Jak Polska wykorzystała środki Unii Europejskiej

Golik - Fidler.indd 1 2014-01-14 10:07:23

JAK POLSKA WYKORZYSTAŁA ŚRODKI UNII EUROPEJSKIEJ

Monografia wielu autorów pod redakcją naukowąJ. Pawła Gieorgicy

Warszawa 2014


R e c e n z e n c iprof. dr hab. Andrzej Dąbkowski

prof. dr hab. Genowefa Grabowskadr hab. Marek Grela

KorektaMagdalena Strzelecka-Grygoruk

Projekt okładki Adam Czapliński ©2013

© .Copyright by J. Paweł Gieorgica and Polskie Stowarzyszenie Prointegracyjne Europa Warszawa 2014

ISBN 978-83-936546-2-8


5

SPIS TREŚCI

Rozdział 1. J. Paweł Gieorgica. EFEKTYWNOŚĆ WYKORZYSTYWANIA ŚRODKÓW UNII EUROPEJSKIEJ W POLSCE. Komentarze i uwagi wprowadzające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Rozdział 2. W. Julian Korab-Karpowicz. UNIA EUROPEJSKA, FUNDUSZE I IDEOLOGIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Rozdział 3. Robert Smoleń. SENS TRANSFERÓW PIENIĘŻNYCH W UE Z PUNKTU WIDZENIA. PAŃSTW-BENEFICJENTÓW, UNII ORAZ PAŃSTW-DONATORÓW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Rozdział 4. Andrzej Wernik. ŚRODKI EUROPEJSKIE W SYSTEMIE FINANSÓW PUBLICZNYCH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Rozdział 5. Krzysztof Rybiński. ZMIANY INNOWACYJNOŚCI POLSKIEJ GOSPODARKI W LATACH 2006–2012. DIAGNOZA I REKOMENDACJE . . . . . . . . . 87

Rozdział 6. Zbigniew Zimny. CZY FUNDUSZE POMOCOWE UNII MAJĄ WPŁYW NA BEZPOŚREDNIE INWESTYCJE ZAGRANICZNE W POLSCE? . . . . . . . . 115

Rozdział 7. Zbigniew Olesiński. DOSKONALENIE MECHANIZMU POMOCY UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ROZWOJU KLASTRÓW BIZNESOWYCH . . . . . . . 157

Rozdział 8. Ewa Gołębiowska. EFEKTYWNOŚĆ PROGRAMÓW UNII EUROPEJSKIEJ WSPIERAJĄCYCH ROZWÓJ INNOWACYJNOŚCI W PARKACH TECHNOLOGICZNYCH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179


6

Spis treści

Rozdział 9. Jana Pieriegud. ANALIZA BARIER W WYKORZYSTANIU FUNDUSZY UNIJNYCH NA ROZWÓJ INFRASTRUKTURY KOLEJOWEJ W POLSCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Rozdział 10. Andrzej Kowalski. CZY ŚRODKI UNII EUROPEJSKIEJ SPRZYJAJĄ KONSERWOWANIU POLSKIEJ WSI? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

Rozdział 11. Marek Świstak. FUNDUSZE UNIJNE A ROZWÓJ PODMIOTÓW EKONOMII SPOŁECZNEJ W POLSCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

Rozdział 12. Stanisław Faliński. FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ JAKO INSTRUMENT ROZWOJU SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH MAZOWSZA . . . 255

Rozdział 13. Bogusław Plawgo. WPŁYW POLITYKI SPÓJNOŚCI NA ROZWÓJ POLSKI WSCHODNIEJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269

Rozdział 14. Andrzej Dąbkowski. POMOSTOWE ŹRÓDŁA KAPITAŁU UZUPEŁNIAJĄCE FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289

Andrzej Olechowski. SŁOWO KOŃCOWE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

STRESZCZENIA ZAWARTOŚCI ROZDZIAŁÓW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

NOTY O AUTORACH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

J. Paweł Gieorgica. SUMMARY REFLECTIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

ABSTRACTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339

BIBLIOGRAFIA I NETOGRAFIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353


7

J . Paweł Gieorgica

EFEKTYWNOŚĆ WYKORZYSTYWANIA ŚRODKÓW UNII EUROPEJSKIEJ W POLSCE. Komentarze i uwagi wprowadzające

1. FINANSOWE WSPIERANIE ROZWOJU GOSPODARCZEGO W POLSCE PRZEZ UNIĘ EUROPEJSKĄ

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej (UE) stworzyło unikalną możliwość nadrobienia – jeszcze za życia jednej generacji – naszego zacofania cywilizacyjnego w odniesieniu do elity społeczeństw i państw europejskich. Pojawiła się szansa na dokonanie gruntownej zmiany funkcjonowania mechanizmów państwa i gospo-darki. Choć możliwość korzystania ze środków UE nie jest jedyną ani nawet naj-ważniejszą korzyścią z naszego członkostwa, to dzięki funduszom UE kolejne rządy realizowały największy w historii Polski program modernizacji. Środki pochodzące z kasy unijnej umożliwiły przeprowadzanie zarówno podstawowych inwestycji infrastrukturalnych jak i wprowadzenie koniecznych zmian, reform i inwestycji, na które od wieków nie było nas stać. Dotychczasowym efektem tego procesu jest mozolne odrabianie luki, jaka przez lata narastała między Polską a krajami „starej” Unii. To proces wyjątkowy, z dużym prawdopodobieństwem niepowtarzalny, na którego dokończenie będziemy mieli 7 lat. Według obecnych prognoz w 2020 roku Polska przekroczy próg średniej unijnej zamożności i będzie już zbyt „zasobnym” krajem, aby w takiej skali jak dotychczas i na dotychczasowych zasadach móc korzystać z dofinansowywania swoich inwestycji z funduszy europejskich. Podsta-wowego znaczenia nabiera zatem wyzwanie, jakim jest efektywne dokończenie tego procesu tak, aby można było lepiej wykorzystywać (ostatnie) środki unijne na tak dużą skalę w perspektywie lat 2014–2020. Zwłaszcza, że skutki kryzysu finansowego w Europie – wyhamowywanie wzrostu gospodarczego – osłabiają naszą dynamikę rozwojową sprowadzając ją na coraz to niższe trajektorie.1

1 Zdaniem A . Lubowskiego, pomimo obecnych trudności, Polska ma szansę na kolejny znaczący skok cy-wilizacyjny do 2040 roku, ale ważniejsza od dogonienia czołówki (co w perspektywie jednego pokolenia jest niemożliwe) staje się radykalna poprawa w tych dziedzinach, których najczęściej dotykamy: takich jak drogi, koleje, urzędy, sądy itp ., A . Lubowski Świat 2040. Czy Zachód musi przegrać?, Wydawnictwo Znak


8


W ramach prowadzonych obecnie konsultacji nad programem wykorzysty-wania funduszy w nowej perspektywie finansowej autorzy monografii chcieliby przyczynić się, w miarę swojej wiedzy i umiejętności, do ustanowienia lepszego niż dotychczas sposobu korzystania z europejskich środków. W założeniu cel ten ma być osiągnięty dzięki krytycznej analizie, mieszczącej się w konwencji badawczej – policy based on evidence – w oparciu o dowody oraz wskazanie takich wniosków, programów i praktyk które doprowadzą do poprawy prowadzonej polityki, a w re-zultacie do uzyskania bardziej efektywnych wyników.

1.1. Krótka historia wspomagania procesu restrukturyzacji przez UE

Do czasu wstąpienia do UE, Polska korzystała z tzw. pomocy przedakcesyjnej, czyli pomocowych środków wsparcia przeznaczonych dla krajów starających się o człon-kostwo w Unii. Ich wykorzystywanie było niedostateczne pod każdym względem. Początkowo podstawowymi barierami były: brak informacji o dostępnych możli-wościach wsparcia, nieprzygotowanie i brak fachowców w administracji rządowej i samorządowej, a nawet nieufność potencjalnych beneficjentów wobec darczyń-ców.2 Po wstąpieniu Polski do Unii (w maju 2004 roku) dalej w dosyć ograniczonym zakresie i w dosyć ślamazarnym tempie wykorzystywano przyznane nam środki pomocy przedakcesyjnej, choć dodatkowo pojawiły się nowe możliwości wsparcia. Po raz pierwszy zaczęliśmy korzystać ze funduszów unijnych na tych samych zasa-dach, co pozostałe państwa członkowskie. Jednak z puli funduszy strukturalnych w wysokości 8,2 mld euro w okresie pierwszych dwóch lat zdołano zagospodarować zaledwie 11,6 procenta.3

Lata 2007–2013 to najważniejszy, jak dotąd, okres w krótkiej historii korzysta-nia przez Polskę z pomocy unijnej: końcowej fazy procesu restrukturyzacji i począt-ku procesu modernizacji państwa i gospodarki. W Narodowej Strategii Spójności

2013 . Por . także Europa i Polska 2020 – ścieżki wzrostu i konkurencyjności, Centrum Strategii Europejskiej demosEuropa, Warszawa 27 .06 .2013 .

2 Prekursorem w zakresie propagowania szerokich możliwości, jakie dają fundusze UE, była powołana z inicjatywy prezydenta RP Agencja Wspierania Rozwoju Lokalnego Sp . z o .o . Pierwszą pracą poświęconą efektywnemu wykorzystywaniu dostępnych funduszy pomocowych była monografia Finansowanie lokalnego rozwoju gospodarczego w Polsce. Poradnik dla liderów samorządu terytorialnego (redakcja na-ukowa pracy zbiorowej – J .P . Gieorgica) . Dom Wydawniczy B–P, Warszawa 2000 .

3 Zarówno NIK, jak i organizacje pozarządowe, proponowały wówczas znaczne usprawnienie systemu wykorzystywania środków z funduszy strukturalnych. Zob . Raport zbiorczy o wynikach kontroli NIK w za-kresie wykorzystywania środków z budżetu Wspólnot Europejskich w ramach polityki spójności w Polsce, NIK Departament Administracji Publicznej, Warszawa, sierpień 2009 oraz: rekomendacja organizacji Transparency International Polska w zakresie usprawniania systemu dystrybucji funduszy struktural-nych w ramach projektu Transparency Through Awareness (TTA), 2 maja 2006 r . Por . także http://www .transparency .pl/www/plikiIREKOMENDACJE%2002%20%2005%20%202006%20DO%20WYS%A3ANIA .doc [dostęp: 26 .11 .2007] .


9

Efektywność wykorzystywania środków Unii Europejskiej w Polsce

(NSS)4, najważniejszym dokumencie strategicznym, określone zostały priorytety, obszary możliwego wykorzystywania wsparcia UE, oraz opis systemu wdrażania głównych funduszy, tj.: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR)5, Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS)6 oraz Funduszu Spójności.7 Celem strategicznym NSS było tworzenie warunków dla wzrostu konku-rencyjności gospodarki polskiej opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, za-pewniającej wzrost zatrudnienia oraz wzrost poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej. Cel ten stanowi główne kryterium odniesienia dla zbilansowanej oceny efektywności dotychczas przyznanych i wykorzystanych funduszy UE. Główny kierunek strategiczny, poprawa konkurencyjności – zgodnie z przyjętą na lata 2000–2010 tzw. Strategią Lizbońską – miał prowadzić do stworzenia silnej, konkurencyjnej gospodarki o szybkim tempie rozwoju, choć w Brukseli nie bardzo wierzono, że Polska i inne nowe kraje będą mogły szybko sprostać konkurencji na jednolitym rynku europejskim.8 Cel strategiczny miał być osiągnięty poprzez realizację horyzontalnych celów szczegółowych (kryteria pomocnicze), którymi były: 1. Poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowa me-

chanizmów partnerstwa; 2. Poprawa jakości kapitału ludzkiego i zwiększenie spójności społecznej; 3. Budowa i modernizacja infrastruktury technicznej i społecznej mającej pod-

stawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski; 4. Podniesienie konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw, w tym szcze-

gólnie sektora wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz rozwój sektora usług;

4 Polska. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie, Narodowa Strategia Spójności, dokument zaakceptowany decyzją Komisji Europejskiej zatwierdzającą pewne elementy Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia . Ministerstwo Rozwoju Regionalnego . Warszawa, maj 2007

5 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego to jeden z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, którego zadaniem jest zmniejszanie dysproporcji w poziomie rozwoju regionów należących do Unii Eu-ropejskiej . Z EFRR pochodzi m .in . wsparcie inwestycji produkcyjnych i infrastrukturalnych oraz wsparcie udzielane małym i średnim przedsiębiorcom .

6 Europejski Fundusz Społeczny to fundusz strukturalny, którego głównym zadaniem jest rozwój spo-łeczeństw w UE . Z EFS pochodzi m .in . wsparcie polityki rynku pracy, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, adaptacyjność i rozwój kadr i wyrównywanie szans na rynku pracy .

7 Fundusz Spójności jest instrumentem polityki strukturalnej UE, ale nie zalicza się do funduszy struktu-ralnych . Pomoc z Funduszu Spójności ma zasięg krajowy, a nie, jak w przypadku funduszy strukturalnych, regionalny . Celem nadrzędnym funduszu jest wzmacnianie spójności społecznej i gospodarczej Unii poprzez finansowanie dużych projektów tworzących spójną całość w zakresie ochrony środowiska i infrastruktury transportowej (w ramach sieci transeuropejskich) i odzwierciedlanie zasady trwałego i zrównoważonego rozwoju . Czyli – zwiększanie produktywności i konkurencyjności gospodarki głównie przez rozwój infrastruktury transportowej, ale nie kosztem środowiska i jego zasobów .

8 M . Grela, Unia Europejska w okresie zmian. Co z kryzysu wynika dla Polski, [w:] „Zarządzanie Publiczne”, nr 3(21) 2012, s . 32 .


10


5. Wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie ich margina-lizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej;

6. Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich.

