – Governo Brasileiro Fonte: Ministério de Desenvolvimento Social –SAGI. ........... 67

v

Anexo 2: Principais projetos relacionados financiados pelo Banco Mundial e/ou outras

agências ........................................................................................................................................ 68

Anexo 3: Estrutura de resultados e monitoramento ................................................................ 71

Anexo 4: Descrição detalhada do projeto ................................................................................. 85

Anexo 5: Custos do Projeto ...................................................................................................... 109

Anexo 6: Dispositivos de implementação ................................................................................ 110

Anexo 7: Gestão Financeira e Dispositivos de Desembolso ................................................... 116

Anexo 8: Disposições sobre a aquisição .................................................................................. 126

Anexo 9: Análise econômica e financeira................................................................................ 133

Anexo 10: Problemas das políticas de salvaguarda ............................................................... 139

Anexo 11: Preparação e supervisão do projeto ...................................................................... 157

Anexo 12: Documentos no Arquivo do Projeto ...................................................................... 158

Anexo 13: Demonstrativo de empréstimos e créditos ............................................................ 159

Anexo 14: Visão panorâmica do país ...................................................................................... 165

Anexo 15: Mapas BIRD 33377R .............................................................................................. 167

vi

BRASIL

SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

DOCUMENTO DE AVALIAÇÃO DO PROJETO

AMÉRICA LATINA E CARIBE

LCSHS-DPT

Data: 9 de agosto de 2010 Chefe da Equipe: Manuel Salazar

Diretor de País: Makhtar Diop

Gerente/Diretor de Setor: Keith Hansen

Setores: Outros serviços sociais (97%);

administração do Governo Central (2%);

administração do Governo Subnacional

(1%)

Temas: Redes de segurança social (100%)

Identidade do Projeto: P101504 Categoria Ambiental: C

Instrumento de empréstimo: Empréstimo

Programático Adaptável

Em conjunto com a IFC:

Nível conjunto:

Dados de Financiamento do Projeto

[X] Empréstimo [ ] Crédito [ ] Subsídio [ ]

Garantia

[ ] Outro:

Para Empréstimos/Créditos/Outros:

Financiamento Total do Banco (US$ milhões): 200.00

Termos da proposta: Compromisso vinculado a um Empréstimo Flexível do BIRD com um

spread variável, denominado em dólares dos Estados Unidos; taxa inicial capitalizada: datas de

pagamento: 15 de maio e 15 de novembro de cada ano com os seguintes termos: Cinco anos de

período de carência, 30 anos de prazo de amortização total, com amortização em cotas iguais;

todas as opções de conversão foram escolhidas; o teto da taxa de juros/prêmio da faixa da taxa

de juros a serem financiados com os fundos do empréstimo.

Plano de financiamento (US$ milhões)

Fonte Local Estrangeiro Total

Mutuário: 10015.00 0.00 10015.00

Banco Internacional de Reconstrução e

Desenvolvimento

200.00 0.00 200.00

Total: 10215.00 0.00 10215.00

Mutuário:

República Federativa do Brasil

Ministério da Fazenda – PGFN

Esplanada dos Ministérios Bloco P

Brasília, DF, Brasil, 70048-900, Fax: (55-11) 3412-1740

Órgão Responsável: Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome

Esplanada dos Ministérios, Bloco C

5o Andar Gabinete, CEP, Brasil, 70058-900

Tel: (55-61) 3433-1001 Fax: (55-61) 3433-1025

vii

Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome

Esplanada dos Ministérios, Bloco C,

Brasília, DF, Brasil, 70058-900, Tel: 55 61 313-1630, Fax: 55 61 313-1728

Estimativa de desembolsos (Banco Mundial EF/US$ milhões)

EF EF11 EF12 EF13 EF14 EF15 EF16

Anual 2,73 96,79 96,38 2,08 1,22 0,80

Cumulativo 2,73 99,52 195,90 197,98 199,20 200,00

Período de implementação do projeto: Início : 1° de dezembro de 2010; Fim: 30 de dezembro

de 2015

Data prevista para entrada em vigor: 1º de dezembro de 2010

Data prevista para encerramento: 30 de dezembro de 2015

O projeto afasta-se do CAS em termos de conteúdo ou outro ponto

significativo? Ref. PAD I.C.

[ ]Sim [X]

Não

O projeto requer quaisquer exceções das políticas do Banco Mundial?

Ref. PAD IV.G. Essas exceções foram aprovadas pela Administração do Banco Mundial?

[ ]Sim [X]

Não

[ ]Sim [X] Não

Está sendo solicitada da Diretoria Executiva alguma exceção das políticas? [ ]Sim [X]

Não

O projeto inclui quaisquer riscos críticos classificados como "substanciais" ou

"altos"?

Ref. PAD III.E.

[ ]Sim [X] Não

O projeto atende aos critérios regionais de prontidão para implementação?

Ref. PAD IV.G.

[X]Sim [ ]

Não

Objetivo de desenvolvimento do projeto Ref. PAD II.C., Anexo Técnico 3

O projeto busca fortalecer a capacidade do Programa BF de alcançar seu objetivo de reduzir a

pobreza e a desigualdade e promover o desenvolvimento do capital humano mediante a melhoria

da situação da educação e da saúde e da redução da incidência de desnutrição entre a população

de baixa renda.

Descrição do Projeto Ref. PAD II.D., Anexo técnico 4

A segunda fase do projeto APL (2010-2015) consistiria em seis componentes, que incluem:

Componente 1: Transferências monetárias condicionadas (Subsídios do BF) (US$ 10

bilhões; financiamento do Banco Mundial: (US$ 185 milhões). O objetivo deste Componente

é cofinanciar o fornecimento de subsídios (os Subsídios do BF) para mães e outros membros da

família designados para permitir que suas famílias tenham acesso à saúde, educação e outros

serviços conforme descrição do Programa Bolsa Família e do Manual de Operações.

Componente 2: Fortalecimento do Cadastro Único como o Principal Instrumento de

Direcionamento para os Programas Sociais (US$ 6 milhões; financiamento do Banco

viii

Mundial: US$ 2,8 milhões). O APL 2 fornecerá apoio, treinamento, assistência técnica e custos

operacionais incrementais selecionados ao Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) para

consolidar o Cadastro Único como o principal mecanismo usado para selecionar a população-

alvo do programa BF e de outros programas sociais e, o que é ainda mais importante, integrar os

programas sociais nos âmbitos federal e subnacional. Este Componente será executado pelo

MDS por intermédio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC).

Componente 3: Fortalecimento institucional para a consolidação do Programa Bolsa Família

(US$ 9,7 milhões; financiamento do Banco Mundial: US$ 4,6 milhões) Este Componente,

também executado pelo MDS por intermédio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania

(SENARC), financiaria atividades voltadas para o fortalecimento da gestão, governança e

responsabilização do MDS para implementar o Programa BF.

Componente 4: Consolidação do Sistema de Monitoramento e Avaliação no Ministério do

Desenvolvimento Social (US$ 9,3 milhões; financiamento do Banco Mundial: US$ 4,5

milhões). Este Componente fornecerá apoio, treinamento, assistência técnica, equipamentos e

custos operacionais incrementais selecionados para consolidar a capacidade dos ODMs de

monitorar e avaliar os programas sociais nos âmbitos federal e subnacional, além de fortalecer

sua capacidade.

Componente 5: Apoio ao Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social (CNDS)

(US$ 2,9 milhões; financiamento do Banco Mundial: US$ 1,3 milhão). Este Componente

fornecerá apoio, treinamento, custos operacionais incrementais selecionados e assistência técnica

ao MDS para tornar operacional o Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social

(CNDS).

Componente 6: Apoio Operacional à Unidade de Implementação do Projeto no Ministério

do Desenvolvimento Social (US$ 1,7 milhão; financiamento do Banco Mundial US$ 1,2

milhão) Este Componente fornecerá apoio institucional à DPI para a implementação do projeto,

enfatizando a necessidade de transferência de conhecimento técnico para as equipes do MDS

mediante o fornecimento de bens e serviços necessários por esse motivo.

Quais são as políticas de salvaguarda iniciadas, se houver? Ref. PAD IV.F., Anexo técnico 10

Uma vez que o programa inclui os povos indígenas e os Quilombolas (descendentes de escravos

fugitivos) entre seus beneficiários, o projeto aciona O.P. 4.10

Condições não padronizadas significativas, se houver, para: Ref. PAD III.F.

Apresentação para a Diretoria:

N.A.

Condições de eficácia:

O empréstimo foi validamente registrado pelo Banco Central do Mutuário.

Condições de desembolso:

ix

O empréstimo tem as seguintes condições para desembolsos:

a) Para pagamentos efetuados antes da data do Contrato de Empréstimo, exceto que os

saques até um valor agregado não excedam US$ 2.700.000 e que o equivalente a

US$ 300.000 possa ser feito para pagamentos efetuados em até um ano antes dessa data

mas em 13 de novembro de 2009 ou depois, para Despesas Elegíveis nas Categorias (1) e

(2) respectivamente; ou

b) Para pagamentos cobertos pelas Categorias (1) e (2), a menos que a CEL seja formalmente

criada e dotada de pessoal de uma maneira aceitável para o Banco Mundial.

As seguintes cláusulas-chave também se aplicam:

a) Se, a qualquer momento, o Banco Mundial determinar que qualquer parcela dos

montantes desembolsados pelo MDS para a Conta do BF como Transferências de

Subsídios à BF (a) não foram utilizados para Subsídios do BF sacado pelos Beneficiários

do BF; ou (b) foram efetuados sem a conformidade com as respectivas condições e

requisitos para o fornecimento de Subsídios do BF, o Mutuário restituirá imediatamente

qualquer quantia ao Banco Mundial e o Banco Mundial determina já que este especificará

por notificação ao Mutuário.

b) O Mutuário manterá no MDS, durante a implementação do Projeto, uma estrutura

organizacional para a implementação do Projeto com funções e responsabilidades

estipuladas no Manual de Operações ("UIP"), sempre chefiado pela Secretaria Executiva

do MDS como seu Coordenador de Projeto e auxiliado por uma equipe em número

apropriado, todos com as qualificações e a experiência aceitáveis para o Banco, inclusive

pessoal, entre outras coisas, responsável pelo monitoramento, avaliação e supervisão da

execução do Projeto.

c) O Mutuário executará o Projeto em conformidade com o manual de operações,

satisfatório para o Banco Mundial (o Manual de Operações), o mencionado manual

deverá incluir entre outras coisas:

(i) os procedimentos para a execução, monitoramento e avaliação do Projeto (inclusive

os Indicadores) e os requisitos de aquisição e financeiros desse, inclusive os

documentos padrão para licitação, documentos a serem usados na Seção III. B. 2 do

Anexo 2 do Contrato:

(ii) a estrutura organizacional para a implementação de projetos; e

(iii) os critérios para identificação, registro e seleção dos Beneficiários do BF, os

requisitos a serem preenchidos pelos beneficiários do BF como condições para o

fornecimento dos Subsídios do BF (que incluirão aquelas estipuladas no Anexo 4 do

Contrato); os mecanismos para verificação da conformidade com as condições dos

Subsídios do BF; e o detalhamento dos procedimentos para a coordenação e

colaboração entre os municípios e outras instituições de cooperação, instituições

financeiras e outras partes interessadas na realização do projeto e nas disposições

sociais mencionadas no parágrafo (d) a seguir.

d) Sem limitação quanto às disposições do Capítulo 5.01 (b) das Condições Gerais, o

Mutuário, por intermédio do MDS, realizará o Projeto em conformidade com as

x

disposições dos Instrumentos Normativos e Administrativos dos Povos Indígenas e

Quilombolas Aplicáveis aos Mutuários conforme detalhado no Manual de Operações.

e) O Mutuário, por intermédio do MDS, garantirá que o Projeto será executado de acordo

com as disposições das Diretrizes de Combate à Corrupção.

xi

1

I. CONTEXTO ESTRATÉGICO E FUNDAMENTAÇÃO

A. Questões nacionais e regionais

1. Ênfase renovada no crescimento com ganhos sustentáveis em equidade. Durante

seu primeiro período, a administração do Presidente Lula manteve uma estratégia dupla

de promover e manter o crescimento econômico, além de incentivar o progresso social

para enfrentar os desafios da desigualdade. Esta última foi substancialmente aprimorada

pela consolidação, expansão e melhorias no principal programa social do governo, o

Programa Bolsa Família (PBF). Em seu segundo período, a atual administração lançou

um impulso renovado para o desenvolvimento econômico e crescimento mais rápido,

além de ações para fortalecer ainda mais a política social e assegurar que os ganhos

recentes em equidade sejam sustentáveis, especialmente para enfrentar a atual recessão

econômica. Dentro deste contexto, o Governo tem dado especial atenção a: (a)

consolidação do Bolsa Família na essência da sua estratégia de rede de segurança social;

(b) sua complementação com outras iniciativas de proteção social além das transferências

monetárias condicionadas (CCTs) e (c) melhoria dos processos do programa para

servirem de porta de entrada para outras intervenções de geração de renda e

desenvolvimento de competências nas esferas federal e estadual, bem como para ajudar a

tratar de alguns impactos negativos dos recentes choques.

2. A partir de 2003, a pobreza e a desigualdade começaram a cair de forma

constante no Brasil, revertendo as tendências de agravamento das décadas

anteriores. Apesar dos altos gastos sociais e do crescimento econômico, a desigualdade

de renda e a elevada taxa de pobreza caracterizaram a realidade social do Brasil por

várias décadas. Desde 2003 o país vem fazendo progresso significativo na redução da

pobreza, diminuindo a desigualdade e aumentando as oportunidades de desenvolvimento

para as suas populações vulneráveis. Entre 2003 e 2008, a taxa de pobreza caiu de 39%

para 25 %, enquanto a pobreza extrema caiu de 18% para 9%. O coeficiente Gini caiu em

8,4% em apenas 7 anos, de 0,59 em 2001 para 0,54 em 2008, seu nível mais baixo nas

três últimas décadas. Embora o progresso econômico tenha influenciado a redução da

pobreza e da desigualdade, as transferências monetárias condicionadas do PBF também

desempenharam um papel importante. Conforme demonstrado a seguir, cerca de um

quinto da redução da pobreza e da desigualdade pode ser atribuído ao impacto do

Programa Bolsa Família.

3. Com a aproximação do final do segundo e último mandato do governo atual, a

ênfase passou a ser a intensificação da consolidação da política social e da

arquitetura do Programa Bolsa Família (PBF), bem como assegurar a

sustentabilidade dos recentes ganhos em igualdade. O governo está focado em garantir

os ganhos dos últimos anos. Para assegurar a assistência contínua às populações

vulneráveis, está preparando o terreno para que o Bolsa Família desempenhe uma função

importante como espinha dorsal de um amplo sistema de Redes de Segurança Social

associado a atividades complementares para melhorar as oportunidades de renda. Para

tanto, o grande desafio será a melhoria das ligações entre o PBF e outros programas

sociais de modo que os beneficiários possam aproveitar integralmente as ferramentas

disponíveis para ajudá-los a sair da pobreza. Isso inclui a melhoria da educação dos

2

beneficiários, o fortalecimento das aptidões necessárias para conseguir e manter o

emprego e o desenvolvimento de outras atividades geradoras de renda.

4. O gasto social do Brasil tem sido elevado em comparação com os outros países

da região, mas o Bolsa Família ainda é um programa relativamente pequeno.

Embora o Bolsa Família tenha tido um crescimento muito rápido entre 2003 e 2009, o

programa ainda é uma intervenção relativamente pequena no Brasil, representando menos

de 3% do gasto social e 0,4% do PIB de 2009. Os programas de assistência social

representaram menos de 4% das despesas sociais federais em 2000. Esse número

aumentou para mais de 7% em 2008. Com o aumento da popularidade dos programas

CCT e sua transformação no elemento central da assistência social, os gastos com o

Bolsa Família (ou os programas que o precederam) elevaram-se de menos de 10% do

orçamento de Assistência Social em 2001 para quase 40% em 2008. O Bolsa Família

consolidou-se como o centro da assistência social; sua expansão foi gradualmente

acompanhada da desativação dos quatro grandes programas de transferência monetária

condicionada. Conforme demonstrado no Anexo 1, essa expansão do Bolsa Família não

solapou sua característica de selecionar os mais pobres e, atualmente, o programa é a

intervenção mais bem direcionada do Brasil, contribuindo para a significativa redução da

pobreza e da desigualdade. Estudos recentes demonstram que o Bolsa Família contribuiu

para 15% da redução do índice Gini entre 2003 e 2008, 14% da redução da pobreza

extrema e cerca de 35% da redução da lacuna em pobreza extrema no mesmo período.1

5. Desde sua criação em 2003, o PBF já avançou significativamente na direção dos

seus objetivos declarados. Respondendo às elevadas expectativas de progresso social, o

Governo ampliou a cobertura do Bolsa Família de 3,6 milhões de famílias em 2003 para

12 milhões (cerca de 48 milhões de pessoas e 25% da população brasileira) em agosto de

2009. Atualmente o Bolsa Família abrange todos os municípios brasileiros.. Para definir a

população-alvo, o Bolsa Família utiliza os mapas de pobreza preparados pelo instituto de

estatística (IBGE) e a análise feita pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)

e Ministério do Desenvolvimento Social. Essa metodologia define a população-alvo no

âmbito municipal e a partir daí o MDS estabelece as quotas municipais. Fundamentado

nessa metodologia, o MDS definiu a meta inicial de 11,1 milhões de famílias, meta essa

que foi alcançada em 2006. Uma nova análise efetuada no início de 2009, acompanhada

de uma revisão do limiar de renda, bem como de considerações sobre a volatilidade da

renda, definiu a nova meta de 12,9 milhões de famílias a ser alcançada em 2010.

6. Embora os resultados da avaliação do impacto do PBF ainda não tenham sido

concluídos, já é possível perceber alguns impactos do programa. Conforme

explicação a seguir, o Bolsa Família é responsável por cerca de 20% da redução da

pobreza e da desigualdade desde 2001. Além disso, estudos regionais e federais sugerem

que o Bolsa Família tenha tido impactos líquidos na redução da desnutrição crônica e no

aumento do acesso e utilização dos serviços de educação e saúde. Ademais, o programa

não tem impacto negativo nas decisões sobre fornecimento de mão de obra e, ao

contrário, tem demonstrado afetar positivamente a participação das mulheres no mercado

1 Paes de Barros, R e M. Carvalho (2009) "Sobre o recente declínio acentuado da pobreza e da

desigualdade no Brasil." 2003-2008.

3

de trabalho. O PBF também tem contribuído para consolidar a estrutura institucional de

assistência ao setor social, fortalecendo os sistemas de monitoramento, supervisão e

avaliação do programa e consolidando o Cadastro Único como registro dos beneficiários

de programas sociais nas esferas federal e subnacional.

7. Bolsa Família: Desafios do programa. O PBF demonstrou ser capaz de impactar

o bem-estar das famílias pobres e está bem institucionalizado no centro do sistema

de proteção social no Brasil, mas ainda existem importantes desafios. O PBF precisa

ser consolidado em duas grandes áreas: (a) maior fortalecimento da arquitetura básica do

programa, inclusive a agilização dos processos e operações; e (b) desenvolvimento de

vínculos mais fortes com outras intervenções sociais e geração de emprego e

oportunidades de desenvolvimento de aptidões, para que possa garantir uma melhor via

de acesso para as famílias beneficiárias saírem da pobreza.

B. Fundamentação lógica da participação do Banco Mundial

8. Governo – Parceria com o Banco Mundial – O empréstimo proposto de US$ 200

milhões financiaria a Segunda Fase do Empréstimo de Programa Adaptável para o

Programa Bolsa Família. Conforme documentado acima, o PBF é fundamental para a

estratégia dupla de desenvolvimento social e econômico do Brasil. Além de fornecer

financiamento para o PBF, o empréstimo proposto é um veículo para a cooperação

técnica sustentada e o apoio ao programa. O APL2 tem dois objetivos estratégicos. Em

primeiro lugar, o Banco Mundial (Banco) fornecerá assistência técnica para o

fortalecimento da arquitetura básica do programa e para a implementação de reformas de

segunda geração como, por exemplo, realçar o papel do Cadastro Único para ter como

objetivo os programas sociais, consolidar o sistema de Monitoramento e Avaliação e

ampliar a geração de conhecimento, integrando ainda mais o PBF a outras iniciativas

sociais e de geração de renda nos âmbitos federal, estadual e municipal. Segundo, com a

aproximação do término do segundo mandato da administração atual, o APL2 ajudará a

criar uma ponte para a continuidade do programa na próxima administração. Os líderes

dos principais partidos políticos sugeriram que manterão o programa, caso sejam eleitos.

9. Valor agregado do apoio do Banco Mundial – O Banco Mundial desenvolveu um

conhecimento técnico substancial no que tange aos programas CCT e pode oferecer

importante apoio de consultoria em áreas como mecanismos de direcionamento ((??)),

monitoramento e a avaliação, governança e responsabilidade social, além de estratégias

de graduação. Para reproduzir as melhores práticas, a preparação da operação proposta

levou em conta o vasto conhecimento gerado pela implementação, estimativa e avaliação

do Bolsa Família desde a sua criação em 2003 e as lições aprendidas durante a

preparação e a implementação do APL1 (Anexos 1A e 1B), quando o Governo do Brasil

e o Banco Mundial consolidaram uma parceria construtiva para aumentar a eficácia do

programa. A preparação do projeto também leva em conta as lições adquiridas com

programas semelhantes de CCT em outros países e o conhecimento gerado pelas

experiências de aprendizado Sul-Sul, uma abordagem muito estimulada pelo Bolsa

Família, não apenas na América Latina, mas também na África e na Ásia (Anexo 1B).

Além disso, experiências anteriores identificaram uma série de medidas para melhorar a

supervisão e a responsabilização em programas de CCT (Análise dos riscos agregados da

4

transferência monetária condicionada, junho de 2009, bem como lições adquiridas de

operações específicas dos países na Argentina, Equador, México, Jamaica, Colômbia,

América Central, etc.)

10. Adequação a outros trabalhos analíticos e empréstimos. O APL2 dá continuidade

à parceria constante entre o Governo do Brasil e o Banco Mundial na forma do nível mais

elevado de diálogo, apoio analítico e de consultoria, além de empréstimo. As tarefas

AAA que apoiam esta participação incluem: (a) o programa AAA de Assistência Social

Brasil, "BRASA", que focou o fornecimento de assistência técnica no desenho dos

sistemas de direcionamento e de monitoramento e avaliação; (b) o programa AAA Brasil

Avaliação, "BRAVA", que apoiou a avaliação do impacto dos dois programas, bem como

o fortalecimento da capacidade do Ministério do Desenvolvimento Social para

Monitoramento e Avaliação e (c) o AAA Mão de obra, que enfoca os impactos sobre o

fornecimento de mão de obra das transferências e nos programas de mercado de trabalho

ativo destinados a aumentar a empregabilidade dos grupos que correm risco e a promover

a graduação dos programas de bem-estar.

C. Objetivos de alto nível para os quais o projeto contribui

11. O apoio do Banco Mundial ao APL2 é coerente com a estratégia do governo

brasileiro de reduzir a pobreza e a desigualdade promovendo, ao mesmo tempo, o

desenvolvimento econômico. O Bolsa Família é o elemento central da estratégia Fome

Zero lançada pelo Presidente Lula quando foi eleito pela primeira vez em 2002. Nesse

contexto, o Bolsa Família é a intervenção mais importante do governo, fornecendo ajuda

financeira e alimentícia aos estimados 48 milhões de pessoas que vivem na pobreza no

Brasil. O programa está em linha com as prioridades corporativas de alcançar os

Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e contribuirá particularmente para o alcance

do ODM1, nomeadamente a redução da pobreza, fome e desnutrição. Terá também

efeitos significativos sobre o alcance da educação básica universal (ODM2), redução da

mortalidade infantil (ODM4) e mortalidade materna (ODM5).

12. Esta operação está também no centro de um dos principais pilares do CPS do

Banco Mundial, nomeadamente, alcançar um Brasil mais igualitário. A estratégia do

Banco Mundial reflete o objetivo do Governo Brasileiro de redução da desigualdade

mediante a associação de progresso social e estabilidade econômica. A Estratégia de

Parceria de Países (CPS) 2008-11 do Grupo Banco Mundial (Relatório nº 42677-BR),

discutida pelos Diretores Executivos em 1º de maio de 2008, e o Relatório de Progresso

(Relatório nº 53356-BR), discutido pelos Diretores Executivos em 20 de abril de 2010,

declaram que o apoio do Banco Mundial enfocará o atendimento aos mais pobres e o

alcance dos níveis mais elevados de qualidade e eficiência em serviços sociais, o que é

um importante foco do PBF2. O PBF2 aborda diretamente os três objetivos principais

deste pilar, a saber, redução da pobreza extrema, vulnerabilidade e exclusão social.

5

II. DESCRIÇÃO DO PROJETO

A. Instrumento de empréstimo

13. O instrumento é um Empréstimo de Programa Adaptável que apoiará a segunda fase

da assistência do Banco Mundial ao governo brasileiro para a consolidação do Programa

Bolsa Família.

B. Objetivo e fases do programa

14. Objetivo do programa O objetivo do programa APL2 está em conformidade com o

objetivo descrito originalmente para o APL, isto é, o fortalecimento da capacidade do

programa em reduzir a pobreza e a desigualdade fornecendo às famílias de baixa renda

transferências de renda e incentivos para investirem no capital humano dos seus filhos.

Tomando por base as realizações da 1ª fase do APL, a segunda fase busca consolidar

ainda mais a rede de segurança e aprofundar os avanços técnicos do PBF. Os objetivos

específicos definidos originalmente para o APL2 ainda estão válidos: (a) consolidar ainda

mais a rede de segurança; (b) ampliar a melhoria do sistema de direcionamento; (c)

aumentar o fortalecimento do monitoramento e avaliação e (d) identificar formas de

estabelecer a ligação entre os beneficiários do Bolsa Família e os serviços

complementares.

15. Fases do APL e definição do ritmo dos desembolsos com melhorias técnicas No

APL1 (2004-2009), o Banco Mundial apoiou o Governo do Brasil na criação das

principais bases conceituais, legais e institucionais do PBF. A assistência financeira e

técnica do Banco Mundial apoiou o fortalecimento e a consolidação do programa por

meio de: (a) definição das funções e responsabilidades institucionais para cada esfera de

governo envolvida no Projeto; (b) criação de uma estrutura de contratos e incentivos ao

desempenho para os governos subnacionais; (c) melhoria da verificação das condições e

mecanismos de pagamento; e (d) solidificação do sistema de monitoramento e avaliação.

O APL1 apresentou bom progresso no sentido de alcançar seus objetivos de

desenvolvimento e a implementação foi classificada como satisfatória. Todos os

acionadores acordados para a transição para a preparação do APL2 foram totalmente

alcançados (Anexo 1). No final da implementação do APL1, o MDS também havia

alcançado todos os padrões de referência de progresso para os marcos definidos na sua

estrutura de resultados.

16. Os resultados gerais estabelecidos para a série de APLS em 2004 permanecem

relevantes, embora o cronograma do Programa tenha sido ajustado durante a

implementação do APL1. Embora os desembolsos para cofinanciar as transferências

monetárias condicionadas tenham seguido o cronograma predefinido, os PDOs tenham

sido alcançados e os indicadores tenham ultrapassado a expectativa, a implementação dos

componentes de assistência técnica demorou mais do que o esperado e a data de

6

conclusão do APL1 foi prorrogada duas vezes até dezembro de 2009.2 Os principais

motivos que explicam esse atraso são: (a) O Projeto levou um ano para alcançar a

eficácia; (b) o MDS foi criado em 2004 como um Ministério novo enquanto o Bolsa

Família estava em processo de rápida expansão, o que afetou a implementação das

atividades do projeto; (c) o MDS e o DPI (responsável pela implementação de projetos

financiados com ajuda externa) não tinham capacidade suficiente para realizar os

processos de aquisição do projeto; e (d) como resultado deste último, o Governo decidiu

utilizar uma organização internacional para administrar os recursos financeiros do projeto

e realizar as aquisições necessárias, o que acabou por ocasionar grandes atrasos na

implementação do projeto.

17. Espera-se que a implementação do API2 seja mais oportuna e esteja de acordo

com um cronograma realista. O MDS e o PBF estão bem consolidados, a operação

proposta deverá fortalecer a capacidade fiduciária do Ministério para realizar a aquisição

e a gestão financeira e a função de um órgão externo para administrar os fundos seria

minimizada e finalmente eliminada (Anexos 4, 6 e 8).3 O APL2 proposto seria

implementado em 5 anos em vez de três como foi planejado inicialmente. O motivo para

essa mudança é composto de duas partes: (i) o APL2 dedica muita atenção às avaliações

de impacto que levam muitos anos para serem concluídas; e (ii) a obtenção da aprovação

do Senado Brasileiro em período eleitoral e o fato de ter uma nova administração em

2011 podem retardar a implementação do projeto.

18. O programa original de APL previa um segundo APL no valor de US$ 570

milhões. Todavia, as circunstâncias macroeconômicas e financeiras no Brasil mudaram

significativamente desde 2004; atualmente o programa está bem financiado e os

requisitos de recursos externos são menores. Portanto, o Governo tomou a decisão de

reduzir o volume total do empréstimo para US$ 220 milhões. Entretanto, supondo-se que

o valor agregado proporcionado ao programa se dá por intermédio dos componentes de

assistência técnica, o Governo decidiu aumentar em US$ 5 milhões o volume do

empréstimo para este Componente (para chegar a US$ 15 milhões) e a comprometer

fundos de contrapartida no mesmo valor (US$ 15 milhões).

19. Durante a implementação do APL1, alguns indicadores de resultado específicos

demonstraram ser difíceis de monitorar devido a inconsistências entre os sistemas

de informação. Devido à incompatibilidade nos sistemas de relatório entre o MDS e o

Ministério da Saúde, o Governo não monitora sistematicamente a proporção de crianças

com carteiras de saúde e de crianças com pelo menos três verificações de peso durante os

12 primeiros meses de vida, que foram indicadores definidos para acompanhar a

conformidade com as condicionalidades da saúde. O APL2 utilizará indicadores

alternativos diretamente relacionados à proporção de famílias que respeitem as

condicionalidades da saúde.

2 Em consequência de tais atrasos, algumas atividades incluídas no API1 foram financiadas com recursos

de Tesouro. Outras atividades foram transferidas para serem financiadas pelo segundo APL e um volume

significativo de recursos dos componentes da Assistência Técnica foi cancelado. 3 No APL1 essa função era desempenhada pelo PNUD.

7

20. A análise e a avaliação dos pontos fortes e fracos durante a implementação do

APL1 forneceram uma agenda com as seguintes prioridades:

a) Manutenção do reforço da arquitetura básica do PBF para aumentar seu impacto

imediato sobre a pobreza e promover os mecanismos de governança e a

responsabilização de modo a fortalecer o efeito da assistência social sobre as

reduções da desigualdade no longo prazo. Isso incluirá dar continuidade à

integração do Cadastro Único como instrumento para melhorar o monitoramento

das condicionalidades bem como o seu cumprimento; aprimorar os mecanismos

de pagamento em áreas remotas e fortalecer o monitoramento e a avaliação.

Ademais, as melhorias transversais no setor incluirão: (a) fortalecimento da

supervisão e controle dos programas sociais, tanto formais (CGU, TCU e

Ministério Público) quanto sociais (conselhos sociais locais e outras formas de

controles locais); (b) melhoria da implementação e capacidade de gestão locais; e

(c) melhoria da coordenação entre o governo federal e os governos municipais e

aprimoramento das responsabilidades dos prestadores de serviços de saúde,

educação e assistência social na criação de redes de serviços sociais.

b) A melhoria da integração e de vínculos entre o PBF e outros programas e

intervenções sociais e do mercado de trabalho para criar estratégias de

graduação da pobreza para os beneficiários do PBF e para facilitar sua entrada no

mercado de trabalho e/ou acesso a atividades geradoras de renda. As ações e

serviços complementares enfocariam a ligação dos beneficiários a: (a) apoio aos

assistentes sociais e a outros programas de assistência social; (b) acesso ampliado

ao microcrédito e privilégios bancários; (c) acesso a atividades geradoras de renda

e (d) melhoria das ligações sistemáticas entre os domicílios registrados no

Cadastro Único e os programas e estratégias de âmbito local e estadual por

intermédio do Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social (CNDS).

C. Objetivo do desenvolvimento do projeto e indicadores-chave

21. O Projeto tem por objetivo fortalecer a capacidade do Programa BF em alcançar seu

objetivo de reduzir a pobreza e a desigualdade e promover o desenvolvimento do capital

humano mediante a melhoria da situação da educação e da saúde das crianças e da

redução da incidência de desnutrição entre a população de baixa renda.

22. A operação proposta alcançaria este objetivo apoiando: (a) o fortalecimento da

governança geral do programa mediante a melhoria das funções de gestão do programa

básico e funções de responsabilização, supervisão e controle em três eixos: o registro dos

beneficiários (Cadastro Único), gestão dos benefícios e monitoramento das

condicionalidades; (b) a consolidação do sistema de monitoramento e avaliação do

programa; e (c) o fortalecimento dos vínculos entre os beneficiários do Bolsa Família e as

ações complementares além do programa para promover a graduação da pobreza; essas

atividades seriam realizadas por intermédio da estratégia de Compromisso Nacional pelo

Desenvolvimento Social no MDS.

8

23. Os resultados intermediários e os indicadores de resultado que deverão ser alcançados

após a conclusão do APL2 são apresentados no Anexo 3 e resumidos no Anexo 4. Os

principais indicadores de resultado do APL2 estão resumidas na tabela a seguir:

Indicadores do resultado No mínimo 75% das famílias no primeiro quintil de renda recebendo transferências do BF.

No mínimo 90% das crianças de famílias beneficiárias extremamente pobres em idade de cursar as

primeiras séries do ensino fundamental frequentando a escola.

No mínimo 85% dos jovens entre 16-18 anos das famílias beneficiárias frequentando a escola.

No mínimo 75% das crianças entre 0 e 6 anos e mulheres grávidas cumprindo as condicionalidades da

saúde.

D. Componentes do projeto

24. Componente 1: Transferências monetárias condicionadas (Subsídios do BF)

(US$ 10 bilhões; financiamento do Banco Mundial: (US$ 185 milhões). O objetivo

deste Componente é cofinanciar o fornecimento de subsídios (os Subsídios do BF) para

mães e outros membros da família designados para permitir que suas famílias tenham

acesso à saúde, educação e outros serviços conforme descrição do Programa Bolsa

Família e do Manual de Operações.

25. Este componente continuaria a cofinanciar o programa mediante o desembolso de

fundos contra transferências monetárias (subsídios) para famílias pobres. O

financiamento irá diretamente do Tesouro para a Caixa Econômica Federal depois que o

Ministério do Desenvolvimento Social (com a gestão do programa exercida pela

Secretaria Nacional de Renda de Cidadania) aprova a lista de pagamentos de benefícios,

"Folha de Pagamento". A CEF transferirá então o dinheiro para uma conta de fundo

comum que os beneficiários podem acessar com um cartão de débito. O Banco Mundial

reembolsaria ao Tesouro uma parcela das despesas relacionadas às transferências

monetárias condicionadas efetuadas dentro do Programa Bolsa Família. Os desembolsos

serão efetuados semestralmente e serão equivalentes a até 1,85% das transferências pagas

às famílias que cumprirem suas corresponsabilidades. Embora o período de

implementação do Projeto seja de cinco anos, espera-se que este Componente seja

totalmente desembolsado até o segundo ano de implementação.

26. Componente 2: Fortalecimento do Cadastro Único como o Principal

Instrumento de Direcionamento para os Programas Sociais (US$ 6 milhões;

financiamento do Banco Mundial: US$ 2,8 milhões). O APL 2 fornecerá apoio,

treinamento, assistência técnica e custos operacionais incrementais selecionados ao MDS

para consolidar o Cadastro Único como o principal mecanismo usado para selecionar a

população-alvo do programa BF e de outros programas sociais e, o que é ainda mais

importante, integrar os programas sociais nos âmbitos federal e subnacional. Este

Componente será executado pelo MDS por intermédio da Secretaria Nacional de Renda

de Cidadania (SENARC). O Projeto proposto forneceria, portanto, apoio e assistência

técnica nas seguintes áreas:

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a) melhoria da qualidade da informação coletada e relatada pelo Cadastro Único e

realização de estratégias para desenvolver ainda mais os mecanismos de

direcionamento do MDS de modo a fornecer dados mais precisos para a tomada

de decisão. b) Fortalecimento da identificação e registro das populações indígenas e Quilombola,

dedicando especial atenção às suas condições culturais e sociais.

c) Fortalecimento da tecnologia da informação e sistemas do Cadastro Único. d) Promoção do acesso e uso do Cadastro Único para a tomada de decisão por outros

programas e órgãos do governo nos âmbitos federal, estadual e municipal. e) Apoio ao SENARC em coordenação com o SAGI para a realização da segunda

rodada de pesquisas contínuas sobre condições de vida das famílias de baixa

renda registradas no Cadastro Único

27. Componente 3: Fortalecimento institucional para a consolidação do Programa

Bolsa Família (US$ 9,7 milhões; financiamento do Banco Mundial: US$ 4,6 milhões)

Este Componente, também executado pelo MDS por intermédio da SENARC, financiaria

atividades voltadas para o fortalecimento da gestão, governança e responsabilização do

MDS para implementar o Programa BF.

28. Subcomponente 3.A Gestão e operação gerais do programa (US$ 3,9 milhões,

financiamento do Banco Mundial: (US$ 1,8 milhão). O APL2 apoiará o MDS no

fortalecimento da gestão e operação gerais do Programa BF, incluindo, entre outros: (i)

fortalecimento da gestão descentralizada do Programa BF;(ii) consolidação dos

mecanismos de controle e responsabilização do Programa BF; e (iii) projeto e

implementação de uma ampla estratégia de capacitação para aumentar a capacidade do

pessoal do Programa BF e órgãos de controle nos âmbitos federal, estadual e municipal

mediante atividades tais como treinamento, determinados custos operacionais, assistência

técnica e fornecimento de equipamentos relacionados a TI, entre outros.

29. Subcomponente 3.B Gestão das corresponsabilidades do programa (US$ 3,1

milhões, financiamento do Banco Mundial: US$ 1,5 milhão). O APL proposto

apoiaria o MDS a melhorar a gestão das corresponsabilidades do Programa BF,

incluindo, entre outros: (i) melhoria do processo de verificação de conformidade; (ii)

desenvolvimento de estratégias para identificar os fatores que causam a ausência de

conformidade com as corresponsabilidades e aumento dos incentivos à conformidade

com o apoio da rede de assistência social no âmbito local; (iii) fortalecimento dos

mecanismos de controle social do Bolsa Família; e (iv) consolidação do Observatório de

Boas Práticas e competição correlata.

30. Subcomponente 3.C. Gestão dos benefícios do programa (US$ 2,7 milhões,

financiamento do Banco Mundial: US$ 1,3 milhão). O Projeto contribuiria para

melhorar a gestão do BF, incluindo, entre outras coisas: (i) atualização dos dados

socioeconômicos dos beneficiários do programa; (ii) aprimoramento dos mecanismos de

direcionamento do Bolsa Família; (iii) fortalecimento e melhoria da estratégia de abertura

de contas para os beneficiários do Bolsa Família (inclusão bancária); (iv)

desenvolvimento de instrumentos de educação financeira; (v) desenvolvimento de uma

10

estratégia para diferenciar os pagamentos em áreas remotas de modo a tornar mais fácil

para as famílias que lá residem coletar seus benefícios no tempo certo e a custo baixo ou

sem qualquer custo; (vi) melhoria da logística para distribuir cartões de pagamento

eletrônico; e (vii) avaliação e, se apropriado, ajuste da gestão dos benefícios do programa

(bloqueio, desbloqueio, cancelamento, restabelecimento e suspensão dos benefícios) e

definição das funções das autoridades municipais e federais.

31. Componente 4: Consolidação do Sistema de Monitoramento e Avaliação no

Ministério do Desenvolvimento Social (US$ 9,3 milhões; financiamento do Banco

Mundial: US$ 4,5 milhões). Este Componente fornecerá apoio, treinamento, assistência

técnica, equipamentos e custos operacionais incrementais selecionados para consolidar a

capacidade do MDS de monitorar e avaliar os programas sociais nos âmbitos federal e

subnacional, além de fortalecer sua capacidade para, entre outras coisas: (a) realizar

estimativas, avaliações e outros estudos; (b) disseminar e discutir com os grupos

interessados os resultados das avaliações e (c) realizar avaliações e outros estudos nas

seguintes áreas: (i) Programa BF, (ii) outros programas em implementação pelo MDS; e

(iii) determinadas intervenções para estabelecer a ligação entre os beneficiários do BF e

outros programas de inclusão social e geração de receita na esfera estadual.

32. Componente 5: Apoio ao Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social

(CNDS) (US$ 2,9 milhões; financiamento do Banco Mundial: US$ 1,3 milhão). Este

Componente fornecerá apoio, treinamento, custos operacionais incrementais selecionados

e assistência técnica ao MDS para tornar operacional o CNDS, incluindo, entre outras

coisas: (a) a integração dos programas e iniciativas no MDS para melhorar as sinergias e

a eficiência de modo a servir melhor à população visada pelo CNDS; (b) apoio à gestão e

à operacionalização do CNDS mediante a criação de protocolos para sua operação e ao

planejamento e implementação dos sistemas de informação; (c) planejamento e

implementação de uma estratégia entre o Mutuário e os estados para operar o CNDS; (d)

desenvolvimento de instrumentos, inclusive a realização de estudos e avaliações para

aumentar a inserção socioeconômica dos indivíduos visados pelo CNDS; e (e) ampliação

da viabilidade das ações implementadas sob o CNDS mediante maior capacidade técnica

para o planejamento e avaliação dos projetos, diagnósticos locais e regionais com o

objetivo de especificar as ações exigidas.

33. Componente 6: Apoio Operacional à Unidade de Implementação do Projeto no

Ministério do Desenvolvimento Social (US$ 1,7 milhão; financiamento do Banco

Mundial US$ 1,2 milhão) O Componente fornecerá apoio ao UIP para a implementação

do Projeto mediante o fornecimento de bens e serviços necessários.

11

E. Lições aprendidas e refletidas na elaboração do projeto4

34. A liderança política, associada a forte capacidade de implementação técnica e

avaliação rigorosa, é fundamental para a organização e a sustentabilidade do

programa. Os programas de CCT exigem forte apoio da esfera mais elevada de governo

e claras responsabilidades institucionais para a elaboração, coordenação e implementação

do programa. Embora o BF seja o principal programa social do Brasil desde a sua

criação, o APL1 apoiou a elaboração, monitoramento e avaliação institucional do

programa. O MDS criou um sistema de monitoramento robusto baseado na reformulação

do registro de beneficiários, além de ter investido no fortalecimento do seu quatro

técnico. O Ministério enfocou a institucionalização do seu monitoramento e avaliação

(M&E) e no fornecimento de termos de referência de qualidade e supervisão das

avaliações.

35. A definição clara das responsabilidades institucionais, por sua vez, garante a

coordenação adequada e melhora a institucionalização e a sustentabilidade. Os

programas de CCT promovem intervenções transetoriais inovadoras, as quais não se

encaixam com facilidade na missão dos ministérios de linha típicos. Durante a primeira

etapa, o MDS passou por um processo de reforma institucional no qual foram

esclarecidas as funções das suas diferentes secretarias e dos seus diferentes parceiros na

implementação do Bolsa Família. Esse processo gerou forte aprovação entre as esferas e

setores do governo. A segunda fase apoiará uma maior articulação com as atividades

realizadas por outras secretarias do MDS.

36. As famílias que não cumprirem as condicionalidades poderão precisar de apoio

adicional para aproveitar integralmente os programas do CCT. No Brasil, os centros

de serviços sociais (Centros de Referência da Assistência Social – CRAS), administrados

pelo MDS, estão procurando os beneficiários do Bolsa Família que não cumprem as

condicionalidades do programa para ajudá-los a cumpri-las, além de vinculá-los aos

serviços sociais locais. O APL2 intensificaria o apoio ao MDS para fortalecer as

estratégias para as famílias que não cumprem.

37. O fortalecimento do capital humano, particularmente entre as pessoas de baixa

renda, exige estreita coordenação entre as intervenções no lado da oferta e da

procura. Problemas do lado da oferta podem prejudicar a eficácia do CCT. A melhoria

da qualidade e a promoção do aprendizado nas escolas mais frequentadas pelos

beneficiários do Bolsa Família é um grande desafio no Brasil. Para tratar dessas questões

o governo adotou medidas para: (a) ampliar a idade de elegibilidade para benefícios de

15 para 17 anos, que é quando a maioria dos jovens abandonam a escola e (b) fortalecer

os programas de educação corretivos e alternativos do Ministério da Educação (Educação

de Jovens e Adultos) e da Secretaria Nacional de Juventude mediante a iniciativa de

proteção ProJovem. Além disso, o Ministério da Educação está ampliando o

financiamento para os programas de pré-escola administrados pelos municípios e

lançando o orçamento baseado no desempenho das escolas usando os resultados de um

exame nacional na 4ª série. No tocante à nutrição, o PBF continuará a dar apoio ao censo

4 Resumo – para conhecer a íntegra das lições aprendidas com a operação APL 1, consulte o Anexo 1.A

12

de nutrição "Chamada Nutricional" entre as crianças vulneráveis do Norte, Nordeste e

entre os assentados pela reforma agrária e a apoiar o BF para melhorar ainda mais o

monitoramento das corresponsabilidades de saúde.

38. Mecanismos transparentes de direcionamento garantem que um programa de

CCT alcance seus beneficiários desejados e maximize seu impacto. O fortalecimento

da implementação do Cadastro Único foi uma realização importantíssima da primeira

fase do PBF Como o registro de possíveis beneficiários é responsabilidade municipal, o

MDS desenvolveu manuais de implementação e treinamento para a coleta e atualização

de informações sobre domicílios. Paralelamente, o MDS estreitou o controle de

qualidade do banco de dados de beneficiários. A consolidação e o ajuste delicado do

Cadastro Único continua a ser prioridade no APL2.

39. Regras claras e transparentes para fornecer apoio e aplicar sanções asseguram a

credibilidade do programa. Durante o APL1, o programa Bolsa Família criou um

amplo sistema para esclarecer as regras do programa por intermédio de instrumentos

legais e instruções operacionais, bem como mediante apostilas para os beneficiários,

boletins eletrônicos semanais para os gerentes locais e um website detalhado do

programa. Ademais, o PBF lançou um programa de treinamento completo – presencial e

de ensino a distância - para os gerentes locais.1 A segunda fase do APL desenvolverá

esses mecanismos e ajudará a reforçar o feedback entre o sistema de supervisão e a

gestão do programa e entre mecanismos de controle formais e sociais.

40. A ligação dos beneficiários com as aptidões e as atividades geradoras de receita

garante a sustentabilidade a médio prazo dos impactos do alívio da pobreza. No

Brasil, os programas complementares ligados ao Bolsa Família incluem: apoio a grupos

por intermédio do CRAS; habilidades necessárias à vida dos jovens e atenção integrada

às questões dos jovens por meio do ProJovem; programas de alfabetização para jovens e

adultos (Brasil Alfabetizado); acesso a serviços financeiros (contas e educação

financeira) e programas geradores de receita, tais como o ensino profissionalizante

(PlanSeq); serviço de busca de emprego e colocação (SINE); microcrédito (Banco do

Nordeste e Banco do Povo); assistência técnica para microempresas; programas de

desenvolvimento rural (alguns apoiados pelos Projetos CDD (de Desenvolvimento

Voltado à Comunidade) de Alívio da Pobreza Rural no Nordeste). No APL2, o PBF

ajudará a reforçar a coordenação e a articulação desses programas complementares e

beneficiários do Bolsa Família. Embora muitos dos programas mencionados acima sejam

administrados no âmbito federal, os estados e municípios administram uma série

completa de programas complementares. Um desafio semelhante é coordenar essas

atividades com os programas federais para promover o desenvolvimento local integrado

da redução da pobreza.

41. Os programas de CCT, embora planejados para apoiar as melhorias de médio

prazo em capital humano, têm um papel a desempenhar na resposta à crise e

proteção dos investimentos dos domicílios pobres no capital humano. Desde 2008, o

Bolsa Família desempenha uma função importante como rede de segurança para atenuar

o impacto dos aumentos dos preços e, mais recentemente, da recessão econômica. Isso

13

ocorreu por intermédio de dois canais: (a) aumento dos montantes dos benefícios para

evitar sua erosão pela inflação nos preços dos alimentos e (b) ampliação das listas de

beneficiários para incluir uma dimensão da vulnerabilidade mediante a introdução de

volatilidade da renda como parte do critério de seleção. Primeiramente, o Governo

reajustou em 2008 e 2009 o montante de todos os benefícios, o que ajudou as famílias

beneficiárias a absorverem o impacto dos crescentes preços de alimentos e petróleo. Em

segundo lugar, como uma ferramenta prévia de gestão de risco para amortecer a recessão

econômica, o PBF revisou em 2009 seu cálculo de possíveis beneficiários com base nos

novos mapas de pobreza do IBGE e na análise de vulnerabilidade feita pelo IPEA sobre a

Pesquisa Mensal de Emprego.5 Consequentemente, o número-alvo de beneficiários

aumentou em 1,8 milhão de famílias muito pobres.

F. Alternativas consideradas e motivos para a rejeição

42. Instrumento de empréstimo, montante e período da implementação. O

empréstimo proposto financiará a segunda fase de um APL aprovado em maio de 2004.

Diante do desempenho satisfatório obtido na primeira fase do APL, instrumentos

alternativos de financiamento, tais como DPL ou um empréstimo TA, não foram

considerados apropriados neste momento. A proposta inicial para a segunda fase do APL

contemplou um empréstimo no montante de US$ 520,2 milhões, inclusive cerca de

US$ 10 milhões para os componentes da assistência técnica. Contudo, a situação fiscal do

Brasil melhorou significativamente nos últimos seis anos e atualmente o Bolsa Família

está bem financiado com recursos próprios do Governo. Por causa disso, o Governo

solicitou que o montante do empréstimo do APL2 seja reduzido para US$ 200 milhões.

Todavia, devido à importância de um programa robusto de assistência técnica para

melhorar as operações do PBF, o componente de assistência técnica foi elevado para

US$ 300 milhões, dos quais o empréstimo proposto financiaria US$ 15 milhões. Além

disso, incorporando as lições de experiência obtidas com o APL1, o período de

implementação do APL2 será estendido para cinco anos (de 2010 a 2015) para assegurar

uma parceria de médio prazo para apoiar uma maior consolidação das atividades

suportadas pela segunda fase.

43. Estrutura dos componentes de assistência técnica. Diante do rápido fortalecimento

institucional e consolidação do Bolsa Família, o Governo solicitou que os componentes

da assistência técnica aprofundassem o apoio à arquitetura institucional do PBF em todas

as suas diferentes fases (direcionamento e registro, gestão dos benefícios e

condicionalidades, pagamentos, controle e supervisão) e ajudassem a fortalecer os

vínculos do PBF com outras intervenções sociais e desenvolvimento de habilidades e

oportunidades de emprego. Além disso, o Governo decidiu reforçar os vínculos do PBF

com os estados para aumentar as oportunidades dos beneficiários do Bolsa Família

mediante intervenções no âmbito estadual e municipal.

5 Na atual metodologia, as informações coletadas pela pesquisa captam somente a renda familiar durante o

mês anterior. A nova metodologia tem por objetivo captar a instabilidade da renda, que afetará

especialmente as famílias próximas à linha de pobreza.

14

44. Acordos para compras Diante da experiência com a aquisição de assistência técnica

no APL1, o Governo e o Banco Mundial concordaram em rever o processo de aquisição

de assistência técnica no APL2, particularmente para os contratos de médio e grande

porte. Em vez de contratar um administrador externo para todas as aquisições do Projeto,

como foi feito com resultados variados no APL1, o Governo optou por fortalecer a

equipe fiduciária da unidade de implementação do MDS para realizar toda a aquisição de

assistência técnica relacionada com o gerenciamento de contratos com firmas e serviços

técnicos, reduzindo gradualmente o papel do órgão internacional que administra os

fundos.

III. IMPLEMENTAÇÃO

A. Acordos de parcerias

45. O Projeto não planeja acordos formais de parcerias com outras instituições

financeiras internacionais. Todavia, o Bolsa Família está sendo apoiado por um

empréstimo (em fase de implementação - que envolve o cofinanciamento pelo Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID) dos componentes de transferências monetárias

e assistência técnica) e o governo brasileiro e o BID estão em processo de negociação de

um empréstimo subsequente O programa também recebeu o apoio do PNUD por

intermédio de um contrato específico chamado PRODOC (para o reforço institucional da

avaliação e gestão das informações no Ministério do Desenvolvimento Social, que

fornece assistência técnica ao MDS em questões como aquisição e preparação de

contratos).

B. Disposições institucionais e de implementação

46. O APL2 será implementado pelo MDS. Nos últimos cinco anos, o MDS desenvolveu

uma perícia considerável na implementação do Bolsa Família e consolidou e fortaleceu

seus sistemas de gerenciamento geral e de monitoramento e avaliação. As disposições

institucionais e de implementação para executar o Projeto são as mesmas utilizadas e

ajustadas durante a implementação do primeiro empréstimo do APL.

47. O Componente para cofinanciar as transferências monetárias para as famílias serão

desembolsadas diretamente para o Ministério da Fazenda. Os recursos para a realização

dos componentes de assistência técnica serão desembolsados para o MDS. Em

conformidade com esta abordagem, para integrar as atividades do projeto e agregar valor

para o PBF como um todo, o APL2 aproveitará as estruturas organizacionais e de

liderança existentes do MDS para a implementação dos componentes de assistência

técnica. O MDS consolidou suas secretarias técnicas com responsabilidades institucionais

claras e disposições institucionais sólidas nos âmbitos federal e, quando apropriado, nas

esferas subnacionais.

48. A implementação do APL2 será chefiada pela Secretaria Executiva (SE). As

secretarias técnicas pertinentes (SENARC, SAGI e SAIP) são responsáveis pelos

aspectos técnicos necessários para a realização das atividades do projeto.

15

Especificamente, as secretarias técnicas são responsáveis por: (i) definição de programa

anual específico dentro da estrutura aprovada pela SE; (ii) monitoramento e

implementação de atividades; e (iii) preparação dos termos de referência e outros

documentos técnicos necessários para a realização das atividades nos respectivos

componentes.

C. Monitoramento e avaliação dos resultados

49. O Bolsa Família desenvolveu um sistema abrangente para monitorar e avaliar os

resultados do programa. O APL apoiou a consolidação desse sistema, que tem quatro

partes: (a) mecanismos de supervisão externa do Governo do Brasil; (b) sistemas de

monitoramento e controle interno dentro do programa Bolsa Família; (c) controles e

auditorias municipais; e (d) avaliações externas para medir os resultados do programa.

50. O PBF está sujeito a ampla supervisão e controle de órgãos públicos externos no

âmbito federal - a Rede de Fiscalização do Bolsa Família. Três órgãos da Rede

monitoram e supervisionam o PBF: (a) a Controladoria Geral da União é o órgão de

controle interno do poder executivo, responsável pelas auditorias operacionais do PBF

(amostras aleatórias de auditorias operacionais e auditorias anuais) e por investigações de

casos específicos; (b) o Tribunal de Contas da União, do poder legislativo, conduz

avaliações, supervisão e acompanhamento formais da implementação; e (c) o Ministério

Público, que é o órgão independente da esfera federal responsável pela investigação das

possíveis alegações de fraude no programa.

51. O PBF desenvolveu um robusto sistema interno para gerir e acompanhar o andamento

do programa por intermédio de diversas ferramentas: (a) o sistema de informações

gerenciais (SIG), que é o processo de consolidação, fornece informações acerca das

famílias e de todos os processos do programa, inclusive o monitoramento das

corresponsabilidades, pagamentos, conformidades, etc.; (b) o Índice de Gestão

Descentralizada (IGD) e os incentivos financeiros associados a ele, bem como os acordos

de gestão conjunta entre o MDS e os municípios fornecem incentivos, acompanham e

medem o desempenho dos municípios na implementação do Bolsa Família no âmbito

local; (c) o contrato baseado no desempenho com a Caixa Econômica Federal permite

que o Ministério monitore o agente de operações; (d) linhas telefônicas diretas e

investigações de casos; e (e) várias medidas para fazer a verificação cruzada das

informações no Cadastro Único ajudam a monitorar os dados, minimizar os erros e

validar as informações para a elegibilidade.

52. O Bolsa Família desenvolveu sólidos controles locais e auditorias robustas na esfera

municipal, que aumentam a responsabilização e fornecem mecanismos para a supervisão

e monitoramento contínuos do programa. Os principais mecanismos no âmbito municipal

são os conselhos sociais, cuja existência é pré-requisito para que o município participe do

PBF. Os comitês ou conselhos supervisionam o monitoramento da conformidade com as

corresponsbilidades, supervisionam a coleta de dados e ajudam a identificar os possíveis

beneficiários.

