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Trayectorias divergentes de la desigualdad en América Latina

Trayectorias divergentes de la desigualdad en América Latina1

Mario Matus G.Analista IIG. CEJ – Universidad de ChileE-mail: [email protected]

Resumen

La desigualdad es un fenómeno multidimensional, que a pesar detener manifestaciones más o menos comunes, responde a distintasarticulaciones de problemas que, a su vez, han ido mutando con elpaso del tiempo y le han asignado a la desigualdad un emplaza-miento variable. De este modo, para identificar la posición y losdiversos significados que adquiere la palabra desigualdad en un lu-gar concreto es necesario entender cómo ésta se ha inscrito en unasucesión de contextos históricos que, en algunos casos han tendidoa arraigarla, en otros a superarla y en otros a mantenerla relativa-mente estacionaria. En el caso de América Latina estas precaucio-nes básicas deben extremarse, ya que las configuraciones históricasde los países de la región son muy heterogéneas y conforman tra-yectorias claramente divergentes2.

Este ensayo de interpretación se inscribe en un esfuerzo mayor porcomprender las formas específicas que ha asumido la desigualdadde acuerdo a las trayectorias históricas distintivas de cada país, poridentificar las pautas que expresan el comportamiento de los paísesy que sirven para agruparlos en conjuntos mayores, y a través deestas pautas grupales, localizar los rasgos distintivos de la desigual-dad latinoamericana en relación a otras regiones.

Revista Instituciones y Desarrollo Nº 16 (2004) págs. 195-248. Institut Internacional de Governabilitat deCatalunya, Comte d’Urgell, 240 3-B 08036 Barcelona, España. www.iigov.org

1 Esta presentación es una versión abreviada, que resume las conclusiones parciales de un paperinédito más extenso, que examina las trayectorias particulares de cada país dentro de los tres contex-tos históricos y de acuerdo a los seis problemas fundamentales que aquí se mencionan. Por razonesde espacio, aquí sólo se presentan las dinámicas grupales dentro de cada contexto histórico. Paraconocer las dinámicas por país y los comportamientos que han servido para componer los grupos,referirse al paper completo.2 Una porción considerable de los fracasos de las políticas que han pretendido desterrar la desigualdades consecuencia de la incapacidad de entenderla adecuadamente. El error principal ha consistido en noadvertir aquellos rasgos peculiares que distinguen las trayectorias particulares de la desigualdad porpaís, los grupos de países que resumen las pautas más representativas y el carácter de la desigualdadlatinoamericana que resulta de ellas, que se distingue de dinámicas similares en otras regiones delmundo.

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Metodología

Para llevar a cabo estos objetivos, se utiliza una metodología que básica-mente consiste en cruzar dos ejes explicativos. El primer eje está conformadopor contextos históricos delimitados de un modo convencional y que corres-ponden a los siguientes momentos: 1) El legado de la colonia, 2) La experienciaoligárquica y 3) La experiencia popular-desarrollista. A estos tres momentos seagregan algunas consideraciones generales sobre el período de las dictadurasmilitares y la etapa de retorno de la democracia. Cada uno de estos hitos tempo-rales es considerado como un ciclo en el que las situaciones de crisis de unmodelo dan pie a un nuevo ciclo dentro de una idea de espiral histórica.

A su vez, cada ciclo es examinado a partir de un segundo eje —un modelocomprehensivo— que está formado por los siguientes seis problemas a los quese les ha asignado un importante valor explicativo3:

1) Dotaciones iniciales de factores e instituciones

Comprende las dotaciones iniciales de factores (capital, trabajo y tierra) yde instituciones, entendidas como reglas del juego formales e informalesque forman parte de un conjunto de arreglos y que se sostienen sobre unafuerza coactiva que impone su cumplimiento.

2) Naturaleza del Pacto Social y Político y las instituciones derivadas

Incluye la fórmula de poder que se construye a partir de un pacto quepuede diferir bastante en cuanto a quiénes incluye y qué puntos conside-ra. Del mismo modo, considera los arreglos institucionales definitivos.

3) Perfil y naturaleza del Estado

Incluye las capacidades básicas y las funciones desempeñadas por el Es-tado y el grado de autonomía con que las burocracias pueden llevar acabo políticas inter-temporales (más allá de un mandato de gobierno).

4) Mercado, institucionalidad económica y desempeño económico

Incorpora el tamaño y carácter del Mercado como consecuencia de lanaturaleza de instituciones económicas formales e informales y el modocomo aquélla institucionalidad económica es capaz de mutar y mostrarresultados a largo plazo.

3 El factor externo no ha sido considerado como componente de cada uno de los escenarios histó-ricos que dan formas concretas a la desigualdad en América Latina, dado que éste ejerce una influenciasimultánea sobre todas las dinámicas internas de los países pero además porque parecía necesarioreforzar el tratamiento de los factores propiamente internos y no sobrevalorar el rol ejercido por losagentes externos, que comúnmente suele ensombrecer el análisis de los problemas domésticos.

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5) Grado de viabilidad y proyección del modelo de sociedad.

Examina de qué modo los desempeños económicos, políticos y sociales(en términos de desigualdad) generan un cuadro de desarrollo o de atraso,de estabilidad o ingobernabilidad, la naturaleza de las crisis emergentes ylas estructuras de incentivo que oponen a quienes rechazan el cambiorespecto de quienes lo promueven.

6) Naturaleza del cambio institucional

Considera la forma que asume el conflicto y cómo éste es administradopor los actores, de qué modo ello influye en la forma y la velocidad asu-mida por el cambio institucional y los efectos que de ello se derivan en lasnuevas dinámicas que nacen.

Los resultados preliminares de esta comparación son presentados en la for-ma de una síntesis que resume los grupos principales y sus pautas, dentro decada contexto histórico examinado. La figura 1 resumen la secuencia en que sontratados estos seis problemas dentro del modelo comprehensivo general.

Figura 1. Componentes del modelo comprehensivo

1. El legado de la colonia

La forma en como los actuales veinte países que hoy integran América Lati-na vivieron la experiencia colonial impuso condiciones generales bastante ho-mogéneas que la literatura especializada se ha encargado de describir y queresaltan especialmente cuando se les compara con la experiencia de las coloniasinglesas de América del Norte (North, Summerhill y Weingast, 2002). Sin em-bargo, a pesar de esta relativa uniformidad de los procesos, a fines de la etapacolonial se podrían distinguir algunos leves matices de diferencia en las trayec-torias de aprendizajes de los futuros países latinoamericanos, unas diferenciasen ocasiones apenas perceptibles, pero fundamentales para dar a la desigualdaddistintos rostros.

Dotaciones de factores y de instituciones

Pacto social y político y arreglos institucionales

Naturaleza del Estado

Mercado e institucionalidad

Grado de viabilidad y proyección del modelo de sociedad. Tipo de crisis.

Los escenarios del cambio institucional (naturaleza del conflicto y vías del cambio)

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Aquellas leves diferencias sólo son observables cuando se hace un examencrítico de la forma en como se dieron estos seis problemas centrales a lo largode los tres siglos coloniales y cómo ellos se concatenaron para producir resulta-dos que estuvieron en la base de futuras trayectorias divergentes.

La vía pseudo-republicana

La dotación inicial de factores resultó muy peculiar en algunas regiones de laIberoamérica colonial (Engerman y Sokoloff, 2002)4. La característica esencialera la menor disponibilidad de trabajo indígena, ya sea porque los núcleos depoblación originaria eran mucho menores a los de los grandes imperiosprehispánicos o porque incluso algunos pueblos resultaron difíciles de someter(los mapuche del sur de Chile). Paralelamente, no existían grandes yacimientosde metales preciosos y los yacimientos superficiales se agotaron muy rápido. Encambio, existía una considerable dotación de tierra. Dadas esas condiciones, yconsiderando que los centros mineros eran los motores de toda la economíacolonial, estas zonas tuvieron un menor interés estratégico, específicamentecomo zonas de frontera que debían bloquear los accesos al pillaje de los núcleosmineros por parte de otras potencias, o como proveedoras de insumos, bienesde consumo y algunos bienes manufacturados que las economías mineras noestaban destinadas a producir.

De ahí que, hasta fines del siglo XVIII, estas regiones —que hoy agruparíana la zona andina septentrional (Venezuela, Colombia y Ecuador, bajo la admi-nistración del Virreinato de Nueva Granada a fines del siglo XVIII), Chile (bajola tutela del Virreinato del Perú) y la región del Plata (Argentina y Uruguay,exceptuando a Paraguay, que conformaban el reciente Virreinato de la Plata)—hasta las reformas borbónicas sólo acogieron centros administrativos de rangomedio, una menor densidad de instituciones coloniales —sólo aquellas que eranestrictamente necesarias— y una hacienda mucho menor (en muchas ocasionesfinanciada por la corona). Tratándose de colonias que tenían una menor canti-dad de población indígena y una mayor potencialidad agropecuaria, la especia-lización productiva les asignó a algunas el rol de proveedoras de alimentos,insumos y algunas bastas manufacturas para los centros mineros (así ocurriócon la actual Argentina, Chile Uruguay y Ecuador)5. Por ello, allí —a excepciónde Ecuador— la institucionalidad colonial no insistió en la rigidez estamental ymás bien permitió el desarrollo acelerado del mestizaje, especialmente cuandose hizo sentir que el mestizo resultaba mucho más útil que el indio o el negro4 Estos autores aplicaron su metodología a la comparación entre las colonias inglesas y las iberoame-ricanas en América. En este trabajo se ha usado esa metodología para comparar entre coloniasiberoamericanas.5 Ecuador es una excepción a esta regla, ya que sus principales productos dirigidos al comerciointercolonial fueron los textiles y productos agropecuarios, pero para explotarlos se utilizó mano deobra esencialmente indígena. Esta peculiar vocación productiva del Ecuador colonial puede habersido consecuencia de la influencia de la orden jesuítica. Debido a estos rasgos excepcionales, lavocación productiva ecuatoriana no se basó ni alimento un proceso intenso de mestizaje ni redujosustancialmente las brechas étnico-raciales al interior de la sociedad.

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para las grandes haciendas cerealeras o estancias ganaderas. En cambio, en re-giones de clima tropical donde se podían desarrollar cultivos de exportación—con un gran valor en Europa— una porción importante de la economía seorientó tempranamente al mercado externo a través del comercio ilegal (cacaoen Venezuela; añil, tabaco, algodón y minería en Colombia). Cuando se consta-tó que la población indígena rendía muy poco en estas actividades, se usó elexpediente de la esclavitud negra. De ahí que en este caso, si bien el mestizajefue más rápido que el producido en las economías mineras, fue menor que enlas economías de clima templado y las tendencias a la fragmentación étnico-racial y a la desigualdad fueron más elevadas. En cualquier caso, en ambas si-tuaciones el mecanismo productor de valor fue la tierra. Como consecuencia deesta situación dispar, las formas asumidas por el pacto colonial fueron diferen-tes. Mientras en las sociedades donde anidaron regímenes de plantación comomotor fundamental de la economía surgieron brechas étnicas y sociales relati-vamente mayores, en las de economía templada y de mayor mestizaje —sin unacuantiosa inmigración negra hubo una menor brecha étnica y social entre losestamentos subordinados6—. Mientras que en las primeras el pacto colonialtendió a parecerse al forjado en las zonas mineras, en las segundas fue másmoderado, dado que la diversificación productiva de las élites las hacía másheterogéneas, menos dependientes a la necesidad de una disciplina impartidapor la administración colonial, que en todo caso debía ser menos importante,dada la menor acumulación de tensiones sociales de raíz étnico-racial. Asu-miendo estos matices de diferencia, en ambas regiones los grupos criollos ten-dieron a ser menos sumisos, aunque siempre leales a la corona. La misma hete-rogeneidad productiva y el desigual desarrollo espacial generó conflictos de in-tereses más difuminados, por lo que aquí la corona debió vigilar con una mayoratención relativa. Del mismo modo, las reformas borbónicas y la expulsión delos jesuitas causaron un mayor malestar en estas regiones, dado que los criollosse habían acostumbrado a una mayor participación y a un régimen de gobiernocolonial relativamente más flexible.

Por otro lado, en estas colonias algunas élites no estaban del todo conformescon las restricciones comerciales o el rol mediador de la administración colonialen los conflictos de raíz étnica —en el caso de Venezuela— o no se veíandemasiado dependientes de ella para mantener el orden, como quedó patenteen el Virreinato del Río de la Plata, a raíz de dos invasiones inglesas sucesivas ainicios del siglo XIX en la víspera de la Independencia. Por ello, fue aquí dondese iniciaron de modo muy incipiente los primeros fermentos de deliberación yen donde comenzaron a penetrar con más fuerza las ideas de la ilustración fran-cesa y del liberalismo norteamericano, reflejadas claramente en la difusión delogias masónicas7. Esto no quiere decir que con ello se garantizara la apariciónde un pacto social y político estable al interior de la élite, pero al menos, demos-traba que en algunas de estas colonias el terreno estaba mejor abonado para que

6 A excepción de Ecuador, cuyo caso ya se ha explicado.7 Esto especialmente en Venezuela, Argentina y Chile.

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radicaran con mayor fuerza las ideas liberales y que este tipo de liberalismo nopodría ser satisfecho por el tenue liberalismo español nacido a raíz de la inva-sión napoleónica, por lo tanto, aspiraría a un proyecto totalmente autonomista.

De otra parte, en estas colonias el mercado interno se había ampliado ydiversificado más. A pesar que sus economías estaban sujetas a los controles ya las exacciones impuestas por los comerciantes de los núcleos mineros y lasautoridades locales, en tanto cumplían un rol de proveedores de productos va-rios a las colonias estratégicas, podían desarrollar parcialmente algún grado im-portante de especialización productiva al interior de sus territorios y entre ellas.Asimismo, algunas de estas colonias —Argentina, Chile y Uruguay— teníanelevadas cuotas de mestizaje y por el contrario, no tenían grandes poblacionesindígenas ni de esclavos negros, por lo tanto, aunque la tierra seguía estandoconcentrada en un grupo minoritario, contaban con una masa laboral relativa-mente menos fija, que podía aspirar a condiciones de trabajo menos esclavizantes—en términos relativos— y eventualmente, a algún tipo —aunque fuera mino-ritario— de pago en salario. Todo esto componía allí mayores incentivos a laoptimización del trabajo y favorecía un mayor volumen de demanda interna,aunque fuera aún pequeña8. Por supuesto, esto no significa que las barreras deentrada no hayan existido y que los elevados costos al emprendimiento produc-tivo no se hayan aplicado, pero si se mira en perspectiva, la especializaciónproductiva regional y los incentivos ya mencionados favorecieron la ampliaciónde la oferta y de la demanda y tendieron a estimular la complementariedad entrezonas proveedoras y los intercambios al interior de esas colonias. Por el ladoexterno, el mayor dinamismo y diversificación productiva pronto animó la sedde productos importados que España ya no era capaz de satisfacer y que fueroncubiertos paulatinamente por el contrabando, en el que participabansolapadamente las mismas autoridades coloniales. El crecimiento del soborno yla compra de cargos administrativos y títulos nobiliarios, de hecho, demostró lacreciente potencialidad de estas economías, y vino a poner de manifiesto el otrolado de la paradoja. En gran medida, por no contar con recursos muy valoradospor la corona, las colonias no estratégicas —especialmente aquellas que pudie-ron ampliar más su oferta y demanda para el mercado interno y externo— fue-ron capaces de generar algunos incipientes mecanismos de acumulación, cuyamayor potencialidad radicaba precisamente en la liberalización total del comer-cio y de la producción.

Estos matices distintivos en la institucionalidad económica real —más in-formal que formal— se hallaban en un largo proceso de acumulación de contra-dicciones respecto al régimen colonial, pero estaban muy lejos de llegar a con-frontarse con él a inicios del siglo XIX. Ni siquiera en estas colonias existíaplena claridad de que el desarrollo de las fuerzas productivas obligaba a apoyarun eventual deseo emancipador. Por lo tanto, fue el factor externo —no tancasual, ya que España estaba condenada a ser una víctima de las nuevas con-

8 Incluso el trabajo esclavo en las economías de plantación generaba importantes mercados en laseconomías templadas (tasajo) o como en la de Ecuador (textil), ya que de algún modo había quealimentar y vestir a los esclavos.

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frontaciones entre las mayores potencias europeas— el que llevó a plantearse eltema del autogobierno, de un modo muy moderado e incipiente. Sin embargo,debido a que en estas colonias o existían conflictos étnicos y movimientosconspirativos —como en Venezuela9— o los criollos requerían mayores garan-tías para salvaguardar las colonias de agresiones extranjeras o se requería salva-guardar la continuidad de las instituciones de gobierno —como en Argentina yChile— la crisis suscitada por la acefalía en el trono español fue relativamentedistinta, y no debe extrañar, que cuando las soluciones provenientes de la pe-nínsula tardaron en llegar, rápidamente comenzó a surgir en ellas —especial-mente en Venezuela y Argentina, y luego en Chile— la tesis de salvaguardar losderechos de la corona generando juntas de gobierno con crecientes grados deautonomía.

Así, en esta colonias el conflicto por la independencia estalló mucho antes—en 1810— y se desarrolló con bastante intensidad, desde un eje que comen-zó siendo Venezuela y Argentina, para abarcar posteriormente a Chile, Colom-bia y Ecuador. Una vez consolidado el dominio militar de Bolívar en el norte yde San Martín en el sur, sus tropas convergieron en Perú. Allí sellaron la derrotadefinitiva de los ejércitos españoles y fundaron la república de Bolivia.

La vía regalista

Paralelamente, se puede hablar de otra vía por la que se encadenaron estosproblemas y que es la que caracterizó a unidades administrativas coloniales quetenían un rol estratégico dentro del diseño del orden colonial en iberoamérica10,el Virreinato de Nueva España (México) y el de Perú (Perú y Bolivia) en el casode España; Brasil en el caso de Portugal. En una primera instancia, este mismocarácter estratégico estuvo señalado por la abundancia de algunos factores. Enel caso de México y Perú, no sólo se daban las mayores concentraciones demano de obra indígena sino que además allí se descubrieron grandes depósitosno superficiales de plata, que podían brindar importantes utilidades si se explo-taban a gran escala. En el caso de Brasil —si bien no existía una gran poblaciónindígena utilizable— gracias a la esclavización de algunos indígenas y a la in-gente importación de esclavos se pudo desarrollar el cultivo del azúcar, y desdefines de siglo XVII, aprovechar los grandes depósitos auríferos en la zona deOuro Preto. En los tres casos, la peculiar estructura inicial de la dotación defactores sojuzgó al trabajo mediante formas coercitivas y le asignó un menorvalor relativo. En los tres casos, los altos retornos asignaron un elevado valorestratégico a estas unidades territoriales. En los tres casos las instituciones eco-nómicas y políticas debieron ser adaptadas a la estructura de las dotaciones defactores.

