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ocvlsa .Iilo §9D\

ESTUDIoS soBRE Ld LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENER,AIES DE LA ADMINISTR,A.CION DEL ESTADO

versario de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Admi

-que dedica buena parte de su Título II a materias otgarizaftvaF es una buena

para indagan acerca del rango normativo que exige nuestro derecho para estos

y determinar, dentro de lo posible, el rol que cabe en la actividad organizatona tConstitución, las leyes y los reglamentos, procurando especialmente determinarlímites entre los dos últimos en el caso de los servicios públicos. Para ello exami

dichas fuentes y su aplicaciór práclica por el Legislado¡ el Tribunal Constituciy la Administración, advirtiendo que por razones de tiempo y espacio noa referirme ala ttllizactón de las formas organizafivas del derecho privadoa.

§ 2. La roTESTAD oRGANTZAloRrA EN EL oRDENAMTENTo

JtuRÍDrco DE RANGO CONSTTTTJCTONAL Y r.t'.GAL5

L. Lapotestad orgaftizatoria en el ordenamiento constitucional

La Constitución Política (en adelante CPR) dispone en su art. 5", inc. 1", que

ejercicio de la soberanía "se realiza por el pueblo através del plebiscito y de

ciones periódicas y, también, por las autoridades que esta ConstituciónEn consecuencia, todo sujeto que eierza potestades públicas debe reconducirse a

autoridades señaladas en el propio texto constitucional, el que también dete

ámbito de regulación que cabe a las diversas fuentes en materia organizaciord.La Carla Fundamental crea directamente algunos organismos específicos

Consejo Nacional de Televisión, la Contraloría General de la República, las

Armadas, de Orden y Seguridad Pública, el Consejo de Seguridad Nacional y el

Central) y regula su organlzación con una profundidad vartable que terminaremitirse a la legislación complementaria' (salvo el caso del Consejo de Segu

4 Sobre esto puede verse Soro K., Eduardo. Zassociedades del Estad.o. /en/ Revisra de Derecho

Económico Vol. 2 N' 2, 2000, pp. 335-342, DAMEL A., Manuel. La organización ddministratiua e¡.

basesfundamentales,2u ed. Santiago: Jurídica de Chile, 1.985, pp. 1,1,-724, y PANToJA 8., Ob. cit.nota 2), pp. 178-2O4.

5 Puede verse a este respecto CARMoNA S., Carlos. DerecboAdministratiuo. Unidad III, La orgaadminktratiua, 1 pafie, 152p.,y2 parte,83p.Santiago: U.deChile,2005; DaNInrA.,Ob.cit.nota 4';, 145 p.; PaNrole 8., Ob. cit. (supra nota 2), 477 p.; SILVA C., Enrique. Derecbo admchileno y comparado, T. IY, El seruicio público. Santiago: Jurídica de Chile, L995, 324 p.; SoroEduardo. DerecboAdministra,tiuo. BasesFundamentales,Tomo II. Santiago:Jurídica de Chile, 1996,

pp. 44-47, y Ld organización de la Administración del Estad.o, un complq'o de perconas jurídicas-Gaceta Jurídica N" 73/1986, pp. L8-23.

6 Así, p. ej.:a) La organización y demás funciones y atribuciones del Consejo Nacional de Televisión deben

blecerse por ley de quórum cafficado (a¡t. 19 N"12, inc. 6");b) La organización, elfuncionamiento y las atibuciones de la Contraloría General de la

serán materia de ttna ley orgánica constitucional (arf. 99, inc. final); yc) La composición, organización, funciones y atribuciones de1 Banco Central se determinarán en

ley orgánica constitucion;tl (art. 108).d) Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública constiruyen la luerza pública y existen para dar

derecho, garanfrzar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que losus respectiuas le.yes orgá.nicas (aft. 101, inc. 2").

hi¡ue Raievic Moslet

Nacional en que se remitedirecta de organismos debehs divisiones territoriales qles gobernaciones y las mto(xnuna, respectivamente,Aeas sectoriales determina'1lien, aunque la creación d,lfu regular su organlzacifude las Municipalidades, lcx

st organización expresamservicios públicos la CI

z) Para la creación y suPl

atribuciones la CPR exi¡

üva exclusiva del Presidinc. 4 N" 2), debiendo r

de organismos adminisrat:ur aleza j urídica (entir

tacar que si se Pretendtempresariales o particiPen adelante LQC, vale,parlamentarios en eierc

b) Sin embargo, en cuant(modificación de su estl

La organización hida por ley orgánicaley aprobada por cr(art. 66); y

l-a creación, supresióny dendconstitucional, conforme al ar

Si bien ta CPR no predetermirel Presidente de la Repúblicarresponde a los Secretarios de

inc. 2"). cuestión que ha reniPresidencia (cfr. art. T a) kencargado de Ia Defensa \acPública", en su art. 101.

Así, el n ú mero y organizaciórnará los organismos que cohlinc. 2'). en tanlo la integraciapor una ley orgánica consitrrfunciones, podrán crear o zuPo unidades que la ley orgánieI¡s arts. 58 y 65 plantean ram

habla de "fondos del Fisco. dlas empresas del Estado o eo l

entidades "fiscales, semifiscalanacrónicas y difusas; ya D'r-rl

por su imprecisión, que lm <

pp. 59 y ss.

174

tLf

'ss .( 6E dd

' (, elou "rdns) lr,

' qo ' ,.19z6:- áp uglrnlnsuo.) el ¿pl 9y ue rorrelus Iap soi anb 'ugtsroa:dtul ns :od

'sa)llal souarú atuarualq¿luoruel "'soulurl9l ,, ap op¿)III¿3 ¿]qBg sEI'IElNvC EL lsesnllp Á sBrrugr)euE

o3p-se¡:oSalrzc ap eTert as .,,opelsg ¡ap sesardura selép o soluoug ne 'saplst¡ruas 'sap:rst¡,, sepepllue

,p'opr'.8r, la ',,lllld¿c ,p trrrtar róa "grrua^ralu

e8ual ocsrg ¡a anb st1 ua o opelsg 1ap szsa'rdue se¡

ep o'saprsrJlruas 'suulougtne sal¿f,slJ sapupllua sz¡ 'sapep¡edr)Iunu s¿l ap'o)srú Iap sopuoJ" ap ÚlqEq

orr.rrrrd 1e iecrp¡:r-tf ezeleJrrleu ns P opuerpuele sucrrgua6 sz¡:o3elec u?Iquel ucatueld 99 '( gg sur so1 0r

'(tzl 'urj r¡!!rund oaucadsa"t lzuopnulsuo) octuq7"to [a7 a7 anb sap"prun o

SouDBJ.oSol,@)Eq1)$au?tqIn1.i ou]oJ.s3uol]eJaunura::elt1l.soa1dr-rra:rruudnsoJEaJ]ug:pod.sauotcun;

snsapotuerrulTdurnc¡ae.led'sapep¡edtctumuselL(ol']uI'€lI'u¿)puolsnlllsuooecrugS'ro'(a¡eunl¡od,rprr¡*r"rrp ,gtas Touotsat o[asuoc 1ep sauonnq!4o A ugtcoztuttS.to 'u9tcot3alu1 EI olul?l ua '(oz JUI

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-iáLrp ¡q e1 ,qgi .ue¡ ial rcd opevtau etep ras aqap solrelslulw sol ¿p ugtsozrua7to I otawltu 1a '9y 6.I0I .ue ns ue ,,,Erllqld

pzpr:n8ag e1 ap opeS:rcua olJelslur6,, V ^'eo1

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-o¡ anb Joqel EI ep ugrJ€urpJoo) EI sorlsluIl^l sgllI o oun E apualruo)ua ec¡¡qr-rda¿ PI áp alueplsaJd Ia

anb al¡ru.¡aá ll¡d"rrrr,rrrrJ"r rrrr-r3¡, al¿q soIJalsIuIIN sol uos salg,-'. eunu:a1apa:d ou ud3 eI ualq IS I'Ud) '.2 'f,ul '0II IJE Ie arrrJoJuo) 'lauoDnfllsuo)

octugS.to [a1áp úrJollru ugje s S1unlaoa f, sttt\umotd 'sauot*at ep ugtcttu'tUtouap Á ugtSatQns 'ugtcaatc e1 L

wttllufilap o1 anb ttutto{o1 ua'r{4t¿'

1r grle)rJá JEP e¡ed ualsxa I er¡qqrd

l¡In ua uEJEUflllJJlJp ás leJlue) oJIn,(:(t,q

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L ugrctur¡ap el) soluslu¿3¡o solsa ep ugozztuo7to e1e oluznJ ua 'oEJeqlrra uls (q'(IZ .N 6f 'ue) oIlIJJafe ua solruluaurzlrEd

sol ap ¿lnlosqB etJo1lewul Jod epeqordv La¡ eun'rrcap-a1e't'3§1 aluulaps ua,o[üp¡,¡oi rurugnb ap [a7 eur.esr,Zlllrn eqap súlla ue uedlrlu,d o saletrzsa;drua

sepBpl^lp? ualloJJEsap anb soo¡qr-Ld soruslueS¡o teetJ apualeJd as Is anb JEJEI

-sap aqsJ 'or('o]a 'setuou-olne 'salecst¡ruas 'sa¡rcst¡ sapeppua) sJIpFnf ezelexveu

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selro8atel selupslp srl ap eunBIB rod J31do ropEISISel I3 opualqap '(Z oN 7 '""

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Sand 'So)Ilqrld solcrrr-ras sol o sSoIJalSUIlu Sol oulo) ¡s¿peuluJalap Sal¿IJol)as szaJy

rapuate eid rcen apand rop,lsr6el Ia anb soll?nbu l. 'aluaurz,tlpadser 'EUnuroJ

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ap elueuerJesaJau u?^IJep enb sollgnbe asJeuol)uauI uaqap soluslu¿8Jo áp Epa4p

ugrJBaJJ E1S3 ug .(lBUrJ .)uI ,LoI ,Ue'o1uaure18a.r un e elIuIaJ as 3nb ua IuuoIJsN

sIrGi ,oua[q¡ oqJáJáC Ia ua euo]¿zru¿8¡o

oovL§I TI(] !

ESTUDIOS SOBRE IA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERATES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADo

La Administración Pública será funcional y territorialmente descentralizadao desconcentrada en su caso, de conformid.ad. a la lqll (art.3", inc. 2")" bque reitera el art. 174.

Por último, la CPR admite que el Congreso Nacional delegue facultades legislatiruen el Presidente de la República para que éste dicte ,,decietos con fuerzi de lef,referentes a maferias organizafoias, salvo en las excepciones que señala el mismtexto constitucional, como p. ei.: 1) la organización básica de la AdministraciónPública; ii) la organizació¡ de los organismos regulados por Loc o LeC; y iii) ctdesarrollo de actividades empresariales por parte de entidades públicas (art. 64incs. 2" y 3112.

2. r-a potestad organlzatoria en el ordenamiento legal de rangoorgánico constitucional

La Ley N' 18.575, de 1,986, Orgánica Constitucional de Bases Generales de leAdministración del Estado (en adelante LoGBGAE)13, regula con cafácter generalla organización básica de la Administración en cumprimiento del afi. 3g de la cpRCentraremos nuestra atención en ella y en la situación de los servicios públicusin profundizar en las demás Loc o Lec que regulan la organizacLón de otrcorganismos, tanto por Íazones de espacio como por la validez general de esta leyde bases. Conviene detenerse en los siguientes aspectos:a) creación de organisntos: El art. 1" de la LOCBGAE reitera que Ia creación

Emique Raievic Mosler

Los Ministerios (artque cuentan con ul

la División, el Deprritorialmente medique en circunstancjerárquicos distintcLos servicios públirzados a cargo de uo supervigila¡cia q

Ministerios (y del I

quicos señalados e

relativa y el voluncomo al ámbito terdesconcentrarse ct3" Y 32, inc. final,

1

nerales, 1o que al i¡de esta fuente.