16

53. O PBF também está empreendendo um processo de avaliação do impacto, que teve

início em 2005. As pesquisas de acompanhamento subsequentes fornecerão informações

sobre os resultados do programa em termos de bem-estar dos beneficiários, bem como

educação, condições de saúde e nutrição. Dado que o programa foi o resultado da fusão

de quatro programas de transferência monetária condicionada, não foi possível fazer uma

abordagem experimental Em vez disso, o Governo decidiu realizar um planejamento

quase experimental e longitudinal seguindo uma pontuação de propensão que

corresponda à técnica (Anexo 1B). A coleta de dados para a primeira pesquisa de

acompanhamento foi realizada em outubro/novembro de 2009 e a análise deverá ocorrer

no início de 2010. O programa realizará pelo menos uma pesquisa de acompanhamento

adicional nos próximos quatro anos. As duas pesquisas ajudarão a medir o impacto do

programa em termos de resultados do desenvolvimento humano. Além disso, o PBF

avaliará o impacto de algum complemento específico do programa, inclusive o benefício

variável para as famílias com jovens entre 16 e 18 anos que frequentam regularmente a

escola, a estratégia de inclusão bancária e o programa de educação financeira.

54. Mediante o apoio ao CNDS, o Sistema de Informações Gerenciais do Ministério do

Desenvolvimento Social também monitorará e coletará as informações sobre a integração

do sistema de assistência social aos programas do governo estadual.

D. Sustentabilidade

55. O programa Bolsa Família é beneficiado pelo apoio político em todas as esferas.

O Presidente Lula reafirmou repetidas vezes o seu compromisso com o programa e

anunciou recentemente que queria proteger legalmente as quantias dos benefícios contra

a erosão ocasionada pela inflação. A reforma institucional do MDS em 2007 reafirmou a

importância vital do programa para a agenda social do Governo. Existe um forte

compromisso da parte do MDS e sua equipe para dar continuidade ao esforço para

reduzir os erros de exclusão, incluindo os jovens e estabelecendo a ligação entre os

beneficiários e oportunidades de trabalho. No âmbito local, medidas como o Índice de

Gestão Descentralizada ajudaram a fortalecer a capacidade dos governos municipais de

implementar o PBF. Além disso, o sistema de supervisão e responsabilização - tanto

formal, com os poderes Executivo e Legislativo do governo, quanto social, com a

publicação de listas dos beneficiários e a criação de conselhos de controle social -

fundamentou a legitimidade do programa. Conforme mencionado em Lindert (2008), a

cobertura do programa por parte da mídia é principalmente positiva. Ademais, o apoio à

agenda da CCT percorre o espectro político desde que programas de CCT foram lançados

simultaneamente pelos governos de oposição do PSDB e pelas administrações municipais

do PT em meados da década de 90. Portanto, o PBF é uma agenda que pertence a todos

os partidos políticos importantes. Em tempos de eleição, a simples extensão

impressionante do PBF se transforma em importante fator de apoio à sua

sustentabilidade.

56. O PBF permanece no centro da política social da atual administração e continua

a desempenhar um forte papel de unificação. Como a recertificação do Bolsa Família

está começando, o novo questionário do Cadastro Único foi projetado para permitir que

17

outros programas federais o utilizem para fins de direcionamento. O Governo Federal

também está fazendo contato com os estados por intermédio do CNDS, o que permitirá

parcerias e desenvolvimento de capacidades. Além disso, no âmbito local, o PBF está

associado a programas complementares dos governos estaduais e municipais, que

procuram multiplicar seus efeitos. O programa também assumiu alguns desafios da

segunda geração, tais como a integração dos jovens, a promoção das oportunidades do

mercado de trabalho para adultos beneficiários e a coordenação com os prestadores de

serviços de saúde e educação para garantir os impactos sobre o capital humano. Ao fazê-

lo, está seguindo as melhores práticas internacionais. O APL2 apoia a avaliação de

algumas dessas iniciativas de segunda geração, bem como a coordenação do CNDS. A

combinação de apoio político, adaptabilidade e geração de evidências manterá a

sustentabilidade do PBF além da administração atual.

57. Os fortes acordos financeiros do governo brasileiro garantirão a

sustentabilidade fiscal do PBF e não há previsão de restrições fiscais importantes

para os próximos cinco anos, apesar da crise econômica e financeira internacional. Proporcionalmente, o tamanho do PBF é comparável ao de outros programas de CCT de

grande escala na região. Os custos do programa são equivalentes a cerca de 0,38% do

PIB. O governo sempre financiou a maior parte do programa, tendo o APL1 financiado

menos de 6% dos custos do programa durante o período 2005-2008. O alinhamento de

importantes recursos dos estados e municípios também fortalece a sustentabilidade do

PBF. Os possíveis impactos da crise econômica e financeira internacional só fizeram

intensificar o compromisso do Governo com o PBF, já que foram tomadas medidas para

rever e aumentar os montantes dos benefícios e o número de beneficiários. Os primeiros

resultados aparentemente demonstraram que essa estratégia ajudou a evitar um aumento

da pobreza e da desigualdade e que os ganhos dos últimos anos não foram revertidos.

E. Riscos críticos e possíveis aspectos controversos

58. No EF06, a Região da América Latina e Caribe do Banco Mundial colocou um

"grupo" de projetos que apoiam as CCTs na lista de riscos da região devido às

preocupações com as dificuldades da implementação, tais como o grande número de

participantes e de pagamentos e as responsabilidades de gestão compartilhada entre os

diferentes departamentos e esferas de governo. Os programas de CCT são em geral

iniciativas nacionais de alta visibilidade e não projetos hermeticamente fechados

financiados pelo Banco Mundial e, portanto, dependem quase totalmente dos sistemas do

país. Consequentemente, ter mecanismos de controle e supervisão suficientes e apoiar o

fortalecimento desses mecanismos de acordo com a necessidade é considerado crítico

para administrar e minimizar os riscos políticos, além de garantir a implementação eficaz

e a sustentabilidade desses programas de CCT. Como resultado, deu-se mais atenção em

toda a região às questões dos riscos políticos, fiduciários e de reputação associados às

CCTs. Os resultados desses esforços de supervisão intensificados estão incluídos no

documento operacional "Mecanismos de controle e responsabilização dos programas de

transferência monetária condicionada: Uma revisão especial dos programas na América

Latina e Caribe". Foi realizada em 2009 uma atualização das classificações de risco das

operações de CCT na região. Ao rever o PBF, aquela atualização concluiu que, desde a

18

preparação do APL1, os riscos ao programa foram significativamente reduzidos,

principalmente por causa da experiência geral positiva com a implementação do

programa e também, em grande parte, em consequência do fortalecimento institucional

do MDS e dos fortes recursos de controle, monitoramento e avaliação que foram

integrados às operações do PBF.

59. Um estudo de caso sobre a supervisão e os controles do Bolsa Família também foi

conduzido como parte dessa Revisão Especial e isso foi incorporado a um Documento de

Trabalho mais amplo sobre a implementação do PBF no contexto descentralizado do

Brasil, bem como uma sessão informativa sobre os riscos políticos internos para a

gerência6.

6 Lindert e outros. (2008).

19

Planilha da identificação de riscos

Fatores de

risco

Descrição de risco Medidas atenuantes

Cla

ssifica

ção

do

risco

residu

al

Políticas e

instituições

setoriais

O Bolsa Família é o programa social mais

importante do Brasil e representa 0,39% do PIB

e 3% do gasto social. O programa alcançou o

seu objetivo de 11 milhões de famílias

beneficiadas em 2006 e manteve esse nível até

este ano, quando estabeleceu uma nova meta de

12,9 milhões de famílias. O desafio é melhorar

a articulação do PBF com outros programas e

intervenções de modo que os beneficiários do

PBF possam encontrar alternativas para sair do

programa.

O Governo lançou várias iniciativas para estabelecer a ligação dos beneficiários do BF

com intervenções geradoras de renda, incluindo, entre outras: (a) uma reforma

institucional interna do MDS de modo a fortalecer a secretaria do SAIP para elaborar e

por em prática mecanismos para melhorar a articulação dos programas sociais,

especialmente o Bolsa Família; (b) o PlanSeq, um programa de treinamento para

aprimorar as competências dos beneficiários do PBF para que possam participar do

programa de obras civis do PAC; e (c) o Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento

Social, que envolve caminhos para a integração da população registrada no Cadastro

Único às intervenções relacionadas ao desenvolvimento dos domicílios e atividades

geradoras de renda.

M

Participação do

país (inclusive

aspectos

políticos)

Manipulação política do processo de registro.

Embora as transferências monetárias

condicionadas tenham demonstrado impactos

sobre a pobreza, a desigualdade e os indicadores

sociais, elas também enfrentam desafios à

implementação onde pode surgir uma potencial

manipulação política. Para o Bolsa Família, o

principal "ponto de pressão" para uma possível

interferência política é o processo de registro.

Os 5.564 municípios brasileiros são responsáveis

pelo registro de possíveis beneficiários e

potencialmente pode favorecer aliados políticos

nesse processo.

O Governo instituiu vários mecanismos para gerenciar, monitorar e reduzir esse risco,

inclusive:

Determinação centralizada de elegibilidade: O MDS e não os municípios tem a

responsabilidade de determinar a elegibilidade. O processo oferece pouca oportunidade

para intervenção, uma vez que critérios objetivos de elegibilidade (ou seja, testes) são

aplicados automaticamente aos dados de registro dos domicílios. A elegibilidade é

verificada pelo Ministério do Desenvolvimento Social usando verificações cruzadas e

validações de bancos de dados internos e externos. Colocar a decisão final sobre

elegibilidade no âmbito federal é um teste de erros de inclusão, tendo em vista que as

informações adicionais que o Cadastro Único coleta sobre as famílias (e os controles de

qualidade por intermédio do índice de desenvolvimento das famílias), bem como as

verificações cruzadas que o Governo efetua no âmbito federal com outros bancos de

dados nacionais. O restante do risco está principalmente relacionado à exclusão de erros

( ou seja, famílias que deveriam estar cadastradas mas não estão). É aqui que os

controles sociais e os sistemas de recurso formal e de auditoria podem dar uma

importante contribuição e esta é uma área que a gerência do programa deseja fortalecer

no APL2.

Recertificação. Os municípios devem recadastrar formalmente todos os beneficiários e

potenciais beneficiários a cada dois anos, com atualizações contínuas das informações

M

20

Fatores de

risco

Descrição de risco Medidas atenuantes

Cla

ssifica

ção

do

risco

residu

al

do registro básico. A primeira recertificação nacional ocorreu em 2005-6, o segundo

está em andamento e resultará em várias melhorias na qualidade do cadastramento.

Monitoramento federal da qualidade do registro e incentivos financeiros baseados

no desempenho. O MDS monitora a qualidade da implementação municipal usando

um "índice de gerenciamento descentralizado" (IGD) com quatro pontos, que abrange

os principais indicadores da qualidade do registro e a verificação da conformidade com

as condicionalidades e suas pontuações são calculadas mensalmente. O MDS paga aos

municípios um subsídio pro rata dos custos administrativos tomando por base suas

pontuações no IGD. O APL2 apoiará a avaliação do IGD para tratar dos novos desafios

da gerência.

Mecanismos formais de controle. O programa Bolsa Família depende muito dos

sistemas do país para supervisão e controles por parte dos agentes estaduais e de

controle central. Os mecanismos principais incluem controles internos do ministério e

auditorias; auditorias operacionais regulares (abrangendo uma amostra aleatória de

municípios) pela Controladoria Geral da União (CGU); auditorias financeiras externas;

avaliações da implementação pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e investigações

caso a caso.

Controles sociais. Os municípios devem criar Conselhos de Controle Social para

supervisionar o registro, os beneficiários e a conformidade com as condicionalidades.

O programa implementa um processo contínuo de fortalecimento desses conselhos e o

APL2 apoiará diretrizes adicionais e o desenvolvimento de capacidades para os

controles sociais.

Técnico/Projeto Credibilidade das condicionalidades

O programa precisa melhorar a credibilidade do

sistema para a verificação da a conformidade

com as condicionalidades. O monitoramento

das corresponsabilidades atravessa setores e

esferas de governo mas depende muito da

coordenação local entre saúde, educação e

assistência social. No tocante à educação, o

principal risco é o falso relatório. Quanto à

As iniciativas recentes do MDS enfocam a melhoria do sistema de monitoramento e

incluem: (a) esclarecimento da política relativa ao conteúdo das condicionalidades e às

consequências da não conformidade; (b) publicação de várias rodadas de relatórios de

monitoramento com informações do Ministério da Educação; e (c) desenvolvimento de

incentivos financeiros para melhorar a gestão do PBF no âmbito municipal, inclusive o

monitoramento das condicionalidades.

O APL2 incluiria um conjunto de atividades para melhorar o monitoramento das

condições e a qualidade das informações para fazê-lo, inclusive atividades

complementares, tais como a adaptação do projeto do Índice de Gestão Descentralizada

M

21

Fatores de

risco

Descrição de risco Medidas atenuantes

Cla

ssifica

ção

do

risco

residu

al

saúde, o principal risco é a baixa cobertura e o

uso do sistema de informações.

de modo a evitar incentivos despropositados ao excesso de relatórios, fortalecimento do

monitoramento pela rede de supervisão e responsabilização, melhoria da coordenação

com a saúde e a educação e realização de investigações regulares.

Na saúde, o APL2 apoiará o trabalho com o Ministério da Saúde para fortalecer o

sistema de monitoramento das condicionalidades da saúde de forma custo-efetiva, por

meio da integração de sistemas de dados de modo a evitar a duplicação dos esforços de

inserção de dados dos gerentes locais.

Capacidade de

implementação

e

sustentabilidade

Nos últimos cinco anos, o MDS consolidou o

programa Bolsa Família, mantendo a

população-alvo em uma média de 11 milhões

de famílias e o orçamento anual. A sustentação

de um programa tão grande envolve desafios

institucionais e financeiros.

O Bolsa Família é o carro chefe da administração Lula e obteve o apoio dos setores

público e acadêmico.

O MDS implementou uma reforma institucional para garantir que o PBF e o Cadastro

Único sejam fundamentados em sólidos acordos institucionais e de implementação.

Estudos recentes (ver Anexo 1) demonstram que a rápida expansão do BF entre 2005 e

2009 não afetou de forma significativa o direcionamento para os mais pobres e que o

Bolsa Família continua entre os programas de transferência monetária condicionada

mais bem direcionados do mundo.

O programa alcançou sua meta de número de beneficiários em 2006 e a manteve. Em

2009, após uma revisão dos mapas da pobreza e da volatilidade da renda dos

beneficiários pobres, o programa definiu uma nova meta de 13 milhões de beneficiários

a partir de 2010. As dotações orçamentárias em 2009 e 2010 asseguram a

sustentabilidade fiscal do programa.

M

Gestão

financeira A gestão financeira (GF) é adequada na esfera

federal. O desafio é apresentado nas funções de

supervisão e controle devido à sua capitalização

altamente descentralizada, um risco inerente ao

Projeto. Em linhas gerais, a contabilidade, os

relatórios de GF, o sistema de informações

gerenciais e os controles internos são

apropriados e confiáveis, fornecendo

informações financeiras suficientes para

gerenciar e monitorar a implementação O

MDS utiliza o SIAFI para responder pelas

transferências e o sistema corporativo da CEF

para pagar as transferências.

O MDS foi criado na época do início do programa. Após cerca de seis anos de

implementação do programa, o MDS aprimorou significativamente sua capacidade de

gestão financeira e seu controle sobre as atividades do programa nos estados e

municípios. Uma auditoria substancial do desempenho realizada pelo TCU e auditorias

efetuadas pela CGU auxiliaram esse processo de melhoria de controle. O baixo nível de

financiamento bancário facilita a substituição de pagamentos a famílias inelegíveis, se

houver, por outras despesas elegíveis, atenuando os riscos da gestão financeira. O

programa está trabalhando para melhorar a disponibilidade e a coerência das

informações financeiras. O MDS fez um esforço substancial para minimizar os riscos

associados, melhorando as informações disponíveis mediante os relatórios financeiros.

Essa atividade continuará a ser apoiada pelo Projeto.

M

22

Fatores de

risco

Descrição de risco Medidas atenuantes

Cla

ssifica

ção

do

risco

residu

al

Aquisições O cofinanciamento de CCTs não representa

risco para as aquisições. Os cinco componentes

técnicos envolvem um risco de aquisição

elevado por causa da pouca capacidade de

aquisição do MDS. A implementação das

atividades planejadas pode ser posta em risco

além de aumentar o risco potencial de erro de

aquisição.

O MDS decidiu analisar minuciosamente os acordos de implementação e o seu contrato

com o PNUD por ser este o órgão encarregado da administração dos fundos de TA com

o objetivo de: (a) fortalecer a capacidade fiduciária do MDS para assumir cada vez mais

as responsabilidades fiduciárias nos termos do APL2; (b) reduzir significativamente o

número de contratos que necessitem de processamento do PNUD; e (c) treinar

regularmente o pessoal fiduciário do MDS. O Banco Mundial também fornecerá apoio

ao MDS no processo de alinhamento do conhecimento, pessoal e procedimentos ao

CEL e SAA. Além disso, o plano de aquisições inclui análises prévias e limiares baixos

para também mitigar o risco.

M

Problemas de

salvaguardas

socioambientais

a) O programa é direcionado aos indígenas,

Quilombolas e outras populações tradicionais e

a introdução de cartões familiares entre as

famílias indígenas, por exemplo, vem

contribuindo para distúrbios tribais e

desagregação.

b) Participação nos processos de

responsabilização social. As informações gerais

mostram processos de seleção e implementação

frágeis no tocante aos conselhos, que são

muitas vezes organizados com pouca ou

nenhuma publicidade e com forte influência

das prefeituras. Isso faz com que o conselho se

torne mais um órgão informal de aprovação do

que um mecanismo de controle social de fato.

c) Em algumas áreas o valor do benefício é

menor do que os custos mensais para coletá-lo.

Por esse motivo, há comentários de que as

famílias optam por enviar uma pessoa com

vários cartões até a agência pagadora, o que

cria uma espécie de mercado paralelo com uma

"taxa" tirada das famílias para conseguir o

benefício.

a) Têm sido feitos esforços para ajustar o programa para necessidades específicas das

populações A operação proposta também inclui uma avaliação social minuciosa para

garantir que o programa trate dessa e de outras questões correlatas.

b) O programa realiza várias ações para aumentar a participação social e a

responsabilização: (i) treinamento de cerca de 22.000 conselheiros do PBF e Secretaria

de Assistência Social em 2009 e 2010 (ii) o MDS realizou uma análise qualitativa dos

agentes de controle social para fortalecê-los institucionalmente, envolvendo

beneficiários e conselheiros e (iii) coordenadores de treinamento e equipes estaduais do

PBF sobre controle social e fiscalização para fornecer apoio aos municípios e fortalecer

os agentes de controle social. O programa desenvolverá um sistema de informações do

controle social e auditorias locais para coletar e divulgar informações fornecidas pelos

diferentes agentes e disseminar os resultados e relatórios das atividades..

c) O contrato atual entre o MDS e a CAIXA inclui uma cláusula que exige que, no

mínimo, sejam instalados pontos de pagamento nas sedes das Prefeituras Municipais ou

centros administrativos. Onde isso não for viável, o MDS exige que a CAIXA ofereça

outras alternativas, tais como equipes móveis. O contrato estipula também a criação de

equipes de trabalho que avaliem estratégias para aprimorar os processos de pagamento

nas comunidades quilombolas e indígenas. O MDS seguirá isso de perto com reuniões

específicas com os municípios que estejam enfrentando problemas no processo de

pagamento por causa da logística, para desenvolver planos de ação específicos.

M

23

Fatores de

risco

Descrição de risco Medidas atenuantes

Cla

ssifica

ção

do

risco

residu

al

Outros 5 Risco para a reputação:

O programa tem grande visibilidade e

importância. É o programa mais importante do

Governo.

A imprensa publica milhares de artigos sobre o programa que em geral são favoráveis.

Uma análise da economia política das CCTs no Brasil (Lindert e outros, 2008) revelou

que a cobertura da mídia geralmente concentra-se em: (a) questões de implementação

técnica e (b) o papel do Bolsa Família na política social e a necessidade de ampliar a

saída e as políticas de graduação. O APL2 está enfocando esses tópicos. Finalmente, as

melhorias no Cadastro Único e nos mecanismos de direcionamento, a verificação das

corresponsabilidades e do monitoramento tornaram o programa um dos mais eficazes

em chegar até os mais pobres.

M

6 Risco fiduciário:

Assim como todos os programas de CCT, o

programa corre o risco de problemas

fiduciários relacionados ao número de agentes

envolvidos na sua gestão.

Todos os programas de transferência incorrem em algum grau de fraude ou outros erros.

O objetivo é desenvolver sistemas para detectá-los, monitorá-los e minimizá-los. O

Bolsa Família foi um dos estudos de caso da Revisão Regional Especial de CCTs e seu

sistema foi analisado. Além disso, não foram levantadas quaisquer questões fiduciárias

durante a execução do APL1.

M

Risco Geral (inclusive risco para a reputação) M

M = Moderado.

24

F. Condições e cláusulas do empréstimo/crédito

60. Não serão feitos saques:

a) para pagamentos efetuados antes da data do Contrato de Empréstimo, exceto se os saques

até um valor agregado não excederem US$ 2.700.000 e se o equivalente a US$ 300.000

puder ser feito para pagamentos efetuados dentro de um ano antes dessa data mas em 13

de novembro de 2009 ou depois, para Despesas Elegíveis nas Categorias (1) e (2)

respectivamente; ou

b) Para pagamentos cobertos pelas Categorias (1) e (2), a menos que a CEL seja formalmente

criada e dotada de pessoal de uma maneira aceitável para o Banco Mundial.

61. As seguintes cláusulas-chave também se aplicam:

a) Se, a qualquer momento, o Banco Mundial determinar que alguma parte dos montantes

desembolsados pelo MDS para a conta do BF como Transferências de Subsídios à BF: (a)

não foram utilizados para Subsídios do BF sacado por Beneficiários do BF; ou (b) foram

efetuados sem a conformidade com as respectivas condições e requisitos para o

fornecimento de Subsídios do BF, o Mutuário restituirá imediatamente qualquer quantia

ao Banco Mundial da forma como o Banco Mundial especificará por notificação ao

Mutuário.

b) O Mutuário manterá no MDS, durante a implementação do Projeto, uma estrutura

organizacional para a implementação do Projeto com funções e responsabilidades

estipuladas no Manual de Operações ("UIP"), sempre chefiado pela Secretaria Executiva

do MDS como seu Coordenador de Projeto e auxiliado por uma equipe em número

apropriado, todos com as qualificações e a experiência aceitáveis para o Banco, inclusive

pessoal, entre outras coisas, responsável pelo monitoramento, avaliação e supervisão da

execução do Projeto.

c) O Mutuário executará o Projeto em conformidade com o manual de operações,

satisfatório para o Banco Mundial (o Manual de Operações), o mencionado manual

deverá incluir, entre outras coisas:

(i) os procedimentos para a execução, monitoramento e avaliação do Projeto (inclusive

os Indicadores) e os requisitos de aquisição e financeiros desse, inclusive os

documentos padrão para licitação, documentos a serem usados na Seção III. B. 2 do

Anexo 2 do Contrato de Empréstimo:

(ii) a estrutura organizacional para a implementação do Projeto; e

d) os critérios para identificação, registro e seleção dos Beneficiários do BF, os requisitos a

serem preenchidos pelos beneficiários do BF como condições para o fornecimento dos

Subsídios do BF (que incluirão aqueles estipulados no Anexo 4 do Contrato); os

mecanismos para verificação da conformidade com as condições dos Subsídios do BF; e

o detalhamento dos procedimentos para a coordenação e colaboração entre os municípios

e outras instituições de cooperação, instituições financeiras e outras partes interessadas na

realização do projeto e nas disposições sociais mencionadas no parágrafo (d) a seguir. Sem limitação quanto às disposições do Capítulo 5.01 (b) das Condições Gerais, o Mutuário, por

intermédio do MDS, realizará o Projeto em conformidade com as disposições dos Instrumentos

Normativos e Administrativos dos Povos Indígenas e Quilombolas Aplicáveis aos Mutuários

conforme detalhado no Manual de Operações.

25

e) O Mutuário, por intermédio do MDS, garantirá que o Projeto será executado de acordo

com as disposições das Diretrizes de Combate à Corrupção.

IV. RESUMO DA AVALIAÇÃO

A. Análises econômicas e financeiras

62. A criação do Bolsa Família teve por objetivo aumentar a eficiência e a coerência da rede de

segurança social no país, aumentar a assistência para alcançar a cobertura universal das famílias

pobres, reduzir a pobreza e a desigualdade fornecendo um nível mínimo de renda às famílias

pobres, reforçar o exercício dos direitos sociais básicos condicionando as transferências ao

cumprimento, por parte das famílias, dos requisitos de educação e saúde e criar oportunidades

para que os beneficiários tenham acesso ao trabalho e à renda própria. A recessão econômica

mundial de 2009 destacou um papel adicional que esses instrumentos podem desempenhar que é

o de mitigar os impactos de uma crise sobre os mais vulneráveis. Na realidade, por intermédio de

sua transferência monetária os CCTs podem ajudar as famílias a manterem seu nível de consumo

de alimentos reduzindo, assim, os impactos negativos sobre a ingestão nutricional das crianças.

As condicionalidades dos CCTs asseguram também que as crianças sejam mantidas na escola e

fora do trabalho. Os países que implementaram CCTs podem injetar rapidamente recursos na

economia aumentando o montante da transferência durante uma crise.

63. A análise econômica procura rever o papel do Bolsa Família como instrumento para ajudar a

atenuar o impacto que um choque econômico pode ter sobre os grupos mais pobres da

população. O Anexo 9 apresenta os resultados de uma avaliação prévia do papel do Bolsa

Família na atenuação dos efeitos do aumento dos preços dos alimentos em 2008. A análise

examina especificamente a incidência de um conjunto de medidas adotadas pelo Governo do

Brasil dentro do programa Bolsa Família acerca da distribuição de renda. Em primeiro lugar, a

análise examina o impacto potencial do aumento dos preços dos alimentos sobre a renda e o

consumo, pobreza, desigualdade e depois examina o papel do Bolsa Família e de outros

programas de proteção da renda na atenuação desses efeitos7. Foram estudados dois cenários

diferentes:

um cenário conservador, no qual a análise considera a mudança do preço médio em 2007 e

2008 por região e por item; e

um cenário de pior caso, no qual a análise considera a mudança máxima de preço observada

entre 2007 e 2008.

64. O efeito do aumento dos preços dos alimentos sobre a renda per capita é calculado

aplicando-se a mudança estimada de cada percentil da distribuição da despesa total per capita do

POF ao mesmo percentil da distribuição da renda total per capita do PNAD. Os resultados

sugerem uma redução de 2% na renda média per capita supondo-se a mudança média dos preços

dos alimentos e uma redução de 4,6% com a mudança máxima de preços. As áreas rurais seriam

em geral as mais afetadas em termos da redução na renda média per capita e as grandes cidades

são as regiões menos afetadas.

7 Consultar o Anexo 9 sobre a metodologia utilizada na realização desta análise.

26

65. De fato, os aumentos dos preços dos alimentos representam uma ameaça para os padrões de

vida dos pobres no Brasil. Os resultados sugerem que o aumento do montante da transferência do

Bolsa Família poderia amortecer o impacto do choque sobre os mais vulneráveis. Na realidade, o

programa está visando as famílias mais pobres que seriam as mais afetadas pelo choque. O

aumento dos benefícios para os beneficiários do Bolsa Família poderia ajudar os 10% mais

pobres da população a absorver parte do aumento dos preços que reduziriam significativamente o

nível de gastos. Além disso, o BPC e o Bolsa Família transferem uma proporção maior dos seus

orçamentos para os mais pobres (painel b), mas o Bolsa Família cobre mais da metade da

população do primeiro quintil, em comparação com cerca de 5% do BPC. Assim, o aumento das

transferências do BF beneficiaram um percentual maior da população de baixa renda, embora a

transferência tenha sido aumentada apenas em uma pequena quantia.

B. Técnico

66. Na última década, os programas de Transferência Monetária Condicionada tornaram-se uma

das ferramentas mais amplamente utilizadas de proteção social nos países em desenvolvimento

para apoiar as famílias que vivem na pobreza. As CCTs estão sendo cada vez mais utilizadas

para apoio à renda e promoção do capital humano entre os pobres. Os programas fornecem

transferências monetárias às famílias pobres desde que sejam cumpridas as várias

condicionalidades de saúde, educação e nutrição. A América Latina é a principal região do

mundo no uso de CCTs. Países como Brasil, México e Colômbia foram pioneiros na

implementação de programas e no uso de sistemas mais exatos de direcionamento e

monitoramento. Atualmente, mais de 90 milhões de pessoas são beneficiadas pelos programas de

CCT na região e esses programas foram implementados na maioria dos países.

67. Avaliações rigorosas do impacto8 demonstram que as CCTs contribuem para a redução da

pobreza e formação de capital humano entre os beneficiários de diferentes países. Impactos

positivos sobre os indicadores de educação e nutrição são amplamente divulgados, ao passo que

os impactos sobre a saúde são confusos, especialmente nas áreas urbanas. Por exemplo, o

programa Oportunidades no México aumentou os anos de escolaridade em 0,66 ano em média.

Na Colômbia, o Familias en Acción aumentou as taxas de frequência no ensino médio em 7

pontos percentuais nas áreas rurais e em 5 pontos percentuais nas áreas urbanas. Conforme

explicado no Anexo 1, o Bolsa Família do Brasil não é exceção a essas tendências e os resultados

demonstrados até aqui evidenciaram que o programa tem impacto significativo na redução da

pobreza e da desigualdade e na melhoria dos resultados de desenvolvimento humano.

68. O Bolsa Família é um dos programas de CCT mais estudados atualmente em implementação

por meio de centenas de documentos e avaliações e uma rigorosa avaliação de impacto em

processamento (ver Anexo 1B). Criado em 2003 como resultado da fusão de quatro intervenções

de transferência monetária existentes, o Bolsa Família tem o objetivo triplo de: (a) reduzir a

pobreza e a desigualdade mediante transferências monetárias diretas às famílias; (b) reduzir a

transmissão da pobreza entre as gerações mediante incentivos às famílias beneficiárias para

8 Ver, por exemplo, IFPRI (Instituto Internacional de Pesquisas em Políticas Alimentares) 2000. Avaliação do

PROGRESA. Washington DC; Instituto de Estudos Fiscais, Econometria - Sistemas Especializados de Información.

2006. Evaluación del Impacto del Programa Familias en Accion - Subsidios Condicionados de la Red de Apoyo

Social. Departamento Nacional de Planejamento, Bogotá, Colômbia.

27

mandarem seus filhos à escola e visitarem prestadores de saúde para consultas de rotina; e (c)

aumentar a capacidade das famílias de gerar renda e sair da pobreza por meio da integração do

Bolsa Família a outros programas sociais. Os resultados até o momento demonstram que o

programa está entre as melhores CCTs direcionadas do mundo e que sua contribuição para a

acentuada redução da pobreza e da desigualdade no Brasil nos últimos anos é muito significativa.

Os resultados em termos de capital humano são igualmente positivos quando medidos em termos

de taxa de matrícula e frequência, bem como utilização dos prestadores de serviços de saúde.

69. As características básicas do Bolsa Família são semelhantes às de outros programas de CCT

de sucesso na região. O programa é particularmente voltado para o aumento do consumo das

famílias e melhorar os indicadores de capital humano. Em termos de implementação, o programa

fornece pagamentos às mães usando um banco público. A autorização do pagamento é precedida

da verificação do cumprimento das condições – matrícula e frequência escolares para os filhos

com até 17 anos no ensino fundamental e médio e exames de saúde regulares. O tamanho do

benefício depende do nível de pobreza (em termos de renda) e do tamanho e composição da

família. O programa define um protocolo claro de gestão dos benefícios de modo que as famílias

entendam perfeitamente quando receberão ou não receberão seu benefício.

70. O PBF desenvolveu uma estrutura ampla apoiada por mecanismos sofisticados para operar os

processos do programa. O programa tem o apoio de um banco de dados robusto, o Cadastro

Único, que coleta as informações de cerca de 17 milhões de famílias, praticamente 100% da

população pobre. A avaliação, revisão e ajustes contínuos dos instrumentos para identificar,

selecionar e registrar famílias no Cadastro Único contribui para minimizar os erros de inclusão e

exclusão. Os pagamentos são efetuados por intermédio da Caixa Econômica Federal, o único

banco brasileiro que opera em todos os municípios e tem o suporte de mais de 30.000 pontos de

pagamento onde as famílias podem retirar seus benefícios dentro de 90 dias após o pagamento,

usando um cartão eletrônico. Essa estrutura avançada permite que o programa defina e publique

um calendário de pagamentos no início de cada ano, permitindo, assim, que as famílias planejem

melhor seus orçamentos. Diferentemente da maioria dos programas de CCT, os pagamentos do

Bolsa Família são mensais.

71. O Bolsa Família gerou um grande e crescente corpo de literatura acerca do seu impacto e

implementação. Os recursos inovadores desenvolvidos pelo Governo do Brasil para implementar

o programa serviram para produzir um volume imenso de conhecimentos e gerou grande procura

pela divulgação dos conhecimentos dos outros países que estão em processo de elaboração e

implementação de intervenções de transferência monetária condicionada. O Bolsa Família não

apenas aprendeu com a abrangente e contínua avaliação estimulada pelo próprio programa, como

tornou-se o padrão internacional para outros países. A abordagem de aprendizado sul-sul ajudou

o compartilhamento de lições e experiências do BF em muitos países da América Latina, Ásia e

África.9

C. Fiduciário

9 Consulte, por exemplo, Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo. 2008-2009. Cooperação

África-Brasil sobre Boletins Informativos sobre Desenvolvimento Social 1 a 6: IPC. 2008. Cash Transfers: Lessons

from Africa and Latin America (Transferências monetárias: lições da África e da América Latina", em Poverty in

Focus (Ponreza em Foco) nº 15.

28

72. Gestão financeira - a gestão financeira é considerada adequada na esfera federal. O desafio

é apresentado nas funções de supervisão e controle devido à sua capitalização altamente

descentralizada, um risco inerente ao Projeto. Em linhas gerais, a contabilidade, os relatórios de

GF, o sistema de informações gerenciais e os controles internos são apropriados e confiáveis,

fornecendo informações financeiras suficientes para gerenciar e monitorar a implementação. O

MDS usa o SIAFI para contabilizar as transferências. O programa está trabalhando para melhorar

a disponibilidade e a coerência das informações financeiras. O MDS fez um esforço substancial

para minimizar os riscos associados, melhorando as informações disponíveis mediante os

relatórios financeiros. Essa atividade continuará a ser apoiada pelo Projeto.

73. Aquisições - foi realizada uma avaliação da capacidade do MDS para o Bolsa Família I em

março de 2004 e atualizada em novembro de 2009 para o Bolsa Família II. A avaliação do risco

de aquisição do Projeto foi avaliada como substancial devido à necessidade de alinhar

conhecimentos, pessoal e procedimentos na CEL - Comissão Especial de Licitação e SA

(Subsecretaria de Assuntos Administrativos). Especificamente, os quatro componentes técnicos

envolvem um risco de aquisição elevado por causa da pouca capacidade de aquisição do MDS

(inclusive o SENARC, SAGI e SAIP). A implementação das atividades planejadas pode ser

posta em risco além de aumentar o risco potencial de erro de aquisição. Para atenuar o risco, o

Banco Mundial fornecerá treinamento adicional e apoio técnico ao MDS. Além disso, o plano de

aquisições inclui análises prévias e limiares baixos para também mitigar o risco.

D. Social

74. OP4.10 foi acionado no APL1 e no APL2. Não há Plano para os Povos Indígenas (IPP)

separado porque todas as disposições sobre o cumprimento do OP/BP4.10, Anexo B (IPP) estão

incluídas na estratégia do Governo de incluir os povos indígenas e quilombolas como

beneficiários do projeto. Um resumo da estratégia é apresentado na Seção X do Anexo 10. O

Anexo resume as lições aprendidas com a implementação do Plano para os Povos Indígenas

(IPP) do APL1 e apresenta os mecanismos inovadores incluídos no APL2 para tornar o programa

mais acessível para as famílias difíceis de alcançar, particularmente os indígenas e quilombolas.

Isso traduziu-se em adaptações nas normas para registro e monitoramento das condicionalidades,

bem como em diretrizes específicas para o registro das populações tradicionais, que

complementam o novo formulário do Cadastro Único, lançado no final de 2009.

75. Como parte dos seus processos regulares de monitoramento e avaliação, o programa Bolsa

Família assumiu diversas avaliações dos impactos do programa sobre dimensões como o

empoderamento dos beneficiários, c capital social e gênero. Isso se baseia nos estudos

complementares acerca de outros programas de CCT no Brasil, como o Bolsa Escola, Bolsa

Alimentação e Agente Jovem. Além disso, a rede de supervisão do programa inclui um

componente de controle social, que também foi avaliado. Finalmente, a avaliação levou em

conta uma análise da mídia empreendida pelo Banco Mundial de mais de 6.000 artigos

publicados acerca dos programas de CCT em 6 importantes jornais entre 2003 e 2006. As

constatações sugerem que o PBF e outras CCTs têm apresentado impactos notáveis até o

momento. Esses programas promovem um maior senso de cidadania entre os beneficiários e têm

potencial para empoderar os cidadãos, fortalecer sua participação nos assuntos locais, aumentar

29

sua autoestima e suas aspirações para o futuro. Podem também fortalecer a posição das mulheres,

não apenas na família, mas na sociedade em geral.

76. Em 2008, foram realizadas consultas sobre as políticas sociais em 6 conselhos estaduais de

controle social (Ceará, Minas Gerais, Pará, Pernambuco, Rondônia e São Paulo) e 12 conselhos

municipais de controle social nos mesmos estados (Monsenhor Tabosa e Caucaia (CE),

Uberlândia e Conceição do Mato Dentro (MG), Santarém e Santa Luzia do Pará (PA), Petrolina

e Inajá (PE), Porto Velho e Costa Marques (RO), Santos e Itariri (SP)]. Um dos programas

discutidos foi o Bolsa Família. As consultas incluíram: (1) entrevistas aprofundadas com partes

interessadas: gerentes, membros de conselhos, beneficiários (inclusive indígenas e quilombolas),

representantes da rede de controle social e líderes de organizações sociais; e (2) grupos focais

com beneficiários do programa e membros de conselhos, inclusive conselhos de controle social

do PBF e conselhos de associações intermunicipais. O trabalho de campo ocorreu entre junho e

setembro de 2008.

77. As consultas às famílias e comunidades que participam do Bolsa Família são realizadas

durante o registro. Até agora, o programa registrou famílias indígenas a pedido de líderes

comunitários. As famílias têm o direito de, individualmente, recusar-se a participar do programa

ou aceitá-lo com consentimento informado. As inovações foram incluídas nos pacotes de registro

de 2008 para garantir que as famílias conheçam os benefícios, elegibilidade e condicionalidades

para as transferências e estratégias de saída.

78. Algumas das disposições inovadoras acrescentadas ao APL2 estão relacionadas a: (a)

processo de seleção da comunidade; (b) a definição de família; (c) o formulário do Cadastro

Único explicado em dois guias específicos de campo: o Guia de Cadastramento das Famílias

Indígenas e o Guia de Cadastramento das Famílias Quilombolas (SENARC/MDS 2009); (d)

benefícios do programa; (e) condicionalidades do programa; e (f) na inclusão socioprodutiva dos

beneficiários indígenas e quilombolas. Os materiais publicados nas páginas do MDS na web com

o objetivo de promover o acesso e os benefícios para as famílias indígenas e quilombolas,

inclusive os mencionados acima, também estão listados no Anexo 10.

E. Meio ambiente

79. A natureza do Projeto que está apoiando o programa Bolsa Família – um programa de

transferências monetárias condicionadas e voluntárias - e o fortalecimento das suas disposições

institucionais, não aciona qualquer política ambiental do Banco Mundial;. Este é um Projeto de

Categoria C.

30

F. Políticas de salvaguarda

Políticas de salvaguarda acionadas pelo projeto Sim Não

Avaliação ambiental (OP/BP 4.01) [ ] [X]

Habitats naturais (OP/BP 4.04) [ ] [X]

Controle de pragas (OP 4.09) [ ] [X]

Recursos culturais físicos (OP/BP 4.11) [ ] [X]

Reassentamento involuntário (OP/BP 4.12) [ ] [X]

Povos indígenas (OP/BP 4.10) [X] [ ]

Florestas (OP/BP 4.36) [ ] [X]

Segurança das barragens (OP/BP 4.37) [ ] [X]

Projetos em áreas controversas (OP/BP 7.60)* [ ] [X]

Projetos em vias navegáveis internacionais (OP/BP 7.50) [ ] [X]

80. A estrutura do Bolsa Família para atenção diferenciada aos povos indígenas e comunidades

quilombolas segue a Convenção 169 da OIT sobre Povos Indígenas (que o Brasil ratificou em

2004), coerente com a O.P. 4,10. Essa atenção diferenciada inclui: contrato apropriado com as

comunidades com consultas livres e informadas, processos específicos de registro, diferentes

definições de "família", diferentes mecanismos de transferência, coordenação entre os governos

locais e as organizações indígenas e estratégias complementares para promover alternativas de

geração de renda para as famílias indígenas e quilombolas, com serviços apropriados do ponto de

vista cultural. Foi preparada uma avaliação social, incluindo evidências sobre o impacto das

transferências no empoderamento, gênero e capital social.

G. Exceções e prontidão da política

81. Não há previsão de exceções à política e o Projeto é considerado pronto para a

implementação com base no seguinte:

a) Implementação do projeto e disposições fiduciárias foram definidas e estão prontas para

entrar em operação no prazo de vigência do projeto.

b) Foi atualizada uma versão preliminar completa do Manual de Operações aceitável para o

Banco Mundial.

c) Um plano de aquisições para os primeiros 18 meses de implementação do projeto está pronto

e o Mutuário iniciou a preparação dos documentos para a licitação.

d) A avaliação social, inclusive a avaliação das disposições existentes para atenção aos povos

indígenas e quilombolas dentro do BF, foi concluída e divulgada no Infoshop em 23 de

outubro de 2009. A explicação das disposições sobre divulgação local encontra-se no Anexo

10.

e) As disposições sobre monitoramento e avaliação dos resultados foram acordadas e estão em

vigor.

* Ao apoiar o projeto proposto o Banco Mundial não pretende prejudicar a determinação final das alegações das

partes acerca das áreas controversas.

31

Anexo 1: País e setor ou antecedentes do programa

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2_

1. Ênfase renovada no crescimento com ganhos sustentáveis em equidade. Durante seu

primeiro período, a administração do Presidente Lula manteve uma estratégia dupla de promover

e manter o crescimento econômico, além de incentivar o progresso social para enfrentar os

desafios da desigualdade. Esta última foi substancialmente aprimorada pela consolidação,

expansão e melhorias no principal programa social do governo, o Programa Bolsa Família

(PBF). Em seu segundo período, a atual administração lançou um impulso renovado para o

desenvolvimento econômico e crescimento mais rápido, além de ações para fortalecer ainda mais

a política social e assegurar que os ganhos recentes em equidade sejam sustentáveis,

especialmente para enfrentar a atual recessão econômica. Dentro deste contexto, o Governo tem

dado especial atenção a: (a) consolidação do Bolsa Família na essência da sua estratégia de rede

de segurança social; (b) sua complementação com outras iniciativas de proteção social além das

transferências monetárias condicionadas (CCTs) e (c) melhoria dos processos do programa para

servirem de porta de entrada para outras intervenções de geração de renda e desenvolvimento de

competências nas esferas federal e estadual, bem como para ajudar a tratar de alguns impactos

negativos dos recentes choques. O crescimento econômico sustentado do Brasil e a estabilidade

política nos últimos anos desempenharam um papel fundamental no combate à pobreza e ao

desemprego. Apesar dos altos gastos sociais, do crescimento econômico e das reformas para

ajudar os pobres, a desigualdade de renda e a elevada taxa de pobreza caracterizaram a realidade

social do Brasil por várias décadas. O governo brasileiro reconheceu a importância de preencher

essa lacuna de desigualdade e de tirar sua população desfavorecida da armadilha da pobreza para

promover a justiça social e desencadear todo o potencial econômico do país. Muitos programas

e reformas da última década tentaram abordar em particular a desigualdade social alcançando, na

maioria dos casos, um número limitado de famílias pobres do país.

2. Orientado pela evidência de que a desigualdade de renda é, em grande parte, resultado

do acesso desigual aos serviços sociais básicos, o governo tentou abordar as duas questões: corrigindo a natureza regressiva da assistência social para ajudar a reduzir a pobreza no curto

prazo e promovendo importantes dimensões de desenvolvimento humano, tais como educação e

saúde, como ferramentas para alcançar a redução da pobreza no longo prazo. A partir de 2003, as

taxas de pobreza e a desigualdade começaram a cair de forma constante no Brasil, revertendo as

tendências de agravamento das décadas anteriores. O país vem fazendo progresso significativo

na redução da pobreza, diminuição da desigualdade e aumento das oportunidades de

desenvolvimento das suas populações vulneráveis. Entre 2003 e 2007, a taxa de pobreza

absoluta caiu de 33% para 23 %, enquanto a pobreza extrema caiu de 14% para 8%. O

coeficiente Gini caiu 6,6% em apenas 6 anos – do elevado 0,6 de em 2001, que vinha de longa

data, para 0,56 em 2007, estabilizando-se no seu nível mais baixo das três últimas décadas.10

10

Ministério da Fazenda.

32

Figura 1.1: Pobreza e pobreza extrema - Coeficiente de Gini

Fonte: Ministério da Fazenda, cálculos do Banco Mundial.

Percent of Population Percentual da população

Gini Coefficient Coeficiente Gini

Poverty Pobreza

Extreme Poverty Pobreza extrema

Gini Coefficient Coeficiente Gini

3. Embora o progresso econômico tenha influenciado a redução da pobreza e da desigualdade,

as transferências monetárias condicionadas do PBF demonstraram ser um instrumento crítico

para a redução do hiato existente entre ricos e pobres. Como resultado dessas estratégias de

sucesso, o Brasil testemunhou nos últimos anos reduções das taxas de pobreza que não se viam

há décadas. Conforme demonstrado a seguir, cerca de um quinto da redução da pobreza e da

desigualdade pode ser atribuído ao impacto do Programa Bolsa Família.

4. Com a aproximação do final do segundo e último mandato da atual administração, a

ênfase passou a ser a intensificação da consolidação da política social e da arquitetura do

PBF, bem como a garantia de sustentabilidade dos recentes ganhos em igualdade. Com o

mundo em crise econômica e o Brasil enfrentando mudanças políticas, o governo está focado em

garantir os ganhos dos últimos anos para assegurar a assistência contínua às populações

vulneráveis. O Bolsa Família desempenhará a função importante de espinha dorsal de um amplo

sistema de Redes de Segurança Social que incluirá atividades para melhorar as oportunidades de

renda.

5. Para realizar essa tarefa, o governo está fortalecendo os vínculos entre o PBF e outros

programas sociais nas esferas federal e subnacional. Essa estratégia auxiliará as populações-

33

alvo a encontrar emprego e oportunidades de geração de renda, bem como a fortalecer seu

desenvolvimento humano. O Bolsa Família criou as bases de importantes redes sociais e redes de

segurança nas quais a administração tem como objetivo construir uma rede de oportunidades

para as suas populações vulneráveis. Isso inclui a melhoria da educação dos beneficiários, o

fortalecimento das aptidões necessárias para conseguir e manter o emprego e o desenvolvimento

de outras atividades geradoras de renda. Os atuais programas federais e subnacionais enfocam

questões como o fornecimento de microcrédito, privilégios bancários e formação profissional,

além de outras oportunidades. O grande desafio será a melhoria das ligações entre o PBF e

outros programas sociais de modo que os beneficiários possam aproveitar integralmente as

ferramentas disponíveis para ajudá-los a sair da pobreza.

Gasto social e sistema de proteção social

6. Historicamente, o gasto social do Brasil é elevado em comparação com os outros países

da região e o Bolsa Família tem contribuído para aumentá-lo ainda mais. Entre 2001 e 2008,

o gasto social no Brasil elevou-se de 12% para mais de 13% do PIB. Nesse ambiente, o gasto

com proteção social aumentou significativamente, devido, em grande parte, ao aumento do gasto

com os programas de assistência social direcionados e de não contribuição. A estratégia do

governo introduziu importantes mudanças estruturais na última década, trazendo de volta o papel

do estado no fornecimento de proteção social aos seus cidadãos no contexto de mercado livre e

desregulamentação. O foco do Brasil tem sido a aceleração do crescimento econômico e, ao

mesmo tempo, a distribuição dos frutos do crescimento de maneira mais uniforme entre a sua

população. Por exemplo: o gasto com assistência social cresceu de menos de 3,4% para mais de

7,6% entre 2001 e 2008 e o PBF foi responsável por uma parcela significativa dessa expansão no

gasto com assistência social nos últimos anos. Os programas de assistência social passaram de

menos de 4% das despesas sociais federais em 2000 para mais de 7% em 2008. Com o aumento

da popularidade dos programas de CCT e sua transformação no elemento central da assistência

social, os gastos com o Bolsa Família (ou os programas que o precederam) elevaram-se de

menos de 10% do orçamento de Assistência Social em 2001 para quase 40% em 2008.

Tabela 1.1: Gastos sociais e o Bolsa Família

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gastos sociais.

(como % do PIB)

12,01% 12,00% 12,07% 12,28% 12,61% 13,05% 12,93% 13,10%

Previdência

(como % do gasto

social)

68,75% 69,49% 70,90% 69,40% 69,60% 68,70% 69,41% 68,69%

Assistência social

(como % do gasto

social)

3,39% 3,67% 4,10% 5,81% 5,84% 6,97% 7,34% 7,66%

Despesa com o Bolsa

Família (em

bilhões de R$)*

0,49 2,39 3,47 5,80 6,60 8,23 9.21 11,06

Bolsa Família*

(como % do gasto

social)

0,32% 1,35% 1,69% 2,43% 2,44% 2,66% 2,74% 2,96%

Bolsa Família*

(como % do

orçamento total)

0,08% 0,35% 0,29% 0,46% 0,44% 0,51% 0,53% 0,93%

Bolsa Família* 0,04% 0,16% 0,20% 0,30% 0,31% 0,35% 0,35% 0,39%

34

Fonte: Ministério de Fazenda, cálculos do Banco Mundial.

Nota: O Bolsa Família teve início em 2004. Os programas anteriores, entre 2001 e 2004, incluíam o Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio

Gás e Cartão Alimentação.

7. Nos últimos 6 anos, o Bolsa Família tornou-se a principal ferramenta de política social fundamentada no princípio básico de que é possível usar transferências para aliviar a pobreza e

também para fornecer incentivos para os beneficiários aumentarem seu potencial de capital

humano e, assim, aproveitarem o crescimento econômico. O objetivo do programa é equipar os

pobres com ferramentas e responsabilidade para usar o dinheiro que recebem e decidir como

gastá-lo. São enfatizadas a saúde e a educação a fim de melhorar os indicadores mais críticos de

desenvolvimento humano. As condicionalidades do PBF atuam como mecanismos para mudar

comportamentos e atitudes que irão gerar as mudanças de longo prazo necessárias para promover

o crescimento igualitário. Ao fazê-lo, o Bolsa Família transfere dinheiro para beneficiários

elegíveis que cumprem as seguintes condições como relevantes: (i) as mulheres grávidas devem

comparecer às consultas necessárias do tratamento pré-natal; (ii) as crianças entre 6 e 17 anos

devem estar matriculadas e frequentar a escola; e (iii) as crianças de 0 a 6 anos devem estar com

suas vacinas atualizadas.

Tabela 1.2: Famílias com renda mensal abaixo de R$ 70 (US$ 40)

Crianças ou adolescentes abaixo

dos 15 anos Adolescentes entre 16 e

17 anos

Tipo de benefício Transferência

total (US$)

0 0 Básico 39

1 0 Básico + 1 variável 52

2 0 Básico + 2 variáveis 64

3 0 Básico + 3 variáveis 77

0 1 Básico + 1 BVJ* 58

1 1 Básico + 1 variável + 1

BVJ

71

2 1 Básico + 2 variáveis + 1

BVJ

83

3 1 Básico + 3 variáveis + 1

BVJ

96

0 2 Básico + 2 BVJ 77

1 2 Básico + 1 variáveis + 2

BVJ

90

2 2 Básico + 2 variáveis + 2

BVJ

102

3 2 Básico + 3 variáveis + 2

BVJ

115

*BVJ ou Beneficio Variável Jovem é voltado para os beneficiários jovens que frequentam a escola.

Tabela 1.3: Famílias com renda mensal entre R$ 70 e RS$ 140 (US$ 40 e US$ 80)

Crianças ou adolescentes

abaixo dos 15 anos

Adolescentes entre 16 e

17 anos

Tipo de benefício Transferência total

(US$)

0 0 Nenhuma transferência -

(como % do PIB)

35

1 0 1 variável 13

2 0 2 variáveis 25

3 0 3 variáveis 38

0 1 1 BVJ 19

1 1 1 variável + 1 BVJ 32

2 1 2 variáveis + 1 BVJ 44

3 1 3 variáveis + 1 BVJ 57

0 2 2 BVJ 38

1 2 1 variável + 2 BVJ 51

2 2 2 variáveis + 2 BVJ 63

3 2 3 variáveis + 2 BVJ 76

Xxxxxxxxxx

8. Compromisso financeiro: O Bolsa Família exigiu um compromisso financeiro significativo

em 2008, chegando a R$ 11 bilhões (US$ 5,8 bilhões) ou 0,39% do PIB do Brasil deste ano, em

comparação a 0,16% do PIB em 2002. Apesar do substancial aumento, o Bolsa Família tem um

orçamento relativamente pequeno quando comparado a outros programas sociais, tais como a

Previdência Social, cujo orçamento em 2008 foi superior a R$ 257 bilhões (US$ 133 bilhões).

Contudo, o PBF é hoje o maior programa social do país, com quase 40% da despesa federal no

setor, e a maior iniciativa de transferência de dinheiro do mundo. Em 2009, o orçamento federal

aprovou fundos para o Bolsa Família de cerca de R$ 11,4 bilhões e o orçamento de 2010 (a ser

aprovado) inclui dotações de R$ 13,1 bilhões.

Bolsa Família: Implementação e progresso do programa

9. O Bolsa Família está no centro da rede de segurança social do Brasil. Atualmente, o

Fome Zero, o termo abrangente usado para se referir a 30 programas na área de segurança

alimentar e outras formas de apoio social, se tornou a chave para a estratégia do Brasil para

combater a pobreza e promover o desenvolvimento de longo prazo. No centro desta estratégia, as

intervenções nas transferências monetárias condicionadas ganharam um forte impulso como o

principal mecanismo para a criação de redes de segurança social efetiva. Esses tipos de

intervenções protegem os pobres das dificuldades econômicas no curto prazo enquanto

desenvolve o capital humano no longo prazo. O Bolsa Família é o resultado da consolidação de

quatro importantes transferências monetárias condicionadas do governo federal em uma única

intervenção que opera sob critérios unificados para selecionar beneficiários. Seus benefícios

fornecem cobertura nacional incluindo áreas urbanas e rurais, e aumentando o apoio aos povos

indígenas e Quilombolas.

10. O Bolsa Família ajudou a racionalizar e impulsionar os gastos em assistência social.

Antes de 2001, vários programas de assistência social foram destinados especificamente à

população pobre e responderam por 7% do total de gastos sociais do governo federal. Entre eles

havia quatro programas CCT incluindo o Bolsa Escola, um programa de apoio à educação

primária e secundária; o Bolsa Alimentação, que visa às necessidades nutricionais de mulheres e

crianças; o Cartão Alimentação, que apoia a segurança alimentar de famílias, e o Auxílio Gás,

36

que estendeu subsídios para o gás de cozinha. Até 2003, esses quatro programas combinados

representaram quase um quarto dos gastos federais em assistência social. Eles provaram ser bem-

sucedidos individualmente na redução da carga de pobreza e na promoção de metas socialmente

desejáveis para seus beneficiários. Contudo, devido a semelhanças nas estruturas dos programas

e seus grupos populacionais alvo quase idênticos, a natureza de estrutura múltipla de sua

administração criou várias ineficiências assim como hiatos consideráveis e duplicações na

cobertura da população. Em outubro de 2003, a administração brasileira combinou esses quatro

programas em uma única estrutura conhecida como Bolsa Família. O programa foi ancorado em

uma lei federal que buscou fornecer mais perspectivas de estabilidade e continuidade do que as

experiências anteriores. Esta decisão garantiu o direito de famílias que já estavam recebendo os

benefícios e forneceu legitimidade à ideia de que esses programas não eram a iniciativa de um

único governo, mas de um compromisso de longo prazo.11

A criação do Bolsa Família não foi

uma simples combinação de iniciativas prévias, mas uma nova estratégia multidimensional para

reduzir a pobreza e a desigualdade.