9 En el caso de Venezuela actuaba con fuerza especial la constante conspiración dirigida por dirigentesliberales como Francisco de Miranda.10 A pesar de la carga simbólica negativa que ha tenido esta expresión dentro de la propagandafranquista, sigue siendo la mejor denominación para hablar de los países que lo único que tienen encomún es haber sido colonias de España o de Portugal.

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Debido a que en estas zonas el aporte de las actividades productivas al régimencolonial era sustantivamente elevado, en ellas se concentró el núcleo de la adminis-tración colonial y sus organizaciones de poder y de control económico (virreinatos,ejércitos, tribunales, universidades, principales centros administrativos religiosos,etc). Por otra parte, dado que en aquellas regiones el modelo productivo descansa-ba en el trabajo forzado de grandes masas de personas, allí se definió unainstitucionalidad jurídica profundamente desigual, cuyo rol era preservar los inte-reses de la minoría criolla como pago a su adhesión al pacto colonial. Precisamentey debido tanto al temor a una eventual rebelión de los vastos grupos sometidoscomo a la necesidad de mantener su gran volumen de privilegios, allí los gruposcriollos tendieron a ser mucho más conservadores e incondicionales a la corona.Del mismo modo, y en tanto allí las posibilidades de combinación étnico-racialeran mayores, las fronteras estamentales establecidas fueron más rígidas y el mesti-zaje fue más lento y menos intenso. Bajo esas condiciones extremas del pacto colo-nial y de una institucionalidad expresamente desigual, casi no fueron necesarios loscontroles para impedir el surgimiento de la deliberación y la eventual formación deasambleas coloniales que pudieran llegar a convertirse en poderes semi-autónomos.Como parte de esta lógica, cuando la administración colonial española tendió arelajarse y abrirse a los criollos a lo largo del siglo XVII, para luego cerrarse y recu-perar su inflexibilidad a mediados del XVIII, allí no hubo un malestar muy marca-do entre los grupos criollos.

Pero ello acarreó costos, puesto que aquella modalidad del pacto colonial yla institucionalidad intrínsecamente desigual de la que dependía, acentuaronlos obstáculos a ciertos aprendizajes políticos y económicos. En lo primero,elevaron las barreras a aprendizajes en costos de coordinación, necesarios paraalcanzar un pacto social interno, e impidieron el desarrollo de capacidadesdeliberativas y de negociación, dificultando a futuro la construcción de unapráctica consensuada del poder (North, Summerhill y Weingast, 200211). Conello, toda posibilidad de orden y estabilidad descansaba en la continuidad delmodelo colonial o en una fórmula sucedánea. En lo segundo, el mayor peso delos controles comerciales y productivos, y el estilo de manejo de los altos recur-sos de la hacienda, hizo más difícil el emprendimiento productivo y, a la vez,estimuló una práctica fiscal y tributaria de tipo rentista. Los mayores frenos aldesarrollo de mercados internos y los mayores controles a eventuales espaciosdeliberativos, convirtieron a estas zonas en áreas sumamente dependientes delsistema colonial y las dotaron de menores capacidades para enfrentar sus pro-pios conflictos.

Si dentro de los aparatos de poder existían severas restricciones para facilitaraprendizajes políticos básicos, la rigidez de la institucionalidad económica vi-gente se ensañaba con mucha mayor dureza en las unidades administrativasmás valiosas. Del mismo modo, aunque el régimen de monopolio —posterior-mente sincerado con las reformas borbónicas— garantizaba un rol privilegiado

11 Este análisis crítico de la institucionalidad política colonial española ha sido usado por estosautores para el conjunto de América Latina, pero es posible que aún sea más útil para los países deesta vía.

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a los comerciantes instalados en los centros neurálgicos del comercio —en des-medro de los productores de otras zonas— paradójicamente allí favorecía unmenor crecimiento del mercado interno y una menor acumulación de tipo capi-talista12. El mercado interno resultaba perjudicado por dos vías. La situación deextrema subordinación y de escasa integración a los intercambios que afectabaa la abrumadora mayoría de la población participaba en ambas, castigando a lademanda real y manteniendo una considerable producción para el autoconsumo.Paralelamente, los elevados costos de transacción que los comerciantes impo-nían al inicio y desarrollo de actividades productivas —controles de precios yde cantidades, acuñación de moneda y definición de las equivalencias, imposi-ción de patrones de medida— y que las autoridades aplicaban a través de unaexagerada imposición, las enormes dificultades para acceder al crédito —enmanos de los mismos comerciantes o de la iglesia— y todas las formasimaginables de soborno para evitar la discrecionalidad de funcionarios corruptos,desincentivaban el emprendimiento, dificultaban la conversión del ahorro eninversión e impedían que surgieran encadenamientos productivos a partir de lasactividades que la división del trabajo colonial había asignado a una determina-da colonia. Paradójicamente, aquellas colonias con mayores posibilidades deacumulación eran aquellas donde precisamente esa acumulación no podía serde tipo capitalista.

A pesar de esos rasgos, el modelo funcionaba perfectamente a inicios delsiglo XIX, y si en América Latina en general no soplaban vientos de indepen-dencia, en los centros neurálgicos del poder colonial existía un apego completoa la administración colonial. Ese mismo factor configuró un tipo de crisis muydistinta en aquellas colonias, fundamentalmente porque enfrentaba el temor delos criollos a un derrumbe del pacto colonial y el levantamiento de sectorespopulares o de grupos minoritarios descontentos, como ocurrió en Charcas y enMéxico, en momentos muy distintos.

Finalmente, el avance del conflicto y de las tropas independentistas sugirió alos criollos de estas colonias que debían encabezar el proceso independentista,a menos que quisieran que éste culminara en la completa eliminación de losarreglos comprendidos en el pacto colonial. Como se sabe, la salida de la crisisen México tuvo ese tenor, mientras que en Brasil fue la propia monarquía la queasumió esa lógica. Las élites de Perú y Bolivia sólo fueron sometidas por losejércitos combinados de San Martín y Bolívar (Lynch, 1997).

La vía de mayor dependencia

Un tercer grupo de países vivieron una experiencia colonial que condicionóde un modo muy diferente sus dinámicas históricas. Los actuales países deAmérica Central13 —excepto Panamá, que aún formaba parte de Colombia—

12 En esta lógica, y debido a sus propias características, Brasil alcanzó mayores grados de libertadeconómica, aunque no autonomía política.13 Honduras, El Salvador, Nicaragua, Guatemala y Costa Rica.

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dependían de la Capitanía General y Audiencia de Guatemala. Paraguay, por suparte, había llegado a formar parte del Virreinato de la Plata cuando las refor-mas borbónicas. Dado que no tenían ni grandes yacimientos de minerales pre-ciosos y no cumplían un rol demasiado importante como proveedores de losnúcleos mineros, y en vez de eso, se trataba de territorios poco explorados don-de la acción de la Iglesia había sido fundamental para preservar la vida de lascomunidades indígenas, tenían muy escasa importancia para el régimen colo-nial. Por eso, aunque su incorporación a las luchas por la independencia fuetardía, no tuvieron mayores dificultades para conquistarla después que Méxicoy las Provincias Unidas del Río de la Plata lo lograron. Pero sus aprendizajes ylas capacidades obtenidas eran mínimas, tanto en el aspecto político como en eleconómico y estaban en una posición muy débil frente a los intentos anexionistasde México o de Argentina. Por ello las actuales repúblicas de América Centralintentaron defenderse reuniendo fuerzas en un único proyecto centroamericano—que finalmente no fructificó— y por ello Paraguay se enclaustró (Lynch, 2000).En los hechos, debieron librar su verdadera lucha de independencia contra Méxicoo Argentina. En una situación especial se situó Charcas, la actual Bolivia, dadoque el rol de Potosí en la economía colonial la obligaba a un rol de extremasubordinación durante el régimen colonial (Bonilla, 2000). Por ello, a pesar queallí brotaron algunos primeros fermentos independentistas, ellos fueron brutal-mente aplastados por la corona. Se trataba de un territorio extremadamentefragmentado, con enormes conflictos de raíz étnica latentes y con una enormevulnerabilidad respecto a las colonias circundantes, una vez éstas seindependizaron. Más allá de sus diferencias, todas estas colonias llegaroninstitucionalmente muy debilitadas y vulnerables y con muy escasas dotacionesde factores al siglo XIX. En el caso de Cuba y República Dominicana, el gradode influencia de España era aún mucho mayor que en los núcleos mineros.Dado que Cuba había caído en manos inglesas durante un breve período y queahí se había desarrollado una próspera actividad azucarera basada en mano deobra esclava —y a la que posteriormente se sumó el tabaco— la corona habíaaumentado su grado de control y exacerbado las condiciones de privilegio a loscriollos. Por ello, Cuba no se independizó junto a los demás países. RepúblicaDominicana, por su parte, había reforzado su compromiso con España despuésde la independencia de Haití, y mantuvo esporádicas tentativas por volver a unpacto colonial con España hasta inicios de la década de 1860. Por supuesto,tampoco aquí podría esperarse un cambio cualitativo en los aprendizajesinstitucionales y en el volumen y calidad de los factores disponibles, más allá deunos límites muy acotados. Por ello, este grupo de países desarrolló una evolu-ción histórica marcada desde sus inicios por una enorme dependencia y vulne-rabilidad externa.

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2. La experiencia oligárquica

Las tres vías desarrolladas durante la experiencia colonial tuvieron un pesoimportante en las nuevas articulaciones históricas que se gestaron entre iniciosdel siglo XIX e inicios del siglo XX14 y, por lo tanto, tienen algunos puntos decomunicación —aunque en algunos casos, también de quiebre— con las nue-vas dinámicas divergentes a que dieron origen.

Ello porque aunque las dinámicas heredadas de la experiencia colonial ejer-cían una influencia innegable —que en algunos casos tendió a condicionar ladirección por la que ya transitaban algunas sociedades— la independencia abrióla oportunidad de mantener, corregir o empeorar el sentido de algunas de esasdinámicas. A final de cuentas, la independencia permitía equivocarse o acertar,pero en función de decisiones soberanas. De tal modo, si bien en algunos casosexistían poderosas estructuras de incentivos que animaban a dejar las cosas talcomo estaban —e incluso a empeorarlas— en otras situaciones, esas estructu-ras de incentivos permitieron un mayor margen de maniobra y una baraja másamplia de alternativas. Los países que se agrupan en las siguientes vías, vivie-ron de distintas maneras el contexto que se les legaba y lo transformaron deacuerdo a sus capacidades institucionales.

Bajo esos supuestos, las trayectorias de la desigualdad también se hicieronmás complejas y divergentes.

La vía oligárquica institucionalizada

Algunos de los países del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay), Costa Ricay Brasil habían ido transitando hacia una forma particular de mayor valoraciónde la tierra. Dado que en el Cono Sur había una menor población indígena yavanzaba intensamente el proceso de mestizaje, que había un mayor volumende tierras potencialmente disponibles y predominaba un clima templado, hubocondiciones favorables para desarrollar cultivos de cereales y actividades vin-culadas a la ganadería (Cortés Conde; Gallo; Rock; Oddone; Blakemore, 2000).Ello aceleró el proceso de valorización de la tierra como factor productivo fun-damental. También colaboró la aparición de importantes mercados externos, alos que ahora se podía libremente exportar, y que generaron altos retornos a laactividad agropecuaria. De tal modo, durante este período estos países vivieronuna ampliación de la frontera agrícola y ganadera a costa de las tierras indígenasy en beneficio de haciendas y estancias, que llegaron a ser las principales unida-des productivas. Por último, estos países incrementaron significativamente sudotación de capital fijo y de capital humano, por medio de una importante in-versión pública. Hasta aquí, es más o menos lógico que los tres países del ConoSur que habían seguido la vía de mayor aprendizaje institucional contaran con

14 Esta denominación genérica será usada para cubrir el período que va desde la independencia de lamayoría de los actuales países latinoamericanos hasta las primeras décadas del siglo XX, en el enten-dido que este último hito puede abarcar desde la primera hasta la tercera década del siglo.

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este marco de dotaciones de factores relativamente más favorable. ¿Pero cómose explica que Costa Rica, que se hallaba entre los países más vulnerables de laregión a fines de la Colonia, y que Brasil, que había asumido una vía institucionalmás conservadora, se sumaran a la vía oligárquica institucionalizada?

Tiene que ver con el cambio en sus dotaciones de factores y con sus cons-trucciones institucionales durante el período anterior, que les capacitaron paraprofundizar su proceso de institucionalización. En el caso de Costa Rica, unamenor población —incluida la indígena— había propiciado una pauta menosconcentrada de distribución de la tierra y un proceso de mestizaje más tempra-no, que a su vez, había proporcionado un óptimo de factores adecuado paratrabajar un cultivo tropical intensivo, como el café, que requería muchos cuida-dos y mayor calificación de la mano de obra para alcanzar su mejor calidad. Deahí surgió la cohesionada aristocracia cafetera que se constituyó como actor deprimer orden (Cardoso, 2000). Brasil también contó con una dotación particu-lar de factores e instituciones al inicio de su vida independiente. Al momentode constituirse el Imperio (1889) con Pedro I, Brasil contaba con una dotaciónde factores que también favorecía el rol de la tierra, tanto en la explotación deoro como en el desarrollo de cultivos de azúcar en el nordeste y la explotacióndel caucho y el café en las zonas selváticas y cerca de Sao Paulo, respectiva-mente (Fausto, 2000). La falta de trabajo indígena había sido compensada contrabajo esclavo y a pesar de la existencia de una enorme brecha de desigualdad–similar a las existentes en México y Perú- se había alcanzado cierta prosperi-dad en los cultivos tropicales de exportación y se había constituido una sólidaoligarquía cafetera en Sao Paulo.

La relativa unidad de intereses al interior de los grupos oligárquicos de estospaíses llevó a que en fechas tempranas (Chile y Brasil), o relativamente tardías(Argentina, Uruguay y Costa Rica) del siglo XIX se constituyera una oligarquíacon un programa más o menos unitario, al que arribaron después de descartarfórmulas que no eran las más apropiadas para mantener los derechos y privile-gios que favorecían a las élites, que antes de la independencia habían sido pro-tegidos por el pacto colonial. El vacío de poder producido por los trastornos dela guerra de independencia y la anarquía que siguió, prácticamente no existió enel caso de Brasil, mientras que en el caso de Chile, la oligarquía hacia 1833 yahabía alcanzado un pacto social y político bastante estable. En el caso de CostaRica la estabilidad se dio después de su separación definitiva respecto a lasProvincias Unidas de Centroamérica en 1838 y de su constitución liberal de1871. Esta tendencia fue seguida hacia fines de siglo XIX por el triunfo de Rocaen Argentina en 1880 y con la alianza entre el ejército y el Partido Colorado enUruguay en 1870. Una vez establecidos los arreglos básicos acerca de los dere-chos de propiedad sobre los activos y sus formas de distribución, como losrelativos a los compromisos creíbles y duraderos acerca de la administraciónconjunta del poder, entraron a operar reglas formales e informales que reduje-ron el ámbito de las decisiones políticas y redujeron los estímulos para el surgi-miento de conductas oportunistas o de captura de rentas a través del apodera-miento del Estado.

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La nueva institucionalidad económica, social y política —tanto en este gru-po como en los demás— siguió siendo esencialmente desigual, aunque comoelemento fue arrancada desde su ámbito jurídico —que ya no era tolerable porel liberalismo— y repuesta como efecto de la ausencia de derechos universalesde propiedad sobre activos —principalmente tierra— de la ausencia de dere-chos universales de sufragio y del acceso limitado a la educación pública, debi-do a la renuncia fiscal de la oligarquía, aunque se debe reconocer que en estospaíses —excepto Brasil— estos derechos fueron relativamente más ampliosque en los demás países15. La participación de la doctrina liberal en esta cons-trucción fue puramente ornamental, ya que en el fondo, ésta se estableció sobreun conjunto de reglas informales —que en gran medida renegaban del liberalis-mo— que luego fueron formalizadas dentro de una envoltura constitucional. Apesar del rasgo de inequidad, común en toda la región y en gran parte del plane-ta hasta inicios del siglo XX, la institucionalidad construida generó una fórmularelativamente consensuada de gobierno entre la élite, que limitó de modo nota-ble el recurso a fórmulas caudillistas o autoritarias para refrenar la tendencia ala anarquía y el desorden constante.

Sin embargo, más allá de la estabilidad conseguida, hubo diferencias impor-tantes entre estos países. En el caso de Brasil y especialmente Argentina, lasoligarquías regionales lograron retener gran parte de su poder en el proceso deconstrucción del Estado Unitario y, de ese modo —a través de un compromisode facto— conservaron sus principales mecanismos de control patrimonialista,lograron una relativa autonomía en la recaudación de impuestos y una ciertadiscrecionalidad en su uso, y obtuvieron la capacidad de arbitrar entre los con-flictos de intereses regionales y mantener redes clientelares a través de una rela-ción entre caudillos (gobernador estadual o provincial) y actores locales(Mazzuca, s/f). Esto es lo que estuvo detrás de la formulación aparentementefederalista de estos países, cuyas reglas informales se impusieron enormementesobre los rasgos formales del modelo norteamericano y, en gran medida, encu-brieron un pacto entre las “soberanías regionales” y la élite de la capital.

Este matiz de diferencia se expresó en la naturaleza del Estado, que sólo fuesuperficialmente fuerte. En verdad, estos Estados compartieron algunas capa-cidades esenciales, pero llegado a un punto, sólo algunos lograron desarrollarcapacidades más sofisticadas que tuvieran que ver con el establecimiento dereglas formales e informales más avanzadas (Carmagnani, 1984; Mazzuca, 2003;Góngora, 1981; Véliz, 1984)16.

15 Hay que señalar, por otra parte, que era muy distinto ser pobre en Buenos Aires o en Montevideoa inicios de siglo XX, que serlo en Perú, o aún más, en Haití. En efecto, el mejor desempeño entérminos de crecimiento, si bien tiende a ensanchar las brechas de ingreso, también tiende a presionara largo plazo por una elevación sustantiva de las condiciones generales de vida de la población. Esodebe haber llevado a que países con menores o magras cifras de crecimiento a lo largo del siglo XIXhayan sido menos desiguales, pero a la vez hayan sido igualitariamente más pobres.16 Las funciones señaladas más abajo recogen algunos roles puntualizados por la literatura citada,pero además incorporan otros muy poco mencionados.