La STC 320/2001tlavttinta ala general que cola que se refiere el afi. 3lq u ó nt m c o r r e sp on di ente

de Ia LOCBGAE explica <

(véase también el art. 36)la desconcentración.

3.la potestad organiz

Analizando la legislación t

ral, el D.F.L. N" 7.972/192que contiene la enumeraimportantes modificaciorbuciones y deberes de Isin embargo; de normas

15 La regulación de esus sota¡s. 6L a 65 de la teY l§" I(en adelante LOCGAR)- ct¡N" 1/19.175 (D.O. 08.08-200

16 Compleméntese con los aÍs17 Véanse los cons. 5",6" y 3ü

yecto de leY que creó la Ddcontempladas en los artículo

este Tribunal, son ProPias dtdela Carta Fundamenal Podistinta a aquella que e*ab(supru nota 1), p.98.

organismos administrativos es materia de reserva legal (con rango de ley comt@y su art.6" se refiere a la necesidad de autorizaciónlegal inclusopu.r queerEstado participe y tenga representación "en entidades que no formln parte desu Administtació¡" -debiendo ser LQC si éstas desarrollan actividades empre-sariales-, las que por su naturaleza no podrán ejercer potestades públicas.

b) organización "básica"; El Título II de ra LOCBGAE "itrbl"." la organizaafu

básica de Ministerios, Intendencias, las Gobernaciones y los servicios públicos"creados para el cumplimiento de la función administrativa,, (art.21), excluyendoaquéllos cuya organización debe regirse por la cpR y sus propias Loc o Lec(la contraloía, el Banco central, las Fuerzas Armadas y ae oraen y seguridadPública, los Gobiernos Regionares, ras Municipalidades, el consejo Nacionalde Televisión y las empresas públicas creadas por ley). Dicha organización x.desdobla en dos grandes categorías de organismos (aunque ra rey, en formaequívoca, habla de "órganos")r4.

" h.tr -"dtftca<lo por la reforma constitucional introducida por la Ley N" 19.097 (D.O. j,2.11.1,99j.).12 Tampoco cabe esta delegación en caso que se extienda a la Áacio¡aliáad, Ia ciídadanía, las elecciones,los plebiscitos u otras materia" .o-p...ráidus en las garanfías constitucionales o que deban ser objeto_ de leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificado.13 cuyo texro refundido, coordinado y sistematizacro fue fijado por er D.F.L. N. 1/i9.653 (D.o.

17.1.1.2001,).14 SupranotaJ.

176

LLT

'r?r'qo ¡vNorurvJ {J ..o^n¿urrou odron) oq)ip ,r¿raua8 ur8ar o..,o) ,a¡arq¿rsa

"?iirr::::;"::iff} sa anb 'ec{qr;¿ IBUsd ¿losuaJac EI ap urnlJrulsa €l E uareual as se¡s enbrod ¿pruau,pund Eve) el ep'o.¡auud osrcur 'gg oln4u? Ia ua upe¡du:raluoc IeuorJntrtsuoJ et;rcig1to Aale¡ ap serdo.rd uo, ,1rr.,qrr¿

"r." ap olualultrouo) ¿ oprleluos ol)e.{o.¡d pp ,t, ^

g.Z,IZ,Zf ,IT,"6,A,"§ ,"7 soln)lvE so1 ua sepe¡duraluocsauotrtsodsrp se¡"',, anb Erurrr" soJle ap o:aruud I[ e)llqBd I?uad ¿rrosuaJao ¿l garr anb,ial-ap o1ca.(-o:d ¡ap or-ro1e3¡qo oa¡uaaa:d IoJluoJ Ie grc;e[a anb'BrJua]ues EqJrp ap

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ESTI]DIOS SOBRE LA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DE BASES GENERAIES DE IA ADMINISTRAdÓN DEL ESTADo

Presidente de la República organizar consejos asesores de los Ministros o de lcs;Directores de las Empresas del Estado, cuya"organización, facultades y obligacionesserán determinadas por reglamentos especiales" (art. 76), facultando también a losMinisterios para dictar "los decretos correspondientes de organización o reorgani-zación de los seraicios que d,e ellos dependan, de acuerdo con las disposiciones delpresente decreto" (art. 18). Ya volveremos sobre esto.

Adicionalmente existe una nutrida legislación específica por cada Ministerio yServiciols. Aquí caben regulaciones de la organización que van desde la minucio-sidad detalladahasta el laconismo severo. Citaré algunos ejemplos:a) Ministerios:

El D.L. N" 7.305/7975, qte reestructuró y regionalizó al Ministerio de Viüenday Urbanismo (D.O. 79.02.7976) en un Gabinete del Ministro (arr. 8"), unaSubsecretaría {ompuesta por su Gabinete y siete Divisiones, cadawareguladapor un artículo- (arts. 10 a 18), un Comité de Planificación y Coordinación(arts. 19 a 21), Secretarías Regionales Ministeriales (arts. 22 a 24) y Serviciosde Vivienda y Urbanización (arts. 25 a Z9);La Ley N" 18.989, que creó el Ministerio de Planificación y Cooperación(D.O. 19.07.1990). Su Título I, párrafo segundo, 1o organiza en un Ministro,un Subsecretario (art. J"), cinco Divisiones (art. 4") y Secretarías RegionalesMinisteriales (art. 5"), además de dos servicios descentralizados: el Fondode Solidaridad e Inversión Social (arts. 7 a 16) y la Agencia de CooperaciónInternacional (arts. 77 a 26).LaLey N" 18.993, que creó el Ministerio Secretaría General de la Presidencia(D.O. 21.08.7990). Su Título II ("Organización") contempla un Minisrro, unSubsecretario y seis Divisiones, cuyos roles se explicitan con detalle en elarticulado (afts. 3" a 10).

b) Servicios:La Ley N" 19.882 (D.O. 23.06.2003), que creó la Dirección Nacional delServicio Civil, faculta a su director para establecer la organización interna delservicio y "las denominaciones y funciones que coffespondan a cada wzde las unidades establecidas para el cumplimiento de las funciones que lesean asignadas", con Laúnica limitación de: i) respetarlaplanfayladotaci1rrmáximas y ii) consultar en la estructura orgánicay funcional "una Subdirecciónde Alta Dirección Pública" (arts. 3" y 4" del art. Vigésimo Sexto).La Ley N" 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministroy Prestación de Servicios (D.O. 30.07.2003), crea la Dirección de Comprasy Contratación Pública sin establecer ninguna norma sobre su estructurainterna que no sea encargar la organización y la administración del seruicioa un Director, como Jefe Superior del Servicio.La Ley N" 20.065, sobre modernización, regulación orgánica y planta delpersonal del Servicio Médico Legal (D.O. 27.70.2005),lo organiza con unaDirección Nacional y Direcciones Regionales, contando la primera con una

18 Véase VERGARA 8., Alejandro. Código Administratiuo Orgánico. Santiago: LexisNexis, 2007,714 p.

178

Emique Rajevic Mosler

Subdirección Mffcencia, investigacCarlos Ybar" (ant-

Lo anterior no estaríamateria la intervención dsus programas o glosas ir

De hecho, este cuerpo Itarios dentro de cada 1!

públicos del respectivo s

el programa (unidades fimencionarse el "Progrardel Interior", creado 1rcrel año 2001 (D.O. O1.7ivada en las Leyes de Prr

programa es conocida r

Seguridad Pública"zo, y :

pero ni una ni otro son tzpor 752 personas confrácontratado como "DirecPresupuestos pero fueraevitar cuestionamientosquieren para cumplir lasregulares de los organisde Interior- (hay que drde la LOCBGAE de proseguridad pública dentn

Por otro lado,la I-e'¡ '

manente que puede desi¡

23

24

Glosa 14 de la asignacirioN" 382/2006 (Interior) regultivas (D.O. 15.07.2006).Véase http://www.interitr-(1,5.09.2007).

Puede verse, por eiemploInte¡americano de Desarraflorganismo ejecutor rá la Scoritrato está suscrito. eD¡regov. clltransparencia,/docAlEn 7995 SILVA C. planteahcual "ha solido hacerse úno temporal, como la Lry(generalidad, permariericiapuede verse a Snve 8.. AkGo bierno. Sanüago: Jurídi:Boletín N' 4248-06.Esta limitación no inclul'e.inc. 3", del D.L. N" 1.263./1!punto por la Ley N' 19.896,

6LI

'Gooz 6o'eo'o'c '968 6I oN Le'I el rod olund

alsa ue opErlJlpou 'op¿tsg Iap erar)u¿urJ ugr)¿¡srurupv ap o)Iu98ro ',9L6I/Q9Z'I oN T C I3p 'o€ f,uI

'.6.»e) .,epEZV úruns e,, solrBJouoq e op¿leJluoJ I"uosJad IB 'oSJeqIuá uIS'a-(nllul ou uglJÚlltull Blsa ,z'9O-8r/2, oN u,lelog ez

' rOZ' d' I/OOZ'e¡ql 3p ÚJlplrnf :oBEI]uBS' ouratqo9

o86L ap u92?11t1suo) 07 'A'J'louoQnfilsuo) oq%fio ap op2lq.tl orpu¿falY ''g v'trIs ¿ esra^ ápand

"p¡r""rlr"a, vg..g-LL.d '¡g etou Drdns) 'tlr'qO (pEpluuoJlun .,( pep¡nunuo¡ 'ercuau¿u¡¡ad 'pepIlúraua8)

saluaJáqut setrlsJJapúJet sns ap or)rltas IE Jelop apand -solsandnsáJd ap La1 e1 oruoo '¡e.rodulal ou

,(- saluaueru:ad sol)3la ep La¡ eun o¡gs anb opEp ¡-,,alrq) ua zá^ Eun ap sgIx asJaf,¿q oplTos ¿ti,, I¿n)

o¡ e asad- et els¿.lod soc¡qr-rd soI)I^Jas JeeJ) IEuol)nlllsuoJul eJJes snb eqeatur¡d 3 v,{IS E66I ug z?

.lLoOZ.60.gI Ia oputlnsuof,l Jpd'0E/o^llprxroNorrel,^ü/f,opl"rcua:edsur:17¡c .to8

.rorJalur.¡d¡órd.//:dtlq as"9 ec¡¡qgda¿ pl ep Iúráue:l role¡luo) 1e rod'so:lo a¡ua'o1¡:csns 91sa olBJluo)

1g :,,rrrprp.,r3'peprinBag ep ugIsr^IC,, PI áp s?^Erl E 'roualu1 Iap €)r¿lár3esqns EI 9rás rolmefa orustueS:o

Ia enb uúprenJe saued se1eutqgd ¿¡au¡¡d eLn) ua 'VOOZ';O'OZ ep '(OIS) ollorjEsac op oue)IJarrrBJalul

ocueg ¡a'L allq) ap eor¡q9da¿ EI arlua H)aO/96y'I o¡ oruelsg:d ¡e'oldrua[a:od'as:aa apen¿ Ii'ILOOZ'60'9r

Ia sop¿llnsuorl 7¡c .to3'ec¡qndpeprrnSas aa,u-¡a.7 ¡:dW1 f, ¡unq'sorusluuS:o/l)'Joljalul ¡d¡d'^d'//:d¡q aseg¡'OOOZ L0 9I O C) se^!