Wymienione wyżej cele były realizowane głównie za pomocą tzw. programów operacyjnych. Główny dysponent funduszy, Komisja Europejska, choć nie narzu-cała tych programów, miała spory wpływ na ich ukierunkowanie i zawartość oraz musiała je zaakceptować – zwłaszcza, gdy projekty przekraczały kwotę 0,5 mln euro. Organy unijne stwarzają jednolite ramy prawne (określone w prawodawstwie unij-nym) oraz nadzorują podział i wykorzystywanie środków na realizację wspólnie uzgodnionych programów operacyjnych. Komisja Europejska (KE) utworzyła we-wnątrz własnej struktury Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, tzw. OLAF.9 Drugim instrumentem kontroli finansowej UE jest Europejski Trybu-nał Obrachunkowy (ETO), którego głównym zadaniem jest kontrola prawidłowości i zgodności z prawem wszystkich wydatków Unii oraz należytego zarządzania finansami (sprawdzanie czy fundusze wspólnotowe zostały dokładnie skalkulowa-ne i wydane zgodnie z przepisami i/lub postanowieniami wynikającymi z umów. Audytorzy ETO dokonują kontroli m.in. w krajach otrzymujących pomoc od Unii w siedzibach instytucji odpowiedzialnych za zarządzanie i wydatkowanie środków, a także u beneficjentów i bezpośrednio na miejscu realizacji projektów. Badają, czy operacje finansowe zostały właściwie zarejestrowane i udokumentowane, legalnie i prawidłowo przeprowadzone oraz czy zarządzano nimi w sposób zapewniający oszczędność, wydajność oraz skuteczność. Działalność tych dwóch instytucji spra-wia, że UE nie narzuca Polsce żadnych konkretnych rozwiązań w zakresie prawo-dawstwa i sposobu organizacji przepływu środków z funduszy strukturalnych (poza wymogiem posiadania sprawnie funkcjonujących systemów zarządzania i kontroli środków wspólnotowych).10 Mimo, że programy powstawały z reguły z inicjatywy administracji rządowej oraz samorządowej (przy braku szerszej konsultacji spo-łecznej i niedostatecznym zainteresowaniu beneficjentów, a zwłaszcza obywateli), wykorzystywanie funduszy UE zdecydowano się poddać odrębnej, szczególnej regulacji prawnej, choć w większości państw UE nie tworzyło się tego rodzaju legislacji. Zadania związane z koordynacją w perspektywie finansowej 2004–2006,

9 Jego działania obejmują: wykrywanie oszustw, sprzeniewierzeń subsydiów i uchylanie się od zobowiązań podatkowych, które mają bezpośredni skutek dla budżetu UE, a także zwalczanie korupcji i wszelkiej nielegalnej działalności, która godzi w interesy Unii . Decyzja Komisji z dn . 28 .04 .1999, Dz . U . L 136 z dn . 31 .05 .1999, s . 20 .

10 Sprawozdania ETO publikowane są na stronie internetowej: http://eca .europa .eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions . Zob . także: E . Chojna-Duch, Finansowanie polityki rozwoju w pra-wie polskim – aktualne zasady i problemy, [w:] Kontrola Państwowa nr 2/2007, s . 25–37 . KE utworzyła wewnątrz własnej struktury Europejski Urząd ds . Zwalczania Nadużyć Finansowych . Por . art . 38 ust . 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dn . 21 .06 .1999, Dz . U . L . 136 z dn . 31 .05 .1999, s . 20 .


11


a następnie zadania związane z koordynacją realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (Strategia Spójności) w perspektywie finansowej 2007–2013 po-wierzone zostało Minister Rozwoju Regionalnego.11 Minister zarządzała progra-mami poprzez Instytucje Zarządzające: ministerstwa i tzw. regionalne programy operacyjne, a te z kolei przez zarządy poszczególnych województw. Programy: rozwoju obszarów wiejskich oraz program dotyczący rozwoju obszarów morskich i rybackich były zarządzane przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju. Realizacja każdego programu operacyjnego przez Instytucję Zarządzającą nadzorowana była przez Komitet Monitorujący12 dany program operacyjny. Szczegółowy podział unijnych funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w układzie poszczególnych programów operacyjnych kształtował się następująco: • ProgramInfrastrukturaiŚrodowisko–42,2procentacałościśrodków(naj-

większy z wszystkich trzystu europejskich programów unijnych o wartości 28,34 mld euro, do którego Polska dokłada jeszcze dodatkowo 9,4 mld euro);

• 16ProgramówRegionalnych–25,7procentacałościśrodków(17,28mldeuro);• ProgramKapitałLudzki–14,9procentacałościśrodków(10,01mldeuro);• ProgramInnowacyjnaGospodarka–12,9procentacałościśrodków(8,66mld

euro); • ProgramRozwójPolskiWschodniej–3,6procentacałościśrodków(2,39mld

euro); • ProgramPomocTechniczna–0,8procentacałościśrodków(0,52mldeuro);• ProgramyEuropejskiejWspółpracyTerytorialnej–(0,73mldeuro). Łączna suma środków zaangażowanych w realizację NSS wyniosła około 85,6 mld euro, a średniorocznie (do roku 2015) zaprojektowano wydatkowanie około 9,5 mld euro, co odpowiadać miało około 5 procent produktu krajowego brutto. Z tej sumy 67,3 mld euro pochodziło z budżetu UE; 11,9 mld euro z krajo-wych środków publicznych (w tym ok. 5,93 mld z budżetu państwa), a ok. 6,4 mld przypadło na zaangażowanie ze strony podmiotów prywatnych.13 Na programy związane z politykę rolną (koordynowane przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju wsi) w unijnym budżecie na lata 2007–2013 było przeznaczonych 32,6 mld euro. Na tzw. II filar, czyli rozwój obszarów wiejskich Polska otrzymała ok. 13,5 mld

11 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013, dokument zatwierdzony decyzja Komisji nr CCI 2007PL16UNS001 z dn . 7 .05 .2000 .

12 Komitety Monitorujące zostały powołane w celu zapewnienia właściwej efektywności i jakości wdraża-nia programów współfinansowanych z środków unijnych poprzez m .in . analizowanie i zatwierdzanie kryteriów przekazywania dofinansowywania, okresowe kontrolowanie postępu w zakresie osiągania szczegółowych celów i analizowanie rezultatów wdrażania programów .

13 Jak szacuje prezes ZBP Krzysztof Pietraszkiewicz: Polskie banki do końca 2011 roku zaangażowały prawie 35 mld zł w projekty współfinansowane z środków UE, co pozwoliło zrealizować inwestycje o wartości ponad 130 mld zł. Rola banków w procesach absorpcji środków unijnych w Polsce – ocena, perspektywy i rekomen-dacje na lata 2014–2020, Związek Banków Polskich, Gdańsk/Warszawa 2012 .


12


euro. Łączna suma środków włączona w realizację działań rozwojowych, których głównym elementem jest NSS, zamknęła się kwotą ponad 107,9 mld euro, z czego 85,4 mld pochodziło ze środków UE. Wartość dofinansowania UE w podziale na główne obszary wsparcia w ramach NSS 2007–2013 przedstawiała się następująco:

Schemat 1. Wartość dofinansowania UE w podziale na główne obszary wsparcia w ramach NSS 2007–2013 wg stanu na dzień 30 września 2013 (podana w milionach złotych)

B+R, innowacje i przedsiębiorczość

społeczeństwo informacyjne

dostępność terytorialna

energetyka

zrównoważony rozwój i ekologia

turystyka, kultura, rewitalizacja

inwestycje w kapitał ludzki

pomoc techniczna

Źródło: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego14

Jeśli chodzi o strukturę ekonomiczną wydatkowania funduszy unijnych w la-tach 2004–2015, 58,9% całkowitej kwoty alokacji przeznaczona jest na rozwój i mo-dernizację infrastruktury podstawowej, 23,5% łącznej puli kierowane jest na bez-pośrednią pomoc sektorowi przedsiębiorstw, natomiast pozostała część (17,6%) przeznaczona jest na rozwój zasobów ludzkich. W realizowanej „polityce pomocowej” Unii Europejskiej15 wbrew temu, co chcielibyśmy uważać w Polsce, ”zasada solidarności” jako uzasadnienie transferów od grupy krajów płatników do beneficjentów netto jest iluzją. Polska otrzymuje pieniądze na politykę spójności, ponieważ jest to zapisane w naszym traktacie akce-syjnym, czyli takie jest prawo, a instytucje europejskie stoją na jego straży. Pomoc ta w dużej mierze jest więc efektem reguł gry obowiązujących w UE, choć jednocześnie nie jest ona bezinteresowna. Można ją nawet interpretować jako rodzaj strategii biznesowej, która musi posiadać swoje saldo korzyści nie tylko dla bezpośrednich

14 http://www .mrr .gov .pl/fundusze/fundusze_europejskie/wykorzystanie_funduszy/sprawozdania_mie-sieczne/Documents/NSRO_miesieczna_wrzesien_2013 .pdf

15 Poprzez wieloznacznie rozumianą „pomoc” Unia może zdecydowanie pełniej realizować traktatowe cele, w takich segmentach jak: polityka gospodarcza, spójności, rolna, środowiska, walutowa, społeczna, a także – praw człowieka . Bez niej unijne cele byłyby znacznie trudniejsze, a może nawet niemożliwe do osiągnięcia . Więcej na ten temat pisze w jednym z rozdziałów monografii R . Smoleń .


13


beneficjantów16. A są nimi zarówno Unia jako całość, państwa członkowskie UE, jak i państwa oczekujące i aspirujące do członkostwa, państwa, regiony i obszary, które pozostają w strefie sojuszów, nawet dalekiego sąsiedztwa Unii Europejskiej, oraz sami płatnicy netto zainteresowani otworzeniem nowych rynków zbytu. Tak w języku, jak i w realnej polityce unijnej, „pomoc” już dawno zatraciła swój al-truistyczny podtekst i stała się trwałym elementem, a niekiedy sprawnym narzę-dziem realizacji wielu unijnych polityk, a także mechanizmem realizacji interesów najsilniejszych gospodarczo państw. Polityka UE w rzeczywistości w niczym nie przypomina współczesnego Janosika. Obowiązuje raczej reguła, że pomoc taka jest obwarowana zasadami wzajemności i równowagi. Fundusze strukturalne (Spójności i Społeczny) są zatem częścią, a zarazem instrumentem realizacji strategicznego projektu budowy jednolitego rynku europejskiego, jego spójności i konkurencyjno-ści.17 Kolejni członkowie UE, kraje na ogół słabiej rozwinięte, w zamian za otwarcie swojego rynku wewnętrznego otrzymują od Unii pewnego rodzaju rekompensatę w postaci środków, których celowościowym przeznaczeniem są/powinny być inwe-stycje służące zwiększeniu przedsiębiorczości, innowacyjności i konkurencyjności (na podwyższenie kapitału ludzkiego, infrastrukturę i inne). Środki z tych funduszy pozostają więc nie tyle dobrem przeznaczonym do bezpośredniej konsumpcji, co długotrwałym kredytem inwestycyjnym. Oznacza to, że ich optymalne wykorzysta-nie winno być rozpatrywane bardziej w kategoriach kalkulacji efektywnościowych (w odniesieniu do aktualnie prowadzonej polityki UE) niż do politycznych czy ideologicznych kalkulacji rządów. W okresie narastającego kryzysu w Unii takie efektywnościowe rozumienie funduszy stało się dużo bardziej wyraziste.

1.2. Nowa perspektywa finansowa 2013–2020

W okresie kryzysowego załamania się koniunktury i waluty euro oraz osłabienia konkurencyjności UE w odniesieniu do jej globalnych konkurentów, w dosyć zasad-niczy sposób zmieniły się poglądy na dotychczasowe efekty wykorzystywania przez beneficjentów europejskich funduszy i osiągania strategicznych celów. Skrystalizo-wał się podział między zwolennikami dalszego pogłębienia polityki spójności i soli-

16 Duża część funduszy UE przyznanych Polsce wraca do krajów zachodnich w postaci zamówień . – „Analizy przygotowane przez nas wspólnie z polskimi władzami pokazują, że z 1 euro wydanego przez Niemcy w Pol-sce w ramach polityki strukturalnej 89 eurocentów wróci do Niemiec w postaci zamówień dla niemieckich firm” – mówił w wywiadzie dla „Gazety Wyborczej” komisarz UE ds . polityki regionalnej Johannes Hahn .

17 Cele polityki strukturalnej Unii Europejskiej mają służyć osiągnięciu spójności społeczno-gospodarczej Unii Europejskiej . Liczba i definicja celów polityki strukturalnej ulegały zmianom w kolejnych okresach budżetowych . Fundusze strukturalne na okres 2007–2013 miały spełniać następujące cele kluczowe: cel 1 – konwergencja, cel 2 – konkurencyjność i zatrudnienie w regionach, cel 3 – europejska współ-praca terytorialna . http://www .mrr .gov .pl/fundusze/Fundusze_Europejskie_2014_2020/Programowa-nie_2014_2020/Documents/Zal_UP_05_02_2013_jm .pdf [dostęp: 11 .09 .2013] .


14


darności (grupa krajów członkowskich znanych jako „Friends of Cohesion Policy” – Przyjaciele Polityki Spójności) a rzecznikami radykalnego usprawnienia polityki finansowej , w tym: wydatkowania pomocowych środków finansowych (grupa krajów członkowskich znanych jako „Friends of Better Spending” – Przyjaciele Lepszego Wydatkowania). W dyskusji prowadzonej na kolejnych szczytach Rady Unii Europejskiej dotyczących wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 zarysowały się w tej sprawie poważne rozbieżności między przywódcami państw będących płatnikami netto (zwłaszcza Wielką Brytanią, Niemcami) i krajów takich jak Polska, będących beneficjentami netto. Przedłużający się kryzys zadłużeniowy strefy euro powodował, że kilkunastu płatników netto chciało doprowadzić do zmniejszenia wysokości budżetu UE twierdząc, że jest to konieczne wobec faktu złego gospodarowania kapitałem (również pomocowym) przez państwa człon-kowskie, a także złego nadzoru instytucji wspólnotowych. Wynikała stąd potrzeba ogniskowania budżetu w strefie krajów zdyscyplinowanych rygorami waluty euro oraz przesunięcia środków pomocowych z funduszu spójności na palące potrzeby związane ze skuteczniejszą walką z kryzysem euro, przeciwdziałaniu osłabienia konkurencyjności Europy i koniunktury na świecie. Dla wielu bogatych państw Europy nie do zaakceptowania stał się także znaczący wzrost wydatków na unijną biurokrację w sytuacji, gdy budżety krajowe popadały w coraz większe zadłużenie i były obcinane. Najbogatsze państwa kontynentu coraz wyraźniej zaznaczały, że fundusze unijne nie są wykorzystywane efektywnie. Dlatego chciały ich marginali-zacji i redukcji poprzez celowe ograniczenia w wykorzystywaniu ich w takich obsza-rach jak: innowacyjność, ekologia, zielona energetyka, technologie komunikacyjne i inne. Takie propozycje były artykułowane m.in. podczas prac nad nową strategią „Europa 2020”, w której ostatecznie zredukowano liczbę priorytetów i wprowadzo-no okresowe przeglądy przez KE sytuacji gospodarczej krajów UE. Debata między tymi krajami członkowskimi, które były zwolennikami zde-cydowanych cięć w budżecie, a tymi, które uważając, że „nie można mieć więcej Europy za mniej” opowiadały się za co najmniej utrzymaniem poziomu dotych-czasowych wydatków budżetowych na projekt europejski, przeniosła się w 2013 roku na forum Parlamentu Europejskiego. Instytucje unijne w dyskusji nad wyso-kością budżetu wyraźnie opowiadały się przeciwko jego zmniejszeniu czy nawet czasowemu zamrożeniu, ponieważ uważały, że większy budżet stanowi podstawę i najlepszy środek skutecznie pobudzający wzrost w krajach relatywnie opóźnio-nych w rozwoju, zwłaszcza w czasie kryzysu. Ponieważ w czasach stabilizacji fun-dusze pomocowe UE wywoływały w jakiejś części tzw. efekt dźwigni18, sądzono,

18 Efekt dźwigni to rezultat otrzymywany wówczas, gdy wraz z uruchomieniem środków na realizację pewnych działań wzrasta również zaangażowanie sektora prywatnego w ich finansowanie – czyli efekt pożądany z punktu widzenia interwencji Funduszy Europejskich .