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Entre las capacidades esenciales compartidas, cada uno de estos países—especialmente Chile, Argentina y Brasil— contaron con un Estado capaz decontrolar, expandir e integrar el territorio, conteniendo los afanes expansionistasde potencias europeas e incluso a costa de países vecinos y de pueblos origina-rios, favoreciendo además una mayor integración de los mercados regionales enun mercado nacional. En la política interna, todos estos países también conta-ron con un Estado que ayudó a disciplinar a las facciones de la élite y las obligóa cumplir —mediante el monopolio de la fuerza— el conjunto de arreglos queformaban la institucionalidad política y económica a través de una burocraciarelativamente eficiente que funcionaba con un horizonte inter-temporal, es de-cir, más allá de los cambios de gobierno. Por el lado económico, estos aparatosde Estado —especialmente en los casos de Argentina, Chile y Costa Rica—mantuvieron diseños macroeconómicos relativamente estables que contribuye-ron a concatenar exitosamente los períodos de crecimiento derivados de losciclos primario-exportadores. A través de una esencial capacidad recaudatoria,fundamentalmente aplicada al comercio y a las exportaciones, el Estado contócon un volumen de ahorro que pudo dirigir a la financiación de programas paraconstruir la infraestructura de trasporte y comunicaciones e incrementar el ca-pital humano a través de una ampliación de la matrícula escolar —especialmen-te en Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica—. Finalmente, en todos estospaíses el Estado fue el dispositivo sobre el cual se articuló la conciencia denación —previamente inexistente— a través de un imaginario, de símbolos y deun relato oficial solventado por historiadores nacionalistas. En síntesis, todosestos modelos de oligarquía institucionalizada pudieron sostener —aunque condistintos grados— una “Agenda de Estado” y en ellos tuvo algún sentido laexpresión “razón de Estado”, a pesar que su carácter esencialmente desigual yexcluyente no podía tolerar un verdadero Estado de Derecho.

Los distintos grados en que pudo acogerse la expresión “razón de Estado” y“Agenda de Estado” tuvieron que ver con la calidad de las reglas formales einformales que informaban el funcionamiento de la burocracia y con la relaciónque ella estableció con los agentes económicos y los actores políticos, capaci-dades superiores que sólo algunos de estos países lograron impulsar en su pro-ceso de consolidación del Estado. En aquellos países donde los aparatos deEstado se convirtieron en garantes de la nueva institucionalidad sin tener queceder algún trozo importante de soberanía a oligarquías o caudillos regionales—Chile, Uruguay Costa Rica— no sólo se logró disciplinar a las élites e impo-nerles la obediencia al pacto ya existente, sino que además se forjó un tipo deinstitucionalidad que fundamentalmente dependió de una burocracia muyinstitucionalizada, que impuso unas reglas que redujeron considerablemente elámbito de influencia y reproducción de comportamientos de tipo patrimonialista.En general, estas reglas se manifestaron formalmente como 1) leyes que limita-ron y regularon el campo de acción del Estado, 2) que redujeron el grado dediscrecionalidad en la recaudación y el manejo de los recursos y, 3) garantizaronel cumplimiento de los contratos entre el Estado y los particulares, y entre losagentes económicos. Pero además se manifestaron en reglas informales, acasotanto o más importantes que las formales, en tanto reducían los costos de coor-

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dinación política y transacción económica: 1) énfasis en la destreza técnica comocriterio para ocupar cargos públicos, del mérito para su promoción, y distinciónentre el personal y el cargo ocupado, que redundaron en una mayorprofesionalidad del funcionariado en sus distintos niveles, 2) exigencia de pro-bidad y fortalecimiento de la autonomía del poder judicial, que redundó en uncontrol más exigente de la administración pública y los poderes del Estado, 3)impulso a controles cruzados entre los aparatos de la administración pública, y4) relativa transparencia en el manejo de las finanzas públicas, y en general, entodos los mecanismos de rendición de cuentas. Estos mecanismos pudieronestar presentes, pero no lograron ser hegemónicos, en los países donde las oli-garquías regionales y poderes de facto habían conseguido retener una parte im-portante de su poder. En Brasil, pero especialmente en Argentina, el recluta-miento y promoción de funcionarios dependió mucho más de redes clientelaresconstituidas por caudillos regionales, la administración de justicia tendió a sermuy permeable a pautas patrimonialistas, hubo escasos y poco influyentes me-canismos de control cruzado entre los aparatos administrativos debido a la de-bilidad relativa del Estado central, de modo que tanto la recaudación de im-puestos y el sistema de rendición de cuentas fueron mucho más opacos. For-malmente, se establecieron cuerpos legales que regulaban las relaciones entre elEstado central y las provincias o estados, y que se extendían a las relacionesentre el Estado y los particulares, como entre los agentes privados. Pero entanto eran sólo letra muerta, el Estado central trató de compensar su mayordebilidad a través de una mayor discrecionalidad, que sólo vino a reforzar loscomportamientos oportunistas de los poderes locales y los agentes privados.

Sin embargo, dado que los cuantiosos ingresos dependían de las exportacio-nes y no de un modelo dirigido al mercado interno, estas diferencias no se hicie-ron ostensibles ni evidentes durante todo este ciclo, y por cierto, no impidieronque todos estos países usaran al Estado para fortalecer e integrar el mercadointerno y para mejorar las condiciones de vinculación con el mercado externo.Por ello, en todos estos países hubo un mayor crecimiento cuantitativo y unamejora cualitativa de los factores productivos, lo que llevó a un incrementosustantivo de la oferta, tanto para cubrir la demanda interna como la externa.Esta mejora de la oferta tuvo como actores clave a nuevos agentes empresaria-les que comenzaron a organizarse y a tejer una red de intereses relativamentecomunes. Por el lado de la demanda, en los países que contaron con menoresniveles de desigualdad relativa, se generó paulatinamente un mercado de bienesde consumo baratos, que a inicios de siglo XX había ayudado a levantar unaprimigenia industria doméstica de alimentos y de algunos artículos textiles. Detal modo, se redujo sustantivamente el volumen de producción para elautoconsumo y los intercambios no monetizados, al tiempo que se ampliaronlos mecanismos de asalarización de la mano de obra, especialmente en las ciu-dades. Pero la base del significativo crecimiento del producto en Argentina yChile —un poco menos en Uruguay y Costa Rica, y más atrás Brasil— estuvoen la capacidad exportadora y en la habilidad para sortear los ciclos de vulnera-bilidad causados por la periódica contracción del comercio y la demanda mun-dial de productos primarios.

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Estos particulares rasgos de la vía oligárquica institucionalizada no impidie-ron, en cualquier caso, que este modelo de sociedad —a pesar de todos susmayores aprendizajes respecto a los demás países— se enfrentara a una crisiscausada por la imposibilidad de sostenerse sobre la base de una institucionalidadeconómica, social y política esencialmente excluyente que profundizaba la des-igualdad. Las mismas dinámicas específicas que habían caracterizado el modelooligárquico institucionalizado generaron contradicciones muy peculiares que sesintetizaron en un tipo particular de crisis, donde el elemento más destacadofue el desfase entre un relativo éxito económico alcanzado —especialmente enel último tercio del siglo XIX e inicios del XX— y una profunda desigualdadmantenida por la institucionalidad vigente. Siguiendo un patrón histórico relati-vamente parecido al de Europa Occidental, tanto Argentina y Chile —como enmenor medida, Uruguay y Costa Rica— habían contado con importantes fenó-menos de urbanización y en algunos casos inmigración, habían formado socie-dades relativamente más mestizas y habían empezado a producir una incipienteclase media urbana. A su vez, la pauta productiva de estos países había idoincorporando una mayor participación de la industria de bienes de consumo yde actividades derivadas del transporte, de la minería y de labores agropecuariasrelativamente avanzadas. Con ello se había formado en algunos países un con-siderable proletariado urbano, que en algunos casos —como en Chile, un pocomenos en Uruguay— llegó a organizarse tempranamente y a desarrollar unamarcada identidad de clase. Esto generaba una crisis de naturaleza no estructu-ral, en tanto existía una dinámica —el significativo proceso de crecimiento eco-nómico— que podía ser redirigido a una mejor distribución mediante una pau-latina ampliación de la ciudadanía a los sectores que hasta ese momento habíanestado totalmente excluidos. Los nuevos actores estratégicos surgidos desde elmismo conflicto —clases medias, proletariado urbano, segmentos desconten-tos de la oligarquía, militares subordinados a un proyecto estatal— habían de-sarrollado elevadas capacidades que no sólo posibilitaban que la crisis se resol-viera sin pasar necesariamente por una ruptura total, sino que además les per-mitían reestructurar en modo significativo el sentido de los arreglos institucionalespara mejorar la distribución de los logros económicos y a la vez construir nue-vos fundamentos para el desarrollo económico y el ejercicio ampliado de lademocracia.

Con esos antecedentes acerca de la naturaleza de la crisis se puede entenderpor qué el conflicto se desarrolló y resolvió de un modo en Argentina, Chile,Uruguay y Costa Rica, y tomó otro cariz en Brasil. En el primer caso, mientrasmenos desigualdad existía y mayor grado capacidad para escuchar las nuevasdemandas por parte de algunos grupos de la oligarquía, más temprano y mássuave fue la transición desde el modelo oligárquico institucionalizado a nuevasformas de organización de la sociedad. Por ello, no debe llamar la atención queeste ciclo lo comenzara Battle y Ordóñez en Uruguay hacia 1903 y lo continua-ron los gobiernos liberales en Costa Rica a partir de 1914, Irigoyen en Argentinahacia 1915 y Alessandri en Chile en 1920. Como se puede ver, este proceso seadelantó mucho a la Depresión de 1929, que sólo vino a profundizar la nuevatendencia, y se opone a la idea de un abrupto derrumbe del régimen oligárquico.

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La excepcionalidad de Brasil confirma la regla. A pesar que tenía un crecimien-to económico significativo —aunque menor al de los otros países del grupo—la base de extrema desigualdad y exclusión de raíz étnico-racial en que descan-saba su institucionalidad económica, política y social, hacía mucho más solapa-do el conflicto latente e imponía mayores obstáculos a su transformación. Aeso agregaba otra contradicción, la institucionalidad descansaba fundamental-mente en los pactos entre las oligarquías regionales y el gobierno federal, cuyosintereses eran más difíciles de conciliar. Por ello, el proceso comenzó más tardey se gatilló a raíz de los efectos de la Gran Depresión. Además, a diferencia delos otros países —donde la presencia de los militares fue importante pero nodeterminante— en el caso de Brasil resultó muy difícil dar el salto hacia unanueva forma de institucionalidad sin considerar el rol protagónico de los milita-res, de un populismo con una fuerte base estatal y un caudillo de dilatado man-dato como Getulio Vargas. Por otro lado, así como la vía de transformación deBrasil se acercaba a la experiencia desarrollista que otros países iniciarían en lanueva etapa, la alejaba en términos de fracturación y brecha social. Es un datoque no se puede olvidar, ya que tendrá enormes repercusiones a futuro.

Al examinar la conexión entre vía pseudo-republicana y oligarquíasinstitucionalizadas ya se ha destacado cómo algunos países que no formaronparte de la vía pseudo-republicana —y que más bien vivieron el fin de la colo-nia a través de una vía regalista o de mayor dependencia, como Brasil y CostaRica, respectivamente— pudieron desarrollar una experiencia oligárquicainstitucionalizada. Pero aún no se ha explicado cómo países como Venezuela,Colombia y Ecuador —que habían compartido la vía pseudo-republicana desalida de la experiencia colonial— no lograron desarrollar oligarquíasinstitucionalizadas. Cabe entonces examinar esa segunda trayectoria durante elperíodo oligárquico.

La vía oligárquica de baja institucionalización

La vía de baja institucionalización se conecta sólo parcialmente con la víaregalista, ya que si bien incluyó a dos países que habían compartido esta vía—México y Perú— excluyó a Brasil, mientras que incorporó a países comoVenezuela, Colombia y Ecuador, que habían salido de un modo promisorio dela experiencia colonial, y acogió a Bolivia —que logró desarrollar una evoluciónmenos dependiente y más dinámica durante el último tercio del siglo XIX—.

En una primera instancia, parecería que las dotaciones de factores no fuerondemasiado influyentes en esta vía ya que todos estos países compartieron latendencia a una mayor valorización de la tierra, a pesar de los matices entreellos. Así como en México, Perú, Bolivia y, un poco menos Colombia, continuódesarrollándose una importante actividad minera basada en minerales no pre-ciosos, todos estos países (excepto Bolivia) vivieron un auge importante de loscultivos tropicales como eje de su economía. Pero las similitudes llegan hastaahí, porque hay una gran diferencia entre aquellos que vivieron más temprano el

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proceso de expansión agrícola en desmedro de las tierras comunitarias indígenas(Venezuela, Colombia y Perú), y los que lo vivieron muy tardíamente (México, yaún más, Ecuador y Bolivia). En el caso de México y Bolivia en gran medida estofue consecuencia del arraigado patrón minero, que inhibió el desarrollo de otrasactividades productivas y permitió a la mayor parte de los pueblos indígenas conti-nuar con sus tenencias y cultivos tradicionales, mientras que en Ecuador se explicaquizás por la marcada tradición textil de las comunidades indígenas y la mayorprotección que a éstas se les había brindado. Sea como sea, el caso es que las comu-nidades indígenas no sintieron mayormente la presión de las haciendas sobre sustierras hasta finalizar el siglo XIX, mientras que en países como Venezuela, Colom-bia y Perú, el protagonismo asumido por cultivos tropicales generó una expansiónmuy temprana de la frontera agrícola comercial.

De estos matices de diferencia, se pueden deducir algunos de los desafíosque debió enfrentar el pacto social y político al interior de las élites después dela independencia y se pueden comprender algunas de sus fragilidades. Mientrasque los países que adoptaron tempranamente una pauta productiva de uso in-tensivo del suelo, tendieron paulatinamente a traspasar nuevas tierras a las nue-vas explotaciones (Venezuela, Colombia y Perú) aquellos que demoraron laadopción de actividades de explotación intensiva del suelo, también fueron lasque más demoraron en traspasar más tierras a las nuevas unidades productivas,pero cuando lo hicieron el procedimiento fue violento, en poco tiempo y conmedidas muy enérgicas (México y Bolivia) como un despojo brutal de las tierrasde las comunidades y con grados mucho mayores de concentración de la pro-piedad17. Estas dinámicas, por tanto, generaron mayores brechas sociales y ten-siones étnico-raciales, y es a partir de ellas que hay que examinar la naturalezadel pacto alcanzado por sus élites. En el caso de México y Bolivia, la formaviolenta como se realizó el despojo de las comunidades consagró y acaso pro-fundizó las condiciones de desigualdad que la colonia había heredado. Por tan-to, el pacto social y político al interior de la élite —independiente de sí requirióo no la tutela de un dictador— cuando al fin se logró en las últimas décadas delsiglo XIX, vino a establecer una institucionalidad que exacerbó la desigualdad ysituó el acceso a la tierra como su herramienta principal. Eso hacia innecesarioresguardar a la desigualdad de mecanismos más sofisticados, como el derecho asufragio o el alfabetismo, ya que las barreras de exclusión eran mucho más bru-tales. Esto no se daba así en Venezuela, Colombia y Perú, en gran medida por-que allí las poblaciones indígenas —al no ser funcionales— prácticamente sehabían fundido en el proceso de mestizaje y si existían grandes brechas de raízétnico-racial éstas eran las que oponían a la mayoría de la población con losdescendientes de esclavos negros. Mientras que la diversificación productiva deColombia alentó ciertos grados de especialización y complementariedad queterminaron beneficiando a las familias de pequeños productores —a los que se

17 Tanto el caso mexicano como el boliviano expresan un giro brusco en favor de la gran propiedady en perjuicio de las tierras comunitarias indígenas. Las características de los nuevos cultivos tampocoincentivaban la adopción de formas intermedias de tenencia o propiedad, como había sucedido conlos grandes latifundios en Argetina y Chile, que habían tendido a convivir con formas de aparcería,mediería o inquilinaje.

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les permitió intercalar cultivos alimenticios entre los cafetos, por ejemplo— enla costa del Perú las variadas actividades agrícolas, mineras y de fertilizantespropiciaron un importante auge económico, interrumpido por la Guerra conChile, pero retomado una vez que esta terminó. Tales dinámicas potenciaron elmestizaje y la urbanización y favorecieron una menor brecha social. Por tanto,al menos aquí los arreglos institucionales no tenían que solventar grados deexclusión y desigualdad tan elevados.

Pero si bien estos países se diferenciaban en la naturaleza del pacto socialalcanzado al interior de su élites, por distintas razones tendían a coincidir en unEstado más débil que el alcanzado por las oligarquías institucionalizadas. En elcaso de México, la estabilidad política fue lograda muy tardíamente y usando unexpediente que reflejaba el deficiente grado de institucionalización del pacto alinterior de la élite (Katz, 2000). En efecto, la larga dictadura de Porfirio Díaz(1876-1911) vino a demostrar que la oligarquía no lograba estar unida sin latutela de un dictador. Por ello, los arreglos básicos que dieron forma a lainstitucionalidad de México eran relativamente débiles. Algo similar expresaronlas también largas dictaduras de Augusto Leguía en Perú entre 1919 y 1930(Klaren, 2000), de Juan Vicente Gómez en Venezuela entre 1908 y 1930 y lossucesivos golpes de Eloy Alfaro en Ecuador entre 1895 y 1906 (Deas, 2000).En el caso de Colombia, las dificultades para alcanzar un pacto estable al inte-rior de la élite estuvieron presentes a lo largo de todo el siglo XIX a través demúltiples conflictos —por las propiedades eclesiásticas, entre esclavistas y abo-licionistas, entre liberalizadores y proteccionistas, entre centralistas y regiona-listas— y cerca de cuarenta guerras civiles regionales y una guerra nacional sóloentre 1876-77, y se prolongaron hasta inicios del siglo XX. En ese momento,Colombia acababa de salir de una última guerra (Guerra de los mil días, entreliberales y conservadores en 1899-1902) y la violencia seguía estando presentede modo difuminado a pesar del pacto entre conservadores y liberales (Deas,2000). La evolución de Bolivia fue aún más precaria. Gobernada por sucesivoscaudillos militares hasta 1884, se vio enfrentada a guerras con Chile, Brasil yParaguay hasta 1932 y sólo tuvo dos breves interregnos de relativa estabilidad(1884-1932) donde pudo alcanzar algunos avances modernizadores (Klein,2000). Como consecuencia de esta mayor fragilidad de las institucionalidadoligárquica, para que el Estado lograra desarrollar algunas de sus funciones másimportantes se dependió en mucho mayor grado de la figura de caudillos y dic-tadores, que a su vez, colaboraron en retrasar la aparición de un verdaderopacto oligárquico. Por ello, cuando el Estado logró cumplir algunas funcionesde altura en uno de estos países, siempre su alcance resultó menor al desempe-ñado en las oligarquías institucionalizadas, y en algunos casos, fue claramenteinsuficiente.