-tztue1to ser¡al¿u¡ auápuo) ou o¡ad eru¿:3o¡d a$a ap oluerrxeuol)ul.U ¡a eln8a: (Jolralul) 9002/ZgQ "N.s.c Ia Io eruerSo;¿ Iáp I0 olnrrd¿l '90 eplüed. q ap 9z lqns Iáp 0e0 u9I)¿UBIS¿ el ap 7I ssolc

pep:queJel ,Eas o ,rzuglJrupsr4 ep¿f, ua esJBl¿JluoJ o asJ¿uSlsep apend enb eluauslu

-r3d lBuosrad ap eruxgru ugr)¿lop EI efrJ solsandnsar¿ ap.(e'I el'opel orlo rod'sz(rouetul 3p olralslull¡l Iap orluap sJIIqqd peplrn8as

ep eueTarr¿sqns eun 3ar3 anb .{a1 ap opa-{ord Ia r¿redsoJd ap ilvc8fof ¿l ap

aplolx I¿ asrrJnpuolar elJpod opslueluol osus Ie anb JIJep anb LEq) -Jolralul ap

ElJelaJlosqns el oszl alsa ua- sollJ)spz uglse anb ¿ soluslu¿EJo sol ap seJeln8eJ

souESJg sol ap s?^EJl 3 ua[ua as EtuEJEoJd Iap sapspneurJ sel JITdunJ sJEd uaJelnb

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úred ,opol uoJ .zzfvcgfol ulap o^AezluuSJo sploru Iap uJenJ oJsd solsandnsar¿

ep ,(ef el ep ug]rezlJolnz q olaq opol ¡,,31u¿J3o;¿ 1ap Jol)eJIC[,, ouroJ opulÚJluoJ

gtsa sal¿nf, sol ap oun ¡(¿002 ap sB{ll) sorJ?Jouoq e sepeteJluol suuosrad ZSI rod

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'1¿,,u9lsl^I([ ap aJaÍ,, ouroJ ssJa^ E opeulluouap se eJaf ns,{',Z*¿]llqr-Id p¿pIJnBeS

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-ouer) 6rBlrelsandnsard esolS EUn rod opuln8ar 1, (OOOTZ||o 'O'A) I00Z oue IaErud olrTqgd rolJas Iap so$andnsaJd ep 'ZOL'6I oN r(a'I EI Jod op¿arJ ¡,,rolJalul

Iaporrelsrurw Iap EUepEpnlJ ugIJ¿dIJIUed ,{ pEpun8ag ap euJerSoJd,, I3 asr¿uolluauapend oldluela oIUoJ 'sof,nqr-Id solJl^ras ou Á (selsuollunJ sapsplun) eru€r8oJd IaJ¿uorlse8 ap o8ffJ B sodlnba uEJeuaB es osul Iul ug 'JolJas o^IlJadseJ Iap soJllqldsoursruz8Jo sol uoJ uapIJUIol aJdIUeIS ou anb oIJalsIuIIA[ EpeJ ep oJtuep solJel

-sandnsaJd s¿uIEJSoJd ep aszq el aJqos eJnlJrulsa as Iu8el od.lanc alsa 'oqJaq aC.seuoTeztue1Jo seprpau ue eluaurzlJaJrpur o u1oeJlp uepIJuI sesol8 o setuzJSoJd sns

ep sounfiI¿ anb opzp 'ot¿e ypet ap solsandnsaJd ep tlalqap uglJua^Jalq ¿l eu¿leul

elsa ue auall anb BIJuuUodIUI BI J€uoIJuauI uls oleld1¡¡o) ElJslSa ou JoIJeluB of'GS'uq,,r"cLL solr?3

'JC I€8aT o3lp?hl olnlllsul, Epeururouap uglsualxe ,{ ugrcz8ilsa^ul (ulluaJ

-op ap peprun eurl Á e^tlvrlslurupY uglf,saJlpqns ?un 'EJIp?w ugllJarlpqns

' d,t t' IOOZ'sxaNsrxal :o34

?un uol EJeuIJd ¿I opuglu?un uoJ ezlueSJo oI '(Eooz

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I3 ua ell€lap uol u?lIf,IIóun 'oJlsIuIW un B]druaIrcBrluaplsaJd 31 3p IBJauar)

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ESTUDIOS SOBRE LA LEY ORGÁNICA CONSTIIUCIONAT DE BASES GENERAIES DE LA ADMINISTMCIÓN DEL EsTADo

Enrique Rajevic Mosler

con rango de Minisrrmismo titular. El gobMinería y Energía en rcon dos "biministros'Públicas con TranspcEnergía y Minería). Cque no ha tenido cor¡sido la fusión de las,

b) Flexibilidad en el nútriseremis): Se trata r

primero en una inteqy luego consagrada t2o, de la LOC de G'd

c) Flexibilidad en el nitart.721,, que permitióLOC respectiva PermLoC31. Si bien todavesta norma3z existe¡nivel. Siguiendo a C¿

de "unidades de apode Municipalidades (

o menos unidades st

compartir algunas unsos disponibles (arrque ejerzan aú.Jroga

con un administra&proposición del alca

d) Flexibilidad a ntueldispone que "A losministrar el corresgleyes han apoderaddel servicio" y asignt

31

32

33

Existen tres servicios pribli(art. 5" D.L. N" 2.224119V4

y c) El Consejo Naciornl r

también el Presidente d(Ley N" 20.r73/2N7). C:,b

N" 1,.215/1972 y D.L If 2Cfr. supra nora25.Ley N' 19.175, OrgánieCrcoordinado y sistematizadcomento fue introducida ¡Ley de Reforma Constifi¡dActualmente se tramifa rmtey N" 18.695, Org:ánica {matizado fue filado po dCARMoNA, ob. cit. (anpnt

29

30

de personas que emplean (paralelamente se suspende -vía glosa- el límite para eLpersonal a contrat^ que fija el art. 10, iflc.2", del Estatuto Administrativo)25 y quesuele distar bastante de lo previsto en las plantas de las respectivas leyes orgániias,por recientes que éstas sean. Así, mienrras el D.F.L. N" 26/2003 (D.O. 30.10.2003) ftióla planta de personal de la Dirección Nacional del Servicio Civil en 48 persoÍras,laLey de Presupuestos 2007 le asignó al mismo servicio una dotació n máxima de 72personas26. En la Dirección de Compras y Contratación Pública el contraste es aúnmás marcado: el art. 33 dela Ley N" 79.886, de 2003, contempla una planta de 1gfuncionarios pero la Ley de Presupuestos vigente establece una dotación máxima de65 funcionarios, vale decir, tres veces más que la cifra oiginal2T. Estas variacionesserían impensables si las estructuras organizativas se diseñaran de manera detalladaen la Ley Orgánica de cada servicio público. Sólo puede existir si se acepta que elJefe de Servicio tenga un cierto grado de facultade s para adapfar la organizacióninterna del servicio alas cambiantes necesidades de la gestión pública.

§ 3. I-e. poTEsrAD oRcANrzafoRra EN ra. pRopraA-onrrrv¡stnecróN. FACULTADES DE ArlrooRGANrzACróN

Y ORDENAMIENTO REGIAMENTI{RIO

La situación de los servicios y los programas presupuestarios que hemos vistoreflejan que difícilmente el legislador podría configurar en detalle estructuras quesean idóneas para el funcionamienfo eficaz de los organismos y, al mismo tiempo,resistan con éxito el paso del tiempo. El dinamismo de la realidad aconseja queel legislador cree organizaciones flexibles, cuyas estructuras internas puedan iradaptándose a nuevas necesidades sin que deba acudirse permanentemente alCongreso pata modificadas. Por cierto que esa flexibilidad debe equilibrarse congarantías que eviten un crecimiento administrativo inorgánico o fundado en inte-reses particulares.

1. Facultades de autoorgantzaciórr que la ley confiere a las autoridadesadministrativas

Una primera alfernativa para afrontar el reto de la flexibilidad es que la ley genereestructuras organizativas con elementos variables, de manera que la propiaAdministración escoja las más idóneas en casa caso. Puedo mencionár los siguián-tes ejemplos:a) Flexibilidad en el número de Ministros (biministros y triministros): La ya men-

cionada "Ley de Ministerios" (D.F.L. N" 7.972/7927) permite que el presiáente déla República pueda "encomendar a ufla misma persona mai de un Ministerio,,(ar¡.2). De allí que aunque existen dieciocho Ministerios y cuatro funcionarios

26

21

El D.F.L. N 29/2004 fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N. 18.834, sobre EstarutoAdmini§rrarivo (D.O. 16.03.2005)Glosa 2 del Subt. 21. de la Partida 08, Capítulo 15 del programa 01 (Ley N" 20.141, D.O. 1,4.j,2.20O6).Glosa 3 del subtítulo 21 dela Parrida 08, capítulo 0T,programa 01 (Ley N" 20.141,,D.o.14.12.2006).

180

I8I

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"N,(á'I I "N "E 'uE) saUv sq,{ e.rn1¡n3 ¿l ep I?uoIf,?N ofasuoS 1g (r,(

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ESTUDIOS SOBRE I-A. IXY ORGÁNICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERAIES DE I,\ ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

Al efectuar el control obligatorio de constitucionalidad de estas normas elTribunal Constitucional ha tenido dos actitudes:

Rechazaflas por entender que sería inconstitucional deslegal izar esta materia,pues "...la estructura interna de un servicio público, como también las atri-buciones de sus cargos o empleos, sólo pueden crearse por ley, a iniciativaexclusiva del Presidente de la República, lo que excluye la posibilidad deque ellas sean establecidas por la autoridad superior de un seryicio" (ssTC379/2007, 358/2002 y 443/2005)35.Asentir tácitamente, no objetando estas disposiciones en el control de constiru-cionalidad 1o que asumiría su plena conformidad con la cpR. "Así ha sucedido-señala Carmona- con los hospitales autogestionados y Ia Superintendenciade casinos. El legislador, en todo caso, en las leyes que no van a controlobligatorio ha dado plena flexibilidad organizatoria"36. otro ejempro sonlas superintendencias de valores y Seguros, Electricidad y combustibles yservicios sanitarios cuyos jefes de servicio, según rezan sus respectivas leyesorgánicas, gozan de "libertad para establecer su organización interna"37.Estas facultades se han visto reforuadas -en mi opinión- trasla reforma queintrodujo laLey N" 19.882 (D.O.23.06.200, al art.7" de la Ley N" 19.553(D.O. 04.02.7998), pues establece un incremento remuneracional para los

Se tuata del cons. 13" de la STC Rol N.31912001 sobre e1 proyecto de Ley del Deporre, que anula elart. 20 b) que permitía al Director Nacional de esta entidad "Establecer la organización interna delservicio". Añade el cons. 14" que se trata de una materia de reserva legal, ,,...de modo que las normasde una ley que pretendan alterar esa competencia y establecer que e1 Director de un servicio públicopuede disponer en aquello que es propio de ley, son contrarias a la Constitución". En igual ientidopueden verse los cons. 10" a 14" de la STC Rol N" 35812002, sob¡e el proyecfo de ley que creó el ServicioNacional del Adulto Mayor. CemroNe 5., Ob. cit. (supra nota l), pp.97-99.CARMoNA 5., Ob. cit. (supra nofa 1), p. 99. Puede verse también 1a Ley N" 20.065, sobre moderniza-ción, regulación orgánica y plarta del personal del Servicio Médico Legal (D.O. 21.10.2005), que ensu art. 5", inc. 4", dispone que el Director Nacional "con sujeción alaplanta y dotación máxima depersonal que se fiie al Servicio, establece¡á la restante organización interna del mismo y asignará lastareas específicas que le correspondan a cada unidad, de acuerdo a lo establecido en 1os artícuios 31y 32 del decreto con fuerza de 1ey N" 1/1,9.653 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizadode la Ley N" 1s.575". El caso de los hospitales autogesrionados puede verse en el art. zlp c) de la leyN" 19.937, que modifica el D.L. N. 2.763, de 1979, con la finalidad de establecer una nueva concepción de la autoridad saniraria, distintas modalidades de gestión y fortalecer la participación ciudada¡a(D.O.2402.2004), y el de la Superintendencia de Casinos en el aft. 41, inc. final, de la Ley N" 19.»5,que establece 1as bases generales para la attorización, funcionamiento y fiscalización de casinos dejuego (D.O. 07.01..2OO5).