15


że również w okresie osłabienia kryzysowego wystarczy dokonywać większych inwestycji na rzecz wzrostu, aby stworzyć trwałe miejsca pracy i zachęcać państwa zadłużone do podejmowania bieżących reform strukturalnych. A w szczególności – rozwiązywania problemów osłabienia konkurencyjności, rosnącego bezrobocia i ubóstwa. W krajach takich jak Polska środki te (a zwłaszcza ich wysokość) oczy-wiście pozostają ciągle bardzo istotne. Mimo że bezpośrednio w niewielkim stopniu pobudzają one rozwój gospodarczy, to stanowią inwestycję uzupełniającą – choć najtrudniejszą do politycznego przeprowadzenia (bo strukturalną i dalekosiężną). Z funduszu spójności i funduszy strukturalnych (które traktowane są także jako bezpośrednie instrumenty władzy) niemałe kwoty przeznaczane są na takie cele jak: wyrównanie dopłat bezpośrednich dla polskich rolników – aby doścignęli oni poziom średniej europejskiej, rozwój infrastruktury komunikacji, w tym budowę preferowanych sieci transeuropejskich dróg ekspresowych i autostrad oraz tzw. in-westycje miękkie, lokowane w rozwój kapitału ludzkiego (np. szkolenia). Wysokość tych funduszy, którą można operacyjnie i politycznie zdyskontować, pozostawała więc ważna zarówno w okresie stabilizacji (ponieważ inwestycje takie przyczynia-ją się długofalowo do wzmocnienia jednolitego rynku i unijnej gospodarki), jak i też w czasach zawirowań koniunktury wywołujących spadki popularności rzą-dów. Wiadomo jednak, że polskiej gospodarce w okresie kryzysu sam tylko wzrost wysokości funduszy UE nie może zagwarantować prostego wzrostu produkcji, odczuwalnego wzmocnienia innowacyjności gospodarki, czy jej konkurencyjno-ści. Potrzebne są do tego głębsze reformy i dodatkowe działania wspomagające, a fundusze mogą temu sprzyjać (albo nie sprzyjać). W czasie kiedy europejska gospodarka zaczęła przeżywać ciężkie chwile, wszystkie najważniejsze instytucje UE, a zwłaszcza Parlament Europejski i Ko-misja Europejska, opowiedziały się jednocześnie za powiększeniem budżetu całej Unii – a zarazem za usprawnieniem dotychczasowej polityki wydatkowania środ-ków finansowych. W swoich deklaracjach zwracały one uwagę, że zwłaszcza przy zmniejszonym budżecie występować będzie konieczność poprawy jego zarządzania zgodnie z podstawowymi kryteriami ewaluacji: efektywności, skuteczności i go-spodarności. Celem tego było to, by mając na uwadze zarówno dalszą integrację Unii, jak i walkę z kryzysem finansowym w wielu krajach członkowskich, zapew-nić jak największą synergię między programami pomocowymi UE i inwestycja-mi krajowymi. Uwydatniono zatem nowe hasło-klucz: efektywność (efficiency) wykorzystywania środków. Unijne fundusze miały w większym stopniu wspierać innowacje, efektywność energetyczną i tworzenie miejsc pracy. Europejska poli-tyka spójności kolejnych siedmiu lat miała położyć większy nacisk na działania innowacyjne, efektywność energetyczną we wszystkich przedsiębiorstwach oraz na budownictwo mieszkaniowe i publiczne. Pieniądze europejskie mają być lepiej


16


kontrolowane i wydatkowane w bardziej elastyczny sposób, umożliwiający prze-suwanie niewykorzystanych środków z roku na rok.19 Ostatecznie w końcu 2012 roku w wyniku długotrwałych negocjacji, także na szczytach Rady Unii Europejskiej, gdzie długo ważyły się losy kolejnego budżetu i przyszłego modelu unijnej polityki spójności, osiągnięty został kompromis. Usta-lono wysokość budżetu unijnego i warunki wspierania przez płatników do budżetu netto procesu modernizacji krajów opóźnionych w rozwoju w latach następnych. Negocjacje zakończyły się jednak ostatecznie redukcją zarówno całego budżetu unijnego, jak i jego części przeznaczonej na politykę spójności – chociaż nie w aż tak dużym stopniu jak żądała tego grupa „Friends of Better Spending”. Grupa, do której należała Polska, przegrała negocjacje o zwiększenie budżetu na tę politykę. 20 listopada 2013r. Parlament Europejski ostatecznie zatwierdził proponowany przez Radę UE budżet na rok 2014 oraz pakiet regulujący zasady polityki spójności w przyszłej perspektywie finansowej20: Przeprowadzona dyskusja nad budżetem w istocie przekształciła się w delibe-rację o przyszłości Europy. Nie sprowadzała się ona bynajmniej tylko do kwestii wysokości i sposobów finansowania nowego modelu Europejskiej Polityki Spój-ności (EPS), choć już było wiadomo, że wykorzystanie unijnych funduszy w nowej perspektywie będzie bardziej wymagające – jako że niektóre reguły zostały w no-wych regulacjach zaostrzone. Jedną z najbardziej dyscyplinujących zasad nowej polityki spójności UE stała się tzw. zasada warunkowości makroekonomicznej, która oznacza konieczność uwzględniania silnych rekomendacji Komisji Euro-pejskiej w zakresie prowadzenia polityki gospodarczej i dyscypliny finansowej, co wiąże się z możliwością zawieszenia przez KE środków unijnych przeznaczonych dla kraju członkowskiego w sytuacji, kiedy ten zbyt mocno się zadłuża. Tego ro-dzaju sztywne zapisy mogą być dla Polski szczególnie dyscyplinujące ze względu na deficyt sektora finansów publicznych, który od 2008 roku przekraczał 3% PKB. W sytuacji wprowadzonego nowego systemu zarządzania gospodarczego w UE,

19 Z jednej strony ma być większa elastyczność w korzystaniu z funduszy UE, a z drugiej strony stawiane są większe wymagania (...) Trzeba będzie dokładnie policzyć, ile kosztować będzie utrzymanie czegoś, co chcemy budować za pieniądze europejskie. To wymaga naprawdę dobrej kadry, która dokładnie sprawdzi, czy projekt (inwestycji) ma sens, czy się opłaca i przyczyni do tworzenia miejsc pracy. http://www .bankier .pl/wiado-mosc/Europosel-Olbrycht-wiecej-wymogow-przy-uzyskiwaniu-funduszy-regionalnych-2885423 .html, http://www .bankier .pl/wiadomosc/Sa-juz-nowe-zasady-wydawania-srodkow-na-polityke-regionalna-UE-w-latach-2014-20-2886655 .html [dostęp: 07 .09 .2013] .

20 Są to tzw. Rozporządzenie ogólne, ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Fundu-szu Rozwoju Regionalnego (ERDF), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Funduszu Spójności (CF), Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR); a także cztery rozporządzenia ustanawiające szczegółowe regulacje dla: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności oraz rozporządzenie dotyczące europejskiego ugrupowania współpracy teryto-rialnej . Przyjmując pakiet, Parlament zatwierdził kompromis osiągnięty w trilogu z Radą UE i Komisją Europejską w dn . 24 października i przyjęty przez Radę w dn . 29 października .


17


kiedy realizacja wielu projektów unijnych odbywa się w oparciu o wkłady własne zadłużonych samorządów i in. instytucji publicznych, istnieje niebezpieczeństwo, że Polska może nie otrzymać całej indykatywnej alokacji21.Ostatecznie, biorąc pod uwagę duże rozbieżności zdań i ostrość debaty, Polska w tej nowej perspektywie wypadła finansowo nie najgorzej. Zgodnie z ustaleniami przy-wódców państw unijnych, Polska po indeksacji cen ma pozyskiwać z budżetu ok. €115 mld (tj. ok. 3,5 procenta PKB), w tym: z budżetu przeznaczonego na politykę spójności – ok. €82,5 mld22. Ocena wysokości budżetu na politykę rolną na którą pozyskano 28,6 mld euro (o 1,6 mld więcej niż w poprzedniej perspektywie) pozostaje przedmiotem kon-trowersji między rządem a opozycją. W tej pozyskanej sumie zawiera się 18,8 mld na dopłaty bezpośrednie (środki na ten filar wzrosły z poziomu ok. 13,5 mld w poprzednim programie), ale pozyskano tylko 9,8 mld na rozwój obszarów wiej-skich, co oznacza, że dofinansowanie unijne na ten cel będzie o 3,7 mld mniejsze niż w latach 2007–2013.23 Rząd zapowiada, że na rozwój obszarów wiejskich prze-znaczonych zostanie finalnie więcej, tj. ok. 11 mld euro (czyli tylko jakieś 2,5 mld mniej niż w obecnym budżecie), ale część zadań dotycząca rozwoju wsi ma być

21 Gruntowna reforma systemu zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej, czyli tzw . semestr euro-pejski wzmacnia koordynację polityk gospodarczych państw członkowskich oraz wprowadza całkowi-cie nową procedurę korygowania nadmiernych nierównowag makroekonomicznych . Warunkowość makroekonomiczna polega na możliwości przekierowania przez Komisję Europejską części funduszy strukturalnych na obszary zidentyfikowane w ramach semestru europejskiego jako wymagające szcze-gólnych działań . Jeśli państwo członkowskie notorycznie nie będzie się stosować do zaleceń, wypłaty z funduszy europejskich będą mogły być zawieszone . Stanowi to istotny nowy element w funkcjono-waniu kolejnych ram finansowych, który może przyczynić się do tego, że środki unijne będą alokowane w bardziej optymalny sposób, z punktu widzenia całej UE, bardziej stymulujący reformy strukturalne . Por .: http://ec .europa .eu/europe2020/making-it-happen/index_pl .htm, http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/csr2013_poland_pl.pdf

22 Szacunkowy/indykatywny podział finansowych funduszy unijnych między państwa członkowskie z prze-znaczeniem na poszczególne cele polityki spójności oparty jest na określonych trzech kryteriach na podstawie których (w pewnym uproszczeniu) rozdzielane są dwa główne fundusze polityki spójności : Europejski Fundusz Społeczny i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Są to: 1) kryterium poziomu rozwoju regionów mierzony wskaźnikiem PKB per capita; 2) kryterium stopy bezrobocia w najsłabiej rozwiniętych regionach (jeśli przekracza ona średnią bezrobocia we wszystkich regionach słabo rozwi-niętych); 3) kryterium liczby ludności danego województwa .

W rezultacie, regiony najsłabiej rozwinięte, których w Polsce jest najwięcej i są one największe wśród krajów które weszły do UE po 2004, dostają automatycznie największą pulę pieniędzy z tych dwóch funduszy . Wg szacunków J . Palikota dla Polski taka kwota z przeznaczeniem na politykę spójności ( liczona wg cen z 2011 r . tj . przed indeksacją czyli bez poprawki na inflację) wynosiła nie mniej niż €69 mld, co oznacza, że zasługą negocjatorów polskich mogła być tylko dodatkowa suma max . ok . €4 mld. Janusz Palikot, „Tusk i fundusze europejskie: co tak naprawdę zawdzięczamy negocjacjom jego ekipy?” (w:) Podgląd Socjalliberalny nr 4, Listopad 26, 2013 .

23 Polska wywalczyła ogólnie nieco wyższą kwotę niż w poprzednim okresie . Jednocześnie wynegocjowano przesunięcie środków na dopłaty bezpośrednie do hektara, a zmniejszono środki na program moder-nizacji rolnictwa i rozwoju wsi – co oznacza, że priorytetem było jednak utrzymanie status quo, a nie skok modernizacyjny . Jurgiel przemawiał w Sejmie prawie 6 godzin. Żąda wotum nieufności dla ministra rolnictwa, „Gazeta .pl”, 10 .10 .2013, http://wiadomosci .gazeta .pl/wiadomosci/1,114871,14758653,Jur-giel_przemawial_w_Sejmie_prawie_6_godzin__Zada .html [dostęp: 10 .10 .2013] .


18


dodatkowo dofinansowana z budżetu polityki spójności.24 Porównawczo, wysokość przyznanych środków na Wspólną Politykę Rolną stawia Polskę na piątym miejscu, a na tzw. II filar (rozwój obszarów wiejskich) dostaniemy relatywnie najwięcej ze wszystkich krajów UE.25 Ogólna suma €115 mld daje gospodarce polskiej szansę zajęcia pozycji czołowe-go beneficjenta unijnych funduszy. Wbrew obiegowej opinii nie jest to suma, która wyróżnia Polskę ponad inne kraje. Po pierwsze nie bardzo wiadomo, jaki inny kraj miałby kwotowo otrzymać większe środki, skoro wśród państw tzw. nowej Unii jesteśmy krajem największym i najliczniejszym. Po drugie, w przeliczeniu kwot dotacji na politykę spójności, na 1 mieszkańca spośród porównywalnych krajów mało kogo wyprzedziliśmy26. Jednak uwaga Unii będzie zwrócona przede wszyst-kim na Polskę, jako największego kwotowo beneficjanta. Oznacza to, że Polska jako największy kwotowo beneficjant potencjalnie może być narażona na najsilniejsze sankcje, sięgające w skali każdego roku ponad miliarda euro. Może się tak stać dlatego, ponieważ w nowej perspektywie finansowej kraje, gdzie deficyt budżetowy przekroczy 3% produktu krajowego brutto oraz których dług publiczny przekroczy 60% produktu krajowego brutto, będą traciły część przyznanych wcześniej funduszy strukturalnych i z Funduszu Spójności. Co do wewnętrznej oceny osiągnięć negocjacyjnych Polski, zdania są mocno podzielone. Krytycy zwracają uwagę, iż mimo że całościowo Polska otrzyma na politykę spójności w latach 2014–2020 o ok. 4,5 mld euro więcej niż w latach 2007–2013, rząd niewiele wspomina o wzroście naszej składki do budżetu UE w związku ze skokiem polskiego PKB w ciągu ostatnich 7 lat i o ograniczeniach alokacji. Polska składka według rządu w następnym okresie budżetowym Unii ma wzrosnąć o ok. 6 mld euro, tj. z 24 mld do około 30. Zgodnie z wyliczeniami Komisji Europejskiej, nasza składka w latach 2014–2020 wynosić ma jednak ok. 40 mld, czyli o 16 mld więcej niż nasza skumulowana składka w latach 2007–2013. Dlatego biorąc pod uwagę ten wzrost, te wynegocjowane 72 mld euro na politykę spójno-ści może okazać się sumą netto mniejszą niż 69 mld euro alokacji w poprzednim okresie programowania.