Esto se nota cuando se comparan las funciones del Estado de oligarquíasmenos institucionalizadas con las del Estado en oligarquías más cohesionadas.A pesar que durante Díaz hubo un avance notable en la construcción de redesferroviarias que integraron al país, el Estado mexicano tuvo frecuentes proble-mas para controlar el territorio a lo largo del siglo XIX y cuando se inició la

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revolución sufrió la ocupación de Veracruz por fuerzas norteamericanas. Vene-zuela debió soportar un bloqueo naval por parte de Inglaterra y Alemania ainicios del siglo XX, ejercido para exigir el pago de una deuda contraída, y alinicio de su ciclo petrolero cayó fácilmente bajo la órbita de influencia norte-americana. Colombia, por su parte, debió soportar la escisión de su provincia dePanamá a instigación directa de T. Roosevelt. Bolivia, no pudo ejercer sobera-nía sobre parte de su fragmentado territorio y a lo largo del siglo XIX perdiópartes sustantivas a manos de Chile, Brasil y Perú, situación que empeoró alterminar la Guerra del Chaco contra Paraguay. Llama la atención, que quizáspor la relativa mayor fortaleza de sus estados, Perú —a excepción de su pérdidaterritorial en la Guerra del Pacífico— y Ecuador lograron enfrentar los conflic-tos fronterizos y no sufrieron agresiones externas equivalentes a las vividas porlos otros países. En cambio, Bolivia, Colombia y Ecuador tuvieron serios pro-blemas para integrar sus mercados regionales en un mercado nacional. A pesarde eso, paradójicamente algunos países lograron forjar una burocracia bastanteprofesional y eficiente así como una institucionalidad económica notablementeavanzada, que sumadas a una importante capacidad recaudatoria permitió lle-var a cabo una significativa inversión pública en infraestructura y educación—especialmente en Colombia y Perú—. Del mismo modo, en uno u otro gradolograron usar el Estado para crear una identidad nacional a través de un conjun-to de símbolos y un relato histórico unitario. Pero la menor consistenciainstitucional impidió al menos cumplir cabalmente dos funciones vitales. Poruna parte, no lograron disciplinar a las facciones oligárquicas en torno a unpacto estable —especialmente en Colombia, Bolivia y en Venezuela, antes delciclo petrolero, cosa que en México sólo logró ser sostenida mediante la presen-cia autoritaria de Porfirio Díaz— y por otra parte, la misma inestabilidad lesimpidió contar con diseños macroeconómicos relativamente estables que ayu-daran a concatenar exitosamente los períodos de crecimiento derivados de losciclos primario exportadores. En síntesis, este modelo de oligarquía con institu-ciones de baja intensidad no sólo no pudo concebir un verdadero Estado deDerecho —en tanto era también esencialmente desigual y excluyente— sinoque tampoco pudo sustentar plenamente una Agenda de Estado y la expresión“razón de Estado” tuvo aquí un alcance más limitado.

Considerando sus mayores dificultades en la conformación de un Estadofuerte, éstos países vivieron en general un crecimiento más bajo durante el pe-ríodo, no tanto porque no hubieran contado con exportaciones exitosas ni por-que no lograran desarrollar ciertas capacidades emprendedoras básicas, sinomás bien porque no lograron dar sostenibilidad a sus tasas de crecimiento, cuandoéstas eran elevadas. Esta mayor volatilidad de las economías de México, Vene-zuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, se explica fundamentalmente por sumayor inestabilidad política y su mayor vulnerabilidad externa —tanto en tér-minos políticos como económicos—, que en algunos casos, se reflejó —comoen Venezuela y en Perú— en galopantes síntomas de corrupción o en una irres-ponsable administración económica. En todos estos países esta contradicciónse expresó con fuerza, pero en un primer grupo se dio en un marco de mayordesarrollo del Estado y del empresariado. México, sin duda, generó e integró un

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importante mercado interno y contó con una importante red de empresariosque lograron diversificar sus actividades productivas al amparo de un conjuntode reglas estables surgidas con el Porfiriato. No obstante, dado que ese empujese basaba en condiciones de extrema desigualdad y con un elevado nivel latentede dispersión regional del poder en manos de élites regionales, las condicionesreinantes llevaron a un estallido social que dejó los objetivos de crecimientoeconómico en un segundo plano. En el caso de Colombia esa contradiccióntambién se dio en una dinámica de mayor desarrollo del Estado y de los agentesempresariales, pero el extremo enfrentamiento entre las facciones de la éliteimpidió que los exitosos avances productivos y exportadores tuvieran un im-pacto más marcado en la senda de crecimiento. En un segundo grupo, la fuerzadel Estado y del empresariado fue aún menor. Venezuela fue un caso relativa-mente claro, más allá de su seguidilla de guerras civiles y dictadores. Perú, quehabía desarrollado una importante especialización productiva a nivel regional,cayó nuevamente en la inestabilidad a partir del fin de los llamados gobiernoscivilistas y debió acudir a la figura de Leguía en 1919. Ecuador, tuvo menoresresultados en tejer capacidades empresariales y un Estado fuerte, de modo queestuvo aún más expuesto a las turbulencias externas. Bolivia, por último, tuvoun interesante crecimiento económico a fines del siglo XIX y comienzos delsiglo XX, pero a su enorme fragilidad institucional para componer un pactoestable al interior de la élite y asegurar un marco seguro para las actividadesproductivas agregó su evidente indefensión territorial y las dificultades de susdirigentes políticos para llevar con cautela ese problema.

Sin una institucionalidad sólida, sin un pacto estable al interior de sus élitesy sin un Estado oligárquico fuerte, estos países no tuvieron un régimen propia-mente oligárquico. Por tanto, a inicios del siglo XX lo que vivieron no podía serel derrumbe de un modelo oligárquico que nunca habían tenido, sino más bienuna amplia gama de crisis cuya contradicción principal no radicaba entre uncrecimiento económico elevado y una fuerte concentración de sus beneficios,sino más bien en un crecimiento económico fluctuante y de menor entidad, queademás se veía agravado por una estructura social más desigual y un régimenpolítico más desestructurado, rasgos que formaban un escenario con algunascaracterísticas de crisis sistémica, aunque sin llegar a asumir toda su integri-dad18. Por eso, si se ve en perspectiva histórica, estas crisis eran menores y esta-llaban periódicamente en una lógica de desorden versus regímenes autoritariosmucho antes de la crisis de 1929, que sólo exacerbó esa lógica. Del mismomodo, hacia 1930 se insinuó que algunos de estos países se saltarían la etapaoligárquica y buscarían otras fórmulas institucionales para resolver sus necesi-dades de estabilidad, cohesión, crecimiento y menor desigualdad. Por cierto,esta búsqueda abría un umbral de oportunidad, ya que según el tipo de cons-trucción institucional que surgiera del conflicto, se podrían enmendar, mante-ner o empeorar las sendas de dependencia que ya existían.

18 Eso marcó, por ejemplo, la diferencia entre Brasil —cuya mayor estabilidad política le permitiócompensar su enorme desigualdad y su menor crecimiento económico— y México.

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Pero la posibilidad de corrección de la senda de dependencia requería eleva-das capacidades en los nuevos actores estratégicos que se habían forjado en elconflicto, tanto para administrar la salida más apropiada como, especialmente,para construir nuevos arreglos formales e informales de mejor calidad. Paradotar simultáneamente de legitimidad democrática y eficacia económica al nue-vo modelo de sociedad se requerían mayores cuotas de ciudadanía que de meraparticipación, de aprendizajes productivos y empresariales más que una meraampliación de los derechos sobre los activos; en fin, aprendizajes institucionalescomplejos tanto en el área económica y política, que se hallaban menos dispo-nibles en este grupo de países. Por ello, la calidad del liderazgo impuesto por lostriunfadores en el conflicto fue determinante para señalar si el nuevo modelosituaría al país en una posición más favorable, lo mantendría en la dinámica enque estaba o lo localizaría en una situación más precaria en la nueva etapa quese iniciaba. En el caso de México, la institucionalización de su revolución tuvoun efecto relativamente favorable, aunque al precio de fortalecer los mecanis-mos patrimonialistas preexistentes. En el caso de Colombia, Venezuela, Ecua-dor y Perú, el liderazgo tendió a fortalecer la dirección disolvente que estassociedades ya traían. En el caso de Bolivia, el tipo de liderazgo y la frágilinstitucionalidad que las élites eran capaces de construir, llevaron al país a unadinámica aún más precaria.

La vía de extrema fragilidad institucional

La tercera trayectoria histórica durante la llamada etapa oligárquica se carac-terizó por reunir claramente todos los elementos de una crisis sistémica perma-nente y una elevada vulnerabilidad externa, aspectos reforzados mutuamente, yen ella se puede situar todos los que hasta inicios de siglo XX eran países cen-troamericanos (Honduras, El Salvador, Nicaragua y Guatemala)19, excepto CostaRica —que había logrado salir de este grupo y pasar al de oligarquíasinstitucionalizadas— y además los del llamado Caribe Latino, es decir, Cuba,República Dominicana y Haití. A ellos, es posible incorporar Paraguay, que enel período anterior había transitado por la vía más dependiente. En general, y apartir de las trayectorias por país (Cardoso; Aguilar; Hoetink; Nicholls, 2000)se podría decir que esta dinámica se encadenó con la dinámica de mayor depen-dencia a fines del período colonial.

La estructura inicial de dotaciones al terminar el período colonial puedehaber tenido alguna influencia inicial para mantener en una situación de subor-dinación política a los países del Caribe Latino, y en ese caso, explica con rela-tiva facilidad el reducidísimo grado de aprendizaje institucional adquirido poresos países a inicios de siglo XX. Pero en el caso de los países del istmo, aunquela independencia se atrasó hasta 1838, ese hecho abrió la posibilidad de resistirlos apetitos colonialistas y usar la independencia para gestar una dinámica másfavorable. La mejor prueba es Costa Rica. Pero ¿por qué no fue posible en el

19 No se incluye, por tanto, a Panamá, independiente sólo desde 1903.

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resto de los países del istmo?. Si bien la relación entre tierra e indígenas habíafavorecido menores niveles de desigualdad en Costa Rica, la clave de su estabi-lidad y prosperidad había descansado en la calidad del pacto suscrito al interiorde la élite y en la temprana formación de un Estado con capacidad para cumplirtareas en favor de desarrollo del país. Es claro que al no existir en los demáspaíses del istmo una mínima cohesión para forjar un pacto oligárquico y gestaralgo más que un Estado atrofiado, se dieron condiciones que alentaron la inter-vención colonialista de Estados Unidos e Inglaterra, lo que a su vez, profundi-zó la precariedad del Estado y las luchas entre facciones y además colaboró enla posición central que asumieron las reglas informales de la corrupción en to-dos los niveles de la vida pública.

Lo que vino a continuación es relativamente fácil de entender. La ausenciacasi absoluta de un marco estable de compromisos creíbles al interior de losgrupos de la élite, alentó comportamientos extremos de captura de rentas através del apoderamiento del Estado. La debilidad intrínseca de los eventualesdictadores y caudillos, ensanchó hasta niveles insospechables el ámbito de lasdecisiones políticas y respondió al autoritarismo con más anarquía, generandoun ciclo continuo de anarquía/dictaduras. Bajo ese caótico entorno institucional,problemas como la fragmentación étnica-racial, eventualmente sólo contribu-yeron a exacerbar el mapa de tensiones y conflictos y aunque agravaron la des-igualdad le dieron un rol totalmente secundario. Dadas esas condiciones, a me-nos que se establecieran dictaduras muy prolongadas con posibilidad deconcatenarse —como en el caso de Paraguay— se hizo imposible contar con unaparato de Estado dotado de al menos algunas funciones básicas. De este modo,en las experiencias de vulnerabilidad extrema (como en las jóvenes repúblicascentroamericanas y del Caribe Latino, formalmente soberanas), el Estado notuvo siquiera capacidad para defender la soberanía del país20. Estos países tam-poco lograron contar con un Estado que integrara su territorio de acuerdo a losintereses del país y no sólo de acuerdo a las compañías extranjeras que allíoperaban. Tampoco desarrollaron una masa crítica suficiente como para gestaruna burocracia mínimamente eficiente, lo que impidió ejercer funcionesrecaudatorias esenciales21 para acumular un volumen mínimo de ahorro. Porconsiguiente, en estos casos el crecimiento de la dotación de infraestructura, deequipamiento y de capital humano, fue muy reducido22. Dadas esas condicio-nes, el Estado fue completamente incapaz de ejercer el monopolio de la fuerza,construir un imaginario identitario en torno a la idea nacional y dotar a laspolíticas económicas de una mínima racionalidad. Todo ello impidió que enestos países surgiera algún asomo de “agenda de Estado” o de “razón de Esta-do”. Sin embargo, Paraguay fue una excepción. Allí si existió estabilidad políti-ca y un notable rol del Estado hasta fines de la década de 1860, de la mano de20 Los casos de intervención, especialmente norteamericana, en estas repúblicas son tan conocidosque estimo no se hace necesario repetirlos.21 En la mayoría de los países centroamericanos, como en los del Caribe Latino, la única fuenteimportante de ingresos públicos, las aduanas, fueron intervenidas en variadas ocasiones por elgobierno norteamericano.22 Junto a Paraguay, y mucho menos Cuba y República Dominicana, tuvieron en esto mejoresdesempeños.

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dictadores como el Dr. Francia y los López. Pero aquella forma de ser excepcio-nal se transformó en un arma de doble filo. La ausencia absoluta de restriccio-nes al ejercicio antojadizo del poder llevó a la Guerra de la Triple Alianza, en laque Paraguay tenía eventualmente muy poco que ganar, y con toda seguridad,mucho que perder. Con posterioridad a la guerra y hasta 1932 “El recurso cons-tante a operaciones conspirativas, la autoexclusión electoral y la presencia cadavez mayor del ejército en los conflictos políticos, hacen pensar que no huboadquisiciones institucionales que permitieran escapar de la lógica anárquica quereaparecía apenas se esfumaba un régimen autoritario” (Matus, 2002). Esa di-námica negativa es la que impidió que Paraguay saliera de este grupo.

Incapaces de proporcionar un marco mínimo de estabilidad y de incentivos—una institucionalidad económica adecuada— para gestar emprendimientos yredes empresariales, desprovistos de recursos y, en general, sin capacidad paragenerar inversión pública e incrementar las dotaciones de factores —lo que a suvez habría permitido integrar y hacer crecer su mercado interno—, sujetos auna administración económica irracional o no soberana, estos países no tuvie-ron ninguna herramienta para rechazar la volatilidad que los shocks externosinyectaron en sus economías. Su escaso o nulo crecimiento agravo aún más lacrisis estructural.

Siguiendo esta lógica, la naturaleza de las crisis en estos países fue muy dis-tinta a la de los grupos anteriores. En este caso, la crisis no sólo era sistémica, esdecir, estructural y permanente, sino que además se vinculaba a una enormedependencia política externa. Por tanto, lo que estaba en juego en estos países ainicios del siglo XX no era si se desterraba o no un régimen oligárquico23 y nisiquiera si se lograba desterrar el ciclo de atraso y de desorden/autoritarismo.La contradicción principal consistía más bien en si estos países podrían dejarpor fin de ser colonias de Estados Unidos en el caso de los de Centro Américay el Caribe Latino, de Brasil y Argentina en el caso de Paraguay24. Eso es lo queestá detrás de los interminables episodios de inestabilidad y conflicto que presi-den en estos países las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del XX.

En Cuba fue esta contradicción la que inició la guerra contra España y la quese resolvió desfavorablemente con la entrada de Estados Unidos en el conflictoy el establecimiento de la Enmienda Platt. La misma lógica impuso EE.UU.ocupando y ejerciendo un protectorado sobre República Dominicana entre 1916y 1924 y sobre Haití entre 1915 y 1930. De un modo menos ostensible, estamisma lógica se aplicó por vía de dictaduras títere en América Central, quevistas desde cierta perspectiva, sugieren que las oligarquías de los países delistmo —ante la imposibilidad de alcanzar un pacto interno y construir un Esta-do— prefirieron revivir los mecanismos de privilegio del pacto colonial, pero ya

23 Menos aún reducir los rasgos patrimonialistas existentes en la sociedad.24 Si Paraguay no desapareció como país después de la Guerra de la Triple Alianza y del período defuerte intervención directa de Brasil y Argentina en su política interna, fue en gran medida porqueéstos países no arribaron a una fórmula consolidada de como repartírselo y optaron por dejarlocomo Estado-tapón entre ambos para evitar la confrontación directa entre ellos.

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que no podía ser España, tuvieron que acudir a Estados Unidos. Paraguay es elúnico país de este grupo que logró retener, pero con muchas dificultades, susoberanía hacia 1930. Pero ni sus dotaciones de factores, ni su institucionalidadpolítica y económica, ni sus logros en crecimiento le permitían aún en 1930entrar a un grupo con trayectoria más favorable.

3. La experiencia populista-desarrollista

Al despuntar el siglo XX, las trayectorias divergentes de los países latinoa-mericanos en términos de desarrollo, democracia y desigualdad, se habían he-cho más marcadas. Pero así como Costa Rica había escapado a su corrientehistórica inicial y los países andinos septentrionales la habían extraviado al ter-minar el ciclo anterior, el conflicto y las nuevas articulaciones históricas quenacían con el siglo, eventualmente abrieron un nuevo umbral de oportunidadpara torcer la trayectoria de atraso e inestabilidad25. Del mismo modo, pusierona la desigualdad en el centro del debate político y económico.

Pero el aprovechamiento de este nuevo umbral de oportunidad fue muy li-mitado. Las nuevas articulaciones históricas que se desarrollaron entre el hitoconvencional de 1930 y fines de los 60s26 crearon nuevas ramificaciones y, encualquier caso, impidieron que ninguna de ellas terminara el nuevo ciclo con unbalance positivo de desarrollo y plena democracia. Mientras eso no sucedió,ninguna de las nuevas ramificaciones pudo superar el techo que impidía conti-nuar reduciendo la desigualdad. A pesar de eso, las diferencias entre esas tra-yectorias posicionaron a la desigualdad en roles y significados muy diferentes.Nuevamente, los tortuosos procesos de aprendizaje institucional definieron lanaturaleza de los avances, los retrocesos y los estancamientos relativos.

La vía desarrollista burocratizada

A partir de lo que en el período anterior había sido la vía oligárquicainstitucionalizada entre los años 30 y hasta hoy, se desgajaron dos trayectoriasrelativamente paralelas. La primera comprendió a países como Chile, Uruguay yCosta Rica, que habían participado del modelo oligárquico institucionalizadososteniendo un Estado fuerte y una burocracia bastante reglamentada. Ellosexperimentaron una evolución peculiar, que en los dos primeros casos culminóen una brutal interrupción de sus formas democráticas y en el último sólo llegóa plantear un nuevo desafío de transformación.

25 Para algunas naciones, como las de Centroamérica y las del Caribe Latino, el siglo XX generó lascondiciones para que —aunque tardíamente— alcanzaran alguna cuota mínima de soberanía paratomar sus propias decisiones.26 Período de aparición de las dictaduras en el Cono Sur, que se ha tomado como referencia parahablar del ciclo autoritario, a pesar que en América Central y en algunos países de la Zona Andina lasdictaduras ya estaban presentes.