11. Esta decisão provou ser muito benéfica para o Brasil, uma vez que aumentou a eficiência do

gasto social, criou sinergias para promover objetivos que se reforçam mutuamente e reduziu

custos administrativos empregados na operação de programas múltiplos. O Bolsa Família

também contribuiu para a expansão do papel dos municípios transformando-o de provedores de

dados para parceiros reais. A transição dos quatro programas independentes de transferências

monetárias condicionadas está completa, conforme mostra o gráfico abaixo.

Figura 1.2: Famílias beneficiárias do PBF 2003-2009

0.00

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

14.00

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (e)

(000,0

00)

Bolsa Família Auxílio-Gás Bolsa Escola

Cartão Alimentação Bolsa Alimentação

12. Desde seu lançamento em 2003, o PBF tem feito avanços significativos para alcançar

seus objetivos declarados. Ao responder às altas expectativas do progresso social e às

estimativas de pobreza, o Governo expandiu a cobertura do Bolsa Família de 3,6 milhões de

11

Consulte Rosani Cunha, Garantia do direito à renda no Brasil: a experiência do programa Bolsa Família.

37

famílias em 2003 para 12 milhões de famílias (cerca de 48 milhões de pessoas e 25% da

população brasileira) em agosto de 2009.12

Atualmente, o Bolsa Família atinge todos os

municípios brasileiros. Em 2009, os parâmetros usados para selecionar beneficiários foram

modificados em resposta à crise econômica e, como resultado, o número de famílias no programa

deve atingir 12,9 milhões até o final de 2010.

Figura 1.3: Rápida Expansão do PBF (em milhões de famílias e indivíduos)

Fonte: MDS & SENARC. Analisado pelo Banco Mundial.

*Projetado pelo MDS.

Beneficiaries of BFP Beneficiários do PBF

Millions of Families and Individuals Milhões de famílias e indivíduos

Families Famílias

People Pessoas

13. Até julho de 2009, cerca de 17 milhões de crianças e adolescentes de 6-17 anos serão

beneficiados com o componente Educação e cerca de 10 milhões de crianças em idade pré-

escolar e suas mães receberão o benefício saúde. O programa monitora o cumprimento com a

corresponsabilidade educacional para 15,2 milhões de crianças (6-15 anos), dos quais 85,7% (13

milhões) cumpriram a condição de matrícula e frequência. Além disso, 1,9 milhão de jovens de

16-18 anos está registrado no programa Benefício Variável Jovem. O cumprimento da frequência

escolar atingiu 76,7% (1,45 milhão de jovens) no período de junho/junho de 2009. Embora os

relatórios tenham melhorado nos últimos anos, somente cerca de 63% das famílias confirmam o

cumprimento da corresponsabilidade educacional (6,1 milhões de um total de 9,7 milhões de

famílias que recebem o benefício saúde); desses, mais de 98% cumpriram a corresponsabilidade

12

A população-alvo original do PBF era de 11,2 milhões de famílias pobres. Contudo, os últimos dados do

levantamento de domicílios de 2004 indica uma redução significativa no índice de pobreza. De acordo com o

Ministério do Desenvolvimento Social, MDS, usando a linha de pobreza anterior de R$120 na renda familiar per

capita, a população-alvo para o programa seriam 11,1 milhões de famílias, refletindo assim uma redução na pobreza.

Com a nova linha de pobreza de R$ 137, a nova população-alvo para o PBF é de 12,9 milhões de famílias.

38

de saúde em 2008 (5,6 milhões), enquanto os 2% restantes cumpriram parcialmente a condição.

Menos de 0,5% dos benefícios das famílias registradas são cancelados anualmente pela falta de

cumprimento das corresponsabilidades uma vez que o programa busca garantir a participação

dos beneficiários.13

13

O programa define um processo de cinco etapas (do aviso ao cancelamento) para retirar uma família do programa

em consequência do não cumprimento das condicionalidades. Primeiro, a família recebe um aviso sem afetar os benefícios; segundo, o benefício é bloqueado por 30 dias, mas pode ser reivindicado no mês seguinte; terceiro, o

benefício é bloqueado por 60 dias; quarto, o benefício é suspenso por 60 dias e a família perde o benefício durante

esse período, quinto, o benefício é permanentemente cancelado.

39

Figura 1.4: Gastos do Bolsa Família em transferências ao ano

Fonte: SENARC (2009 e 2010 são estimados)

Millions of Reais Milhões de reais

14. Como outros programas similares na América Latina e Caribe, os programas de

Transferências Monetárias Condicionadas no Brasil promoveram um novo paradigma de

assistência social introduzindo incentivos e condicionalidades para reduzir a dependência

assistencial no longo prazo, e o Bolsa Família contribuiu para essa tendência Desde seu

lançamento, o BFP também tem intensificado essa dimensão ao:

a) Atualizar o valor dos benefícios, ajustando sua estrutura e modificando a criação de

incentivos para abordar o contexto socioeconômico específico assim como prioridades

políticas. O programa atualizou a quantidade dos benefícios desde seu lançamento em

2003 e atualizou a estrutura dos benefícios para encorajar a participação na educação

secundária; nesse aspecto, o programa ampliou os requisitos de idade da frequência

escolar de 15 para 17 anos de idade e introduziu um pagamento adicional de R$ 33 por

cada jovem de 16-17 anos. Esta reforma, a ser avaliada durante a implementação do

APL2, deve melhorar a escolarização de jovens do ensino secundário e aumentar os

índices de conclusão do ensino fundamental. Isso deve aumentar a capacidade dos jovens

quando eles deixam o sistema de ensino fundamental. A tabela abaixo mostra a evolução

dos benefícios e sua estrutura desde o lançamento do Bolsa Família.

40

Tabela 1.4: Evolução dos benefícios e sua estrutura desde o lançamento do Bolsa Família

Janeiro 2004 Julho 2007 Junho 2008 Julho 2009

Norma Lei 10.836 Grau 6157 Lei 11.692 Grau 6.917

Linha de

pobreza extrema

R$ 85 R$ 60 R$ 60 R$ 70

Linha de

pobreza

R$ 100 R$ 120 R$ 120 R$ 140

Benefício

variável

R$15 (0-14) R$18 (0-14) R$ 20 (0-15) R$ 22 (0-15)

R$ 30 (16-17) R$ 33 (16-17)

Benefício básico

(fixo)

R$ 50 R$ 58 R$ 62 R$ 68

Fonte: adaptado de Soares e Satyro (2009).

b) Articular o Bolsa Família com programas complementares federais, estatais e municipais

(programas complementares) que buscam aumentar a formação capital social em

domicílios pobres. Programas complementares foram desenvolvidos por diferentes

órgãos do governo para atender a necessidades específicas de grupos vulneráveis tais

como analfabetismo, falta de experiência no trabalho ou déficit habitacional. Entre 2006 e

2007, o MDS e outros Ministérios concordaram em articular 9 programas já existentes

com o Bolsa Família. Esses acordos concederam as 11,1 milhões de famílias do programa

acesso preferencial a todos os benefícios fornecidos pelos outros programas. Gestores

municipais do PBF, juntamente com os coordenadores estaduais e assistentes sociais,

visitam os beneficiários e os ajudam a vincular-se ou ter acesso a esses serviços

complementares. O gráfico a seguir inclui alguns dos programas recentemente integrados

ao PBF:

Tabela 1.5: Programas complementares para beneficiários do PBF

Programa Objetivo Grupo alvo Responsável

Brasil Alfabetizado Redução do

analfabetismo

Indivíduos com 15 anos

ou mais

Ministério da

Educação

Juventude Cidadã

(PNPE)

Oportunidades de

empregos

Homens e mulheres entre

16 e 24 anos de idade

Ministério do

Trabalho

Brasil Local Melhorar capacidades

locais

Microempresários Ministério do

Trabalho

Projeto Piloto ao

PRONAF B,

Crediamigo e

Agroamigo

Microcrédito para

projetos produtivos

Agricultores Ministério do

Desenvolvimento

Agrícola

Biodiesel Integrar famílias rurais

na cadeia de biodiesel

Agricultores Ministério do

Desenvolvimento

Agrícola

Tarifa Social de

Energia Elétrica

Grandes descontos em

contas de energia

Famílias de baixa renda MDS, Ministério das

Minas e Energia

Luz para Todos Expandir acesso rural a

energia elétrica

Famílias do PBF, povos

indígenas, entre outros

Ministério das Minas

e Energia

ProJovem Treinamento e apoio Beneficiários do PBF MDS

41

Adolescente para grupos

vulneráveis

entre 15 e 17 anos

Trabalho Escravo Dar acesso prioritário

ao PBF

Pessoas resgatadas da

escravidão

Ministério do

Trabalho

Benefício de

Prestação

Continuada

Garantia de renda

mínima

Pessoas com mais de 64

anos e deficientes

MDS

PETI Coibir o trabalho

infantil

Crianças com menos de

16 anos

MDS

Cisternas Fornecer água para

domicílios

Comunidades rurais nas

regiões semiáridas que

sofrem com secas

MDS

Programa de

Aquisição de

Alimentos - PAA

Comprar alimentos de

agricultores do

PRONAF para grupos

vulneráveis

Povos indígenas,

Quilombolas, entre

outros

MDS

c) Lançamento do Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social - CNDS para

fortalecer a consolidação da rede de segurança, proteção e promoção social vinculando os

beneficiários do Bolsa Família aos programas sociais e de geração de renda no âmbito

estadual. Esse instrumento foi criado como uma medida adicional para a consolidação da

rede de segurança e proteção social para fortalecer o Pacto Federativo. O CNDS é um

acordo entre o Governo Federal e os Estados destinado a integrar iniciativas sociais. O

acordo estabelece metas anuais específicas para a redução da pobreza. As metas do plano

são: (a) erradicar a pobreza extrema, a insegurança alimentar, o trabalho infantil, e a

exploração sexual das crianças; (b) expandir políticas sociais para alcançar todos os

indivíduos pobres; (c) fornecer acesso ao mercado de trabalho e/ou apoio ao trabalho

autônomo; e (d) promover o fortalecimento institucional para avançar as oportunidades

para todos os brasileiros. Na metade de 2009, 22 dos 26 estados assinaram acordos,

apresentaram um plano e começaram a receber acesso preferencial a financiamento

federal para projetos produtivos, formação para o trabalho e outras atividades.

d) Implementar a estratégia Inclusão Bancária para abrir contas bancárias para os

beneficiários do PBF e promover seu acesso aos serviços bancários. As famílias de baixa

renda geralmente não têm condições de arcar com serviços financeiros e acham

extremamente difícil economizar. Como resultado, elas acabam pagando taxas altas no

mercado de crédito informal quando precisam de crédito. O Inclusão Bancária, por meio

da Caixa Econômica Federal, uma importante instituição bancária pública do Brasil,

facilita o livre acesso a contas bancárias para as famílias do PBF, e oferece serviços de

crédito e seguro a custos muito baixos. Essa estratégia é associada ao programa de

educação financeira para beneficiários do programa.

e) Fortalecer a qualidade da gestão do programa. Esses esforços incluíram: (a) atualização

das informações do Cadastro Único e o mecanismo de direcionamento para minimizar os

erros de exclusão e inclusão, para servir como ferramenta para selecionar beneficiários de

outros programas no âmbito federal e estadual; (b) definição de papéis e

responsabilidades institucionais de cada nível do governo envolvido, com um contexto de

contratos e incentivos de desempenho para governos subnacionais para realizar processos

42

de programas, incluindo o registro de beneficiários, gestão de benefícios, gestão de

condicionalidades, monitoramento e avaliação, e controle e supervisão; (c) aumento da

verificação do cumprimento das condições por parte das famílias (o progresso tem sido

muito significativo, especialmente no setor educacional); (d) melhoria dos sistemas de

pagamento e aumento de serviços para famílias por meio de agência de pagamento; e (e)

consolidação dos sistemas de monitoramento e avaliação do programa.

f) Institucionalizar um sistema abrangente de supervisão e controle do Bolsa Família. Desde

2005, o Governo Brasileiro tomou várias medidas para fortalecer os mecanismos de

supervisão e controle do PBF. Vários graus e regulamentos foram passados estabelecendo

responsabilidades para supervisão e controles em vários níveis do governo. A supervisão

e o controle do programa Bolsa Família operam em três níveis: A rede de supervisão (ou

Rede de Fiscalização) no nível federal inclui três órgãos, do poder executivo e legislativo

(Controladoria Geral da União e Tribunal de Contas da União respectivamente) assim

como o órgão de controle público independente (Ministério Público). Os controles do

programa no MDS incluem verificação cruzada interna e externa do Cadastro Único, três

linhas diretas (na Caixa, no Programa e na SENARC), monitoramento do desempenho

municipal e do IDG, e monitoramento da Caixa. No nível municipal, todos os 5.564

municípios desenvolveram conselhos de controle social e pontos locais de contato para

reclamações/reivindicações.14

Bolsa Família: Resultados do Programa

15. Embora a avaliação do impacto do PBF ainda esteja em andamento, alguns impactos

importantes do programa já são aparentes. A evidência sobre os impactos no nível dos

domicílios está disponível: (a) no levantamento anual de domicílios (PNAD, 2006 e 2008); e (b)

nos resultados da base da avaliação de impactos longitudinais multianuais. Além disso, o

programa foi extensivamente avaliado pelos órgãos externos mostrando na maioria dos casos

impactos positivos significativos (ver também Anexo 1B e 9).

Pobreza, Desigualdade e Crescimento

16. O Bolsa Família representou um enorme ganho para os beneficiários e uma pequena

perda para as pessoas que não são pobres. Cerca de 80% dos benefícios do programa vão para

famílias nos dois quintis mais pobres e 48% são recebidos pelas pessoas que vivem no quintil

mais pobre. Apesar da rápida expansão do programa entre 2003 e 2006, quando atingiu a meta de

11 milhões de famílias, o programa provou ser muito eficaz no alcance aos mais pobres.15

Embora a qualidade do direcionamento tenha caído ligeiramente entre 2004 e 2006, quando o

programa quase duplicou o número de famílias beneficiárias e se tornou uma intervenção

nacional, a incidência do programa ainda é satisfatória. De fato, a incidência do programa é

14

Lindert, et. al. (2007). 15

Soares, S., R.P. Ribas, e F.V. Soares (2009) “Focalização e Cobertura do Programa Bolsa Família: qual o

significado das 11 milhões de famílias?” Brasília: IPEA, Texto para Discussão, No 1396. Soares, F.V., R.P Ribas,

R.G Osorio (2007) Avaliando o Impacto do Programa Bolsa Família: uma comparação com Programas de

Transferência Condicionada de Renda de Outros Países”, IPC evaluation note, Número 1, Dezembro, 2007.

43

similar aos dos programas Oportunidades no México ou Chile Solidário16

. Uma análise mais

recente comparando os dados de levantamentos domiciliares de 2004 e 2008 mostram que o

direcionamento do Bolsa Família melhorou ligeiramente.17

2004: 4 million families 2004: 4 milhões de famílias

2006: 11 million families 2006: 11 milhões de famílias

Source: Soares Ribas. Soares 2009 (using

PNAD 2004 e 2006)

Fonte: Soares Riba. Soares 2009 (usa

dados de 2004 e 2006 do PNAD)

17. Com uma cobertura de mais de 11 milhões de famílias (cerca de 46 milhões de pessoas), o

programa demonstrou um impacto significativo sobre a pobreza e a desigualdade, bem como um

aumento nas oportunidades dos beneficiários de participar de ações de geração de renda. As

estimativas indicam que o impacto líquido do Bolsa Família entre 2003 e 2008 explica cerca de

um sexto da redução da incidência de pobreza extrema no Brasil. Estima-se que o Bolsa Família

contribuiu com cerca de 35% na redução do hiato da pobreza extrema (P1) e cerca de 47% na

redução da severidade da pobreza (hiato da pobreza elevado ao quadrado – P2). Além disso, o

16

Soares, S. and N. Satyro (2009) ‘O Programa Bolsa Família: Desenho Institucional, Impactos e Possibilidades

Futuras”, Brasília, IPEA, texto para Discussão No 1424, Outubro. 17

Paes de Barros & Carvalho (2009).

44

Bolsa Família respondeu por cerca de 15% da queda na desigualdade entre 2003 e 2008. Como

esperado, o impacto do programa na redução da pobreza e desigualdade entre o quintil de renda

mais baixo é muito mais alto, respondendo por cerca de 25% no aumento da renda per capita e

32% na redução da desigualdade no mesmo período.18

18. Além disso, em alguns grupos, os beneficiários adultos mostram um certo aumento na oferta

de mão de obra, contrariando a preocupação da opinião pública com relação à dependência

assistencial. Os beneficiários adultos do PBF tiveram cerca de 3% a mais chance de participar

da força de trabalho, 1,5-4,5% mais chance de buscar ativamente emprego, e investiram mais em

sua educação do que os não beneficiários. Na região sul/sudeste, os beneficiários adultos do sexo

feminino do programa tiveram 13,7% mais chance de entrar no mercado de trabalho do que suas

contrapartidas.19

Além disso, resultados preliminares sugerem que o PBF está contribuindo para

uma possível redução no trabalho infantil, que é consistente com as conclusões de outros

estudos.

19. Estudos recentes sugerem que o Bolsa Família pode ter tido impacto econômico significativo

e pode ter contribuído para melhorar a sustentabilidade fiscal. Um estudo do Instituto de Ensino

e Pesquisa (INSER) publicado em 2009 mostrou que as transferências mensais feitas pelo

Governo Federal aos beneficiários distribuídos em todos os 5564 municípios no Brasil

aumentaram o PIB local. O estudo calculou que, em média, uma expansão de 10% no número de

beneficiários do Bolsa Família aumenta a receita dos municípios em mais de 1% enquanto cerca

de 10% aumento no volume da transferência aumenta a receita local em até 1,36%. O Programa

expandiu de 2,3 para 11,9 milhões beneficiários entre 2002 e 2009, e o volume das transferências

foi atualizado pelo menos duas vezes nos últimos anos. De acordo com o INSER, o Bolsa

Família contribuiu para a redução da dependência fiscal da maioria dos municípios na

administração Federal, que foi uma questão de preocupação nas décadas passadas.

20. Os setores econômicos que se beneficiaram mais com o aumento do consumo das famílias

pobres como consequência das transferências de dinheiro foram o industrial e o de serviços. O

motivo para isso é que a maioria dos beneficiários vive em áreas rurais e semirrurais, onde o

consumo de alimentos básicos é geralmente garantido. Portanto, as famílias usam as

transferências do Bolsa Família principalmente para aumentar seu uso de energia, água e gás.

21. O estudo também estimou o impacto que o Bolsa Família teve no PIB do país em 2006,

quando o orçamento do Programa aproximou-se de U$S 3,4 bilhões. Essa alocação, que foi mais

de 30% maior do que em 2005, aumentou o PIB do Brasil em até 1,8% este ano. Como o PIB do

Brasil foi de U$S 1,076 trilhão, a expansão do Bolsa Família pode ter contribuído com US$ 19

bilhões para o crescimento do PIB do país.

Consumo, Saúde, Nutrição e Educação

22. Um dos impactos positivos evidentes do PBF tem sido registrado nas acentuadas

reduções na insegurança alimentar e nos aumentos no consumo entre as famílias pobres

18

Paes de Barros & Carvalho (2009). 19

MDS. 2007. Avaliação de Políticas e Programas do MDS – Resultados. Volume 2 – Bolsa Família e Assistência

Social.

45

que participam do PBF. O consumo aumentou como uma parcela do gasto total entre famílias

beneficiárias, especialmente no consumo de alimentos, educação, e roupas para crianças. Para

cada real recebido como transferência, 62 centavos foram gastos em comida, em oposição aos 24

centavos dos não beneficiários.20

Diferentes estudos mostram que entre 74 e 85% de famílias não

só aumentaram o consumo geral de alimentos, mas também aumentaram a qualidade e a

variedade dos alimentos consumidos, o número de refeições diárias e a quantidade de alimentos

oferecidos às crianças. Uma avaliação do Bolsa Família pelo Ministério da Saúde mostrou que as

dietas das famílias beneficiárias do PBF foram 5,1% mais diversificadas em comparação às

dietas de famílias não beneficiárias.21

23. Essas melhorias podem ter tido efeitos importantes na redução da má nutrição, e

consequentemente no nível de atrofias e perdas em crianças. O estudo de base não mostrou

nenhum impacto significativo do Programa em termos de má nutrição. Contudo, estudos

posteriores realizados em áreas pobres específicas concluíram que os beneficiários do PBF com

menos de 5 anos de idade tiveram 26% mais possibilidades de estatura e peso apropriados à sua

idade do que suas contrapartes não beneficiárias.22

Outro estudo na região nordeste e em Minas

Gerais concluiu que os beneficiários do PBF alcançaram indicadores superiores de estatura para

idade (HFA) que não beneficiários (foram observadas atrofias em 6,8% dos beneficiários em

comparação aos 11,5% nos não participantes). Além disso, as crianças beneficiárias tiveram 10%

mais chances de estarem saudáveis durante sua consulta ao médico que os não beneficiários no

estudo realizado pelo Ministério da Saúde.23

Um estudo longitudinal de bebês também mostra

que 24 meses de participação no PBF contribuíram para aumentos no peso gestacional de 200

gramas em comparação a um grupo de não beneficiários. Outros resultados positivos incluem a

incidência de 6 (ou mais) consultas pré-natais entre mulheres gestantes, que é 6 pontos

percentuais mais alto que as não beneficiárias. A mesma diferença positiva de 6% é observada

nas consultas médicas de crianças.24

No entanto, um estudo de acompanhamento da avaliação de

impacto do programa, disponível durante o primeiro semestre de 2010, fornecerá resultados mais

robustos e definitivos sobre o status de subnutrição e saúde de crianças.

24. Resultados preliminares também indicam avanços na educação, mas os resultados de

qualidade ainda estão lentos. Até outubro de 2007, cerca de 12 milhões de crianças, ou o

equivalente a 80% da população total de jovens beneficiários registrados no PBF estava

cumprindo as condições educacionais. Os gastos totais aumentaram e outros indicadores

educacionais, tais como frequência, mostraram melhorias. Para crianças de 7-14 anos de idade, a

participação no PBF aumentou a frequência escolar em até 3,6 pontos percentuais, enquanto esse

aumento foi de 7,1% na região nordeste.19

Outro estudo mostrou que no longo prazo, as taxas de

20

MDS. 2007. Primeiros Resultados da Análise da Linha de Base da Pesquisa de Avaliação de Impacto do

Programa Bolsa Família. 21

Ministério de Saúde. 2007. Avaliação do componente de saúde do Programa Bolsa Família. Brasília DF: Série C.

Projetos. Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ebadi). 2008. Repercussões do Programa Bolsa

Família na Segurança Alimentar e Nutricional. Rio de Janeiro. 22

Ver Paes-Sousa, R. e L.M. Pacheco Santos (2008) “Avaliando o Impacto do Programa Bolsa Família com base

nos dados de Health and Nutrition Days”. 23

Ministério de Saúde. 2007. Avaliação do componente de saúde do Programa Bolsa Família. Brasília D.F.: Série

C. Projetos. 24

Ministério de Saúde. 2007. Avaliação do componente de saúde do Programa Bolsa Família. Brasília D.F.: Série

C. Projetos.

46

inscrição aumentaram cerca de 13%.25

Apesar desses resultados positivos, o impacto sobre os

resultados da educação tem sido menor do que o esperado. As avaliações e outros levantamentos

recentes mostram menos resultados conclusivos com relação à aprovação e repetição de série.26

Desenvolvimento Institucional e M&A

25. O PBF também tem obtido importantes impactos consolidando o contexto institucional

de assistência do setor social. Essa é uma medida crítica para promover a sustentabilidade e a

eficiência de outros programas de assistência social. Isso incluiu a integração dos programas de

transferência monetária do governo nacional preexistente em uma estrutura única, com ganhos

consequentes em eficiência, reduções em custos administrativos, e o aumento de sinergias. O

programa desenvolveu uma única abordagem de gestão descentralizada na qual os municípios

têm um papel central na identificação de beneficiários e monitoramento de condicionalidades. O

Bolsa Família também trabalhou com estados e municípios para obter acordos de cooperação

legalmente vinculantes que integrem seus programas de transferência monetária preexistentes à

principal estrutura do PBF para reduzir duplicações e custos administrativos. Essas fusões

ocorreram em 14 estados e 15 municípios. Esses acordos também ajudaram a definir melhor o

papel de cada nível e aumentar a capacidade de municípios e estados para implementar o

programa de assistência social.

26. A criação do MDS foi uma etapa-chave no processo de consolidação do PBF no centro do

sistema de proteção social, na melhoria da supervisão do programa descentralizado; e no

aumento da capacidade do Governo para gerenciar efetivamente e monitorar o progresso

nacionalmente. O MDS continuará a promover a criação de vínculos entre os vários programas

de assistência social e a criar estratégias para a graduação efetiva de beneficiários no mercado de

trabalho por meio de programas de microcrédito e programas de busca de emprego.

27. Importante para o sucesso do PBF tem sido o fortalecimento dos sistemas de monitoramento,

supervisão e avaliação do programa. A Secretaria da Avaliação e Gestão da Informação, SAGI,

realiza muitas avaliações quantitativas e qualitativas, incluindo um estudo de impactos de longo

prazo. O desenvolvimento de sistemas de supervisão e controle internos e externos complementa

essas avaliações. O principal desafio nessa área é fortalecer os mecanismos de controle social

com base nos conselhos e comitês locais, que o MDF requer que sejam estabelecidos quando um

município participa do programa.

28. Finalmente, a unificação do registro do beneficiário, o Cadastro Único, fortaleceu a

arquitetura básica do programa. Ele também criou uma plataforma para um melhor

direcionamento de futuros programas sociais de uma maneira geral, que fortalecerão os vínculos

entre os programas, aumentarão as sinergias e reduzirão as ineficiências. A próxima etapa é

ampliar o uso do Cadastro Único para identificar outras dimensões de vulnerabilidade (além da

pobreza de renda). Uma vez que as populações-alvo que necessitam de tipos diferentes de

25

Paul Glewwe & Ana Lucia Kassouf, 2008. The Impact of the Bolsa Escola/Familia Conditional Cash Transfer

Program on Enrollment, Grade Promotion and Drop-out Rates in Brazil. 26

Embora o estudo do CEDEPLAR (2006) sugira que as crianças do Bolsa Família tendem a repetir de série mais

do que os não beneficiários, uma avaliação mais recente (Glewwe, et al) conclui que as crianças do Bolsa Escola e

do Bolsa Família tendem a ter taxas mais altas de aprovação quando comparadas às não beneficiárias. O primeiro

estudo de acompanhamento da avaliação de impactos do Bolsa Família deve mostrar resultados mais conclusivos.

47

assistência sejam identificadas no Cadastro Único, o Governo será capaz de selecionar os

programas mais eficazes para apoiá-los.

Bolsa Família: Desafios do Programa

29. O BFP demonstrou que pode afetar o bem-estar de famílias pobres e é bem

institucionalizado na essência do sistema de proteção social no Brasil, mas ainda existem

desafios importantes. O PBF precisa ser consolidado entre duas áreas amplas: (a) fortalecendo

ainda mais a arquitetura básica do programa incluindo a dinamização de processos e operações; e

(b) desenvolvendo vínculos mais fortes com outras intervenções sociais e oportunidades de

desenvolvimento de empregos e aptidões, como porta de entrada potencial para famílias

beneficiárias escaparem da pobreza.

30. Os desafios permanecem na implementação e gestão locais do programa Bolsa Família.

Conforme discutido acima, o PBF estabeleceu um processo de autoavaliação contínua e

melhorou sua implementação e acordos institucionais em diversas áreas de operação. Os futuros

desafios incluem a melhoria da logística de pagamentos, especialmente nas áreas rurais, e

identificação de outras vulnerabilidades para conhecer beneficiários não tradicionais. Outro

desafio é aumentar a capacidade dos governos locais e das secretarias de saúde e educação de

verificar as condicionalidades. Há evidências do APL1 que os procedimentos atuais para

verificação de condicionalidades, quando implementados, criam bons incentivos à conformidade.

O desafio, portanto, é garantir a verificação generalizada. Isso será apoiado sob o APL2 por meio

de componentes de assistência técnica.

31. Outro desafio é ampliar e consolidar a estratégia para vincular os beneficiários do Bolsa

Família a outras intervenções, tais como desenvolvimento de aptidões, oportunidades de

geração de empregos e renda. O Bolsa Família e o Cadastro Único fizeram um progresso

significativo ao vincular famílias registradas a outros programas sociais. No nível federal esse

processo foi facilitado pela função do MDS de gerenciar programas sociais importantes neste

nível. Ao mesmo tempo, muitos municípios e estados já vincularam suas próprias intervenções a

famílias registradas no Cadastro Único e beneficiários do Bolsa Família. No entanto, só

recentemente o Governo começou a institucionalizar uma estratégia formal para conectar o

programa e as intervenções que oferecem um caminho eficaz para as famílias saírem da pobreza.

Portanto, o desafio é ampliar, consolidar e garantir a sustentabilidade dos vínculos entre os

beneficiários adultos do BF com inclusão produtiva, oportunidades de geração de renda e

desenvolvimento de aptidões, para aumentar as intervenções de empregabilidade.

48

Bolsa Família e Parceria de Longo Prazo com o Banco Mundial

32. Desde o lançamento do programa em 2003, o Banco Mundial mantém uma parceria

antiga com o Governo por meio de diálogo, apoio analítico e consultivo, e sob o APL1

contínuo. O empréstimo de US$ 572 milhões apoia os esforços do Governo para implementar e

melhorar a qualidade do PBF. O foco da primeira fase foi na: (a) melhoria dos mecanismos de

direcionamento para reduzir os erros de exclusão e inclusão; (b) criar fortes sistemas de

monitoramento e avaliação; e (c) fortalecer as operações básicas do programa ampliando a

função dos municípios. Um componente importante desta iniciativa foi a consolidação do

registro beneficiário (Cadastro Único) para um melhor direcionamento, e a identificação de

vulnerabilidades. O progresso do programa desde seu lançamento tem sido muito significativo

em termos de produtos e resultados. Por meio da preparação e implementação do APL2, a

parceria entre o Governo e o Banco Mundial no setor de proteção social é reafirmada para

fornecer apoio ainda maior nas áreas onde o programa ainda está no processo de consolidação. O

APL2 enfatiza essas áreas onde o Bolsa Família desenvolve recursos inovadores para melhorar

ainda mais a eficácia e eficiência da operação do programa.

33. Na primeira fase do programa (2004 a 2009), o APL1 apoiou o Governo na criação das

principais fundações conceituais, legais e institucionais do PBF. A assistência financeira e

técnica do Banco Mundial apoiaram a administração do Lula no fortalecimento e consolidação

do programa por meio de: (a) definição clara das funções e responsabilidades institucionais de

cada nível do governo envolvido no programa; (b) estabelecimento de uma estrutura de contratos

e incentivos de desempenho de governos subnacionais; (c) melhoria da verificação de condições

e mecanismos de pagamentos; e (d) solidificação dos sistemas de monitoramento e avaliação.

34. O APL1 fez um bom progresso no alcance de seus objetivos de desenvolvimento e

implementação foi classificada como satisfatória. Como detalhado na Tabela 1.1, todos os

acionadores acordados para partir para a preparação do APL2 foram plenamente implementados.

49

Tabela 1.6: Acionadores para passar para a segunda fase APL (Segunda Fase do Projeto)

Transferê

ncias

Monetári

as

condicion

adas

Cobertura de pelo menos 2/3 de famílias em extrema pobreza

pelo programa

Programas de transferência pré-reforma eliminados (ex-

beneficiários convertidos para o Bolsa Família ou excluídos de

programas)

Cumprido

integralmente

Cumprido

integralmente

Fortaleci

mento do

sistema

para

identifica

ção da

populaçã

o-alvo

Questionário do Cadastro Único e critérios de elegibilidade do

BF revisados e publicados

Expansão e recertificação da estratégia de coleta de dados

elaborada e implementada

Todas as duplicações detectáveis no banco de dados do

Cadastro Único eliminadas

Periodicidade da atualização do Cadastro Único e recertificação

dos beneficiários do Bolsa Família formalmente estabelecidos

Processo de recertificação iniciado em pelo menos 25% dos

municípios

Usuários do Cadastro Único (MDS e pelo menos 50% dos municípios)

com acesso aos dados

Cumprido

integralmente

Cumprido

integralmente

Cumprido

integralmente

Cumprido

integralmente

Meta

ultrapassada

Meta

ultrapassada

Sistema

M&A e

de

desenvol

vimento

MIS para o PBF totalmente operacional e geração de relatórios

adequados

Resultados de pelo menos uma rodada de Revisões de Controle

de Qualidade do BF publicadas Realização de levantamento base de beneficiários

Cumprido

integralmente

Meta

ultrapassada

Cumprido

integralmente

Fortaleci

mento

institucio

nal

Matriz de responsabilidades funcionais e institucionais do PBF

publicada

Estratégia desenvolvida para operar o programa em áreas

remotas

Livretos de informações elaborados, publicados e distribuídos

Sistema de verificação de condicionalidades do capital humano

em operação

Cumprido

integralmente

Cumprido para

índios e

Quilombolas

Cumprido

integralmente

Sistema

operacional e

proporção de

aumento das

condicionalidade

s verificadas

35. Na conclusão da primeira fase, o MDS cumpriu todos os padrões de referência do progresso

de todos os conjuntos de marcos na estrutura de resultados do projeto. O Banco Mundial

certificou o preenchimento e a documentação do primeiro conjunto, que permitiu que a

percentagem de desembolso do componente SWAp aumentasse de 8% para 9%. O Governo

também cumpriu as condições do segundo conjunto de marcos, que teriam elevado a taxa de

desembolso para 11%; contudo, os fundos alocados para o componente SWAp foram totalmente

desembolsados na ocasião em que elas foram cumpridas. Na estrutura de resultados, esses

marcos representam um progresso cumulativo para os acionadores do APL2.

50

36. A análise e a avaliação dos pontos fortes e fracos da implementação da primeira fase criaram

uma agenda e prioridades para as melhorias na segunda fase. Essas melhorias fortalecerão ainda

mais a capacidade do PBF de reduzir a carga de pobreza e aumentar o desenvolvimento humano

dos beneficiários. Foram identificadas as metas a seguir para a segunda fase do programa:

a) Esforços contínuos para reforçar e completar a estruturação da arquitetura básica do PBF

a fim de aumentar o impacto imediato positivo sobre as taxas de pobreza e promover os

mecanismos de governo e responsabilização para fortalecer o impacto da assistência

social sobre as redução da desigualdade a longo prazo. Esforços programáticos

específicos incluirão continuar a: unificar e aumentar o uso do Cadastro Único como

instrumento de direcionamento; (b) melhorar a gestão do monitoramento e conformidade

das condicionalidades; (c) melhorar os mecanismos de pagamento nas áreas remotas; e

(d) continuar a fortalecer o monitoramento e avaliação do programa; (e) fortalecer a

supervisão e o controle (ambos os controles formais e sociais) das atividades dos

programas sociais; (f) aumentar a capacidade de implementação e gestão locais; (g)

melhorar a coordenação entre governo federal e local e refinar ainda mais as

responsabilidades de cada um dos níveis de prestadores de serviços de assistência social,

de saúde e educação ao configurar redes de serviços sociais; e (h) promover a

participação social de beneficiários na articulação da política local.

b) Melhorar a integração e vínculos entre o PBF e outros programas e intervenções sociais

e de mercado de trabalho para criar estratégias de saída da pobreza para os

beneficiários do PBF (especialmente estratégias de segunda geração) e para facilitar sua

entrada no mercado de trabalho e/ou acesso a atividades de geração de renda. Ações e

serviços complementares focariam no vínculo de beneficiários com: (a) acompanhamento

do assistente social e outros programas de assistência social; (b) serviços financeiros e de

microcrédito; e (c) atividades de inclusão geradoras de renda e produtivas.

Conclusão

37. O PBF tem sido fundamental para a redução da pobreza e da desigualdade no Brasil

entre 2003 e 2007. O programa responde por cerca de 21% da queda do coeficiente Gini e

ajudou a aliviar a pobreza em curto prazo. Ao oferecer incentivos às famílias pobres para

aumentar seu potencial de capital humano, ele tem tido impactos positivos no acesso aos serviços

de educação, nutrição e saúde. O Governo transformou o programa em sua iniciativa principal e

institucionalizou-o como o principal produto da política social do Brasil, combinando outros

programas de assistência social ao PBF. Em 2009, o programa atingiu 12 milhões de famílias ou

mais de 48 milhões de indivíduos, e é a maior iniciativa desse tipo no mundo.

38. O Banco Mundial tem sido um parceiro decisivo do Governo Brasileiro por meio de um

APL de duas parcelas que criou uma colaboração frutífera de longo prazo. O primeiro APL,

aprovado em 2004, apoiou o governo em seus esforços para consolidar quatro programas CCT

prévios em um único programa de transferência monetária condicionada. O foco dessa primeira

fase foi na: (a) melhoria dos mecanismos de direcionamento para reduzir os erros de exclusão e

inclusão; (b) criar fortes sistemas de monitoramento e avaliação; e (c) fortalecer as operações

básicas do programa ampliando a função dos municípios. O Governo Brasileiro atendeu a todos

os padrões de referência estipulados na estrutura de resultados do APL1.

51

39. A segunda fase do APL é alinhada com as metas do Governo e se baseará nas

realizações do APL1. Ela manterá a parceria por meio de assistência técnica continuada focada

nos “problemas da segunda geração” que ajudaria a consolidar a arquitetura básica do PBF, (a)

melhorar ainda mais os mecanismos de direcionamento expandindo o uso e o escopo do Cadastro

Único; (b) fortalecer ainda mais o mecanismo de responsabilização social e governança do

programa; (c) melhorar a prestação de serviços sociais e a verificação das condicionalidades; e

(d) aprimorar a coordenação com outros serviços complementares que visam às populações

vulneráveis nos níveis federais e locais.

Anexo 1.A. Lições aprendidas com a implementação do APL 1

1. Uma liderança política combinada a uma forte capacidade de implementação técnica e

uma avaliação rigorosa são fundamentais para o estabelecimento e a sustentabilidade do

programa. A experiência internacional tem demonstrado que a implementação e a

institucionalização bem-sucedidas dos programas CCT (Transferência Monetária Condicionada)

exige um apoio forte do mais alto nível do Governo, e responsabilidades institucionais definidas

para a elaboração, coordenação e implementação do programa. O APL1 apoiou a formação

institucional do programa, principalmente no nível federal, com suporte técnico para a Secretaria

Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), responsável pela implementação do programa e

para a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI). A SENARC construiu um

sistema de monitoramento robusto, com base na revisão do registro dos beneficiários, além de

investir no fortalecimento de seu núcleo técnico. A SAGI focou na institucionalização do M&A

(Monitoramento e Avaliação) dentro do Ministério, e em fornecer os termos de referência de

qualidade (TOR — Terms Of Reference) e supervisão para avaliações externas. A avaliação do

impacto do programa e as principais avaliações da implementação são realizadas por avaliadores

externos terceirizados, incluindo uma instituição de pesquisa brasileira e uma instituição

acadêmica internacional.

2. Por sua vez, a definição inquestionável das responsabilidades institucionais assegura uma

coordenação adequada e aprimora a institucionalização e a sustentabilidade. Os programas

CCT incentivam as intervenções inovadoras entre os setores, que dificilmente se enquadram nas

missões dos ministérios executantes típicos. No Brasil, o Programa Bolsa Família enfrentou

desafios relacionados à coordenação de: (a) o monitoramento das condicionalidades entre os

Ministérios da Saúde e Educação ; (b) o compartilhamento de informações com o gerente do

banco de dados, Caixa Econômica Federal; e (c) a garantia da coordenação com os governos

estaduais e municipais. Ao longo da primeira fase, o MDS foi submetido a um processo de

reforma institucional, no qual foram definidas as funções de suas diversas secretarias e

colaboradores na implementação do Bolsa Família. No que pese que o Ministério da Saúde

centralize as informações sobre a conformidade com as condicionalidades da saúde, as

informações sobre a frequência escolar são inseridas diretamente pelas Secretarias Municipais de

Educação. O software incorpora um sistema inovador de incentivos, baseado em um Índice de

Gestão Descentralizada, que recompensa a implementação local eficiente do programa. Esse

processo gerou uma forte adesão entre os níveis e setores governamentais. A segunda fase

apoiará uma articulação ainda maior com as atividades executadas por outras secretarias do

MSD, voltadas ao apoio às famílias quanto à solução de outros desafios que enfrentam para sair

da pobreza e entrar no mercado de trabalho.

52

3. As famílias que deixarem de cumprir as condicionalidades podem precisar de apoio

adicional para se beneficiarem dos programas CCT. O Bolsa Família e os programas anteriores

acionaram uma mudança de comportamento entre os pobres, principalmente entre aqueles que

não costumavam ter acesso aos serviços, como as pessoas extremamente pobres em áreas rurais

distantes, e entre os prestadores de serviços locais. Contudo, experiências recentes têm indicado

que lidar com os desafios complexos, que as famílias muito pobres enfrentam ao participarem

dos programas CCT, é fundamental para o êxito sustentável dos programas. Alguns programas

na América Latina e Caribe implementaram atividades complementares para ajudar as famílias

beneficiárias a obter os benefícios máximos aos quais têm direito dentro do programa, e para

tomar medidas para tratar de sua pobreza estrutural. No Chile, o Programa Puente designa

assistentes sociais profissionais para colaborar com os beneficiários na implementação de um

plano de desenvolvimento familiar e para cumprir algumas corresponsabilidades individuais

relacionadas, durante o período de dois anos de existência do programa. De modo semelhante, o

Red Juntos de Acción Social na Colômbia utiliza cogestores sociales (coadministradores

sociais), que avaliam as necessidades das famílias e as ajudam a acessar os serviços para

implementar o respectivo plano de desenvolvimento familiar, no decorrer dos cinco anos de

duração do programa. No Brasil, os centros de serviços sociais (Centros de Referência da

Assistência Social — CRAS), administrados pela Secretaria Nacional de Assistência Social no

MDS, estão recuperando para o Bolsa Família os beneficiários que não cumprem as

condicionalidades do programa, para ajudá-los nesse sentido, e também para vinculá-los aos

serviços sociais locais. Por conseguinte, a equipe dos CRAS desempenha um papel importante

ao identificar e derrubar os obstáculos enfrentados pelas famílias beneficiárias.

4. Para o fortalecimento do capital humano, principalmente entre as populações pobres, é

necessária uma coordenação firme entre as intervenções de demanda e suprimento. Pelo

aspecto da demanda, os programas CCT procuram derrubar os obstáculos relacionados à renda

que impedem a população pobre e os grupos vulneráveis de terem acesso aos serviços sociais

básicos (educação, saúde e nutrição) e, dessa forma, aprimoram o uso desses e de outros serviços

sociais. Por sua vez, a menos que o abastecimento e a qualidade desses serviços sejam

inadequados, os programas CCT não obterão êxito na melhoria do status educacional, nutricional

e de saúde da população-alvo. Problemas relacionados ao abastecimento podem enfraquecer

gradativamente a eficácia de uma CCT; por exemplo, as crianças podem frequentar a escola, mas

se a qualidade do ensino for deficiente, sua aprendizagem pode não apresentar resultados

positivos, como têm comprovado evidências recentes internacionais e no Brasil. Melhorar a

qualidade e incentivar a aprendizagem nas escolas frequentadas principalmente pelos

beneficiários do Bolsa Família é um grande desafio no Brasil. Altos índices de repetição de ano e

de evasão escolar persistem no sistema. As faltas de oferta de serviços no nível secundário ainda

são problemáticas, principalmente nas áreas rurais remotas e comunidades indígenas. Para

solucionar esses problemas, o governo tem adotado ações para: (a) ampliar a idade de

elegibilidade aos benefícios, de 15 para 17 anos, que é exatamente a faixa etária na qual a

maioria dos jovens abandona a escola, e (b) fortalecer os programas de ensino alternativos e de

reciclagem do Ministério da Educação (Ensino para Jovens e Adultos) e a Secretaria Nacional de

Juventude, através da iniciativa coletiva (guarda-chuva) ProJovem. Além disso, o Ministério da

Educação está ampliando as linhas de financiamento para os programas pré-escolares municipais

e apresentando orçamentos baseados no desempenho constatado nas escolas, usando como

parâmetros os resultados de um exame nacional na 4ª série. Quanto à questão da nutrição, o

53

programa Bolsa Família continuará a apoiar o censo nutricional, “Chamada Nutricional”, entre

as crianças vulneráveis no Norte, Nordeste e entre os assentados da reforma agrária.

5. Mecanismos com metas transparentes garantem que um programa CCT atinja os

beneficiários pretendidos e maximize seu impacto. Um dos principais componentes para o êxito

do programa CCT é o esquema de direcionamento, aplicado para definir as áreas de intervenção

e garimpar as famílias beneficiárias. Os programas CCT são elaborados para propiciar às

famílias muito pobres um benefício individual, suficientemente alto para incentivar

investimentos no capital humano, mas bastante restrito para evitar a entrada das distorções

relacionadas à participação da mão de obra de adultos. Portanto, esse mecanismo de

direcionamento é o âmago de um programa CCT, se considerarmos que o benefício é elaborado

para alcançar a mudança comportamental pretendida nas famílias de extrema pobreza. O

direcionamento também requer certo ajuste para minimizar os erros de exclusão e inclusão, de

modo a incluir a quantidade máxima possível de famílias extremamente pobres, sem englobar a

população que não se enquadra nessa extrema pobreza. Nos países com desigualdade de renda

média, como o Brasil, geralmente também é necessário um direcionamento no nível familiar.

6. O reforço da implementação do Cadastro Único foi uma realização importante na primeira

fase do programa Bolsa Família. Uma vez que o cadastramento dos possíveis beneficiários é de

responsabilidade municipal, o MDS desenvolveu manuais de implementação e treinamento para

a coleta e atualização de informações sobre os domicílios. Paralelamente, o MDS tem sido mais

rigoroso quanto ao controle da qualidade do banco de dados de beneficiários. Em 2008, o MDS

adotou uma versão reformulada do questionário dirigido, e deflagrou recentemente um processo

total de recertificação, através de novos questionários. Enquanto, por lei, as decisões sobre

elegibilidade se baseiam na renda autodeclarada, essa informação é comparada com um índice de

recursos indiretos, o Índice de Desenvolvimento Familiar. Isso tem garantido um controle

eficiente sobre os erros de inclusão. Os próximos desafios do programa Bolsa Família são

continuar a minimizar os erros de exclusão, principalmente entre as populações de difícil acesso

nas periferias, nos arredores da cidade e em áreas rurais distantes, assim como entre grupos

socioculturais específicos, como os povos indígenas e descendentes de escravos fugitivos

(Quilombolas).

7. Regras claras e transparentes para dar apoio e aplicar sanções garantem a confiabilidade

do programa. Os programas CCT bem-sucedidos têm conquistado ampla credibilidade e

confiabilidade entre os beneficiários e outros grupos interessados. Isso exige regras claras,

transparentes e rigorosamente aplicadas, com instituições de perspectivas definidas. Isso também

requer uma discussão abrangente sobre: (a) a definição da corresponsabilidade dos membros

individuais e do agregado familiar; (b) critérios transparentes para selecionar as famílias, calcular

os valores dos benefícios e verificar o cumprimento das condicionalidades; (c) sanções para os

beneficiários incompatíveis, inclusive a suspensão temporária e definitiva do programa, e as

condições de reintegração; (d) sanções para fraude e má gestão por parte da equipe do programa

e das autoridades locais; e (e) diretrizes bem definidas sobre a duração dos benefícios do

programa. Um sistema eficiente, apurado e oportuno para verificar a conformidade das famílias

dos beneficiários com a respectiva corresponsabilidade, e a conformidade da equipe do programa

com suas funções no programa são primordiais para a sua credibilidade. Por último, a

credibilidade do programa depende da possibilidade de receber um feedback dos domicílios

participantes e do público.

54

8. Em sua primeira fase, o programa Bolsa Família instaurou um sistema abrangente, para

esclarecer as normas do programa por meio de instrumentos legais e instruções operacionais,

assim como através de manuais do beneficiário, boletins eletrônicos semanais para os gerentes

locais, um site detalhado do programa – com listas de beneficiários públicas, classificadas por

município — e duas linhas diretas dedicadas (para os beneficiários e gerentes locais). Além

disso, o programa Bolsa Família lançou um programa de treinamento completo – tanto

presencial, quanto através de aprendizagem de longa distância – para os gerentes locais. O

programa Bolsa Família também reforçou seus mecanismos de fiscalização externa: a

Controladoria Federal realiza aleatoriamente auditoria em 50 municípios, mensalmente, e inclui

o Bolsa Família no conjunto de programas auditados. O Tribunal de Contas da União, que se

reporta ao Congresso, realizou duas avaliações de implementação do programa Bolsa Família, e

os resultados dessas avaliações foram disponibilizados ao público. Como já era de se esperar

para um programa social carro-chefe, a imprensa local e internacional dedicou muito espaço ao

programa Bolsa Família, e a crítica da imprensa motivou o MDS a reforçar o sistema de

fiscalização do programa. A segunda fase do APL baseou-se nesses mecanismos e ajudou a

fortalecer o feedback entre o sistema de fiscalização e a gestão do programa, e entre os

mecanismos de controle formais e sociais.

9. Vincular os beneficiários a habilidades e às atividades de geração de renda garante a

sustentabilidade de médio prazo dos impactos de redução da pobreza. A experiência dos

programas CCT na América Latina tem demonstrado que, no curto prazo, as transferências

aumentam o acesso aos serviços e o consumo. Contudo, o grande desafio é garantir a

sustentabilidade de médio e longo prazo desses aprimoramentos. A maioria das CCTs na região

ainda está definindo estratégias explícitas de saída ou graduação. Algumas dessas estratégias

abrangem limites de tempo (Colômbia, Nicarágua), vínculos com programas sociais

complementares, acompanhados por apoio individual (Chile, Colômbia), medidas alternativas

(compensações) em nome das CCTs (El Salvador) ou vínculos com programas de geração direta

de habilidades, como os bônus de formatura e contas de poupança educacionais (México).

10. No Brasil, existem programas complementares, como: apoio de grupos através do CRAS,

aptidões para a vida dos jovens e atenção integrada a problemas da juventude, por meio do

ProJovem, programas de alfabetização para jovens e adultos (Brasil Alfabetizado), acesso a

serviços financeiros (contas e competência financeira) e programas de geração de renda, como

treinamento profissional (PlanSeq); serviços de procura de emprego e colocação no mercado

(SINE); microcrédito (Banco do Nordeste e Banco do Povo), assistência técnica para

microempresas; e programas de desenvolvimento rural (alguns apoiados pelos projetos CDD

(Community Driven Development — Desenvolvimento Voltado para a Comunidade), de

Redução da Pobreza Rural, instaurados no Nordeste). Sob o APL2, o programa Bolsa Família

ajudará a fortalecer a coordenação e articulação desses programas complementares e dos

beneficiários do Bolsa Família. Embora a maioria dos programas citados anteriores seja

administrada por vias federais, os estados e municípios se encarregam de uma grande variedade

de programas complementares. Um desafio semelhante é a coordenação dessas atividades com

os programas federais, para promover o desenvolvimento integrado local de redução da pobreza.

11. Ainda que elaborados para fomentar melhorias de médio prazo no capital humano, os

programas CCT têm a função de reagir às crises e proteger os investimentos das famílias

55

pobres no capital humano. O principal enfoque dos programas CCT reside em aprimorar as

sinergias entre a saúde, nutrição e educação, e desarticular a transmissão da pobreza entre as

gerações. Esses programas também oferecem um mecanismo eficiente para a canalização de

outros recursos para a população extremamente pobre se resguardar das crises temporárias (como

o disparo inflacionário incidente sobre os preços dos alimentos, ocorrido no ano passado), além

de fornecer incentivos para dissuadir as famílias de interromper seu investimento em educação e

saúde, devido às dificuldades econômicas.

12. Desde 2008, o Bolsa Família tem desempenhado um papel importante como rede de

segurança para aliviar o impacto dos preços dos alimentos e dos combustíveis e, mais

recentemente, da queda da atividade econômica. Isso ocorreu através de dois canais (a)

aumentar os valores dos benefícios para evitar a sua erosão pela inflação provocada pelos preços

dos alimentos, e (b) expandir as listas de beneficiários de modo a incluir uma dimensão de

vulnerabilidade para que a volatilidade da renda passe a constar nos critérios de seleção.

Primeiro, em 2008 e 2009, o governo reajustou o valor de todos os benefícios, o que ajudou as

famílias beneficiárias a absorver o impacto ocasionado pelo aumento dos preços dos alimentos e

combustíveis. Em segundo lugar, em 2009, como uma ferramenta antecipada de gerenciamento

de riscos para atenuar a retração econômica, o programa Bolsa Família previu sua estimativa de

possíveis beneficiários, com base nos novos mapas de pobreza elaborados do IBGE e na análise

de vulnerabilidade realizada pela IPEA na Pesquisa de Mão de Obra Mensal.27

Como resultado,

o número alvo de beneficiários aumentou em 1,8 milhões de famílias, das quais espera-se o

cadastramento de 1,3 milhões entre maio e outubro de 2009.

13. A comunicação ao longo de toda a implementação do programa sustenta as CCTs em suas

operações diárias, inclusive através das transições políticas. Essa comunicação se move em

duas direções. Ela abrange muito mais do que as atividades relacionadas à mídia, porque fornece

uma abordagem pedagógica às famílias beneficiárias e administradores locais, principalmente

nas áreas distantes. Ela também educa o público e os legisladores em geral quanto às inovações

incorporadas a um programa CCT e promove fiscalização e responsabilidade. Na direção

contrária, a estratégia abrange um feedback ascendente, dos beneficiários e outros grupos

interessados locais para a administração do programa, auditoria e controle social. Embora a

Bolsa Família tenha alcançado grandes avanços junto à mídia e obtido uma boa cobertura, o

programa precisa alcançar os possíveis beneficiários que ainda se encontram excluídos.

Também é necessário um programa contínuo de reforço “com a comunicação vem a capacidade”

para incluir os funcionários municipais, que enfrentam altas taxas de rotatividade e cujo

entendimento do programa é fundamental para uma gestão eficiente local. Na segunda fase, o

programa Bolsa Família também pretende fortalecer os mecanismos de controle social para

desenvolver a capacitação local dos cidadãos.

14. Mesmo que as CCTs tenham se dedicado tradicionalmente às crianças em idade escolar,

colher os mais altos resultados para esse investimento pode exigir melhorias na preparação

das crianças do pré-escolar e habilidades de transição da escola para o trabalho, para os

jovens. Uma constatação recente no campo da neurociência demonstra que a faixa etária de 0 a 2

27

Segundo a metodologia atual, as informações coletadas pela pesquisa expressam a renda familiar apenas durante o

mês anterior. A nova metodologia pretende considerar a volatilidade da renda, o que afetará principalmente as

famílias próximas à linha da pobreza.

56

anos representa uma janela importante para formar os alicerces para um sólido desenvolvimento

sócio-cognitivo infantil. Isso depende de uma boa nutrição, cuidados com a saúde e acesso à

educação infantil. O Brasil lançou várias iniciativas para melhorar o acesso das crianças à

educação infantil. Na segunda fase, o programa Bolsa Família também otimizará o

monitoramento e levantamento das condicionalidades de saúde, focado nas crianças do pré-

escolar. Como mencionado anteriormente, o programa Bolsa Família já ampliou a elegibilidade

para os jovens de 15 a 17 anos, e busca atingir jovens em risco através da coordenação com a

cobertura de programas, ProJovem. O APL2 patrocinará as avaliações específicas de

componentes desses programas.

57

Anexo 1B: Geração de conhecimentos do Bolsa Família

1. Como carro-chefe do programa social do governo e maior programa de transferência

condicionada do mundo, o Bolsa Família gerou um volume cada vez maior de publicações sobre

seu impacto e implementação. Isso contribuiu para o fortalecimento das funções de

monitoramento e avaliação do Governo, que o Banco Mundial apoiou por meio do programa

BRAVA – tanto para a avaliação de impacto no nível do programa quanto para a

institucionalização do M&A – e por meio de componentes de gestão baseada em resultados em

vários empréstimos para políticas de desenvolvimento em nível estadual e atividades em nível

federal. Além disso, a escala e a velocidade nas quais o programa tem expandido e seu mero

tamanho tem gerado muita demanda de compartilhamento de conhecimento dos países no

processo de desenvolvimento de programas CCT. À medida que a estatura do Brasil cresce na

arena internacional, assume um papel de liderança nas discussões sobre políticas de assistência

social e o Bolsa Família é um ingrediente chave dessa agenda de conhecimentos.