24 W obecnej perspektywie finansowej Polska uzupełnia z budżetu krajowego unijne dopłaty bezpośrednie do hektara, aby zbliżyć poziom wypłaty dla rolników za hektar do średniej unijnej . Od 2014 roku nie będziemy wypłacać tych dopłat uzupełniających z krajowego budżetu . To skłoniło rząd do podjęcia decyzji o przesunięciu części pieniędzy z II filaru Wspólnej Polityki Rolnej na I filar po to, aby utrzymać poziom wypłat dla rolników za hektar na podobnym poziomie . J . Palikot, Tusk i fundusze…, wyd . cyt .

25 Źródło: PAP Kraj, 19 .09 .2013 .26 Argumentem podważającym stwierdzenie, że Polska będzie największym beneficjantem środków UE

jest fakt, że w przeliczeniu na 1 mieszkańca (a taki wskaźnik jest bardziej miarodajny) kwoty przyznane na politykę spójności są większe w przypadku: Litwy -€2400 euro na mieszkańca, Słowacji – 2400 euro, Estonii – 2300 euro, Węgier – 2100 euro, i Malty . Polska z kwotą 1900 euro na mieszkańca zajmuje piątą pozycję, wspólnie z Czechami i Chorwacją .


19


Nowe projekty sposobu wykorzystywania funduszy przewidują, że najważniej-szy budżet – polityki spójności – zostanie podzielony pomiędzy 6 krajowych pro-gramów operacyjnych i 16 regionalnych. W większości będą to kontynuacje obec-nie trwających działań (nowością jest Polska cyfrowa). W przypadku Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) wstępnie przyjęto, że przynajmniej 50 procent krajowej alokacji powinno zostać przeznaczone na kilka priorytetowych obszarów interwencji, m.in.: (1) wzmacnianie badań rozwoju technologicznego i innowacji; (2) wzmacnianie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, sektora rolnictwa (EFRROW) oraz rybołówstwa i sektora akwakultury (Europejski Fundusz Morski i Rybołówstwa); (3) wspieranie przesunięcia w kierunku gospo-darki niskowęglowej we wszystkich sektorach gospodarki i inne.

Schemat 2: Propozycja podziału Funduszy Europejskich 2014–2020 na programy krajowe

Źródło: http://www.mrr.gov.pl/fundusze/Fundusze_Europejskie_2014_2020/strony/start.aspx

Przy branżowym podziale funduszy najwięcej, bo aż 21 mld euro, przezna-czonych zostało na transport zrównoważony. Na drugim miejscu pod względem wysokości wsparcia są innowacje, na które zamierza się przeznaczyć 9,7 mld euro oraz gospodarka niskoemisyjna – 6,8 mld, a następnie ochrona środowiska na-turalnego – 5,5 mld. Małe i średnie firmy (MPS) mogą liczyć na wsparcie rzędu 4,4 mld euro. Nowością jest to, że zdecydowana większość wsparcia dla MSP ma być zdecentralizowana, tzn. rozdzielana na poziomie regionalnym, a nie, jak do-


20


tychczas, przez centralne instytucje. Podatek VAT w projektach dofinansowanych z Funduszy Europejskich będzie kosztem kwalifikowanym, co oznacza utrzymanie możliwości jego refundacji. W nowej perspektywie istotnym novum jest to, że za rozdzielenie 28 mld euro będą odpowiadały regiony (około 9 mld euro więcej niż w perspektywie obecnej). Na realizację 15 regionalnych programów zostanie przeznaczone ok. 60 procent funduszy strukturalnych. W podziale regionalnym najwięcej środków będą miały przyznane województwa: śląskie i małopolskie (ok. 3 mld i ok. 2,5 mld euro), a najmniej lubuskie (813 mln euro) i opolskie (847,1 mln). Określono poziom do-finansowania unijnego na wysokości 85 procent (dla regionów mniej rozwiniętych) oraz 80 procent dla Mazowsza (w skład którego wchodzi Warszawa).

1.3. Efektywność jako priorytetowe kryterium ewaluacji

Obok wysokości unijnego wsparcia, najważniejszym problemem, który wiąże się z oceną ewaluacyjną funduszy unijnych, stało się oczekiwanie bardziej efektywnego ich wykorzystywania. Celem postawionym w monografii nie jest zatem dokonanie pełnej i wszechstronnej ewaluacji funduszy UE, bez wątpienia istotnie wspierają-cych naszą modernizację, lecz przeprowadzenie analizy i sformułowanie wnio-sków głównie z punktu widzenia efektywności, która jest tylko jednym z pięciu jej kryteriów oceny (obok adekwatności, skuteczności, oddziaływania/wpływu i trwałości efektów). Dla pełnej jasności analizy badawczej przyjęto taką definicję ewaluacji, która obowiązuje w realizowanych programach innowacyjnych UE27: wydawanie opinii o wartości działania poprzez systematyczne, jawne zbieranie i analizowanie o nim informacji w odniesieniu do znanych celów, kryteriów i wartości. W odniesieniu do szczegółowego kryterium – efektywności – przekłada się to na zadanie poszuki-wania przez autorów odpowiedzi na kluczowe strategiczne pytanie: Czy produk-ty, rezultaty oddziaływania powstałe w wyniku wydatkowania pozyskiwanych funduszy UE przyniosły zakładane efekty w odniesieniu do celów postawionych w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia 2007–2013? Możliwe są tu także różne szczegółowe warianty, np.: Czy można by otrzymać porównywalne efekty przy niższych kosztach? A nawet, czy można by je uzyskać w ogóle bez pomocy środków z funduszy UE? Efektywność tak rozumiana jest więc nie tylko technicznym kryterium ewaluacyj-nym za pomocą którego porównuje się wielkość nakładów na realizację programu

27 Ewaluacja to: ...wydawanie opinii o wartości działania poprzez systematyczne, jawne zbieranie i analizowanie o nim informacji w odniesieniu do znanych celów, kryteriów i wartości, http://www .kapitalludzki .gov .pl/projekty-innowacyjne/ [dostęp: 5 .12 .2013] .


21


(np. finansowych, administracyjnych, ludzkich) z rzeczywistymi osiągnięciami. Ko-misja Europejska, przyznając środki finansowe, wymaga w praktyce przedstawiania rezultatów efektywności w powiązaniu z innymi kryteriami i efektów, które wymagają szerszej oceny ewaluacyjnej wynikającej z kilku kryteriów, np. stopnia wykorzystania przyznanego wsparcia, a zarazem oszacowania jego skuteczności. Badanie efektyw-ności polegać więc powinno na uwzględnieniu oceny przedstawianych programów, szacowaniu porównawczej wielkości nakładów poniesionych na ich realizację z rze-czywistymi ich efektami na poziomie rezultatu, produktu oraz oddziaływania. Rzeczywiste osiągnięcia mogą być (i są) mierzone za pomocą różnych wskaź-ników, np. produktu, który jest liczony w jednostkach monetarnych lub material-nych (typu długość wybudowanych dróg), wskaźnika rezultatu, który pokazuje bezpośrednie efekty wynikające z realizacji danego programu operacyjnego (np. skrócenie czasu podróży), czy też efektywności ekonomicznej rezultatu w aspekcie porównawczym (za ile euro wybudowano 1 km drogi w porównywalnym środo-wisku gdzie indziej w UE?) Ocenę z punktu widzenia efektywności wykorzystania funduszy unijnych prze-prowadza się w celu poprawy spójności i jakości otrzymywanej pomocy. Ocena taka, przeprowadzana jest zarówno przed okresem programowania i w czasie jego trwania, jak również po jego zakończeniu. Stosowanie takiej dosyć zagmatwanej dla przeciętnego obserwatora biurokra-tycznej metodologii pomiaru efektywności pomocy unijnej przy użyciu na ogół nieostrych różnorodnych kryteriów powoduje wiele nieporozumień nie tylko w pu-blicznych dyskusjach na ten temat, w szczególności mylenie absorpcji z efektywno-ścią. Zwłaszcza, że brane są dodatkowo pod uwagę różne sposoby osiągnięcia tych samych rezultatów. Jednym z nich jest np. sprawne monitorowanie. Za pomocą tego wskaźnika mierzone są między innymi cele, jakie mają zostać osiągnięte zarówno w stosunku do programów operacyjnych, jak też wybranych priorytetów. W Polsce, prace nad oceną wpływu funduszy strukturalnych Unii Europejskiej na sytuację makroekonomiczną rozpoczęły się w 2002 r. Jedną z metod oceny od-działywania jest wykorzystanie modeli makroekonomicznych, które bazują na rezul-tatach badań ekonomicznych i ekonometrycznych oraz uwzględniają oddziaływania i wzajemne powiązania w całej gospodarce. Modele te pozwalają na oszacowanie oceny wpływu funduszy unijnych (wraz ze środkami finansowymi z krajowego sektora publicznego) na gospodarkę kraju i gospodarki regionalne. Dotychczas re-alizowane na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oceny oddziaływania makroekonomicznego funduszy strukturalnych przeprowadzane były za pomocą 3 różnych modeli: modelu HERMIN, modelu równowagi ogólnej (CGE) MAMoR oraz dynamicznego stochastycznego modelu równowagi ogólnej (DSGE) EUIm-pactMod. W rezultacie zastosowania modelu Hermin oszacowano m.in., że dzięki


22


wydatkowaniu środków unijnych, w 2015 r. poziom PKB per capita (UE-27=100) dla Polski może być wyższy o 5,0 pkt. proc. w porównaniu do sytuacji, kiedy poli-tyka spójności nie byłaby z naszym kraju realizowana. W wymiarze regionalnym, w latach 2004–2015 średnioroczne wielkości wpływu polityki spójności na poziomy wspomnianego wskaźnika (w odniesieniu do średniej unijnej) w regionach mają oscylować w przedziale od 1,9 pkt. proc. (opolskie) do 6 pkt. proc. (mazowieckie)28.

Mapa I. Wpływ polityki spójności na poziom PKB per capita w PPS (UE-27=100) na po-ziomie regionalnym (pkt. proc.) Symulacja 16 modeli HERMIN dla gospodarek polskich województw

4,3

1,5 do 2,42,5 do 3,43,5 do 4,4 4,5 <

20122015

2,5 – średnia wartość z lat 2004 – 2015

4,7

3,0

8,7

9,4

11,9

3,9

3,9

6,64,6

6,3

7,0

5,56,0

4,2

7,53,8

5,2

7,4

6,9

10,1

3,2

3,4

4,63,4

4,5

6,0

4,14,6

3,0

4,93,5

4,4

4,3

4,0

6,0

2,0

1,9

2,92,3

2,8

3,2

2,83,1

2,1

3,51,9

2,7

Źródło: Ocena wpływu realizacji polityki spójności na kształtowanie się wybranych wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym i regionalnym za pomocą modeli makroekonomicznych HERMIN. Raport nr 1 (zespół badawczy WARR pod kierownic-twem naukowym prof. dr hab. Janusza Zaleskiego). Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego SA. Wrocław 31 maja 2013 r. Dostępne w Internecie: https://www .ewaluacja .gov .pl/Wyniki/Documents/Raport_koncowy_nr_1_hermin_30072013 .pdf

28 https://www .ewaluacja .gov .pl/WYNIKI/Strony/Wyniki_badan .aspx (pobór: 23XII 2013) . J . Kundera, W . Szmyt, Leksykon polityki regionalnej Unii Europejskiej, Oficyna Wolters Kluwer Polska Sp . z o .o ., Kraków 2008, s . 25 . Szczegółowe przepisy w tej kwestii zawierają: Rozporządzenie Rady Unii Europejskiej (WE) m 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r . ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz . U . L . 161/1 z 26 .06 .1999 r ., s .31), oraz Rozporządzenie Rady (WE) m 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r . ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europej-skiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) m 1260/1999 (Dz . U . L 210/25 z 31 .07 .2006 r .) .


23


1.4. Bariery na drodze ku efektywności wykorzystywania środków unijnych

W dotychczasowym procesie realizacji wykorzystywania przyznawanych środków dosyć wcześnie zauważono, że efektywne wykorzystywanie przyznanych fundu-szy europejskich w ramach istniejących rygorów formalnych oraz uwarunkowań praktyki ich wykorzystywania w naszym kraju napotyka na poważne bariery oraz rodzi wiele nieprawidłowości.29 Działania korekcyjne podejmowane w ramach rządowego Programu Napraw-czego podporządkowane były jak dotychczas wyrazistej tezie, że strategiczne zna-czenie dla wykorzystania środków strukturalnych ma zbudowanie nowoczesnej, sprawnej administracji publicznej. To jej usprawnione działania miały prowadzić do przełamywania barier i zwiększania absorpcji funduszy. Powstające pierwsze raporty monitorujące szeroko rozumianą efektywność wykorzystywania funduszy oparte zostały na próbie identyfikacji rozpoznanych przez samą administrację najsłabszych stron całego procesu realizacji oraz rekomendowania koniecznych usprawnień. Dotyczyły one w pierwszej kolejności: • wprowadzeniakoniecznychregulacjiprawnych(zmianyustawowe);• zmianilościowychw administracji uczestniczącej przy realizacji programów

(oznaczało to dodatkowe etaty dla setek osób w instytucjach administracji rzą-dowej i samorządowej, co odbywało się z wykorzystywaniem środków funduszy pomocy technicznej) z jednoczesną deklarowaną próbą zmiany specyficznej „filozofii” działania administracji, nastawionej nie tyle na realizację celu, co na jego biurokratyzowanie – czyli sam proces administrowania (tj. tworzenia i przestrzegania procedur, obiegu dokumentów, zabezpieczania się przed moż-liwymi nieprawidłowościami, korupcją itp.);

• przekształceńinstytucjonalnych,polegającychnascentralizowaniusystemuzarządzania funduszami (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego);

• usprawnieńproceduralnych,mającychnaceluuproszczenieiusprawnieniezasad i procedur związanych z wykorzystywaniem środków strukturalnych oraz obszaru dotyczącego prawidłowości wydatkowania tych środków.