La Ley Orgánica de la Superintendencia de Valores y Seguros (D.L.3.5jg/1990,D.O.23.12.1.9g0) señala ensu art. 8" que el Superintendente ". ..con sujeción a la planta y dotación máxima de 1a Superintendencia"gozará de libertad para establecer su organización interna y en conformidad coo lo establecido en\losartículos 28 dela Ley N" 18.575 y 10, letra a), de esta ley, determinará mediante resolución, 1os cometidcque correspondan a cadawa delas Intendencias, DMsiones, Subdivisiones, Depafiamentos u otras unid.ades,para el ejercicio de 1as funciones asignadas a la Superintendencia" (norma agtegada por 1a Ley N" 19.705,D.o. 20.12.2000). El Superintendente de Electricidad y Combustibles, "con su¡eción ila plantay dotacióomáima de la Superintendencia..., gozará de la más amplia libertad para establecer, mediante resoluciónfundada, su organlzación intema',, tras la Ley N" 19.613 (D.O. 08.06.199» que modificó en es¡e sentido dafi. 5" de la Ley N" 18.410, que c¡eó dicha Superintendencia. Iguales poderes tiefle el Superintendente deServicios Sanitarios (art. 5" de lalfÜy 18.902,D.O.27.0t.1.990) a partir de la Ley N" 19.549 aD.o. 04.02.1»8).Estas Leyes fueron objeto del control prcventivo obligatorio que realiza el Tribunal Constitucional.

Endque Raievic Mosler

funcionarios que s

que obtengan det(se les hayan fiiadunidades o afe,¿sen consideración,ambos". En consediversos de los e:tivo (D.S. N'983/"coniunto de fun<mismo ámbito fi¡indicadores" (a¡t-homogéneas" corconsignar que en r

disidentes que e§judicial, tendría c

2. Potestad orgllniÁ

La segunda vía de flexibiiAsesoras"4o a través dede las contadas manifel1 parte),desangradapoejercida por los Ministrola República"- cuando Ique no consideren ifrtedecretos quedan exento

38 En la misma línea véase el:(D.O. 03.01.1997), sobre as

mecanismo análogo al des<39 Me refiero a los votos disile

su desempeño, ... es una tr(cons. 2": "la 'ejecución de r

ción y de atrih,,cion6...-,1constituyen un incentiv-o pca otros y ordene los medixremuneratorio. Ello implicadiferencia de la mayoría- qula CPR encarga a ufvl frürrE

40 SrvA C., Ob. cit., p.77.41 Ya en 1982 BULNES A. adro

reguladas por la pote*ad rt58), pp. 136-7.

42 Así 1o permite el art. 1" I Npan firmar bajo la fórmulala "Creación de comisionesmiento de sus cometidm yo asesoras" (Cfr. dictaoen F

43 Ello se debe a que no esfoRes. N" 52011996, de C@tra¡por el Presidente debeo ir a

182

e8r

'ugl:)nlosáu ErlJrp ep J/ '1re p arrrJoJuoJ ugzEr ep úIUo¡ e JI uáqap alueprseJd Ia rodeluarn"pánp sopEIrrIIJ 's'c so'I '(966l'zf't/l'o c) sauorrsrrJrpou sns,( 'r¡ro¡e:]uo3 áp ¡g66ll0zE

oN 'sauel euarluoc anb ugzet ap ¿rrrot p sotJaJe solc¿ ap Eurirrgu el ue soprnpu ugtsa ou anb r aqap es o¡g Q,

'9ooz/L88'6 oN uelrrttrlp {3) .¡serosast osEJIuJgl sauolsrruoJ ua solJalsruIry sol áp salueluesa:da.r ap oluerrueJqrrlou.,{ sopr¡auroc sns áp olueru-ldunc 1a esed sozeld so1 ap ugrce¡due ,( ugrcrfr; 'seleuetsrurur s¿rosasp seuols1ruo) ap ugr)eer),, ¿lap eleJt es 'sorto a4ua 'opuenc ,,ec¡qgda¿ ¿l ep aluaprserd Iap uapJo ;od,, e¡nur:-o; e1 o{eq rcurtS endopetsg ep sorlsrurry sol ú útln)BJ anb '1gg¿¿9gg) rcOZ/6 "N

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ESTUDIOS SOBR¡ LA LEY ORGÁMCA CONSTITUCIONAI DE BASES GENER{ES DE I,t ADMIMSTMCIÓN DEL RSTAIX)

Las comisiones asesoras carecen de potestades (p. ej., dictamen N" 7.37g/199g)y medios materiales para funcionar, pues para tener unas u otros se necesitaríauna ley. De hecho, estos últimos suelen serles proporcionados por algún serviciopúblico creado por ley (sí, p. ej., dicramen N" 2.490/19g5). Contraloría ha dichoen numerosos dictámenes que "7a realización de funciones ejecutivas (...) noson propias de entidades asesoras, sino que corresponde que sean ejercidas porservicios públicos, cuya creación y atribuciones son materia de ley,, (dictamenN" 36.370/2006). Por ello ha rechazado que tales comisiones puedan';implemenaracciones", "definir meras" (dictámenes N" 36.370/2006 y 7.37g/799g),,,coordinarla implementación de medidas" (dictamen N" 34.392/2007) o ,,formular planes yprogramas" (dictamen N" 76.302/7994).pneste entendido el Tribunal Constitucionaltambién ha aceptado la posibilidad de crear estas comisiones por decreto supre-mo44. En suma, como bien indica su nombre sólo pueden ,r"rorr. y su asesoríano es preceptiva ni vinculante45.

Dentro de estas comisiones pueden identificarse, tentativamente, algunascafegorías:a) Cornisiones presidenciales para apoyar la formulación de políticas: Creadas

durante el proceso de elaboración de alguna política pública son una instanciaespecialmente (ttil para invitar a colaborar en este proceso a personas externasa la Administración, sea por su condición de expertos, su prestigio, su repre-sentatividad u otra calidad que haga conveniente contar con su asistencia. porsu naturaleza son eminentemente transitorias. Últimamente han habido algu-nas con mucha notoriedad, como el Consejo Asesor de la Reforma Previsional(o "Comisión Marcel')a6 o el Consejo Asesor para las Políticas de la InfanciaaT.Se han empleado también para contribuir a diseñar las políticas de reparaciónde las violaciones de los derechos humanos durante ra década de 19i0, comoocurrió con la "comisión de verdad y Reconciliación"48 y la ,,comisión sobrePrisión, Política y Tott.xa"49.

b) comisiones de apoyo a la gestión de program.as especfficos: Aquéllas que persiguencolaborar en la implementación de algún programa público y q,r" ,ro..ralmente

45

46

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48

49

La STC Rol N" 13111991 declaró que lafac:ultadpara crear Consejos Regionales de pesca que se otorgabaa las Intendencias Regionales en un proyecto de ley que modificó la Léy General de pesca y Acuicultura(y que sería la Ley No 19.080, de l99l) "...es¡á conforme con la Consrirución política de ia República,en el entendido que tales Conseios no constituyen un servicio público, puesto que si así fuera ellos sólopodrían ser creados por ley, y no por las Intendencias como lo establece el proyecto,,. Cfr. en MEND62A2., Ramiro. De los órganos pluripersonales en la Ad.minhtración del Estado, en especial el caso de C1RFO,p. 6 (inédito).Existen organismos asesores creados por ley que deben, en cambio, ser convocados obligatoriamente.véase, p. ei., el Consejo Asesor de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud y J Conse¡o deIntegración de la Red Asistenci¿l de los Servicios de Salud, establecidos en los arts. 15 y 25 del D.F.L.N" 1,/200, que fiia el texto refundido,_ coordinado y sistematizado del D.L. N" 2j$/j9 y hs leyesN" 18.933 y N" 18.469 (D.O. 24.04.2006), o los Conseios Consultivos Regionales de Deporte, creadospor el art. 24 delal-ey ñ t9.71,2, del Deporte (D.O. 09.02.2001).Creada por el D.S. N" 336/2006, M. de Hacienda (D.O. 24.06.2006).creada por el D.S. N" 72/2006, MINSEGPRES (D.O. 31.05.2006)Creada por el D.S. No 35j/1990, M. Inrerior (D.O. 09.05.1990).Creada por el D.S. N" 1,.040/2003, M. Inrerior (D.O.26.09.2003)

t84

Enrique Rajevic Mosler

están formadas Por 1

duración dependerá tcomo eiemplo las cmChile Barrio"5o, "C{xrsre

y "Directorio de Tracc) Comisiones Erc "Prú

ble: Se trata de casos

servicio público a cal

plos puede señalarse(CAIGG)53, que inclupúblicos mediante lade la potestad reglamBoletín 3937-06progla "Comisión asesora

viene a ser el anticiga fraYés de un Proyq

3. Potestad orgalnizd

Una tercera herramientorganismos públicos mtción de las leyes (a¡..7,de técnica legislativa Yrealidad, conforme el pCPR56.

Conviene recordar e:

constitucional desarrolle

50

51

52

53

Creada por el D.S. N'Z)/l!Creada por el D.S. N'681Creada por el D.S. N'24/ZCreado por el D-S. N" 1i

D.S. N" 108/2000 (D-o. o,

1,47 / 2005 (D.O. 72.rt.2$A modo de eiemPlo véasExenta No 644, de í.6Acreadas por el D.S- lf 3flD.S. N" 98312003, Hacieodde las metas de gestiónqrel att.7" de la Ley N" 19-55

asesoría que brinda este oCreada por el D.S. N" 6il2Una de las justificaciooes t

técnica legislativa, pues'erllat a cabalidad determimrsatisfacer". Así pasa en mde derechos cott$inrciandHurtado, 2004, p.2T2-

55

56

§8r

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¿IJOal :oua[tr{) oqf,eJac Ia uaOCVISI TI{I §

ESTUDIOS SOBRE LA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERAIES DE LA ADMINISTNACIÓN DEL ESTADO

sus puras bases. Refiriéndose a la categoría de las leyes d,e bases la doctrinaque su contenido debe restringirse a los aspectos principales de la materia -de aEsu nombre-, de manera que luego éstos sean desarrollados por la potestad rEgfomentaria. En otras palabras, estas leyes "restringen la competencia del legisladma las bases de una materia determinaday dejan lo demás a la regulación porhpotestad reglamentaria del Presidente de la República"57, tzl como señaló la SIC254/7997 a propósito de la Ley de Presupuestos5s. Si descendieran ala pormerx)-rizacióninfringirían la propia Constitución pues invadiríanvna especie de "resermreglamentaria".