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Los tres países continuaron incrementando y mejorando sostenidamente sudotación de factores —especialmente su capital humano y sus infraestructuras—pero los precios relativos de ellos y los costos de oportunidad variaron de dis-tinto modo. Mientras que en Uruguay los precios relativos de los factores estu-vieron fundamentalmente condicionados por la concentración de la tierra, laespecialización productiva en actividades vinculadas a la ganadería y el creci-miento del aparato público, en Costa Rica fue la especialización cafetera, lamenor concentración de la tierra y un mayor crecimiento demográfico —espe-cialmente urbano— lo que estructuró las nuevas dotaciones y sus precios rela-tivos. Pero a diferencia de Chile, en ambos países el menor tamaño del mercadointerno y la mayor especialización productiva en actividades ya muy consolida-das, impidieron que las sucesivas crisis de demanda entre la Primera y la Segun-da Guerra Mundial, pudieran generar una nueva estructura de precios relativosen favor de la industrialización. Chile, que hasta los años 20 sostuvo una pautaexportadora y comercial excesivamente concentrada en un producto (nitratos)y un único cliente (Inglaterra), sufrió la crisis de un modo tan extremo comoCuba. En esas condiciones, a pesar de vivir un proceso de crecimiento demo-gráfico significativo —compartido por toda la región entre 1930 y 1960— y demantener pautas muy elevadas de concentración de la tierra, sufrió un cambioimportante en la estructura de precios relativos. Como toda la región —exceptoVenezuela— sufrió una caída permanente en el precio de sus exportaciones yun creciente encarecimiento de sus importaciones, lo que no sólo produjo undeterioro constante en sus términos reales de intercambio sino también encare-ció enormemente los bienes industriales de consumo, que habían llegado a sermayoritariamente importados. Contando con un mercado interno de tamañomedio que crecía al ritmo de una dinámica urbanización, esta situación despla-zó los incentivos hacia una utilización de los factores en la industria dirigida almercado interno, al que los productos importados no pudieron realmente llegarhasta fines de la segunda guerra mundial. Visto así, la prolongada interrupcióndel comercio mundial generó una crisis, pero a algunos países les abrió un nue-vo umbral de oportunidad.

Estas transformaciones relativas se unieron a las condiciones políticas quese habían generado al decaer el régimen oligárquico para generar un nuevo pac-to social y político. En el caso de Costa Rica, donde la salida del régimenoligárquico fue suave y donde aún no se podían potenciar otros rubros produc-tivos, la tendencia fue a la ampliación de la participación política y al fortaleci-miento de los rasgos de una democracia representativa. Después de la GuerraCivil de 1948, a partir de la administración del presidente Figueres, se profundi-zó la seguridad social y la estabilidad democrática del país. En el caso de Uru-guay, el pacto social y político también fue siendo ampliado paulatinamente afavor de los grupos medios, y parcialmente, populares. En el caso de Chile, lostres triunfos electorales consecutivos de una alianza entre el Partido Radical, elPartido Comunista y el Partido Socialista entre 1938 y 1952, actuaron en unalógica parecida. En los tres países, los problemas de acceso al poder fueronpronunciándose en favor de sistemas competitivos, en un marco de respeto alas normas y prácticas constitucionales y con procesos de gran inclusividad,

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donde se fueron eliminando paulatinamente las restricciones de propiedad, deeducación y de pertenencia étnica, aspectos donde Uruguay y Costa Rica avan-zaron más rápido.

Estos tres países, a su vez, siguieron concediendo+ un rol determinante alEstado en el diseño y ejecución de funciones estratégicas y al cumplimiento dela institucionalidad política y económica, pero a él le agregaron un crecienteprotagonismo de partidos políticos relativamente representativos, que median-te su praxis política tendieron a legitimar reglas informales que reducían el re-curso a la violencia y a la ruptura constitucional e instituían soluciones de com-promiso que alentaban la negociación y la resolución pacífica de los conflictos.La clave para entender el triunfo de esta lógica radica en comprender que ellafue una ampliación de los términos en que se negociaban los contratos políticosentre los actores a partir de un proceso institucionalizado que ya estaba presen-te, pero de modo más excluyente, en el modelo particular de oligarquía queexistía en esos países. La democratización sólo amplió y profundizó aquellasreglas fundamentalmente informales que ya regulaban los procesos de coordi-nación y negociación política. El efecto combinado de un Estado relativamentefuerte y sistemas de partidos arraigados y representativos, quitó espacio y posi-bilidades no sólo al patrimonialismo —a través de los mecanismos que ya sehan explicado en las funciones superiores del Estado oligárquico— sino quetambién impidió que anidaran liderazgos realmente populistas.

Siguiendo la secuencia de análisis, las funciones del Estado y el ahora impor-tante rol de partidos políticos institucionalizados, permitieron aprovechar lacrisis del modelo de crecimiento para ensayar uno que se adecuara a la realidaddel momento (Thorp, 1998). Bajo estos supuestos Chile comenzó a implementarsu proceso de industrialización por sustitución de importaciones, que alcanzósus mejores desempeños a mediados de los años 50. Sucintamente, la creaciónde CORFO y la puesta en marcha simultánea de varios planes estratégicos,permitieron dotar al país de una nueva base energética, crear nuevos rubrosindustriales, adquirir innumerables capacidades técnicas, forjar una acción con-junta entre Estado y empresarios, y gestar un conjunto de encadenamientosproductivos que habría sido impensables desde la iniciativa privada, debido a laconjunción de incentivos negativos externos y a la situación desfavorable enque se encontraba el empresariado después de la crisis. Sin todos estos acentos,Uruguay y Costa Rica impulsaron programas de desarrollo estimulados por unafuerte presencia del Estado. Pero el rasgo común más importante de estos tresprocesos es que en ellos el rasgo desarrollista fue mucho más fuerte que laseventuales tendencias patrimonialistas. Ello fue el resultado de la mayor pre-sencia del Estado y de los partidos políticos, que si bien no evitaron el surgi-miento, impidieron la propagación de conductas oportunistas de captura de rentas.

El otro gran componente del modelo desarrollista fue el objetivo de reduc-ción de la desigualdad, que durante este período fue desterrada del ámbito legaly, en gran medida, del ámbito de la participación política. Pero a pesar que los

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avances para lograr erradicarla como barrera de acceso a capacidades y oportunida-des fueron sustantivos, pronto alcanzaron un techo que no se pudo traspasar, de-bido a los problemas surgidos en el modelo de crecimiento hacia los años 50.

En el escenario de la Guerra Fría, y frente a innumerables problemas inter-nos, el ritmo de desarrollo industrial se detuvo en el único país de este grupoque contaba con las condiciones para hacerlo. En Chile se había alcanzado unpunto en que no era posible seguir avanzando a menos que se resolvieran variosproblemas estructurales. Uno de ellos era el atraso del campo, que impedía ha-cer crecer la demanda interna de productos industriales y a la vez encarecía losprecios de los insumos agrícolas para la industria. Junto a ello, ya no era posibleseguir creciendo sin resolver el problema de los insumos y bienes de capitalimportados, que paradójicamente debían ser financiados con los retornos de lasexportaciones primarias. Además, los reducidos límites del mercado interno pre-sentaban otros problemas. El atraso del campo favorecía una espiral inflacionariaque se agravaba con los reajustes de salarios conseguidos por los sindicatos ylas alzas de precios con que respondían los productores. Si se deseaba que elproceso de industrialización no sólo sobreviviera sino que además pasara a unafase avanzada de fabricación de bienes intermedios —químicos, electrónica,metalmecánica— y de bienes de capital, se requería penetrar en mercados ex-ternos y, a la vez, ensanchar todo lo posible el mercado interno. Lo primero eramuy improbable de lograr. La alianza entre Estado y empresarios se había gestadofomentando el proteccionismo e inhibiendo la competitividad de los empresa-rios. Si éstos no eran capaces siquiera de sobrevivir a la competencia de losproductos importados –contenidos por las elevadas barreras arancelarias y cuo-tas- aún era más improbable que se atrevieran a buscar suerte en mercadosexternos. Lo que había sido un buen remedio pasajero para responder a unalarga coyuntura de desabastecimiento y para aprovechar un estructura de pre-cios favorable, había llevado a una actitud rentista en los empresarios, a los quese les aseguraba un mercado cautivo donde no requerían competir. La reformaagraria era otro asunto bastante difícil. La negociación política la había sacrifi-cado por más de veinte años y los mecanismos de la industrialización forzada—sistemas de precios favorables a las actividades industriales— habían acen-tuado la actitud defensiva de la oligarquía terrateniente.

Estos matices de diferencia marcaron la distinta naturaleza de la crisis delmodelo. En el caso de Costa Rica la estabilidad política se ha mantenido desde1948 a partir de un sistema bipartidista que ha sostenido y profundizado lasreglas democráticas. Por lo tanto, cuando se hizo evidente la crisis del modelodesarrollista, y dentro de las limitaciones señaladas por su tamaño, Costa Ricaemprendió desde fines de los años 80 un intenso proceso de modernizacióneconómica, que le ha permitido contar con tasas de crecimiento estables y decierta significación.

En cambio, diferente fue la salida de Chile y Uruguay del modelo desarrollista.En ambos países, a partir de fines de los años 50 se hizo cada vez más evidenteque no se podría seguir avanzando a través de este modelo de crecimiento. A

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pesar que Uruguay no tenía las condiciones para impulsar un modelo de indus-trialización, sí desarrolló —quizás más que ningún otro país de América Lati-na— formas avanzadas de Estado benefactor. Pero el desempeño económico,fundamentalmente exportador, fue quedando cada vez más atrás del avance delas demandas sociales y del gasto público, hasta el punto de dañar la administra-ción macroeconómica. En este caso, el desfase entre crisis económica y un pro-ceso intenso de democratización fue enturbiado por la presencia de un sistemapresidencialista que exageraba la concentración del poder en el partido vence-dor en la contienda electoral. A pesar que se intentaron algunas fórmulas pararepartir el poder entre los vencedores y el partido derrotado y que, incluso seexperimentó con un sistema de ejecutivo colegiado, la consecuencia fue el au-mento de la polarización y el crecimiento de los partidos pequeños. La fragmen-tación política, causada por un sistema electoral y de definición del poder de-masiado rígido, llevó a la formación de una tercera fuerza, El Frente Amplio,que en 1971 incluía a los tupamaros. El gobierno de Bordaberry, elegido convoto minoritario, progresivamente fue transitando hacia un régimen autoritarioy en 1973 impuso un golpe de estado, que llevó a los militares al poder. En elcaso de Chile, a pesar que los partidos lograron controlar el populismo, el deba-cle del modelo sustitutivo y el vaciamiento de un centro político flexible —queantes había llenado el Partido Radical y que la Democracia Cristiana no retomó—produjeron una ola de polarización que no pudo ser contrarrestada por reglasinformales de convivencia y negociación política. Con un poco más de un ter-cio de los votos, Allende encabezó un proyecto de transformación dentro de lasreglas democráticas, que no era apoyado plenamente por los partidos de la coa-lición de gobierno. Para aumentar su apoyo, Allende se dejó llevar por la aplica-ción de un ambicioso programa de transformaciones que se fue radicalizando alcalor de una confrontación ideológica cada vez mayor. Al bloquearse los últi-mos mecanismos de conciliación para impedir un golpe que todos preveían, elquiebre de la democracia fue inevitable. Tanto en Uruguay como en Chile, losmecanismos flexibles de la institucionalidad política que habían favorecido uncambio incremental a lo largo de tres décadas, hacia 1973 se habían agotadototalmente. En ambos casos, los nuevos actores estratégicos que surgieron conlos nuevos problemas y las nuevas demandas, no lograron encontrar un canaladecuado para proceder a un proceso de reforma institucional que generaranuevos equilibrios y así lograr un nuevo pacto social y político.

La vía populista desarrollista

La segunda trayectoria desgajada de la anterior vía oligárquicainstitucionalizada estuvo conformada por Brasil y México —que aprovechandosu mayor mercado interno— también desarrollaron estrategias sustitutivas a lolargo de este período, pero dentro de otros entornos institucionales. Tales estra-tegias se basaron en una dotación de factores que fue evolucionando a favor deluso extensivo de un volumen de trabajo escasamente calificado. Los factoresque profundizaron la reducción relativa del valor del factor trabajo fueron va-riados. El más importante de ellos fue la intensa explosión demográfica en estos

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dos grandes países a partir de las primeras décadas del siglo, que no se fuereduciendo con la misma rapidez que en los países del Cono Sur a fines de losaños 60. Por otra parte, la reforma agraria en México no produjo la moderniza-ción de las actividades agrícolas sino más bien estimuló la recuperación de cul-tivos campesinos de tipo tradicional. Los desposeídos de tierras en el nordestede Brasil —un país donde no hubo desconcentración de tierras— también pa-saron a engrosar las filas de un voluminoso contingente de población. En am-bos casos, las consecuencias fueron similares: un considerable y creciente flujode migración hacia las ciudades, en las que no existían ni los equipamientosbásicos ni el suficiente dinamismo productivo capaz de generar los empleosnecesarios. Por otro lado, el desarrollo de la industria favoreció el crecimientode actividades manufactureras intensivas en capital pero no en trabajo. Final-mente, en estos países no se había realizado una inversión tan importante encapital humano. De tal modo, aunque contaban con enormes mercados inter-nos que permitían la diversificación productiva y el desarrollo de economías deescala, éstas se inclinaban por el uso extensivo del trabajo a través de bajossueldos. Frente a esta desvalorización del factor trabajo, en el caso de Brasil sedio un incremento del volumen de capital disponible por el hecho de que laeconomía cafetera no requería reinvertir utilidades. En el caso de México, poruna enorme entrada de capitales norteamericanos en las actividades petrolerasy en la minería. Por supuesto, esta congruencia de factores dio un nuevo impul-so a la desigualdad, más allá de los deseos de los gobiernos por implementar unmodelo de crecimiento populista.

Además, estos cambios en las dotaciones de factores generaron escenarioscomplejos para los nuevos pactos sociales y políticos que habían surgido tantodespués de la Revolución Mexicana como a partir del gobierno de Getulio Vargasen Brasil. En lo fundamental, el nuevo pacto social y político debía conjugar laspresiones sociales que habían llevado a la caída del Porfiriato y del desigualrégimen oligárquico institucionalizado en Brasil con las nuevas oportunidadesque se abrían con la contracción del comercio mundial (encarecimiento de lasimportaciones y caída en la demanda de las exportaciones). Pero además, dadala mayor fragilidad de los aprendizajes institucionales de los partidos, el mayorpeso relativo del Estado y el cuadro de mayor brecha social, eran países dondelos programas políticos de corte nacionalista y corporativista tenían muchosadeptos y en cambio, el programa de las democracias liberales se hallaba sinmuchos fundamentos. De tal modo, la fórmula finalmente implementada fue unprograma desarrollista con importantes grados de populismo. Por este expe-diente, un líder carismático establecía una relación semi-mesiánica con las ma-sas, establecida en torno a un discurso nacionalista y antiimperialista movilizadorque captaba seguidores tanto entre funcionarios y trabajadores como entre al-gunos grupos empresariales. Evadiendo que se lo catalogara de izquierdas o dederechas, este programa populista apelaba a la reforma social y a la industriali-zación, pero normalmente fuera de los partidos ideológicos y evitando quedaratrapado por la democracia representativa liberal. Sin duda, el proyecto de Es-tado Novo en Brasil, impulsado por Getulio Vargas, fue en esa línea. La varian-te mexicana de esta vía equilibró el programa populista con rasgos predominan-

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temente patrimonialistas. En efecto, el proceso de institucionalización de larevolución —que comenzó a delinearse con Obregón y Calles, con el arribo deLázaro Cárdenas en 1935— se fue decantando en un régimen de partido únicodonde el fraude electoral llegó a estar institucionalizado (Hartlyn y Valenzuela,2000).

En cualquier caso, aceptando que ambas trayectorias conjugaron dosis evi-dentes de populismo, patrimonialismo y cacicazgos regionales, tanto en Brasilcomo en México los rasgos desarrollistas fueron predominantes y se impulsaronde modo continuo aprovechando las amplias oportunidades que abría el enor-me mercado interno. A pesar que el Estado representaba un equilibrio delicadoentre intereses de caciques regionales y grupos corporativos capturados por eldiscurso populista, tanto el PRI en México, como el profesionalizado cuerpo defuncionarios públicos del estado brasileño, lograron armonizar los interesesprebendarios de grupos y unidades territoriales con los intereses industrialistasalentados desde el estado central. De ahí, que aunque ni el Estado ni los parti-dos políticos fueran fuertes, podían existir algunos grados de evitar el predomi-nio absoluto de las formas patrimonialistas. Esta continuidad se explica en elcaso mexicano por la presencia permanente del PRI durante setenta años en elgobierno, pero en el caso brasileño no se puede entender sin la influencia de laburocracia estatal, que continuó impulsando el programa desarrollista sin im-portar si el gobierno de turno era dictatorial o democrático. Por consiguiente, nosólo fueron reforzados los roles esenciales del Estado, sino que además se pusoun fuerte acento en el desarrollo industrializador a partir del mercado interno,ensanchado a través de la sustantiva inyección de oferta y demanda de bienespor parte del sector público. Es indudable que sin contar con este empuje delEstado y de un régimen político que adoptó la industrialización a marcha forza-da como estandarte, ni México habría nacionalizado su petróleo ni Brasil habríainsistido con tanta fuerza en la etapa difícil de la industrialización, aquella quelos demás países que habían impulsado la ISI no pudieron alcanzar.

Sin embargo, más allá de los discursos inflamados apelando al pueblo, elmodelo populista con rasgos desarrollistas no dotó al objetivo de reducción dela desigualdad la misma prioridad que otorgó a la industrialización a marchaforzada. Los programas sociales fueron mucho más tardíos y menos contunden-tes que los que habían desarrollado los países propiamente desarrollistas. De talmodo, los logros en términos de cobertura de educación y salud al final delperíodo demostraron que una considerable masa de la población se había que-dado completamente al margen. Además de eso, tanto en este grupo como en elgrupo propiamente desarrollista y en el que he denominado patrimonialista, elatraso relativo del campo y el énfasis de los gobiernos en satisfacer las deman-das laborales de los grupos organizados en las ciudades descuidaron a aquellosque —tanto en los cordones marginales de las urbes como en las zonas ruralesalejadas— no tenían herramientas de acción colectiva para lograr una mejorasignificativa de sus condiciones. Así, los grupos más favorecidos fueron las cla-ses medias y los sindicatos obreros industriales, que podían ejercer más instru-mentos de presión. Frente a ellos, la situación de los campesinos pobres, de los

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habitantes de las favelas y villas miseria y de los trabajadores no organizados nomejoró sustancialmente, especialmente si consideramos que uno de los princi-pales problemas del período desarrollista-populista fue una inflación ascenden-te, frente a la que los grupos asalariados no tenían medios de defensa.