Mimo częściowo pozytywnych efektów rządowego programu naprawczego w postaci stopniowej generalnej poprawy wskaźników absorpcji funduszy, także na skutek presji innych beneficjentów pomijanych i upominających się o szerszy dostęp do nich, działań różnych lobbies i lokalnych grup interesu zaczęto odkrywać

29 Por . Program naprawczy zwiększający absorpcję funduszy strukturalnych w ramach Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006, przyjęty przez Radę Ministrów 6 grudnia 2005 r . Raport zbiorczy o wynikach kon-troli NIK w zakresie wykorzystywania środków budżetu Wspólnot Europejskich w ramach polityki spójności w Polsce Warszawa, sierpień 2009, s . 31 .


24


kolejne nowe ułomności systemu, których nawet najbardziej sprawna administracja nie byłaby w stanie samodzielnie przezwyciężać. Łącznie z tymi, które pozostały niezrealizowane, określono je jako bariery: finansowe, proceduralne, ekonomicz-ne (rynkowe), związane ze zdolnością instytucjonalną jednostek uczestniczących w systemie wdrażania, a także jako problemy do rozwiązania leżące po stronie samych beneficjentów. Na podstawie raportu powstałego na zlecenie MRR w 2007 roku, raportów BCC i innych opracowań eksperckich30, dokonano pierwszej systematyzacji barier absorpcji funduszów, artykułowanych potrzeb administracji i najsilniejszych grup interesu kontrolujących te zasoby, a także przedstawiono propozycje korekt syste-mu. Dotyczyły one długiej listy problemów, których duża część do dziś nie została rozwiązana, a w szczególności:• koniecznościuproszczeniazbytpogmatwanychprocedurzwiązanychzprzy-

gotowaniem inwestycji infrastrukturalnych i ich realizacją, przede wszystkim przeprowadzenia zmian w prawie budowlanym, przepisach dotyczących za-gospodarowania przestrzennego, a także wymogów związanych z ochroną środowiska i prowadzeniem zamówień publicznych;31

• usprawnieniaprocedurstosowanychprzywyborzeekspertów(brakprzejrzy-stości) dokonujących oceny projektów ubiegających się o dotacje oraz niewy-starczającej weryfikacji ich kompetencji, a także potrzeby korzystania z usług ekspertów zewnętrznych;

• zapobieganianaciskompolitycznymwprocesieselekcjiprojektów;• usunięcialicznychwadwdefiniowaniukryteriówwyboruprojektów,corzutuje

na trudności w wyborze takich wniosków, które rzeczywiście najlepiej służą realizacji celów i wskaźników przyjętego programu (zbyt mała skala projektów – zbyt mało wielkich projektów);

• odejściaodzasady„1program–1fundusz”,przezconastąpiumożliwienierealizacji zadań bardziej kompleksowych – komplementarność inwestycji twar-dych i inwestycji miękkich (EFRR i EFS);

• wprowadzeniaszerszychmożliwościprocedurodwoławczychdlaprojekto-dawców;

30 Identyfikacja i ocena barier w wykorzystaniu środków strukturalnych. Opracowanie wykonane przez PSDB Sp. z o.o. na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa, październik 2007 . W kolejnym raporcie BCC sporządzonym na półmetku realizacji Narodowej Strategii Spójności 2007–2013, kiedy programy operacyjne weszły w fazę pełnej realizacji, szczególna uwaga zwrócona została również na bariery ilościowe oraz regionalne aspekty efektywności wykorzystywania funduszów . Por . V Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich, Warszawa, 18 .10 .2011 .

31 Najsilniej ten problem dotyczy dużych, liniowych projektów transportowych, projektów infrastruktury ochrony środowiska i projektów energetycznych . Dzisiaj czas przygotowania projektu infrastruktural-nego może wynosić nawet 6–8 lat .


25


• wyeliminowaniabiurokratycznychutrudnieńwdostępiedofinansowania,zwłaszcza w ubieganiu się o niewielkie dofinansowanie i niewystarczające wsparcie dla beneficjentów na etapie przygotowania i wdrażania projektu;

• zbytogólnegozdefiniowaniaprojektówszkoleniowych;• problemówzwiązanychzrealizacjąumów(np.koniecznościaneksowania

umów o dofinansowanie, zbyt skomplikowanej struktury instytucjonalnego zaangażowana w proces płatności, zbyt powolny obieg procedury obiegu do-kumentów);

• niewystarczającejilościkadrodpowiedzialnychzarozliczeniafinansoweorazkontrolę podmiotów zaangażowanych we wdrażanie środków strukturalnych przy jednoczesnej konieczności redukcji krajowych kosztów obsługi i nadzoru (kontroli);

• brakdoświadczeniawzarządzaniuiwdrażaniuśrodkówUEwinstytucjachnależących do systemu na poziomie regionalnym;

• problemówzwiązanychzsystememinformatycznymmonitoringuikontroli(SIMIK);

• problemówzwiązanychzbrakiemwymianyinformacjiiwspółpracypomiędzyinstytucjami z systemu wdrażania, a także polityki informacyjnej prowadzonej przez instytucje zaangażowane w obsługę poszczególnych programów opera-cyjnych;

• potrzeby specjalnego systemumonitorowania indywidualnych projektówkluczowych, zarówno na poziomie krajowym jak i regionalnym, oraz udo-stępniania informacji o stanie ich zaawansowania oraz jakościowej analizie postępu prac;

• barierfinansowych(rosnącetrudnościzpokryciemzbudżetupaństwawy-datków związanych z realizacją projektów, rosnące zadłużenie samorządów lokalnych, bariery finansowe utrudniające korzystanie z funduszy przez orga-nizacje pozarządowe);

• słabościinstytucjonalnejwiększościgrupbeneficjentów(zmianywrealizowa-nych projektach i nie wypełnianie przez beneficjentów zobowiązań wynika-jących z zapisów umowy o dofinansowanie, niewielka aktywność organizacji pozarządowych w procesie aplikowania o środki);

• barierrynkowych(pulsującywzrostcenmateriałówiusługbudowlanych,niewystarczający potencjał firm budowlanych konieczny dla wykonania zamó-wień, ograniczony popyt na szkolenia wśród małych i średnich przedsiębiorstw oraz pracowników firm).

Zrealizowana później (2005–2008) kontrola państwowa (NIK) potwierdziła istniejący stan opisany w licznych raportach i stwierdziła wiele nieprawidłowo-


26


ści w zakresie realizacji projektów, a także rezultatów osiągniętych w wyniku ich wdrażania. Nieprawidłowości opisano w dziewięciu zasadniczych obszarach:32

1. niewystarczająca skuteczność systemu kontroli wewnętrznej u beneficjentów,2. niska aktywność podmiotów w pozyskiwaniu środków unijnych i ich wyko-

rzystywaniu,3. opóźnienia w realizacji procedur uruchamiających środki z funduszy struktu-

ralnych,4. długotrwały przebieg postępowań o udzielenie zamówienia publicznego,5. niski poziom wykorzystywania środków z funduszy strukturalnych w począt-

kowym okresie wdrażania,6. nieprecyzyjne oszacowanie wskaźników realizacji programów operacyjnych

na etapie planowania,7. realizacja wydatków, które nie spełniały wymogów przyznania refundacji,8. nienależyte wykonywanie zadań beneficjenta realizującego projekt,9. opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków o dofinansowywanie projektów i za-

wieraniu umów. Wnioski, jakie skonstruowane zostały przez administrację rządową, okazały się jednak zaskakujące i mocno ograniczone. W 2008 roku Ministerstwo Rozwoju Regionalnego podjęło bardzo ograniczone działania na rzecz uproszczenia procesu wykorzystywania środków europejskich, inicjując przedsięwzięcie zatytułowane „Proste fundusze”. Wprowadzone w celu racjonalizacji procesów wdrażania pro-gramów w niektórych procedurach biurokratycznych „kosmetyczne usprawnienia” posłużyły NIK do skwitowania całego problemu nadmiernej biurokratyzacji.33 W kolejnym raporcie NIK stwierdzono jednak pojawienie się tych samych barier, m.in.:1. Do barier w procesie realizacji projektów dokonywanych przez przedsiębiorców

wciąż na pierwszym miejscu zaliczono skomplikowany i czasochłonny proces sprawozdawczości finansowej, w szczególności długotrwały proces adaptowa-nia wydatków do refundacji.

2. Przedsiębiorcy są wielokrotnie wzywani do składania wyjaśnień i usuwania nieprawidłowości lub braków (często z własnej winy – braku doświadczenia), co wstrzymuje bieg rozpatrywania wniosku o refundację, a odbierane jest przez

32 Raport zbiorczy o wynikach kontroli NIK… wyd . cyt ., s . 31 .33 Najważniejsze rozwiązania w ramach upraszczania i usprawniania systemu wdrażania funduszy struktu-

ralnych i Funduszu Spójności w Polsce w latach 2007–2013 polegały przykładowo na : “wprowadzeniu nowej formuły generatora wniosków, która jest dostępna online…, wyjaśnieniu niejasnych i skompliko-wanych pojęć w podręcznikach dla beneficjentów…wydłużeniu terminu na złożenie wniosku o płatność z 10 do 20 dni roboczych…wprowadzeniu standardów funkcjonowania punktów informacyjnych” …Operacja na żywym organizmie [W:] „Monitor Unii Europejskiej” nr 2(56), s . 32, Informacja o wynikach kontroli rezultatów wdrażania Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich NIK , kwiecień 2008r . Raport zbiorczy…, wyd . cyt ., s . 40–41


27


nich jako nadmierne obciążenie biurokracją. Kontrola NIK wykazała, że cały proces weryfikacji wniosku o płatność trwał średnio 153 dni.

3. Wszyscy przedsiębiorcy osiągnęli zakładany poziom wskaźników produktu na koniec realizacji projektu, natomiast nie we wszystkich projektach zostały osiągnięte wskaźniki rezultatu i przechowywano kompletną dokumentację związaną z realizacją projektu. Powoduje to wydłużenie terminu realizacji tych wskaźników (czasem korektę finansową zmniejszająca faktyczną wartość do-finansowania) i wymuszenie zobowiązania przedsiębiorcy do pełnej realizacji w późniejszym terminie, co jednak nie zawsze jest możliwe do spełnienia (np. w związku z trwałym pogorszeniem sytuacji gospodarczej po 2010 roku).

Realizacja wyników kontroli będzie miała istotne znaczenie także w nowej per-spektywie finansowej na lata 2014–2020. KE planuje bowiem wprowadzenie zmian w zasadach wdrażania środków unijnych, m.in. proponuje większe zorientowanie projektów na osiągane rezultaty.34

2. PUŁAPKA POMOCY ZAGRANICZNEJ?

Po analizie pierwszych doświadczeń nie ulegało już wątpliwości, że warunkiem postępu na drodze osiągania założonych celów zawartych w strategii moderniza-cji Polski było nie tylko usuwanie barier biurokratycznych, ale także mądrzejsze, bardziej roztropne i ekonomiczne wykorzystywanie wsparcia UE. Opinie i głosy rozsądku związane z koniecznością optymalnego wykorzystywania środków unij-nych nie były oczywiście czymś nowym. Przezorność taka była postulowana od samego początku, nawet jeszcze zanim Polska przystąpiła do UE, a perspektywa doprowadzenia do wyrównania poziomu rozwoju cywilizacyjnego stała się realna. Asumptem ku temu były przede wszystkim wnioski z analizy podobieństwa i różnorakich doświadczeń europejskich. Najbardziej spektakularnym laborato-rium doświadczalnym były tu wnioski płynące z realizacji w Europie Zachodniej (w latach 1948–1952) European Recovery Program, znanego bardziej pod nazwą Planu Marshalla, a także błędy i liczne grzechy krajów najsilniej dziś uwikłanych w kryzys, takich jak Grecja, Hiszpania, Portugalia czy Włochy, korzystających z funduszy pomocowych w okresie UE–15. Podobieństwa Planu Marshalla z Unijnym Programem Spójności dotyczą przede wszystkim tego, że w obu przypadkach inwestycje stały się determinantą rozwoju gospodarczego i społecznego, a źródłami ich finansowania oszczędności zagraniczne i krajowe. Podobieństwa dotyczyły także przeceniania spodziewanego

34 Zob . Pakiet wniosków legislacyjnych KE w dziedzinie polityki spójności na lata 2014–2020: http://ec .eu-ropa .eu/egional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en .cfm


28


(pozytywnego) oddziaływania funduszy wsparcia na gospodarkę oraz wymogu centralizacji, stworzenia odpowiedniej infrastruktury i nadbudowy prawno-in-stytucjonalnej dla sprawnej absorpcji kapitału zagranicznego. Różnice to przede wszystkim skala poziomu wysokości środków pomocowych, która jest nieporównywalna. Np. budżet pomocowy planu Marshalla to „ledwie” ok. 120 mld współczesnych dolarów USA przeznaczonych na wsparcie dla całej grupy ówczesnych europejskich beneficjentów. W ramach perspektywy 2007–2013 i kolejnej w latach 2014–2020, Polska otrzyma dużo więcej aniżeli którykolwiek ówczesny beneficjent Planu Marshalla. Z prostej kalkulacji wynika, że 85,4 mld euro, które Polska otrzymała z Unii w latach 2007–2013 (kurs 1 euro = 1,34 dolara), to prawie tyle ile wynosiła w dzisiejszych dolarach pomoc udzielona wszystkim krajom zachodnioeuropejskim w ramach Planu Marshalla. Ogół środków przezna-czonych na realizację działań rozwojowych, włącznie ze środkami własnymi, tj. 108 mld euro (lub 130 mld dolarów), stanowi sporo więcej niż cały Plan Marshalla. Krytycy korzystania ze środków pomocowych w procesach odbudowy czy mo-dernizacji zwracają uwagę także na istotną różnicę w sposobie działania ówczesnego i dzisiejszego impulsu popytowego. Kiedyś były to gospodarki autarkiczne, dopiero co otwierające się, zatem duży nacisk kładziony był na krajowe moce produkcyjne (choć także na amerykańskie towary i maszyny). Obecnie w globalnej gospodarce efekt mnożnikowy związany ze środkami pomocowymi jest zdecydowanie mniejszy. Jako przykład efektywnego modelu rozwoju bez potrzeby opierania się na pomocy finan-sowej z zewnątrz wskazywany jest przypadek odbudowy i modernizacji Japonii (oraz Niemiec, także w okresie przyłączania NRD do RFN), która po II wojnie światowej, mimo konieczności spłaty wielkiej kontrybucji, doświadczyła szybkiego wzrostu bez dotacji. Sukces tego kraju przypisywany jest tradycyjnym bodźcom gospodarczym, takim jak zwiększenie inwestycji napędzane dużym współczynnikiem oszczędności i niskimi podatkami. Argumentowano zatem, że odbudowa gospodarcza przycho-dzi poprzez oszczędzanie, akumulację kapitału i prywatną przedsiębiorczość, a nie wyłącznie przez duże dotacje gotówkowe. Z innych pozycji – także noblista Ludwig von Mises, krytyk planu Marshalla, w 1951 roku stwierdzał, że amerykańskie do-tacje pozwalają europejskim rządom częściowo ukrywać katastrofalne skutki ich socjalistycznych posunięć. Generalnie od lat dziewięćdziesiątych XX wieku nauki ekonomiczne stały się mniej przyjazne idei rozwoju przy pomocy funduszy zagranicz-nych. Zauważono, że środki pomocowe są wykorzystywane na ogół rozrzutnie i do własnych celów przez oficjeli rządowych, co skutkuje zwiększeniem korupcji władzy. Taka polityka promująca skorumpowane rządy jest przypisywana początkowemu wpływowi wywartemu przez plan Marshalla.35

35 A . Alesina, Do Corrupt Governments Receive Less Foreign Aid? [w:] „American Economic Review”, s . 1126–1137, wrzesień 2002 .