Hace cuatro décadas advertía Teue V., al propugnar la incorporación al orde-namiento chileno de las "leyes de bases" siguiendo el modelo francés, que éstas *oponían a las "leyes reglamentarias", aquéllas en que el legislador " ...reglamentarfu'

latotalidad de sus aspectos sustantivos y adjetivos y los elementos técnico-jurídicmcorespondientes". En las leyes de bases esto no era posible ni conveniente debidoa que regularían materias "demasiado complejas, de mutación más o menos fre-cuente". Precisamente uno de los ejemplos que entonces ponía este autor eta"l*or ganización administra fiv a" 59

.

Pues bien, si aplicamos este razonamiento al art. 38 de la CPR se abriría vtancho espacio para la normación reglamentaria en materia otganizatoria. Sin em-

bargo, ello debe compatibilizarse con la exigencia constitucional de regular porley las materias que hemos visto en supra 11.1.., fundamentalmente la creación de

servicios y la determinación de sus atribuciones y las de sus órganos Excluidas

esas materias quedaría, sin embargo,la orgatización de la estructura interna de los

MoLTNA G., Hernán. Ia distribución de materias ente el dominio legal y el reglaruentario. /en/ XYTII

Jornadas Chilenas de Derecho Público, Facultad de Derecho U. de Concepció¡, L987, p. 37. Véase tam-biéri BuLNES A., Luz. Leyes de bases y potestad reglamentaria en la Constitución de 198O. /enl Revista

de Derecho UCV \1, 1982, pp. 1.33-153, donde se afirma que la noción de bases ". ..1imitaría la compe-tencia del legisiador a formular só1o 1as bases o principios fundamentales, pudiendo el Presidente de la

República, por su potestad reglamentaria, desarrollar por [a vía del reglamento dichas bases o principios.Sería ésta una potestad ¡eglamentaria de ejecución delaley, perrt mas amplia" (Ob. cit., p. 139, cursivas

en el original). La misma autora, como Ministra del TC, expresó en una disidencia que los numeralesdel art.63 de la CPR que corresponden a leyes de bases (el 4, e1 18 y el 20) "...evidentemente dan más

amplitud a la potestad reglamentaria del Presidente de la República..".. Los demás numerales, en cambio,indican "...específicamente 1a materia que corresponde que e1 legislador regule, 1o que no da la amplituda 1a potestad reglamentaria que dan las leyes que sólo deben contener las bases". A contrario sensu,

entonces, la ley de bases viene a dar cobertura a la potestad reglamentaria y no al legislador común(Consid. 18" del voto disidente en la STC Rol N" 28211999).

Dice su cons. 22": "Que, la Ley de Presupuestos es una ley marco y, por tanto, corresponde al organismoadministrativo detallar su ejecución. En este orden de ideas resulta útil recordar la opinión del profesor

José Luis Cea Egaña que estima que "la Ley de Presupuestos no es más que un ejemplo particular de

aquella conflguración global del dominio máximo legal, es decir, que a ella corresponde establecer lasbases del n4gimen presupuestario d.el sector público, entregando a. b. potesta.d regldm.entaria la patticu-l.etrización y ejecución del presupuesto nacional. Dicho en otras palabras, la Ley de Presupuestos es unanormativa típicamente a\forizatoia, en términos generales o básicos, de un marco que contempla loslineamientos fundamentales de la política de ingresos y gastos del Estado para el año calendario, cuya

aplicación queda entregada al Jefe de Estado", (negritas nuestras).TAprA V., Jorge. Norma de clausura, ley d,e bases y delegaciones defacultades legislatiuas. /en/ YY.AA.Trabajos y concbtsiones. Cuartas Jornadas Cbilenas d.e Derecbo Público. Santiago: Jurídica de Chile,1.966, p.54.

Effique Ratevic Mosler

organismos: en ese esP¿c

¡rtr vía administrativa.La Contraloria Gertenl

rización reglamentaria, di

supra lll.1.d). Así, Por ei(buciones para determinarPública corresponden a su

Iey No 78.575, Orglnica I

del Estado, de la plana yvigentes"6o. Esta última padministrativos en la orgz

los que permite establectOtro pronunciamiento ha

interna de los servicios -privar de la calidad de allegal, pudiendo fijarse Pola potestad legislativa- (Ddo los reglamentos sobretanto se enmarquen en k

En este último aspectocontralor a Propósito de I

de implementar el aft- 72

orgariz forios deben estz

'...los actos sobre organiAdministración del Esraü

62

63

Las normas invocadas Por es

N" 19.937, que establece cuy modificar la estrucn-rra inart. 42, según el cual 'la es

1o establecido en el artículolegales vigentes". Añade GN' 2.763, de 1979, codunr:ra1 reglamento su regulaciiio,de los límites fijados por ese

N" 19.257/1999.Señala este dictamen que '-organización intema de la mdes respectivas, su coordifirydictado por el alcalde, cm a

no adviefte obsráculo irxffiorgánica, en los términm i¡administ¡ación municipat de

aludidas dependan de ls IUnidad a 1a cual el artío¡to Zy financieros de tales sersiiOficio N' 39.798, de O3.@-2

Botetín 3768-06.

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IEJauaC eJJolrrtuoJ ¿tsá 'o^lleiurou olxeluol ose uA / 'ofe)uol Iep opJan)¿ uoJ 'aple)le 1a:od opentp

I¿drf,11¡n1¡ oluaru¿l8eJ un eluerperu sepelnSár ras uaqep 'uglsl^Ipqns o ugt)eulpJoo) ns 'se^lpadseJ sap

-úprun sBI ¿ uau8rs¿ es anb s"lrJJledsa seuorJunJ s¿l orüo) Jse ¡peplT¿dt)lunlu el ep EuJalur ugI)EzIUeBJo

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uq;lezrue?ro EI reJlJlpout erEd petsalod 3l opp8ullslp 3q olua¡Uzl)unuord or1o'Gooz/LzS'6I oN ueluEl)lp) !wCS]O'I q ep Ze ',Ue Ia re)elquls3 alrursd anb sol

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III¿ ep- eualew eI ap seldeuaDsos sulJpop e§asvq al

elJoal :ouallqJ oqJalao Ia uaoavJ§l TrA §9r

ESTUDIOS SOBRE IA I.EY ORGÁNICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

someterlos a un control previo de legalidad, y así 1o ha señalado expresamente esta Entidadde Control en su dictamen N" 914, de 1993, entre otros. / En efecto, debe recordarse que

esta Contraloría General, si bien en su resolución No 1050, de 1980, contemplaba comoactos afectos al támite de toma de razó¡ aquellos relativos ala organización interna de losservicios públicos, ella fue derogada por la resolución N' 55, de 1992 -{uyo texto refundido,coordinado y sistematizado fue fijado por la resolución N' 520, de 1,996-, en la cual no se

han incluido tales actos, por considerar que no se refieren a materias esenciales".

Añade Contraloría que la creación de nuevas unidades se rcalizaúa "en con-formidad con parámetros orientadores, cuya evaluación compete realizat a lospropios municipios y que dicen relación con las necesidades e intereses comuna-les, cuestiones de mérito o conveniencia aienos a la competencia de esta Entidadde Control, y por tanto, no susceptibles de fiscalizar por la vía del control previode juridicidad". Con todo, recuerda que "las funciones municipales tienen fuenteIegal, de manera que en ningún caso los errores u omisiones en que incurran losmunicipios al establecer su estructura orgánica y las funciones que competen a

cada unida{ constituyen aspectos relevantes a la hora de definir la legalidad delas actuaciones municipales como consecuencia de las denuncias que se efectúenante esta Entidad de Control y del elercicio de sus facultades fiscalizadorus". Conello no hace sino subrayar la primacía de la ley sobre el reglamento en esta mate-ria, como señalan diversos dictámenes6a. En síntesis, Contraloría admlte sin mayordificultad el ejercicio de la potestad organizatoria por vía reglamentaria en tantono contradiga alaley.

La práctica administrativa confirma generosamente el espacio del reglamento deejecución. Sólo a modo ejemplar pueden citarse casos tan variados como el D.S.N" 779/7984 (MINECON), que reglamenta la Comisión Nacional de Riego (D.O.76.08.1984); el D.S. N" 1,40/2004 (Salud), Reglamento Orgánico de los Servicios deSalud (D.O. 27.04.2005); el D.S. N" 7/1.997 (MINSEGPRES), Reglamento Orgánicodel Ministerio Secretaría General de la Presidencia (D.O. 22.77.7997); el D.S.N" 355/1976 (V. y U.), Reglamento Orgánico de los Servicios de Viüenda yUrbaruzación(D.o.04.02.7977); y el D.S. N" 397/7976 (V. y U.), Reglamento Orgánico de lasSecretarías Ministeriales de Vivienda y Urbanismo (D.O. 08.02.7977).

Tratándose de las Municipalidades el art. 37 de su LOC es más enfático. Disponeque un reglamento municipal regulará"la organización interna de la municipalidad,así como las funciones específicas que se asignen a las unidades respectivas, sucoordinación o subdivisión". Se :rata de un texto previo a la reforma constitucionalde 1997, pero que se aviene bien con la flexibilidad organizatoria que prevé el

64 El dictamen 28.535/2007 recuerda "que la jurisprudencia de este Organismo Contralor, contenida, entreotros, en los dictámenes N's 26.128, de 2oo2, 17.21.2, de 2005, 39.653 y 47.762, ambos de 2006, haprecisado que la atribución de organizar y administrar el correspondiente servicio debe ser eiercida porla autoridad respectiva ciñéndose a la ¡ormafiva legal vigente sobre la materia que es objeto de susdecisiones, la cual se encuentra constituida, entre oúas, por la ley orgánica del organismo público deque se trate". El dictamen N" 34745/2003 señala que los Jefes de Servicio están facultados para crearunidades funcionales y operativas por resolución exenta, las que no formarán parte, sin embargo, de laestructura orgánica de la institución.

188

art. 727 CpR, permiüendo umunicipal65.

En el nivel regional el aaprobar "el reglamento queplar la existencia de diver:sque dicho reglamento nomla STC 755/7992 declaró irla CPR encargaba a una LOde este organismo (cons. 1Írechazar un proyecto de mrción interna del Gobiemo X(cons. 23). Con todo, en ede manera que estas senterde la generalidad de los ser

También la poresrad regl!des funcionales concretas-.UReclamos y Sugerencias (O16.10.7990), o la Comisión (de Vivienda y Urbanismo, oúltimo caso Contraloría tomComisión no asumiría potesúcomisión sólo podrá tener c

La revisión de esras situacellas es la Coordinación Genrdependiente de la DirecciúExenta N" 1.603, de 19.0g.19N" 2020, de 04.07.2006 y sude sus modificaciones no hael de la citada Comisión C.orvulnerar el art. 4g a) de la Lerorganigrama que da cuena dfuncionarios pero sí con 216

Véase, p. ej., el Reglamento N.7tde la Ilustre Municipalidad de Spalidad,/ordena nzas / f eglaÍteufo_jPeñalolén de 25.09.1992 (coos¡IradMaipú, de 30.12.2005 (consultadordownload&gid = 56&Íerrnd:3?2) ointerno de la Municipalidad de \ilordenanzas/regla mentos/reglamoEl arr. 5o hr del D.F.L. N" Bt0/lgprevia proposición det Mini.*ro delos servicios dependientes de dirhConcesiones fue el Deparamenro rCfr. http:,4slww.concesiones.cllindlconsultado el 01. 10.20071

68I

lL00z' 0I' fo Ie opEllnsuorl

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ugrJsnlrs el e 'Jilep 3lE^) ounllr-r alsa E u?paJ? ou s¿r)ualuas s31s3 anb uJausu] ap'gE ¡s ou ,( U¿C el ¿p ell'us Ie grllde )J IO oser alsa ue (opot uo) 'GeZ'suof,)