I. Consolidação e fortalecimento institucional do monitoramento e avaliação de

programas sociais no Brasil

2. Desde sua criação em 2004, o Ministério do Desenvolvimento Social tem aumentado sua

capacidade de implementação e alocação orçamentária anual de forma bastante significativa. O

orçamento anual do MSD cresceu de cerca R$ 11 bilhões em 2003 para mais de R$ 32 bilhões

em 2009 (de US$ 3,5 bilhões para US$ 16 bilhões) atingindo mais de 1,1% do PIB. Atualmente,

o MSD compreende os mais importantes programas sociais em nível federal no Brasil. Além do

Bolsa Família, que cresceu de US$ 0,2 bilhão em 2003 para mais de US$ 5 bilhões em 2009, o

Ministério implementa vários outros programas sociais equivalentes para cerca de 1% do PIB

brasileiro, incluindo outra grande transferência monetária para a população idosa e deficiente

(BPC), assim como programas destinados a coibir o trabalho infantil (PETI), apoiar jovens de

baixa renda por meio de programas da escola ao trabalho e outras intervenções de assistência

social.

3. A estrutura institucional do Ministério do Desenvolvimento Social abrange três Secretarias

Executivas, responsáveis pela implementação dos programas de proteção social (SENARC,

SNAS e SESAN) e duas Secretarias transversais, responsáveis por apoiar a integração entre os

programas sociais e os vínculos entre as famílias no Cadastro Único com outras intervenções nos

níveis federais, estaduais e locais (SAIP), e executar um sistema abrangente de monitoramento e

avaliação de programas sociais (SAGI). Quando a esse aspecto, o Ministério do

Desenvolvimento Social é a principal instituição federal, responsável por planejar, implementar e

articular políticas sociais no Brasil.

4. As funções do M&A no MDS são categorizadas em duas frentes de trabalho. Por um lado, as

atividades de Avaliação e Pesquisa focaram na medição do impacto de programas sociais no

bem-estar dos grupos beneficiários; e, por outro lado, as atividades de monitoramento focaram

no registro do progresso dos programas e no acompanhamento diário dos programas. Como em

outros países, as atividades de avaliação são periódicas, realizadas somente em programas

selecionados, com base nos dados de amostra e destinadas a informar as principais decisões do

58

programa. O monitoramento é um processo contínuo regular realizado em todos os programas

usando dados administrativos (universal) e buscou ajustar e melhorar programas em

implementação.

5. As funções de monitoramento e avaliação no MSD constituem um elemento crítico da

formulação de políticas e do processo de tomada de decisões sobre políticas sociais em três

níveis: (i) internamente, para fornecer feedback e melhorar a eficácia dos recursos investidos em

programas sociais e otimizá-los sob a responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento

Social; avaliações e estimativas são realizadas pela SAGI em estreita coordenação com agências

de implementação e gerentes de programas; (ii) no nível da formulação de políticas, para

informar decisões tomadas em relação a programas sociais, e (iii) externamente, para melhorar a

transparência, o controle e responsabilização de políticas sociais, por meio da divulgação e

discussão de avaliações e estimativas. A SAGI divulga o conhecimento gerado para o público

geral através de vários canais, incluindo o meio acadêmico, representantes do governo,

workshops, publicações técnicas, e disponibilidade de informações na web.

6. As funções de monitoramento e avaliação no Ministério do Desenvolvimento Social foram

previstas e reforçadas desde a criação do Ministério em 2004. Gradualmente, o Ministério tem

consolidado as atividades de M&A e a Secretaria SAGI tem conquistado especial importância no

processo de tomada de decisões. A criação da SAGI constituiu uma medida decisiva e inovadora

para a formulação de políticas, estimativa e avaliação de políticas sociais. Até então, nenhum

Ministério ou agência central no Brasil teve um órgão autônomo para realizar esses tipos de

atividades. A avaliação não foi considerada uma atividade indispensável no Governo Brasileiro.

A SAGI foi fortalecida institucional e tecnicamente para aumentar a relevância no processo de

tomada de decisões do Ministério.

7. Da perspectiva institucional, a SAGI é uma Secretaria transversal diretamente dependente da

Secretaria Executiva, apoiada por uma comissão composta por funcionários-chave das outras

Secretarias; desde 2005, monitoramento e avaliação são funções institucionais do Ministério de

Desenvolvimento Social. Tecnicamente, a SAGI é formada por especialistas de alto nível nas

áreas de monitoramento e avaliação. Gradualmente, a Secretaria tem desenvolvido instrumentos

e ferramentas para produzir conhecimento, informações e feedback em tempo oportuno. Além

das avaliações de impacto e pesquisas, realizadas geralmente por meio de contratação de firmas

internacionalmente reconhecidas especializadas nessa área, a SAGI tem desenvolvido uma série

de mecanismos para acompanhar as informações diárias sobre as principais estratégias

ministeriais e fornecer informações e feedback úteis aos gerentes e tomadores de decisão dos

programas. Alguns desses instrumentos incluem: (i) a Matriz de Informações Sociais, que

fornece informações internas e externas, e é uma ferramenta de informática que armazena dados,

informações e indicadores de programas sociais; (iii) cartões de monitoramento, baseados em

questionários baseados na internet para acompanhar o status da operação dos CRAS (Centros de

Referência de Assistência Social); e (iv) georreferenciamento de programas sociais, entre outras

ferramentas. Além disso, a Secretaria também promove e realiza treinamentos para gerentes de

programas.

8. Nos últimos anos, a Secretaria tem aumentado gradualmente sua capacidade de monitorar e

avaliar programas sociais, conforme mostrado na tabela abaixo. Várias organizacionais

internacionais, incluindo o Banco Mundial, IDB, DFIF, UNDP e outras organizações das Nações

59

Unidas (ver tabela no final deste Anexo), assim como o orçamento regular do MSD, financiaram

os estudos.

9. A SAGI desenvolveu um protocolo para identificar um programa crítico a ser avaliado,

definir a metodologia de avaliação mais adequada e realizar a avaliação. A figura abaixo mostra

os fluxos básicos para identificar e implementar uma avaliação de impacto.

Tabela 1.7:Ciclo de avaliação

1. Discussão 2. Termos de referência 3. Contrato

SAGI/SF

•Seleção do design de

avaliação •Relevância do estudo proposto

SAGI/SF

•Preparação de ToR pela

SAGI •SF revisa TOR

SAA e/ou Agência

Internacional

• Aprovação do ToR

•Preparação do Tender

•Recrutamento do IE que

apresenta o melhor projeto 4. Reuniões/Decisões-chave 5. Follow up 6. Resultados finais

SAGI/SF/IE

•Definição de perguntas

relevantes para o estudo

•Acessibilidade a dados

necessários à pesquisa

SAGI/IE

•Desenvolvimento de

ferramentas de pesquisa

•Visitas de campo

•Avaliação e aprovação de

relatórios parciais e relatório

final

SAGI/SF/IE

•Descobertas e recomendação

da avaliação (IE)

•Reunião com gerentes •Feedback do monitoramento

7. Compartilhar descobertas 8. Publicações 9. Compartilhar microdados

SAGI/SF/IE

•Apresentação de resultados

finais para o MDS •Abrir seminários ao público geral

SAGI

•Documentos do estudo

•Relatórios de pesquisa •Livros

SAGI

•Enviar arquivos de microdados de

pesquisa para CIS

SAGI = Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação / SAA= Secretaria de Assuntos Administrativos

SF = Secretaria de Linha / IE= Órgão Executor / CIS = Consórcio de Informações Sociais Fonte: Vaitsman, J., R.W.S. Rodrígues, e R. Paes-Sousa (2006) The System for Evaluating and Monitoring Social Development

Programs and Policies: o caso do Ministério de Desenvolvimento Social e o combate à fome no Brasil, Documentos sobre

Políticas /17, p. 42.

II. Impactos e outra evidência

10. De modo geral, a experiência brasileira com o Bolsa Família (e programas pré-reforma)

contribuiu para o volume cada vez maior de publicações que mostram que as transferências

monetárias condicionadas podem ser um mecanismo eficaz para: (i) reduzir a pobreza e a

desigualdade; (ii) reduzir a insegurança alimentar e aumentar os consumos; (iii) melhorar as

condições de saúde (por exemplo, má nutrição); e (iv) promover resultados de aprendizagem

positiva. Essas descobertas, confirmadas várias vezes por acadêmicos, pesquisadores, agências

nacionais (IPEA, IBGE, MS, MDS), e organizações internacionais (Banco Mundial, UNDP,

FAO, IFPRI, IDB) ajudam a ilustrar a importância do PBF no Brasil. A Box 1.1 descreve alguns

dos desafios analíticos que enfrenta a avaliação de impacto do Bolsa Família e a Box 2.1

descreve a estrutura dos dados da principal avaliação de impacto oficial.

60

11. Para promover a fronteira de conhecimento sobre CCTs no Brasil, os pesquisadores no

Banco Mundial também analisaram o tratamento da mídia com relação as CCTs no Brasil,

focando na cobertura, conteúdo e clima do debate na imprensa sobre o conceito e implementação

das transferências monetárias condicionadas no Brasil. Esse estudo único e inovador catalogou

6.351 artigos no período de 2001-2006 criando um rico banco de dados que inclui um amplo

conjunto de variáveis. Resultados preliminares descobriram uma importante contribuição da

mídia na promoção de debates sobre o conceito e a implementação de CCTs no Brasil.

1.1: Desafios para as avaliações de impacto do Bolsa Família

O Bolsa Família e seus programas CCT antecessores (como o Bolsa Escola para educação)

inspiraram muitos estudos de impacto em uma série de resultados. Muitos desses estudos

realizados em 2007 examinaram o impacto do Bolsa Família sobre a desigualdade, resultados

educacionais, trabalho infantil, resultados da mão de obra adulta, e consumo dos domicílios.

Os resultados foram – pelos resultados e estratégias de identificação do tamanho do impacto –

amplamente favoráveis (e às vezes neutros). Confrontadas com um grupo de comparação, as

taxas de abandono escolar são mais baixas, o trabalho infantil permaneceu inalterado, e a mão

de obra adulta - na maior parte – permaneceu inalterada (o que poderia reduzir a preocupação

em torno dos programas de transferência monetária que eles talvez desestimulam a busca por

trabalho).

Um desafio essencial a ser considerado é a estratégia empregada para avaliar esses impactos.

Para ilustrar, imagine-se comparando os participantes do Bolsa Família com seus vizinhos que

não se qualificaram para o Bolsa Família porque sua renda excedeu o limite estabelecido pelo

Bolsa Família. Essa comparação pode mostrar que os beneficiários do Bolsa Família estavam

em pior situação do que seus vizinhos mais abastados (mesmo depois do Bolsa Família), mas

seria um engano inferir que o Bolsa Família falhou em aumentar a renda de seus beneficiários.

Por outro lado, ao compararmos o BF aos domicílios do mesmo nível financeiro, mas que

moram longe dos centros, onde eles teriam acesso a serviços, concluiríamos que os

participantes do BF têm resultados escolares muito melhores, mas essa vantagem pode se

dever ao melhor acesso a outros serviços e não somente ao BF. Tudo isso para dizer que é um

desafio identificar um grupo de comparação apropriado para indicar qual o impacto causal do

BF sobre os resultados dos domicílios. Face aos dados disponíveis, a maioria dos estudos até

este ponto usou um de dois métodos: correspondência e diferença-em-diferenças. Os métodos

de correspondência implicam o uso de dados dos levantamentos de domicílios para identificar

domicílios não inscritos no BF, mas muito similares aos inscritos, permitindo uma

comparação precisa. Esses métodos são claramente melhores do que as simples comparações

propostas acima, mas costumam ser prejudicados pelos preconceitos despercebidos para o

avaliador: por exemplo, um domicílio com mais iniciativa pode ter se inscrito no BF antes do

que um domicílio com menos iniciativa, e o domicílio com iniciativa pode estar se saindo

melhor por razões alheias ao efeito BF. O método diferença-em-diferenças compara não o

bem-estar dos domicílios participantes ou não participantes em um momento específico, mas

em vez disso a mudança no bem-estar desses dois grupos antes e depois da instituição do

programa (para participantes), portanto, essas diferenças constantes são removidas da

comparação. Isso tem por base a suposição de que os dois tipos de domicílios estariam na

mesma trajetória na ausência do programa, o que é questionável: alguns domicílios podem

estar melhorando sua situação a uma taxa mais rápida do que outros domicílios

61

12. Além disso, a pesquisa no Brasil focou nos tópicos subavaliados, tais como implementação

descentralizada, controle social, capacitação, capital social e dinâmica de gêneros nas CCTs.

Essas avaliações esclareceram uma série de questões, incluindo: o papel das comunidades locais

na implementação do programa, cidadania e identidade, autoestima e aspirações futuras,

estabilidade econômica e autonomia e dinâmica do poder em cada domicílio.

13. Finalmente, a implementação do Bolsa Família ajudou a gerar um importante conhecimento

sobre os efeitos secundários no setor social, mais notavelmente um aumento na coordenação

horizontal (intersetorial com a educação, saúde, trabalho, emprego e justiça) e vertical em cada

nível do governo (federal, estadual e municipal). Uma futura pesquisa investigará melhor os

efeitos secundários do PBF, examinando os macroefeitos mais significativos na economia local,

assim como seu impacto na subsistência dos beneficiários do programa, por meio de novas

parcerias com atividades de desenvolvimento agrário sustentável.

III. Fortalecimento institucional da avaliação no Governo Brasileiro

14. Além da evidência gerada pelo PBF, o MDS também fez contribuições significativas para

ajudar a promover a cultura e a institucionalização do M&A no Brasil. Por exemplo, o MDS é o

Box 1.2: Design da avaliação de impacto oficial do Bolsa Família

Embora os designs randomizados sejam considerados uma meta padrão da avaliação de

impacto, não foi possível adotar esse tipo de design para a avaliação de impacto do Bolsa

Família por razões operacionais. O programa consolidou os programas federais atuais e sua

implementação é descentralizada. Ambos os fatores tornaram uma atribuição de benefícios

aleatória em um período de expansão rápida logisticamente inviável. A alternativa escolhida

foi identificar dois grupos de controle para pesquisar, além dos domicílios que participavam

do programa Bolsa Família: Grupo de Controle 1 (C1) incluiu domicílios que estavam

participando de transferências que não eram do Bolsa Família, mas que não haviam migrado

para o programa Bolsa Família ainda, e o Grupo de Controle 2 (C2) incluiu domicílios que

estavam no Cadastro Único mas que não recebiam transferências de qualquer espécie (de la

Brière et al., 2007). É claro, os domicílios de ambos os grupos C1 e C2 podem ser distintos

dos domicílios que já estão no BF (ou seja, existe algum motivo para não estarem ainda no

BF e esse mesmo motivo pode afetar seus resultados). Esses dados foram coletados por

CEDEPLAR/Universidade de Wisconsin em outubro de 2005 e são a informação base para a

avaliação de impacto.

A segunda rodada de dados, que deve mostrar uma análise muito mais rica, foi coletada em

outubro-novembro de 2009 pelo Instituto Internacional de Pesquisa em Políticas Alimentares

(IFPRI) e Datametrica, uma firma de pesquisa brasileira. Um dos principais desafios, como

ocorre com qualquer pesquisa que busca observar os mesmos domicílios no decorrer do

tempo, foi acompanhar os domicílios entrevistados na primeira rodada em 2005. O

questionário foi atualizado basicamente para garantir a comparabilidade, mas as medidas

antropométricas adultas foram ignoradas enquanto informações detalhadas adicionais foram

coletadas sobre crianças com idades de 13 a 15 anos na primeira rodada e que agora podem

estar no mercado de trabalho, e também sobre o impacto dos choques econômicos nos

últimos quatro anos, o bem-estar das família e as percepções dos domicílios beneficiários

sobre o impacto do programa. A principal estratégia da análise é uma estratégia de diferença-

em-diferenças, comparando domicílios que entraram para o Bolsa Família entre as duas

rodadas de coleta de dados com domicílios que estavam no Bolsa Família em ambas as

rodadas: isso deve permitir uma estimativa do efeito do Bolsa Família em diferentes

períodos. Uma forma de análise adicional seria – se as regras de elegibilidade do BF foram

estritamente cumpridas – comparar domicílios que acabaram de se qualificar com aqueles

que não se qualificaram (do grupo C2, acima) usando os métodos de descontinuidade de

regressão. Esses dois grupos de domicílios são provavelmente muito similares na ausência do

programa, exceto que os domicílios que acabaram de se qualificar desde então já se

beneficiam com o programa e, portanto, seus resultados diferenciais poderiam ser atribuídos

a isso. Devido à mudança nos limites de elegibilidade no decorrer do tempo, uma pessoa

também poderia usar a duração e a dose das metodologias de exposição para realizar análises

complementares

62

único ministério do governo federal com uma Secretaria especial criada com o único propósito

de monitorar e avaliar políticas e programas de assistência sociais. A Secretaria de Avaliação e

Gestão da Informação (SAGI) tem a tarefa de avaliar e monitorar programas que cobrem

desenvolvimento social, segurança nutricional e de alimentos, assistência social, renda e

cidadania. Para esses fins, eles desenvolveram seu próprio modelo de avaliação institucional,

criaram uma matriz de informações sociais que resultou em rápidas melhorias na coleta de dados

no nível municipal, e sistematizou métodos para a integração de dados no nível de agência

territorial e governamental. Essas inovações foram estudadas tanto pelo Banco Mundial quanto

pela FAO, e também em todos os níveis de governo.

15. A SAGI e a SENARC coordenam um programa extensivo de formação de capacidades de

gerentes municipais e estaduais do programa, ambos em questões operacionais e analíticas que

está contribuindo para fortalecer a capacidade técnica desses atores.

IV. Efeito catalítico sobre programa social acadêmico/avaliação de políticas

16. O MDS tem colaborado com agentes de conhecimento no Brasil para fazer melhorias

consideráveis no projeto do programa Bolsa Família, especialmente na área de direcionamento e

registro. Esses agentes incluem IPEA, IBGE, FGV, outros ministérios de linha, acadêmicos,

especialistas e organizações internacionais (por exemplo, o Banco Mundial). Três dos

desenvolvimentos mais significativos foram: (i) o redesenho do questionário do Cadastro Único,

para harmonizá-lo e vinculá-lo a outros questionários de dados de domicílios nacionais conforme

outros programas CCT da região; (ii) a criação de “mapas de pobreza” que são ligados ao censo

nacional e contêm informações sobre populações de baixa renda no nível municipal; e (iii) um

ferramenta de indicadores baseada nas variáveis do Cadastro Único, que ajuda os gerentes locais

do programa a planejar e monitorar programas no nível subnacional.

17. Outra inovação lançada pelo MDS para compartilhar conhecimento na implementação do

PBF é o Observatório de Melhores Práticas. O objetivo do Observatório é identificar, reunir e

divulgar informações sobre as melhores práticas de gestão desenvolvidas pelos estados e

municípios. Com esta ferramenta, todos aqueles que atuam direta ou indiretamente no PBF

podem conhecer as atividades desenvolvidas no nível local, que cobrem: gestão integrada,

registro, pagamento, condicionalidades, auditoria e controle social, e articulação do programa

com outros setores. Em novembro de 2008, o MDS premiou publicamente: (a) quatro

experiências de nível estadual; (b) cinco experiências de nível municipal; e (c) três avaliações

que lidaram com os impactos do PBF sobre o controle social, educação e participação da força

de trabalho.

18. Dada a importância do programa como o principal programa social do Governo, o Governo

optou por terceirizar a avaliação de impacto para um avaliador externo, formado por um

consórcio de uma organização de pesquisas reconhecida internacionalmente e um grupo de

pesquisa local. Além disso, também tem sido realizada uma série de auditorias operacionais

reforçadas pelo Tribunal de Contas da União desde o início do programa. Esse processo baseado

em processos iniciais adotados por outros programas CCT, tais como o Bolsa Alimentação,

contribuiu para desenvolver a credibilidade desses programas e introduziu um novo paradigma

63

para a avaliação de programas públicos, que passou a ser estendido a programas em todo o

Governo.

19. Finalmente, o MDS/Bolsa Família estimulou a produção de estudos de doutorado e mestrado

no Brasil e internacionalmente. O MDS criou um processo para divulgar os microdados gerados

pelas avaliações que são geradas internamente. Quatro meses após os resultados da pesquisa se

tornarem públicos, os microdados – sem qualquer identificação pessoal nas entrevistas – devem

estar disponíveis para o Consórcio de Informações Sociais (CIS).28

e os pesquisadores podem

acessá-los. Externamente, na parceria com o Centro de Pobreza Internacional UNDP-IPEA

(IPC), o MDS criou uma biblioteca virtual29

que abriga mais de 90 publicações nacionais e

internacionais sobre uma variedade de temas: geração de renda e trabalho, segurança alimentar e

nutrição, educação, saúde, entre outros. Essa ferramenta serve para divulgar o crescente corpo de

pesquisa e literatura sobre o Bolsa Família.

V. Conhecimento global e aprendizagem de sul-sul

20. Desde sua expansão, o Bolsa Família estimulou um intenso aprendizado Sul-Sul, por meio de

visitas e viagens de estudos, assistência técnica direta e participações em fóruns regionais de

CCT/Assistência Técnica. O programa tem sido objeto de várias solicitações para viagens de

estudo e visitas. Até dezembro de 2009, este processo incluiu visitas de cerca de 30 países,

incluindo a África de língua portuguesa, Costa Rica, Nigéria, Índia, Paquistão, Peru, Filipinas e

Panamá, entre outros. Os representantes do MDS também participaram de seminários no

Marrocos, Índia, Colômbia, entre outros. O MDS também organizou uma série de seminários

regionais sobre tópicos selecionados, que foram operacionalmente importantes para o programa.

Foram incluídos seminários regionais sobre questões de direcionamento em 2005 (com Chile e

México), sobre graduação e serviços complementares em 2007 (com Argentina, Chile, México).

O MDS também mantém um programa de cooperação técnica direta com países, tais como Gana

e Peru. A cooperação com Gana abrangeu questões de direcionamento, TI e MIS.

21. O programa Bolsa Família do Brasil também é um membro ativo do grupo de discussão da

comunidade CCT na América Latina e no Caribe. Este grupo, formado após a Terceira

Conferência Internacional de CCT em 2006, é composto de gerentes de alto escalão e

funcionários de programas do Brasil, Chile, Colômbia, El Salvador e México e do pessoal do

Banco Mundial e do BIRD que trabalham em projetos de CCT. O grupo se reúne mensalmente

por meio de videoconferências para discutir questões operacionais transversais relacionadas a

CCTs. O grupo também organizou workshops pessoais no México em 2008 e na Colômbia em in

2009. Esses intercâmbios entre pares permitem que o pessoal do programa aprofunde sua

compreensão sobre como diferentes países enfrentam questões de implementação. O grupo de

discussão foi reconhecido como uma das inovações da América Latina e Caribe em

conhecimento em 2008/09 pelo Banco Mundial.

28

O Consórcio de Informações Sociais foi o resultado de um projeto desenvolvido pelo Centro ao Apoio à Pesquisa

sobre Democratização e Desenvolvimento da Universidade de São Paulo (NADD-USP) em parceria com a

Associação Nacional de Estudos de Pós-Graduação em Pesquisa em Ciências Sociais (ANPECS). 29

http://www.ipc-undp.org/mds.do?active=3.

64

22. O Brasil também organizou vários eventos internacionais relacionados a CCTs e deles

participou. Em 2004, o programa Bolsa Família do Brasil, em um esforço colaborativo com o

Banco Mundial, o Departamento do Reino Unido para o Desenvolvimento Internacional (DFID),

A Agência Técnica Alemã para Cooperação Técnica (GTZ), o Instituto Internacional de Pesquisa

em Políticas Alimentares (IFPRI), e o Município de São Paulo, Brasil, realizaram a Segunda

Conferência Internacional sobre Programas de Transferência Monetária. O objetivo desse

workshop foi reunir profissionais e formuladores de políticas de programas de transferência

monetária condicionada (CCT) para compartilharem suas experiências entre si e também com

formuladores de políticas de países que estão planejando atualmente programas de CCT. Mais de

100 pessoas de 25 países participaram, incluindo quase todos que tiveram programas CCT ativos

ou prestes a serem iniciados. Posteriormente, o Brasil participou da conferência de follow-up em

Istambul, e da mais recente conferência sobre crise da segurança alimentar, realizada em junho

de 2009 no Cairo.

65

Resumo do plano de trabalho de avaliação e pesquisa da SAGI 2004-2009

Programa Avaliação / Pesquisa Objetivo Fonte de

fundos

Em preparação

Bolsa Família Terceira rodada de

avaliação de impacto

Medir impactos do programa no consumo e nutrição

dos beneficiários

WB

UNDP

Avaliação de impacto

do BVJ

Determinar o impacto na frequência escolar pelos

beneficiários jovens e construir uma base para um

estudo longitudinal

WB

GOB

Cadastro Único Avaliação Avaliar a qualidade do instrumento GOB

ProJovem Avaliação de impacto

(1ª rodada)

Avaliar se o programa reduziu a vulnerabilidade entre

os beneficiários

GOB

Implementação do

programa IE

Avaliar o papel dos serviços educacionais UNDP

Centro de Convivência de

Idosos

Avaliação de impacto Mapa e diagnóstico do estado dos Centros GOB

Benefício de Prestação

Continuada (BPC)

Levantamento de

domicílios

Atualização das informações sobre beneficiários GOB

UNDP

Programa de Atenção

Integral à Família (PAIF)

Estudo de campo Avaliar trabalho com famílias UNDP

Estudo sobre método de

trabalho social

Design e implementação de um estudo

Programa de Aquisição de

Alimentos (PAA)

Avaliação de impacto Medir o impacto sobre a renda das famílias WB

Avaliação Identificar instituições beneficiárias FAO

Estudo sobre o I.E. UNDP

Programa Agroecológico

Sustentável PAS

Avaliação de impacto Determinar impactos sobre beneficiários

Banco de Alimentos Avaliação de impacto Estudar a implementação em 86 municípios FAO

Programa de Agricultura

Urbana

Avaliação de impacto Determinar um perfil de beneficiários e a diferentes

estruturas de gestão

GOB

FAO

Segurança Alimentar e

Nutricional (SAN)

Avaliação de impacto GOB

FAO Estudo sobre a opinião

pública

Determinar o nível de apoio público para a iniciativa

Estudo sobre

experiências

internacionais

Avaliação adicional Pesquisa adicional para complementar o PNAD

Pesquisas de Opinião

Pública

Três estudos de opinião

pública

Determinar o nível de apoio público para os

programas do MDS

UNDP

GOB

Chamada Nutricional Estudo Obter dados nutricionais de crianças de 0-5 FAO/GOB

Em implementação

Bolsa Família Segunda rodada de

avaliação de impacto

Medir impactos do programa sobre o consumo e

nutrição de beneficiários

WB

UNDP

Programa de Atenção

Integral à Família (PAIF)

Estudo qualitativo e

quantitativo

Avaliar a qualidade da implementação IDB

UNDP

ProJovem Estudo Avaliação sobre Centros da Juventude GOB/UNDP

Programa de Erradicação

do Trabalho Infantil

Avaliação qualitativa Determinar a eficácia de Jornadas Ampliadas do PETI IDB

UNDP

Rede de Serviços da

Assistência Social

Pesquisa Atualizar informações do MUNIC 2005 GOB

IBGE

Benefício de Prestação

Continuada (BPC)

Avaliação de impacto Medir impactos sobre a vulnerabilidade dos

beneficiários

GOB

Programa de Aquisição de

Alimentos

Avaliação qualitativa Avaliar os obstáculos à participação de agricultores

pobres no programa

GOB

FAO

Cisternas Avaliação qualitativa Avaliar o programa no nordeste do Brasil GOB

FAO

Consórcio de Segurança

Alimentar e

Desenvolvimento Local

(CONSAD)

Monitoramento de

CONSAD PAIS,

Incubadoras e GERAR

Comunidades Tradicionais Estudo Apoiar Projetos de Segurança Alimentar e Nutricional

66

para os povos indígenas

Pesquisa de Opinião Estudo da opinião

pública

Determinar o nível de apoio público aos programas do

MDS

GOB/UNDP

Concluído WB

GOB

UNDP

DFID

Bolsa Família Avaliação de impacto Avaliar implementação

Estudo de campo Avaliar relações entre beneficiários e municípios

Estudo Impacto do BF sobre a receita municipal

Levantamentos de

domicílios

Determinar a opinião dos beneficiários sobre o

programa

Avaliação de impacto Ver impactos de gêneros

Levantamentos de

domicílios

Avaliar melhorias no consumo alimentar

I.E longitudinal Avaliar mudanças nas despesas familiares

Avaliação de impacto Avaliar mudanças nas despesas familiares

Avaliação de impacto Estimar impactos sobre status nutricional

Estudo de campo Identificar barreiras críticas

Estudos de casos Analisar a eficácia do controle social

Agente Jovem Avaliação de impacto GOB/UNDP

Programa de Erradicação

do Trabalho Infantil (PETI)

PNAD complementar Adicionar perguntas sobre trabalho infantil GOB

UNDP

IDB Estudo Determinar perfil de beneficiários elegíveis

Avaliação qualitativa

Rede de Serviços da

Assistência Social

MUNIC suplementar Avaliar disponibilidade dos serviços públicos GOB

IDB Estudo sobre PEAS

Combate à exploração e

Abuso Sexual contra

Crianças e Adolescentes

SENTINELA

Estudo Estabelecer critérios de elegibilidade UNDP

GOB Estudo qualitativo Entrevistar diferentes interessados

Benefício de Prestação

Continuada (BPC)

Estudo Analisar o papel das transferências feitas pelo BPC GOB

UNDP Avaliação Determinar expansão potencial de BPC

Avaliação de impacto Avaliar gestão

Avaliação de impacto Avaliar monitoramento e controle social

População em Situação de

Rua

Estudo Discussões de workshop sobre PSR GOB/UNDP

UNESCO Pesquisa Avaliar o número de pessoas sem teto em 60

municípios

PAA Avaliação de impacto Avaliar implementação no nordeste do Brasil GOB

FAO Estudo Determinar impactos e sustentabilidade do programa

PAA Leite Estudo qualitativo Entrevistas grupos interessados GOB/FAO

Cisternas Avaliação de impacto Ver se os beneficiários têm acesso à água GOB

FAO Avaliação do processo Avaliar implementação no nordeste do Brasil

Populações Específicas

(Carteira Indígena e

Comunidades Quilombolas)

Estudo Identificar beneficiários e ver os impactos dos

programas

GOB

FAO

Estudo Avaliar implementação

Restaurantes Populares Estudo da opinião

pública

Determinar perfil de beneficiários GOB

FAO

Estudo da opinião

pública

Avaliar nível de satisfação de beneficiários

Estudo do mapeamento Estudar características de restaurantes em cidades com

mais de 100.000 pessoas

Cozinhas Comunitárias Avaliação de impacto Avaliar implementação

Estudo Identificar todas as Cozinhas Comunitárias

Consórcio de Segurança

Alimentar e

Desenvolvimento Local

(CONSAD)

Avaliação de impacto Avaliar implementação GOB

FAO

Hortas Comunitárias Estudo Identificar todas as Hortas Comunitárias GOB/FAO

Banco de Alimentos Estudo de mapeamento Estudar características de todos os Bancos de

Alimentos

GOB/FAO

Distribuição de Cestas de

Alimentos

Estudo Determinar perfil dos beneficiários GOB

FAO

Educação Alimentar Avaliação de impacto Avaliar resultados GOB/FAO

67

Segurança Alimentar PNAD suplementar Adicionar perguntas sobre consumo alimentar GOB

UNESCO Análise Avaliar complemento ao PNAd

Estudo Avaliar métodos usados para status nutricional

determinado de famílias pobres

Comunidades Tradicionais Avaliação de impacto Avaliar resultados GOB/FAO

Inclusão Produtiva Avaliação de impacto Avaliar resultados GOB

UNDP Estudo Colaborar no treinamento de jovens beneficiários

Chamada Nutricional Pesquisa Avaliar desnutrição entre crianças pobres GOB

UNDP Pesquisa Determinar perfil nutricional de crianças

Estudo Analisar resultados do nordeste do Brasil

Estudo Analisar resultados do estado do Amazonas

Pesquisas de Opinião

Pública

Estudo da opinião

pública

Determinar o nível do apoio público aos programas do

MDS

GOB

UNDP

Estudo da opinião

pública

Determinar o nível do apoio público aos programas do

MDS

Geral Estudo de campo Determinar prevalência da desnutrição em 1133

municípios

UNESCO

Análise Propor metodologia de M&A UNDP

Avaliação qualitativa Avaliar infraestrutura da assistência social UNDP

Avaliação de impacto Avaliar programas do MDS no Vale do Jequitinhonha

* GOB – Governo Brasileiro

Fonte: Ministério de Desenvolvimento Social –SAGI.

68

Anexo 2: Principais projetos relacionados financiados pelo Banco Mundial e/ou outras

agências

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

Projeto (Financiado exclusivamente

pelo Banco Mundial)

Número

do projeto

Montante (US$ m)

Setor

Supervisão mais

recente (PSR/ISR)

Classificações

(Projetos financiados

exclusivamente pelo

Banco Mundial)

Progress

o da

impleme

ntação

(PI)

Objetivo

de

desenvolvi

mento

(OD)

Concluído

Projeto de Extensão de

Saúde Familiar (Family

Health ExtensionProject)

(Ln. 7105-BR), 2002

P057665 68,0 Saúde, Nutrição e

População

S S

Em andamento

Controle e Vigilância de

Doenças (Disease

Surveillance & Control) –

APL 2 (Ln. 7227-BR), 2004

P083013 100,0 Saúde, Nutrição e

População

S MS

1º APL do Bolsa Família

(Bolsa Família 1s APL)

(Ln. 7234-BR), 2004

P087713 572,2 Proteção social S S

Empréstimo para

Assistência Técnica HD

(HD Technical Assistance

Loan) (Ln. 7324-BR), 2006

P082523 8,0 Educação MS MS

2º APL para Extensão da

Sáude Familiar (Family

Health Extension 2nd

APL)

(Ln. 7545-BR), 2008

P095626 83,5 Saúde, Nutrição e

População

S MS

Projetos relevantes do Banco Mundial na região da América Latina e Caribe

(concluído, em andamento, planejado)

Empréstimo de Ajuste

Social do Chile (Chile-

Social Protection

Adjustment Loan) (Ln.

7202-CL), 2003. Concluído.

P078088 200,0 Proteção social HS HS

Empréstimos de Proteção P082037 10,71 Proteção social S S

69

Projeto (Financiado exclusivamente

pelo Banco Mundial)

Número

do projeto

Montante (US$ m)

Setor

Supervisão mais

recente (PSR/ISR)

Classificações

(Projetos financiados

exclusivamente pelo

Banco Mundial)

Progress

o da

impleme

ntação

(PI)

Objetivo

de

desenvolvi

mento

(OD)

Social do Chile (Chile-

Social Protection TA Loan)

(Ln. 7211-CL), 2003

Programa de Chefes de

Família - Argentina

(Argentina-Heads of

Household Program) (Ln.

7157-AR), 2003. Concluído

P073578 600,0 Proteção social S MS

Proteção Social e

Nutricional de Honduras

(Honduras-Nutrition and

Social Protection) (Cr.

4097-HN), 2005

P082242 20,0 Proteção social MS MS

Projeto de Transição de

Chefes de Família -

Argentina (Argentina-Heads

of Household Transition

Project (Ln. 7369-AR)

P055483 350,0 Proteção social S S

Projeto de Proteção Social

do Panamá (Panama-Social

Protection Project), (Ln.

7479-PA), 2007

P098328 24,0 Proteção social MS MS

Projeto de Proteção Social

da Jamaica (Jamaica-Social

Protection Project), (Ln.

7555-JM), 2008

P105024 40,0 Proteção social S S

Colômbia-Apoio à Segunda

Fase da Expansão do

Programa de Transferências

Condicionadas – Projeto

Familias en Acción (Ln.

7619-CO), 200

P101211 636,50 Proteção social S S

70

71

Anexo 3: Estrutura de resultados e monitoramento

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

ESTRUTURA DE RESULTADOS

PDO Indicadores de resultados Uso de informações sobre resultados

OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DE PROGRAMAS DE LONGO PRAZO DA BOLSA FAMÍLIA – APL DE

DUAS FASES (2004-2015)

Fortalecer a capacidade do Programa

Bolsa Família para alcançar seu objetivo

de reduzir a pobreza e a desigualdade e

promover o desenvolvimento do capital

humano melhorando a escolaridade e a

condição de saúde das crianças e

reduzindo a incidência da desnutrição

entre a população pobre.

Pelo menos 3/4 de famílias em

extrema pobreza recebem

transferências de renda do BF

Pelo menos 90% das crianças em

idade escolar de famílias

beneficiárias em extrema pobreza

frequentam a escola

Pelo menos 75% das crianças entre

0-6 anos de idade e gestantes

cumprem as condicionalidades de

saúde

Pelo menos 3/4 de gestantes

consultam o médico antes do final

do quarto mês de gestação

Ajustar o programa para solucionar

erros de inclusão e exclusão

Informações sobre resultados

informarão sobre a colaboração com

Ministérios da Educação e Saúde e

gerentes locais

OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO PROJETO DA SEGUNDA FASE DO APL (2010-2015) Fortalecer ainda mais a capacidade do PBF de

alcançar seus objetivos apoiando:

O fortalecimento da governança geral do

programa por meio de funções ampliadas de

gestão básica do programa e funções de

responsabilização, supervisão e controle, em

três eixos: o registro dos beneficiários

(Cadastro Único), gestão de benefícios, e

monitoramento de condicionalidades;

A consolidação do sistema M&A do

Pelo menos ¾ das famílias no

primeiro quintil de renda recebem

transferências do BF

Pelo menos 90% das crianças em

idade de ensino fundamental e 85%

de jovens entre 16-18 anos de

famílias beneficiárias frequentam a

escola

Pelo menos 75% das crianças de 0-

6 anos e gestantes cumprem as

condicionalidades de saúde

Avaliar até que ponto: O PBF visa efetivamente aos mais

pobres e fornece-lhes incentivos

suficientes para melhorar os indicadores

de capital humano e

o Governo estabeleceu os processos para

uma coordenação eficiente com outros

programas sociais chave

72

programa; e

A integração de programas sociais, com o

Bolsa Família para promover inovações e

estratégias para a graduação de beneficiários

da pobreza por meio de investimentos no

capital humano

Pelo menos ¾ das gestantes

registradas no programa fazem uma

consulta ao médico antes do final

do quarto mês de gestação

Pelo menos cinco estados usam o

Cadastro Único como base para o

direcionamento e design de suas

políticas sociais

73

Resultados intermediários

Um por Componente TA

Indicadores de resultados

intermediários

Uso de resultados intermediários

Monitoramento Componente 2: O Cadastro Único fortaleceu como principal

instrumento direcionador de programas sociais

Componente 2:

Módulo de georreferenciamento do

MIS do PBF implementado, de

acordo com a versão 7.0

Componente 2:

Acompanhar as melhorias na

gestão do programa e garantir

acesso para outros interessados

Redução de erros de exclusão (não

registro de famílias potencialmente

elegíveis)

Avaliar melhorias no alcance de

populações de difícil acesso

Pelo menos 90% de registros atualizados

na versão 7.0 do Cadastro Único até o final

de 2010 e pelo menos 90% de registros em

menos de dois anos após 2010

Avaliar melhorias na precisão e

atualização de informações dos

domicílios

Indicadores para verificações da qualidade

das informações do Cadastro Único

desenvolvidos e implementados

Avaliar melhorias na consistência

interna dos dados

Verificações cruzadas sistemáticas com

outras bases de dados atualizadas Avaliar melhorias na consistência

externa dos dados

Componente 3: Programa Bolsa Família consolidado como a base

do sistema/estratégia da proteção social

Componente 3: 80% dos municípios selecionados

participam de seminários de treinamento

regional para agentes de controle interno e

externo (TCE, CGE, MPE)

Acompanhar o fortalecimento da

rede de controle e supervisão nos

níveis federais e estaduais

A média do índice de gestão

descentralizada aumentou para 0.85 Acompanhar a evolução dos

desafios da gestão que enfrenta o

programa no nível local Os atrasos na distribuição de

cartões reduziram para menos de 40

dias de 80% dos cartões emitidos

mensalmente

Avaliar até que ponto o programa é capaz

de atingir famílias vulneráveis

Pelo menos 50% das famílias

abriram conta bancária

Avaliar até que ponto o programa tem

sucesso na facilitação da inclusão

financeira de famílias beneficiárias

Informações sobre o cumprimento Avaliar melhorias no monitoramento e

74

das condicionalidades de saúde

disponíveis para 80% dos

beneficiários

elaboração de relatórios de

condicionalidades

Informações sobre o cumprimento

das condicionalidades de educação

disponíveis para 95% dos

beneficiários em idade escolar e

85% de beneficiários jovens

Avaliar melhorias no monitoramento e

elaboração de relatórios de

condicionalidades

Componente 4: Sistema de monitoramento e avaliação do MDS

consolidado

Componente 4:

Terceira rodada da avaliação de

impacto com dados e resultados

Componente 4: Fornecer feedback para melhorar a gestão

do programa em termos de resultados e

efeitos

Dados e resultados da avaliação de

impacto do programa sobre jovens (incl.

BVJ e /ou ProJovem adolescente)

divulgados

Avaliar até que ponto o benefício é bem-

sucedido na redução do abandono escolar,

e no aumento das taxas de frequência e

conclusão entre jovens com idades de 16

a 18

Mais duas rodadas de dados da Chamada

Nutricional e análise sobre populações

tradicionais divulgados

Seguir a situação nutricional de crianças

vulneráveis de 0-5 anos e avaliar a

eficácia das políticas nacionais que as

afetam

Componente 5: Compromisso Nacional do Desenvolvimento

Social lançado

Componente 5:

Protocolos para a implementação

do CNDS desenvolvido e

implementado

Componente 5: Avaliar o nível de resposta dos Estados à

iniciativa CNDS

Número de projetos de vários setores

implementados sobre o total de projetos

gerenciados pelo CNDS

Avaliar até que ponto o CNDS ajudou na

integração de programas entre agências

Seis estudos para melhorar a inserção

socioprodutiva da população-alvo do

CNDS

Avaliar o nível da consolidação do

Compromisso

Componente 6: Coordenação operacional do projeto PBF

consolidado

Componente 6:

Aquisição interna e capacidade de

FM fortalecidas (pessoal contratado

e treinado)

Componente 6: Acompanhar o fortalecimento das

capacidades de aquisição interna

75

Planos do monitoramento de resultados

Valores-alvo Coleta de dados e Elaboração de Relatórios

Indicadores de resultados

dos projetos

Base ANO

1

ANO

2

ANO

3

ANO

4

ANO

5

Frequência e

Relatórios

Instrumentos de

coletas de dados

Responsabilidade

pela coleta de

dados

Percentual de famílias

no primeiro quintil

recebendo transferências

do BF

50% das

famílias

(PNAD

2006)

55 60 65 70 75 Duas vezes ao

ano

PNAD IBGE

Percentual de crianças

em idade de ensino

fundamental das

famílias beneficiárias

que frequentam a escola

Primeiro semestre de

2009,

informações disponíveis

sobre 85% dos

beneficiários. Conformidade:

97,3%,

conformidade geral de 83%

84 86 87 88 90 Duas vezes ao

ano

Anualmente

MIS,

Monitoramento

de

condicionalidades

PNAD

Secretarias

municipais da

educação

IBGE

Percentual de jovens de

16-18 anos das famílias

beneficiárias que

frequentam a escola

Em 2009,

informações disponíveis

sobre 75% dos

beneficiários

70 73 76 78 80 Duas vezes ao

ano

Anualmente

MIS,

Monitoramento

de

condicionalidades

PNAD

Secretarias

municipais e

estaduais da

educação

IBGE

Pelo menos 75% das

crianças de 0-6 anos

e gestantes que

cumprem as

condicionalidades

de saúde

Primeiro semestre de

2009,

informações disponíveis

sobre 63% dos

beneficiários. Conformidade:

99%,

conformidade

geral de 63%

67 71 72 74 75 Semestralmente

A cada três anos

MIS,

Monitoramento

de

condicionalidades

Chamada

Nutricional

Secretarias

municipais de

saúde

SENARC/SAGI

Número de estados

que usam o Cadastro

Único como a base

para o

direcionamento e

1 5 7 9 11 13 Anualmente MIS,

Monitoramento

de protocolos

Estados

SAIP

76

desenho de suas

políticas sociais

77

Indicadores de resultados

intermediários

Base ANO1 ANO2 ANO3 ANO4 ANO5 Frequência e

Relatórios

Instrumentos

de coletas de

dados

Responsabilidade

pela coleta de

dados

Componente 2:

Módulo de

georreferenciamento

do MIS do PBF

implementado, de

acordo com a versão

7.0

Módulo

contemplado

Módulo

desenhado

Endereços do

censo de 2010 preparado para

integração

Endereços do

censo de 2010 integrado no

módulo

Municípios

treinados para usar o módulo

Municípios

que usam o módulo

Mensalmente Relatório MIS SENARC-DECAU

Redução de erros de

exclusão (sem

registro de famílias

potencialmente

elegíveis)

4,75% em

Dez. 2007

Instrumentos

elaborados para a

identificação

de famílias excluídas

Instrumentos

testados e coleta de dados

convencionalmente

excluídos

Coleta de

dados concluída

Análise de

dados

Resultados

divulgados

Anualmente Relatório de

atividades

SENARC – DECAU

Percentual de registros

atualizados na versão 7.0

do Cadastro Único até o

final de 2010 e pelo menos

90% de registros em

menos de dois anos após

2010

83 % em Dez.

2007

86% 88% 88% 90% 90% Duas vezes ao

ano

IGD SENARC-DECAU

Indicadores de

verificações de

qualidade das

informações do

Cadastro Único

desenvolvidos e

implementados

Indicadores

disponíveis

Indicadores

atuais revisados

Novos indicadores

de consistência implementados e

ajustados

Novos

indicadores de consistência

implementados

e ajustados

Novos

indicadores de consistência

implementados

e ajustados

Novos

indicadores de consistência

implementados

e ajustados

Duas vezes ao

ano

Relatório sobre

quantidade de informações,

IGD

CEF, SENARC

Verificações

cruzadas

sistemáticas com

outras bases de

dados atualizadas

Verificações

cruzadas

implementadas

quando

necessárias

Escopo das

verificações cruzadas

ampliado

Verificações

cruzadas sistemáticas

implementadas e

ajustadas

Verificações

cruzadas sistemáticas

implementadas

e ajustadas

Verificações

cruzadas sistemáticas

implementadas

e ajustadas

Verificações

cruzadas sistemáticas

implementadas

e ajustadas

Trimestralmente Relatório de

atividades

SENARC

78

Indicadores de resultados

intermediários

Base ANO 1 ANO 2 ANO 3 ANO 4 ANO 5 Frequência e

Relatórios

Instrumentos

para coleta de

dados

Responsabilidade

pela coleta de dados

Componente 3:

Número de municípios que

participam de seminários de

treinamento regionais para

agentes de controle interno e

externo (TCE, CGE, MPE)

0 162 0 162 0 0 Anualmente Relatório de implementações

SENARC-DEOP

Aumento da média do índice de

gestão descentralizada

Primeira

versão do

IGD

Nova

fórmula

do IGD

Nova

base 0.85 0.85 Duas vezes ao

ano

IGD SENARC-DEOP

Percentual de cartões

emitidos mensalmente

distribuídos em 40 dias

60% -

Junho

2009

65% 70% 72% 75% 80% SENARC/CEF - DEBEN

Pelo menos 50% das

famílias abriram uma conta

bancária

16% -

Junho 2009 25% 35% 40% 45% 50% SENARC/DEBEN/CEF

Informações sobre

cumprimento de

condicionalidades de saúde

disponíveis para 80% dos

beneficiários

63% -

Junho 2009

67% 71% 75% 77% 80% Semestralmente

A cada três anos

MIS

Monitoramento de

condicionalidades

Chamada Nutricional

Secretarias municipais

da saúde

SENARC/DEGES/SAGI

Informações sobre o

cumprimento das

85% -

Junho 2009

87,5% 89,5% 91% 93% 95% Duas vezes ao

ano

MIS

Monitoramento de condicionalidades

Secretarias municipais e

estaduais da educação SENARC/DEGES

79

condicionalidades da

educação disponíveis para

95% das crianças

beneficiárias em idade de

ensino fundamental (BFA)

Informações sobre o

cumprimento das

condicionalidades da

educação disponíveis para

85% dos beneficiários

jovens – BVJ

75% -

Junho 2009

77,5% 79,5% 81% 83% 85% Duas vezes ao ano

MIS Monitoramento de

condicionalidades

Secretarias municipais e estaduais da educação

SENARC/DEGES

80

Indicadores de

resultados

intermediários

Base ANO 1 ANO 2 ANO 3 ANO 4 ANO 5 Frequência e

Relatórios

Instrumentos

de coletas de

dados

Responsabilidade

pela coleta de

dados

Componente 4:

Terceira rodada

da pesquisa de

avaliação de

impacto do

PBF, dados e

resultados

divulgados

Segunda

rodada in

2009

Terceira

rodada

coletada

Terceira rodada

analisada

Dados e

resultados

divulgados

Segunda rodada

de relatórios

em 2010 Terceira rodada

de relatórios

em 2012

Questionário

AIBF

SAGI

Dados e resultados

da avaliação de

impacto sobre

jovens

Nenhum

dado

disponível

Dados básicos

coletados

Dados básicos analisados e

divulgados

Primeira rodada de dados

coletada

Primeira rodada de dados

analisada

Divulgação de dados

Relatórios de avaliação (Ano

1 3)

Questionários da avaliação de

impacto

SAGI

Mais duas rodadas

do Chamada

Nutricional sobre

dados e resultados

da população

tradicional

divulgados

Primeira

Chamada

em 2006

Dados

básicos coletados

Dados básicos

analisados e divulgados

Primeiros dados

de acompanhamento

coletados

Primeiros dados

de acompanhamento

analisados

Divulgação

de dados

Relatórios de

avaliação (Ano 1 3)

Questionário do

Chamada

SAGI

Componente 5:

Número de

protocolos para a

implementação

do CNDS

desenvolvido e

implementado

0 Primeiro

protocolo desenvolvido

Um protocolo

na implementação

Segundo

protocolo desenvolvido

Dois

protocolos desenvolvidos

Anualmente MIS após 1 ano SAIP

Número de

projetos

multissetoriais

implementados

sobre o total de

projetos

gerenciados pelo

CNDS

0 10% 20% 30% 40% 50% Anualmente MIS após 1 ano SAIP

81

Estudos para

melhorar a inserção

socioprodutiva da

população-alvo

CNDS

0 3 estudos 3 estudos 0 0 0 Anualmente MIS após 1 ano SAIP

Componente 6:

Aquisição DPI

interna e

capacidade FM

fortalecida

(pessoal

contratado e

treinado)

Dois FM

Duas

aquisições

2

treinamentos

1 treinamento 1treinamento 1 treinamento 1 treinamento Semestralmente Relatórios de

implementação de projetos

DPI

82

Planos para o monitoramento de resultados

Responsável pelas instituições

1. O monitoramento dos resultados deste Projeto requer a coordenação dos órgãos do Governo

Federal tais como MDS, MEC, MS, CEF que participam da implementação do programa; TCU,

CGU e MP, que participam do controle e da supervisão; e IBGE, IPEA e outras agências de

pesquisa que são envolvidos em produção e análise de dados. Além disso, o controle social e a

coleta de dados para monitoramento do programa é geralmente a responsabilidade de atores

municipais e estaduais, ambos para o Cadastro Único, o monitoramento de condicionalidades, a

gestão de benefícios e a implementação de atividades complementares. Muitos relatórios

necessários para o progresso de monitoramento precisam ser compilados com informações de

mais de uma agência, portanto, impulsionar os esforços do MDS no fortalecimento do MIS do

programa, para tornar esse processo mais tranquilo e mais ágil. A experiência da primeira fase

mostra que essa coordenação será obtida, dado o alto compromisso com o programa

demonstrado por diferentes grupos interessados. A implementação planejada do novo sistema

MIS apoiará esses esforços. O MIS inclui módulos sobre pagamentos (SIBEN),

condicionalidades (SICON) e georreferenciamento. Os diferentes componentes do projeto

intensificarão as Secretarias de Renda de Cidadania (SENARC), de Avaliação e Gestão da

Informação (SAGI), e de Articulação e Inclusão Produtiva (SAIP) do MDS, bem como a

Unidade de Implementação de Projetos na Secretaria Executiva (SECEX). As atividades do

programa também aumentarão a capacidade de parceiros federais, estaduais e municipais do

programa, por meio de treinamento e iniciativas de formação de capacidades, diretamente pelas

SENARC e SAGI e indiretamente por meio de recursos do IGD e IGD-E.

Fontes de informação

2. Como parte do Projeto proposto, o Banco Mundial continuará a apoiar o MDS no

fortalecimento do sistema de monitoramento e avaliação do Ministério, aproveitando as

conquistas da primeira fase e ampliando o sistema a partir do foco no programa Bolsa Família

para todo o conjunto de programas de assistência social de acordo com o CNDS. Isso permitirá o

aprimoramento regular da elaboração dos programas, solucionar problemas de implementação e

medir o impacto dos programas, e avaliar a contribuição do Projeto. Para essa questão, uma série

de ferramentas e fontes de informações serão fortalecidas e utilizadas para avaliar até que ponto

o programa atinge seus beneficiários pretendidos de uma forma eficaz e eficiente e contribui para

seus investimentos em capital humano e, por fim, para sua inclusão sustentável na economia

produtiva. A principal fonte de informação para essas avaliações inclui um sistema de

informações de gestão integrado, que fornecerá ao MDS ferramentas para acompanhar o

progresso físico e financeiro, avaliar a eficiência do direcionamento, verificar se as famílias

cumprem suas corresponsabilidades, e supervisionar os processos e operações do programa. Esse

MIS é complementado com as ferramentas de responsabilização, controle e supervisão focando

nas questões de governança e qualidade, e avaliações do impacto de vários programas. Dados

administrativos de ministérios sociais básicos, em especial o MS, MEC e TEM complementarão

essa informação. Além disso, o direcionamento e os impactos no nível nacional e macro serão

83

avaliados usando pesquisas nacionais tais como o PNAD/POF conjunto em uma base regular

pelo IBGE. Mais especificamente, as ferramentas e mecanismos incluem os seguintes elementos:

O Projeto apoiará a integração final de um Sistema de Informação de Gestão abrangente,

cujo design e desenvolvimento foram apoiados durante a primeira fase do empréstimo (70%

do sistema foi desenhado e implementado). O MIS coleta informações e gera relatórios

relacionados ao progresso do programa, fornece apoio para melhorias e ajustas operacionais,

e serve como ferramenta para verificar se o programa está sendo implementado de acordo

com todos os procedimentos necessários. Por meio do novo MIS, a SENARC no MDS

reunirá dados em tempo real das estruturas de gestão estaduais e municipais, da CEF – a

agência de pagamento – e de ministérios setoriais envolvidos nas condicionalidades e

atividades complementares. Especificamente:

o Um elemento básico do sistema de informação de gestão é o Cadastro Único

abrangente, registro dos beneficiários. O Cadastro Único é na verdade um censo de

quase toda a população pobre no Brasil com informações valiosas sobre

aproximadamente 16 milhões de famílias. O Cadastro Único também sido fundamental

para reduzir os erros de inclusão e exclusão nos programas do governo, especialmente

no programa Bolsa Família. O novo banco de dados aumenta a eficiência e melhora a

coordenação entre diferentes iniciativas sociais no nível nacional e municipal. Durante a

implementação do projeto, o registro passará por uma segunda recertificação completa

lançada no outono de 2009 com um novo questionário. Além disso, o Projeto apoiará

melhorias para a qualidade das informações coletadas, sua assistência à população de

difícil acesso e sua referência cruzada com outras informações (geográficas e de outros

programas).

o O sistema de informação de gestão também fornecerá melhores informações sobre a

conformidade das famílias com suas corresponsabilidades, especialmente na saúde e

entre jovens beneficiários.

o Por meio do apoio ao CNDS, o MIS também monitorará e coletará informações sobre a

integração do sistema de assistência social com programas do governo do estado.

o O sistema de informação de gestão também acompanhará os processos de controle e

supervisão, ambos formais e sociais, com base nos resultados da avaliação de conselhos

de controle social, financiados na primeira fase.

o O sistema de gestão de benefícios é outro elemento do sistema de informação de gestão

que fornece um mecanismo para controlar pagamentos aos beneficiários, acompanhar o

programa física e financeiramente, conciliar pagamentos com a agência de pagamento,

monitorar a devolução de fundos não desembolsados, e medir os indicadores de

desempenho para o contrato subjacente baseado em desempenho da CEF.

Os impactos do programa sobre o bem-estar das famílias beneficiárias serão medidos

principalmente por meio da continuação da avaliação de impactos externos, usando os dados

do levantamento de domicílio no decorrer do tempo, com uma coleta de dados de

acompanhamento (segundo acompanhamento após 6 anos de implementação) sobre o

direcionamento e impacto do Projeto. A avaliação foi contratada por meio de um processo de

licitação internacional para garantir que somente firmas altamente qualificadas participassem

(um consórcio da Universidade de Wisconsin/CEDEPLAR para a base e IFPRI/Datametrica

84

para o primeiro acompanhamento). Ela usa abordagens não experimentais, tais como

descontinuidade de regressão, correspondência e doses e duração de exposições. Além disso,

dada à importância da avaliação do impacto do programa sobre grupos de beneficiários

específicos, tais como jovens, o Projeto proposto apoiará uma avaliação separada de

impactos sobre este grupo, que é o Beneficio Variável Jovem (lançado em 2007, primeiros

pagamentos e do ProJovem Adolescente complementar. O Projeto também apoiará a

avaliação dos efeitos do programa sobre crianças vulneráveis em idade pré-escolar por meio

de rodadas adicionais do Chamada Nutricional entre comunidades do Quilombola (última

rodada de 2006) e crianças da região Norte (última rodada de 2007).