29


Choć bezpośredni wpływ planu Marshalla na tempo wzrostu gospodarczego gospodarek beneficjentów z Europy Zachodniej oceniany był przez fachowców bardzo wstrzemięźliwie, to widoczna też była jego efektywność pośrednia w postaci wzrostu wydajności pracy oraz odbudowaniu zaufania inwestorów dzięki ustabi-lizowaniu finansów publicznych i zwrotowi ku gospodarce rynkowej. M.in. dzięki temu przez kolejne dwie dekady wiele regionów Europy Zachodniej doświadczało niespotykanego wcześniej wzrostu i dobrej koniunktury. Towarzyszyły temu jed-nak pewne zagrożenia: syndrom uzależnienia od pomocy z zewnątrz, zagrożenie „psucia rynku” tam, gdzie on nieźle funkcjonował, wzrastająca korupcja, czy też „pułapka pomocowa” w postaci kalkulacji, że bardziej opłacalne może być bierne oczekiwanie na środki pomocowe, które nie wymagają wysiłku (obserwowane dziś także w wielu krajach opóźnionych w rozwoju i korzystających z zorganizowanej czy prywatnej pomocy zagranicznej). Główna analogia do dotychczasowych doświadczeń krajów europejskich ko-rzystających z programów wsparcia sprowadza się do pytania: jak, korzystając z dotacji czy kapitału z zewnątrz, nie powtarzać błędów poprzedników w zakre-sie ich niewłaściwego ukierunkowania i niepełnego wykorzystywania? Dylemat ten może zawierać się też w bardziej fundamentalnym pytaniu przechodnim: jaki rodzaj wzrostu/rozwoju preferujemy, a następnie jaka ma być stosownie do tego „filozofia wsparcia”? Niezależnie od różnych ocen, jakie są formułowane na temat dotychczaso-wych efektów wykorzystywania środków pozyskiwanych z unijnego budżetu, nie ulega wątpliwości, że obecnie, w okresie osłabionej koniunktury, kraje cierpiące na chroniczny deficyt kapitału, tak samo jak i kraje nadwyżki kapitałowej, stoją przed wyzwaniem: koniecznością bardziej efektywnego wykorzystywania środków zagranicznych. Polska posiada w tej mierze wiele własnych doświadczeń, także z wcześniejszego okresu „bratniej pomocy ZSRR”. Także obecnie z jednej strony istnieją metropolie i obszary, które m.in. także dzięki unijnemu wsparciu „wy-spowo” dołączyły już do średniego poziomu cywilizacyjnego „starej” Europy (np. Warszawa jako metropolia), a z drugiej – na marginesie pozostają jeszcze większe obszary i dziedziny zacofania cywilizacyjnego oraz pogłębiające się luki rozwojowe. Widać to choćby na przykładzie dysproporcji między regionami leżącymi po lewej i prawej stronie Wisły, Warszawą a Mazowszem i innymi. Istnieje więc dylemat wyboru strategicznego: sposobu finansowania realizacji takich inwestycji, które w okolicznościach osłabionej koniunktury i słabnącej konkurencyjności UE na glo-balnym rynku będą efektywne, tzn. będą wszystkim przynosić korzyści – zarówno beneficjentom, jak i UE realizującej strategie polityki spójności. Znalezienie takiego rozwiązania, które jednocześnie umożliwi lepszy rozwój zacofanych regionów i ca-łego kraju, i to zarówno bezpośrednio, jak i w dalszej perspektywie, niekoniecznie


30


można znaleźć zagranicą. Większość krajów – beneficjentów pomocy z przeszłych lat wpadło w pułapkę pomocy zagranicznej polegającej na znacznemu osłabieniu motywacji wewnętrznych w samodzielnym pokonywaniu trudności i popadło w kryzys zadłużenia (Grecja, Portugalia, Hiszpania, Włochy i inne). Doświadczenia Polski, kraju nazywanego krajem „najbogatszym wśród najbiedniejszych w Unii Europejskiej”, mogą się okazać podobne i pozostawać poglądowe także dla kolej-nych państw oczekujących, że same fundusze z zewnątrz rozwiążą im problemy równomiernego rozwoju.

3. BARDZIEJ EFEKTYWNIE – TO ZNACZY JAK?

3.1. Dyskusja o dotychczasowych efektach

Obecna dyskusja publiczna o dotychczasowych efektach oraz możliwościach lep-szego wykorzystania funduszy europejskich była mocno spłycona. Informacje i oceny przekazywane przez rząd poprzez media do społeczeństwa miały cha-rakter sprawozdawczo-monitorujący. Zapewne z obawy, że administracji nie uda się wykorzystać wszystkich przyznanych środków, sprowadzały się one niemal wyłącznie do generalnych statystyk komentowanych jako satysfakcjonujący ilo-ściowo poziom wykorzystywania dotychczasowych środków. Wszystko w myśl stereotypowego myślenia o funduszach – „im więcej pozyskanych i wydawanych pieniędzy z funduszy UE, tym lepiej”. O kompleksowej strategii wykorzystania tych środków, o potrzebie transparentności wydatków, publicznej kontroli proce-su i monitorowaniu efektów procesu wdrożeniowego mówiło się już dużo mniej, zarówno w parlamencie i w mediach, jak i w środowiskach ekspertów. U pro-gu realizacji zadań perspektywy finansowej 2007–2013 zarówno administracja rządowa, jak też organa kontroli państwowej dostrzegały powtarzany jak man-tra tylko jeden mankament: „konieczność ustabilizowania i podniesienia jakości kadr realizujących programy współfinansowane z środków z budżetu UE” w celu zwiększenia absorpcji funduszy strukturalnych.36 Dlatego właśnie ten strategiczny nacisk na dalsze poszerzanie biurokracji i administracji w kontekście optymalnego pożytkowania unijnego wsparcia może budzić szereg uzasadnionych obaw o dalszą i głębiej rozumianą efektywność, niosącą wymierne korzyści dla rozwoju polskiej gospodarki po roku 2020.

36 Rada Ministrów 17 .04 .2007 przyjęła „Plan działań na rzecz zwiększenia potencjału administracyjne-go jednostek zaangażowanych w realizację Programów Operacyjnych w Polsce w latach 2007–2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego” . Aktualizacja Planu działań na rzecz zwiększenia potencjału ad-ministracyjnego jednostek zaangażowanych w realizacje programów Operacyjnych w Polsce w latach 2007–2013, s . 7–8 za: Raport zbiorczy…, wyd . cyt . s . 40 .


31


Polsce, jak dotychczas, zależeć miało przede wszystkim na utrzymaniu wyso-kiego poziomu pozyskiwanej pomocy oraz śrubowaniu parametrów ilościowego wykorzystywania przyznawanych funduszy. Mniej zwracano uwagę na alokację inwestycji i jakościowe wydatkowanie środków czy ich wydatkowanie pod kątem efektywnego pomnażania – tak, aby każde euro z UE przynosiło jak największą wartość dodaną w dłuższym i krótszym okresie w Polsce. Politycy unijni wskazywali nawet takie kryterium, że 1 euro z funduszy unijnych winno przyciągać w Polsce minimum 2–4 euro lokowane przez innych, krajowych i zewnętrznych inwestorów. Skutki podejścia określanego slangowo jako ”wyciskanie brukselki” spowodowały także utrwalone już w świadomości społecznej niepożądane efekty – traktowanie funduszy nie jako inwestycji, lecz należne nam środki służące podnoszeniu w spo-sób bezpośredni konsumpcji. W badaniach przeprowadzonych w 2010 roku 87 procent ankietowanych Polaków uważało, że pieniądze unijne dobrze służą polskiej gospodarce, ponieważ dzięki nim poprawia się jakość życia Polaków (78 procent). Jednocześnie 43 procent ankietowanych uznało, że efektywność wykorzystania funduszy europejskich jest zła albo bardzo zła.37 Media w Polsce początkowo ignorowały problem efektywności i niemal wyłącz-nie skupiały swoją uwagę na nośnym haśle wyborczym rządzącej partii obiecującej pozyskanie 300 mld zł funduszy UE na okres kolejnych 7 lat. O efektywności do-tychczasowego wydatkowania funduszy UE nie dyskutowało się wiele, zwłaszcza do czasu, kiedy sprawy wysokości pomocy UE na nową perspektywę budżetową były intensywnie negocjowane w Brukseli.38

3.2. Krytyka „kultu absorpcji” środków unijnych

Rząd i jego eksperci utrzymywali, zwłaszcza w okresach koniunktury, że efektyw-ność wykorzystywania środków wspomagania UE była wysoka i właściwa. Była ona opisywana głównie w odniesieniu do wybranych kryteriów: absorpcji, głównie odsetka wysokości wykorzystania już przyznanych i wykorzystywanych środków. Można więc było się dowiedzieć o takich efektach wykorzystywania przez Polskę funduszy UE (porównawczo w wymiarze województw i powiatów, ale nie konku-rencyjnie w stosunku do innych państw UE), jak np.:39

37 Por . „Gazeta Wyborcza” z 29 .07 .2010 .38 Zdaniem komisarza J . Lewandowskiego mogło to istotnie przeszkodzić wysiłkom w pozyskaniu środków

UE w wysokości obiecanej w toku kampanii wyborczej przez PO w 2011 roku . Szerzej na ten temat: J .P . Gieorgica, Prezydencja w UE a kampania wyborcza w Polsce [w:] „Polska prezydencja w Unii Europejskiej w roku 2011” (red . J .P . Gieorgica i R . Smoleń) . IRR, Szczecin 2012, s . 83 .

39 http://www .mapadotacji .gov .pl/statystyki-i-porownania, [Dostęp: 29 .11 .2013]


32


liczba projektów: 177842wartość projektów: 558 239 690 480,75 złdotacje UE na 1 mieszkańca: 8 077,92 złdofinansowanie z Unii Europejskiej: 311 268 928 245,17 zł Wspierane to było efektownymi przykładami konkretnych inwestycji i ilościo-wych rezultatów przyczyniających się do zaspakajania listy celów administracji rządowej i polityków, ale przecież także społecznych potrzeb konsumpcji zbio-rowej. W badaniach ewaluacyjnych przeprowadzonych w latach 2004–2006 oraz 2007–201340 szacowano (przy użyciu metody „statystyki gierkowskiej”), że poziom PKB w 2010 roku dzięki funduszom UE był wyższy nawet o 5,8 procenta, a tempo wzrostu PKB przyspieszało o ok. 0,7 punktu procentowego. Oczekiwano, że począt-kowy szybki wzrost i poprawa sytuacji w gospodarce na trwałe zmieni utrzymującą się niekorzystną sytuację na rynku pracy. Oceny ewaluacyjne wykazały także istotny wpływ polityki spójności na wzrost zatrudnienia. Ogłoszono, że od 2008 do 2012 roku miało powstać nawet 250 tys. „trwałych” miejsc pracy (tj. takich, które po-wstały dzięki unijnym funduszom i istniały co najmniej dwa lata po zakończeniu projektu – miało ich przybyć aż 77 procent!). Zaliczono do nich 140 tys. miejsc pracy w nowoutworzonych firmach, a do końca 2011 roku miało też powstać po-nad 5,3 tys. „trwałych” miejsc pracy w sektorze badawczo-rozwojowym!41 Problem wiarygodności tych ilościowych danych tkwił nie tylko w tym, że już sama skala osłabienia koniunktury, związana z nadchodzącym do Polski kryzysem, struktural-nie blokowała możliwości kreowania nowych miejsc pracy/ obniżanie bezrobocia. Bliższe przyjrzenie się stosowanej metodologii prowadziło do wniosku, że są to wyniki zagregowane na podstawie deklaracji opinii respondentów, a więc są mało wiarygodne już z racji stosowanej metody (ankieta telefoniczna), a dodatkowo po zastosowaniu parametru korygującego, tzw. „dodatkowości” (additionality) mogą dać i taki oto wynik, że wpływ funduszy na kreowanie nowych miejsc pracy szaco-wany może być na poziomie 27 procent. Z ogólnej liczby 250 tys. trwałych miejsc pracy czyni to ledwie ok. 67,5 tys. Wniosek taki wynika stąd, że wedle deklaracji tych samych respondentów pozostałe miejsca pracy i tak by powstały bez względu na interwencję środków z funduszy strukturalnych, ponieważ według nich tylko 27 procent miejsc pracy powstało wyłącznie dzięki funduszom UE. Inne wyniki otrzymano stosując symulację w modelu Hermin. Wyniki po-kazały, że środki unijne wdrażane w latach 2004–2015 przyczyniały się do wzro-

40 Por . Ewaluacja ex post Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006, MRR, Warszawa 2010, oraz Projekt Raportu Strategicznego 2012, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2012 .