,,p8al odJanf, oqJrp ep ¿rdoJd e¡J)leuJ BUn uJa IEuorEeU ouJerqoC Iap EUJelur ugr)-vztuv8ro BI,, anb opuuJalal 'UYC3O'I EI ep ugrlEJIJIpouI ep opal.ord ul rezeqJal

V gOOZ/ey? 3IS EI o8an¡ z¡rln8es anb orrelrJJ '("ttl Á o€I 'suo3) orrsrue8Jo atsa apug/JBztuearo L uglcer8alul €l --oluarrrEl8al un E ou- f,OT r¿Iu¡ e vqeatef,ue UdJ ¿lenb opuulegas otra.(ord ¡ap auzd ENe lzuorJntrtsuoJur orullep Z66I/5;I )IS BI

oJad'lzuor8eJ ouJerqo8 Iep BuJalut ugoezlue8Jo ?l as¿rrrJou oluauelSal oqJrp anbelpualaJd as aluarul¿ur8rrg ',,ofeqeJl ep sauorsruro3 s¿sJa^rp ep Er)ualslx) el Jeld-rueluo) gtpod es enb Ia uJ (oluerur¿uorJunJ ns eln8al anb oluarus¡8a.r 1a,, mgoJdeEred leuoraer ofasuor le etq]oeJ UVCJOT el ap (e 99 'ue Ia luuorEar le^ru Ia uA

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eve]Ittaurelaal pBNalod 3l ep ugrJue^relu alu?uodrur zun opusrlured'ud) IzI 'u3

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ralsow )$al¿U JnbuuAocvJsr Tro -§94

ESTI]DIoS SoBRE IA LEY oRGÁNICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERALES DE I,A ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

como "agentes públicos"-6t y.r.t programa presupuestario especial69 que se remonta

a la Ley de Presupuestos de 1996. Según señala un documento del Ministerio de

Obras Públicas de 2003 la creación de un organismo de esta nattraleza respondió

a la necesidad de unificar unidades dispersas ligadas al sistema de concesiones

en "una estructura flexible y dirrámica, que asegura(se) el necesario proceso in-

teractivo entre los sectores privado y público..." y "...se adecuara al desarrollo

del sistema"70, que pasó de administrar inversiones por 74 millones de dólares en

1996 a 689 millones de dólares en 200071. Contraloría registra varios dictámenes

en torno a este organismo sin que ninguno repruebe esta forma de otganización(p.

"1., dicrámenes N" 9.71,2/2006, N" 28.797/2005 o N' 3.11112005).

Hay también dictámenes que han rechazadola creación de organismos semejan-

tes, como elN" 5.724/1994 que rechazó la creación de una "secretaría Ejecutiva del

Programa de Ciencia y Tecnología", dependiente de la Subsecretatia de Economía,

por considerarla una modificación de la organización interna de dicho Ministerio

contraria al art. 33, inc. 2", CPR, que exige que la l.ey detetmine la organización de

los ministerios. De igual modo se objetó la creación por D.S. de una "Comisión

Coordinadora pata dar Cumplimiento a las Obligaciones del Estado de Chile en

Maferia de Derecho Internacional de los Derechos Humanos", señalando que .di-

versas disposiciones del instrumento en examen aluden ala"Dirección de Derechos

Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores", sin que esa unidad se encuentre

contemplada en el Estatuto Orgánico de esa Secretaría de Estado, contenido en el

D.F.L. No 1.67, de 7978, de ese Ministerio, (dictamen N" 9.887/2007). Estos pronun-

ciamientos parecen contradecir los anteriores que citamos, pero pueden entenderse

considerando que en virtud del mencionado arf' 33 CPR la regulación legal de la

organización ministerial debería ser más densa que la pura "organizaciónbásica"

aludida en el art. 38 dela misma Carta Fundamental parala generalidad de los ser-

vicios. Con todo, esto no obsta a que las leyes orgánicas de los Ministerios tengan

también un espacio de reglamentación de ejecuciód2 y que haya casos en que la

propia Contraloría ha variado su postura aceptando la creación administrativa de

unidades, como la ya aludida Comisión Coordinadora del Ministerio de Vivienda

o la División de Comunicaciones del Ministerio de Obras Públicas (creada como"Unidad Funcional" mediante Resolución de la respectiva Subsecretaría, según

informa el dictamen N' 39.013/2004)73.

70

71

72

Cfr. http://www.mop.cVtransparencia/honorarios/concesiones/2007O6.html [consultado el 01.10.2007]

Se trata del programa "Administración Sistema Conceslones", que corresponde al 08 del capítulo 02

(Dirección General de Obras Públicas) de la partida 12 (Ministerio de Obras Públicas) de la Ley N" 20.141

(D.O. 14.12.2006).MrNrsrERro DE OBRAS PúBLICAS. Sistema de concesiones en Cbile 1990-2OOi, junio 2003, pp' 23-4.

Ibíd., p.6.Véase, p. ej., el D.S. N. 136/2004 (SAIUD), que aprobó el Reglamento Orgánico del Ministerio de Salud

(D.O.ZL.O4.2OO5) o el D.S. N"7/1991(MINSEGPRIS), que aprobó e[ Reglamento Orgánlco del Ministerio

Secretaría General de 1a Presidencia (D.O. 22J,1.1991). Véase en este último la creación de una "oficina

de computación dependiente del Subsecretario" (art. 6').Res. No 1.996/2004, de la Subsecreiaria de OO.PP. Pueden verse otro ejemplo en el dictamenN. 23.006/2006.

68

69

Etrique R¿ievic Mosler

§ 4. I"a Drsrxl

A estas alturas parece czaforia es bastante másla CPR y la LOCBGAE.tan extraño. Parn¡o A P

se consideraba un atrihreglamentaria":

"...desde el mismo ori{complejo (Gobiemo/Adpor lo que se refiere a I

Ia evolución constitucioconsecuencia del mismdel Estado, diferencia&que intervieneYalaryeslera interior, al w airelaciones juídicas Y, P

Este planteamiento l

rango nofmativo, aspe(jurídico. SÁN*raz M.lo

"Esle tipo de const¡uccinormas de organizafureal en las relaciones e

determinan los órgaocx

forma de funcionami=relacionan con la Afui

Con todo, SCFII,DT-

un derecho-marco, !trual establecer las premlriamente imprecisos Ydespliega su eficacia e

MAyER señalabra a fpersona moral de deredía modificar un orga

cuerpo administrativo

75

i6

PAxnJo A., Ob. cit. (*Paen C¡ruÉ DE MAIBERG. f,¡UNAM y Fondo de CulnrSÁNCHEZ M., Ob. cit (stPSCHMTDT-HASSMANN, EbedMarcial Pons, 2OO3, p- D

7a

190

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' 692'd';OOZ'.suod IsIf,rúW

-dyNI :plrpe¡,11 'oua$xs ou.to) on!ftlttslulurpv oq)arao pp lo,@ua8 4uoa1o7 prúrlraqg 'NNyNssvH-rcrwH)S'OZZ'd'O etou r»dns) u) qO ''w zaHlNyS

'ss,{ gg¿ 'dd 'S66f 'erlurguo)g ¿rruln3 ap opuo¿ L ¡qy¡¡oq)ereg ap p"lln)BJ :'¿'g 'ocrx91¡ pe eZ'opulsl pp Ta"tauaB 4uoa¿ 'puoudr¿ 'cuasrv6 ac ir-uuvJ uáseJroet sptse ap

"pelielap sgur ugnducsap eun asra^ eper.d'gLe'd '11 rrou otdnsl't1c qO 'v ofrruvd

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peueqll ¿l uepaJ¿ anb sarepod ap opetop Jzlsa eqap o^lleJNIUItupB odran)o^anu Ia rs uarq o Ízr( opulnaat eyqetq.(a¡ e¡ anb,, ugloeztue8Jo BUn ffJIJIpolu 3]p-ualaJd es opuenJ Áa1ql- esJe^Jasal ¿]qep olgs oJIIqld oqlsrap ap IsJoIU suosrad¿un ep ugrJ¿rrJrporu o u9lJ3er3 EI anb xD( olSIS I3p seulJ e egeTev¿s ua^vlN

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'rr,,ocrp'.tnl ¿tsI ep otund 1a epsap elu¿^elaJJl se'olu¿l ¡od'1. secrpl.rnf seuoll?lárs"Jep?pJa ep eluexa glsa 'souepzpnl) sol uoJ seuol)elal svy e tuale;as ¡e louatul BreJse

e¡enbe anb¡od 'o¡a a otueruplred Ia 'rrcap sa 'rzlndod ugrczluasarda; z¡ zl. euetaralul anbe¡ ua .{ ouep¿pnrl Ie uor ugrleler ¿qer1 els? anb ua to¡¡atxa ¿l ep epeIJueJeJIp 'opetsg IepJOrJelUr sJaJSe el eJqos Orunuop ]ep ¿JJeuotu IE oluarrurJouo)eJ ]e ouISIuI IeP el)uenJásuo)otuoc L ocrnbrguour oldlcur¡d Ie gzrJoel as epuop 'zruzu;a¡y ua ]EuoIJnlDSuoJ ugrlnlo^e 3latuoruelqatou oprngu ?q otuelrrlJouoJer etsa ug 'ugrc¿Jlslu¡upv q ? ererJar as anb o1 .rod

etueur?terruot'ugtcezlve?tootne ep pztsátod z¡1druz ¿un (uolJ¿Jtsluflupv/ouralqog) ofaldruocoqJrp s opuerJouo)ar oprue^ zq es'puorcnrlsuoJ opetsg Iap ua8uo orusnu Ie epsep"',,

i,plJeTuarnel8eJ

E^JesaJ,, uun ep oporu Iú 'o^qn)efg Jepod Iep o^rsnpxs olnqlJlu un eqEJapISuoJ as

euoleztueBJo pelsalod EI elueruluur8uo anb alarlal ap auod 'y oftruyd 'ogzrxe uulEtlnser ou eperedrrJoJ eurJlJop EI opu¿sr^ar 'oSrzqrua UIS 'gYcgSof 3l Á udf, el'aluauueu¡rurleJd 'Jepuelua e ueqep anb ol ap

"punlue)e squt aluzlwq se Erlolzz

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o(Iv[vdr{ro] olltiruflc rs NtrvruolvzrNvcuo (IvJ.sirJ.G v-r sc Ngnrrsfu,r.sra v-I '7 §

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Iap ¿^llnJelg EueTeJJes" a-uefelxes sorusuz8ro aP u

'Gooz/rfr'lug]rBzlueaJo ap suIJoJ s¡

sauaruglf,Ip solJe^ EnsISa

ue ssJEIgp ap seuom[ ?1

oIIoJJ¿sap le eref]Jape 4-uI osaloJd oIJESalau IesauorseJuo) ep uIlIa§Is I

grpuodsa"r ezelefi\eu vÉap oIJeIsIUIW Iap oluelrfstuoural as anb 5gFlcadsa

ecr¡c9rd ,t yqoat roualrqr oqf,aJag Ia ua euolezruz8ro peratod 11Jalsor{ f,h¿fru ¿nb¡rugocvJs€l T(r !