La naturaleza de la crisis que aquejó a esta vía desarrollista-populista, nopodía entonces sino ser distinta a las demás. Aparentemente, el rasgo desarrollistaadquirió fuerza propia y no se vio alterado por el desdibujamiento de los rasgospopulistas y patrimonialistas. Ni el golpe de estado con que los militares brasi-leños derrocaron a Joao Goulart en 1964 acabó con el proyecto industrializadorbrasileño ni la derrota electoral del PRI a inicios del siglo XXI en México barriócon los rasgos desarrollistas. En cambio, durante la década de los años 80 losrasgos propiamente populistas entraron en conflicto con la necesidad de res-ponder a la crisis de la deuda, reducir el tamaño del aparato público, el gastopúblico y, en general, el rol del Estado en la economía. Pero ninguna de esastransformaciones ha requerido grandes transformaciones estructurales y, sepodría decir que así como el mismo PRI comenzó a implementarlas, tanto losgobiernos militares como los civiles de Brasil las han emprendido sin trastornarel énfasis industrialista que la economía ha ido consolidando. En cambio, laderrota electoral del PRI y la subida del PT al poder en Brasil demuestran que lacrisis tenía rasgos más estructurales, que en el caso de México parecen seguirapuntando a los importantes nichos de patrimonialismo, clientelismo y corrup-ción que están muy lejos de haber sido superados, y que en el caso de Brasil,aparecen asociados a una desigualdad extrema que arranca del período oligárquicoy que hasta ahora nunca había sido atacada en serio. Esta particularidad deBrasil y México plantea algunos desafíos importantes. Impide que a Brasil se laincluya en propiedad como parte de otras dictaduras militares que no lograronimpulsar con éxito proyectos desarrollistas y que cayeron totalmente prisione-ras de un populismo meramente patrimonialista, con futuras crisis de otro tipo.Por otro lado, impide considerar la experiencia mexicana como la de un aprendi-zaje propiamente democrático, ya que tal vez ese proceso recién se encuentraen sus inicios.

La vía populista patrimonialista

Así como los países que habían compartido la vía oligárquica institucionalizadahasta inicios del siglo XX se ramificaron en dos trayectorias relativamente para-lelas, la casi totalidad de los países que habían experimentado una vía oligárquicade baja institucionalización —excepto México, que modificó su trayectoria ori-ginal y Colombia, que es un caso especial— vivieron una vía en la que losrasgos patrimonialistas y clientelares fueron más influyentes que los rasgosdesarrollistas dentro de un modelo esencialmente populista. A este grupo, lascircunstancias históricas iniciales del período incorporaron otros tres países.Por un lado, un país como Argentina, que no pudo continuar alguna de las dostrayectorias que se conectaban lógicamente con la anterior. Por otro lado, dospaíses como Paraguay y República Dominicana, que lograron salir de la situa-

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ción de extrema vulnerabilidad y de crisis estructural en que se hallaban en elperíodo anterior. Finalmente, Panamá, país recién nacido a la vida independien-te, aunque muy marcado por la influencia norteamericana debido al tema delcanal. ¿Cómo es que en estos países, siempre dentro de un modelo populista,predominaron los rasgos patrimonialistas, clientelares y corruptos sobre losdesarrollistas? Las procedencias diversas indican distintas causalidades.

En el caso de Argentina, esta causalidad no se puede disociar de los fenóme-nos que dieron origen al peronismo y que lo proyectaron en el tiempo. Para losobjetivos de este trabajo sólo interesa afirmar que las dinámicas que animaronla política argentina desde la caída de Irigoyen hasta la llegada de Perón al poderen 1946, y especialmente —a partir de la etapa autoritaria que culmina en 1955con su derrocamiento— extendieron y profundizaron los mecanismospatrimonialistas, que hasta 1930 habían estado relativamente contenidos porinstrumentos compensadores. Argentina había salido de un régimen oligárquicorelativamente institucionalizado a partir de 1915 pero el derrocamiento deIrigoyen instaló considerables dificultades para generar un nuevo pacto socialque diera cuenta del cambio en las dotaciones de factores y en las condicionesexternas (Rock, 2000).

En lo primero, tanto la voluminosa inmigración y la pujante urbanizacióncomo la importante entrada de capitales extranjeros habían generado una mejo-ra en la posición del trabajo y del capital frente a la tierra, que seguía estandoconcentrada. La mejor escolaridad de los inmigrantes y los programas de am-pliación de la matrícula escolar habían mejorado sustantivamente el capitalhumano. Por otro lado, dentro de las condiciones externas, las crisis de deman-da de productos agropecuarios a inicios de los años 20 y la creciente inmigra-ción y urbanización señalaron un incremento importante de la demanda inter-na. Si a eso sumamos los problemas de caída en los precios de las exportacionesy el desabastecimiento de productos industriales importados, se advierte queexistían condiciones bastante favorables para un incipiente desarrollo industrialque al menos aprovechara la coyuntura, tal como sucedió en Chile y en Brasil.

Pero el desorden institucional prevaleciente no acompañaba ese giro. La abs-tinencia política de los inmigrantes, el creciente clientelismo en los sindicatos,las fuertes presiones de los ganaderos, el marcado caudillismo en las provinciasy las considerables tensiones entre los partidos, formaron un cuadro de proble-mas que se alimentaban mutuamente y requería elevadas capacidades negocia-doras y de construcción de acuerdos. El grado de ingobernabilidad llevó a Irigoyena levantar una política claramente populista apoyándose en las clases medias.Pronto vino la inflación debido a los manejos irresponsables de la economía ylos sindicatos se levantaron contra el gobierno. El problema central era que lademocracia se había empezado a ampliar tempranamente, pero sin contar connuevas instituciones políticas y económicas que pudieran reemplazar a las pro-piamente oligárquicas y además se estaba muy lejos de llegar a un nuevo pactosocial estable que permitiera establecerlas. A esos problemas, en sí mismo gra-ves, se sumó la corruptela en los cargos públicos y la debilidad del Estado

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frente a los caudillismos provinciales27, que obligaba a los gobiernos a ejercer unliderazgo autoritario, que a su vez, alimentaba la hoguera de los conflictos. Lasdificultades para arribar a una nueva institucionalidad fueron agravadas por lacrisis de 1929 y se prolongaron a lo largo de los años 30, cuando sobrevino elprimero de una nueva serie de golpes militares. Desde esa perspectiva, elperonismo logró agrupar distintas sensibilidades que pedían alguna prebenda,algún empleo, algún favor o un trato especial, y articuló esas demandas bajo undiscurso que no podía ser sino populista y con fuertes rasgos corporativos.

El costo de esa vía significó eliminar todas las reglas formales e informalesque podían atajar los comportamientos de captura de rentas. Si se analiza desdeesta perspectiva, se descubre que lo realmente importante es que más allá de sila política se canalizaba a través del juego democrático o por vía autoritaria, loque importaba realmente era la continuidad de los intrincados mecanismospatrimonialistas, clientelares y de corrupción, que le daban el sentido a toda lainstitucionalidad política y económica. En el caso de Argentina, tanto los obje-tivos de competitividad y respeto a las normas y a las prácticas constitucionalescomo el tema de la inclusividad quedaron totalmente desbordados por reglasinformales perversas que se diseminaron a toda la sociedad a través del sistemade creencias y de la escala de valores. En estas circunstancias, las redesclientelares y prebendarias extendieron su influencia hacia todas las formas dereclutamiento y promoción de funcionarios, que a su vez, no requerían estarbien calificados ni hacer méritos profesionales para ser promovidos; la adminis-tración de justicia fue cooptada, los altos magistrados se alejaron de la probidady los escasos sistemas de rendición de cuentas se batieron en retirada. A su vez,el grado de participación de poderes provinciales en la distribución de preben-das redujo el ahorro fiscal y debilitó los proyectos de inversión pública. Paracompensar la debilidad del Estado la fórmula populista patrimonialista delperonismo debió reforzar los mecanismos prebendarios que le permitieran rete-ner parte del control sobre los caudillos y clientes. De tal modo, el Estado que-dó completamente anulado en su capacidad para intentar establecer otras prác-ticas, pero además lo partidos políticos comenzaron a asumir comportamientosrelativamente parecidos en cuanto a sus objetivos distributivos y de captura derentas, impidiendo que otro agente ejerciera un rol compensador. En estas con-diciones, la democratización adquirió una lógica vacía, dado que las solucionesde compromiso pasaban por la captura de rentas y los mecanismos distributivosen liza. Así, el patrimonialismo impregnó de modo muy distinto la vía populistade cómo lo había hecho la vía desarrollista.

Es probable que el imperio de los mecanismos clientelares —tanto a travésde transferencias directas y de programas sociales focalizados hacia sectorescon mayor capacidad para hacerse escuchar— consiguiera algunos avances tran-sitorios en la reducción de la desigualdad. El problema es que al desincentivarel crecimiento económico, tales transferencias y programas sólo podrían susten-tarse sobre el endeudamiento del Estado y cuando éste se tornara imposible de27 Ya en ese momento las legislaturas provinciales elegían a los senadores, de modo que no habíaforma de aprobar leyes que no fuera interviniendo las jefaturas privinciales.

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acrecentar, serían inevitablemente cancelados. Por otro lado, la caída general dela actividad económica, produciría el retorno a las condiciones generales devida que existían antes de la distribución patrimonial clientelista. En términoscomparados a los avances de otros países, volver a ese nivel, significaría que elpaís sería más pobre de lo que era inicialmente.

La preeminencia de tales arreglos institucionales no sólo vino a refrendar unpacto social y político muy inestable, sino que además impidió el desarrollo delmercado interno y una relación favorable con el externo. Bajo esas condiciones,los comportamientos empresariales se tornaron rentistas y proteccionistas, im-pidiendo que se desarrollaran realmente nuevos emprendimientos. Los resulta-dos se hicieron presentes a partir de los años 60. El país, que había adoptadouna estrategia sustitutiva aprovechando las condiciones favorables de su granmercado interno, no sólo fue perdiendo sus capacidades exportadores —comotodos los países que favorecieron la ISI— sino que además —gracias a su im-perfecta estructura de incentivos— no logró generar innovaciones y encadena-mientos productivos que dieran sostenibilidad a su estrategia industrial. Conuna población mucho más educada que la media de América Latina, con unaimportante dotación de recursos naturales y de capital, y con un mismo objeti-vo industrializador, pero con unos arreglos institucionales muy defectuosos,fue imposible que Argentina alcanzara el desarrollo.

Otras experiencias de populismo patrimonialista ofrecen variantes en las quelos rasgos desarrollistas y nacionalistas aparecen combinados con formaspatrimonialistas, pero donde son estas últimas las que le dan sentido al conjun-to. En todos estos casos, los resultados a largo plazo no llevaron a una reduc-ción significativa de la desigualdad. El caso de Venezuela es otro paradigma deesta vía y se explica por la renta petrolera. Fue este ingreso extraordinario el quepermitió a la vez articular la red de mecanismos prebendarios y a un régimenpolítico corrupto —encabezado por los dos partidos más importantes, AD yCOPEI— financiar a clases medias clientelizadas y, a pesar de eso, tener creci-miento económico desde 1945 hasta que la corrupción alcanzó niveles insopor-tables. Paraguay representó en esta vía una modalidad de patrimonialismo,clientelismo y corrupción encarnada en un eje formado por el Partido Colorado,el Ejército y Stroessner (1954-1989). La República Dominicana de Trujillo (1930-1961) llevó estos rasgos personalizados a límites grotescos. Bolivia expresó unatrayectoria más nacional-populista que patrimonialista, con participación delejército —y desde la Revolución de 1952 y hasta la dictadura de Barrientos—con el predominio del MNR. Panamá de Torrijos y Perú del APRA de Haya dela Torre y las dictaduras de Morales Bermúdez y Velasco Alvarado expresaronuna vía populista con rasgos latinoamericanistas y nacionalistas, respectiva-mente. El Ecuador de Velasco Ibarra (1935-1956) siguió una línea parecida a lade Perú.

¿Cuál fue la naturaleza de la crisis que marcó el fin de estos modelos populis-tas patrimonialistas con distintas variantes? ¿Cómo se dio el conflicto? Nueva-mente, parece que las continuidades fueran más fuertes que los aparentes quie-

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bres y que las crisis periódicas siguieron componiendo la misma trama, que losconflictos siguieron la misma lógica de servir de recambios de corto plazo que nolograron establecer nuevas reglas estables. En el caso de Argentina no está del todoclaro que después de las dictaduras y del retorno a la democracia se haya acabadocon la trayectoria de populismo patrimonialista y las periódicas crisis que ya sevivían en los años 60 y los años 70 —salvo el rol de los militares— no difieren engran cosa de los problemas que enfrenta Argentina desde hace varios años. La ac-tual crisis de gobernabilidad que vive Venezuela no es más que la continuación delos problemas heredados del régimen patrimonialista heredado por AD y COPEI,a los que aún no se les ha hallado una solución consolidada. No está claro tampocoque Paraguay haya abandonado esa trayectoria institucional, ya a varios años de lasalida de Stroessner del poder. El paso de los gobiernos militares al experimentopopulista de Alan García y a la dictadura civil de Fujimori aún no ha sido del todosuperada y el gobierno de Toledo sigue enfrentado a graves obstáculos para conso-lidar su programa de reformas. En el caso de Ecuador, los gobiernos populistas dehace algunos años y el actual experimento de Gutiérrez demuestran que la tenden-cia populista aún no ha remitido.

La vía de crisis estructural

Un último grupo de países está conformado por aquellos que durante esteperíodo no hicieron más que proyectar la dirección de extrema vulnerabilidadque su trayectoria tenía. Este grupo, incluye una dinámica de mayor deteriorode las condiciones de crisis estructural, en que participa Honduras, Nicaragua,Guatemala y Haití, quizás excluyendo El Salvador. Por otro lado, incluye laparticular evolución de Cuba. Todos ellos habían participado de la vía de extre-ma precariedad institucional durante el período anterior. Cabe destacar, en todocaso, que Paraguay y República Dominicana lograron salir de esta dinámica ypasar a la de populismos patrimonialistas. Algo similar pudiera estar sucediendoen el caso de El Salvador.

En el caso de los países del istmo y de Haití no hubo un cambio fundamentalen las dotaciones de factores, y se mantuvo la gran brecha a favor de la tierra yen desmedro del trabajo. La explicación radica en que no hubo durante esteperíodo una inversión pública sustantiva en educación ni en salud, y tampocouna inmigración cuantiosa relativamente educada. Por el contrario, estos paísesson los que vivieron de modo más explosivo el crecimiento demográfico queafectó a toda la región entre 1930 y 1970, y de hecho, aquí aún no ha acabadodel todo. Por el lado de la demanda, el mercado interior creció en forma muyreducida, y en muchos lugares del istmo es probable que la producción destina-da al autoconsumo se haya expandido. Se sabe además, que fue en estos paísesdonde la concentración de la tierra, no sólo no fue revertida, sino que se agravóen perjuicio de grandes masas de pueblos indígenas, especialmente en Guate-mala. Los flujos de capital tampoco fueron cuantiosos hacia esta zona, de modoque la modificación de los precios relativos de los factores siguió el camino

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trazado por la pauta primario exportadora ya establecida. No había, por tanto,razones estructurales que permitieran un replanteamiento del modelo de creci-miento. Cuba, en este sentido, guardó ciertas diferencias. Aquí existía una po-blación más educada, y quizás una menor desigualdad, pero la pauta productivay la organización económica, social y política de toda la isla descansaba en elazúcar. Además, aquí la fragmentación étnica estaba señalada por la enormebrecha que separaba a los blancos y mestizos respecto a la población negra. Portanto, si bien existían dotaciones que en principio podían favorecer el creci-miento de la oferta como la demanda, la dependencia económica respecto alazúcar y política respecto a EE.UU. impidieron introducir algún cambio sustan-tivo en el modelo de crecimiento, incluso a pesar del cambio político hacia1959.

A su vez, el pacto social y político —a excepción de Cuba— no hizo ningúnprogreso. Durante casi cincuenta años —entre 1930 y 1980— las pequeñasoligarquías no hallaron ninguna otra fórmula estable alternativa a las largas dic-taduras y al duradero patronazgo de EE.UU. para establecer el orden y mante-ner resguardados sus privilegios. Desde ese enfoque, el hecho de que algunasdictaduras fueran más personalizadas y estables —como la de los Duvalier enHaití (1957-1985), la de los Somoza en Nicaragua (1937-1979), la de Batistaen Cuba (1934-1959)— y que otras fueran más breves y más de camarilla mili-tar —como las de Guatemala, El Salvador y Honduras— no altera lo esencial,salvo el grado y las formas particulares de patrimonialismo que se tejían entorno al poder. De ese modo, no se verificó ningún cambio fundamental en lasformas de acceso y —más importante que eso— de ejercicio del poder. Lasreglas formales e informales que siguieron operando apoyaron la continuidadde una institucionalidad económica y política altamente dependiente y vulnera-ble. El Estado en estas repúblicas no logró desarrollar ninguna de las capacida-des esenciales que se le han asignado a lo largo de este informe, ni menos aún,apoyar el establecimiento de prácticas virtuosas en el accionar de la administra-ción pública. No debe extrañar, por tanto, que estos países continuaran la tra-yectoria de desestructuración que ya habían tenido. El caso de Cuba, más alláde las diferencias ideológicas y el proyecto de sociedad que incorporó la revolu-ción de 1959, no escapó a esta lógica de extrema dependencia y elevada fragili-dad institucional. Cuando Batista fue derrocado, Fidel Castro levantó una olade expectativas en una parte importante de la izquierda latinoamericana, pero ala larga su proyecto socialista se personalizó y se convirtió en una camarilla nomuy diferente a las que habían en el istmo. La única diferencia es que Castrologró hasta cierto punto institucionalizar el poder de su camarilla extendiendola ciudadanía y algunos beneficios sociales a una población negra que hasta esemomento había sido totalmente excluida y denigrada, a la vez que logró dotar asu proyecto de un aire nacionalista y antiimperialista que se remontaba hastaMartí y estaba presente en las mentes de muchos cubanos como factor de legi-timidad y cohesión.

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Pero más allá de esas diferencias, lo importante es que ninguna de esas so-ciedades logró desarrollar sustancialmente su mercado interno ni vincularlo demejor modo con la economía mundial. Dada la extrema debilidad del Estado, lacasi inexistencia de partidos que promovieran el juego competitivo y que pudie-ran forjar acuerdos, no hubo incentivos para alentar la producción ni el consu-mo y la crisis continuó sus rasgos estructurales en el sentido que no existieronavances en ninguna dimensión que pudieran servir para atacar otros problemas.Cuba, a pesar de lograr importantes avances en materia de seguridad social y dereducción de la desigualdad por la forma que asumió su institucionalidad polí-tica y económica, no pudo promover una trayectoria de desarrollo menos de-pendiente que la que ya tenía. De este modo, el azúcar volvió en gloria y majes-tad y pronto se constató que sin las crecientes ayudas desde la URSS el país nopodría financiar los planes de seguridad social, especialmente después del blo-queo comercial aplicado por EE.UU.