41 Wpływ interwencji z funduszy strukturalnych UE na zatrudnienie, BDG-V-281-91-MCH/2006 PAG Uniconsult i Pentor Research International, Warszawa 2007, http://www .portalsamorzadowy .pl/fundusze-europej-skie/polska-wzorem-efektywnego-wykorzystywania-srodkow-unijnych,39623 .html [Dostęp: 14 .10 .2012]


33


stu ogólnego poziomu wskaźnika zatrudnienia średniorocznie o 1,8 pkt. proc. w przypadku grupy 20–64 lat ponad poziom, jaki hipotetycznie byłby obserwowany w scenariuszu nieuwzględniającym wsparcia UE. Oszacowano, że „Środki unijne, poprzez generowanie dodatkowych miejsc pracy, przyczyniają się do wzrostu za-trudnienia i ograniczenia bezrobocia. W latach 2004–2015 wskaźniki zatrudnienia w poszczególnych regionach mają być wyższe średniorocznie o 1,3–3,0 pkt. proc. po-nad poziom, jaki byłby obserwowany w scenariuszu nie uwzględniającym realizacji polityki spójności. Dla całego kraju średnioroczna wartość wpływu środków UE na poziom wskaźnika zatrudnienia w tych latach ma wynosić 1,6 pkt. proc. W przypadku stopy bezrobocia, analogiczne wielkości wpływów mają kształtować się na poziomie regionalnym w granicach od 2,1–5,0 pkt. proc. , natomiast w przypadku całego kraju, stopa bezrobocia dzięki polityce spójności ma być średniorocznie niższa o 2,5 pkt. proc.42 Autorzy badań nie podają jednak pełnej metodologii swoich symulacji. Nie wiadomo jaki będzie ostateczny bilans – czyli: np. ile miejsc pracy, faktycznie powstało w tym czasie po uwzględnieniu likwidacji innych miejsc pracy oraz jak długo miejsca pracy powstałe dzięki funduszom utrzymały się na rynku po ustaniu 2 letniej cezury po zaprzestaniu ich finansowania (np. w związku z zakończeniem programu finansowanego z funduszów UE)? Reasumując, odnotowywany wzrost bezrobocia mógł co najwyżej być w bardzo niewielkim stopniu rekompensowany interwencjonizmem w postaci finansowania z funduszy europejskich nowych miejsc pracy, a także wprowadzania nowych form zwalczania bezrobocia i jego ograniczania (dopłaty dla rolników ze środków UE, emigracje itp.). Czasowe korzystanie z funduszy mogło więc co najwyżej przynosić efekty w postaci niewielkiego ożywiania, a także uelastyczniania rynku pracy, co odbywało się jednak kosztem wprowadzania nietrwałych i mało korzystnych dla pracowników form zatrudnienia. Fundusze UE z założenia nie mogły w istotny sposób przyczyniać się do poprawy bieżącej sytuacji na rynku pracy. Także do zahamowania procesów nasilającej się emigracji zarobkowej, rozrostu szarej strefy, a w konsekwencji nie mogły prowadzić do zatrzymania wzrostu bezrobocia i wzro-stu ujemnego bilansu (powstawania nowych i ubytków innych miejsc pracy). Nie jest wiadomo także, czy w Polsce wykorzystywanie funduszy UE z przeznaczeniem na ograniczenia bezrobocia nie spowodowało podobnego zjawiska, jakie odnoto-wano w USA, gdzie wedle wyników bardziej wiarygodnych badań (statystycznych) stwierdzono, że z każdym miejscem pracy stworzonym przez program zainicjowa-ny przez prezydenta B. Obamę, jednocześnie ubywało około ośmiu miejsc pracy gdzie indziej.

42 Ocena wpływu realizacji polityki spójności na kształtowanie się wybranych wskaźników makroekonomicz-nych na poziomie krajowym i regionalnym za pomocą modeli makroekonomicznych HERMIN, cyt . wyd . s . 2 .


34


Generalnie w wypowiedziach politycznych i enuncjacjach administracji pierw-sze wyniki analizy efektywności interwencji finansowanych ze środków UE prze-prowadzone zarówno w kontekście efektów ilościowych, jak i jakościowych, były pozytywne i uspokajające nie tylko tuż przed nadchodzącym kryzysem. Tymczasem w końcu 2013 roku fakty są takie, że zamiast przewidywanych 64 tylko 58 osób na 100 w wieku produkcyjnym rzeczywiście pracuje, a każdy statystyczny Polak w wieku 25–64 lat aż 13,5 roku spędza na bezrobociu.43 Faktyczna implementacja

43 A . Popiołek, Przeciętny Polak spędza 13 lat na bezrobociu, „Gazeta Wyborcza”, 8 .11 .2013, http://wyborcza .biz/biznes/1,100896,14914805,Przecietny_Polak_spedza_13_lat_na_bezrobociu .html#BoxBizTxt#ixzz-2k2IZXkEM [Dostęp: 8 .11 .2013]


35


do systemu gospodarczego Polski środków w ramach polityki spójności mogła więc przyczynić się w okresie historycznym (2004–2012) co najwyżej do niewiel-kiego (3,8 pkt. proc.) ograniczenia stopy bezrobocia w grupie osób w wieku 20–64, w stosunku do hipotetycznego scenariusza nie uwzględniającego wspomnianych funduszy i możliwych zafałszowań statystycznych. W końcu 2013 roku okazało się, że rządowa ocena postępów realizacji celów strategicznych dokonana m.in. w projekcie Raportu Strategicznego 2012 była zbyt optymistyczna. Ocena efektywności wykorzystania środków UE okazała się oceną administrującą wyrażoną bardziej marketingowo, niż merytorycznie przedstawia-jącą bilans osiągnięć gospodarczych w ujęciu porównawczym na tle innych. Jako główne osiągnięcia przedstawiane zostały więc przede wszystkim mało czytelne w odbiorze społecznym dane ilościowe. Jak jednak ten efektowny bilans ilościowy osiągnięć przekłada się na bilans dynamiki innowacyjności w konkurencyjnym porównaniu do innych krajów? Jak został faktycznie zrealizowany cel strategiczny NSS, którym było tworzenie wa-runków dla wzrostu konkurencyjności gospodarki polskiej opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz wzrost poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej?

Tab. 1. Syntetyczny wskaźnik dynamiki innowacyjności polskiej gospodarki na tle średniej krajów UE w latach 2007– 2013 Innovation Index (SII)

2008 2009 2010 2011 2012Wskaźnik wzrostu

%

EU 27 0,504 0,516 0,532 0,531 0,544 1,62

Polska 0,268 0,278 0,273 0,283 0,270 0,45

Różnica % –53,1 –54,9 –51,3 –51,0 –49,6

Koniunktura w gospo-darce światowej

przed kryzysem kryzys kryzys poprawa poprawa

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej i European Innovation Scoreboard 2013, wyd. cyt.

Formalnie rzecz biorąc odpowiedź brzmi: niewątpliwie podjęto wielkie wy-zwanie modernizacji gospodarczej Polski. Ale już na kolejne pytanie: czy działania administracji były efektywne?, odpowiedź jest niejednoznaczna. Polska, w porów-naniu do krajów „starej Europy” nie tylko nie zmniejszyła dystansu opóźnienia lecz wręcz przeciwnie – pogłębiła lukę, która była mniejsza przed rokiem 2008. Dynamika innowacyjności gospodarki w Polsce w latach 2007–2013 utrzy-mywała się na niezmienionym najniższym europejskim poziomie (gorsze wskaźniki w szczycie kryzysu odnotowały tylko bankrutująca Grecja i Cypr), z czego należy wnosić, że w badanym okresie włączenie funduszy UE nie miało


36


żadnego wpływu na naszą dynamikę wzrostu. Ogólnie rzecz biorąc, nastąpiło nawet kilkuprocentowe pogorszenie w stosunku do średniej unijnej (o 3,5 pro-centa w odniesieniu do stanu w 2007 roku). Oznacza to, że w tym kluczowym dla rozwoju miejscu, po uruchomieniu środków UE nasze tempo rozwoju inno-wacyjności było w tym okresie 3,6 razy mniejsze w stosunku do ogólnie także niskiej średniej dynamiki całej UE . Oznacza to, że zamiast sigma–convergence powiększyła się performance gap.44

W ostatecznym rozrachunku roku 2013 Polska znalazła się na ostatnim miejscu innowatorów gospodarczych w UE (w najgorszej, czwartej grupie krajów UE zo-staliśmy „wyróżnieni” ze względu na najmniejszą dynamikę wzrostu – 0,4 procenta – odnotowaną w całym okresie ostatnich 5 lat!). W założeniach strategii lizbońskiej kraje Unii do 2010 roku miały przeznaczać na badania i rozwój (B+R) 3 procent PKB. Ale tylko Szwecja i Finlandia osiągnęły ten poziom. Nasze nakłady w 2009 r. stanowiły 0,68 procenta PKB (55 procent średniej w UE), 2010 r. 0,74 procenta, w 2011 r. 0,77 procenta a w 2012r. ok. 0,9 procenta PKB. Mimo rosnących i wyższych od średniej w UE nakładów odnotowaliśmy wynik końcowy innowacyjności gorszy w odniesieniu do średniej krajów UE o 3,5 pro-centa. Tłumaczyć to można nie tylko niską efektywnością projektów UE. W la-tach 2008–13 z samego tylko Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na cele te trafiało dodatkowo 2 mld zł rocznie. Tymczasem łączne wydatki państwa na innowacyjność w sektorze przedsiębiorstw w samym tylko 2011 roku wynosiły... 32 mld zł.45 Oznacza to, że fundusze UE nie mogły przynosić większej efektywności z wnoszonego dodatkowo ok. sześcioprocentowego wzrostu nakładów, więc rezultat końcowy przyniósł wynik gorszy od średniej w UE o ok. 10 procent. Wina za brak efektów w tym obszarze działań rozkłada się pospołu nie tyle na przyjęte do reali-zacji programy współfinansowane z funduszy UE, zawyżające docelowe wskaźniki efektywności, co decydentów odpowiedzialnych za politykę państwa, która od lat nie dofinansowuje na odpowiednim poziomie sektorów kreujących innowacyjność

44 Wskaźnik efektywności pefrormance gap mierzy różnicę między obecną sytuacją a sytuacją zamierzoną . Analiza tej luki pomaga ocenić, jak daleko już zaszliśmy w osiąganiu swoich celów i jak dużo brakuje nam do jego realizacji oraz jaką konkretną strategię należy przyjąć, aby zamknąć istniejącą lukę . Wskaźnik sigma–convergence odnosi się do wskaźnika oznaczającego zmniejszenie się rozproszenia innowacyj-ności na poziomie całej gospodarki UE i mierzony jest wskaźnikiem odchylenia standardowego między średnim wynikiem grupy krajów najlepszych innowacyjnie i najgorszych .

45 Minister Rozwoju Regionalnego uważa jednak, że zrobiono więcej niż należało (?!): Polska nie musiała, ale 60 procent środków unijnych skierowaliśmy na innowacje i inne cele strategii lizbońskiej wzmacniające naszą konkurencyjność . E . Bieńkowska, Przedsiębiorcy, wasza kolej, „Gazeta Wyborcza”, 2 .10 .2013, http://wyborcza .biz/biznes/1,100897,14718177,Przedsiebiorcy__teraz_wasza_kolej .html#ixzz2hKudaJba [dostęp: 2 .10 .2013] . Por . Paulina Zadura-Lichota (red .), Świt innowacyjnego społeczeństwa. Trendy na najbliższe lata . Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości . Warszawa 2013 http://www .parp .gov .pl/files/74/81/626/15959 .pdf


37


oraz także firmy i przedsiębiorstwa, które od siebie niechętnie chcą dokładać się na finansowanie innowacji. Na nową perspektywę finansową zrekonstruowany rząd zapowiada nową strategię, w której zamierza skupić gros środków i swoich wysiłków na dużych projektach infrastrukturalnych, ale choć KE także oczekuje większego zaangażo-wania przedsiębiorców (i naukowców), to większe nadzieje na oczekiwany wzrost innowacyjności rząd zapowiada dopiero na czas po roku 2020. Pod naciskiem KE obiecuje, że wsparcie sektorów biznesu i nauki w nowej perspektywie w zdecydo-wanie większym stopniu ma dotyczyć badań i skutecznego wdrażania ich efektów. Tak czy inaczej, w dalszym ciągu jest to rząd tej samej orientacji strategicznej, który skłonny jest bardziej przyjmować kryteria porównawcze do czasów prze-szłych i utrwalonych w świadomości odchodzących elit władzy niż do przyszłości i globalnej konkurencji. Dlatego biznes i nauka mogą nie mieć zaufania i pewności, czy dodatkowy ich wkład nie przyniesie kolejnego obniżenia konkurencyjności w obszarze innowacyjności polskiej gospodarki. Jeśli chodzi o wieś i rolnictwo, ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiej-skich w latach 2007–2013 dofinansowywane były inwestycje w zakresie podnosze-nia konkurencyjności gospodarstw rolnych i przetwórstwa rolno-spożywczego, ochrony środowiska, podnoszenia jakości życia na obszarach wiejskich i rozwoju przedsiębiorczości. Od początku integracji z UE z programów wspierających inwe-stycje w gospodarstwach skorzystało więcej niż 60 tys. rolników, którzy otrzymali ponad 7 mld zł pomocy. Były to na ogół gospodarstwa silne ekonomicznie (średnio o wielkości 32 ESU – European Size Unit), specjalizujące się w produkcji mleka i trzody chlewnej oraz gospodarstwa zbożowe. 87 procent zrealizowanych projek-tów inwestycyjnych dotyczyło zakupu sprzętu, pozostałe to remonty i modernizacja budynków, zakładanie plantacji i zakup stad zwierząt. Ponad 71 tys. beneficjentów skorzystało z programów dostosowujących gospo-darstwa do standardów UE, a prawie 160 tys. z programów wsparcia dla gospo-darstw niskotowarowych. Szeroko dostępnym instrumentem wspierania rolnictwa są dopłaty bezpośred-nie o wartości 12–14 mld zł rocznie. Skorzystało z nich ok. 90 procent gospodarstw o powierzchni powyżej 1 ha, a średnia kwota płatności na gospodarstwo to 8–9 tys. zł (w zależności od kursu euro/zł). Ważnym źródłem wsparcia gospodarstw są także płatności z tytułu ONW (obszary o niekorzystnych warunkach), z których korzysta ponad 730 tys. rolników. Płatności bezpośrednie powodują wzrost ich dochodów i stabilizację rynku pracy, a dopłata bezpośrednia ma ulec podwyższeniu w roku 2020. Zachęca to do powiększania gospodarstw. Zasób ziemi (szczególnie relatyw-nie dobrej) jest jednak ograniczony, a zainteresowanie jej kupnem powoduje wzrost cen gruntów. Gwarancja dopłat ogranicza zatem podaż ziemi. W sumie integracja


38


z Unią Europejską okazała się ważnym impulsem wywołującym zmiany w polskim rolnictwie, przede wszystkim dochodowe, ale także i strukturalne.46 Wszystkie parametry polskiego rolnictwa zmieniają się jednak bardzo powoli i w nowej per-spektywie do roku 2020 nie można wiele oczekiwać (np. istotnego wzrostu dużych gospodarstw farmerskich o obszarach 15–25 ha, co zwiększyłoby produkcję rynko-wą). A jeśli w następnych latach funduszy na rolnictwo w UE nie będzie lub będą bardzo niskie, to czy to znaczy, że cały proces ulegnie wyhamowaniu? Administracja rządowa oczywiście ma swoje powody polityczne żeby uważać, że fundusze UE były właściwie i efektywnie zainwestowane i przez to korzystnie wpływały na rozwojowe parametry makrogospodarcze. Są to jednak argumenty merytorycznie dosyć słabe. Ważniejsze są te, które wykorzystywane były w nego-cjacjach nad wysokością funduszy wsparcia w nowej perspektywie finansowej, na przykład faktycznie duża stopa zwrotu z inwestycji polityki regionalnej w Polsce. Takie i inne silne argumenty można odnaleźć jednak częściej w „exportowych” dokumentach rządowych niż w licznych wywiadach wewnętrznych przedstawi-cieli rządu, w których operuje się bardziej językiem marketingu politycznego niż konkretów.47 Rodzi się jednak bardziej zasadnicze pytanie: jaki będzie ostateczny efekt prowadzonych konsultacji społecznych na temat alokacji funduszy w nowej perspektywie? Jaka część funduszy europejskich będzie przeznaczona na finanso-wanie różnych nowych funkcji państwa i jego słabej administracji? Czy efektyw-ność wykorzystywania funduszy nie będzie budzić wątpliwości i będzie osobiście odczuwana przez Polaków?48

46 M . Makowiecki, L . Parzuchowski, Osiągnięcia i perspektywy WPR, portal internetowy „Studio Opinii”, 21 .01 .2012, http://studioopinii .pl/marcin-makowiecki-lech-parzuchowski-osiagniecia-i-perspektywy-wpr/ [dostęp: 21 .01 .2012] .