Outras avaliações ligadas à integração dos programas de assistência social entre si e com

programas para promover a inclusão total de beneficiários na economia produtiva

inclui: (1) a avaliação longitudinal do Beneficio de Prestação Continuada (3 milhões de

beneficiários) que visa os idosos e deficientes que vivem em pobreza extrema; (2) a avaliação

da aquisição pública de gênero alimentícios de família de agricultores (PAA); e (3) a

avaliação do impacto de programas PAC selecionados sobre o bem-estar de famílias pobres

beneficiárias e não beneficiárias e sobre as economias locais (cadeias de produtividade)

A integração de redes de controle social e formal e o feedback para a gestão do

programa é um desafio importante que o Bolsa Família enfrenta como CCT de segunda

geração. A SENARC realizará várias atividades para fortalecer e integrar essas atividades em

todos os níveis de governo. Os relatórios de monitoramento e avaliação da CGU, TCU e do

MP, assim como seus vínculos no MIS fornecerão elementos para seguir o progresso nesta

integração.

Uma série de avaliações anuais de processo/implementação sobre a organização e operação

do programa BF, a alocação de recursos (fundos, pessoal), a eficiência do programa, a

qualidade do MIS, e o oferecimento de benefícios. Isso inclui os relatórios de implementação

de seis meses do Projeto, assim como o relatório anual de implementações do programa para

a CGU. Os relatórios da TCU e CGU regulares, assim como o CGR e TCE de nível estadual

que fornecem informações sobre a qualidade da implementação do programa também

contribuem para essas informações.

Com o apoio do Empréstimo de Assistência Técnica de HD, o IBGE fortaleceu e integrou

seus levantamentos de domicílios nacionais. A integração dos levantamentos do PNAD e

POF está prevista para 2010. O novo levantamento contínuo de domicílios incluirá um

módulo sobre a participação no programa federal (que já está incluído no questionário do

Cadastro Único), que permitirá o monitoramento do direcionamento do programa (dados já

incluídos no PNAD 2004, 2006 e 2008), assim como seus impactos no nível nacional sobre a

pobreza e a desigualdade. Os dados do levantamento de domicílios nacionais e o censo (a ser

realizado em 2010) também estão sujeitos aos mapas de pobreza que são usados para a

estimativa de pobreza e de beneficiários potencialmente elegíveis nos níveis municipais. O

Cadastro Único será vinculado ao banco de dados de endereços do Censo 2010.

85

Anexo 4: Descrição detalhada do projeto

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

1. A segunda fase proposta (2010-2015) de assistência do Banco Mundial ao Programa Bolsa

Família (PBF), sob o APL, busca fortalecer a capacidade do PBF de alcançar seu objetivo de

reduzir a pobreza e a desigualdade e de promover o desenvolvimento de capital humano, por

meio da melhoria da educação e da situação da saúde das crianças, além da redução da

incidência de subnutrição entre a população pobre. A operação proposta atingiria esse objetivo,

com o apoio de: (a) o fortalecimento da governança global do programa por meio do aumento

das funções básicas de gestão do programa e das funções de responsabilização, supervisão e

controle, em três eixos: o registro dos beneficiários (Cadastro Único), gestão de benefícios, e

monitoramento das condicionalidades; (b) a consolidação do sistema de monitoramento e

avaliação do programa; e (c) os vínculos entre os beneficiários do Bolsa Família e as famílias

registradas no Cadastro Único com ações complementares fora da jurisdição do programa como

intervenções sociais e de inclusão produtiva e programas de emprego e produtividade, para

promover uma graduação da pobreza; essas atividades seriam realizadas com o apoio do

Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social (CNDS).

2. O Banco Mundial continuaria a apoiar os objetivos acima através da segunda fase de uma

série programática (APL-2) de operações que combina um cofinanciamento dos benefícios do

programa Bolsa Família (transferências) com componentes técnicos (financiamento da

assistência técnica padrão) para fortalecer as operações do programa. A segunda fase proposta

do projeto APL consistiria em um componente cofinanciando os componentes de transferência

monetária condicionada, quatro componentes de assistência técnica para ajudar a aprofundar a

arquitetura básica do programa, fortalecer supervisão e controles, e abordar os problemas de

segunda geração na articulação dos programas de proteção social, e uma pequena ajuda

específica ao MDS para coordenar o Projeto.

3. O resultado e os indicadores intermediários para acompanhamento do progresso do projeto e

do programa são descritos na tabela a seguir.

86

Indicadores de resultados Pelo meno ¾% das famílias no primeiro quintil estão recebendo transferências do BF.

Pelo menos 90% das crianças em idade escolar do ensino fundamental nas famílias beneficiárias extremamente

pobres estão frequentando a escola.

Pelo menos 85% dos jovens entre 16 e 18 anos nas famílias beneficiárias estão frequentando a escola.

Pelo menos ¾% das crianças de 0 a 6 anos e das mulheres grávidas estão cumprindo as condicionalidades de

saúde. Indicadores de resultados intermediários para Fase 2 do APL

Módulo de georreferenciamento do Sistema de Gestão de Informações (SGI) do PBF implementado, de

acordo com a versão 7.0.

Redução de erros de exclusão por meio de novos procedimentos (não registro de famílias potencialmente

elegíveis).

90% das informações no Cadastro Único atualizadas com o novo formato até 2010 e informações atuais a

partir de então.

Indicadores para verificações de qualidade de Cadastro Único desenvolvidos e implementados.

Verificações cruzadas sistemáticas com outros bancos de dados atualizados.

80% dos municípios selecionados participam de seminários regionais de treinamento para agentes de controle

interno e externo (TCE, CGE, MPE).

Índice de gestão descentralizada atualizado e média aumentada para 0,85.

Percentual de cartões emitidos mensalmente e distribuídos com menos de 40 dias, aumentado para 80%.

Pelo menos 50% das famílias beneficiárias com contas bancárias abertas.

Informações sobre cumprimento das condicionalidades de saúde disponíveis para 80% dos beneficiários.

Informações sobre cumprimento das condicionalidades de educação disponíveis para 95% dos beneficiários

com idade escolar do ensino fundamental e 85% dos beneficiários jovens.

Terceira rodada dos dados e resultados divulgados do levantamento de avaliação do impacto do PBF.

Dados e resultados divulgados da avaliação do impacto nos jovens.

Duas rodadas a mais da Chamada Nutricional sobre os dados e resultados divulgados da população tradicional.

Número ou protocolos para a implementação do CNDS desenvolvido e implementado.

Número de projetos multissetoriais implementados sobre o total de projetos geridos pelo CNDS.

Número de estudos para melhorar a inserção socioprodutiva da população alvo do CNDS.

Aquisições internas da DPI e capacidade de gestão financeira fortalecidas (pessoal contratado e treinado).

4. As atividades incluídas nos componentes de assistência técnica do segundo APL serão

realizadas em cinco anos para um montante total de US$ 30 milhões, dos quais a operação

proposta fornecerá recursos financeiros para US$ 15 milhões. Esses componentes tomam por

base as conquistas do primeiro APL e respondem ao contexto atual do programa.

Especificamente, nos últimos 5 anos, o Bolsa Família tem demonstrado um notável progresso em

termos de cobertura (populações em âmbito nacional, urbana e rural, não indígena, indígena e de

Quilombolas), o que o torna o maior programa de transferência monetária condicionada no

mundo. Além disso, o programa tem demonstrado um importante impacto positivo em termos de

produtos e resultados, ao mesmo tempo que seus dispositivos institucionais, mecanismos de

coordenação na horizontal (setor) e na vertical (estados e municípios), e também mecanismos

para melhorar controle, supervisão, transparência e responsabilização têm atingido grandes

progressos em seu processo de consolidação. Além disso, o Bolsa Família tem desenvolvido um

processo contínuo de autoavaliação que tem permitido não somente aprimorar os processos

básicos do programa, como também desenvolver características inovadoras, como a

modernização do Cadastro Único, os mecanismos de pagamento por meio de cartões eletrônicos,

o Índice de Gestão Descentralizada (IGD), o Observatório de Boas Práticas ou os sistemas para

monitoramento das condicionalidades em nível local, entre outros.

87

5. Como resultado, o Bolsa Família é uma intervenção bem consolidada no centro da estratégia

de proteção social no Brasil, e encontra-se solidamente institucionalizado no MDS para enfrentar

as próximas eleições gerais no segundo semestre de 2010.30

Nesse contexto, as atividades

incluídas no Projeto proposto foram cuidadosamente selecionadas, junto com o Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), para fornecer valor agregado na

consolidação de características inovadoras específicas que o programa tem desenvolvido nos

últimos anos. As atividades de assistência técnica que apoiam o programa seguem a lógica da

intervenção dos mecanismos de direcionamento e do registro dos beneficiários (Componente 2),

em relação ao processo e às operações do programa, gestão de benefícios e condicionalidades, e

supervisão, controle, responsabilização e transparência (Componente 3). Essas atividades são

complementadas com o fortalecimento do sistema de Monitoramento e Avaliação do Ministério

do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, além do Bolsa Família (Componente 4), e com o

apoio dos esforços do Ministério para consolidar o Programa Bolsa Família e o Cadastro Único

como instrumentos para vincular as famílias pobres a outras intervenções sociais, de

desenvolvimento de habilidades e de geração de renda em nível Federal e Estadual (Componente

5).

6. O resultado e os indicadores intermediários selecionados para acompanhar o progresso do

projeto durante a implementação são totalmente concebidos no programa do APL aprovado pelo

Banco Mundial em 2004 e atendem às questões específicas de que o programa e a estratégia de

proteção social do Brasil atualmente necessitam. Por isso, o conjunto de indicadores

selecionados para acompanhar o Projeto, totalmente explicado no Anexo 3, tem as seguintes

características: (i) Os indicadores de resultados permanecem os mesmos, conforme definidos no

programa do APL em 2004, com a única exceção de dois indicadores de saúde que foram

substituídos devido a uma falta de informações, como na Seção II, B (Objetivos e Fases do

Programa acima; (ii) alguns dos indicadores intermediários são os mesmos como no primeiro

APL, principalmente os indicadores referentes aos processos do programa e ao Cadastro Único.

Em todos os casos, esses indicadores foram extremamente monitorados durante a implementação

do APL 1, demonstraram uma tendência positiva e o novo valor alvo a ser atingido até o final da

implementação do APL 2 está definido nesse contexto; (iii) alguns indicadores que foram

incluídos no APL 1 não são mais relevantes para o APL 2 (ex.: migração de famílias dos

programas de CCTs anteriores para o Bolsa Família); e (iv) existem novos indicadores para

responder ao novo contexto e assim novos requisitos do Bolsa Família, ou são parte do novo

componente do Projeto, que não foi incluído no APL 1 (isto é, Componente 5 para fortalecer o

vínculo entre o Bolsa Família e outros programas em nível estadual).

7. A tabela a seguir apresenta o progresso recente dos principais indicadores intermediários e de

resultados e, quando apropriado, o rumo esperado para os próximos anos.

30

O programa está sendo considerado um verdadeiro programa público do governo e as principais partes têm

demonstrado seu apoio ao programa.

88

Projeto Bolsa Família - Objetivos projetados de desenvolvimento

Indicadores selecionados - 2004/2009/2015 Indicadores

Valor da linha de referência Progresso até esta data Valor da meta de final de projeto

Número ou texto Data Número ou texto Data Número ou texto Data

Indicadores de resultados

1. Cobertura de

famílias

extremamente pobres

Nenhuma família recebe

benefícios

30/9/2003 Meta atingida. 11,1 milhões de

famílias estão recebendo benefícios

(100% da meta). Incidência

absoluta (PNAD 2006) é 67% em

Q1 e 23% em Q2.

18/4/2008 Pelo menos 3/4 das

famílias extremamente

pobres estão recebendo

transferências do BF

01/10/2015

2. Meta é a precisão 66% dos benefícios dos

programas de pré-reforma

foram recebidos pelas

pessoas nos dois quintis

mais pobres do mundo (POF

2002-03)

01/01/2003 O PNAD 2006 mostra que 90%

dos benefícios do PBF foram

recebidos pelas pessoas nos dois

quintis mais pobres do mundo (e

que 64,5% foram recebidos pelas

pessoas no quintil mais pobre do

mundo).

17/04/2008 Pelo menos 70% das

famílias no primeiro

quintil estão recebendo

transferências do BF

01/10/2015

3. Melhora da

frequência escolar

das pessoas pobres

70% dos municípios estão

reportando frequência

escolar para os beneficiários

do PBF. 4,4% dos

estudantes beneficiários do

PBF com <85% de

frequência.

01/10/2004 99,7% dos municípios estão

reportando frequência escolar para

os beneficiários do PBF. Mais de

97% das crianças do PBF com

<85% de frequência.

31/03/2008 Pelo menos 90% das

crianças em idade escolar

do ensino fundamental nas

famílias beneficiárias

extremamente pobres

estão frequentando a

escola

01/10/2015

4. Melhora da

frequência escolar

das pessoas pobres

O programa Beneficio

Variável Jovem, que visa

adolescentes de 16 a 18

anos, foi iniciado

01/07/2008 78,4% dos beneficiários jovens

(cerca de 1,4 milhão de estudantes)

cumpriram a condicionalidade

01/12/2008 Pelo menos 85% dos

jovens de 16 a 18 anos nas

famílias beneficiárias

estão frequentando a

escola

01/10/2015

5. Melhora do acesso

aos cuidados de

saúde das pessoas

pobres

De 75 a 77% das crianças

de 0 a 6 anos na amostra de

avaliação de impacto

apresentaram seus cartões de

saúde

30/11/2005 Mais de 90% das famílias com

informações sobre

condicionalidade de saúde

cumprem a corresponsabilidade

Dados sobre as crianças

beneficiárias com cartões de saúde

a serem atualizados com os

resultados da 2a. mesa-redonda de

22/05/2009 Pelo menos 75% das

crianças de 0 a 6 anos e

mulheres grávidas estão

cumprindo as

condicionalidades de

saúde

01/10/2015

89

avaliação em 2009

Indicadores intermediários

1. Programas de pré-

reforma consolidados

no PBF (Componente

1).

BE=5,1 mn famílias BA=1,7

mn família PCA = 0,8 mn

família AG = 9,7 mn

famílias PBF = 0 família

30/09/2003 BE = 179 famílias restantes; BA =

2 PCA = 14.646 AG = 226; PBF =

11,1 milhões de famílias (a partir

de junho de 2006) Programas de

pré-reforma com beneficiários

incluídos no Cadastro Único em

dezembro de 2008.

31/12/2008 100% dos programas

anteriores de transferência

monetária eliminados

2. Custo-benefício

administrativo

aumentado

(Componente 1).

Custos administrativos do

Governo Central = 5,3% do

total dos gastos do programa

para programas de pré-

reforma (dados do SIAFI)

31/12/2002 Meta excedida. Custos

administrativos do Governo

Central = 5% do total dos gastos

do programa para PBF.

30/11/2009 Redução dos custos

operacionais em pelo

menos 1/3.

3. Instrumentos para

implementação dos

critérios de

elegibilidade para

beneficiários do BF

revisados*

(Componente 2).

Critérios existentes baseados

em receitas informadas e

não verificadas são

deficientes (erros de

medição, incentivos para

sub-relatórios).

01/11/2003 Sólidos resultados priorizados,

MDS e parceiros decidiram manter

a receita para critérios de

elegibilidade, mas aumentá-la com

verificações cruzadas e validações

mais sólidas. Novo processo de

recertificação deve começar em

2010

02/06/2009 Redução de erros de

exclusão por meio de

novos procedimentos (não

registro de famílias

potencialmente elegíveis).

Resultados de um estudo

sobre erros de exclusão

divulgados

01/10/2015

4. Questionários do

Cadastro Único

fortalecidos*

(Componente 2).

Questionários existentes

deficientes (perguntas sobre

renda incompletas, falta de

períodos de referência, etc.)

01/11/2003 Revisão completa do IBGE/MDS

dos novos questionários, com base

em testes de campo. Iniciado em

2009.

20/04/2009

5. Procedimentos

para implementação

do Cadastro Único

fortalecidos e

comunicados*

(Componente 2).

Necessidade de esclarecer e

comunicar funções e normas

a vários atores envolvidos.

01/11/2003 Meta concluída. O Guia de

Referência documenta os diversos

decretos, portarias e instruções

operacionais que foram publicados

para esclarecer e fortalecer a

implementação do Cadastro Único.

27/06/2006

6. Estratégia de

coleta de dados

fortalecida*

(Componente 2).

O sistema atual é estático

(não permite atualização); as

cotas a priori para registro

criam distorções;

ineficiências nos métodos de

coleta de dados.

01/11/2003 Decreto para gestão do Cadastro

Único publicado em 26/06/2007 e

para colaboração com o MDS e o

IBGE para coleta de dados

definido. Decreto 148 definiu

índice de gestão descentralizada e

política de recertificação.

18/04/2008 Índice de gestão

descentralizada atualizado

e média aumentada para

0,85. 90% das

informações no Cadastro

Único atualizadas com o

novo formato até 2010 e

informações atuais a partir

01/10/2015

90

de então.

7. Duplicações

removidas*

(Componente 2).

Nenhuma verificação

sistemática para

duplicações.

01/11/2003 Meta concluída. MDS desenvolveu

verificações cruzadas sistemáticas

internas e externas. Processo de

remoção em andamento.

18/04/2008 Indicadores para

verificações de qualidade

de Cadastro Único

desenvolvidos e

implementados.

Verificações cruzadas

sistemáticas com outros

bancos de dados

implementados

01/10/2015

8. Política de

recertificação

definida

(Componente 2).

Política para periodicidade

de recertificação não

definida.

01/11/2003 Periodicidade de 2 anos de política

de recertificação definida (decreto

148 de 27/04/06); recertificação em

âmbito nacional concluída.

Processo de recertificação

concluído e segunda recertificação

a ser iniciada em 2010.

02/06/2009

9. Cadastro Único

sendo usado como

ferramenta de gestão

de política*

(Componente 2).

MDS e municípios carecem

de acesso a banco de dados

real de Cadastro Único.

01/11/2003 Meta concluída/excedida. MDS e

100% dos municípios agora

possuem acesso on-line em tempo

real ao banco de dados do Cadastro

Único. Planos de extensão do

Cadastro Único (CU) como

instrumento principal para

direcionar beneficiários dos

programas sociais

02/06/2009 13 Estados usam o

Cadastro Único como base

para o direcionamento e a

elaboração de suas

políticas sociais

01/10/2015

10. Monitoramento

em tempo real do

programa

fortalecido*

(Componente 3).

SGI atual atende bem aos

aspectos físicos e

financeiros dos pagamentos,

mas não integra: (a) dados

do Cadastro Único (em

tempo real); (b) verificação

e monitoramento do

cumprimento das

condicionalidades.

31/05/2004 SGI opera todos os elementos

(Cadastro Único em tempo real,

pagamentos, monitoramento das

condicionalidades). Processo para

contratar um SGI abrangente para

consolidar os bancos de dados

deverá estar concluído em 2010.

20/04/2009 Módulo de

georreferenciamento do

SGI implementado, de

acordo com a versão 7.0.

01/10/2015

11. Mecanismos de

supervisão federal

para implementação

descentralizada

desenvolvidos e

Programa carece de

instrumentos de supervisão

federal.

31/05/2004 Progresso significativo. Desde

janeiro de 2005, CGU realiza

regularmente uma supervisão de

revisões e auditorias (pelo menos 6

por ano). O TCU realizou uma

18/04/2008

91

operacionais*

(Componente 3).

avaliação das implementações em

2006 antes das eleições.

12. Impacto do PBF

avaliado*

(Componente 3).

Diferente das simulações ex-

ante (BE) e das avaliações

dos programas de pré-

reforma (BA), o impacto é

desconhecido.

31/05/2004 Análise concluída sobre

levantamento de domicílios de

referência, com 15.000 domicílios

(clínica de avaliação de Fev 2007).

Primeiro processo de

acompanhamento do IE do PBF

sob implementação. Relatório final

esperado Dez 2009

18/05/2009 Dados e resultados

divulgados da terceira

rodada de avaliação

Dados e resultados

divulgados da avaliação

do impacto nos jovens.

Duas rodadas a mais da

Chamada Nutricional

sobre os dados e

resultados divulgados da

população tradicional.

01/10/2015

13. Funções

institucionais

esclarecidas*

(Componente 4).

Programa não

regulamentado (carece de

regras e diretrizes

operacionais).

31/01/2004 Meta concluída. O Guia de

Referência aborda decretos,

convênios, portarias e termos de

adesão específicos com municípios.

27/06/2006

14. Comunicações

fortalecidas*

(Componente 4).

Os beneficiários do

programa carecem de

informações sobre suas

responsabilidades e direitos

sob o programa.

31/05/2004 Conteúdo do folheto dos

beneficiários elaborado, impresso e

distribuído a todos os beneficiários.

27/06/2006

15. Sistema para

verificação de

condicionalidades em

funcionamento*

(Componente 4).

Programa não verifica

sistematicamente

cumprimento das

condicionalidades.

31/05/2004 51% de 12,3 milhões de crianças

com informações sobre

condicionalidades de educação em

12/2004, 85% de 15,5 milhões em

03/2008 com 97,3% de

cumprimento. 6% das famílias com

informações sobre saúde em

06/2005, 46% (4,9 milhões) em

03/08 com 99,5% de cumprimento.

31/03/2008 Informações sobre

cumprimento das

condicionalidades de

saúde disponíveis para

80% dos beneficiários.

Informações sobre

cumprimento das

condicionalidades de

educação disponíveis para

95% dos beneficiários

com idade escolar do

ensino fundamental e 85%

dos beneficiários jovens

01/10/2015

Fontes: Ministério do Desenvolvimento Social, Secretaria Executiva “Relatórios de Progresso do Acordo de Empréstimo 7234-BR Programa Bolsa Família”, consolidados nos

ISRs do Primeiro Projeto do Bolsa Família (APL 1).

92

Componentes do Projeto

8. Componente 1: Transferências monetárias condicionadas (Subsídios do BF) (US$ 10 bilhões;

Financiamento do Banco Mundial: US$ 185 milhões). O objetivo deste Componente é cofinanciar a

provisão de subsídios (os Subsídios do BF) para as mães ou outros membros da família designados, para

permitir às suas famílias acesso a serviços de saúde, educação e outros serviços, conforme fornecidos no

Programa BF e no Manual de Operações.

9. Este Componente continuaria a cofinanciar o programa, desembolsando recursos financeiros

contra transferências monetárias (subsídios) para famílias pobres que têm cumprido suas

corresponsabilidades em educação e saúde. O financiamento das transferências sob os dispositivos

atuais do Bolsa Família flui diretamente do Tesouro para o banco Caixa Econômica Federal (CEF), após

o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (com a gestão do programa por parte da

Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC)) aprovar a lista de pagamento dos benefícios,

“Folha de Pagamento”. A CEF transfere o dinheiro para uma conta conjunta, que os beneficiários podem

acessar com um cartão de débito (consulte Anexo 6).

10. Os mecanismos de desembolsos na operação proposta seriam semelhantes aos mecanismos

usados no primeiro empréstimo do APL. O Banco Mundial reembolsaria uma parcela das despesas ao

Tesouro sob a forma de transferências monetárias condicionadas sob o Programa Bolsa Família. Os

desembolsos serão feitos em uma base semestral, equivalente a até 1,85% das transferências pagas às

famílias que cumprem suas corresponsabilidades. Apesar de o período de implementação do Projeto ser

de cinco anos, espera-se que este Componente seja totalmente desembolsado até o final do segundo ano

de implementação, após sua entrada em vigor, considerando o montante do Componente comparado ao

orçamento geral anual para financiar as transferências monetárias (acima de US$ 15 bilhões). Como no

primeiro APL, o Banco Mundial faria o desembolso sob a categoria Transferências de Subsídios contra a

verificação das despesas do projeto, segundo as condições de empréstimo explicadas no Anexo 7.

11. Nos últimos anos, o MDS/SENARC e a Caixa Econômica Federal elaboraram um conjunto de

mecanismos para melhorar a gestão de benefícios e a transparência no processo de pagamento.

Diferentemente dessas medidas para melhorar a gestão de benefícios e para garantir que apenas as

famílias que cumprem suas corresponsabilidades tenham direito a receber seu benefício (conforme

explicado a seguir), o processo tem sido sistematizado para minimizar erros na lista de pagamentos

(automatização de rotinas para modificar registros quando necessário; ex.: bloqueio, suspensões,

cancelamento e assim por diante). Como parte dessas ações, a lista de beneficiários autorizados a receber

pagamentos passa por uma verificação cruzada por meio de vários instrumentos: (i) atualização de

registros a cada dois anos ou menos e recertificação de todo o Cadastro Único; e (ii) verificação cruzada

com outros bancos de dados como BPC e outros da previdência social (para verificar se os beneficiários

estão recebendo benefícios da previdência social), e RAIS (lista anual de informações sociais, para

verificar se um beneficiário ingressou no mercado formal de trabalho).

12. O Bolsa Família está sujeito a um escrutínio rigoroso por parte do Sistema Federal de

Supervisão e Controle. Conforme acima explicado, três órgãos federais monitoram o Programa Bolsa

Família, incluindo o sistema de pagamento. A Controladoria Geral da União (CGU) efetua revisões

anuais de controle de qualidade em amostras aleatórias, auditorias financeiras anuais, investiga casos

específicos e divulga listas de beneficiários. O Tribunal de Contas da União (TCU) na esfera legislativa

realiza avaliações de implementação, também em amostras, para o Cadastro Único e a Bolsa Família. O

Ministério Público investiga casos específicos.

13. O cofinanciamento das transferências monetárias condicionadas pagas às famílias beneficiárias

que cumprem todas as suas corresponsabilidades é parte de uma estratégia de parceria abrangente

93

entre o Banco Mundial e o Governo, estabelecida desde o lançamento do programa em 2003. O

Banco Mundial tem participado de uma parceria de longo prazo com o Governo do Brasil desde a

elaboração e o lançamento do Programa Bolsa Família (PBF) por meio da implementação. Esse apoio é

decorrente de parcerias de alto nível, por meio de um programa contínuo de atividades analíticas e de

consultoria, e por meio de parcerias técnicas e financeiras sob o nosso empréstimo em andamento para

apoio ao programa. O Projeto (o segundo empréstimo do APL) é um pacote sob medida que combina três

recursos inovadores em termos de projeto, um dos quais é o cofinanciamento de transferências. Os outros

dois elementos são os componentes de assistência técnica e a estrutura de resultados, e o diálogo de nível

técnico em andamento apoiado na supervisão do progresso do projeto.

14. Para ajudar a apoiar as melhorias gradualmente na qualidade e expansão do programa, o

projeto do Banco Mundial adotou uma abordagem de cofinanciamento em relação ao programa. Essa abordagem combina as vantagens do fornecimento de uma janela para assistência técnica contínua

com flexibilidades em desembolsos contínuos que foram necessários, considerando o complexo sistema

de orçamentos do Brasil. Com essas características principais, apesar de os recursos financeiros do Banco

Mundial representarem uma pequena proporção do orçamento do PBF, a parceria do Banco Mundial com

o Governo está ajudando a fortalecer o funcionamento de todo o Programa Bolsa Família. Assim, a

contribuição financeira relativamente pequena do Banco Mundial mantém o Banco envolvido no

progresso e nos desenvolvimentos do programa, e permite ao Banco participar de uma parceria mais

profunda que envolve questões mais amplas de um diálogo contínuo de duas vias e sobre os aspectos mais

operacionais do Bolsa Família. O envolvimento de longo prazo do Banco Mundial no programa - desde o

começo como a fusão de quatro programas predecessores dentro do Programa Fome Zero - também

desempenhou um importante papel na promoção da “continuidade institucional e técnica” em uma

importante reforma ministerial. O envolvimento do Banco Mundial além da assistência técnica também

poderia ajudar a garantir a sustentabilidade do programa durante as mudanças nas administrações ou nos

partidos políticos, como pode ocorrer na próxima eleição presidencial no segundo semestre de 2010.

15. Componente 2: Fortalecimento do Cadastro Único como o principal instrumento de

direcionamento para programas sociais (US$ 6 milhões; Financiamento do Banco Mundial: US$ 2,8

milhões). O APL 2 fornecerá apoio, treinamento, assistência técnica e custos operacionais incrementais

selecionados ao MDS para consolidar o Cadastro Único como o principal mecanismo usado para

selecionar a população alvo do programa BF e outros programas sociais e, ainda mais importante, integrar

os programas sociais nos níveis federal e subnacional.

16. O objetivo primário do Cadastro Único é funcionar como um registro de todas as famílias brasileiras

que vivem na pobreza. É um banco de dados nacional que reúne os dados socioeconômicos das famílias

com renda mensal abaixo de R$ 190 (metade de um salário mínimo, cerca de US$ 100). O Cadastro

Único é o principal instrumento de direcionamento usado pelo governo brasileiro para selecionar os

beneficiários dos programas sociais. Foi originalmente desenvolvido em 2001 como um esforço para

constituir um único banco de dados com registros das famílias de mais baixa renda no Brasil. Até aquele

momento, cada programa social operava seu próprio sistema de direcionamento. O Cadastro Único é na

verdade um censo para quase toda a população pobre no Brasil, com informações detalhadas sobre as

famílias (não apenas nome e endereço), mas também muitas variáveis sobre as condições de subsistência.

O Cadastro Único tem sido também essencial para a redução dos erros de exclusão e inclusão nos

programas do governo, principalmente no programa Bolsa Família. O novo banco de dados melhora a

eficiência e aumenta a coordenação entre diferentes iniciativas sociais em nível nacional e municipal.

Apesar de o Cadastro Único ter atendido principalmente ao Bolsa Família desde o início, é agora cada vez

mais usado por outros programas em nível Federal (Luz para Todos, Tarifa Social de Energia), Estadual

(programas de treinamento de jovens em São Paulo e Pará) e Municipal (em Belo Horizonte).

94

17. O governo brasileiro tem envidado grandes esforços para melhorar o Cadastro Único. Desde 2004,

muitas diretrizes oficiais têm sido publicadas para esclarecer os papéis dos diferentes atores envolvidos no

registro e na gestão do banco de dados. Além disso, a primeira recertificação massiva ocorreu entre

setembro de 2005 e março de 2006, resultando em uma revisão da qualidade do Cadastro Único. Cerca de

2,7 milhões de novas famílias elegíveis foram incorporadas ao registro e 1,4 milhão de domicílios foram

excluídos por várias razões. O Governo está atualmente realizando uma nova recertificação do Cadastro

Único em todo o país. Os processos de recertificação regular são complementados por uma atividade

contínua de atualização dos registros individuais das famílias realizada pelas autoridades municipais. Os

beneficiários do PBF cujo registro não tiver sido atualizado por dois anos terão seus benefícios suspensos.

Outra importante melhoria recente do banco de dados ocorreu após o MDS e a Caixa Econômica Federal,

a agência operadora do Cadastro Único, negociarem um contrato baseado em desempenho em janeiro de

2006, que incorporou 17 indicadores para medir a qualidade dos serviços. Esses indicadores incluem um

índice de duplicação da entrada de registros e as horas de disponibilidade do sistema, entre outros.

18. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome também mantém um processo contínuo

de avaliação, desenvolvimento, teste e implementação de melhorias na operação do Cadastro Único.

Recentemente, o MDS concluiu o processo de implementação de um novo questionário para reunir as

informações sobre famílias e um novo software para gerir as informações (Versão 7.0). O objetivo é

melhorar a qualidade das informações sobre as famílias, melhorando assim a ferramenta de

direcionamento para o Bolsa Família e para os outros programas que usam o Cadastro Único para

selecionar os beneficiários. A implementação completa da Versão 7.0 é gradual e o MDS oferece apoio

aos municípios para a realização do processo. Para promover o uso do Cadastro Único em outras

intervenções e programas sociais, o MDS está em vias de aumentar o acesso a tais informações.

19. Esse Componente será realizado pelo MDS por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania

(SENARC). Apesar de a qualidade das informações do Cadastro Único ter melhorado consideravelmente

para identificar os domicílios pobres, existe a necessidade de uma maior consolidação desse cadastro

como a principal ferramenta de direcionamento dos programas sociais do Governo. O APL2 fornecerá

apoio e assistência técnica ao MDS para consolidar o instrumento como o mecanismo principal de seleção

dos beneficiários do programa social e, ainda mais importante, de integração dos programas sociais nos

níveis federal e subnacional. Desse modo, esse Componente contribuirá para os esforços do MDS em

melhorar a qualidade de suas informações, desenvolver e consolidar ainda mais sua tecnologia e sistemas

de informação, monitorar e medir as condições de vida das famílias registradas no Cadastro Único, e

aumentar e promover o acesso de outros órgãos ao Cadastro Único. O Projeto proposto forneceria,

portanto, apoio e assistência técnica nas seguintes áreas:

a) Melhoria da qualidade das informações coletadas e reportadas pelo Cadastro Único. Enquanto o

APL1 focou na implementação dos critérios e controles de qualidade, o APL2 apoiará a

implementação de outras verificações de consistência interna como um teste complementar de

recursos indiretos, verificações cruzadas sistemáticas com outros bancos de dados federais e

análise complementar de vulnerabilidades. Essas medidas fornecerão dados ainda mais precisos

para a tomada de decisões. O Projeto proposto contribuiria para melhorar o mecanismo de

direcionamento para identificar e registrar as famílias no Cadastro Único por meio de atividades

específicas para: (i) elaborar, testar, implementar e avaliar um modelo e instrumentos para

identificar categorias específicas das famílias de baixa renda (difíceis de atingir); e (ii) adaptar a

aplicação do Índice de Desenvolvimento da Família, basicamente um índice de recursos indiretos,

para a nova versão do Cadastro Único, desenvolver e implementar seu algarismo após o novo

questionário, e apoiar e treinar os municípios para usar esse cadastro.31

31

Por lei, a renda autodeclarada per capita é a variável da elegibilidade. Contudo, o IDF e outros controles de

qualidade direcionados para a avaliação de uma visão mais holística do bem-estar fornecem verificações cruzadas da

95

b) Fortalecimento da identificação e registro dos povos indígenas e Quilombolas, considerando em

especial suas condições socioculturais. O Governo iniciou práticas inovadoras de direcionamento

para os Quilombolas e os povos indígenas durante a primeira fase de expansão do programa e se

comprometeu a aumentar o acesso e a participação social dos povos mais vulneráveis, de acordo

com suas identidades, tradições e valores culturais. Nos últimos 4 a 5 anos, as práticas da

SENARC evoluíram bastante e o MDS tem adotado uma postura proativa na garantia da

adaptação de suas operações à organização específica e às condições de cada comunidade

indígena ou Quilombola aonde ingressa.

c) Fortalecimento da tecnologia de informação e sistemas do Cadastro Único. O APL1 apoiou a

implementação dos módulos do SGI do PBF. O APL2 está apoiando a interação dos diferentes

módulos, o registro de informações dinâmicas sobre as famílias (pagamentos, cumprimento das

condicionalidades) e a interação das informações do programa com outros sistemas executados

pelo MDS. O Projeto proposto apoiaria a SENARC para fortalecer ainda mais a plataforma de TI

do Cadastro Único, melhorando o Sistema de Gestão de Informações do programa. Ao usar os

recursos financeiros da primeira operação do APL, o MDS está desenvolvendo, testando e

implementando os principais módulos do SGI. O segundo APL proposto completaria a

implementação dos primeiros 70% dos módulos e ainda desenvolveria três módulos adicionais

para: (i) facilitar a consulta ao sistema de controle em nível Federal (a Rede Pública de

Fiscalização); (ii) monitorar os indivíduos sem identificação civil; e (iii) incorporar um sistema

georreferenciado.

a. Ao apoiar o desenvolvimento da plataforma de TI do Cadastro Único, o Projeto proposto

também apoiaria o aprimoramento da nova versão (Cadastro Único, versão 7.0), que

envolve, entre outros, dados de georreferenciamento do censo de 2010, atualizando os

dados das famílias registradas e elaborando e implementando uma ferramenta de

informações para monitorar o registro dos domicílios que constam do Cadastro Único,

mas que não recebem os benefícios do PBF (porque não têm direito ou por causa das

restrições programáticas em nível local).

d) Promoção de acesso ao cadastro e uso do Cadastro Único para tomada de decisões por outros

programas e órgãos do governo. O Projeto proposto apoiaria o uso do Cadastro Único para

selecionar beneficiários e direcionar investimentos de outros órgãos do governo, além das

Secretarias no MDS e nos níveis de autoridades federais, estaduais e locais. Desse modo, o MDS

desenvolverá uma estratégia para divulgar o uso potencial do Cadastro Único para uma tomada de

decisões baseada em evidências de outros programas sociais, e ajustar regulamente o sistema do

Cadastro Único com base na demanda real para fins de informação.

e) Medição de mudanças das condições de vida das famílias de baixa renda registradas no Cadastro

Único. Para fornecer uma ferramenta para uma tomada de decisões dos programas sociais dentro

e além do MDS, o Projeto apoiaria a SENARC, junto com a SAGI, para realizar a segunda rodada

do levantamento contínuo das condições de vida das famílias de baixa renda. Especificamente, o

Projeto proposto contribuiria para a elaboração da avaliação e seus instrumentos, coleta dos

dados, preparação dos relatórios necessários e divulgação dos resultados. A avaliação tiraria

vantagem da aplicação do novo questionário e da implementação completa da Versão 7.0 do

Cadastro Único. Isso permitiria a gestão do programa para entender as questões de exclusão e

vulnerabilidades, uma agenda de segunda geração no contexto da crise geral

renda autodeclarada e potencialmente permitem aos gerentes de programa identificar as vulnerabilidades específicas

enfrentadas por algumas das famílias.

96

20. Componente 3: Fortalecimento Institucional para a Consolidação do Programa Bolsa Família

(US$ 9,7 milhões, Recursos Financeiros do Banco Mundial: US$ 4,6 milhões). Esse Componente,

também realizado pelo MDS por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC),

financiaria as atividades alvo no Fortalecimento da gestão, governança e responsabilização do MDS para

implementar o Programa BF.

21. Desde seu lançamento em 2003, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome tem

estado em um processo contínuo de consolidação do programa Bolsa Família no centro da estratégia de

proteção social no Brasil. Esse processo busca atualizar a elaboração do programa, ajustar os processos

operacionais dentro do Ministério e melhorar a eficácia dos processos de supervisão, controle e

responsabilização do programa. A operação do programa está sujeita a uma prática permanente de

autoavaliação e aprimoramento por parte da SENARC e, consequentemente, os resultados do Bolsa

Família têm mostrado uma melhoria constante (Anexo 1). A consolidação do programa e seus processos

são ainda mais relevantes, considerando as próximas eleições gerais e a nova administração esperada em

exercício até o final de 2010. Nessa perspectiva, o fortalecimento dos processos do programa é uma

atividade essencial para complementar os esforços de fortalecimento do registro dos beneficiários,

aumentar a capacidade de monitoramento do programa e medir os resultados das intervenções e partes

complementares.

22. O Projeto proposto, por meio desse Componente, busca complementar a elaboração do modelo de

gestão do Bolsa Família, fortalecendo os vínculos com os mecanismos de controle social do programa,

institucionalizando as informações e as estratégias de comunicação com as famílias beneficiárias e

melhorando os processos operacionais desenvolvidos e em desenvolvimento por parte do MDS. Esse

Componente, também realizado pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), financiaria

as atividades alvo no fortalecimento da gestão global, governança e responsabilização do programa por

meio de três canais: a) Gestão descentralizada, sistemas de Controle e Supervisão e Formulação de

Capacidade do programa, b) Gestão de Benefícios, e c) Gestão de corresponsabilidades.

23. Subcomponente 3.A. Gestão e Operação global do programa (US$ 3,9 milhões; Financiamento

do Banco Mundial: US$ 1,8 milhão). Para contribuir com os esforços do MDS para consolidar as

operações e funções do programa, esse Componente complementará as atividades para apoiar o

mecanismo de direcionamento (Componente 2), fortalecendo as operações do programa baseadas na

gestão descentralizada e nas corresponsabilidades compartilhadas, mecanismos de controle e

responsabilização e aumento da capacidade do pessoal do programa e órgãos de controle nos níveis

federal, estadual e municipal.

a) Fortalecer a Gestão Descentralizada do Programa. O Projeto proposto apoiaria o MDS para

avaliar, melhorar e implementar a estratégia de apoio ao monitoramento da gestão municipal

e ao desempenho do Bolsa Família em nível local. Especificamente, por meio dessas ações, o

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome fornece apoio direto às autoridades

municipais em suas responsabilidades específicas, definindo e realizando estratégias e

atividades para melhorar o processo de coleta, registro e atualização dos dados no Cadastro

Único e aumentando a proporção média de famílias, crianças e jovens com informações sobre

o cumprimento das condições. Ao atingir o objetivo deste conjunto de atividades, o programa

revisará a composição do Índice de Gestão Descentralizada (IGD) e espera uma melhoria

sustentada para 0,85 em média. 32

32

O IGD mede o desempenho municipal na implementação do programa por meio de um índice sintético que

abrange variáveis de cobertura e qualidade de informações do Cadastro Único de monitoramento do cumprimento

97

b) Consolidar mecanismos de controle e responsabilização do programa. A operação proposta

forneceria assistência técnica à SENARC para melhorar os mecanismos de controle e

responsabilização, com a consolidação do modelo para fornecer informações aos órgãos

federais e de controle; o Projeto proposto apoiaria a SENARC para (i) aumentar a capacidade

de e treinar os agentes de controle social, em relação à implementação e responsabilização

dos recursos financeiros desembolsados por meio do IGD e IGDE, e elaborar um modelo de

treinamento e pedagógico para uma maior divulgação e publicação por parte do MDS; e (ii)

fortalecer a rede de supervisão e controle interno e externo (“Rede de Fiscalização”) por meio

de uma estratégia para divulgar as informações para agentes internos e externos sobre os

conceitos, pontos de estrangulamento e melhores práticas do Bolsa Família, compartilhando

as informações sobre os sistemas desenvolvidos para apoiar as atividades de monitoramento,

controle e responsabilização (fiscalização), e fortalecer o diálogo entre a SENARC, o pessoal

municipal do PBF, conselheiros dos comitês/conselhos do controle social e agentes de

controle interno e externo.

c) Elaborar e implementar uma estratégia abrangente de formulação de capacidade. O Projeto

proposto apoiaria a SENARC na elaboração e implementação de um programa de formulação

de capacidade, baseado em treinamento e assistência técnica aos gestores locais, regionais e

federais e membros dos órgãos de controle social do Bolsa Família em áreas associadas ao

programa e suas operações. Apesar de os mecanismos de controle social implementados para

monitorar o programa em nível local serem uma característica inovadora do programa, uma

avaliação recente destacou seu impacto limitado, em parte porque os membros do controle

social sabem pouco sobre suas funções. O Projeto proposto contribuiria para abordar essa

questão por meio de uma estratégia de treinamento sistemático.

24. Subcomponente 3.B. Gestão das corresponsabilidades do programa (US$ 3,2 milhões;

Financiamento do Banco Mundial: US$ 1,5 milhão). A gestão das corresponsabilidades do programa

envolve um conjunto de processos que visa: (i) Monitorar o cumprimento das corresponsabilidades em

educação e saúde como pré-requisito para autorizar pagamentos, (ii) Registrar informações sobre o

cumprimento de corresponsabilidades, (iii) Garantir que as famílias cumpram suas corresponsabilidades,

e (iv) Apoiar as famílias que não cumprem suas corresponsabilidades. Os processos envolvidos na gestão

das condicionalidades do programa são realizados pelos Ministérios do Desenvolvimento Social e

Combate à Fome, Saúde e Educação em nível central e pelos representantes locais do MDS e secretarias

municipais descentralizadas de saúde e educação em nível local.

25. O conjunto de atividades que o Projeto proposto financiaria para melhorar a gestão das

corresponsabilidades do programa busca aumentar as informações disponíveis sobre o cumprimento das

corresponsabilidades, integrar ainda mais o monitoramento das corresponsabilidades e os mecanismos

para facilitar o acesso das famílias beneficiárias aos setores de educação e saúde, e articular o processo de

monitoramento com apoio às famílias que não cumprem suas corresponsabilidades. Nesse contexto, as

atividades que o Projeto proposto apoiaria para fortalecer a gestão de condicionalidades do Bolsa Família

buscam consolidar os processos acima mencionados nas seguintes áreas:

a) Melhorar o processo de verificação de cumprimento. Desde seu lançamento em 2003, o

programa tem mostrado uma melhora constante no monitoramento do cumprimento de suas

corresponsabilidades (frequência escolar e check-ups regulares de saúde). Apesar do

considerável progresso (de 64 para 85% em educação, 75% entre jovens de 16 a 18 anos; e de

com as condições de educação e saúde. Os municípios recebem transferências adicionais do governo federal,

dependendo da pontuação do IGD por ele obtida.

98

37 a 63% em saúde entre 2006 e 2009), ainda existe um considerável escopo para melhorias,

principalmente na área da saúde, onde houve pouco progresso em 2008. Desse modo, o

Projeto proposto apoiaria o MDS para identificar os pontos francos e fornecer apoio para

melhorar e fortalecer os sistemas de relatórios e de monitoramento do término das

corresponsabilidades, por meio da avaliação do processo atual de monitoramento das

condicionalidades e elaboração, teste e implementação de ajustes e melhorias. Espera-se que

como resultado, o programa aumente a proporção de famílias e crianças com informações

sobre o cumprimento das condições de saúde e educação em 12% e 4% respectivamente

(atingindo 75% em saúde e 90% em educação).

b) Desenvolver estratégias para identificar fatores que causem o não cumprimento das

corresponsabilidades e o aumento de incentivos em termos de cumprimento, com o apoio da

rede de assistência social em nível local. O Bolsa Família tem demonstrado que o conjunto

de incentivos para as famílias investirem no capital humano de suas crianças tem sido

geralmente eficaz. A partir das informações reportadas sobre o cumprimento das famílias

com as atividades de educação e saúde, mais de 97% das crianças de 5 a 16 anos e dos jovens

de 16 a 18 anos registrados no programa estavam matriculados e frequentavam a escola

regularmente, e uma proporção semelhante de famílias efetuava seus check-ups regulares nas

unidades de saúde. Todavia, o programa assumiu o compromisso de continuar melhorando a

proporção de famílias que cumprem essas atividades, e tem desenvolvido um protocolo

específico para fornecer apoio ao setor de assistência social. O Projeto proposto contribuiria

para essa finalidade: (a) apoiando a SENARC na aplicação do protocolo de assistência social

às famílias que não cumprem suas corresponsabilidades; e (b) avaliando o efeito do protocolo

ajustado, identificando e implementando aspectos para melhorar seu impacto e avaliar mais

detalhadamente sua aplicação. Espera-se que a implementação das atividades acima

mencionadas resulte na participação de pelo menos 50% das famílias que não cumprem suas

corresponsabilidades nas atividades de apoio da nova família prescrita pelo protocolo, e na

participação de pelo menos 40% das famílias que não cumprem as condições nas atividades

da atual estratégia de apoio às famílias fornecida pelo CRAS/CREAS.

c) Fortalecer mecanismos de controle social do Bolsa Família. O controle social do programa é

realizado por meio de conselhos ou comissões criados em nível municipal, que constituem

requisitos para a participação dos municípios no programa Bolsa Família. Os organismos de

controle social abrangem a a sociedade civil e as autoridades, incluindo, pelo menos,

representantes das áreas de assistência social, saúde, educação e segurança alimentar. As

atividades globais dos órgãos de controle social estão associadas ao registro de famílias

pobres no Cadastro Único e no programa Bolsa Família, verificação de disponibilidade de

serviços sociais e promoção da coordenação do serviço público, e apoio à supervisão e ao

controle realizados pelo MDS e pela Rede de Fiscalização em nível federal (Controladoria

Geral da União, Tribunal de Contas da União e Ministério Público Federal). O Projeto

proposto apoiaria a SENARC em seu esforço de institucionalizar e melhorar a eficácia do

controle social no nível municipal por meio da identificação e implementação de estratégias e

ações específicas para melhorar seus dispositivos institucionais, e eficácia, promovendo redes

locais que abrangem conselhos/comissões de controle social, organismos de supervisão,

pessoal do programa em nível local e mídia em nível municipal, e elaborando e

implementando um sistema para monitorar os organismos de controle social.

d) Consolidar Observatório de Boas Práticas e Concurso. O Observatório, uma ferramenta

virtual criada em 2007 e gerida pela SENARC, identifica, reúne e divulga boas práticas na

gestão do programa Bolsa Família desenvolvido pelos estados e municípios. A meta do

observatório é fornecer uma ferramenta para divulgação e cooperação horizontais. Uma vez

99

que os estados e municípios desenvolvem autonomamente métodos e práticas de gestão

específicos para realizar suas responsabilidades dentro do programa, o Observatório é um

instrumento bastante valioso para melhorar a qualidade das operações do programa nesses

níveis.33

Como parte do observatório, os estados e municípios registram suas práticas e

participam de um concurso. As práticas registradas são avaliadas dentro de critérios definidos

e um pequeno conjunto delas são selecionadas e divulgadas por meio do Observatório e

participam do Concurso de Boas Práticas. O Projeto proposto apoiaria a SENARC no

desenvolvimento de mecanismos para fortalecer o observatório e avaliar sua utilização como

uma ferramenta para o desenvolvimento de práticas de gestão, realizar dois concursos

(terceira e quarta edições), além de divulgar e avaliar os resultados dos concursos por meio da

definição e implementação de mecanismos de acompanhamento das práticas publicadas.

26. Subcomponente 3.C. Gestão dos Benefícios do Programa (US$ 2,6 milhões; Financiamento do

Banco Mundial: US$ 1,2 milhão). A gestão de benefícios é um conjunto de processos e atividades que o

programa efetua para garantir que os benefícios sejam regularmente transferidos para as famílias

beneficiárias. A gestão de benefícios no Bolsa Família envolve três grupos de processos e atividades: (i)

Autorização de pagamentos - informações sobre a composição das famílias, informações atualizadas

sobre o registro, análise do cumprimento das corresponsabilidades por parte das famílias; (ii) Gestão de

benefícios em nível local - processos e regulamentações para bloquear, desbloquear, cancelar,

restabelecer e suspender benefícios, de acordo com as regras dos programas; e (iii) Pagamento - logística,

mecanismos para alcançar as famílias em áreas remotas, e estratégias para uma melhor gestão por parte

dos beneficiários de seus pagamentos (educação financeira).

27. O Projeto proposto apoiaria a SENARC para melhorar a gestão do processo de benefícios,

melhorando a logística e a gestão de pagamentos, introduzindo outros desenvolvimentos e inovações

nessas áreas e instrumentos de aprimoramento atualmente usados pelo MDS. Para atingir esse objetivo, o

Projeto proposto financiaria as atividades a seguir.

a) Atualizar dados socioeconômicos sobre os beneficiários do programa. O Projeto proposto

apoiaria a SENARC na avaliação da estratégia e das atividades para manter o registro de

beneficiários do programa atualizado e para desenvolver e testar mecanismos para melhorar o

processo. Atualmente, as informações sobre 3 milhões de famílias registradas como beneficiários

do Bolsa Família têm mais de dois anos. Como resultado dessas atividades, espera-se que a

proporção de beneficiários sem revisão de registros e informações socioeconômicas atualizadas

sofra uma redução de até 50%.

b) Melhorar o mecanismo de direcionamento do Bolsa Família. A operação proposta continuaria

com seu apoio ao MDS para avaliar, testar e aprimorar mecanismos para identificar e selecionar

os beneficiários do programa. Esse grupo de atividades busca analisar e desenvolver mecanismos

de direcionamento para o Bolsa Família, incluindo, por exemplo, o ajuste das estimativas de

pobreza do programa em nível federal e municipal e o desenvolvimento de metodologias de

direcionamento.

c) Fortalecer e melhorar a estratégia de abertura de contas para os beneficiários do Bolsa Família

(inclusão bancária). Desde 2008, o programa lançou uma estratégia para abrir contas bancárias

para os beneficiários do Bolsa Família. As contas, abertas na Caixa Econômica Federal,

destinam-se não apenas ao depósito dos benefícios para as famílias, mas também à facilitação do

acesso das famílias a outros serviços bancários e ao crédito. Até a metade de 2009, o programa

33

As práticas abrangem a gestão integrada do Bolsa Família, registro de famílias, gestão de benefícios e

condicionalidades, controle social e supervisão, coordenação com programas complementares e apoio às famílias.

100

ajudou cerca de dois milhões de beneficiários a abrir suas contas bancárias. O Projeto proposto

apoiaria essa finalidade, avaliando a estratégia atual, ajustando a finalidade e seus instrumentos

quando necessário e avaliando o processo. Espera-se que esse grupo de atividades contribua para

a meta global do programa de abrir contas para pelo menos 50% das famílias registradas no Bolsa

Família.

d) Desenvolver instrumentos de educação financeira. Para complementar a estratégia de abertura de

contas, o programa avaliará, elaborará e realizará projetos em nível municipal para fornecer

educação financeira aos beneficiários do programa. Entre esses instrumentos encontram-se as

campanhas de comunicação para manter os beneficiários cientes das contas, além de um apoio

mais sistemático, incluindo um planejamento financeiro das famílias, serviços e produtos

bancários, informações sobre crédito, microfinanciamento e assim por diante. O Projeto proposto

também apoiaria a avaliação dessa intervenção e implementaria ajustes quando necessário. O

resultado esperado dessa intervenção é atingir pelo menos 3% dos municípios brasileiros com

programas de educação financeira sob implementação.

e) Desenvolver uma estratégia para diferenciar pagamentos em áreas remotas. Até a metade de

2009, o Bolsa Família realiza cerca de 11 milhões de pagamentos por mês. Os beneficiários

recebem suas transferências com seus cartões eletrônicos em mais de 15.000 locais. As famílias

podem receber seus benefícios dentro de 90 dias. O programa estima que atualmente cerca de

95% dos benefícios sejam recebidos. Contudo, os 5% restantes representam cerca de 500.000

benefícios não sacados após 90 dias. Além disso, cerca de 250 municípios enfrentam interrupções

em seus serviços de pagamentos. Finalmente, cerca de 10% dos beneficiários gastam entre 5 e

25% de seus benefícios para chegar até o ponto de pagamento designado. O Projeto proposto

apoiaria a SENARC para elaborar e implementar uma estratégia para diferenciar pagamentos em

áreas remotas e assim facilitar o recebimento dos benefícios no devido tempo por parte das

famílias que moram nesses lugares a um baixo custo ou até mesmo sem nenhum custo. O

resultado esperado é ter diferentes estratégias de pagamento em pelo menos 6 Estados.

f) Melhorar a logística de distribuição de cartões eletrônicos de pagamento. A estratégia acima

mencionada será complementada com melhorias na logística de distribuição de cartões

eletrônicos para saque dos benefícios. O Projeto proposto fornecerá assistência para avaliar,

elaborar melhorias, implementar e avaliar a estratégia de distribuição de cartões eletrônicos de

pagamento. Espera-se que, em pelo menos 90% dos casos, o atraso na distribuição dos cartões

eletrônicos de pagamento seja reduzido para menos de 40 dias.

g) Melhorar o processo global de gestão de benefícios. A operação proposta apoiaria o MDS na

avaliação e, se apropriado, no ajuste da gestão dos benefícios do programa (bloqueio,

desbloqueio, cancelamento, restabelecimento e suspensão de benefícios) e nas funções das

autoridades locais e federais.

28. Componente 4: Consolidação do Sistema de Monitoramento e Avaliação no Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome (US$ 9,3 milhões; Financiamento bancário: US$ 4,5

milhões). Este Componente fornecerá apoio, treinamento, assistência técnica, equipamentos e Custos

Operacionais Incrementais selecionados para consolidar a capacidade do MDS de monitorar e avaliar

programas sociais em nível federal e subnacional e fortalecer sua capacidade de, inter alia: (a) realizar

análises, avaliações e outros estudos; (b) divulgar e discutir com os interessados os resultados das

avaliações; e (c) realizar avaliações e outros estudos nas seguintes áreas: (i) Programa BF, (ii) outros

programas em fase de implementação por parte do MDS; e (iii) intervenções selecionadas para vincular

os Beneficiários do BF com outros programas de inclusão social e de geração de renda em nível estadual.