De este modo, un cierto manto de estabilidad proporcionado por gobiernosautoritarios ocultó la tremenda decadencia política y el atraso económico quesiguieron profundizándose en los cuatro países del istmo y en los dos países delcaribe latino. ¿Cómo definir los conflictos en el marco de esa crisis estructural?Dado que la contradicción principal en gran medida continuó rondando en tor-no al problema de la soberanía, especialmente a partir de la Guerra Fría y, aúncon mayor razón, después del triunfo de Fidel Castro —cuando el eje de depen-dencia externa pasó a incluir a la URSS— los objetivos de organizacióninstitucional interna siempre estuvieron supeditados a lógicas en las que estospaíses eran meros actores pasivos. Ello, en alguna medida explicó los estrechosalineamientos ideológicos de los actores, tanto de las oligarquías títere respectoa EE.UU. como de los movimientos populares y sus sucesores guerrilleros res-pecto a la URSS y a Cuba. Esa posición tan frágil de los países del istmo frentea una contienda entre bloques mayores les impidió generar actores que pudie-ran plantear un proyecto soberanista que no estuviera contaminado por el ali-neamiento ideológico. En estas condiciones, la crisis estructural se mantuvo,aunque con matices distintos. De estos matices depende la diversa localizaciónde la desigualdad durante el período. Pero a la larga, sin ninguna posibilidad deimplementar un modelo de crecimiento sostenible y con buenos desempeños, ladesigualdad ha ido paralela a un escaso crecimiento en las condiciones genera-les de vida de la población —salvo quizás en Cuba, considerando los esfuerzosrealizados por el Estado—. Pero aún en ese caso, las posibilidades de seguiravanzando pronto se evidenciaron muy reducidas. Cuba es la mejor expresiónde que reducir desigualdad sin contar con crecimiento y desarrollo, sólo consis-te en hacer a todos igualmente pobres, aunque no sea el caso de la camarilla enel poder.

He dejado el caso de Colombia para el final porque es el único que resultaflagrantemente inclasificable dentro de las categorías usadas para definir lascuatro trayectorias de este período. Como se recordará, Colombia había transi-tado por una vía oligárquica de baja institucionalización durante el período an-terior, pero su evolución entre los años 30 y los 60 no permite considerarlo en

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rigor ni dentro de la vía desarrollista ni dentro de las vías populistas —ya sea ensu versión predominantemente desarrollista (México y Brasil) ni en la versiónpredominantemente patrimonialista (Argentina)— y ni siquiera completamenteen la vía de crisis estructural. Respecto a la vía desarrollista tiene muchas simi-litudes: notable administración macroeconómica, desarrollo de la estrategiasustitutiva de importaciones —con éxito destacable—, rol destacado del Esta-do en inversión pública —tanto en infraestructura como en educación y sa-lud— buenas relaciones y acción conjunta entre Estado y empresarios. Y sinembargo, su fracaso no estuvo en la insistencia del modelo sustitutivo sobreciertos límites razonables, de hecho, el modelo sustitutivo colombiano, despuésdel brasileño, ha sido el que ha legado más contenidos. Las similitudes tambiénson aparentes con el populismo desarrollista, ya que si bien durante el períodose dieron algunos brotes de populismo, por ejemplo con el mismo Jorge EliécerGaitán, los partidos tuvieron la disciplina necesaria como para controlarlo, aun-que con un método poco ortodoxo. Por otra parte, los rasgos patrimonialistas, sibien existieron —como en toda la región— no lograron contaminar todas lasestructuras del Estado ni presidir todas las formas de convivencia. ¿Qué es loque entonces realmente caracteriza la historia de Colombia en este período?Fundamentalmente, el alto grado de fractura política que desde la década de1940 se expresó en una permanente confrontación fuera de los cauces norma-les del juego político. Los enfrentamientos se hicieron cada vez más violentos,provocando la muerte de 150.000 personas entre 1948 y1953. Lo que debía seruna transición suave desde un régimen oligárquico encabezado por el partidoconservador a un régimen con liberal con tintes populistas desarrollistas se en-turbió con la división de los liberales y la radicalización del populismo. El ase-sinato de Gaitán, en el llamado bogotazo de 1948 generó una espiral de violen-cia política, que en ciertos momentos se calmó pero nunca se detuvo. El acuer-do de Frente Nacional, firmado en 1957 por conservadores y liberales paraalternarse en el poder, hizo que la competencia política perdiera todo sentido, yen vez de aquietar las aguas, llevó a los partidos pequeños y a los nuevos movi-mientos a alternativas no electorales, que obligaron a mantener el estado desitio hasta 1982. La guerrilla se fortaleció y paralelamente fue tomando fuerzael poder de los narcotraficantes de coca. Como se comprenderá, la naturalezade la crisis en el caso colombiano tiene poco que ver con la decadencia del ciclosustitutivo y tampoco asume rasgos estructurales, como en los países con ma-yor fragilidad institucional. Y sin embargo, la prolongación del conflicto y susderivaciones hacia otros problemas —narcotráfico, conflictividad sindical, vio-lencia y seguridad ciudadana— que reforzaron la desestructuración social y lafractura política, hicieron que el país no tuviera una vía expedita hacia el pro-greso económico y la democracia, a pesar que contaba —más que muchos otrospaíses de la región— con desempeños notables en dimensiones específicas. Huel-ga decir, que la compleja naturaleza de esta crisis y las características difuminadasde los conflictos que la expresan, relegaron el problema de la desigualdad a unlugar totalmente secundario, o al menos, de menor importancia.

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4. Algunas consideraciones sobre la era de las dictaduras y la recupera-ción de la democracia.

Si se ven las dictaduras latinoamericanas en perspectiva histórica y frente alas trayectorias que traían los grupos de países, surgen muchas dudas respectoal rol trascendental de las dictaduras como quiebre histórico —hasta qué puntolas dictaduras latinoamericanas marcaron un cambio importante en las dinámi-cas que hasta aquí se han delineado— y su aparente homogeneidad —en quemedida tradujeron arquitecturas institucionales institucionalmente afines—. Amás de veinte años del inicio de la recuperación de la democracia en AméricaLatina subsiste la errada idea de que las democracias recuperadas se asentaronpor sí mismas sobre nuevas dinámicas, o al menos, contaron con condicionesfavorables para iniciarlas. Detrás de esa consideración descansa un punto devista excesivamente optimista: el regreso de las democracias por sí mismo creóun nuevo hito histórico en el que se dieron las condiciones para impulsar diná-micas de progreso, igualdad y democracia en los países. Pocos autores se hanpreguntado si las trayectorias que los países traían antes de las dictaduras —enel caso de que éstas correspondan a ese nuevo tipo de dictaduras que aludi-mos— estaban lo suficientemente arraigadas como para continuar incólumes apesar que las formas de acceso al poder llegaron a ser democráticas, y aún másgrave, si en el caso que hayan logrado hacerlo, las arquitecturas institucionalesque las subyacen han tenido la suficiente compactación y arraigo como paratransmitirse a las democracias recuperadas. Si así fuera, no debería extrañar quela evolución de la posición y el significado de la desigualdad se hayan manteni-do, como parte de una continuidad mayor.

Sólo cuatro países de la región (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) vivieronexperiencias dictatoriales como fenómenos relativamente nuevos. De éstas in-teresa saber cuáles realmente fueron una novedad en el sentido de si cuestiona-ron severamente la institucionalidad informal vigente, tanto en lo económicocomo en lo político. En esa lógica, la dictadura uruguaya mantuvo su trayecto-ria desarrollista, aunque posiblemente aumentó su grado de patrimonialismo.Las dictaduras en Argentina no tocaron en absoluto los mecanismos extendidosdel patrimonialismo y el clientelismo e incluso pudieron haberlos profundizado.Desde ese punto de vista, tampoco cabe duda que los militares brasileños man-tuvieron el rumbo ya trazado en su vía populista de tipo desarrollista, salvoalgunos cambios menores. El resultado es sorprendente: sólo Chile sufrió untipo de dictadura donde se puede observar claramente un rompimiento con elpasado y una desviación de la trayectoria histórica anterior, algo cuya causalidaddesborda los objetivos de este trabajo. En estos cuatro países, la desigualdadocupó una menor atención, y en países como Chile y Brasil se elevósignificativamente.

¿Qué sucedió posteriormente con las democracias realmente recuperadas?Si seguimos la lógica anterior las democracias realmente recuperadas sólo sonlas cuatro que aquí se han enumerado: Uruguay, Argentina, Chile y Brasil, es

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decir, el Cono Sur, excepto Paraguay. Las restantes, o no se habían perdidorealmente (México, Venezuela, Colombia, Costa Rica y República Dominicana)o simplemente no habían existido.

Si se analizan las transformaciones introducidas por las cuatro democraciasrealmente recuperadas, se observa que en el caso de Argentina, no sólo no sedesmanteló la arquitectura institucional defectuosa previa a las dictaduras, sinoque además parece haber sido fortalecida por los gobiernos electos democráti-camente, especialmente con Menem. El caso de Uruguay es más complejo, por-que pareciera que los gobiernos democráticos han mejorado la institucionalidadpolítica —que ya era avanzada antes del golpe militar, por lo tanto, han conti-nuado su contenido “burocrático”— pero además parecen haber combinadoalgunos aspectos de la antigua institucionalidad económica con algunas moder-nizaciones parciales, arrojando un resultado de transformación sólo parcial desu modelo de crecimiento, manteniendo en él su objetivo igualitarista. En elcaso de Chile, los gobiernos de la Concertación parecen haber ido recuperandoalgunos rasgos de la institucionalidad política al tiempo de ir introduciendoalgunas reformas significativas que parecen mejorarla. Paralelamente, hanretomado los aspectos modernizantes de la institucionalidad económica legadapor la dictadura y a ellos les han ido agregando objetivos con contenido social ycon una concepción del desarrollo más preocupada por los temas de equidad.El resultado tiende a asemejarse a una continuación de reformas de orden es-tructural, que ya habían sido iniciadas durante la dictadura, pero con un sentidomás igualitarista y democrático. Por último, en el caso de Brasil, los primerosgobiernos democráticos continuaron y acaso profundizaron la vía desarrollistacon alto contenido de desigualdad, estableciendo sólo algunas reformas impor-tantes en la institucionalidad política para ampliar el acceso a la participación.Como resultado, se observó una continuidad de su trayectoria anterior a lasdictaduras.

Con respecto al cambio de posición y de significado de la desigualdad, en elcaso de Chile ésta aparentemente no volvió a ocupar el grado de atención quetenía antes de la dictadura, debido a la sustitución del modelo de crecimiento yla adopción de una nueva institucionalidad económica y política que la abordóde otro modo. De tal modo, mientras esta nueva institucionalidad arrojó éxitosimportantes en la reducción de la pobreza y en la elevación general del nivel devida, tendió a mantener28 la ampliación de la brecha generada en tiempos de ladictadura29. En el caso de Uruguay, la desigualdad se había mantenido durantela dictadura y continuó igual con la recuperación de la democracia, más allá dela relativa continuidad del concepto desarrollista con fuerte preocupación so-cial. Según los datos consultados, la desigualdad aumentó en los años de las28 Los afirmaciones relativas a los cambios en desigualdad entre la experiencia militar y los primerosgobiernos democráticos de estos cuatro países se desprenden de los datos de Morley y Altimir paralos años 70 y de los datos de Szekely para los 80. Ambos se encuentran en la tabla A.8 del Apéndiceestadístico del informe “Desigualdad en América Latina y el Caribe: ¿Ruptura con la Historia?”.Editado por el Banco Mundial, octubre 2003.29 El trade-off entre crecimiento y ampliación de la brecha de ingresos salariales es lo que explica estaaparente paradoja.

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dictaduras en Argentina, pero no hay datos confiables para saber qué ocurriócon ésta a fines del gobierno de Alfonsín —que la puso como una meta esencialde política— aunque no cabe duda que los niveles de pobreza y de condicionesgenerales de vida empeoraron a niveles atípicos para el país. Por último, en elcaso de Brasil, la desigualdad —inicialmente muy alta— se mantuvo durantelos gobiernos militares y siguió estable con los primeros gobiernos democráti-cos, que no pusieron demasiados esfuerzos en reducirla.

Algunas observaciones a modo de conclusión

A lo largo de este trabajo se han tratado de identificar las principales dinámi-cas históricas en las que pueden agruparse las trayectorias particulares de cadapaís latinoamericano. El propósito ha sido identificar las articulaciones especí-ficas en que se ha inscrito la desigualdad, especialmente a partir de la forma enque los arreglos institucionales —resultantes de pactos sociales y políticos en-tre grupos específicos— han determinado el perfil de los comportamientos eco-nómicos y políticos. También ha interesado observar de qué modo la diversanaturaleza de las crisis en cada período histórico ha gestado nuevos actoresestratégicos y cómo los nuevos arreglos que ellos han forjado han cambiado laposición y el contenido de la desigualdad.

Con la ayuda de la figura 2, que sintetiza las principales dinámicas dentro deciertos escenarios temporales, podemos obtener un relato comparado de lastrayectorias institucionales divergentes de los países latinoamericanos. A partirde ese relato, se sugerirán algunas observaciones que van en el sentido de res-ponder a los objetivos recién señalados.

Este relato comparado necesariamente debe iniciarse señalando que las di-ferentes dotaciones iniciales de factores a lo largo del período colonial ayuda-ron a acentuar o a diluir una institucionalidad política y económica que se basa-ba en el uso extensivo del trabajo. A pesar que todas las sociedades colonialesestablecieron formalmente una desigualdad intrínsecamente jurídica ante le leysegún la pertenencia estamental, aquélla diferencia en el modo concreto de or-ganización de la producción generó distintos grados de fragmentación étnica-racial, actores estratégicos más conservadores o más refractarios al statu quo yagentes económicos con distintas actitudes y capacidades emprendedoras. Todoello contribuyó a modelar fórmulas institucionales que eran más estáticas (México,Perú, Brasil) o más dinámicas (Argentina, Chile, Uruguay, Venezuela, Colom-bia y Ecuador) ante las nuevas circunstancias. Los territorios que a fines delperíodo colonial aún no eran plenamente soberanos normalmente combinaronuna institucionalidad que promovía simultáneamente fórmulas de crecimientobasadas en una mayor desigualdad de base étnico-racial con una enorme depen-dencia externa.

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Estas diferencias de matiz, se expresaron en la velocidad y la forma en comolas élites se plegaron y condujeron el proceso emancipatorio pero no explican lavelocidad con que los nuevos países lograron regímenes estables y fueron capa-ces de aprovechar las nuevas oportunidades que abría la apertura comercial conel mundo. En los casos en que las nuevas condiciones originadas por la inde-pendencia favorecieron una evolución más rápida de los precios relativos de losfactores en favor del rol de la tierra y en que el pacto oligárquico fue tempranoy/o más estable (Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica), hubo mayores incen-tivos para fortalecer el Estado y construir arreglos institucionales más densos.Dependiendo del grado de fragmentación étnico-racial preexistente, mientrasalgunos de esos países desarrollaron modelos de crecimiento primarioexportadores relativamente exitosos, lograron una considerable elevación delas condiciones generales de vida y, en general, arrojaron una menor desigual-dad si ésta se mide más allá del ingreso, en otros casos —como en Brasil— laestabilidad del pacto y la fortaleza del Estado se montaron sobre una mayorfragmentación étnico-racial, lo que llevó a una combinación de crecimiento conenorme desigualdad. En otros casos, una persistente estructura de factores ouna deficiente dotación de arreglos institucionales —o ambas cosas— conduje-ron a sendas oligárquicas de baja institucionalización (México, Venezuela, Co-lombia, Ecuador, Perú y Bolivia), que se expresaron en una mayor inestabilidadpolítica —o en una estabilidad política aparente— en estructuras de incentivosque estimularon un crecimiento relativamente menor y en cuotas diversas, peroen general más elevadas, de desigualdad. Finalmente, los países que no pudie-ron ejercer plenamente su soberanía en la toma de decisiones (Paraguay, Hon-duras, El Salvador, Nicaragua, Guatemala, Cuba, Haití y R. Dominicana) ten-dieron a proyectar en el tiempo las condiciones que favorecían la permanenciade los precios relativos de sus factores y, por ende, tendieron a agudizar losrasgos dependientes de su modelo de crecimiento y de sus instituciones políti-cas. Con ello, prolongaron las estructuras de desigualdad que habían tenido enel período colonial.

A inicios de siglo XX, las tres trayectorias construidas a lo largo del llamadoperíodo oligárquico —que tenían algún grado de relación con las dinámicascoloniales, pero que no fueron totalmente determinadas por aquellas— deli-nearon distintos umbrales de oportunidad que fueron más o menos aprovecha-dos dependiendo de los cambios favorables sufridos en la dotación de factoresy de la calidad de los nuevos arreglos institucionales surgidos al calor de lanaturaleza de la crisis del anterior modelo de sociedad. Ello determinó que, apesar que el nuevo período se destacó por otorgar una mayor atención a losproblemas sociales y a la reducción de la desigualdad, los resultados fueran muydiversos.

Así, hubo casos en que los cambios en las dotaciones y los factores económi-cos externos favorecían una vía desarrollista pero en que además los nuevosactores estratégicos que acabaron con el modelo oligárquico contaban con ma-yores aprendizajes y entornos institucionales más flexibles (Chile, Uruguay yCosta Rica). Ello permitió que los nuevos actores administraran un cambio

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incremental generando una nueva institucionalidad política y económica basa-da en la ampliación de las capacidades del Estado, y más adelante, en partidospolíticos con bastante arraigo y representatividad. Con ello, se puso en marchauna vía desarrollista que no sólo impidió que la fórmula populista llegara a seruna alternativa de poder, sino que además logró contener las dosis depatrimonialismo y clientelismo, que surgían en forma natural con la ampliacióndel sector público. Esta arquitectura institucional llevó a reducir la desigualdady a sostener el crecimiento, al menos hasta fines de los años 50. La crisis segeneró cuando el crecimiento se detuvo y el proceso político no logró adecuarsepara generar las bases de un nuevo modelo de crecimiento.