.!qE!+F-

ESTUDIoS SoBRE LA LEY oRGÁNICA CONSTITUCIONAT DE BASES GENER{ES DE LA ADMIMSTMCION DEL ESTADO Enrique Raievic Mosler

propiedad de los súbditos"77, criterio seguido por FoRtsnorFF, para quien el poderorganizatorio se atribuye al Ejecutivo con los límites que derivan de la ley, el pre-supuesto y otros criterios materiales generales, como la no alteración sustancialde las competencias atribuidas. Exigir siempre la intervención legal para ejercer lapotestad organizatoria tendria numerosos inconvenientes:

". . .no sólo se produciría una sobrecarga en el sistema legislativo, sino que se abriríala ptertaa una intervención directa de los partidos políticos en las cosas internas de la Administración,que estaría en contradicción con todas las tradiciones de la Administración y de la burocraciaalemanas. Por último, el Estado moderno... necesita de una cierta elasticidad de organlza-ciónpara poder adaptarse a las siempre cambiante circunstancias. Y ésta se perdería si se

privara a la Administración de la facútad, ínsita en su poder de organización, de darse su

propia estructura"78.

Comentando el caso italiano, GLtNNtNt afirma que originalmente el único límiteindirecto de la potestad organizatofia era el presupuesto, pero progresivamenteaparecieron nuevas restricciones para frenar los abusos y la politización de laAdministración, hasta terminar por homologarla con las demás potestades públicas.

Aun así, "la potestad de organizarse es todavíahoy reconocida al poder gubernativoy administrativo, sólo que es mucho más rígido su ámbito, ejerciendo la ley unacontinua presión tendiente a su limitación"19. La distinción entre el campo legal y el

reglamentario también está marcada por la diferenciación entre órgano y organismoa partir del art. 97 de la Constitución italizna, que dispone: "Los oficios públicosse organizarán según los preceptos de la ley, de tal modo que se garanticen su

buen funcionamiento y la imparcialidad de la Administración". GreNNml estima que

deben ser ordenados mediante la ley los oficios que tienen la misión de expresarhacia el exterior la voluntad de las administraciones, vale decir, los oficios-órgano.Así, la potestad organizativa del gobierno-administración no abarcaría "lo que se

refiere a los órganos, y comprende, en cambio, todo 1o referente a los oficios queno constituyen órganos administrativos"so. Éstos se normarían por reglamentosot ganizativ os estatale s.

CARRE DE MALBERG explica que en Francia el Consejo de Estado adoptó a iniciosde siglo pasado una distinción semejante, al aceptar la creación por via reglamen-taria de los "Consejos de Trabajo":

.La resolución de 19 de febrero de l9O4 [que creó los Consejos de TrabajoJ se funda en laconsideración de que tienen un "carácter puramente consultivo", y que "son, esencialmente,órganos de información" y finalmente, y sobre todo, que "no se hayan investidos de ningúnpoder propio de decisión". Se encuentra en esta afirmación... lafeoria alema¡a que con-

19

80

MAyER, Otto. Derecbo Administratiuo Alemán,T.IY,2 ed. (Le Droit Adruinistratif Allemand,París,1904,trad. por H. Heredia y E. Krotoschin). Buenos Aires: Depalma, 1,982, p. 275.

FoRTSHoTFF, Er¡st. Tratado de Derecbo Administratiuo (trad. de la 5^ ed alemana, 1955, de F. Ga¡ridoF., Gómez de O. y L. Legazy Lacambra). Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1958, pp. 550 y ss., esp.pp.554-5.GrANNrNr, ob. cit., p. 32O.

Ibíd., p.322-3. Sobre oficios y órganos véase pp. 156-161.

siste en distinguir los reglameotcr

imperativa respecto de tercerm ¡de esa Potestad, se mantienen así

tienen é1 alcance de medidas Pro

por la resoluctón de 4 de rnaYo dia República, en ausencia de to&

exmá leY en la materia, Posee el

estado de los funcionarios dent¡o

En síntesis, se requeriía leY Ide autoridad, Pero no Para regu

y las condiciones de su fun1oSin embargo, este autor Precrsír

cuando se Pretenda no sólo as

que se desee crear nuevos o4lal

empleos, "Evidentemente los rr

coÁo simPles medidas subaltel

cial y autónoma que excluYe k

ejecutivo, tal como se desPren

ráquieran de una a:utorjz sfusistema francés admite una ar

número Y las atribuciones de

que asegura al Jefe de Estado Y

y reorganización de los gobie

i"rr". itg,rnas desventai asf3 "figura de los Ministros delegat

allado del Primer Ministro co

fifan Por decreto Presidenciala'la que acomPañan' Incluso I

de Estado autónomos, que se

en las mismas condiciones qu

de Cua.rus, aiustar meior la t

nuevas autoridadesa4' tdéntic

ción de los dePartamento§ m

de la Constirución de 1959 p

cate gorías le gales PreexistentFinalmente, en el caso es

demás Potestades, a la vincu

il-co*r ru tuI*uERG, ob. crt-GuPnn2 lbíd., p.6L2.83 CHAPUS, René. Droit adninístruti&4 lbíd., p.212.85 lbíd.., p.221..86 MArrruN, André. f)ereclto adminir

la Constitución francesa e*atrleo

entes Públicos".

192

e6r

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yg.un ¡, ,r-rL oprpuatua Bq as u?rqlu?J .EssalErrelsrurur soluaruzuzdep sol ap ugrf,

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sBI ap pnprin,ror,d e7e ouJerqoC 1ap ugrcrsoduo) el ¡ofau¡ rctsnle'snavH3 ap

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sorJuleJf,as,( soJlsIuIIAJ aluaurlsuolJdacxa ualtrupz es osnlJul 'uegzdruoce anb q zpsplJolns 11 ap ugrceSalap rod uac¡afa as d aldurrs ¡elcuaptsa:d olersap rod uzfi¡

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so^anu osnlJur o soluarurlf,e¡qelsa 'solctares 'sourslue8Jo so^anu JE3JJ easap as anb

ours ,o¡re.ln1Jrulse o ortr^Jas Iep Eq)Jutu e7 ntnaase olgs ou zpualard es opu?nf,

La1 run EIJzSaJeu gras anb opualpege sulJlJop zlsa ¿sca¡d Jolne alsa 'o8reqrua urg.soJalJet ap oqJaJap Ia uzuorssl ou anb oluaruúuolJunJ ns ap seuolJlpuoc sq L

soc¡¡qgrd sor)r^Jes sol ap JorJslur vgtteztueato e1 rqnSar etvd ov o;ad 'pepuolns ap

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ESTUDTOS SOBRE LA LEY ORGANICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

que "el protagonismo ha correspondido alParlamento en cuanto ala creación,modificación y extinción de entes públicos, y a la Administración en cuanto aidénticas operaciones respecto de los órganos que integran aeué1165"87. conformeal art. 703.2. de la Constitución Española "Los órganos de la Administración delEstado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley" (excepto elGobierno y el consejo de Estado, que requieren ley); el uso de la expresión "deacuerdo" abre espacio a la intervención del reglamentoS8. La Ley 6/1997, de 74 deabril, de Organización y Funcionamiento de Ia Administración General del Estado(LOFAGE), y la Ley 50/7997, de 27 de noviembre, del Gobierno, disrribuyen lapotestad organizatoias9 y permiten que por Real Decreto -una norma reglamentaria-puedan crearse Departamentos Ministeriales, Secretarías de Estado, Subsecretarías,Secretarías Generales, Secretarías Generales Técnicas, Direcciones Generales, etc.Pata evitar un crecimiento administrativo inorgánico se han impuesto diversos con-dicionamientos al ejercicio de esta potestad: unos de carácter sustancial (como evitarla duplicación de órganos, art. 77 LRJAP), otros de carácter procedimental (comoinformes y aprobaciones previas obligatorias, en que intervienen el Ministerio deAdministraciones Públicas y los Ministerios de Economía y Hacienda) y, finalmente,uno de carácter financiero (cobertura presupuestaria)90.

En suma, el derecho comparado exhibe un ámbito de acción administrativomuy relevante en materia de organización administrativa.

Ü SANTAMARÍA P., Ob. cit. (supra nota 1), p. 44t.88 BARCELONA Ll. señala que ni siquiera existiría en este artículo una reserva de ley, pues "el grado con el que

la ley regule la materia (organizatoria) va a depender de la decisión clel propio legislado¡ decisión que,como hemos visto, puede optar por una variada gama de posibilidades, todas ellas constitucionalméntelegítimas... la mediación formal de ley es suficiente". Así, e1 legislador define con qué profundidad regu-lará la mafena (salvo en el caso del a¡. 98.1. CE). Lo único prohibido es la intervencién de reglamentosindependientes. BARCELoNA Ll., Javier. Principio de legalidad y organización ¿td,ministratiua igobarno,administración, ley y reserua de lqt en el artículo 103.2 de tá Constitución). /enl M¡¡trÍN_nmonmro B.,Sebastián (coord.). Estudias sobre la Constitución española: Homenaje al profesor Eduardo García deEntenía, T. l. Madrid: Civitas, 1991, pp.2.357-2.452.

8e El art. 2.2.) de esta última encarga al Presidente del Gobierno la creación, modificación y supresión,por Real Decreto, de los departamentos ministeriales, así como de las secreta¡ías de Estado, y 1á facultapata aprobar la estructu¡a orgánica de la Presidencia del Gobierno. En ejercicio de estas facultades sedictaron el Real Decreto 553/2004, de 17 de abril, que reestructuró los Departamentos Ministeriales, y elReal Decreto 562/2004, de 19 de abril, que aprobó la estructura orgánica básica de los DepartamentosMinisteriales. Tratándose de las Subsecretarías, Secretaías Generales, Secretarías Generalés Técnicas,Direcciones Generales, Subdirecciones Generzies y órganos similares a los anteriores corresponden alConsejo de Ministros análogas potestades, también por Real Decreto (art. 10.1 LOFAGE). por último, lacreación, modificación y supresión de los órganos de nivel inferior a Subdirección General correspondea cada Ministro, previa aptobación del Ministro de Administraciones Públicas, y mediante orden minis-terial (afi. 10.2 TOFAGE), y las unidades que no tienen la consideración de órganos se crean, modificany suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo (a¡. 1.O.3 LOFAGE). SANTAMARÍA p., Ob. cit.,pp 441_3.

eo rbíd., pp. 443-5.

1.94

En¡ique Ra.ievic Mosler

§ 5. Drs¡-urror rlDE(,

Es indiscutible que Iey ytanto en el extranjero cuque cada una de est2s fixlas "disposiciones genemlpúblico deben necesaÍiarr"complementar esas dispopotestad reglamenhria, ¡xnuevas atribuciones Íyatz tderechos para el personaladministrativa que crea unde su organización al #organización de los servici«y debe ser complemenadahacer su funcionamiento mel deslinde entre Ia ley y el

También se ha referidoTOCBGAE y el art.38 CpR qrde las estructuras y dernás áes, semánticamente, lo quepues, los cimientos en que elos que deben ser establecidordinaria y reglamentaria, aluego afirma que ,,en una §puede haber un radio de acciun punto de vista honzon¡alÍir ndame n t e n la or ganizacrfuejercerán sus órganos, el pro(en lo profundo o vertical, laspodrán ser sino básicas y getrior y común de los ministerkcada uno de ellos,,e2. EIIo panla LOCBGAE y la ley común,

Los antecedentes revisadcnuestfo ordenamiento iurídicr)al reglamento. pretenáer quenorma que debe ser desarrollaexceso, al menos tratándose d

:--i, Iiyi. !: ob.cit. (supra noa j)- pp-"

91yu. A.. Manuei. Algunas ccmsi&del Estado. /en/ Caceh Jurídica I\-

96r

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ESTIJDIOS SOBRE LA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAT DE BAsEs GENER{ES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADo

regular su "organizaciónbásica" y el desarrollo de ésta debe realizarse a través deIa intervención de la potestad reglamentaria -no a través de leyes- salvo en cuantose pretenda modificar esa "organizaciónbásica" (caso en que se requerirá Loc, porel art. 38 CPR) o se trate de materias que específicamente han sido reservadas allegislador por el constituyente, como las mencionadas en supra II.1 a). Ello, salvoque se trate de organismos en que el propio constituyente ha encargado alaleyregular st "organización", como el consejo Nacional de Televisión (art. 19 N"12,inc. 6"), la Contraloría (art.99, inc. final) o el Banco Central (art. 10g).