101

29. O MDS, principalmente através de sua Secretaria Nacional de Avaliação e Gestão da Informação

(SAGI), desenvolveu um sistema abrangente de monitoramento e avaliação. Por meio de dois conjuntos

complementares de providências, a SAGI conta com: (a) um Sistema de Avaliação para realizar

avaliações de levantamento e impacto, com base em metodologias rigorosas, aplicadas a programas

sociais selecionados, inicialmente dentro do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,

para medir os resultados de programas sociais em nível federal; e (b) um Sistema de Monitoramento para

acompanhar o progresso do programa e fornecer informações com base em indicadores e dados

administrativos. O objetivo geral do sistema de Monitoramento e Avaliação (M&A) no MDS é

quadruplicar e: (a) fornecer feedback sobre a gestão do programa em termos de resultados, efeitos,

implementação e produtos; (b) divulgar resultados e melhorar a transparência de programas sociais por

meio de publicações, workshops e microdados; (c) fornecer e disponibilizar informações estratégicas para

tomada de decisões e criação de programas por meio de relatórios, notas técnicas e assim por diante; e (d)

aumentar a capacidade do Ministério de gerir políticas sociais, monitoramento e avaliação, e controle

social.

30. Esse Componente, a ser implementado pela SAGI, apoiaria a Secretaria na melhoria e consolidação

da capacidade do Ministério de monitorar e avaliar programas sociais em nível federal e estadual.

Enquanto o APL1 focou a capacidade interna de desenvolvimento em termos de monitoramento e

avaliação do PBF, o APL2 apoia uma institucionalização mais ampla da SAGI e dos sistemas de M&A no

ministério e a avaliação de programas complementares ao Bolsa Família. Além disso, esse Componente

aumentaria a capacidade da SAGI de preparar especificações técnicas para elaborar avaliações de impacto

e analisar dados e resultados, e realizar workshops e conferências para divulgar resultados, e treinamento

para manter o pessoal da SAGI atualizado em termos de monitoramento e técnicas de avaliação. Por isso,

esse Componente apoiaria os esforços do Governo em três frentes:

a) Apoio à avaliação de impacto do programa Bolsa Família e seus recentes desenvolvimentos para

explorar modos inovadores e ajustados para fortalecer a capacidade de avaliação local.

b) Apoio a uma série de estudos especializados de avaliação de programas sociais (nacionais ou

locais por natureza) implementados por ou em coordenação com o Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

c) Fornecimento de assistência para aumentar a capacidade da SAGI de monitorar e avaliar

programas sociais em nível Federal.

31. Avaliação do impacto do Bolsa Família e seus desenvolvimentos recentes. O Projeto proposto

apoiaria o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome na continuidade da avaliação de

impacto do Bolsa Família, e na avaliação de algumas características específicas e desenvolvimentos

recentes do programa.

a) Terceira rodada da Avaliação de impacto do Bolsa Família. A avaliação de impacto do Bolsa

Família é um processo de longo prazo que acompanha a implementação do programa e apoia o

monitoramento dos resultados mensuráveis do programa em dois níveis: nível territorial e nível

domiciliar. O levantamento de referência foi realizado em 2005 e o primeiro levantamento de

acompanhamento encontra-se em fase de implementação. O levantamento consiste em um estudo

longitudinal de uma amostra representativa de cerca de 15.500 domicílios, agregados em 3

grandes regiões: Norte Urbano e Centro-Oeste; Nordeste; e Sul-Sudeste. A amostra consistia em

três categorias: famílias beneficiárias; famílias registradas no Cadastro Único, mas não

beneficiárias do Bolsa Família; e famílias fora do Cadastro Único e Bolsa Família. Uma vez que

um projeto experimental não foi possível, os impactos são calculados por meio das técnicas PSM

(Propensity Score Matching).

102

A segunda rodada de coleta de dados encontra-se atualmente em fase de implementação, apoiada

por recursos financeiros da primeira operação do APL para apoiar o Bolsa Família. A empresa

contratada para efetuar essa avaliação utiliza um desenho de projeto longitudinal sobre os dados

coletados em 2005 e novos dados coletados em 2009, tirando vantagem do fato, a princípio, de

que muitos domicílios pesquisados ainda não haviam começado a receber os benefícios do Bolsa

Família. A metodologia de avaliação usada para a segunda rodada será uma mistura das técnicas

PSM (Propensity Score Matching), descontinuidade da regressão e modelos de dose e duração.

Para continuar com o processo de medição dos resultados do programa, o Projeto proposto

financiaria o segundo levantamento de acompanhamento para incluir também outros aspectos,

além do resultado direto do Bolsa Família, principalmente a inclusão das famílias no mercado de

trabalho e a sustentabilidade social do programa.

b) Impacto do “Benefício Variável Jovem” na Evasão Escolar. Em 2007, o programa criou um

benefício variável pago às famílias com jovens de 16 a 18 anos que frequentam a escola com

regularidade. O benefício é pago por jovem. Nesse contexto, a extensão dos benefícios do Bolsa

Família para esse segmento da população, com um benefício em dinheiro de R$ 30,00 para um

máximo de dois benefícios por família, deve provavelmente representar um investimento na

inclusão social desses jovens. Atualmente, estima-se que 1,8 milhão de jovens recebam esses

recursos.

A meta dessa atividade é apoiar a SAGI na avaliação do impacto do Benefício Variável Jovem

(BVJ) na redução da evasão escolar e no aumento das taxas de frequência e de conclusão entre os

jovens entre 16 e 18 anos. O desenho do estudo será quase-experimental com os grupos de

tratamento (beneficiários) e de controle (potenciais beneficiários que não recebem). O MDS está

avaliando uma estratégia para determinar o impacto do BVJ. Uma opção em estudo é analisar

dados administrativos do Cadastro Único e bancos de dados do Ministério da Educação para

comparar resultados entre beneficiários e não beneficiários. A amostra esperada é de 3.000

jovens, metade no grupo de tratamento e metade no grupo de controle. Será representativa do

âmbito nacional apenas. O Projeto proposto financiaria a linha de referência e pelo menos um

levantamento de acompanhamento.

c) Além das avaliações, análises e estudos descritos a seguir ou os identificados durante a

implementação do Projeto, a SAGI coordenaria com a SENARC a realização da avaliação dos

principais aspectos do programa como o ajuste do tamanho dos benefícios, o “Benefício Variável

Jovem”, além da estratégia de educação financeira e estratégia de “inclusão bancária” (descrita no

Componente 3), e também a avaliação do Cadastro Único (incluído no Componente 2).

32. Avaliação do Impacto de outros programas do ou em coordenação com o MDS. A finalidade da

segunda operação do APL é apoiar estudos especializados de avaliação de programas sociais além do

Bolsa Família, implementados pelo MDS e por outros Ministérios em coordenação com o MDS. Os

critérios de seleção respondem à necessidade de avaliar o impacto das principais intervenções dentro da

estratégia de proteção social do Governo Federal. Segundo esses critérios, o Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome via SAGI coordenou com os órgãos implementadores

correspondentes a execução da avaliação dos programas descritos a seguir. Em alguns casos, as linhas de

referência ou as coletas dos dados iniciais foram concluídas e o Projeto proposto forneceria apoio para

concluir o processo. Em outros casos, as condições de implementação para realização de uma avaliação

foram acordadas entre o órgão implementador e o MDS. A seguir, encontram-se algumas das avaliações

de impacto apoiadas pelo Projeto:

a) Censo nutricional da população bastante vulnerável. Estima-se que existem cerca de 18 milhões

de crianças entre 0 e 5 anos no Brasil. Para aproveitar as informações coletadas durante a

campanha nacional de imunização de três dias ocorrida em 2005, 2006 e 2007 em diferentes

103

regiões do país, uma linha de referência foi criada sobre o estado nutricional desse segmento da

população e também o escopo das políticas nacionais entre a população de alto risco. A amostra

continha 16.000 crianças da região semiárida (região Nordeste), 1.330 crianças dos assentamentos

de reforma agrária, 3.000 das comunidades Quilombolas, 4.000 do Estado do Amazonas e 15.000

do restante da região Norte.

Durante a campanha de imunização acima mencionada, foi possível reunir dados de diferentes

grupos de crianças nas famílias de baixa renda com informações valiosas de comunidades

vulneráveis específicas que nunca foram estudadas antes, incluindo dados em nível estadual e de

comunidades vulneráveis específicas, como famílias dos Quilombos e assentamentos de reforma

agrária. Em cada caso, o levantamento permitirá fazer inferências sobre a situação de cerca de 3

milhões de crianças. Um levantamento de acompanhamento deve ser realizado a cada três anos

para monitorar a situação nutricional e a eficácia das políticas sociais nessas populações.

Dois levantamentos nutricionais são planejados durante o período de implementação do segundo

empréstimo. O desenho do estudo é transversal em relação a uma amostra representativa das

crianças que comparecem nas unidades de saúde para fins de imunização. Essa é provavelmente

uma amostra representativa das crianças de 0 a 5 anos de idade, uma vez que a cobertura da

imunização é bastante elevada no Brasil, atingindo cerca de 95% das crianças na idade

apropriada.

b) Avaliação do impacto do Programa Nacional de Inclusão de Jovens (ProJovem Adolescente). O

ProJovem Adolescente atinge os adolescentes pobres em risco entre 15 e 17 anos, para ajudá-los

na preparação para o ingresso no mercado de trabalho. Esse programa funciona como um ponto

de entrada para outras intervenções federais direcionadas para a população entre 18 e 29 anos,

incluindo os programas ProJovem Urbano, ProJovem Campo e ProJovem Trabalhador.34

O

programa busca ajudar a população alvo por meio de uma combinação de benefícios e serviços

para manter os adolescentes em um programa socioeducativo e, ao mesmo tempo, fornecer apoio

direto aos beneficiários e suas famílias (acompanhamento familiar). A meta final do programa é

melhorar a educação escolar dos adolescentes para ajudá-los a enfrentar o mercado de trabalho e

fortalecer o vínculo entre o adolescente e sua família. O programa complementa a proteção básica

social da família, criando mecanismos para fortalecer os vínculos sociais/inclusão social do

jovem com a família e a comunidade, e criando as condições para a inserção, o retorno e a

permanência do jovem no sistema educacional. O programa funciona via reuniões e workshops

depois ou antes da aula formal, onde os beneficiários têm a oportunidade de fazer pesquisas,

estudar, debater e aprender por meio de workshops culturais e esportivos.

O Projeto proposto contribuiria para avaliar o programa ProJovem Adolescente para medir o

efeito da intervenção em termos de seus três eixos estruturais: Inclusão Social na Comunidade,

Participação da Cidadania e Participação em Mercados de Trabalho. O levantamento será

realizado em municípios selecionados que serão incluídos no programa nos próximos anos. A

amostra será de cerca de 4.000 famílias, 1.500 no grupo de tratamento e 2.500 no grupo de

controle. O estudo de referência foi financiado com somas de dinheiro do Governo, sendo que a

segunda e a terceira rodadas serão financiadas com recursos da segunda fase do empréstimo.

c) Benefício de Prestação Continuada (BPC). O BPC é um programa de proteção social que garante

um salário mínimo mensal aos indivíduos de baixa renda (menos de 25% de um salário mínimo

per capita) acima de 64 anos ou às pessoas portadoras de deficiência de qualquer idade cuja

deficiência os impeça de levar uma vida independente. Desde o lançamento do programa, o BPC

tem mostrado um considerável impacto na redução da pobreza e na melhoria do bem-estar da

população alvo. O BPC é um amplo programa que atende a 3 milhões de beneficiários (um

34

Desenvolvimento de habilidades, intervenções da escola ao trabalho.

104

milhão de idosos e dois milhões de pessoas deficientes) e possui um orçamento anual de R$ 17

bilhões (aproximadamente US$ 10 bilhões). Esse banco de dados permitiria uma medida rigorosa

dos resultados do programa com o acompanhamento dos beneficiários ao longo do tempo. Nesse

contexto, a meta deste estudo é calcular o efeito do programa em termos de renda familiar,

autonomia dos beneficiários e seu acesso a outras políticas sociais, sua participação no mercado

de trabalho e outros aspectos que poderiam surgir, à medida que os dados fossem analisados. O

estudo entrevistaria 2.000 famílias com um indivíduo idoso, 1.000 com um beneficiário deficiente

e 1.000 sem nenhum beneficiário. A amostra-observação com 4.000 indivíduos será

representativa do nível nacional.

d) Avaliação do impacto do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). O PAA é um programa

lançado pelo Governo Federal em 2003 que apoia a agricultura familiar, comprando os alimentos

produzidos e pagando um preço médio regional de mercado. Em 2005, foram realizados dois

levantamentos para medir o impacto do programa. Os resultados mostram que o programa muda a

relação entre os agricultores familiares e os comerciantes. Estes últimos começaram a pagar mais

pelos alimentos vendidos pelos agricultores, melhorando a situação desses agricultores bastante

vulneráveis. Contudo, a avaliação mediu os preços cobrados apenas e não o impacto sobre o bem-

estar dos agricultores. Por isso, o novo levantamento fornecerá informações sobre o impacto do

PAA sobre a capacidade de comercialização, geração de renda e segurança alimentar dos

beneficiários do programa nas áreas onde o programa encontra-se em expansão.

A amostra para realizar a avaliação abrangerá cerca de 2.100 famílias divididas em 3 grupos: (i)

beneficiários do PAA; (ii) beneficiários do PAA-Pronaf,35

e (iii) grupo de controle. A amostra

será selecionada entre os municípios das regiões Norte e Nordeste que serão incluídos na

expansão do PAA. O estudo de referência foi financiado com recursos do Tesouro, sendo que a

segunda e a terceira rodadas serão financiadas com fundos do segundo empréstimo.

e) Avaliação do Programa de Inclusão Socioeconômica. O MDS e o Ministério do Trabalho, junto

com o setor privado, estão lançando diferentes iniciativas para ajudar as pessoas pobres e os

beneficiários dos programas sociais a ter acesso a empregos. O programa, conhecido como

Inclusão Produtiva, encontra-se em seu estágio inicial de implementação e é apoiado por

empresas e instituições como Petrobrás e BNDES. Esse Componente financiará uma avaliação do

impacto do programa nos indivíduos que concluíram um processo de treinamento em termos de

aquisições de habilidades, renda e retenção de empregos. Especificamente, o Projeto proposto

apoiaria a SAGI para definir uma metodologia para e efetuar uma avaliação das intervenções

selecionadas dentro da estratégia para vincular o registro das famílias beneficiárias no Bolsa

Família e no Cadastro Único com geração de renda, inserção no mercado de trabalho e outras

alternativas de inclusão produtiva definidas dentro do CNDS.

33. Outras avaliações. O Projeto proposto forneceria apoio para a realização de outras avaliações

estratégicas a serem definidas durante a implementação do Projeto previamente acordado entre o MDS e

o Banco Mundial.

34. Apoio técnico e institucional para a Secretaria Nacional de Avaliação e Gestão da Informação

(SAGI). O Projeto proposto forneceria assistência adicional para aumentar a capacidade da Secretaria de

identificar, elaborar, realizar e supervisionar avaliações e fortalecer seu sistema de M&A. Esse apoio será

implementado por meio de treinamento, serviços de consultoria especializados e equipamentos de TI.

35. As avaliações e os estudos acima descritos, e outros que podem ser identificados durante a

implementação do Projeto, seriam realizados principalmente com a contratação de empresas

35

Pronaf:, assistência técnica e crédito agrícola para agricultores familiares.

105

especializadas com registro reconhecido na área. O Projeto proposto também apoiaria a SAGI por meio

da contratação de consultores individuais para apoiar a preparação dos termos de referência e outros

documentos de licitação quando apropriado.

36. Componente 5: Apoio ao Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social (CNDS) (US$ 2,9

milhões; Financiamento do Banco Mundial: US$ 1,3 milhão). Esse Componente fornecerá apoio,

treinamento, Custos Operacionais Incrementais selecionados e assistência técnica ao MDS para tornar o

CNDS operacional.

37. O Governo Brasileiro lançou o CNDS no início de 2008, com os objetivos duais de: (a) melhorar o

impacto das políticas sociais, e (b) aumentar sua eficácia por meio de uma maior integração entre o

Governo Federal e os Estados.36

Essa iniciativa é uma etapa à frente no sentido da consolidação de uma

rede de segurança social no Brasil, um dos principais objetivos da administração atual. Ela busca

encontrar estratégias para a inserção socioeconômica das pessoas pobres registradas no Cadastro Único

por meio de apoio operacional e financeiro para os Estados. O CDNS baseia-se em acordos entre os

estados e o MDS, onde o compromisso anterior de implementar um programa baseava-se em geração de

renda, oportunidades de trabalho e inclusão socioprodutiva das famílias vulneráveis. Como parte do

acordo, os estados recebem recursos financeiros adicionais do Governo Federal.

38. A Secretaria de Articulação Institucional e Parcerias (SAIP) no MDS é a entidade responsável pela

promoção e supervisão dessa iniciativa. Em março de 2008, o MDS convidou todos os estados a

participarem do CNDS por meio de acordos bilaterais e todos expressaram interesse. Quatro Estados

(Acre, Alagoas, Bahia e Ceará) já assinaram acordos e começaram a a implementar planos, enquanto

outros dez Estados devem lançar suas próprias estratégias até o final de 2009. Quando os Estados

participam do CNDS, eles precisam designar um órgão local que será corresponsável com a SAIP pela

estratégia de inclusão produtiva. Os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) nos municípios

são responsáveis pela seleção de indivíduos de baixa renda vulneráveis e elegíveis para o CNDS. Além de

lançar a estratégia e de assinar o primeiro conjunto de acordos com os governos estaduais, a SAIP tem

desenvolvido ferramentas para facilitar a implementação do CDNS. Particularmente importante é a

determinação dos critérios básicos para a seleção de indivíduos no Cadastro Único que serão direcionados

para os planos de inclusão socioeconômica em nível estadual. Essa tarefa está sendo realizada pela SAIP,

junto com a SAGI e o IPEA.

39. O Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social é também parte das estratégias do Governo

de vincular o Bolsa Família com outros programas sociais e atividades de geração de renda que podem

ajudar os beneficiários a melhorar seu capital humano e acessar mercados de trabalho. Essa estratégia

também complementa os esforços do governo para vincular o programa com outras iniciativas sociais e

de geração de renda em nível federal.

40. O Projeto proposto contribuirá para desenvolver e implementar um conjunto de ferramentas para

ajudar a SAIP na implementação do CNDS. Também será importante para vincular os beneficiários do

Bolsa Família e os programas sociais e de geração de renda, além das oportunidades do mercado de

trabalho em nível estadual. Para atingir essas metas, o Projeto proposto ajudaria a integrar as atividades da

SAIP a outras atividades no MDS, desenvolver protocolos para tornar operacional a estratégia do CNDS,

elaborar testes e implementar sistemas de informação e monitoramento para acompanhar o progresso das

parcerias com os estados, e realizar as atividades de treinamento em nível Federal e Estadual, entre outras

tarefas. Do mesmo modo, as atividades para esse Componente serão realizadas pela SAIP.

36

Decreto Presidencial 6.393, março de 2008.

106

41. Subcomponente 5.A: Integração de Programas e Iniciativas no MDS para melhorar sinergias e

eficácia e assim melhor atender à população alvo por parte do CNDS. Esse subcomponente

financiaria a elaboração de metodologias para simular diferentes cenários baseados em dados coletados

por pesquisadores e informações do Cadastro Único, Pesquisa de Orçamento Familiar e Relação Anual de

Informações Sociais (RAIS), entre outros. As principais atividades desse Subcomponente são as

seguintes:

a) Definição de um índice para classificar as características básicas e os pontos fortes (nível de

educação, habilidades, treinamento, etc.) dos beneficiários do PBF e dos indivíduos registrados

no Cadastro Único que os projetos de grandes investimentos poderiam utilizar como parte do

CNDS.

b) Definição e teste de ferramentas para simular e monitorar a força de trabalho local utilizada em

programas e projetos apoiados pelo CNDS. Esses instrumentos serão desenvolvidos usando dados

dos programas e projetos do CNDS, e dados do Cadastro Único, POF e RAIS, entre outros.

c) Equipes técnicas de treinamento para usar essas ferramentas.

42. Subcomponente 5.B: Apoio à Gestão e Operacionalização do CNDS por meio da definição de

protocolos, além da elaboração e implementação de sistemas de informação. Sob esse

Subcomponente, o Projeto apoiará a SAIP no desenvolvimento e na implementação de protocolos para as

operações do CNDS. Isso implicará na implementação de um sistema de informação que melhorará as

operações do CNDS e contribuirá para a integração com outros programas do MDS. As equipes técnicas

no MDS serão treinadas na operação desses protocolos, que serão avaliados.

43. As atividades que o Projeto proposto financiaria incluem o seguinte:

a) Definição de protocolos para as operações do CNDS, incluindo uma matriz com soluções locais

baseadas nas diretrizes do MDS. Esses protocolos prestarão atenção especial às informações do

Cadastro Único e aos resultados dos cenários gerados por simulações.

b) O Projeto também apoiará a SAIP no desenvolvimento de um sistema de informações para o

CNDS, com base nesses protocolos.

c) As equipes técnicas da SAIP receberão treinamento sobre a implementação dos protocolos do

CNDS e sobre a utilização dos sistemas de informação, como parte desse Subcomponente.

44. Subcomponente 5.C: Elaboração e implementação de uma estratégia entre o Governo Federal

e os Estados para operar o CNDS. Acordos entre os Estados e o Governo Federal sob o CNDS serão

monitorados periodicamente. Para melhorar a implementação do CNDS, a SAIP treinará equipes técnicas

nos níveis Federal e Estadual quanto à execução de acordos e ao uso de ferramentas como o Sistema de

Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV).37

O Projeto proposto financiaria as seguintes

ações:

a) Definição dos critérios que orientarão a interação entre a SAIP e os Estados, com base nos

estudos por parte do MDS e das informações do Cadastro Único. Também serão considerados os

dados dos cenários de simulação acima mencionados.

37

SICONV é um website do Governo Brasileiro que controla e aprova todas as transações financeiras de contratos e

parcerias associadas aos programas.

107

b) Como parte desse Subcomponente, equipes técnicas em nível Estadual seriam treinadas na

implementação do CNDS, incluindo a operação do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos

de Repasse (SICONV).

45. Subcomponente 5.D: Desenvolvimento de instrumentos para aumentar a inserção

socioeconômica de indivíduos alvo por parte do CNDS, incluindo estudos e avaliações. Esse

Componente apoiaria o MDS por meio das seguintes ações:

a) Avaliação de novos instrumentos para promover a inserção socioeconômica de indivíduos de

baixa renda nos Estados já participantes do CNDS.

b) Apoio ao compartilhamento de conhecimento via cooperação com outros países e experiências

que já implementaram programas para geração de renda e bem-estar decorrentes do trabalho para

pessoas pobres.

c) Avaliação dos resultados e lições aprendidas com todos os acordos implementados entre 2008 e

2012.

46. Subcomponente 5.E: Apoio ao CNDS para melhorar sua capacidade técnica de elaborar e

avaliar projetos, e para efetuar as avaliações locais e regionais com a meta de especificar as ações a

serem exigidas.

47. Componente 6: Apoio Operacional à Unidade de Implementação de Projetos (UIP) no

Ministério do Desenvolvimento Social (US$ 1,7 milhão, Financiamento do Banco Mundial, US$ 1,2

milhão). O Componente fornecerá apoio à UIP para a implementação do Projeto, por meio da provisão de

bens e serviços então necessários.

48. Esse Componente fornecerá apoio institucional à DPI na Secretaria Executiva para a implantação do

Projeto, enfatizando a transferência de conhecimento técnico para as equipes no MDS. Também

contribuirá para a revisão dos procedimentos operacionais para melhorar a gestão dos projetos apoiados

por organizações internacionais e instituições financeiras.

49. O Projeto apoiará as principais atividades, incluindo, entre outros, o seguinte:

Avaliação de processos operacionais e administrativos na DPI, referentes à gestão de projetos.

Desenvolvimento de um modelo de gestão orientado a resultados para melhorar a eficiência e a

eficácia por meio da reformulação de processos operacionais.

Definição do perfil de especialista necessário para a implementação do modelo de gestão

proposto, levando em consideração os especialistas que trabalham no MDS que poderiam ser

usados para isso.

Racionalização de processos técnicos e administrativos na DPI.

Preparação de um manual contendo as conclusões da avaliação.

Desenvolvimento de um plano para o treinamento dos funcionários da DPI no modelo de gestão

orientado a resultados.

50. Para abordar os pontos de congestionamento responsáveis pelos principais atrasos durante a

implementação da primeira operação do APL, a equipe será fortalecida não apenas com uma equipe

técnica adicional, mas principalmente com especialistas fiduciários para realizar os processos de

aquisições. Essas pessoas formariam uma equipe central, que seria financiada de acordo com o Projeto.

Na primeira fase, as aquisições ficaram sob a responsabilidade de um administrador de recursos

108

financeiros, mas o MDS estaria realizando a maioria das atividades de aquisições diretamente para

facilitar os processos.

109

Anexo 5: Custos do Projeto

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA

Custos por componente, fonte dos recursos financeiros e ano (milhares de dólares dos Estados Unidos)

EF11 EF12 EF13 EF14 EF15 EF16 Total

Componente/Subcomponente Governo do

Brasil*

BIRD Governo do

Brasil*

BIRD Governo do

Brasil*

BIRD Governo do

Brasil*

BIRD Governo do

Brasil*

BIRD Governo do

Brasil*

BIRD

Governo do

Brasil*

BIRD TOTAL

1: Transferências Monetárias Condicionadas

92.500 92.500 185.000 185.000

2: Fortalecimento do Cadastro Único 588 588 790 700 1.113 987 148 132 318 282 198 156 3.155 2.845 6.000

3: Fortalecimento Institucional para a Consolidação do PBF

588 588 1.696 1.504 1.113 987 848 752 530 470 349 275 5.124 4.576 9.700

a. Gestão e Operações Gerais 235 235 678 602 445 395 339 301 212 188 140 110 2.050 1.830 3.880

b. Gestão de corresponsabilidades 194 194 560 496 367 326 280 248 175 155 115 91 1.691 1.510 3.201

c. Gestão de Benefícios do Programa 159 159 458 406 301 266 229 203 143 127 94 74 1.383 1.236 2.619

4: Consolidação do Sistema de M&A 0 588 1.696 1.504 1.517 1.345 961 639 265 235 280 220 4.719 4.531 9.250

5: Apoio ao CNDS 235 235 371 329 350 310 344 306 112 98 90 70 1.502 1.348 2.850

6: Apoio Operacional à DPI 235 235 0 250 0 250 0 250 148 132 117 83 500 1.200 1.700

7: Taxa inicial 0 500 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 500 500

TOTAL 1.646 2.734 4.553 96.787 4.093 96.379 2.301 2.079 1.373 1.217 1.034 804 15.000 200.000 215.000

*Não inclui recursos financeiros do governo para financiar transferências monetárias condicionadas, calculadas em cerca de US$ 5 bilhões por ano.

110

Anexo 6: Dispositivos de implementação

BRASIL: Segundo Proejto Bolsa Família (APL 2)

1. O APL2 apoiará o Programa Bolsa Família por meio de: (i) um componente para cofinanciar

transferências monetárias para as famílias que vivem na pobreza; (ii) quatro componentes de assistência

técnica para apoiar o Cadastro Único, a gestão e os instrumentos do PBF, o monitoramento e o sistema de

avaliação no MDS, e os esforços do MDS para vincular os beneficiários do Bolsa Família aos programas

e intervenções em nível estadual por meio do CNDS; e (iii) um conjunto de atividades, por meio do

Componente 6, para fortalecer a Diretoria de Projetos Internacionais (DPI), a unidade técnica responsável

pela coordenação do Projeto. A DPI foi formalmente criada em 2010 e encontra-se institucionalmente

localizada dentro da organização administrativa da Secretaria Executiva do MDS, além de ser responsável

pela coordenação de toda a carteira de projetos financiados por organizações internacionais. O APL2

deve ser implementado em um período de cinco anos, com a data de conclusão do projeto para 31 de

dezembro de 2015.

2. O Mutuário será a República Federativa do Brasil. Do mesmo modo que o APL1, o APL2 será

implementado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que foi criado em

janeiro de 2004, com o objetivo de uma futura integração da gestão dos programas sociais do Brasil. A

criação do MDS ocorreu após a consolidação de quatro programas independentes de transferência

monetária condicionada geridos por diferentes ministérios sob um diferente conjunto de normas, para o

Bolsa Família em 2003. Nos últimos cinco anos, o MDS tem desenvolvido uma considerável experiência

na implementação do Bolsa Família, e tem consolidado e fortalecido seus sistemas em termos de gestão

global, junto com monitoramento e avaliação. Os dispositivos institucionais e de implementação para a

execução do projeto seguem os dispositivos usados e ajustados durante a implementação do primeiro

empréstimo do APL.

3. O Componente para o cofinanciamento das transferências monetárias para as famílias será

diretamente desembolsado ao Ministério da Fazenda. O APL2 financiaria parcialmente as transferências

monetárias para as famílias durante os dois primeiros anos da implementação do projeto, após um

esquema simplificado, conforme explicado no Anexo 4. Durante os dois primeiros anos de

implementação, o Projeto proposto reembolsaria o equivalente a 1,85% do montante pago às famílias

beneficiárias do Bolsa Família que cumpriram suas corresponsabilidades.

4. Os componentes de assistência técnica serão desembolsados ao MDS. Em consonância com essa

abordagem, para promover uma integração das atividades do projeto e contribuir com um valor agregado

ao PBF de modo geral, o APL2 tomará por base as estruturas organizacionais e de liderança existentes do

MDS para a implementação dos componentes de assistência técnica. O MDS tem consolidado suas

secretarias técnicas com responsabilidades institucionais claras e dispositivos institucionais sólidos em

nível federal e, quando apropriado, em níveis subnacionais.

5. A implementação do APL2 será presidida pela Secretaria Executiva (SE) e gerida pelo Diretor de

Projetos Internacionais. A Secretaria Executiva, mensalmente, reúne-se com as secretarias técnicas

relevantes (SENARC, SAGI e SAIP). Essa reunião tem duas tarefas principais; isto é, definir a

programação dos projetos e monitorar a implementação. Para acompanhar as decisões tomadas, os

delegados das secretarias técnicas (pontos focais) e os chefes das áreas de planejamento e implementação

da DPI reúnem-se duas vezes por mês. As secretarias técnicas relevantes (SENARC, SAGI e SAIP) são

responsáveis pelos aspectos técnicos necessários para realizar as atividades dos projetos. Especificamente,

as secretarias técnicas são responsáveis por: (i) definir o programa específico anual dentro do contexto

111

aprovado pela Secretaria Executiva; (ii) monitorar a implementação das atividades; e (iii) preparar os

termos de referência e outros documentos técnicos exigidos para realização das atividades sob os

respectivos componentes.

6. A DPI é responsável pela definição das atividades e diretivas técnicas, garantindo a solidez de seu

conteúdo e garantindo a consistência com as diretivas e os objetivos do programa editados pela Secretaria

Executiva. A Unidade de Implementação de Projetos, chefiada pelo Diretor de Projetos Internacionais

designado pela Secretaria do MDS, será responsável pelo: (a) planejamento e supervisão em andamento

das atividades; (b) verificação de cumprimento dos procedimentos operacionais, conforme estabelecido

no Manual de Operações e Acordo de Empréstimo; (c) administração das atividades, incluindo acordos,

contratos, aquisições e o Plano de Aquisições; (d) preparação de relatórios sobre desempenho financeiro e

desembolso; (e) acompanhamento dos recursos financeiros do projeto; (f) contratos para auditorias

técnicas independentes; (g) provisão de orientação operacional para as unidades responsáveis pela

implementação das atividades do projeto; (h) supervisão do cumprimento com essas diretrizes; e (i)

preparação de relatórios trimestrais de progresso das atividades técnicas e operacionais, e envio desses

relatórios ao Banco Mundial.

7. O MDS integrou três entidades anteriores, incluindo o Ministério Extraordinário de Segurança

Alimentar e Combate à Fome (MESA), o Ministério da Assistência Social (MAS) e a Secretaria

Executiva do Programa Bolsa Família (que estava anteriormente sob a Presidência). Atualmente, o MDS

abrange, inter alia, uma Secretaria Executiva e cinco secretarias técnicas, incluindo as secretarias

apoiadas pelo APL2: (a) SENARC, responsável pelo programa Bolsa Família; (b) SAGI, responsável

pelo monitoramento e avaliação; e (c) SAIP, responsável pela operacionalização do CNDS. Essas

unidades se reportam diretamente ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e são

bastante coordenadas entre si. (Figura 6.1)

Figura 6.1: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - Organização

Administrativa Simplificada

INSERT HERE FIGURE 6.1

8. A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) foi criada em janeiro de 2004 como parte

do novo MDS, para implementar a Política Nacional de Renda de Cidadania, por meio da gestão do

Programa Bolsa Família e do Cadastro Único. A SENARC será responsável pela implementação técnica

dos Componentes 2 e 3 do APL2. A SENARC é responsável pela implementação do programa Bolsa

Família e pela gestão do Cadastro Único. Para executar as funções sob sua responsabilidade, a SENARC

é organizada em três departamentos: (a) Operações; (b) Gestão de Programas de Transferência Monetária;

e (c) Cadastro Único.

9. Conforme mostrado nos diagramas a seguir, os dispositivos operacionais e institucionais doBolsa

Família envolvem uma integração bem desenvolvida nos níveis horizontal e vertical, com o MDS no

centro do processo. Horizontalmente, o MDS interage com a Caixa Econômica Federal (pagamentos), os

Ministérios da Educação e da Saúde (corresponsabilidades) e a rede de supervisão (controle e

responsabilização). Verticalmente, o sistema de gestão descentralizada desenvolvido pelo MDS fornece

aos municípios funções importantes na identificação e no registro das famílias no Cadastro Único e no

monitoramento do cumprimento de suas corresponsabilidades.

112

Figura 6.2: Bolsa Família - Fluxos Básicos Simplificados

10. Conforme descrito nas Figuras 6.2 e 6.3, os municípios são responsáveis pela identificação das

famílias e seu registro no Cadastro Único. O MDS define os critérios de elegibilidade e seleciona as

famílias beneficiárias. Os municípios em coordenação com os Ministérios da Saúde e da Educação em

nível local verificam o cumprimento das famílias em termos de corresponsabilidades e enviam as

informações ao MDS. O MDS autoriza os pagamentos e a Caixa Econômica Federal efetua os

pagamentos, que são sacados pelas famílias beneficiárias com o uso de cartões eletrônicos. Todos os

municípios devem designar um gestor local (Gestor Municipal) que é o intermediário entre as famílias, o

Governo Municipal e o MDS. Os gestores são também responsáveis pela coordenação entre os serviços

de Saúde e Educação, a administração do Cadastro Único e a supervisão do pagamento de benefícios. A

Tabela 6.1 fornece um resumo das responsabilidades institucionais para a implementação do Bolsa

Família.

INSERT HERE FIGURE 6.2

11. A Secretaria Nacional de Avaliação e Gestão de Informações (SAGI) é responsável pelos programas

de monitoramento e avaliação, serviços, projetos e políticas implementadas pelo MDS. Por meio do

sistema de Monitoramento e Avaliação (consulte a Figura 6.4), a SAGI produz indicadores, desenvolve

ferramentas para gerir e analisar informações e realiza estudos, análises e avaliações de impacto em

parceria com empresas públicas e privadas. A SAGI é também responsável pela divulgação das

informações e do conhecimento produzido pela Secretaria ao público em geral, aos acadêmicos e ao

pessoal responsável pela implementação de programas e projetos, por meio de publicações, documentos

de trabalho, workshops e conferências. Desde sua criação, a SAGI realizou 59 avaliações e análises.

Treze encontram-se em fase de implementação e, além das avaliações e análises que o APL2 deve

financiar, o plano de trabalho inclui pelo menos 6 outros estudos. Finalmente, a SAGI também treina

agentes públicos em monitoramento, avaliação e gestão de informações. A SAGI será responsável pelos

aspectos técnicos da implementação do Componente 4 em APL2.

INSERT HERE FIGURE 6.3

113

Figura 6.4: Sistema de Monitoramento e Avaliação no Ministério do Desenvolvimento

Social e Combate à Fome

12. A Secretaria de Articulação Institucional e Parcerias (SAIP) foi institucionalmente reformada em

2010 para funcionar como a Secretaria do MDS responsável por facilitar a articulação dos diferentes

programas e intervenções de desenvolvimento social e por promover sua integração para criar sinergias

que resultem em serviços públicos mais eficazes e sustentáveis. A SAIP é responsável pela

implementação do Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social (CNDS), uma estratégia federal

para vincular as famílias do Cadastro Único com os programas e as intervenções em nível federal e nível

estadual. Considerando seu objetivo global, a SAIP será responsável pelas questões técnicas do

Componente 5. Considerando sua recente reforma e as novas responsabilidades associadas ao CNDS, a

SAIP é a secretaria menos desenvolvida e requer um considerável apoio nos próximos anos, sendo que

parte desse apoio seria fornecido em APL2.

13. O CNDS (criado pelo decreto n° 6.393 em março de 2008) é um acordo voluntário entre o Governo

Federal e os Estados, com o objetivo de integrar iniciativas sociais e definir metas anuais específicas para

redução da pobreza. Por meio do CNDS, o MDS convidou os Estados a assinar acordos individuais

definindo objetivos e estratégias para a integração de programas sociais locais com programas do MDS.

Até outubro de 2009, todos menos um Estado haviam aderido ao CNDS, e quatro Estados (Acre, Alagoas,

Bahia e Ceará) já começaram a implementar estratégias específicas. Outros dez Estados devem assinar

seus próprios acordos antes do final de 2009. O MDS priorizou os Estados com o maior número de

beneficiários do PBF para a alocação de assistência técnica e recursos financeiros. Os Estados precisam

determinar que órgão local será responsável pela implementação do CNDS.

114

Tabela 6.1: Implementação do Programa Bolsa Família: Responsabilidades Centralizadas e Descentralizadas

Função Centralizada Descentralizada

Gestão

Programa global e gestão de políticas

Coordenação local e gestão

MDS

Municípios,

Estados

Direcionamento, Registro

Alocação geográfica de cotas municipais

Coleta de dados de registros domiciliares

Gestão de banco de dados local (atualizações, correções)

Compilação de dados de registros municipais

Gestão de banco de dados nacional (Cadastro Único)

Determinação de elegibilidade (avaliação de domicílios)

Verificações cruzadas no banco de dados

MDS

Caixa Econômica

Federal

Caixa Econômica

Federal

MDS

MDS, Caixa

Econômica Federal

Municípios

Municípios

Pagamentos

Autorização da lista de beneficiários (folha de pagamento) e pagamentos

mensais

Distribuição de cartões eletrônicos de benefícios (EBCs)

Transferência de fundos para a Caixa Econômica Federal

Pagamento mensal de benefícios (diretamente para beneficiários via créditos

em EBCs)

Monitoramento de pagamentos

MDS

Caixa Econômica

Federal

STN (Tesouro)

Caixa Econômica

Federal

Caixa Econômica

Federal e MDS

Condicionalidades - Educação

Supervisão de frequência escolar e definição de políticas de frequência

Frequência escolar mínima de 85% do tempo

Registro de frequência escolar das crianças

Consolidação de dados de frequência escolar (escolas municipais e

estaduais)

Desenvolvimento e operação de software atual de monitoramento

Consolidação de dados de frequência escolar e transmissão desses dados

para o MDS

Determinação de consequências do não cumprimento

MEC

Caixa Econômica

Federal

MEC

MDS

Famílias (crianças)

Professores,

Diretores

Municípios

Condicionalidades - Saúde

Supervisão de todo o sistema de cumprimento na área da saúde

Grupo alvo para condicionalidades de saúde

Visitas mensais de saúde para as famílias do PBF

Registro de cumprimento das condicionalidades de saúde no sistema de

informação SISVAN

Consolidação de informações no sistema SISVAN em nível local

Consolidação de informações municipais em nível nacional

Determinação de consequências do não cumprimento

Ministério da

Saúde

Ministério da

Saúde

MDS

Crianças de 0 a 7

anos, mães

Equipes locais de

saúde

Equipes locais de

saúde

Municípios

Provisão de Serviços Complementares

Priorização dos beneficiários do PBF para serviços complementares

Ministérios de

Linha de Frente

Municípios,

Estados

Monitoramento e Avaliação

Monitoramento em andamento da execução de programa (beneficiários,

pagamentos, condicionalidades); IGD

Avaliações do impacto

MDS (SENARC),

Caixa Econômica

Federal

MDS (SAGI)

Coordenadores

municipais e

estaduais

Supervisão e Controles

Verificações cruzadas internas e externas, validações do Cadastro Único

Investigação de reclamações, apelações

Análises de Amostras Aleatórias Regulares de Controle de Qualidade a Cada

MDS

MDS, SFC/CGU,

Ministério Público

Municípios

115

Dois Meses (Auditorias Operacionais)

Auditorias Financeiras Anuais

Avaliações da implementação (amostras aleatórias) do Cadastro Único e do

PBF (com supervisões intermediárias e acompanhamentos de períodos de

mais de 3 anos)

Controles Sociais

SFC/CGU

SFC/CGU

TCU

MDS-linha direta,

web

encaminham

reclamações ao

MDS

SCCs municipais

Fonte: Lindert, K., et. al. (2007).

116

Anexo 7: Gestão Financeira e Dispositivos de Desembolso

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA

1. Os dispositivos de gestão financeira do projeto baseiam-se na análise da Avaliação da Gestão

Financeira (FMA), realizada no MDS em setembro de 2009. Com base nas diretrizes de Gestão

Financeira (FM) do Banco Mundial,38

a principal finalidade da avaliação era: (i) confirmar e analisar a

adequação dos dispositivos acordados de FM no contexto do Projeto Bolsa Família; e (ii) concordar com

as próximas etapas a serem seguidas pelo MDS, incluindo: (a) dispositivos institucionais e dotação de

pessoal; (b) Sistema de Gestão Financeira; (c) relatórios de gestão financeira intermediários e não

auditados (IFRs); (d) mecanismo de Controle Interno; (e) fluxo de recursos financeiros; e (f) dispositivos

de auditoria externa. Este Anexo reflete os dispositivos acordados de Gestão Financeira e do Plano de

Ação, além das medidas para mitigar quaisquer riscos imprevistos de gestão financeira associados ao

desenho do projeto.

2. A abordagem SWAp baseada em programa do Projeto proposto para apoiar o PBF do Governo

Federal aproveitará a vantagem de sistemas sólidos de gestão financeira e institucional, isto é, o sistema

SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira), além do bom desempenho observado no projeto

original.

Tabela 7.1: Dispositivos de Gestão Financeira

Mutuário Governo do Brasil - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS

Responsabilização MDS segue a Lei de Responsabilidade Fiscal (4.320/64)

Sistema de FM SIAFI e sistema específico de monitoramento e avaliação para o Bolsa Família

IFR Para ser usado para fins de monitoramento financeiro do projeto

Dotação de pessoal Pessoal atual são profissionais e têm experiência com procedimentos do Banco Mundial

Fluxo de recursos

financeiros

O Tesouro pré-financiaria e solicitaria Reembolso para o Componente 1 e usaria

Adiantamentos e/ou Reembolsos para os Componentes 2, 3, 4, 5 e 6

Auditoria Interna Controles do MDS, incluindo auditoria interna corporativa da CEF

Controles Internos Por meio da segregação de funções (i) Reconciliação com diferentes sistemas, (ii)

acompanhamento dos procedimentos do Manual de Operações e ambiente adequado de

controle interno

Auditoria Externa Por parte dos auditores do Governo (CGU/SFC). Versão preliminar dos Termos de

Referência a ser enviada ao Banco Mundial até o final do primeiro trimestre, após data da

entrada em vigor do empréstimo

Desembolsos Dispositivos atuais do PBF 1 devem ser mantidos no PBF 2 (reembolsos para a única conta

do tesouro nacional). Para fins de assistência técnica, uma conta designada será aberta

38

Práticas de Gestão Financeira em Operações de Investimentos Financiados do Banco Mundial a partir de 3 de

novembro de 2005; Implementação de mecanismos de Desembolso baseados em Resultados para operações de

investimentos de 2 de abril de 2007.

117

Tabela 7.2: Avaliação de Riscos da Gestão Financeira

Risco H S M L Mitigações

Riscos Inerentes

i. Específico do país X

ii. Nível subnacional X Análises de controle de qualidade de componentes TA -

Cadastro Único fortalecido; auditorias subnacionais de SFC

iii. Específico da entidade X Entidade com experiência

iv. Específico do projeto X Igual ao nível subnacional

Riscos de Controle

i. Entidade Executora x Dispositivos de FM dependerão do SIAFI e controles

embutidos

ii. Fluxo de recursos financeiros X Cartões eletrônicos de benefícios; testes aleatórios, com SFC,

Análises de Controle de Qualidade no Componente 3.B

iii. Dotação de pessoal X Consulte dispositivos de implementação

iv. Procedimentos de

responsabilização

X Sistema SIAFI do país

v. Auditoria Interna/Externa x Auditorias externas a serem realizadas por SFC

vi. Relatórios e Monitoramento X IFR a ser gerado por meio de plano interno do SIAFI

vii. Sistemas de Informação X

H-Alto S-Substancial M-Moderado L-Baixo

Conclusão da Gestão Financeira. A conclusão geral da Avaliação da Gestão Financeira é que a

entidade executora do programa (MDS) atende aos requisitos mínimos de FM e é considerada satisfatória.

O risco de gestão financeira associado ao programa tem sido avaliado como moderado. O Sistema de

Gestão Financeira do Bolsa Família é capaz de produzir, de modo oportuno, informações financeiras

relevantes e confiáveis, e de apoiar a gestão do programa no planejamento, implementação e

monitoramento do progresso geral do Programa no sentido do alcance de seus objetivos. Os IFRs

recuperarão os dados diretamente do plano interno do SIAFI.

3. O Programa Bolsa Família tem adotado medidas para melhorar os controles internos. Os pontos a

seguir, entretanto, continuaram a ser áreas de preocupação e de possíveis riscos.

a) O contrato atual do pessoal terminará até janeiro de 2011. A rotatividade do pessoal do projeto

principal nesse estágio afetaria consideravelmente o Projeto.

4. Pontos fortes do controle interno do programa incluem:

a) A reconciliação entre os montantes transferidos para a Caixa Econômica Federal

(“Transferências de Subsídios do BF”) e os montantes reais desembolsados para os

beneficiários (“Subsídios do BF”), incluindo a questão dos benefícios não sacados durante o

período de 90 dias acima mencionado. Uma medida adotada para mitigar o risco incluía no

IFR o montante transferido, exceto os montantes não sacados. Assim, a percentagem elegível

reivindicada das transferências é ajustada a cada trimestre. Essas informações estavam também

incluídas no novo IFR para melhor refletir as transferências elegíveis em dinheiro.

b) Relatórios anuais de auditoria apresentaram opiniões de auditoria inadequadas.

118

Tabela 7.3: Plano de Ação de Gestão Financeira do Projeto

Atividade Responsável Prazo Final Situação

Manual de Operações

Atualizar Manual atual de Operações, incluindo

funções e rotinas de pessoal, plano de contas

adaptado para incluir componentes do projeto, se

necessários, categorias de desembolso e fonte de

financiamento, controles internos, segregação de

deveres, ativos fixos e procedimentos de gestão de

registros

MDS 31 de agosto de 2010 Concluído

Relatórios Financeiros e Monitoramento

Atualizar formato do IFR, conforme acordado,

gerado por meio de plano interno do SIAFI

MDS Durante primeiro trimestre

da entrada em vigor do

empréstimo

Auditoria Externa

Termos preliminares de referência para as

auditorias externas aprovadas pelo Banco Mundial,

até o final do primeiro trimestre, após entrada em

vigor do empréstimo

MDS Durante o primeiro

trimestre da entrada em

vigor do empréstimo

Dispositivos gerais de Gestão Financeira

5. Dotação de pessoal e dispositivos institucionais. O MDS tem as responsabilidades fiduciárias

primárias para o Projeto. Essas responsabilidades serão realizadas pela UIP atual, junto com o pessoal do

Departamento de Operações da SENARC e SPO (Secretaria do MDS de planejamento e orçamento) que

implementará e monitorará as atividades referentes aos projetos. O Diretor de Operações da SENARC é

responsável pela gestão do fluxo de caixa, incluindo o monitoramento da conta do PBF com a Caixa

Econômica Federal (CEF). Os dispositivos de implementação do Projeto, as estruturas do MDS, os deveres

do pessoal e os dispositivos técnicos e financeiros estão sendo atualizados no Manual de Operações do

Projeto (POM). As responsabilidades fiduciárias primárias do MDS incluem: (i) preparação, atualização e

garantia de que todos os executores de projetos seguem o POM; (ii) coordenação e supervisão da

implementação do projeto; (iii) monitoramento das transferências da CEF para os beneficiários; (iv)

avaliação dos componentes do programa; (v) atualização do SIAFI e de qualquer outro sistema de

monitoramento a ser usado para preparar o SOE Personalizado e SOEs Padrão para desembolsos; (vi)

preparação e envio ao escritório do Banco Mundial em Brasília os IFRs semestrais; (vii) reconciliação e

monitoramento de dados e identificação das discrepâncias e tomada de ações corretivas de modo oportuno;

e (vii) preparação e fornecimento de toda a documentação financeira e relatórios dos projetos solicitados

por auditores externos e pelo pessoal do Banco Mundial.

6. Controle Interno. Um controle interno adequado do PBF foi possível com a definição de um cenário

adequado de controle interno, recrutamento de profissionais com experiência, segregação das funções entre

MDS, SENARC e CEF, garantindo a aprovação e a execução das transações em níveis diferentes, sistemas

de informação adequados de gestão financeira, documentação dos dispositivos detalhados de gestão

financeira por componente, procedimentos e diretrizes para todos os níveis de executores no POM, e

controle sobre os benefícios do programa, conforme descrito nos parágrafos a seguir, e descrição do Fluxo

de Recursos Financeiros deste Anexo 7.

O Tribunal de Contas da União - TCU

7. Para o Componente 1 - os controles existentes sobre os beneficiários como o NIS (Número de

Identificação Social) e o montante do benefício permitem o acompanhamento dos benefícios individuais.

119

Esse controle é realizado pelo MDS e SENARC por meio de relatórios mensais de saques, produzidos pela

CEF, onde os montantes retirados são comparados com a lista mensal de beneficiários e respectivos

benefícios, que eram a base para as respectivas transferências dos beneficiários do BF.

8. A verificação técnica do cumprimento por parte dos beneficiários das condições de subsídios (das

condicionalidades de saúde e de educação) seria feita de modo contínuo pelos municípios e pelo Governo

Federal via Revisões anuais de Controle de Qualidade em uma amostra aleatória dos beneficiários

(consulte o Anexo 4, Componente 1). Essas Revisões anuais de Controle de Qualidade também

abrangem pagamentos (garantindo que estes sejam de fato sacados e recebidos pelos beneficiários de

direito) e informações do Cadastro Único, que fornecerão uma alavanca adicional aos controles

fiduciários, conforme mencionado a seguir. O TCU e a SFC, como parte de sua rotina de trabalho, já

estão contribuindo para a qualidade global do PBF ao fazerem inspeções rápidas e aleatórias dos

procedimentos de controle interno do programa na esfera municipal. Essas inspeções também incluem

reuniões e verificações de pequenas amostras dos beneficiários do PBF.

Outros Tipos de Supervisão e Controles

Verificações cruzadas internas e externas, validações do Cadastro Único realizadas pelo MDS.

Investigação de reclamações, apelações, feita pelo MDS, SFC/CGU, Ministério Público.

Análises de Amostras Aleatórias Regulares de Controle de Qualidade a Cada Dois Meses (Auditorias

Operacionais) realizadas pela SFC/CGU.

Auditorias Financeiras Anuais realizadas pela SFC/CGU.

Avaliações da implementação (amostras aleatórias) do Cadastro Único e do PBF (com supervisões

intermediárias e acompanhamentos de períodos de mais de 3 anos) realizados pelo Tribunal de Contas

da União (TCU).

Controles sociais realizados via linha direta com o MDS e web.

9. Elaboração de Orçamento. O ciclo do orçamento inclui planejamento e implementação de todas as

atividades do Governo, que são refletidas no Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei

Orçamentária Anual.39

10. Contabilidade. O MDS segue as Normas Brasileiras de Contabilidade (NBC), Lei 4.320/64, que

estabelece determinados princípios de contabilidade de alto nível, e o Manual de Contabilidade Aplicada ao

Setor Público (MCASP), publicado na Lei 10.180 de 6 de fevereiro de 2001 e no Decreto 3.589 de 6 de

setembro de 2001. Será necessário seguir o primeiro conjunto de Normas Brasileiras de Contabilidade

Aplicadas ao Setor Público (NBCASP) e o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP)

revisado e publicado sob a Portaria STN 467 de 6 de agosto de 2009, começando com o exercício financeiro

de 2011. O Banco Mundial e o Tesouro Nacional concordaram em realizar em conjunto uma Análise de

Lacunas (prevista para 2010), para confirmar que a contabilidade do setor público brasileiro está dentro das

Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (IPSAS) ou para identificar quaisquer

diferenças importantes decorrentes dessas normas. A última Avaliação da Responsabilidade Financeira do

País (CFAA) no Brasil indicou que a Lei 4.320/64 estava em linha com os padrões internacionais de

contabilidade. Todos os livros-caixa são guardados pela Secretaria do Tesouro Nacional, que está sujeita a

uma auditoria por parte do Tribunal de Contas da União (TCU). Todos os registros são mantidos

eletronicamente e reconciliados com os valores dos relatórios de orçamentos a cada mês.

11. O sistema brasileiro de contabilidade aplicável ao setor público identifica a fonte dos recursos

financeiros para todas as despesas no momento do registro do compromisso (empenho). Conforme

acordado com o Banco Mundial durante a preparação e a negociação do PBF 1, nenhum compromisso

39

O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual incluem as metas e os

programas do Governo e são aprovados pelo Congresso a cada 5 anos, 18 meses e 12 meses, respectivamente.

120

(empenho) para a transferência de subsídios sob o Componente 1 do Projeto será identificado como

financiado com créditos externos (recursos do Banco Mundial). O Banco Mundial reembolsará ao Tesouro

Nacional uma percentagem dos subsídios dos beneficiários reportados pelo Projeto e esses recursos podem

ser livremente usados pelo Governo Federal.

xyxyxyxyx

12. Sistema de gestão financeira. O Manual de Operações fornece uma descrição detalhada do sistema de

gestão financeira, incluindo os processos de fluxo de fundos e relatórios financeiros. Os sistemas

financeiros a serem usados para fins de monitoramento e contabilidade de projetos são os seguintes:

SIAFI, o programa financeiro integrado de informações administrativas (IFMIS) usado pelo Governo

Federal para contabilidade, relatórios financeiros e execução orçamentária atende aos requisitos de

gestão financeira fiduciária do Banco Mundial. Todas as informações de gestão financeira seriam

consolidadas pelo MDS através da UIP, que seria responsável por enviar ao Banco os IFRs para

monitoramento e a declaração de gastos (SOE) personalizada/ padrão para fins de desembolsos.

13. Relatórios financeiros e supervisão. O Coordenador da UIP garantirá a produção oportuna dos

Relatórios Financeiros Provisórios (IFRs) não auditados semestrais. Esses IFRs utilizarão as informações

dos relatórios financeiros existentes no sistema SIAFI, no Plano Interno, e consolidarão as informações de

todos os componentes do Projeto. O conteúdo e o formato dos IFRs foi acordado com o Mutuário. Por

razões de monitoramento da gestão financeira, o MDS deveria preparar IFRs semestrais consolidados em

uma base contábil e enviá-los ao Banco Mundial, em um prazo não superior a 60 dias após o final de cada

semestre:

IFR 1A - Fontes40

e Usos dos Fundos (por categoria de desembolso), acumulados e do período,

incluindo uma análise de variância.

IFR 1B - Usos dos Fundos por Atividade/Componente do Programa, acumulados e do período;

despesas reais, incluindo uma análise de variância.

14. Os IFRs refletirão que os fundos do empréstimo reembolsarão o Tesouro para um percentual de

transferências monetárias condicionadas. Além disso, as atividades e os processos do programa serão

monitorados por meio das Revisões de Controle de Qualidade anuais (que abrangem os processos do

Cadastro Único, os pagamentos e o cumprimento das condicionalidades).

15. Auditoria externa. Uma auditoria externa será realizada pela SFC – Secretaria Federal de Controle,

observando as diretrizes para auditorias do Banco Mundial fornecidas para o MDS. O relatório de auditoria

deve ser entregue ao Banco Mundial até seis meses depois do fim do exercício financeiro anterior, conforme

determinado nas Diretrizes para Auditoria da Gestão Financeira (junho de 2003). Os relatórios financeiros

cumulativos dos IFRs do segundo semestre podem ser aceitos pelo Banco Mundial como a base para as

demonstrações financeiras anuais do programa sobre as quais os auditores expressarão sua opinião

independente. Os Termos de Referência (TOR) serão preparados pelo MDS de acordo com o Banco

Mundial e serão baseados nas circunstâncias específicas do Projeto. O Banco Mundial fornecerá a sua não

objeção aos TOR de auditoria durante o trimestre de vigência do empréstimo e estes serão incluídos no

POM. O escopo dos TOR da auditoria incluem, entre outros: (i) auditoria dos IFRs, das Declarações de

Gastos (SOEs) personalizadas e das SOEs enviadas ao Banco; (ii) revisão da observância apropriada dos

acordos de gestão financeira incluídos no POM, neste PAD, no acordo de empréstimo, bem como qualquer

outra documentação oficial do Banco Mundial; (iii) revisão do uso do SIAFI e de outros sistemas de

40

De forma consistente com o tratamento contábil descrito acima, as fontes e os usos dos fundos identificarão o

Governo como a única fonte de financiamento do Componente 1.