En otros casos, las nuevas dotaciones de factores y condiciones de entornoexterno también propiciaron una vía desarrollista. Pero, ya sea porque allí laestabilidad del pacto y la fortaleza del Estado se habían montado sobre unamayor fragmentación étnico-racial (Brasil) o porque el tipo de construcciónoligárquica había sido tardío y de una baja institucionalización sostenida por elautoritarismo (México), las cuotas iniciales de desigualdad habían sido mayoresy habían obligado a una mayor rigidez del pacto oligárquico o simplementehabían estallado en revolución, con independencia de los éxitos en términos decrecimiento, relativamente menores. De tal modo, allí los nuevos agentes estra-tégicos que sustituyeron el modelo anterior, no contaron con un Estado tanfuerte ni con una institucionalidad económica y política medianamente aprove-chable ni con partidos políticos sistémicos relativamente potentes. Por ello, aquíel modelo desarrollista se dio bajo el alero de un proyecto más populista, demayor burocratización y menor democratización, en que el Estado fue adminis-trado por un régimen de partido único o por una sucesión de caudillos con estosrasgos. Sin embargo, a pesar que en este diseño el Estado populista no fue capazde imponer reglas formales e informales que redujeran al mismo grado que en lavía desarrollista burocratizada los niveles de patrimonialismo, si fue capaz desubordinarlos al impulso industrialista, que —dado el mayor tamaño del merca-do interno— aquí contaba con mayores posibilidades para desarrollarse. Sinembargo, esta forma populista del desarrollismo a la larga priorizó el proyectosustitutivo y los compromisos clientelares por sobre el compromiso social real,de modo que sus resultados en reducción de desigualdad fueron menores. Ellollevó a dos tipos de crisis. En una, que estalló en 1964 (Brasil) se hizo patenteque para continuar en la senda populista del desarrollismo la forma democráti-ca representativa ya no era la más funcional y, por lo tanto, fue sustituída poruna fórmula autoritaria. En la otra, a la enorme desigualdad que se manteníacon los avances en la industrialización, se sumaron los efectos extendidos delclientelismo y la corrupción dentro del partido único, por lo tanto, llegó el mo-mento en que hubo que abrir el sistema político a la competencia.

Por otro lado, los cambios en los precios relativos de los factores y la modi-ficación del escenario externo inducían —aunque en menor grado— a otrospaíses a adoptar un modelo desarrollista. Pero en estos casos, aquellos que ve-nían de una trayectoria oligárquica de baja institucionalización, con un Estadomuy débil y sin partidos que pudieran compensar esta ausencia (Ecuador, Perú,

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Paraguay, Bolivia, Panamá y R. Dominicana), no contaban con unainstitucionalidad política y económica capaz de soportar un modelo desarrollistani a un modelo populista con rasgos nacionalistas. De tal modo, sus nuevosactores estratégicos, que se enfrentaron a modelos conservadores más inesta-bles políticamente, no contaron con los aprendizajes ni con los entornos parahallar fórmulas populistas que no dependieran de dictadores o caudillos popu-listas para eludir los recurrentes períodos de desorden con que se alternaron losgobiernos autoritarios. En esas condiciones, los regímenes populistas predomi-nantes fueron de corte nacionalista con diversos grados de patrimonialismo ysus resultados en términos de crecimiento como en reducción de la desigualdadfueron bajos.

En algunos casos especiales, un país con oligarquía poco institucionalizaday que ingresó al siglo XX en un contexto de alta inestabilidad, se encontró conun recurso natural de alto valor (Venezuela) y dados sus escasos aprendizajesinstitucionales, derivó en un pacto social y político de alto contenidopatrimonialista como única fórmula al alcance para sostener el crecimiento yconseguir la estabilidad, aunque a la larga, eso redujo el crecimiento, hizo quelos logros en reducción de la desigualdad fueran endebles y la corrupción seinstitucionalizara al interior del régimen político. En el caso de Argentina, quehabía logrado desarrollar un pacto oligárquico relativamente másinstitucionalizado y donde las dotaciones de factores y las condiciones externashabían evolucionado muy favorablemente para impulsar un proyecto desarrollista,los actores estratégicos que asumieron la sustitución del modelo oligárquico nocontaban con aprendizajes políticos avanzados y no podían valerse de un Esta-do fuerte para que éste les proporcionara los incentivos adecuados para cons-truir un pacto sólido y estable. De este modo, los nuevos equilibrios de poderno lograron construir una nueva institucionalidad política y económica queincentivara el emprendimiento y repartiera adecuadamente los beneficios. Entales condiciones, la vía populista al desarrollismo adquirió un tono predomi-nantemente patrimonialista, donde la distribución de prebendas y favores seextendió a todos los mecanismos de la sociedad, especialmente a partir delperonismo. A la larga, al instalar incentivos perversos en contra del crecimien-to, esta vía no logró sostener los avances en términos de reducción de la des-igualdad y alimentó la crisis que llevó a las dictaduras.

A su vez, los países que habían vivido una situación marcada por la falta desoberanía y que habían construido una institucionalidad política y económica quepromovía un modelo de crecimiento extremadamente vulnerable y un incrementode la desigualdad (Honduras, El Salvador, Nicaragua, Guatemala, Haití y Cuba),cayeron en una espiral de inestabilidad alternada por dictaduras largas y muy frági-les, que acentuaron los rasgos preexistentes. Los marcos generales de la crisis es-tructural se exacerbaron con el aumento del despotismo, la corrupción y la des-igualdad, pero los insignificantes aprendizajes institucionales llevaron a que cuan-do eventualmente aparecieron nuevos actores estratégicos, los conflictos no hicie-ron más que continuar con la trayectoria heredada, a pesar que en algunos casoshubo una mayor preocupación por reducir la desigualdad.

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Colombia siguió una vía propia, diferente a todas las anteriores, aunque conrasgos de cada una de ellas, pero enmarcada por la creciente fracturación políti-ca y la continuidad de la confrontación violenta. En este caso, aunque la des-igualdad siendo importante, asumió un rol totalmente secundario debido a lagravedad de la crisis, que en cualquier caso, no es estructural.

Por último, ni la ola de dictaduras militares ni los procesos de recuperaciónde la democracia produjeron (con excepción de Chile) una modificación signifi-cativa de las trayectorias que los países ya tenían a fines del llamado períodopopulista-desarrollista. A pesar de eso, dependiendo del grado de entusiasmo ydel modo con que los militares —y posteriormente, los gobiernos democráti-cos— adoptaron programas de estabilización e iniciaron procesos de liberaliza-ción y modernización económica, los efectos sobre la desigualdad fueron muydiversos.

En los demás países, la relativa continuidad de las trayectorias originales noparece haber cambiado la posición y el significado de la desigualdad. En aque-llos países en que formalmente existía una democracia y ella no se perdió, hansucedido movimientos muy diversos. Mientras que México parece insinuar unamodificación importante en su trayectoria, al menos en su institucionalidadpolítica, Venezuela parece estar viviendo una involución hacia un menor gradode institucionalización, pero siempre dentro de la trayectoria que ya tenía yColombia ha mantenido su conflicto prolongado casi en la misma dirección queya tenía. Costa Rica ha profundizado y perfeccionado su trayectoria original.República Dominicana ha asumido una vía de potencial institucionalizaciónque aún tiene resultados muy escasos frente a la corrupción y a la desigualdad(Ferranti, 2003). Guatemala, Nicaragua y Honduras mantienen su trayectoriaoriginal mientras que El Salvador parece estar alcanzando mayores grados deinstitucionalización, pero manteniendo sus niveles de desigualdad. Cuba y Hai-tí mantienen su trayectoria de crisis estructural, más evidente en el caso deHaití, pero no por eso menos real en Cuba. Paraguay y Bolivia han profundiza-do los problemas inherentes a su trayectoria original y recientemente han inicia-do un nuevo intento por superarla, aunque los resultados aún son demasiadoincipientes y poco estables. Ecuador y Panamá grosso modo han mantenido sutrayectoria original, mientras que el Perú post-fujimori, que elevó los niveles dedesigualdad, intenta salir de ella a través de una nueva construcción institucional.

Analizando estas trayectorias y con la ayuda de la Figura 2, se pueden dedu-cir las siguientes observaciones30:

30 Es necesario hacer notar que los resultados de este ejercicio, al no derivarse de un tratamientosistemático y pormenorizado de toda la especificidad que rodea a la evolución de un país —que porlo demás sólo puede ser satisfecha por varios equipos de especialistas trabajando en el mismosentido— no pueden considerarse en rigor como conclusiones definitivas. A pesar de ello, y dada laausencia de una literatura historiográfica que aplique la integración de enfoques aquí utilizados, estosresultados provisionales son válidos en sí mismos en tanto puedan contribuir al debate sobre lasdinámicas institucionales comparadas en América Latina.

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1. Se observa que sólo algunos de los países que conformaron la VíaPseudo Republicana posteriormente siguieron la Vía OligárquicaInstitucionalizada y, a partir de ella, se subdividieron en una VíaDesarrollista Burocratizada y en una Vía Desarrollista Populista —a lasque, por lo demás, se unieron nuevos países— y que éstas tendieron amantenerse con leves cambios después de las dictaduras y la recupera-ción de la democracia. Del mismo modo, se aprecia que sólo un país queparticipaba de la Vía Regalista terminó su evolución en la trayectoria conla que existía una conexión lógica. También se advierte que de todos lospaíses que comenzaron formando parte de la Vía Dependiente a fines dela Colonia, sólo los cuatro del istmo centroamericano, más Cuba y Haití,completaron toda la secuencia temporal en la trayectoria de crisis estruc-tural. Finalmente, se constata que un país como Colombia, que deberíahaber conectado lógicamente su Vía Oligárquica de BajaInstitucionalización con una Vía de corte desarrollista (burocratizada, po-pulista, patrimonialista), en cambio, inició una dinámica totalmente ex-trovertida, que resulta inclasificable.

2. Esto significa que si bien es cierto que para muchos países (quizás lamayoría) la naturaleza de sus trayectorias iniciales de algún modo condi-cionó la naturaleza de las nuevas trayectorias con que reemplazaron lasanteriores —situaciones de conexión lógica que imposibilita hablar dequiebres históricos— los casos de cruces entre trayectorias no fueron taninfrecuentes (seis entre los dos primeros períodos, cuatro entre el segun-do y el tercero, dos entre el fin del tercero y la recuperación de las demo-cracias, y cuatro si a Chile y Costa Rica se le suman R. Dominicana y ElSalvador). Esto sugiere que si bien operó una cierta propensión a la con-tinuidad, las crisis que señalaron el fin de cada trayectoria dieron la opor-tunidad de reubicar al país dentro de una nueva trayectoria que no seconectaba lógicamente con la que traía. En algunas ocasiones esta opor-tunidad pudo ser aprovechada para mejorar la posición del país (cambiar-lo a una pista más favorable, si se quiere)31, pero en otras, la oportunidadbrindada por la crisis, posicionó al país en una trayectoria menos favora-ble32. Por supuesto, cada uno de estos cruces entre trayectorias con distin-ta dirección, ha significado un cambio de la posición y el significado de ladesigualdad dentro de cada país.

3. Los cruces recién referidos sugieren dos cosas. La primera es que hahabido dos formas por las que los países latinoamericanos han logradomejorar sus posiciones relativas en términos de crecimiento y democra-cia, y por ende, en reducción de la desigualdad. La primera ha sido parti-

31 Costa Rica, Brasil y Bolivia, entre los dos primeros períodos; México, Paraguay y R. Dominicanaentre el segundo y el tercero; Chile, al final de la etapa de dictaduras.32 Venezuela, Ecuador y Colombia entre los dos primeros períodos; Argentina y Colombia entre elsegundo y el tercero; Bolivia, Paraguay, Ecuador y Perú, después del fin de las dictaduras.

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cipar de la yuxtaposición de las trayectorias más favorables. La segundaha sido aprovechar los momentos de crisis para cambiarse a una pista másfavorable, o incluso, crear una mejor que todas las anteriores.

4. Pero también sugiere que la clave para llevar a cabo estas estrategias hasido la relación mutua entre calidad de los pactos y una institucionalidadque promueva simultáneamente el crecimiento y la democracia, y puedaadaptarse para aprovechar las nuevas condiciones del momento históri-co.

5. El examen de las trayectorias históricas aquí descritas sugiere que hasido más fácil para los países latinoamericanos yuxtaponer trayectoriaslógicamente conectadas. La razón es que esta vía no requiere de una rup-tura institucional, sino más bien se ha alimentado de cambios institucionalesde tipo incremental. En estas condiciones, los nuevos actores estratégi-cos han podido seleccionar y ampliar el ámbito de acción de aquellasreglas formales e informales preexistentes que se perciben como virtuo-sas, mientras que sólo han debido sustituirse aquellas que resultan defec-tuosas y agregarse aquellas que no tienen precedentes. Esta opción haimplicado que todas las capacidades y recursos de poder de los actoreshan sido focalizados a ciertos ámbitos acotados, reduciendo el margendel conflicto y los costos del establecimiento de las nuevas reglas. Layuxtaposición de trayectorias es menos traumática que los cambios depista.

6. En cambio, la segunda estrategia (el cambio de pista) después de laindependencia normalmente ha requerido un cambio institucional de tiporupturista. En esas condiciones, la brecha entre capacidades adquiridas yla amplitud de los ámbitos que se pretenden reformar, ha generado unaenorme tensión y ha multiplicado los conflictos en la definición de lanueva institucionalidad. Todo ello ha tendido a favorecer fórmulas quepara ser exitosas difícilmente pueden ser democráticas33 y que en algunoscasos han significado el cambio a una pista menos favorable (los recien-tes populismos en Argentina, Perú, Venezuela). De hecho, de todos loscambios de pista que aquí se señalan (14 si se incluye el probable cambiode pista de R. Dominicana y El Salvador en la última coyuntura) sóloocho han sido favorables, y de ellos, sólo cinco de ellos llevaron a lo queen momento era la pista más favorable. Así y todo, un cambio de pista notiene que ser necesariamente rupturista si se realiza dentro de unainstitucionalidad muy flexible a las innovaciones, como parece demos-trarlo Costa Rica y siempre será una alternativa válida para apresurar elmovimiento de convergencia con los países más adelantados. Lo que su-cede es que es más difícil, dado que exige mucho más de las institucionesy si éstas no están a la altura el cambio normalmente ha terminado en unapista peor a la que se traía.

33 La Revolución mexicana y el PRI, el Paraguay de Stroessner, la R. Dominicana de Trujillo y ladictadura de Pinochet van en ese sentido.

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7. ¿Cómo se ha comportado la desigualdad en todos estos movimientos deyuxtaposición de trayectorias y de rupturas? La desigualdad no ha sidoindiferente a estos procesos. En las ocasiones en que el cambio ha sidoincremental y ha ido acompañado de arreglos institucionales que favore-cen simultáneamente el crecimiento y la democracia, los trade-offs entrecrecimiento y desigualdad han podido ser compensados a través del efec-to igualitarista que ha ejercido la ampliación de la democracia sobre elcrecimiento, transformándolo en desarrollo sostenible. El problema delarraigo y elevada entidad de la desigualdad en América Latina se ha dadoporque la gran mayoría de las trayectorias históricas han correspondido adiseños institucionales que no han logrado generar simultáneamente cre-cimiento sostenido y democracia redistributiva. Así como todos los paí-ses latinoamericanos ensancharon jurídicamente las brechas de desigual-dad durante los siglos coloniales —y las ampliaron a través del accesodesigual a derechos sobre los activos, a la participación y a la educaciónen el siglo XIX— cuando iniciaron el siglo XX, muy pocos de ellos conta-ban con un volumen de ahorro disponible para inversión pública, quepudiera financiar la mayor preocupación por los temas sociales. Inclusoaquellos países que habían reunido un mayor volumen de ahorro, una vezque construyeron un modelo sustitutivo de industrialización de acuerdoa condiciones internas y externas favorables, cuando éstas condicionescambiaron no fueron capaces de hacer las transformaciones necesarias ensu institucionalidad económica —que había pasado a ser disfuncional—se gastaron lo que tenían y ralentizaron el proceso de crecimiento. Lasdictaduras militares no cambiaron nada de esto, aparte de agregar muer-tes y aumentar la desigualdad. Incluso en Chile, donde hubo una impor-tante reformulación de la institucionalidad económica durante la dicta-dura, el énfasis monetarista y la reducción de la responsabilidad social delEstado se expresó en una enorme volatilidad en las tasas de crecimientohasta 1985 y en un impactante crecimiento de la desigualdad, cuatro añosantes de que Pinochet abandonara el poder, situaciones que ponen enentredicho las virtudes del modelo de los Chicago Boys, al menos hasta quese le introdujeron importantes ajustes. El decálogo de Washington, a suvez, hizo su propia contribución para separar crecimiento de igualdad,cuando dejó completamente al margen los temas de sostenibilidad socialen el nuevo modelo que proponía. Así, algunas de las jóvenes democra-cias se encontraron de pronto construyendo una nueva institucionalidadpolítica y económica que promovía el crecimiento y apartaba su vista dela desigualdad. Los resultados están a la vista.

8. Estas observaciones tienen como objetivo sugerir que no sólo es posi-ble construir una institucionalidad política y económica que promuevasimultáneamente el crecimiento económico y la democracia —y por esavía, reduzca la desigualdad— sino demostrar que ya se ha hecho, al me-nos parcialmente. El examen comparado de las trayectorias históricas delos países de América Latina lo demuestra. Pero debemos fijarnos más enlo que hay debajo de los llamados procesos de democratización y de los

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éxitos aparentes de los distintos modelos de crecimiento. La evidenciahistórica sugiere que debajo de esas apariencias subsisten unas reglas in-formales más poderosas que las formales, que se diseminan como unaespecie de metástasis institucional, que son las que realmente gobiernanlos arreglos formales que componen las instituciones, y que de acuerdo asu grado de infuencia ceteris paribus, serán las que acentúen el sentido di-vergentes de las trayectorias históricas de los países latinoamericanos.

Figura 2. Dinámicas históricas de la desigualdad en América Latina

Sólo países que perdieron democracia (Cono Sur excepto paraguay)

DICTADURAS

RECUPERACION DE DEMOCRACIAS

Con transformac estructural

(CHI)

Con transformación

parcial (URU) + DOM

SAL

Sin transformación apreciable (BRA-ARG)

Caso especial: COLOMBIA

PERIODOS

COLONIAL

OLIGARQUICO

DESARROLLISTA POPULISTA

Vía Pseudo Republicana < desigualdad

(ARG-CHI-URU) > desigualdad

(VEN-COL-ECU)

Vía Regalista (MEX-PER-BRA)

Vía Dependiente soberanos

(BOL-PAR-HON-SAL-NIC-GUA-CRI)

no soberanos (CUB-DOM-HAI)

Vía Oligárquica institucionalizada

< desigualdad (ARG-CHI-URU-CRI)

> desigualdad (BRA)

Vía Oligárquica de baja

institucionalización

(MEX-VEN-COL ECU-PER-BOL)

Vía de extrema fragilidad institucional

soberanos (PAR-HON-SAL-NIC-

GUA) no soberanos

(CUB-HAI-DOM)

Vía Desarrollista burocratizada

< desiguales (CHI-URU-

CRI)

Vía populista

desarrollista > desiguales (MEX-BRA)

Vía populista Patrimonialista

(ARG-VEN-ECU-PER

PAR-BOL-PAN DOM)

Vía de crisis estructural

(HON-SAL-NIC GUA-HAI-CUB)

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