Aplicados estos criterios al cuadro organizatorio regido por la LoGBGAE (osea, excluidos los organismos que señala el inc. 2" de su afi. 2l)93 Ia situación esla siguiente94:a) El legislador está facultado de forma exclusiva para:

Crear organismos públicos dotados de potestades públicas;Ctear órganos dentro de los organismos, todavez que esto también envuelveuna atribución de potestades;Desconcentrar o descentralizar órganos públicos;Asignar recursos y funcionarios a los organismos públicos; yEstablecer Ia "organizaciónbásica" de los organismos.

b) El Administrador está facultado paraiCrear organismos públicos asesores (esto es, sin potestades públicas en un sen-tido esÍicto), sin recursos materiales y sin una dotación de funcionarios;Detallar las materias que más arrlba consideramos incluidas en la reservalegal, siempre que previamente lashaya regulado laley, a trayés dela clásicapotestad reglamentaria de ejecución (que, por cierto, deberá subordinarsea la ley); yDesarrollar Ia organización básica que se establezca por Loc (fundamen-talmente por la LOCBGAE) con el límite de no invadir la reserva legal, valedecir: i) no crear órganos, ii) no ampliar las potestades atribuidas por la leyy iii) no incrementar los recursos materiales y humanos otorgados por la ley.Esto significa que el reglamento puede crear nuevas unidades funcionales quepermitan ejercer las atribuciones entregadas por la ley de una manera máseficiente, coordinada o eficaz, definiendo o alterando la estructura internadel organismo pero dejando intactos los órganos legalmente definidos.

"Las no¡mas del presente Título no se aplicarán a la Contmloría General de la República, al Bancocentral, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de orden y seguridad pública, 1os Gobiernos Regionales,a las Municipalidades, al Consejo Nacional de Televisión y a las empresas públicas creadas por ley,órganos que se regirán por las normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes oigánicasconstitucionales o de quórum calificado, según corresponda,,.Hemos tenido a la vista el trabajo de MeNooz¡ Z (supra nota 44), parcialmerite coincidente con lo aquíplanteado.

196

Enrique Ralevic Md<

§ 6. ArrcuIá, c(

No quisiera terrnifiarlmás complejo ysoñ*Constitucional que, Iservicios es materia d

reserva; una Cont¡alentidades que c:rreorPresupuestoF perio r

la vida nacional, corgobierno, la prevenrde un nuevo sistemde otras estructuxas (una pantalla. Se t¡atsa, pues podría erosiDerecho administrari

Lo anterior sugielseryicios públicos code la Administracióny terminan superadaque padecen estas.trción cabal paraalguAdministración (pieaEstado, casi o complinterés que preserrtadadala casi nula autlcomo la Contraloría tiEllo corre en paralelverdaderos espacimrllos que Par.rro¡e hauna regulación gene

la CPR se ¡efiere a las'r"autónomo" para uo.üEsecuencias organizatchsu jerarca máximo es &tario es idéntico al de loexistencia jurídica perode esta insuficiencia y uP., Domingo. tndrytúenl Ius Publicum I{" l8Este autor califica cmovínculo de nrtela o sl4xde la República, al B*nsp.307.El derecho compradodregulación de activi:hde

L6I

'suotssmruro3 o sarcuaSy f,ro¡u¡n8e¿ tuapuadepul sei B oJeuer aW se)rrugluoro sapepr^rpr ap ugrce¡n8a.rúl orrro) 'srualzru srunSle ercd e¡to84e) IrU pun JrntBsuoc uapand anb e.rtsantuep opzr¿druo) oqJejap Ig

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ESTUDIoS SoBRE 1A LEY oRGÁMCA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERAIES DE I,A ADMINISTMCIÓN DEL ESTADO Enrique Raieüc M6l€r

La solución de los problemas enunciados extgiría una importante reforma de

la LOCBGAE, la que no debería rigidizar la potestad orgarizatoria más allá de loque planteamos en el apartado precedente9s; bastaría con encauzaia para quesu flexibilidad discurra en términos previamente conocidos, racionales, estables yque estimulen una buena gestión pública o, al menos, no la perjudiquen. No hayque olvidar que, como ha dicho SÁNcHnz M. "...si bien la buena organizaciónnogarantiza siempre que las decisiones administrativas sean correctas y altstadas a

Derecho, con una organización deficiente es prácticamente imposible asegurar que

la Administración sirva con objetividad y eficacia los intereses generales, que se

apliquen cabalmente las leyes y que se promueya la buena administración en sus

relaciones con los ciudadanos"99.

Afrontar este reto exige recordar la complejidad e interdisciplinaiedad del derecho

de la organización,yaplarÍeada por Scuum'r-Flessu¿¡llt100: los moldes organizativos

no pueden disociarse de la gestión, cuestión que entre nosotros debiera ser evi-dente atendido el principio de servicialidad del Estado del art. 3" CPR. Para ello el

mismo autor sugiere considerar: a) Los aportes de las ciencias de la organización,que han estudiado los diversos modelos organizativos y pueden orientar las deci-siones jurídicas1o1; b) La influencia en mateúa organizativa que tienen las diversas

funciones o sectores de Ia Administración, pues ciertos esquemas de organizacióninterna pueden ser adecuados pafa algunas tafeas y no para otras (es probable,p. ej., que los hospitales y las instituciones reguladoras requieran estructuras intemas

en EE.UU., los Quasi-Autonomous non Governmental Organizations o QUANGOS, en Reino Unido, las

Administraciones Independientes en España y las Autorités Administratives Indépendantes en Francia.98 En abono de esto pueden citarse las siguientes reflexiones de SCHMIDT-HASsMANN: "Si los efectos de la

utilización de las técnicas jurídico-organizativas están condicionados por diversas circunstancias y sólopuedencomprobarse alargoplazo,sehacenecesarioadmitirelusodeotrosremediosorganizativosdeorden prácüco. La praxis administrativa está sometida a continuos cambios. El Derecho vigente deberíadar cabida a esta riecesaria adaptación, sin necesidad de modificaciones normativas... es convenientereconocer a1 Ejecutivo un ámbito de ensayo, de tal modo que pueda poner en marcha, siempre que

sea de forma ¡eversible y limitada, medidas que si fueran a tener carácter indefinido, sí requerirían unaautorización legal". Ob. cit (supra rrota76), p.269.

ee S.ÁNCHEZ M., Ob. cit (supra nota 1,), p. 221,.100 «Ufla rama de1 derecho que pretenda regir las organizaciones desde dentro y aprovechar las posibilidades

de dirección intrínsecas a ellas, debe tener en cuenta los elementos específicos de las organizaciones:debe abarcar la variedad de fuerzas que actrian en ellas y ordenar su interacción en un marco flexibleperc también definido".. Su estudio "...no puede limitarse al Derecho dela organización en sentidoestricto, esto es, a las normas jurídicas que regulan la estructura, la distribución teffitorial y la compe-tencia de la Administración. El Derecho dela orgarización no adquiere eficacia a través de esas norfirasaisladas, siflo mediante su combinación superpuesta. Son esos mecanismos complejos del Derecho dela orgarización los que forman las estruc[rras delas orgarizaciones y los que les permiten desarrolla¡su actividad de dirección e intervención. La puesta a punto de esas construcciones organizativas exige laaplicación de normas jurídicas, pero no es una acüvidad exclusivamente dogrnática. Exige la aplicaciónde las ciencias de la organización con sus experiencias y sus modelos, 1o que plantea en sí mismo unproblema metodológico. (. . .) Ia, tarea especial que recae sobre la investigación en materia de Derechodela orgarización consiste en no ocultar esa interdisciplinariedad latente eri el objeto de estudio, sinoen desarrollarla dogmáticamente" ScHMIDT-HASsrvI¡NN, Oú. cit (supra nota 76), p. 259.

1ot Jbíd., pp.260-1.

198

diferentes)10'; y c) I¡el caso europeo), parellos derivan cuestimla exigencia de transpciertos niveles organila sociedad civil, con

Concluyendo, la 1

general- debe estnrode la gestión públic4de alta dirección púbevite la perversa'huinar prudentemente lapropios servidores ¡rúde manera tal que ntnuestra Carta Fundan

102 "...se puede decir, agramás o menos efi<azp

103 lbíd., p.264. puedeves104 Un interesante intento et

de los servicios públi<sagencias estatalapm k

66r

'd eeZ 'nOZ 'sa;eruo3 rcpeuer) .socqqTtd sotclruas sol ap on[au o7 o"tod salawtsa sotcua&ztsa7'venf 'c ztrllgd esraa apand olcadse.r N'(9ooz'Lo'6r 'I¿I 'ur-ru g'o'g) so){q!d sorcra.ras so1 aperofaur e1 r:rd saie¡r1sa sercua8y ep'9ooz/gz r¡ogedsa fa1 e¡ ua uar4l ¿lse ua otuatul etueseJalu¡ un

L-9ZZ d'(I rrou etdns)'ttc'4O ''W zanclryg u?rqupl oloedsa: alse ¿ asre^ eper.d.r79Z.d ,.Wqt'e9Z 'dd ''p1q¡ '

,,ez¡.p.e¡lls:urupz ¿¡n3rJ EtaJJuoJ Éun ap ugrtr¿zrTeat e1 eted. zeqJa soueur o ssursa ea4ezrur8.ro ern8g epetmu:alop ?un seuo¡Jrpuo) seual) uo anb 'so8se.¡ sapuz-r8 e tnap apand as...,,

'!,EUEtUnq UuosJad EI ap orJr^Jas I3,, (lBluatuBpunü BusJ EJlsanu

ezet ouroJ'a1uaurz,tqcaJ3 glsa ¿tllqgd ugrlEJlsrurupy EJNenu 3nb IEl BJauEtu ap'rorzroualorJa el

^ erJe¡Je el 'papil?J EI fflruuEsa sJed (soJllqld saJopr Jas sordoJd

sol ap wl .,0 sopBrlsrurupE sol ep setluerea s¿l ,( pBpllrqlxau zl etuauatueprud ruu-rquoJ e Jv^ell aserqap ollg 'r.o^peJlsrururps oq)eJ3c Iap eprnq,, esJa^Jad 31 3IA3Á (Cru¿) ugltse8 EI ap otuanu?rofaru ap ffruerSoJd sol o ¿Jnqrrd ugrJJaJrp e\e aperualsrs Ie oluoJ solueturulsul soJlo uoJ aJrTrqrlsduroc e¡ anb ,esrlqld ugrlsa8 EI epugloeztulepolu ssoJoSr^ ¿un ap E^tpedsJed EI apssp asJ¿Jnl)rulse aqap -luJauaSua E^rlEJlsrullupE ugrJeztue8to el Á- T-IJoleztuvalo p?lsalod EI 'opuaLnlJuo)

' ror(sopu.Ll"rd-oJrlqlld sofasuo) ouroJ (lr^rJ pzparlos zl

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Estudios snhre la

Le1p 0rgánica

fronstitucional de Base§

Generales de

la Adrninistracién

del Estado

Actas de las Terceras Jornadasde Derecho Administrativo

Eduardo E. Gordero 0.(Coordinador)

UAUniversidadde Antofagasta2-OO 6