121

monitoramento de gestão financeira; (iv) garantia dos dispositivos de controle interno; e (v) observação das

disposições sobre desembolsos acordadas.

16. As auditorias financeiras anuais irão contribuir, entre outros mecanismos de controle prévios e

posteriores incluídos no desenho do programa, para a verificação de elegibilidade das despesas. Serão

feitos desembolsos para os subsídios do BF reivindicados pelos beneficiários.

17. Desembolsos e fluxo de fundos para o Programa Bolsa Família. As disposições esperadas sobre

desembolsos e fluxo de fundos serão as seguintes:

Todo mês o MDS envia uma Proposta de Financiamento do Programa (PFP) à STN para aprovação.

Essa PFP é definida com base na lista de beneficiários elegíveis do Cadastro Único.41

Assim que a PPF for aprovada pela STN, será emitida uma ordem bancária e os fundos serão

comprometidos no SIAFI para uma conta específica do PBF na Caixa Econômica (CEF), ver a

Figura 1 a seguir.

O MDS monitora o saldo da conta do PBF na Caixa (CEF) e os beneficiários elegíveis (na folha de

pagamentos) e, em seguida, retira os benefícios mensais da conta conjunta do PBF usando os

cartões eletrônicos do benefício.42

Os cartões eletrônicos são distribuídos aos beneficiários elegíveis de acordo com a lista estabelecida

pelo MDS.

Ao entrar no programa, os beneficiários devem pegar esses cartões na agência da CEF mais

próxima (ou casa lotérica, agência dos correios ou município). Eles são notificados pelos

municípios e devem apanhar seus cartões e retirar os fundos em um período de 90 dias.

Assim que for feita a transferência da STN para as contas dos beneficiários na CEF, será

considerada como despesa.

Somente os montantes reclamados pelos beneficiários estarão elegíveis para reembolsos de

empréstimos.

O contrato entre o MDS e a Caixa (CEF) determina que os requisitos de relatórios, bem como as

penalidades, serão anunciados claramente e a CEF fornecerá uma lista do tipo folha de pagamentos

com os desembolsos feitos aos beneficiários pelo PBF.

41

Conforme analisado no Anexo 1, alguns desses beneficiários incluem aqueles que estão atualmente recebendo

benefícios dos programas pré-reforma (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio Gás) mas

que estão sendo gradualmente migrados para o cronograma de benefícios unificados (mais alto) subordinado ao

PBF. Eles estão sendo validados como elegíveis para o PBF e estão sujeitos ao mesmo conjunto de

condicionalidades que as famílias que já fazem parte do PBF. 42

Os beneficiários não precisam ter suas próprias contas bancárias.

122

Figura 7.1: Fluxo de fundos do Componente 1

MDSEmite a Ordem Bancária

CEF (Caixa)(Conta PBF agrupada)

Beneficiários

Transf.

subsídios

BF $$

Subsídios

BF $$

SOT

IBRDReembolsa à STN

um % SOT

BIRD

reembolso

$$Auditorias anuais

Verificam se

Subsídios BF /

Transf. subsídios BF

85%

STN

18. Desembolso do Banco Mundial para o Componente 1: As disposições sobre desembolsos do

Banco Mundial referentes ao Componente 1 do Projeto serão as mesmas do BFM 1: O empréstimo

proposto reembolsaria o Governo em uma pequena parcela de 1,85% de transferências monetárias

condicionadas feitas no PBF, que são financiadas com recursos governamentais reservados para esse fim.

O governo brasileiro solicitou que o empréstimo do Banco Mundial, em apoio ao Componente 1,

reembolsasse uma parcela dessas transferências/despesas. Devido à atual destinação de receitas no Brasil,

as receitas governamentais seriam aplicadas para fazer os pagamentos das despesas do Componente 1, e o

Banco Mundial reembolsaria as despesas especificadas no contrato legal. Os fundos do Banco Mundial

desembolsados fariam parte do financiamento regular do orçamento federal, com o Banco como uma das

fontes de fundos gerais, que são gastos de acordo com as políticas e os procedimentos orçamentários

federais. Os orçamentos federais anuais são aprovados pelo Congresso Nacional do Brasil e são

derivados das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e do Plano Plurianual (PPA), que consiste em um

planejamento quadrienal das despesas federais, desenvolvido pelas autoridades brasileiras com a

participação da sociedade civil. O Governo trabalha com o Banco Mundial em uma discussão sobre

despesas de desenvolvimento.

19. Especificamente, o empréstimo do Banco Mundial para esse Componente seria desembolsado de

acordo com Pedidos de Saque usando Declarações de Gastos personalizadas como documentação de

apoio contendo uma lista de transferências de subsídios feitas através do SIAFI e já reivindicadas pelos

beneficiários. A UIP deverá enviar Pedidos de Saque a cada seis meses para o Componente 1. O tamanho

mínimo dos pedidos de reembolso para o Componente 1 será equivalente a US$ 1.000.000.

20. Como já foi mencionado, o Banco Mundial reembolsaria o Tesouro de uma parcela específica (ver

abaixo) de despesas em transferências monetárias condicionadas referentes ao PBF durante o período do

projeto. As despesas governamentais do Componente 1 nesse caso seriam iguais ao gasto total em

transferências monetárias condicionadas feitas pelo PBF. A Tabela 4 a seguir apresenta as despesas

planejadas do PBF relativas a essas transferências para o período do projeto (primeira linha).

123

Tabela 7.4: Despesas governamentais previstas e ritmo previsto de desembolsos dos empréstimos

para o Componente 1

2011/1o

sem 2011/2

o

sem 2012/1

o

sem 2012/2

o

sem Total

Gastos do governo federal previstos em

Transferências do PBF, US$ 10.000 mn* 2.500 2.500 2.500 2.500 10.000

Componente 1 (cronograma indicativo dos

desembolsos, ver parcelas de custos variáveis

abaixo)**

46,25 46,25 46,25 46,25 185

*Essas despesas excluem alocações no orçamento do PBF para custos administrativos. Incluem os

montantes que estão sendo pagos aos beneficiários validados como elegíveis para o PBF.

**Os US$ 185 milhões do Componente 1 (subsídios) seriam reembolsados à STN de acordo com uma

parcela das despesas em transferências monetárias condicionadas no PBF durante o período do projeto. .

Desembolsos do Banco Mundial para os componentes (2-6, Componentes Técnicos e de Gestão de

Projetos)

21. Os desembolsos nos outros componentes serão feitos com base nas transações e os pedidos de saque

serão preparados e enviados pelo MDS (UIP) regularmente. Para processar esses pagamentos, será aberta

uma conta designada separada. O projeto também pode utilizar o método de reembolso. O tamanho

mínimo dos pedidos de reembolso para Reembolsos dos Componentes 2-6 será equivalente a

US$ 200.000.

22. Os pedidos de saque terão como documentação de apoio os Demonstrativos de Despesas (SOEs)

padrão e/ou Registros e Sumários, conforme especificado na Carta de Desembolso. O Mutuário optou

por não usar Pagamentos Diretos aos fornecedores, da Conta do Empréstimo.

No caso de adiantamentos para uma conta designada:

A STN abrirá uma conta designada separada no seu nome, no Banco do Brasil de Brasília, para

receber adiantamentos em USD (com um teto de US$ 1.500.000) dos fundos do empréstimo.

O MDS deverá enviar os Pedidos de Saque à STN anexando os relatórios pertinentes e a

documentação de apoio.

O MDS prepara a proposta de orçamento anual, que é formalmente aprovada por meio da LOA.

A LOA é atualizada no SIAFI, que registra e contabiliza todos os pagamentos.

O MDS solicitará adiantamentos mensais da STN através do SIAFI.

A STN saca os fundos de DA do projeto para sua conta exclusiva em reais para processar o

pagamento direto aos beneficiários ou os pagamentos de faturas, conforme solicitado pelo MDS

A STN prepara o extrato de conciliação do Banco Mundial, anexando o Extrato Bancário. O

MDS (a UIP) irá então preparar e enviar os pedidos de saque ao Departamento de Desembolsos

do Banco em Brasília.

23. Se for aplicável, os adiantamentos da STN para órgãos externos43

serão feitos contra previsões

razoáveis de fluxo de caixa para despesas elegíveis de acordo com os contratos do Mutuário com os

organismos externos selecionados. A STN reportará ao Banco Mundial o uso dos fundos do empréstimo

com base nas despesas reais efetuadas pelos organismos externos. Se for o caso, os organismos externos

43

PNUD o organismo externo usado pelo MDS para implementar os componentes da assistência técnica do APL 1.

Para o APL 2, o MDS selecionará o organismo externo.

124

usarão seu sistema corporativo de gestão financeira para monitoramento e emissão de relatórios para a

UIP.

24. O Governo do Brasil comprometeu fundos de US$ 15 milhões para os componentes de assistência

técnica e gerenciamento de projetos do segundo APL, que será realizado para um valor total de US$ 30

milhões.

Categorias de desembolso

Categoria Valor do empréstimo alocado

(em USD)

Percentual de despesas a serem

reembolsadas ou financiadas (com / sem impostos)

(1) Serviços não consultoria,

Serviços de consultoria,

Produtos, Treinamento e Custos

Operacionais Incrementais para

os Componentes 2, 3, 4 e 5 do

Projeto

13.300.000 47%

(2) Serviços de não consultoria e

de consultoria para o

Componente 6 do projeto

1.200.000 100%

(3) Transferências de subsídios

do BF para o Componente 1 do

projeto

185.000.000 1,85% de Transferências de subsídios do

BF

(4) Taxa inicial 500.000 Valor a pagar relativo à Seção

2.03 do Acordo de Empréstimo,

de acordo com a Seção 2.07 (b)

das Condições Gerais (5) Prêmios de tetos e faixas da

taxa de juros

0

Valor a pagar relativo à Seção

2.07 (c) do Acordo de

Empréstimo VALOR TOTAL 200.000.000

25. Financiamento retroativo. Despesas dos Componentes 2, 3, 4 e 5 até US$ 2.700,000 do

Componente 6 até US$ 300.000 pagas até um ano antes da assinatura do empréstimo mas após 13 de

novembro de 2009, inclusive, podem ser elegíveis como financiamento retroativo.

O fluxo de fundos através de organismos externos deve ser o seguinte: O MDS prepara a proposta de orçamento anual, que é formalmente aprovada por meio da Lei

Orçamentária Anual (LOA).

A LOA é atualizada no SIAFI, que registra todos os pagamentos e descentralização de fundos para o

órgão das Nações Unidas.

O MDS solicita adiantamentos mensais da STN através do SIAFI, os quais são transferidos para a

conta exclusiva do organismo externo pelo SIAFI.

As transferências se baseiam no cronograma de desembolsos mensais concordado, incluído no

respectivo Documento do Projeto – PRODOC. A execução é controlada pelo sistema de gestão

financeira do MDS e do organismo externo.

125

O MDS autoriza o organismo externo a processar os pagamentos relativos às atividades do projeto. O

órgão das Nações Unidas fornece relatórios oportunos sobre a situação das transferências e da sua

execução.

Cada organismo externo tem um manual de operações internas, auditores independentes e acordos de

gestão financeira.

126

Anexo 8: Disposições sobre a aquisição

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

A. Geral

127

1. As aquisições do Projeto proposto devem ser realizadas de acordo com as “Diretrizes para Aquisições

financiadas por empréstimos do BIRD e créditos da AID” do Banco Mundial, datadas de maio de 2004 e

revisadas em outubro de 2006 e em maio de 2010; e das “Diretrizes para Seleção e Contratação de

Consultores pelos Mutuários do Banco Mundial, datada de maio de 2004 e revisadas em outubro de 2006

e em maio de 2010, e das disposições estipuladas nos Contratos Legais. Uma descrição geral dos vários

itens contidos em diferentes categorias de despesas é fornecida a seguir. Para cada contrato a ser

financiado pelo Projeto, os diferentes métodos de aquisição ou métodos de seleção de consultores, a

necessidade de pré-qualificação, custos estimados, requisitos de revisão anteriores e prazo são acordados

entre o Mutuário e o Banco no Plano de Aquisições. O Plano de Aquisições deve ser atualizado pelo

menos uma vez por ano ou conforme necessário para refletir as necessidades reais de implementação do

projeto e as melhorias na capacidade institucional.

2. O projeto divide-se em seis componentes: Componente 1 – Transferências Monetárias Condicionadas

(Subsídios) (US$ 5,0 bilhões por ano; financiamento do Banco Mundial: US$ 185 milhões em dois anos),

que continuaria a cofinanciar o programa por meio do desembolso dos fundos contra transferências

monetárias (subsídios) para famílias de baixa renda subordinado ao cumprimento de condicionalidades de

desenvolvimento humano; Componente 2 – Fortalecimento do Cadastro Único como o principal

instrumento de direcionamento dos Programas Sociais (US$ 6 milhões; financiamento do Banco Mundial:

US$ 2,8 milhões), para fornecer apoio e assistência técnica ao MDS para consolidar o instrumento como

o principal mecanismo de seleção de beneficiários e, mais importante ainda, integrar os programas sociais

nos níveis federal e subnacional; Componente 3 - Fortalecimento Institucional para a Consolidação do

Programa Bolsa Família (US$ 9,7 milhões, financiamento do Banco Mundial: US$ 4,6 milhões), para

financiar atividades voltadas para o fortalecimento da gestão, governança e responsabilização geral do

programa; o Componente 4 deve apoiar o MDS para consolidar seu sistema de M&A e melhorar a

geração de conhecimento (US$ 9,3 milhões; financiamento do Banco Mundial: US$ 4,5 milhões); o

Componente 5 deve fornecer apoio à estratégia federal empregada pelo MDS para vincular a população

registrada no Cadastro Único e os beneficiários do Bolsa Família para geração de renda e outros

programas sociais no nível estadual (US$ 2,9 milhões; financiamento do Banco Mundial de US$ 1,3

milhões); e o Componente 6 para apoiar a coordenação do projeto por meio do DPI e fortalecer a

capacidade fiduciária do MDS (US$ 1,7 milhões; financiamento do Banco Mundial de US$ 1,2 milhões).

3. As aquisições ocorrerão em três circunstâncias: (i) em uma Comissão Especial de Licitação (CEL) a

ser criada especificamente para a UIP, (ii) em um órgão internacional responsável pela administração de

uma parcela dos fundos – a ser selecionado, e (iii) na Secretaria de Assuntos Administrativos (SAA).

4. As atribuições de aquisições serão distribuídas do seguinte modo: (i) a CEL será formada por

membros que já têm conhecimento das diretrizes de Aquisição do Banco Mundial e por membros “novos”

às diretrizes do Banco, que serão treinados. A CEL será equipada para processar todos os requisitos de

aquisições do projeto, incluindo a aquisição de produtos e serviços e a seleção de consultores para

quaisquer valores envolvidos; (ii) um órgão internacional a ser selecionado também se encarregaria das

necessidades de aquisição do projeto, mas a CEL é o agente preferencial. O órgão internacional será

usado principalmente para contratar consultores individuais. O Banco Mundial não financiará a taxa desse

órgão; e (iii) a SAA irá processar a aquisição de produtos dentro dos limites da licitação pública nacional

(NCB) usando o pregão eletrônico por meio do sistema ComprasNet e contratar consultores individuais

para compor o projeto Equipe Base.

5. A Equipe Base é um requisito desse Projeto e dois especialistas em compras deverão fazer parte dessa

equipe. Eles seriam mantidos durante todo o ciclo de implementação do projeto.

6. Aquisição de obras: não estão previstas aquisições de obras no Projeto.

128

7. Aquisição de produtos: a aquisição de computadores e outros equipamentos de TI, software,

equipamentos e mobiliário de escritório, etc. está prevista no Projeto. Os métodos de aquisição incluem

compras, NCB, ICB, e Contratação Direta. O “pregão” eletrônico pelo sistema ComprasNet ou qualquer

outro sistema de e-procurement aprovado pelo Banco Mundial será um método aceitável para produtos

comuns disponíveis no mercado. Todos os contratos estimados com custo superior ao equivalente a

US$ 500.000 por contrato estarão sujeitos a uma análise prévia pelo Banco Mundial.

8. Aquisição de serviços que não são de consultoria: A aquisição de serviços que não são de

consultoria está prevista nesse Projeto, tais como passagens aéreas, serviços de logística e suporte para

treinamento e workshops, impressão, produção de vídeos, pesquisas de campo, etc. Os métodos de

aquisição para esses serviços serão compras e NCB. O “pregão” eletrônico pelo sistema ComprasNet ou

qualquer outro sistema de e-procurement aprovado pelo Banco Mundial será um método aceitável para

serviços comuns de pronta disponibilidade. Todos os contratos estimados com custo superior ao

equivalente a US$ 500.000 por contrato estarão sujeitos a uma análise prévia pelo Banco Mundial.

9. Custos operacionais: Os custos operacionais são relativos a suprimentos de escritório, diárias, itens

diversos, gastos eventuais, e despesas relativas à implementação da Equipe Base e de outros projetos a

serem financiados pelo Projeto e adquiridos por meio de compras, pregão eletrônico pelo sistema do

Banco do Brasil, ou usando qualquer dos procedimentos administrativos da entidade executora revistos e

considerados aceitáveis pelo Banco Mundial. A Equipe Base será selecionada de acordo com a seção V

das diretrizes de Seleção de Consultores do Banco Mundial – Seleção de Consultores Individuais, e o seu

custo, incluindo impostos e encargos sociais, serão cobertos na categoria 2.

10. Seleção de consultores: Estão previstos serviços fornecidos por pessoas físicas e jurídicas para apoio

à implementação do projeto, estudos para a estratégia local de desenvolvimento, preparação e

fornecimento de treinamento, etc. Em todo o Projeto, esses serviços serão contratados através de Seleção

Baseada na Qualidade e no Custo (QCBS - Quality and Cost Based Selection), Seleção Baseada na

Qualidade (QBS - Quality Based Selection), Seleção Baseada na Qualificação dos Consultores (CQS -

Selection Based on Consultants Qualification), Seleção pelo Menor Custo (LCS - Least Cost Selection),

Contratação Direta (SSS - Single Source Selection, que exige a aprovação prévia do Banco Mundial) e

Consultores Individuais (IC - Individual Consultants). Podem ser compostas pequenas listas de

consultores somente com consultores nacionais para serviços com custo estimado inferior ao equivalente

a US$ 500.000 por contrato, de acordo com as disposições do parágrafo 2.7 das Diretrizes para

Contratação de Consultores..

Resumo:

Categoria de

despesa

Limite de

valor do

contrato (milhares de

USD)

Método de aquisição Processos sujeitos à revisão prévia

Mercadorias ≥ 5.000 ICB Todos os processos >100< 5.000 NCB ou pregão O primeiro processo e todos os acima

de US$ 500.000 <100 Compras Primeiro processo

Serviços não ≥ 5.000 ICB Todos os processos

129

consultoria >100< 5.000 NCB ou pregão O primeiro processo e todos os acima

de US$ 500.000 <100 Compras Primeiro processo

Firmas de

consultoria ≥ 200 QCBS/QBS O primeiro processo de cada método de

seleção e todos os processos acima de

US$ 200.000 < 200 LCS/CQS

Consultores

individuais Seção V das Diretrizes

de Contratação de

Consultores

Todos para revisão posterior

Contratação

direta Todos para revisão prévia

independentemente dos valores

envolvidos

B. Avaliação da capacidade da entidade para implementar a aquisição

Avaliação da capacidade da entidade.

11. Foi feita uma avaliação da capacidade do MDS para o Bolsa Família I em março de 2004 e atualizada

em novembro de 2009 para o Bolsa Família II.

12. A organização geral das entidades é aceitável, mas: (i) a CEL precisa ser oficialmente estabelecida e

treinada. Ter uma nova CEL pronta para comprar não é uma tarefa fácil e deve ser iniciada o mais cedo

possível, já que precisa estar operacional antes do primeiro desembolso para os componentes 2 a 6. O

apoio jurídico da CONJUR do Ministério é essencial para o sucesso e a boa operação da CEL. (ii) a SAA

precisa de mais pessoal para apoiar não somente as novas atividades do projeto, como também a carga de

trabalho atual. Eles estão com insuficiência de pessoal, com apenas um pregoeiro alocado para processar

as necessidades de aquisição do Ministério. A menos que a SAA receba um pregoeiro adicional e mais

dois funcionários de compras, eles não poderão fazer nenhuma aquisição para o Projeto. (iii) a entidade

internacional que irá processar as aquisições do projeto precisa ser definida e seu papel deverá ser bem-

definido.

13. A UIP do MDS (DPI/SE) deverá ter oito consultores para compor a Equipe Base. Entre outros, a UIP

deverá contar com especialistas em Aquisições e em Gestão Financeira. O manual de operação do Projeto

deverá conter todos os procedimentos de compras e os formulários obrigatórios.

130

Plano de ação de Aquisições:

14. Conforme acordado com os órgãos implementadores, é necessário:

Ação Cronograma

1 Preparar o Plano de Aquisições para os primeiros 18 meses 25 de novembro de 2009 2 Criação da CEL Antes do primeiro

desembolso 3 Fazer com que o pessoal de compras da CEL e da SAA participe do

treinamento sobre as diretrizes de aquisições do Banco Mundial Por data da entrada em

vigor

4 Aumentar o pessoal da SAA em um pregoeiro e dois funcionários de

aquisições Antes da primeira

compra realizada pela

SAA 5 Escolher a entidade internacional que irá processar uma parte das

necessidades de compras do projeto Antes da data da entrada

em vigor

6 Preparar o Manual de Operação do Projeto (POM). Antes da data da entrada

em vigor

15. A taxa de risco do projeto de aquisição é SUBSTANCIAL, devido à necessidade de alinhar o

conhecimento, o pessoal e os procedimentos na CEL e na SAA, e uma vez que a entidade internacional

ainda não está definida. Durante a fase 1 do projeto APL, as aquisições foram conduzidas pelo PNUD,

contratado para atuar como agente de compras do MDS. Em toda a nossa carteira, o PNUD tem tido um

desempenho fraco nas atividades de compras, levando de 2 a 5 vezes o tempo previsto, não seguindo as

Diretrizes de Aquisições do Banco Mundial conforme definido no Acordo de Empréstimo, e não

conseguindo atingir os resultados esperados, tanto em relação a mercadorias/obras/serviços como

consultores. Para evitar esses problemas, o MDS decidiu abandonar o PNUD e fazer suas aquisições

internamente. Contudo, o pessoal do MDS nunca cuidou de aquisições e não tem a experiência necessária.

Apoiamos totalmente sua iniciativa, uma vez que depois que a Comissão Especial de Licitação (CEL)

estiver estabelecida, treinada e com experiência, as aquisições não atrasarão mais a execução do projeto,

como no caso do Bolsa Família 1. Como o MDS está começando do zero, precisando providenciar o

estabelecimento da CEL e colocando-a em condições de funcionar, o risco de aquisições do projeto é

classificado como Substancial. Assim que eles atingirem a capacidade de aquisição requerida, o risco vai

diminuir e os limites de revisão de aquisição serão revistos adequadamente. Para atenuar o risco, o Banco

Mundial fornecerá treinamento e apoio técnico adicional ao . Além disso, o plano de aquisições inclui

revisões anteriores e limites baixos para também atenuar o risco.

Plano de aquisições

16. O Mutuário apresentou um plano de aquisições em 25 de novembro de 2009, para implementação do

projeto durante os primeiros 18 meses, que fornecerá a base para os métodos de aquisições. O Plano de

Aquisições deve ser atualizado de acordo com a Equipe do Projeto uma vez por ano ou conforme

necessário para refletir as necessidades reais de implementação do projeto e as melhorias na capacidade

institucional.

131

Frequência de supervisão de aquisições

17. Além das revisões prévias a serem feitas nas representações do Banco Mundial, são recomendadas

missões de supervisão para fazer revisões posteriores a cada ano. Junto com a revisão do risco de

aquisições geral do projeto, a frequência também precisa ser revista.

18. Os documentos de compras relativos ao primeiro procedimento de cada método de aquisição, em todo

o Projeto, independentemente do valor previsto, estarão sujeitos à revisão prévia, garantindo assim a

qualidade e a consistência das atividades de aquisições subsequentes. O primeiro procedimento de cada

método de aquisição a ser processado pela nova CEL também está sujeito a uma revisão prévia.

19. Os documentos de compras de todas as ICBs estarão sujeitos à revisão prévia pelo Banco Mundial,

independentemente do valor previsto do contrato. As primeiras NCBs, ou pregões eletrônicos, e todas as

que tiverem custo superior a US$ 5.000.000 para obras e a US$ 500.000 para mercadorias estarão sujeitas

à revisão prévia pelo Banco Mundial.

20. Os contratos de firmas de consultoria com custo previsto superior a US$ 200.000 estarão sujeitos a

uma revisão prévia pelo Banco Mundial. A revisão do Banco Mundial da seleção de consultores será

feita de acordo com o Apêndice 1 das Diretrizes de Seleção e Contratação de Consultores e com as

disposições estipuladas no Acordo de Empréstimo. Os documentos de contratação de consultores a serem

revistos incluirão TORs, listas de seleção, relatórios de avaliação e formulários de contratação.

1. Bens e serviços que não são de consultoria

(a) Lista dos pacotes de contratos que serão adquiridos de acordo com ICB e contratação direta:

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Nº

Ref.

Contrato

(descrição)

Custo

estimado (milhões)

Método

de aquisições

P-

Q

Preferência

nacional (sim/não)

Revisão Banco

Mundial (prévia /

posterior)

Data

prevista da

licitação

Comentários

1 NÃO

previsto

Todos os contratos de ICB e de fonte única ou de contratação direta, bem como o primeiro contrato de

cada categoria, estarão sujeitos à revisão prévia pelo Banco Mundial.

132

2. Serviços de consultoria

(a) Lista de Consultorias com lista curta de firmas internacionais.

1 2 3 4 5 6 7

Nº Ref.

Descrição da

atribuição

Custo

estimado

(US$)

Método de seleção

Revisão Banco

Mundial (prévia /

posterior)

Data de envio da

proposta prevista

Comentários

2.A.1 Avaliação do

impacto do

Programa

Bolsa Família

1,8 milhão QCBS Prévia 25/1/2012

3.A.1 Avaliação do

impacto do

Programa

ProJovem

1,1 milhão QCBS Prévia 25/9/2011

4.1.2 Avaliação do

impacto do

programa de

Prestação

Continuada

1,2 milhão QCBS Prévia 25/2/2012

4.1.7 Estudo da

capacidade dos

beneficiários

0,6 milhão QCBS Prévia 28/4/2011

(b) Os serviços de consultoria com custo estimado superior a US$ 200.000 por contrato e seleção de uma

única fonte de consultores para empresas estarão sujeitos à revisão prévia pelo Banco Mundial.

(c) Listas curtas compostas inteiramente de consultores nacionais: podem ser compostas pequenas listas

de consultores somente com consultores nacionais para serviços com custo estimado inferior ao

equivalente a US$ 500.000 por contrato, de acordo com as disposições do parágrafo 2.7 das Diretrizes

para Contratação de Consultores.

133

Anexo 9: Análise econômica e financeira

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL2)

OBJETIVOS DO ANEXO

1. O Bolsa Família é um dos maiores programas de Transferência Monetária Condicionada do mundo:

em 2009 o programa foi disponibilizado em todos os 5.564 municípios brasileiros, beneficiou cerca de

11,2 milhões de famílias (45 milhões de pessoas pobres) e teve um orçamento previsto de cerca de 0,4%

do PIB do país. Lançado no final de 2003, resultou da unificação de uma série de programas de

transferência monetária condicionada pré-existentes e inclui condicionalidades ligadas à educação e à

saúde para o recebimento das transferências. Os benefícios financeiros variam de acordo com a renda per

capita mensal e com o número de membros da família beneficiária. Em agosto de 2009 consistia de44

:

a) Benefício Básico de R$ 68 (US$ 39): pago a famílias com renda per capita mensal de até US$ 41,

independentemente do número de crianças, adolescentes ou adultos jovens;

b) Benefício Variável de R$ 22 (US$ 13): pago a famílias com renda per capita mensal de até

US$ 68,50 por criança ou adolescente com até 15 anos (máximo de 3 benefícios por família).

c) Benefício Variável Jovem de R$ 30 (US$ 15): pago a famílias com renda per capita mensal de até

US$ 82 com adolescentes de 15 e 17 que frequentem a escola (máximo de dois benefícios por

família).

2. O valor pago às famílias varia de US$ 13 a US$ 116, dependendo do tamanho e do nível de pobreza

das famílias. O valor médio é de US$ 55 por família/por mês.

O Bolsa Família foi criado para alcançar os seguintes objetivos45

:

a) Aumentar a eficiência e a coerência da rede de segurança social do país;

b) Ampliar a assistência para atingir uma abrangência universal de famílias de baixa renda;

c) Reduzir a pobreza e a desigualdade, garantindo um nível mínimo de renda às famílias pobres;

d) Reforçar o exercício dos direitos sociais básicos ao condicionar as transferências ao cumprimento

dos requisitos de educação e saúde por parte das famílias;

e) Criar oportunidades para que os beneficiários tenham acesso ao trabalho e a uma renda

autossustentada.

3. A recessão econômica global do ano passado também salientou um papel adicional que esses

instrumentos podem desempenhar: ou seja, atenuar os impactos de uma crise sobre os mais vulneráveis.

Na verdade, através desses benefícios, os programas de transferência de renda podem ajudar as famílias a

manter os níveis de consumo alimentar, reduzindo assim os impactos negativos sobre a ingestão

nutricional das crianças. As condicionalidades dos programas de transferência monetária condicionada

(CCT) também garantem que as crianças sejam mantidas na escola e afastadas do trabalho. Os países que

implementaram as CCTs podem rapidamente injetar recursos na economia aumentando o valor da

transferência durante uma crise46

.

4. Devido às limitações na quantificação de muitos dos benefícios desses programas em termos

monetários, não é possível fazer uma análise completa de custo-benefício ou custo-eficiência. Em vez

disso, este Anexo fará uma avaliação indireta dos benefícios do programa em duas seções. A primeira

seção apresenta uma revisão do impacto estimado do Bolsa Família em vários indicadores, bem como as

principais conclusões da análise prévia que foi apresentada no APL1. A segunda seção apresenta os

44

www.mds.gov.br/bolsafamilia. 45

www.mds.gov.br/bolsafamilia. 46

Veras 2009.

134

resultados de uma avaliação prévia do papel do Bolsa Família na atenuação dos efeitos do aumento dos

preços dos alimentos em 2008.

REVISÃO DO IMPACTO DO BOLSA FAMÍLIA

5. A seção a seguir apresentará algumas das principais conclusões de uma avaliação prévia realizada em

2004 em relação às descobertas de uma pesquisa recente sobre o impacto real do Bolsa Família em vários

indicadores.

6. Para a preparação da operação do Bolsa Família APL 1, o Banco Mundial tenta quantificar o impacto

potencial do programa no desempenho educacional, na pobreza e na desigualdade. Esses impactos seriam

estimados por meio de métodos de simulação prévia, tanto para os parâmetros de especificação usados no

programa hoje como para cenários alternativos. A metodologia usada para essa análise envolveu

simulações que consideraram as respostas comportamentais, seguindo as metodologias usadas em

Bourguignon, Ferreira, Leite (2003) para avaliações prévias anteriores do Bolsa Escola (mas usando os

parâmetros do programa para o Bolsa Família). A análise usou informações do levantamento de

domicílios de 2002 (PNAD). Os principais resultados da simulação prévia são resumidos a seguir.

7. Esperava-se que o Bolsa Família tivesse um efeito significativo nas decisões relativas à escolaridade e

no desempenho educacional. As matrículas estavam previstas para aumentar em 0,59%, principalmente

devido às taxas de matrícula já bem altas (89% entre as crianças pobres). A taxa de repetição deveria

diminuir em 6% e a média dos anos de atraso escolar cairia em cerca de 5%. O número médio de anos de

escolaridade aumentaria em 3,4%. Para aqueles que não estavam anteriormente matriculados na escola, a

transferência deveria resultar em um ano a mais de escolaridade.

8. Os impactos do PBF na pobreza e na desigualdade se as condicionalidades fossem cumpridas seriam

impressionantes (Cenário 2). A pobreza extrema cairia de mais de 14% para menos que 9% (ou seja,

cerca de 35% entre os beneficiários do Bolsa Família), a pobreza diminuiria cerca de 2% (de 33,2% para

32,6%) e a desigualdade passaria de 59,5 Gini para 58,1.

9. Embora a segunda rodada da avaliação dos impactos ainda não esteja disponível, vários estudos

mostraram o impacto previsto do Bolsa Família com resultados muito promissores (Anexos 1 e 1.B). Em

especial, um estudo recente usando dados sobre o censo educacional mostra que o impacto na Educação

entre 1998 e 2005 (incluindo tanto o Bolsa Escola como o Bolsa Família) foi um aumento nas taxas de

matrícula de até 5,5% entre crianças da 1a-4

a série e de até 6,6% entre crianças da 5

a-8

a série entre as

crianças beneficiárias. O mesmo estudo mostra um aumento nas taxas de frequência entre crianças de 7-

14 anos de mais de 3,6%, enquanto as desistências caíram entre 0,3% e 0,9%.47

10. Em relação à pobreza e à desigualdade, o Anexo 1 documenta alguns estudos recentes que indicam

que o Bolsa Família é responsável por cerca de um quinto da redução na pobreza extrema e uma

proporção similar para a redução da desigualdade medida pelo índice GINI. Contudo, de acordo com os

dados administrativos do Ministério do Desenvolvimento Social (Anexo 1), cerca de 35% das famílias

beneficiárias extremamente pobres do Bolsa Família passaram para a pobreza moderada (abaixo da linha

de pobreza, mas acima da linha de pobreza extrema), enquanto cerca de 10% dos pobres moderados

ultrapassaram a linha de pobreza.48

Conforme explicado acima, essa mudança não pode ser entendida

como o resultado líquido da incidência do programa Bolsa Família. A mudança na renda das famílias

47

Glewwe, P. e A.L. Kassouf (2008) “O impacto do Programa Bolsa Família no total de matrículas do ensino

fundamental, taxas de abandono e aprovação”. 48

Ministério do Desenvolvimento Social (2007) “Catálogo de Indicadores para Monitoramento dos programas do

MDS”, SAGI.

135

beneficiárias pode ser afetada por outras variáveis, incluindo novos empregos ou renda adicional de

outras fontes.

Papel do Bolsa Família durante a crise: uma análise prévia

do aumento dos preços dos alimentos49

11. Na última década, o coeficiente Gini do Brasil para renda per capita dos domicílios caiu de 0,60 para

0,56 – um dos melhores desempenhos na América Latina e no Caribe, e em todo o mundo.50

Em

combinação com os efeitos do crescimento sustentado, embora não espetacular, o Brasil também reduziu

substancialmente a incidência e a gravidade da pobreza. Segundo algumas contas, a incidência da pobreza

foi cortada pela metade entre 1983 e 2006, sendo que a maior parte desse progresso foi alcançada nos

últimos dez anos (Ferreira e Leite, a ser publicado). O fortalecimento dos programas de assistência social

do Brasil, com quatro programas no centro - Bolsa Família, BPC, PETI e seguro-desemprego51

-

desempenhou um papel fundamental nessas realizações (Veras et al. 2006.

12. Embora a maioria dos programas de assistência social fossem destinados a abordar problemas de

pobreza de longo prazo, os governos também podem utilizá-los para atenuar os efeitos de um choque. Na

verdade, o Governo do Brasil respondeu vigorosamente à ameaça percebida que o choque de preços teria

para os padrões de vida das pessoas pobres. Em reação ao aumento dos preços dos alimentos, o governo

aumentou os benefícios do BFP em julho de 2008. A transferência básica fixa do BFP para os domicílios

que vivem em extrema pobreza foi aumentada em R$ 4 por família, enquanto a transferência variável

associada à condicionalidade de escolaridade foi aumentada em R$ 2 por criança. Além disso, o salário

mínimo subiu R$ 35, aumentando o benefício do programa BPC pelo mesmo valor.52

13. Nesta seção apresentaremos os resultados de uma análise dessas medidas, examinando a sua

incidência na distribuição de renda. Primeiro examinamos o impacto potencial do aumento dos preços dos

alimentos sobre a renda e o consumo, pobreza e desigualdade, e depois o papel do Bolsa Família e de

outros programas de proteção da renda na atenuação desses efeitos. Isso é feito usando as mudanças de

preços observadas no período 2007-2009, bem como duas diferentes pesquisas domiciliares com

representação nacional. (a) Primeiro, com a última pesquisa disponível sobre os gastos anuais com

consumo, a Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) 2002/03, estimamos o impacto da mudança de

preços observada paralelamente à distribuição do consumo. (b) Em seguida, mapeamos o impacto

estimado de cada percentil nos percentis correspondentes da distribuição de renda da Pesquisa Nacional

por Amostra de Domicílios (PNAD) 200653

, o que permite estimar o efeito da resposta do governo na

atenuação do impacto do aumento dos preços dos alimentos.54

14. Foram estudados dois cenários diferentes: um cenário conservador, no qual consideramos a mudança

média de preços em 2007 e 2008 por região e por item; e um cenário de pior caso, no qual consideramos a

49

Esta seção depende dos resultados preliminares de um trabalho de Ferreira, Fruttero, Leite e Lucchetti (2009). 50

Para obter mais informações sobre o declínio da desigualdade brasileira na última década, consulte Barros et al.

(2006) e Ferreira et al. (2008a). 51

BPC é o Benefício de Prestação Continuada, um programa de transferência monetária incondicional para idosos e

pessoas extremamente pobres portadoras de deficiências. O valor da transferência é per capita e equivalente a um

salário mínimo mensal.

PETI é o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil para famílias com renda per capita superior a R$ 120 por

mês e com crianças de até 16 anos no mercado de trabalho. O valor do benefício é de R$ 25 por criança nas áreas

rurais e de R$ 40 por criança nas áreas urbanas. 52

Nessa análise consideramos apenas o efeito do aumento acentuado do salário mínimo no valor da transferência do

BPC, e não os outros efeitos que poderia haver (no salário dos trabalhadores, etc.). 53

Essa pesquisa tem informações sobre se os domicílios são beneficiários de programas de proteção de renda. 54

A renda e o consumo estão altamente correlacionados no Brasil de acordo com a POF 02/03. A correlação de

postos de Spearman da renda per capita e do consumo per capita é estimada em 0,78, e a correlação padrão de

Pearson em 0,69.

136

mudança máxima de preços observada entre 2007 e 2008. O efeito do aumento dos preços dos alimentos

na renda per capita é calculado aplicando-se a mudança estimada de cada percentil55

da distribuição do

gasto total per capita da POF ao mesmo percentil da distribuição de renda total per capita da PNAD. A

Tabela 1 mostra os indicadores agregados. Nossos resultados sugerem uma redução de 2% na renda

média per capita com a adoção da mudança média nos preços dos alimentos, e uma redução de 4,6% com

a mudança máxima dos preços. As áreas rurais em geral são as mais afetadas em termos de redução na

renda média per capita (redução de 7% com a adoção da mudança mais alta dos preços). Belo Horizonte,

Porto Alegre, São Paulo, Rio de Janeiro e Brasília são as regiões menos atingidas.

Tabela 9.1: Efeitos simulados nas medidas de pobreza e desigualdade

Real Efeito do aumento nos preços dos

alimentos

Efeito do aumento na transferência

do BF

Médio Máximo Médio Máximo Renda per

capita 607,1

6 595,06 580,02 595,29 580,25

(% mudança) (-2,0) (-4,6) (-2,0) (-4,5) Pobreza

extrema 5,80 6,41 7,23 6,24 7,13

(% mudança) (10,0) (21,9) (7,3) (20,6)

Pobreza

moderada 19,38 20,71 22,25 20,63 22,19

(% mudança) (6,6) (13,8) (6,2) (13,5) Coeficiente

Gini 55,93 56,29 57,02 56,26 56,99

(% mudança) (0,6) (1,9) (0,6) (1,9)

15. Na verdade, os aumentos nos preços dos alimentos representam uma ameaça para os padrões de vida

dos pobres no Brasil. Nossos resultados sugerem que o aumento do valor da transferência do Bolsa

Família poderia abafar o impacto do choque para a população mais vulnerável. Na verdade, o programa

enfoca os domicílios mais pobres, que seriam os mais afetados pelo choque. A Figura 9.1 mostra como o

aumento dos benefícios para os beneficiários do Bolsa Família poderia ajudar os 10% mais pobres da

população a absorver parte do aumento dos preços que diminuiria significativamente o seu nível de

gastos.

55

Para sermos precisos, dividimos a população em rural e urbana e depois, em cada área, dividimos a distribuição

em 200 partes iguais, de modo que cada célula represente 1/200 da população. Assim estimamos a mudança no bem-

estar para 400 células da população.

137

Figura 9.1: Mudança percentual média do gasto total por percentil com e sem as mudanças nos

programas de proteção da renda

Fonte: Cálculos próprios baseados na PNAD-IBGE 2006.

Nota: As linhas verticais representam as taxas de pobreza extrema e moderada.

16. A Figura 9.2 mostra como o BPC e o Bolsa Família transferem uma maior proporção dos seus

orçamentos para os mais pobres (painel b), mas o Bolsa Família abrange mais de metade da população do

primeiro quintil, comparado com cerca de 5% do BPC. Desse modo, o aumento nas transferências do BF

beneficiaram um percentual maior da população de baixa renda, embora o aumento da transferência tenha

sido de apenas um pequeno valor.

Figura 9.2: Cobertura das transferências e incidência relativa e absoluta das mudanças dos preços

e transferências por quintil da renda per capita

Fonte: própria, com base na PNAD-IBGE 2006. Nota: Quintis de renda per capita calculados sobre a distribuição da renda per capita excluindo a

transferência do BPC, outras transferências exceto o BPC. Somente o BF referencia o benefício de outros

138

programas exceto o BPC (que inclui o programa BF entre os outros programas). A Incidência absoluta reflete a parcela do orçamento da transferência que vai para cada quintil de renda

da população. A Incidência relativa considera a “importância” da transferência para cada quintil relativo a essa renda.

Sustentabilidade fiscal

17. Os fortes acordos financeiros do Governo do Brasil garantirão a sustentabilidade fiscal do PBF e não

há previsão de restrições fiscais para os próximos cinco anos, apesar da crise econômica e financeira

internacional. Proporcionalmente, o tamanho do PBF é comparável ao dos outros programas de

transferência monetária condicionada em grande escala da região. Os custos do programa são

equivalentes a cerca de 0,38% do PIB. O Governo tem financiado e sustentado a maior parte do

programa, com o APL1 financiando menos de 6% dos custos do programa durante os anos de 2005-8. O

APL2 deverá cobrir menos de 5% dos custos do Bolsa Família nos próximos cinco anos. O alinhamento

dos principais recursos dos Estados e dos Municípios também fortalece a sustentabilidade do PBF. Os

impactos potenciais da crise econômica e financeira internacional apenas aprofundou o compromisso do

Governo com o PBF, uma vez que foram tomadas decisões para revisar e aumentar tanto os valores dos

benefícios como as listas de beneficiários. Os resultados preliminares apresentados acima sugerem que

essa estratégia ajudou a atenuar o efeito de choques externos na pobreza e na desigualdade.

139

Anexo 10: Problemas das políticas de salvaguarda

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

I. Salvaguardas sociais

1. Devido à presença de Povos Indígenas na área do projeto, é acionada a salvaguarda OP/BP 4.10. Não

existe nenhum Plano para Povos Indígenas (IPP) autônomo porque as disposições para conformidade com

a OP/BP4.10, Anexo B (IPP) fazem parte da estratégia do Governo para incluir os povos indígenas e

quilombolas como beneficiários do projeto. A natureza do Projeto – com transferências monetárias

condicionadas, voluntárias – e as disposições institucionais do Bolsa Família também justificam essa

abordagem. A seção X deste Anexo fornece um relato detalhado de como exatamente cada requisito da

OP/BP competente é coberto e como as consultas e as divulgações foram realizadas.

2. O Bolsa Família tem o objetivo de abordar a exclusão social fazendo transferências monetárias para

mulheres de domicílios em situação de extrema pobreza, para fornecer um piso de renda a ser usado como

incentivo para que seus filhos frequentem a escola e participem dos programas de saúde. Portanto, a

priori é provável que tenha impactos positivos na capacitação das famílias pobres, na igualdade de

gêneros (já que os pagamentos são feitos às mulheres), e no capital social das comunidades de baixa

renda. Entretanto, é importante documentar o impacto social real do programa e verificar a incidência de

possíveis efeitos negativos, principalmente em comunidades específicas como as indígenas e de

quilombolas. Este Anexo baseia-se em estudos qualitativos e quantitativos do BF e de programas

similares no Brasil. Documenta os impactos sociais positivos do programa até a data nos campos de

capacitação, capital social e igualdade de gêneros e não encontrou nenhuma evidência de impactos sociais

negativos dentro dos domicílios ou da comunidade. Examina também duas outras dimensões do impacto

social do programa que poderiam ter possíveis ramificações negativas: o risco de exclusão injusta, fraude

e corrupção; e o risco de que reações negativas da mídia possam afetar os processos das políticas sociais.

Em relação ao primeiro desses problemas, discute a maneira como os sistemas de controle social foram

estabelecidos para minimizar o risco de corrupção e exclusão e maximizar o impacto positivo do

programa no capital social; e em relação ao segundo, analisa o impacto do programa nas percepções do

público em relação aos programas sociais refletidas na cobertura da mídia, que demonstraram ser

altamente positivas. Além disso, o Anexo apresenta uma atualização da estratégia do Governo do Brasil

para os Povos Indígenas, que reflete os avanços feitos pelo programa para atingir esses grupos vulneráveis

específicos. Finalmente, discute as estratégias inovadoras do Bolsa Família para melhorar o acessos dos

povos Indígenas e Quilombolas ao programa.

II. Avaliação social

3. Como parte dos seus processos normais de monitoramento e avaliação, o programa Bolsa Família

empreendeu várias avaliações dos impactos do programa em dimensões tais como capacitação dos

beneficiários, capital social e gênero. Para isso, foram utilizados estudos complementares sobre outros

programas de transferência monetária condicionada (CCT) no Brasil, tais como Bolsa Escola, Bolsa

Alimentação, Agente Jovem. Além disso, a rede de controle e supervisão do programa possui um

componente de controle social, que também foi avaliado. Finalmente, o Banco Mundial fez uma análise

de mídia de mais de 6.000 artigos publicados sobre os programas CCT em 6 dos principais jornais entre

2003 e 2006. Essa análise mostra uma importante contribuição da mídia na promoção do debate sobre o

conceito e a implementação das transferências monetárias condicionadas no Brasil.

III. Impactos das CCTs na capacitação, no capital social e no gênero

140

4. Visão geral. Os estudos revistos para fins desta Avaliação Social abrangem tanto o Bolsa Família

como um programa de transferência monetária condicionada já existente no Brasil (Agente Jovem), cujo

projeto fundamentou o programa ProJovem Adolescente (um dos programas complementares do PBF

para beneficiários jovens). Eles incluem evidências de impactos de nível mínimo na capacitação dos

cidadãos e nas relações de poder intradomiciliares e entre gêneros. Três avaliações qualitativas avaliam

as percepções dos impactos na capacitação, no capital social e nas relações entre gêneros, incluindo:

TCU56

(2004, que abrange a CCT voltada para jovens, Agente Jovem), Suarez e Libardoni57

(2006, que

abrange o Programa Bolsa Família), Pereira Brandão et al58

(2008, que abrange o Agente Jovem). A

última também incluiu uma pesquisa quantitativa de jovens beneficiários e não beneficiários. Diversas

outras avaliações quantitativas, incluindo a avaliação dos impactos do PBF, destacam distinções de

gêneros nas avaliações (por ex., distinção entre homens e mulheres nas decisões relativas ao trabalho

infantil e adulto, e exame dos impactos potenciais sobre a saúde das mulheres).

5. As conclusões sugerem que o PBF e outras CCTs tiveram impactos notáveis até agora. Esses

programas promoveram um maior senso de cidadania entre os beneficiários e conseguiram

potencialmente capacitar os cidadãos e fortalecer sua participação nos assuntos locais. Também

fortaleceram a posição das mulheres, não somente na família, mas na sociedade em geral.

6. Capacitação e capital social. Conforme observado acima, vários estudos qualitativos exploram as

percepções dos beneficiários em relação à capacitação e ao capital social. No nível individual e

domiciliar, as conclusões sugerem importantes impactos em diversas áreas:

Cidadania e identidade. Uma das conclusões das avaliações qualitativas é a percepção de que as

CCTs promoveram um maior sentido de cidadania, propriedade e identidade entre os beneficiários

(Suárez e Libardoni (2006)). Esses impactos aparentemente se devem ao fato de que a elegibilidade às

CCTs incentiva as pessoas pobres a obter os documentos de identificação. Mesmo que implique em um

processo burocrático, gera um maior sentido de cidadania, identidade e propriedade entre os beneficiários.

Os beneficiários declaram que o recebimento dos documentos de identificação formal faz com que se

sintam mais integrados à sociedade que os cerca. Relatam também um maior sentido de identificação em

relação à economia formal com o uso dos cartões eletrônicos do benefício.

Autoestima e aspirações para o futuro Tanto as avaliações do TCU (2004) como de Pereira

Brandão et al. (2008) do programa Agente Jovem, voltado para os jovens em risco, mostram que o

programa aumentou o desenvolvimento pessoal, social e comunitário entre os beneficiários ao melhorar

suas aspirações para o futuro, principalmente em termos de expectativas de horizontes profissionais e

autonomia econômica, e que gerou uma mudança nas atitudes dos beneficiários, promovendo uma visão

mais positiva em relação às oportunidades de vida.

Estabilidade econômica e autonomia. Outra conclusão é a percepção de uma maior autonomia

econômica devido à estabilidade da transferência de renda. Libardoni e Suárez (2006) destacam a

importância da estabilidade no fluxo de benefícios no seu estudo qualitativo dos beneficiários do Bolsa

Família: os beneficiários reportam um maior status econômico na comunidade, uma vez que os

comerciantes os veem como clientes confiáveis, permitindo que eles comprem itens a crédito.

56

Tribunal de Contas da União. 2004. Avaliação do TCU sobre o Projeto Agente Jovem. Brasília, Brasil: 57

Suarez, M. e M. Libardoni. 2006. O Programa Bolsa Família e o enfrentamento das desigualdades de gênero: o

desafio de promover o reordenamento do espaço doméstico e o acesso das mulheres ao espaço público. Cadernos de

Estudo, Desenvolvimento Social em Debate, Número 5, Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome.

Brasília, Brasil: 58

Pereira Brandão, A.A., M.A. Oliveira de Alcântara, S. Da Salt, V.H. de Carvalho Gouvêa. 2008. Projeto Agente

Jovem: Avaliação dos seus Impactos. Caderno de Estudo, Desenvolvimento Social em Debate, No. 8.

141

7. Impactos de gênero e relações intradomiciliares de poder. Alguns estudos59

tentaram examinar os

impactos relativos ao gênero do PBF, bem como os impactos nas relações intradomiciliares de poder. As

conclusões de Libardoni e Suárez (2006) sugerem que o PBF aumentou a capacidade das mulheres de

fazer escolhas para si mesmas e seus filhos. Também ajudou a reduzir o sentido de insegurança das

mulheres em relação a seus maridos e, de acordo com quase 43% dos beneficiários entrevistados, ajudou

a reduzir a incidência de violência doméstica. Os dados básicos para a avaliação dos impactos do PBF

(CEDEPLAR e SAGI, 2007) mostram um maior poder de barganha das mulheres nos domicílios

beneficiários, principalmente no Nordeste, onde a monetização está menos desenvolvida.

IV. Progresso no cadastramento de famílias indígenas e quilombolas no Cadastro Único

8. Em 2004, quando o programa começou, era quase impossível identificar beneficiários quilombolas e

indígenas nos registros, uma vez que eles não eram reconhecidos como tais no formulário de

cadastramento. O novo formulário de cadastramento para o Cadastro Único inclui perguntas específicas

de autoidentificação na primeira seção do questionário, bem como questões adicionais para registrar a

etnia (indígena) e a comunidade (quilombos). O novo formulário foi lançado em 2009, juntamente com

guias específicos para o registro de famílias Indígenas e Quilombolas.

9. Apesar dessa limitação, o programa fez um progresso regular no registro de famílias indígenas: de

29.000 em março de 2006 para 71.000 em janeiro de 2009, dos quais 59.000 eram beneficiários do

programa (Almeida Garcia, 2009) (Figura 1a). A taxa de extrema pobreza entre essas minorias étnicas

está estimada para atingir 38%.60

O programa também aumentou bastante a cobertura de famílias de

quilombolas: de 6.400 em outubro de 2006 para 26.000 em janeiro de 2009, dos quais 21.000 eram

beneficiários do programa (Zigoni Pereira, 2009) (Figura 1b). De acordo com o MDS, existem

aproximadamente 560.000 quilombolas em 3.524 comunidades em 1.211 municípios de 24 estados. Em

2006, o censo nutricional para quilombolas estimou que 57% das famílias entrevistadas pertenciam à

classe E, que representa os 4% de brasileiros mais pobres.61

59

CEDEPLAR e SAGI. 2007. Avaliação de Impacto do Programa Bolsa Família. Sumário Executivo. Ministério

do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 60

Renda familiar per capita de menos de um quarto do salário mínimo (Lopez Matias e Maia de Andrade, 2008 in

Caderno de Estudos 10, p.66). As taxas de extrema pobreza entre a população não indígena chega a 15,5%, ou

menos da metade. 61

Oliveira Silva, Oliveira Souza e Pacheco Santos, 2008 in Caderno de Estudos 9 p. 42.

142

Figura 10.1: Número de famílias no Cadastro Único e no programa Bolsa Família

Figura 10.1a: Famílias indígenas Figura 10.1b: Famílias quilombolas

Fontes: Cadastro Único, Almeida Garcia (2009) and Zigoni Pereira (2009).

V. Consultas sobre controle social no programa Bolsa Família62

10. Metodologia. Em 2008, foram feitas consultas em 18 estudos de casos com 6 conselhos estaduais de

controle social (Ceará, Minas Gerais, Pará, Pernambuco, Rondônia, São Paulo) e 12 conselhos municipais

de controle social nos mesmos estados (Monsenhor Tabosa e Caucaia (CE), Uberlândia e Conceição do

Mato Dentro (MG), Santarém e Santa Luzia do Pará (PA), Petrolina e Inajá (PE), Porto Velho e Costa

Marques (RO), Santos e Itariri (SP)). Metade dos municípios são grandes (mais de 200.000 habitantes) e

metade são pequenos (menos de 20.000 habitantes).

11. As consultas dos estudos de casos incluíram (1) entrevistas detalhadas com interessados envolvidos

direta ou indiretamente em situações de controle social: gerentes, membros do conselho, beneficiários

(incluindo indígenas e quilombolas), representantes da rede de controle social e lideranças de

organizações sociais que não fazem parte dos conselhos, e (2) grupos de interesse com beneficiários do

programa e membros do conselho. Os conselhos incluíram conselhos de programas anteriores, conselhos

setoriais vinculados a outras políticas públicas, conselhos de controle social específicos do PBF e

conselhos de associações intermunicipais. O trabalho de campo ocorreu entre junho e setembro de 2008.

12. Resultados e recomendações. A capacidade dos conselhos de controle social varia bastante, sendo

importante fortalecê-los com um nível mínimo de padrões de institucionalização para garantir sua

existência e eficácia. Alguns conselhos fecharam por motivos políticos ou existiram somente no papel,

mas não chegam a se reunir. Os conselhos de controle social nos municípios pequenos enfrentam

desafios especiais e precisariam de mais apoio.

O desenvolvimento de capacidades é um desafio mesmo para os conselhos mais

estruturados. O treinamento contínuo para os gerentes do programa e os membros do conselho

poderia criar um entendimento comum dos valores e do significado de controle social, bem como

fortalecer o conhecimento sobre o PBF e as atribuições e os instrumentos dos conselhos de

controle social.

62

Núcleo de Pesquisas, Informações e Políticas Públicas da Universidade Federal Fluminense-Data UFF e SAGI.

2009. Estudos de Caso sobre Controle Social do Programa Bolsa Família.

143

Os beneficiários precisam de mais informações sobre controle social e o PBF, e essas

informações precisam ser adaptadas ao seu nível de leitura. Muitos beneficiários são

analfabetos funcionais. Eles questionaram o uso de materiais escritos uma vez que precisam

confiar em seus filhos para entender as notificações que recebem.

As condições de trabalho precisam atender a padrões mínimos tais como: espaço específico,

computador com acesso à Internet, veículos e recursos para viagens.

13. Esses desafios não são exclusivos do PBF, mas também afetam os conselhos de controle social das

iniciativas anteriores como, por exemplo, em saúde e educação. Contudo, a organização desses conselhos

faz parte da garantia de maiores transferências federais para os governos municipais. Esse não é o caso do

PBF e pode explicar por que nos municípios pequenos os conselhos do PBF estão se esforçando mais.

14. O trabalho de campo também identificou algumas boas práticas, tais como:

A participação do Ministério Público (SP), cujas atribuições incluem a defesa dos interesses

dos povos indígenas e das comunidades quilombolas, acompanhando as atividades efetuadas para

garantir seus direitos constitucionais.

A organização de cursos sobre controle social para os novos membros do conselho, e de

reuniões entre conselhos para compartilhar experiências. Isso foi patrocinado pelo conselho

estadual de Minas Gerais.

VI. Revisão da mídia63

15. Metodologia. Mais de 6.000 artigos de seis jornais (nacionais e regionais) foram catalogados e

analisados pelos pesquisadores do Banco Mundial para avaliar como os programas de CCT foram

cobertos pela imprensa por um período de seis anos, até meados de 2006. O estudo procurou analisar o

debate global sobre esses programas na imprensa, a cobertura, o conteúdo e o enfoque do debate na

imprensa sobre o conceito e a implementação de transferências monetárias condicionadas no Brasil. O

motivo por trás desse estudo inovador e exclusivo foi contribuir para uma compreensão do debate público

sobre esse tipo de instrumento de políticas sociais.

16. Conclusões preliminares.

Percepções macroeconômicas das transferências monetárias condicionadas na imprensa: O

estudo destaca o importante papel da mídia na promoção do debate sobre o conceito e a

implementação das transferências monetárias condicionadas no Brasil.

o De um modo geral, os artigos adotaram um tom favorável em relação ao conceito das

transferências monetárias condicionadas (70% dos artigos), embora fossem mais críticos

em relação aos desafios enfrentados na implementação dos programas. Apenas uma

pequena parcela dos artigos foram críticos em relação tanto ao conceito como à

implementação dos programas (6% ao todo), com o restante dos artigos sem nenhum tom

específico (artigos informativos).

o Assim como com todos os programas sociais de destaque, as eleições tenderam a levantar

mais julgamentos. O julgamento e as críticas das transferências monetárias

condicionadas aumentaram antes de todas as eleições observadas durante o período do

estudo: (a) as eleições presidenciais de 2002 (abrangendo o Programa Bolsa Escola na

administração de Fernando Henrique Cardoso); (b) as eleições municipais de 2004; e (c)

as eleições presidenciais de 2006 (ambas abrangendo o Programa Bolsa Família na

administração Lula).

63

Lindert, K. e V. Vincensini. 2008. Bolsa Família in the Headlines: An Analysis of the Media’s Treatment of

Conditional Cash Transfers in Brazil. Versão preliminar.

144

Tratamento da imprensa para os problemas de projeto e implementação: A mídia teve um

papel importante ao informar sobre os desafios e aprimoramentos dos programas de transferência

monetária condicionada no Brasil.

o Uma grande parcela de artigos enfocou os problemas de registro, metas e pagamentos;

aspectos operacionais, como as funções institucionais, critérios de elegibilidade,

recertificação, etc. A imprensa também noticiou sobre a exatidão do direcionamento do

programa, ou seja, os erros de inclusão de pessoas não pobres foram mais frequentes do

que os artigos sobre os erros de exclusão dos pobres.

o Tanto o Governo como a imprensa tiveram um papel importante nos relatos sobre

alegações de fraude, erros intencionais e não intencionais e sistemas de controle de

fraudes desses programas.

o O debate na imprensa destacou a importância da existência e do monitoramento de

condicionalidades por dois motivos: (a) seu papel estrutural na redução da pobreza no

longo prazo; e (b) seu papel político na redução das percepções de assistencialismo. O

tom dos artigos ficou mais favorável conforme o monitoramento das condicionalidades

melhorava.

o Uma pequena, porém crescente, parcela de artigos destacando as percepções do potencial

de "dependência de doações". a necessidade de incorporar recursos para reduzir o

potencial de dependência de doações e os esforços para ajudar a promover a emancipação

da pobreza que incluem: programas de alfabetização/ensino para jovens e adultos,

treinamento profissional e microcrédito.

o Uma pequena, porém crescente, parcela de artigos afirmou que as transferências

monetárias condicionadas eram “assistencialistas”. As principais razões oferecidas nos

artigos para essa afirmação eram: (a) percepções de que os programas criavam

dependência de doações; (b) percepções de falta de monitoramento das

condicionalidades; e (c) percepções de clientelismo. As principais razões oferecidas nos

artigos defender que as transferências monetárias condicionadas não são

“assistencialistas” incluem: (a) que elas representavam os direitos dos cidadãos; e (b) que

a existência das condicionalidades reduzia o assistencialismo.

17. Principais conclusões. Em geral, o programa Bolsa Família goza de grande apoio do público

brasileiro. O conceito de CCT é bem-aceito e seus efeitos no bem-estar dos beneficiários são

reconhecidos. Contudo, o programa ainda precisa de aprimoramentos nas áreas de controle social,

monitoramento de condicionalidades e acesso de populações em áreas remotas, principalmente em

pequenos municípios com pouca capacidade. Um dos principais desafios enfrentados pelo programa é

garantir que os beneficiários recebam oportunidades complementares para aproveitar integralmente os

benefícios e sair da pobreza com sustentabilidade.

VII. Consultas com comunidades indígenas e quilombolas

18. A participação das famílias no Programa e o respectivo processo de registro incluem a criação de

parcerias entre o Programa e a FUNAI, FUNASA, universidades públicas e organizações locais para o

registro de Povos Indígenas. No caso dos Quilombolas, são criadas parcerias com as secretarias

municipais de saúde, educação e assistência social, e as Associações de Quilombolas. Antes do registro,

as famílias beneficiárias em potencial recebem informações sobre o processo de registro, as informações

requeridas para o registro e os programas sociais aos quais são elegíveis. As consultas com os povos

indígenas devem incluir toda a comunidade (conforme a Convenção 169 da OIT), bem como as lideranças

da comunidade e as organizações que trabalham com a comunidade. Uma estratégia importante que deve

orientar os gestores municipais nesse processo foi a preparação de um Guia de Cadastramento de Famílias

145

Indígenas/Quilombolas. O guia é voltado para os gestores municipais, o pessoal do programa e outros

prestadores de serviços que trabalham diretamente com as comunidades. Devido à gestão descentralizada

do PBF, essas consultas locais são mais eficazes do que as regionais ou nacionais.64

19. As consultas com famílias e indivíduos que participam do Bolsa Família são realizadas durante o

cadastramento. As famílias têm o direito de recusar o programa ou de aceitá-lo com consentimento

informado. Foram incluídas inovações nos pacotes de cadastramento de 2008 para garantir que as

famílias estejam cientes dos benefícios, elegibilidade, condicionalidades para as transferências e

estratégias de saída. Os documentos do programa foram traduzidos para Guarani e Xavante para facilitar

o processo. Certas disposições foram implementadas para garantir que todos os beneficiários sejam

incluídos. Por exemplo, o Cadastramento não deve ser feito durante períodos de grande intensidade de

trabalho (agenda agrícola e ritual).

20. Até agora, o programa cadastrou famílias indígenas sob demanda das lideranças comunitárias. Entre

esses processos de consulta, que fundamentaram o desenvolvimento dos guias, estão:

Comunidades indígenas: Guarani em Dourados (MS); Xavante em Campinápolis (MT);

Potiguara na Baía da Traição, Marcação e Rio Tinto (PB) e famílias indígenas em São Gabriel da

Cachoeira65

(AM).

Comunidades quilombolas: cadastramento em nível estadual em Alagoas (26 municípios), Amapá

(3 municípios), Mato Grosso (6 municípios), Tocantins (11 municípios), e processos municipais

em Itapecuru-Mirim (MA), Alcântara (MA), Queimada Nova (PI), Oriximiná (PA), Januária

(MG), Bom Jesus da Lapa (BA), Minas Novas (MG), São Lourenço do Sul (RS).

21. Além disso, em maio de 2009, o MDS organizou workshops em Brasília com interessados municipais

para discutir aspectos específicos das operações do programa em áreas com uma grande proporção de

famílias indígenas e quilombolas:

Comunidades indígenas: Gestores municipais de Atalaia do Norte e São Gabriel da Cachoeira

(AM); Buerarema e Ibotirama (BA), Santa Luzia, Bertópolis e Santa Helena de Minas (MG);

Caarapó e Dourados (MS); Barão de Melgaço e Campinápolis (MT); Jacareacanga e São Félix do

Xingu (PA); Inajá e Salgueiro (PE); Redentora e São Miguel das Missões (RS).

Comunidades quilombolas: Gestores municipais da Bahia, Goiás, Maranhão, Minas Gerais e

Pará.

22. Os desafios identificados nesses exercícios incluem:

Dificuldades logísticas na prestação de serviços para comunidades remotas e de difícil acesso,

bem como a necessidade de contar com transporte adequado, possivelmente financiado com

recursos do IGD ou do IGD-E,

As altas taxas de beneficiários potenciais que carecem de qualquer forma de identificação, o que

exige parcerias com a FUNAI, o Ministério Público e o registro civil,

Falta de conhecimento do pessoal e dos gestores municipais sobre as comunidades e a cultura

indígenas e quilombolas, e princípios de autoidentificação. Os estados podem apoiar o

desenvolvimento de capacidades do pessoal local do programa para o cadastramento da

população tradicional, com o financiamento do IGD-E.

VIII. Enquadramento legal

64

No entanto em 2005, em Luziânia, GO, o 1er Encuentro Nacional de Comunidades Tradicionales – Pautas para

Políticas Públicas. 65

São Gabriel da Cachoeira tem 40.000 habitantes, 80% dos quais são indígenas de 23 grupos étnicos diferentes.

146

O Governo do Brasil introduziu estratégias inovadoras e pragmáticas para aumentar o acesso e a

participação dos grupos mais vulneráveis no Bolsa Família66

, respeitando suas crenças, identidade

cultural e valores tradicionais. Isso depende principalmente de processos específicos para

facilitar o cadastramento das famílias e atender ou monitorar as condicionalidades.

Além das leis existentes derivadas da constituição de 1988, o contexto estratégico para atingir os

grupos mais vulneráveis é a Convenção 169 da OIT sobre Povos Indígenas, que foi integralmente

ratificada pelo Brasil através do Decreto Presidencial 5051, de 19 de abril de 2004. Para as

comunidades quilombolas, os contextos baseiam-se em diversos documentos que reconhecem a

autoidentificação, como o Decreto 4487 de 2003, que reconhece a autoidentificação como um

Quilombola, a portaria 98/2007 da Fundação Cultural Palmares sobre o cadastramento de

comunidades quilombo, e a norma 49/2008 do INCRA sobre o registro das terras ocupadas pelos

descendentes dos quilombos.

Desde o início, o programa tem feito progressos significativos no cadastramento de beneficiários,

com base na autoidentificação; garantindo que os processos operacionais corram tranquilamente

mesmo em áreas remotas; e assegurando bastante flexibilidade sobre o cumprimento das

condicionalidades para considerar as modalidades específicas de saúde e educação para as

comunidades indígenas e quilombolas. Essas modalidades estão codificadas nas normas

operacionais (portarias) 350/2007, 321/2008, 341/2008 e 376/2008 do Ministério do

Desenvolvimento Social.

Essas atividades do PBF foram complementadas por ações adicionais gerenciadas pelas

Secretarias Nacionais de Assistência Social (SNAS) e pela Secretaria de Segurança Alimentar e

Nutricional (SESAN), como a CRAS indígena e atividades específicas relacionadas com a

nutrição.

23. Alguns documentos legais incluem:

(a) Cadastro Único.

(b) Portaria 350 de 3 de outubro de 2007: Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados e do

Distrito Federal no contexto do Sistema Único de Assistência Social, do Programa Bolsa Família

e do Cadastro Único para os Programas Sociais do Governo Federal. Art.3 sobre a

implementação de uma estratégia para cadastrar famílias indígenas e quilombolas.

(c) Decreto 6040 de 7 de fevereiro de 2007, que define a base para o Desenvolvimento Sustentável

de Povos e Comunidades Tradicionais (o Plano Nacional está sendo preparado).

(d) Portaria GM/MDS 321 de 29 de setembro de 2008. Gestão das condicionalidades do PBF. Art.

17 sobre a consideração de particularidades dos povos e comunidades tradicionais na aplicação de

normas e processos para a gestão de condicionalidades.

(e) Portaria GM/MDS 341 de 7 de outubro de 2008. Procedimentos operacionais necessários ao

ingresso das famílias no PBF. Art 7 sobre Quilombolas.

(f) Portaria GM/MDS 376 de 16 de outubro de 2008. Gestão do Cadastro Único para os Programas

Sociais do Governo Federal. Art. 25 sobre processos diferenciados de cadastramento.

Povos indígenas

(g) Decreto presidencial 5051 de 19 de abril de 2004 sobre a Convenção 169 da OIT.

Comunidades quilombolas

(h) Decreto 4487/2003 de 20 de novembro de 2003 sobre a autoatribuicão da identidade Quilombola.

(i) Portaria 98/2007 de 26 de novembro de 2007. Fundação Cultural Palmares sobre o Cadastro

Geral de Remanescentes de Quilombos.

66

MDS “Atualização e aperfeiçoamento do Cadastro Único”, Capítulo III.

147

(j) Instrução Normativa 49/2008 de 29 de setembro de 2008. INCRA. Sobre os procedimentos para

identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação, desintrusão, titulação e registro das

terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos.

24. Estrutura e parcerias

In 2005, o MDS criou um Grupo de Trabalho sobre Populações e Comunidades Tradicionais,

com 10 antropólogos de todas as secretarias dos ministérios. In 2008, o Cadastro Único criou

uma unidade específica para esse tema, respondendo diretamente à gerência da Secretaria

Nacional de Renda de Cidadania (SENARC). Essa unidade será posteriormente formalizada

como uma Coordenação Geral. Inclui cinco funcionários, dois dos quais são sociólogos. Essa

unidade é responsável por todas as tarefas relativas ao cadastramento de famílias indígenas e

quilombolas, bem como de outros povos tradicionais.

O MDS também organizou parcerias com vários órgãos governamentais e não governamentais

que trabalham com povos indígenas, como a Fundação Nacional do Índio (FUNAI, responsável

pelas políticas dos povos indígenas do Governo Brasileiro), a Fundação Nacional de Saúde

(FUNASA, responsável pelo serviços de saúde dos povos indígenas), além de federações

nacionais e regionais de organizações indígenas, tais como a Federação das Organizações

Indígenas do Rio Negro (FOIRN). De modo semelhante, organizou parcerias com órgãos

governamentais e ONGs que trabalham com quilombolas, tais como a Fundação Cultural

Palmares no Ministério da Cultura, o INCRA no Ministério de Desenvolvimento Agrário e a

Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) na Presidência, bem

como organizações nacionais e locais de quilombolas. Essas parcerias buscam melhorar a

inclusão das populações indígenas e quilombolas e melhorar o suprimento de serviços básicos

para elas.

IX. Perfil étnico do Brasil

25. Depois de um longo período de perda populacional, a população indígena brasileira está crescendo a

uma taxa estimada de 3,5% ao ano, ao contrário do que está acontecendo com outros povos indígenas no

mundo. Na última década, houve altos níveis de fertilidade, combinados com a queda – embora lenta – na

mortalidade. Esse fenômeno foi definido como "recuperação demográfica". A população indígena

brasileira tem cerca de 530.000 pessoas, de 225 grupos étnicos diferentes, espalhadas em 34 Distritos

Sanitários Especiais Indígenas (DSEI), e falando 180 idiomas diferentes. Entre 100.000 e 190.000 vivem

fora das terras indígenas, nas capitais dos estados e outras áreas metropolitanas, e existem grupos que

nunca foram contactados. A população indígena representa 0,25% da população brasileira e 2% da

população indígena das Américas.

26. Cerca de 60% da população indígena vivem na Amazônia, onde estão localizados 99% das terras

indígenas, enquanto os outros 40% vivem em terras no Leste, Sudeste, Sul e Nordeste do país. O Brasil

tem 633 terras indígenas oficialmente reconhecidas, que correspondem a 14% do território nacional. A

maioria dessas terras estão concentradas na Amazônia; 405 delas representam 21% da Amazônia e 99%

das terras indígenas. O restante das terras indígenas está espalhado no Nordeste, Sudeste, Sul e no estado

do Mato Grosso do Sul. As comunidades indígenas são pequenas – 28% consistem em 200 pessoas, 40%

têm entre 200 e 1.000 pessoas, e somente três comunidades têm mais de 20.000 pessoas. Além da

desigualdade socioeconômica generalizada entre a população indígena e não indígena, existem

desigualdades significativas nessa população.

Figura 10.2. População indígena por região em 2007

148

Fonte: SIASI FUNASA.

Figura 10.3: Municípios com altas concentrações de povos indígenas e quilombolas

Fonte: MDS 2009.

27. O número de comunidades quilombolas varia

de acordo com as fontes de informações. Contudo,

as estimativas são de aproximadamente 560.000

pessoas vivendo em 3.225 comunidades (estimado

pelo MDA). Essas comunidades normalmente

ficam em áreas removas e são caracterizadas pela

desconfiança em relação às pessoas de fora.

X. Lições aprendidas desde a primeira fase

do Projeto

28. Em ambos os casos:

Conflitos com os governos locais podem

predominar, principalmente em questões de posse de terras. Por isso, a importância do

Figura 10.4: Terras indígenas demarcadas

no Brasil

149

envolvimento das comunidades desde as primeiras etapas do planejamento. Quando os conflitos

são muito graves, o cadastramento foi delegado para terceiros, tais como ONGs locais treinadas

(Alcântara, MA, 2006) ou universidades (UFMT em 2007). Contudo, a recomendação é trabalhar

por meio das organizações federais que são responsáveis pela prestação de serviços a esses

grupos, como a FUNAI ou o INCRA.

Devido à falta de identificação, o

programa simplificou os requisitos à

apresentação de certidão de nascimento,

certidão de casamento, título de eleitor ou qualquer identificação reconhecida nacionalmente.

Além disso, os gestores do programa são incentivados a trabalhar em colaboração com o

Ministério da Justiça, a FUNAI e o registro civil.

Quando as famílias não são nucleares, o programa procura identificar as mulheres como as

beneficiárias. Em todos os casos, após análise com as lideranças comunitárias, os líderes

aceitaram que as mulheres recebessem o benefício.

Quando não existem serviços adequados de saúde ou educação disponíveis, o programa

reconhece a sua ausência e a dificuldade ou impossibilidade de cumprimento das

condicionalidades.

29. Além disso, para as comunidades quilombolas:

O envolvimento inicial das lideranças é essencial para garantir que os entrevistadores tenham

acesso às famílias.

30. Em algumas comunidades indígenas:

São necessárias consultas adicionais para identificar quais são as famílias mais vulneráveis, quem

realmente precisa das transferências monetárias (ou seja, aqueles que vivem perto de centros

urbanos ou que não conseguem produzir sua própria alimentação, ou que estejam enfrentando

situações de alta vulnerabilidade, como desnutrição aguda). Nas áreas que operam com sistema

de escambo, a pobreza baseada na renda, como definida pelo Cadastro Único, pode precisar ser

revista de modo a não contradizer a organização desses grupos. A FUNAI pode ajudar os

gestores locais a identificar os grupos étnicos mais vulneráveis.

As comunidades com altos níveis de mortalidade infantil e desnutrição terão prioridade.

Os gestores do programa precisam entender os conflitos interétnicos (geralmente devido a

questões de posse de terras) antes de entrar nas comunidades de modo a cadastrar as famílias mais

necessitadas e não apenas a mais articuladas e organizadas.

31. Em resumo, o programa melhorou bastante os processos de cadastramento e identificação de

beneficiários em comunidades indígenas e quilombolas, e construiu uma sólida estrutura para interagir

com essas comunidades de forma culturalmente adequada.

XI. Estratégia do governo brasileiro para os povos indígenas aplicável ao Programa Bolsa

Família

32. Devido à presença de comunidades indígenas e quilombolas na área do projeto, é acionada a

salvaguarda OP4.10. O governo brasileiro, através do MDS, incorporou estratégias inovadoras no projeto

do programa para torná-lo mais acessível às famílias de difícil acesso, principalmente para as famílias

indígenas e quilombolas (descendentes de escravos fugitivos). Isso se traduziu em medidas nos

regulamentos de cadastramento e monitoramento das condicionalidades, bem como guias específicos para

a inclusão de famílias indígenas e quilombolas no cadastro de beneficiários. Além disso, o MDS

Fonte: MDS, 2009

150

encomendou estudos específicos para avaliação de iniciativas do Governo Federal relativas aos povos

indígenas e a análise dos problemas nutricionais enfrentados pelas famílias quilombolas.

33. O Governo do Brasil continuará a utilizar as estratégias iniciadas em 2006 e reforçadas desde 2008.

Isso inclui a distribuição de guias para cadastramento de populações tradicionais, que complementam o

novo formulário para o Cadastro Único lançado no final de 2009.

34. O PBF melhorou a qualidade das informações de modo a aumentar a proporção de famílias

beneficiárias entre as que estão registradas no Cadastro Único.

35. A estratégia do Bolsa Família para atingir as famílias indígenas e quilombolas inclui:

1. Seleção da comunidade: Para os quilombolas, o gestor municipal procura de forma pró-ativa

essas famílias para registrá-las no Cadastro Único. São fornecidas continuamente sessões de

treinamento específico aos gestores municipais.

2. Novo formulário do Cadastro Único: o novo formulário possui campos especiais para o

registro da autoidentificação (seção 3), bem como instruções específicas para o cadastramento de

comunidades étnicas (Guia de Cadastramento das Famílias Indígenas e Guia de Cadastramento

das Famílias Quilombolas (SENARC/MDS 2009). O chefe da família é cadastrado com a

apresentação de qualquer identificação nacionalmente reconhecida (para o resto da população,

são exigidos dois documentos de identificação). No último trimestre de 2009, a SENARC

organizou cursos de treinamento para 360 instrutores de nível estadual que, por sua vez, treinam

os gestores municipais para preencher os novos questionários. O MDS distribuiu 64.000 cópias

dos novos guias para os gestores municipais e estaduais do programa.

3. Definição de família: as instruções esclarecem os conceitos de família, chefe de família e

domicílio. As famílias são cadastradas de acordo com a forma como se autodefinem –

etnicamente ou como um grupo.

4. Benefícios do programa: os benefícios básicos do programa seguem as mesmas regras usadas

para a população em geral. Entretanto, devido às altas taxas de vulnerabilidade que atingem esses

grupos, são contempladas atividades complementares tais como: distribuição de ajuda

alimentícia, organização da CRAS (351 CRAS atendem a famílias quilombolas, 59 municípios

receberam cofinanciamento para fornecer serviços preferenciais às famílias indígenas e 10

municípios receberam financiamento para a criação da CRAS em terras indígenas).

5. Condicionalidades do programa: As condicionalidades são semelhantes às dos beneficiários

não indígenas. No entanto, o pessoal municipal do programa foi treinado para preencher o

relatório de monitoramento das condicionalidades de modo a fornecer justificações explícitas

como a falta ou a distância de serviços de saúde e educação adequados.

6. Inclusão socioprodutiva de beneficiários indígenas e quilombolas: Na estrutura da Política

Nacional para o Desenvolvimento Sustentável de Povos e Comunidades Tradicionais, o MDS

lançou várias atividades subordinadas à Carteira Indígena e em parcerias com a Petrobras e o

Banco do Brasil para os quilombolas. Essas atividades procuram aumentar o potencial de

geração de renda das atividades comerciais tradicionais.

7. Prioridades para 2010: Em 2010, o programa está trabalhando com os cinco estados com as

maiores concentrações de comunidades quilombolas: Bahia, Maranhão, Minas Gerais, Pará e

Pernambuco.

8. O financiamento de transferências monetárias e atividades para os povos indígenas e

quilombolas está incluído no Componente 1. Não existe orçamento separado para o último.

151

XII. Capacidade do MDS para implementar essa estratégia

36. Desde 2008, o MDS inclui uma equipe dedicada responsável para os processos de cadastramento das

populações tradicionais. Devido ao progresso demonstrado nos últimos anos em abrangência e qualidade

dos processos do Bolsa Família e o interesse do Ministério em melhorar a cobertura das populações de

difícil acesso, a equipe do Banco Mundial está confiante na capacidade do Ministério de implementar o

plano de trabalho para o cadastramento de povos indígenas e comunidades quilombolas, como parte dos

seus objetivos para os próximos quatro anos.

37. Os materiais publicados nas páginas da web do MDS para promover o acesso e os benefícios para as

famílias indígenas e quilombolas são:

(a) Cadastro Único para Programas Sociais (formulário principal de cadastramento).

(b) Guia de Cadastramento das Famílias Indígenas (SENARC/MDS 2009).

(c) Guia de Cadastramento das Famílias Quilombolas (SENARC/MDS 2009).

(d) Portaria GM/MDS 321 de 29 de setembro de 2008. Gestão das condicionalidades do PBF. Art. 17

sobre a consideração das particularidades das comunidades e dos povos tradicionais na aplicação

das normas e procedimentos de gestão das condicionalidades.

(e) Portaria GM/MDS 341 de 7 de outubro de 2008. Procedimentos operacionais necessários ao

ingresso das famílias no PBF. Art 7 sobre os Quilombolas e indígenas.

(f) Portaria GM/MDS 376 de 7 de outubro de 2008. Gestão do Cadastro Único para os Programas

Sociais do Governo Federal. Capitulo IX sobre cadastramento diferenciado.

XIII. Mecanismos de reclamação e reparos

38. Existem vários mecanismos: (a) Os Conselhos Locais de Controle Social passam as reclamações

diretamente para o BF ou para os Conselhos Municipais e Estaduais; e (b) as reclamações são

direcionadas pela FUNAI para o programa BF; (c) página da Internet para enviar reclamações e outras

observações sobre o BF.

152

153

A tabela a seguir resume como a estratégia do Brasil para povos indígenas e comunidades quilombolas cumpre as políticas requeridas pela

OP/BP4.10:

Anexo B da

OP/BP4.10 Atividades requeridas pela

política Termos de conformidade resumidos no Anexo 10

(a) Revisão da estrutura legal e

institucional. Informações

básicas sobre características

demográficas, sociais,

culturais e políticas das

populações indígenas, seus

territórios e recursos naturais

dos quais elas dependem

A estrutura legal inclui leis derivadas da Constituição de 1988 e a Convenção 169 da OIT

sobre Povos Indígenas, que foi ratificada pelo Decreto Presidencial 5051/2004.

Para os Quilombolas, os documentos legais tais como o Decreto 4487/2003, a norma

operacional (portaria) 98/2007 e a norma 49/2008 abrangem a autoidentificação, os

procedimentos específicos de cadastramento e os direitos da terra dessa população, entre

outras questões.

O Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) também tem suas próprias normas

operacionais para comunidades indígenas e Quilombolas (ver portarias 350/2007, 321/2008,

341/2008 e 376/2008).

O governo brasileiro lançou uma nova versão do questionário do Cadastro Único

(instrumento de direcionamento usado pelo BF) em 2009, que inclui perguntas específicas

de autoidentificação.

Para obter mais informações sobre os documentos e as disposições legais para as populações

indígenas e quilombolas, consulte a seção VII, parágrafo 23 deste Anexo.

O MDS criou uma unidade formada por cinco funcionários com dedicação em tempo

integral para as Populações Tradicionais.

A Secretaria da Identidade e Diversidade Cultural (SID) preparou um perfil completo sobre

as características das Populações Tradicionais do Brasil. O MDS também coleta

informações sobre as comunidades Quilombolas em uma base regular juntamente com

outras instituições governamentais. (b) Resumo da avaliação social O Bolsa Família avalia regularmente os impactos do programa em dimensões tais como

capacitação dos beneficiários, capital social e gênero. Os estudos qualitativos que medem os

impactos do BF e do Agente Jovem nessas dimensões incluem:

O Programa Bolsa Família e o Enfrentamento das desigualdades de gênero..., por M.

Suarez e M. Libardoni.

Avaliação do TCU sobre o Projeto Agente Jovem, pelo Tribunal de Contas da União.

Considerações sobre o Programa Bolsa Família: implicações para o empoderamento e a

autonomia das mulheres, por Delaine Martins Costa.

O Programa Bolsa Família: seus efeitos econômicos e sociais na região Nordeste do

Brasil, por Rosangela dos Santos Alves Pequeno.

154

Anexo B da

OP/BP4.10 Atividades requeridas pela

política Termos de conformidade resumidos no Anexo 10

(c) Resumo das consultas O governo brasileiro implementou uma ampla estratégia para os Povos Indígenas e os

Quilombolas, que engloba várias consultas com essas populações antes e durante a

execução do Projeto.

Em 2008, foram feitas consultas em 18 estudos de casos com 6 conselhos estaduais de

controle social (Ceará, Minas Gerais, Pará, Pernambuco, Rondônia, São Paulo) e 12

conselhos municipais de controle social nos mesmos estados.

Também foram feitas consultas com as famílias e os indivíduos durante o

cadastramento. O programa cadastrou famílias indígenas sob demanda das lideranças

comunitárias. Entre esses processos de consulta, estão:

o Comunidades indígenas: Guarani em Dourados (MS); Xavante em Campinápolis

(MT); Potiguara na Baía da Traição, Marcação e Rio Tinto (PB) e São Gabriel da

Cachoeira67

(AM).

o Comunidades quilombolas: Alagoas (26 municípios), Amapá (3 municípios), Mato

Grosso (6 municípios), Tocantins (11 municípios); Itapecuru-Mirim (MA),

Alcântara (MA), Queimada Nova (PI), Oriximiná (PA), Januária (MG), Bom Jesus

da Lapa (BA), Minas Novas (MG), São Lourenço do Sul (RS).

Em maio de 2009, o MDS organizou workshops em Brasília com interessados de áreas

com uma grande proporção de famílias indígenas e quilombolas.

Os desafios identificados nesses exercícios incluem:

A capacidade dos conselhos de controle social varia bastante, sendo importante

fortalecê-los com um padrão mínimo.

O desenvolvimento de capacidades na forma de treinamento é um desafio mesmo para

os conselhos mais estruturados.

Os beneficiários precisam de mais informações sobre controle social e o PBF, e essas

informações precisam ser adaptadas ao seu nível de leitura.

Os municípios enfrentam dificuldades logísticas na prestação de serviços para

comunidades remotas e de difícil acesso

67

São Gabriel da Cachoeira tem 40.000 habitantes, 80% dos quais são indígenas de 23 grupos étnicos diferentes.

155

Anexo B da

OP/BP4.10 Atividades requeridas pela

política Termos de conformidade resumidos no Anexo 10

Os municípios também têm poucos conhecimentos sobre as comunidades e a cultura

indígena e quilombola, bem como sobre os princípios de autoidentificação.

Muitos beneficiários potenciais carecem de qualquer forma de identificação.

(d) Estrutura para consultas com

as populações indígenas

durante a implementação do

projeto

Em 2005, o MDS criou um Grupo de Trabalho sobre Populações e Comunidades

Tradicionais, com 10 antropólogos de todas as secretarias dos ministérios.

Em 2008, o Cadastro Único criou uma unidade específica para esse tema, subordinada

à SENARC. Essa unidade será posteriormente formalizada como uma Coordenação

Geral. Inclui cinco funcionários, dois dos quais são sociólogos.

O MDS organizou parcerias com FUNAI, FUNASA, FOIRN, INCRA, Fundação

Cultural Palmares, INCRE e SEPPIR, todas as quais trabalham com populações

indígenas e quilombolas. Essas parcerias buscam melhorar a inclusão das populações

indígenas e quilombolas e melhorar o suprimento de serviços básicos para elas.

O BF também tem um Guia especial para Cadastramento de Famílias Indígenas /

Quilombolas, que é voltado para os gestores municipais, o pessoal do programa e

outros prestadores de serviços que trabalham diretamente com as comunidades.

Os documentos do programa foram traduzidos para Guarani e Xavante para facilitar o

processo de cadastramento e conformidade.

Além disso, certas disposições foram implementadas para garantir que todos os

beneficiários sejam incluídos no Programa. Por exemplo, o Cadastramento não deve ser

feito durante períodos de grande intensidade de trabalho (agenda agrícola e ritual). (e) Plano de ação de medidas

para garantir que as

populações indígenas

recebam benefícios sociais e

econômicos de uma maneira

culturalmente adequada

O Governo do Brasil continuará a utilizar as estratégias iniciadas em 2006 e reforçadas

desde 2008. Isso inclui a distribuição de guias para cadastramento de populações

tradicionais, que complementam o novo formulário para o Cadastro Único lançado no

final de 2009.

A nova estratégia inclui a busca ativa das famílias quilombolas pelos gestores

municipais; guias sobre como preencher o novo questionário do Cadastro Único para

melhorar o cadastramento das famílias tradicionais; atividades complementares para

essas comunidades para aprimorar os benefícios básicos do programa; atenção especial

para a falta de conformidade dos beneficiários indígenas ou quilombolas a fim de

identificar os obstáculos; e atividades de geração de renda através da Carteira

Indígena.

156

Anexo B da

OP/BP4.10 Atividades requeridas pela

política Termos de conformidade resumidos no Anexo 10

(f) Depois de identificados os

efeitos adversos potenciais,

plano de ação para evitar ou

atenuar esses efeitos

N/D

(g) Estimativas de custos e

financiamento para o IPP Não existe orçamento separado para populações indígenas. Os custos de triagem,

cadastramento de indígenas e quilombolas, avaliações, entrega de CCTs, treinamento dos

interessados, M&A estão incluídos no Programa em geral. (h) Procedimento para

tratamento de reclamações Existem vários mecanismos: (a) Os Conselhos Locais de Controle Social passam as

reclamações diretamente para o BF ou para os Conselhos Municipais e Estaduais; (b) as

reclamações são tratadas pela FUNAI para o programa BF; (c) página da Internet para receber

reclamações e outras observações sobre o BF.

(i) Mecanismos de

monitoração, avaliação e

notificação dos resultados do

programa para o IPP

Os mecanismos existentes para monitoramento, avaliação e notificação sobre a implementação

da estratégia para populações indígenas e quilombolas são os mesmos usados para os

beneficiários do BF em geral.

157

Anexo 11: Preparação e supervisão do projeto

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

Planejado Real

Revisão PCN 28/4/2009 28/4/2009 PID inicial para PIC 22/6/2009 22/6/2009 ISDS inicial para PIC 26/6/2009 26/6/2009 Avaliação 10/11/2009 13/11/2010 Negociações 13/1/2009 13/7/2010 Aprovação Diretoria/VPR 21/9/2010 Data prevista para entrada em vigor 1/12/2010 Data prevista para revisão

intermediária 30/6/2013

Data prevista de encerramento 30/12/2015

Principais instituições responsáveis pela preparação do Projeto:

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

Pessoal do Banco Mundial e consultores que trabalharam no Projeto:

Nome Cargo Unidade Manuel Salazar Gerente de Tarefas LCSHS Bénédicte de la Brière Especialista em Proteção

Social Sr. MNSSP

Francisco Ochoa Consultor ET LCSHS Susana Amaral Especialista em Gestão

Financeira LCSFM

Catarina Portelo Frederico Rabello

Consultor Sr. Especialista em Aquisições

LEGLA LCSPT

Ximena Traa-Valarezo Alberto Ninio

Consultor ET (Especialista

Social) Chefe do Conselho

LCSHH LEGEN

Romero Barreto Rocha Consultor ET LCSHD Suzana Abbott Consultor LCSHD Jason Hobbs Consultor LCSHD Laudo Bernardes Consultor LCSHS Lerick Kebeck Assistente de Programas Sr. LCC5C Carla Zardo Assistente de Programas LCSHS Patricia Bernedo Assistente de Programas Sr. LCSHS Patricia Orna Assistente de Programas -

Idiomas LCSHS

Margaret Walsh Revisor de Iguais HDNSP T. Jones Revisor de Iguais LCSHS Rogelio Gómez Revisor de Iguais Fabio Veras Soares Revisor de Iguais

Fundos do Banco gastos até a data na preparação do projeto:

1. Recursos do Banco: US$890.000

2. Fundos fiduciários: N/D

3. Total: US$890.000

Custos estimados para aprovação e supervisão:

Custos restantes para aprovação: 0

158

Custo estimado anual para supervisão: US$88.000,00

Anexo 12: Documentos no Arquivo do Projeto

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

1. Consultoria Técnica para Elaboração de Guia para Orientar o Cadastramento de Famílias de

Comunidades Quilombolas. Brasília, junho de 2009.

2. Consultoria técnica para elaboração de relatório contendo a sistematização das informações

sobre experiências de adestramento de famílias indígenas, contendo estimativas e

localização dos povos e etnias, desagregadas por município, por estado e por famílias,

Brasília, julho de 2009.

3. Financial Management Practices in World Bank Financed Investments Operations as of

November 3, 2005; Implementing Output- Based Disbursement mechanisms for investment

operations of April 2, 2007.

4. Lindert, Kathy et al. 2007. The Nuts and Bolts of Brazil’s Bolsa Família Program:

Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. Social Protection

Working Paper No. 0709, Banco Mundial.

5. Ministério de Desenvolvimento Social – Secretaria Executiva “Consolidação do Programa

Bolsa Família e Apoio ao Compromisso Nacional Pelo Desenvolvimento Social”, Carta

Consulta à Comissão de Financiamentos Externos –COFIEX, Minuta 2, Brasília, Setembro

de 2008.

6. Ministério de Desenvolvimento Social “Documento de Avaliação de Projeto Sobre uma

Proposta de Empréstimo no valor de US$ 200 milhões ao governo do Brasil para um

Projeto de Consolidação do Programa Bolsa Família e Apoio ao Compromisso Nacional

Pelo Desenvolvimento Social”, Brasília, Novembro de 2009.

7. Núcleo de Pesquisas, Informações e Políticas Públicas da Universidade Federal

Fluminense-Data UFF e SAGI. 2009. Estudos de Caso sobre Controle Social do Programa

Bolsa Família.

8. Oliveira Silva, Oliveira Souza e Pacheco Santos, 2008 in Caderno de Estudos 9 p. 42.

9. Sobre o declínio da desigualdade brasileira na última década, consulte Barros et al. (2006) e

Ferreira et al. (2008a).

10. Políticas Sociais e Chamadas Nutricional Quilombola: Estudos sobre Condições de Vida

nas Comunidades e Situação Nutricional das Crianças, Cadernos de Estudos

Desenvolvimento Social em Debate, Número 9.

11. Povos Indígenas: Um Registro das Ações de Desenvolvimento Social, Cadernos de Estudos

Desenvolvimento Social em Debate, Número 10.

12. Relatório Analítico para levantamento de experiências de cadastramento de povos

indígenas, Brasília, abril de 2009.

13. Relatório Analítico para Levantamento de Experiências de Cadastramento de Famílias

Quilombolas, Abril de 2009.

14. Rosani Cunha, Entitlement to Income in Brazil: the Experience of the Bolsa Família

Programme.

15. Banco Mundial. 2007. “Control and Accountability Mechanisms in Conditional Cash

Transfer Programs.” Operational Innovations in Latin America and the Caribbean 1.1

159

Anexo 13: Demonstrativo de empréstimos e créditos

BRASIL: Segundo Proejto Bolsa Família (APL 2)

Montante original em US$

milhões

Diferença entre

desembolsos

previstos e reais

ID do

projeto EF Propósito BIRD AID SF GEF Cancel. Não

desemb. Orig. Frm.

Rev.

P106663

P111665

2011

2011

BR – AF para Projeto

de Rodovias Vicinais

do Estado de São

Paulo

BR- DPL Consolid.

Fiscal Munic. RJ

326,77

1.045,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

326,77

1.045,00

0,00

0,00

0,00

0,00

P101508 2010 BR-

Desenvolvimento

Rural Sustentável RJ

39,50 0,00 0,00 0,00 0,00 36,59 2,83 0,00

P108654 2010 BR Água Sustentável

Pernambuco 190,00 0,00 0,00 0,00 0,00 189,53 0,51 0,00

P108443 2010 BR Des. Rural

Sust.SP e Acesso aos

Mercados

78,00 0,00 0,00 0,00 0,00 78,00 0,50 0,00

P104995 2010 BR APL5 Municipal:

Santos 44,00 0,00 0,00 0,00 0,00 43,89 2,67 0,00

P106703 2010 BR SP ReÁgua 64,50 0,00 0,00 0,00 0,00 64,50 0,21 0,00

P106663 2010 BR Projeto de

Rodovias Vicinais

São Paulo

166,65 0,00 0,00 0,00 0,00 12,48 -

153,75 0,00

P106390 2010 BR SP METRO

LINHA 4 (FASE 2) 130,00 0,00 0,00 0,00 0,00 130,00 0,00 0,00

P099469 2010 BR (APL2) 2o.

Nacional Ambiental 24,30 0,00 0,00 0,00 0,00 24,24 0,00 0,00

P111996 2010 BR RJ Transp.

Público II 211,70 0,00 0,00 0,00 0,00 193,89 -17,28 0,00

P113540 2010 BR AIDS-SUS 67,00 0,00 0,00 0,00 0,00 67,00 0,00 0,00

P006553 2010 BR SP APL Gestão

Água Integr. 104,00 0,00 0,00 0,00 0,00 103,75 20,28 0,00

P118410 2010 BR Rodovias Mato

Grosso do Sul 300,00 0,00 0,00 0,00 0,00 300,00 0,00 0,00

P114204 2010 Reabilitação

ELETROBRAS

Distribuidora

495,00 0,00 0,00 0,00 0,00 495,00 0,00 0,00

P116170 2010 BR Metro São Paulo

Linha5 650,40 0,00 0,00 0,00 0,00 650,40 0,00 0,00

P104752 2009 BR Paraíba 2a. Red.

Pob.Rural 20,90 0,00 0,00 0,00 0,00 20,85 0,00 0,00

P094315 2009 BR APL4 Municipal:

São Luís 35,64 0,00 0,00 0,00 0,00 33,49 -1,71 0,00

160

P095205 2009 BR 1o. Prog. DPL

para Gestão Amb.

Sust.

1.300,00 0,00 0,00 0,00 0,00 500,00 -

795,45 0,00

P099369 2009 BR Desenv. Regional

Ceará 46,00 0,00 0,00 0,00 0,00 45,13 -0,46 0,00

P106208 2009 BR Contab. Result.

Educ. Pernambuco 154,00 0,00 0,00 0,00 0,00 97,84 15,62 0,00

P110614 2009 BR: Proj. Int. Est.

Sergipe: Pob. Rural 20,80 0,00 0,00 0,00 0,00 16,04 4,13 0,00

P107843 2009 BR Proj. Fed Gestão

Multissetorial Distr. 130,00 0,00 0,00 0,00 0,00 129,68 46,74 0,00

P107146 2009 BR Inclusão Econ.

Social Acre 120,00 0,00 0,00 0,00 0,00 97,92 -0,11 0,00

P106767 2009 BR RGS DPL

Sustent. Fiscal 1.100,00 0,00 0,00 0,00 0,00 450,00 450,00 0,00

P106765 2009 BR Ceará - Cresc.

Inclusivo (SWAp II) 240,00 0,00 0,00 0,00 0,00 119,66 37,35 0,00

P088716 2009 BR Formação e Qual.

Rede Saúde 235,00 0,00 0,00 0,00 0,00 234,41 10,27 0,00

P101324 2008 BR-Second Minas

Gerais Dev't

PArtnership

1.437,00 0,00 0,00 0,00 0,00 589,04 11,77 0,00

P106038 2008 BR São Paulo Trens e

Sinaliz. 550,00 0,00 0,00 0,00 0,00 283,25 165,20 0,00

P095626 2008 BR (APL2)Extensão

Saúde Família 2o.

APL

83,45 0,00 0,00 0,00 0,00 70,24 27,40 0,00

P083997 2008 BR Alto Solimões

Serviços Básicos e

Sust

24,25 0,00 0,00 0,00 0,00 18,93 5,36 0,00

P088966 2008 BR APL3 Municipal:

Teresina 31,13 0,00 0,00 0,00 0,00 28,48 7,60 0,00

P094199 2008 BR-(APL) RS

(Pelotas) Integr. Mun.

Dev.

54,38 0,00 0,00 0,00 0,00 39,31 11,06 0,00

P089013 2008 BR APL Municipal:

Recife 32,76 0,00 0,00 0,00 0,00 32,68 18,12 0,00

P089929 2008 BR RGN Gestão

Integ. Águas Res. 35,90 0,00 0,00 0,00 0,00 30,11 22,96 0,00

P082651 2007 BR APL 1 Pará Des.

Rural Integr. 60,00 0,00 0,00 0,00 0,00 51,20 48,87 0,00

P089011 2007 BR APL1 Municipal:

Uberaba 17,27 0,00 0,00 0,00 0,00 10,02 8,12 0,00

P089793 2007 BR Reforma Pens.

Est. TAL II 5,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4,99 3,75 0,00

P095460 2007 BR-Bahia Gestão

Expres. Integr. 100,00 0,00 0,00 0,00 0,00 68,35 18,22 0,00

P081436 2006 BR-Bahia Des. 49,30 0,00 0,00 0,00 0,00 38,96 38,96 0,00

161

Integr.Áreas Urb.

Pobres

P050761 2006 BR-Setor Habit.TAL 4,00 0,00 0,00 0,00 2,70 0,65 3,35 -0,47

P093787 2006 BR Bahia Proj. Integ.

Pob.Rur 84,35 0,00 0,00 0,00 0,00 30,00 0,00 0,00

P089440 2006 BR-Brasília Ambient.

Sustentável 57,64 0,00 0,00 0,00 0,00 21,22 21,22 0,00

P092990 2006 BR - Proj. Transp.

Rodov. 501,25 0,00 0,00 0,00 0,00 164,04 164,04 0,00

P090041 2006 BR TAL AGENDA

AMBIENT. SUST. 8,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4,78 4,75 2,61

P076924 2005 BR- Comunidades

Sustentáveis Amapá 4,80 0,00 0,00 0,00 0,23 1,78 2,01 1,78

P083533 2005 BR TA-Sustent.

Cresc. Patrim. 12,12 0,00 0,00 0,00 0,00 7,45 7,45 0,00

P087711 2005 BR Espirito Santo

Wtr & Coastal Pollu 107,50 0,00 0,00 0,00 0,00 16,57 -54,75 -22,75

P060573 2004 BR Desenv. Regional

Sustent. Tocantins 60,00 0,00 0,00 0,00 0,00 13,99 13,99 0,00

P076977 2003 BR-Proj. TA Setor

Energia 12,12 0,00 0,00 0,00 0,00 4,74 4,74 0,00

P049265 2003 BR-PROJ.

MELHORIA

URBANA RECIFE

46,00 0,00 0,00 0,00 0,00 6,91 6,91 0,00

P066170 2002 BR-RGN Red.

Pobreza Rural 45,00 0,00 0,00 0,00 0,00 6,66 -15,78 6,72

P060221 2002 BR FORTALEZA -

PROJ.

TRANSPORTE

METROP.

85,00 0,00 0,00 0,00 62,60 4,93 58,01 6,30

P051696 2002 BR SÃO PAULO

PROJ. METRO

LINHA 4

304,00 0,00 0,00 0,00 0,00 5,51 -89,25 5,75

P006449 2000 BR CEARA WTR

MGT PROGERIRH

SIM

239,00 0,00 0,00 0,00 0,00 87,05 -15,69 4,64

Total: 11.390,31

0.00

0.00

0.00 65.53 7.147,83

120.74 4.58

BRASIL

DEMONSTRATIVO IFC

Carteira Mantida e Desemb.

Em milhões de USD

Comprometido Desembolsado

IFC IFC

Aprovação Empresa Empréstimo Capital Quasi Partic. Empréstimo Capital Quasi Partic.

162

EF

2005 ABN

AMRO

REAL

98,00 0,00 0,00 0,00 15,77 0,00 0,00 0,00

2005 ABN

AMRO

REAL

98,00 0,00 0,00 0,00 15,77 0,00 0,00 0,00

2001 AG

Concession 0,00 30,00 0,00 0,00 0,00 30,00 0,00 0,00

2002 Amaggi 17,14 0,00 0,00 0,00 17,14 0,00 0,00 0,00

2005 Amaggi 30,00 0,00 0,00 0,00 30,00 0,00 0,00 0,00

2002 Andrade G.

SA 22,00 0,00 10,00 12,12 22,00 0,00 10,00 12,12

2001 Apolo 6,04 0,00 0,00 0,00 3,54 0,00 0,00 0,00

1998 Arteb 20,00 0,00 0,00 18,33 20,00 0,00 0,00 18,33

2006 BBM 49,40 0,00 0,00 0,00 49,40 0,00 0,00 0,00

2001 Brasil

CGFund 0,00 19,75 0,00 0,00 0,00 18,15 0,00 0,00

2004 CGTF 54,01 0,00 7,00 65,12 54,01 0,00 7,00 65,12

1994 CHAPECO 10,00 0,00 0,00 0,00 10,00 0,00 0,00 0,00

1996 CHAPECO 1,50 0,00 0,00 5,26 1,50 0,00 0,00 5,26

2003 CPFL

Energia 0,00 40,00 0,00 0,00 0,00 40,00 0,00 0,00

1996 CTBC

Telecom 3,00 8,00 0,00 0,00 3,00 8,00 0,00 0,00

1997 CTBC

Telecom 0,00 6,54 0,00 0,00 0,00 6,54 0,00 0,00

1999 Cibrasec 0,00 3,27 0,00 0,00 0,00 3,27 0,00 0,00

2004 Comgas 11,90 0,00 0,00 11,54 11,90 0,00 0,00 11,54

2005 Cosan S.A. 50,00 5,00 15,00 0,00 50,00 5,00 15,00 0,00

Coteminas 0,00 1,84 0,00 0,00 0,00 1,84 0,00 0,00

1997 Coteminas 1,85 1,25 0,00 0,00 1,85 1,25 0,00 0,00

2000 Coteminas 0,00 0,18 0,00 0,00 0,00 0,18 0,00 0,00

1980 DENPASA 0,00 0,52 0,00 0,00 0,00 0,48 0,00 0,00

1992 DENPASA 0,00 0,06 0,00 0,00 0,00 0,06 0,00 0,00

Dixie Toga 0,00 0,34 0,00 0,00 0,00 0,34 0,00 0,00

1998 Dixie Toga 0,00 10,03 0,00 0,00 0,00 10,03 0,00 0,00

1997 Duratex 1,36 0,00 3,00 0,57 1,36 0,00 3,00 0,57

2005 EMBRAER 35,00 0,00 0,00 145,00 35,00 0,00 0,00 145,00

1999 Eliane 14,93 0,00 13,00 0,00 14,93 0,00 13,00 0,00

1998 Empesca 1,33 0,00 2,67 0,00 1,33 0,00 2,67 0,00

2006 Endesa

Brasil 0,00 50,00 0,00 0,00 0,00 50,00 0,00 0,00

2006 Enerbrasil 0,00 5,50 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

163

Ltda

2006 FEBR 12,00 0,00 0,00 0,00 12,00 0,00 0,00 0,00

2000 Fleury 0,00 0,00 6,00 0,00 0,00 0,00 6,00 0,00

1998 Fras-le 4,00 0,00 9,34 0,00 4,00 0,00 6,04 0,00

2006 GOL 50,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

2005 GP Capital

III 0,00 14,00 0,00 0,00 0,00 0,14 0,00 0,00

GP Cptl

Rstrctd 0,00 2,22 0,00 0,00 0,00 2,16 0,00 0,00

2001 GPC 0,00 0,00 9,00 0,00 0,00 0,00 9,00 0,00

GTFP BIC

Banco 44,91 0,00 0,00 0,00 44,91 0,00 0,00 0,00

GTFP BM

Brazil 4,22 0,00 0,00 0,00 4,22 0,00 0,00 0,00

GTFP

Indusval 5,00 0,00 0,00 0,00 5,00 0,00 0,00 0,00

1997 Guilman-

Amorim 18,08 0,00 0,00 14,37 18,08 0,00 0,00 14,37

1998 Icatu

Equity 0,00 5,46 0,00 0,00 0,00 4,16 0,00 0,00

1999 Innova SA 0,00 5,00 0,00 0,00 0,00 5,00 0,00 0,00

1980 Ipiranga 0,00 2,87 0,00 0,00 0,00 2,87 0,00 0,00

1987 Ipiranga 0,00 0,54 0,00 0,00 0,00 0,54 0,00 0,00

2006 Ipiranga 50,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

2006 Itambe 15,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

2000 Itau-BBA 12,86 0,00 0,00 0,00 12,86 0,00 0,00 0,00

2002 Itau-BBA 70,61 0,00 0,00 0,00 38,47 0,00 0,00 0,00

1999 JOSAPAR 7,57 0,00 7,00 0,00 2,57 0,00 7,00 0,00

2005 Lojas

Americanas 35,00 0,00 0,00 0,00 35,00 0,00 0,00 0,00

1992 MBR 0,00 0,00 10,00 0,00 0,00 0,00 10,00 0,00

2006 MRS 50,00 0,00 0,00 50,00 0,00 0,00 0,00 0,00

2002 Microinvest 0,00 1,25 0,00 0,00 0,00 0,82 0,00 0,00

Net

Serviços 0,00 10,93 0,00 0,00 0,00 10,93 0,00 0,00

2002 Net

Serviços 0,00 1,60 0,00 0,00 0,00 1,60 0,00 0,00

2005 Net

Serviços 0,00 5,08 0,00 0,00 0,00 5,08 0,00 0,00

1994 Para

Pigmentos 2,15 0,00 9,00 0,00 2,15 0,00 9,00 0,00

1994 Portobello 0,00 0,59 0,00 0,00 0,00 0,59 0,00 0,00

2000 Portobello 4,28 0,00 7,00 0,00 4,28 0,00 7,00 0,00

2002 Portobello 0,00 0,90 0,00 0,00 0,00 0,90 0,00 0,00

2000 Puras 0,00 0,00 1,00 0,00 0,00 0,00 1,00 0,00

164

2003 Queiroz

Galvão 26,67 0,00 10,00 0,00 26,67 0,00 10,00 0,00

2004 Queiroz

Galvão 0,60 0,00 0,00 0,00 0,08 0,00 0,00 0,00

2006 RBSec 22,83 1,51 0,00 0,00 0,00 1,51 0,00 0,00

Randon

Impl Part 2,33 0,00 3,00 0,00 2,33 0,00 3,00 0,00

1997 Sadia 2,55 0,00 2,33 3,28 2,55 0,00 2,33 3,28

1997 Samarco 3,60 0,00 0,00 0,00 3,60 0,00 0,00 0,00

1998 Saraiva 0,00 1,24 0,00 0,00 0,00 1,24 0,00 0,00

2000 Sepetiba 26,24 0,00 5,00 0,00 11,24 0,00 5,00 0,00

2002 Suape ICT 6,00 0,00 0,00 0,00 6,00 0,00 0,00 0,00

1999 Sudamerica 0,00 7,35 0,00 0,00 0,00 7,35 0,00 0,00

2006 Suzano

petroq 50,00 0,00 10,00 140,00 39,50 0,00 10,00 110,50

2001 Synteko 11,57 0,00 0,00 0,00 11,57 0,00 0,00 0,00

2006 TAM 50,00 0,00 0,00 0,00 17,00 0,00 0,00 0,00

1998 Tecon Rio

Grande 3,55 0,00 5,50 3,71 3,55 0,00 5,50 3,71

2004 Tecon Rio

Grande 7,87 0,00 0,00 7,76 7,59 0,00 0,00 7,48

2001 Tecon

Salvador 2,95 1,00 0,00 3,10 2,95 0,77 0,00 3,10

2003 Tecon

Salvador 0,00 0,55 0,00 0,00 0,00 0,55 0,00 0,00

2004 TriBanco 10,00 0,00 0,00 0,00 10,00 0,00 0,00 0,00

2006 TriBanco 0,35 0,00 0,00 0,00 0,35 0,00 0,00 0,00

2002 UP

Offshore 9,01 9,51 0,00 23,29 0,00 2,51 0,00 0,00

2002 Unibanco 16,89 0,00 0,00 0,00 16,89 0,00 0,00 0,00

Total da

carteira: 1,164.15

253.88

144.84

503.45 703.91

223.86

141.54

400.38

Compromisso Pendente Aprovação

Aprovaçã

o EF Empresa Emprés

t. Capital Quasi Partic.

2000 BBA 0,01 0,00 0,00 0,00

1999 Cibrasec 0,00 0,00 0,00 0,00

2006 Ipiranga II 0,00 0,00 0,00 0,10

2002 Banco Itau-BBA 0,00 0,00 0,00 0,10

Total compromissos

pendentes: 0.01 0.00 0.00 0.20

165

Anexo 14: Visão panorâmica do país

BRASIL: SEGUNDA FASE DO PROJETO BOLSA FAMÍLIA (APL 2)

166

167

Anexo 15: Mapas BIRD 33377R

BRASIL: Segundo Proejto Bolsa Família (APL 2)