47 …okazało się, pieniądze wydajemy bardzo dobrze – nie tylko terminowo, ale też i skutecznie. Co więcej, mamy mikroskopijną w porównaniu z innymi krajami ilość błędów. Jeśli chodzi o wykorzystanie funduszy unijnych, jesteśmy postrzegani w Europie jako kraj cudu. Fakty jednak są takie, że wskaźnik ok . 90 procent wykorzystanych środków daje nam dopiero 7 . pozycję w Unii Europejskiej . Oczywiście to niezły rezultat, z uwagi na wielkość środków, jakie otrzymujemy w porównaniu z innymi krajami . Wyprzedzają nas takie kraje jak Litwa, Łotwa, Estonia, a także Węgry i Czechy . Z państw tzw . nowej unii wyprzedzamy tylko Bułgarię i Rumunię . Wywiad z minister Elżbietą Bieńkowską, Polska jest całkiem inna niż 5 lat temu, „Gazeta Wyborcza”, http://www .mrr .gov .pl/serwis_prasowy/multimedia/artykuly_i_wywiady/Strony/WywiadzministerEBienkowskaw_GazecieWyborczej_12022013 .aspx [dostęp: 12 .02 .2013] .

48 Do grudnia 2013 roku trwać będą konsultacje projektu umowy partnerstwa, czyli dokumentu, w którym określone zostanie, jakie cele chce osiągnąć dzięki funduszom unijnym i projektów nowych programów operacyjnych . Zgodnie z harmonogramem po jego zatwierdzeniu przez Radę Ministrów na począt-ku 2014 roku dokumenty zostaną przesłane do dalszych konsultacji w Komisji Europejskiej . Obecnie wiadomo, że priorytetem jest dokończenie flagowego Programu Innowacyjna Gospodarka, z którego finansowana jest budowa e-administracji, w tym najpopularniejszych jej elementów: e-podatki, elektro-niczne księgi wieczyste i „jedne okienko” dla rejestracji firm . PAP, „Gazeta Wyborcza”, 18 .09 .2013, http://wyborcza .biz/biznes/1,101562,14624095,Bienkowska__Kolej_moze_wykorzystac_wszystkie_pieniadze .html#ixzz2gwBtgNe7 [dostęp: 18 .09 .2013] .


39


3.3. Ocena publiczna

W mediach, dyskursie publicznym i naukowym zaczęto komentować bilans do-tychczasowych osiągnięć w odmiennej tonacji i coraz częściej podnosić wątpli-wości co do faktycznej, czyli ekonomicznie udowodnionej i sensownej społecznie celowości wydanych środków UE. Zauważono, że na środki z UE powinniśmy patrzeć także od strony podażowej. Czyli najważniejsze nie jest to, ile wydajemy, ale jak? Czy wykorzystujemy fundusze inwestycyjne roztropnie przekształcając je w długofalowy kapitał? Polska być może jest rekordzistą pod względem wysokości przyznanych środków UE, ale wcale nie musi znaczyć to, że od tej strony robi to efektywnie (zwłaszcza, że często ci, który projektują, jednocześnie oceniają te same projekty). W dyskusji naukowej zwrócono także uwagę na konieczność odejścia od panującego syndromu „opium absorpcji”49 zastosowania podejścia performance turn, gdzie podkreśla się wyniki/efekty, a nie wydatki jako takie, co wymaga wpro-wadzenia lepszego systemu pomiaru i innych wskaźników – np. uwzględnienia tego, że ostatnie lata stały pod znakiem osłabienia koniunktury, co zbiegło się z okresem maksymalizacji wydatków z funduszy unijnych, a jednocześnie w celu podtrzymania gospodarki w kryzysie duża część środków pomocowych mogła trafić nie tam, gdzie powinna. Narastający krytycyzm społecznego myślenia rozpoczął się od podważania efektywności tzw. „miękkich instrumentów pomocowych, tj. szkoleń czy programu bezzwrotnych pożyczek” dla młodych przedsiębiorców. Zdaniem bardziej rady-kalnych krytyków, program ten przynosi obecnie więcej szkody niż pożytku. Wy-mienia się wiele argumentów powodujących mierną efektywność tego systemu50, a w szczególności: psucie ducha innowacyjności i przedsiębiorczości („lwy żyją na

49 Pod tym pojęciem rozumie się Zasady działania premiujące tych, którzy szybko wydają środki finansowe i ograniczenie kryteriów i debaty publicznej głównie do tego aspektu zagospodarowania środków pomoco-wych. Uruchomiły one niebezpieczny i szkodliwy mechanizm selekcji sprawiający, że preferowane są projekty szybkie, z reguły małe lub średnie (ze względu na czas realizacji) i o niskim ryzyku opóźnień w realizacji. Zazwyczaj są to też projekty, które absorbują względnie duże alokacje środków w stosunku do uzyskiwanych produktów. W efekcie osoby i instytucje odpowiedzialne za wdrażanie środków UE niechętnie i z rezerwą podchodzą do ambitnych, innowacyjnych, a tym samym trudnych i długotrwałych projektów rozwojowych, nie zauważając w nich szans na zmiany cywilizacyjne i rzeczywisty postęp, lecz raczej dostrzegając ryzyko niewydatkowania środków w założonym czasie i zagrożenie obniżeniem pozycji w rankingu absorpcji. Przez to cały system jest nieefektywny i staje się także coraz bardziej niewydolny. Stanowisko Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zakłada podporządkowywanie rozwoju Polski logice pozyskiwania i absorpcji środków unij-nych. T . Geodecki, G . Gorzelak, J . Górniak, J . Hausner, S . Mazur, J . Szlachta, J . Zaleski, Kurs na innowacje. Jak wyprowadzić Polskę z rozwojowego dryfu?, Fundacja Gospodarki i Administracji Publicznej, Kraków 2012, s . 12 .

50 P .J . Dąbrowski, Bo grant się należy – nasza zła zasada [w:] „Gazeta Wyborcza”, 23 .09 .2013, także: A . Lubow-ski: Powielając, daleko nie zajedziemy, „Studio Opinii”, http://studioopinii .pl/andrzej-lubowski-powielajac-daleko-nie-zajedziemy [dostęp: 11 .12 .2012] .


40


sawannie a nie w zoo – a pomoc idzie do zoo”)51, korupcję, zbyt wysokie koszty obsługi programu, niszczenie drobnego rynku kapitałowego (obecnie odnotowuje się bardzo niski poziom finansowania polskich przedsiębiorstw sektora MSP kre-dytem bankowym)52 i inne. W innym wymiarze rozumienia efektywności, w prasie zaczęło się pojawiać wiele krytycznych artykułów, w których opisywano różne przykłady bezsensownych inwestycji realizowanych za unijne pieniądze, przykłady marnotrawstwa, korupcji, powstawania szarej strefy53, finansowanie projektów wspierających działalność Kościoła, który korzystając z dotacji jednocześnie prowadzi kampanię przeciwko unijnej polityce równości płci.54 Tygodnik „Polityka” opublikował subiektywny ranking najsłabiej uzasadnionych inwestycji regionalnych, które wybudowano przy pomocy funduszy unijnych. Według „Polityki” podstawowym problemem efek-tywności jest to, że politycy lokalni nie potrafią przeciwstawiać się niedorzecznym projektom. Dają one świadectwo polskiej pychy, są przykładami mocarstwowego myślenia, które góruje nad logiką. Tego typu błędy świadczą też o tym, że nie wyciągnięto wniosków z błędów poprzedników. Popełniali je już politycy i samo-rządowcy z innych krajów Unii-15, którzy też mieli do wydania w krótkim czasie ogromne pieniądze na modernizację. Przykłady: Grecja, pogrążone w kryzysie Portugalia i Hiszpania, pełna pustych lotnisk i dworców – widm, kraje, gdzie za fundusze UE wybudowano wspaniałe autostrady z których obecnie mało kto ko-rzysta. Nieefektywnymi skutkami napływu funduszy pomocowych są więc takie projekty, które kłócą się ze zdrowym rozsądkiem, ponieważ olbrzymie koszty ich bieżącej eksploatacji (tak jak stadiony budowane na Euro 2012) spadną w następ-nych latach na właścicieli, czyli na już poważnie zadłużone władze samorządowe i centralne. Na liście najbardziej nietrafionych inwestycji budowlanych wspieranych z budżetu UE znalazły się „unijne piramidy”, za które długo trzeba będzie spłacać

51 Szerzej na temat niskiego poziomu przedsiębiorczości w Polsce na tle innych krajów do 2007 roku w: J .P . Gieorgica, Studia nad przedsiębiorczością pokoleniową, regionalną i lokalną, Wyd . UwB 2010 .

52 Szerzej na temat szczegółów rekomendowanych rozwiązań: Rola banków w procesach absorpcji środków unijnych w Polsce – ocena, perspektywy i rekomendacje na lata 2014-2020, wyd . cyt .

53 Szczególnie aktywny w publikacji reportaży na te tematy jest lewicowy tygodnik Przegląd Tygodniowy na łamach którego Marek Czarkowski opublikował w 2013 r . serie demaskatorskich artykułów m .in . http://www .przeglad-tygodnik .pl/pl/artykul/reka-rece-myje, http://www .przeglad-tygodnik .pl/pl/artykul/strategia-strategii, http://www .przeglad-tygodnik .pl/pl/artykul/owocne-wyciskanie-brukselki, http://www .przeglad-tygodnik .pl/pl/artykul/e-czytniki-e-podatki-e-glupota, http://www .przeglad-tygodnik .pl/pl/artykul/bardzo-skromni-innowatorzy, http://www .przeglad-tygodnik .pl/pl/artykul/byle-bruksela--sie-nie-dowiedziala, http://www .przeglad-tygodnik .pl/pl/artykul/parp-daje-od-czlonka

54 Kościół Katolicki wziął 61,5 mln złotych dotacji unijnych na projekty, które powinny wspierać „gender mainstreaming” – wyliczyła Fundacja Feminoteka i zażądała, by Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła, czy zostały one wydane zgodnie z zaleceniami Unii Europejskiej. Sylwia Czubkowska, „Feministki donoszą na Kościół: brał dotacje na gender”, Dziennik .pl. 2013-12-28 .


41


długi i zadbać o ich wykorzystanie.55 Nie bardzo wiadomo, z czego te „pomniki władzy” utrzymywać i jak sprawić, żeby przyniosły one w przyszłości obiecywane w biznes planach zyski. Kolejne doniesienia medialne nakręcały już tylko spiralę absurdu skupiając uwagę czytelników na coraz bardziej kuriozalnych przykładach świadczących o tym, że władze po wyczerpaniu się pomysłów marketingowych myślą już tylko o tym w jaki sposób pozbywać się unijnych dofinansowań.56

O wiele bardziej krytycznie i używając argumentów mniej merytorycznych na temat efektywności wykorzystywania funduszy UE przez władze centralne wypo-wiadali się polityczni przeciwnicy rządu.57 Ale także nie motywowani politycznie badacze tego problemu formułują tezy, że lista dokonań administracji jest co naj-mniej dyskusyjna, bynajmniej nie tylko ze względu na przyjęte biurokratyczne kryteria oceny.58 Głównym tego powodem są, jak wykazano w raporcie Kurs na innowacje59, strukturalne słabości obecnego modelu rozwojowego w którym utożsa-mia się wydatkowanie środków unijnych z polityką rozwoju państwa. Bez myślenia i przywództwa strategicznego w oparciu o program pozwalający na realizację dłu-gofalowych celów, efektywność wydatkowanych środków może pozostawać mała także w nowej perspektywie finansowej.

55 C . Kowanda, Unijne piramidy, „Polityka” nr 26 (2913), 26 .06–2 .07 .2013, s . 34–37 . Na liście nietrafionych inwestycji znalazły się m .in . podziemny dworzec Łódź Fabryczna (dofinansowanie UE: 1,2 mld zł), Pen-dolino dla PKP Intercity (ok . 400 mln zł), nowy port lotniczy pod Lublinem (125 mln zł), tunel kolejowy na lotnisko Chopina w Warszawie (202 mln zł), gmach Opery i Filharmonii Podlaskiej (ok . 100 mln zł), nowy stadion w Lublinie (72 mln zł), termy w Lidzbarku Warmińskim (66 mln zł), aquapark w Działdowie (17 mln zł), rozbudowa lotniska Zielona Góra–Babimost (12 mln zł), Ekomarina w Węgorzewie (1,6 mln zł) .

56 Dobrym tego przykładem jest projekt zrealizowany w Nowym Warpnie, gdzie burmistrz za 680 tys . zł wy-budował w lesie czterokilometrową ścieżkę rowerową od wjazdu do Nowego Warpna do granic śródmie-ścia na której co 400 m umieszczono barierki, aby rowerzysta musiał zejść z pojazdu na skrzyżowaniach z leśnymi drogami . Ponieważ sytuacja taka dobrze reprezentuje to, w jaki sposób media postrzegają przebieg procesu wykorzystywania środków UE w terenie, w tym także budowę infrastruktury drogowej, „Gazeta Wyborcza” nadała temu tytuł: Bubel roku. Polska śmieje się z drogi rowerowej w Nowym Warpnie, „Gazeta Wyborcza”, 5 .11 .2013, http://szczecin .gazeta .pl/szczecin/1,34959,14900731,Bubel_roku__Pol-ska_smieje_sie_z_drogi_rowerowej_w .html#MT#ixzz2jqNpGlIY,[Dostęp:05 .11 .2013]

57 Ta nasza szansa, te 300 mld zł, jakie dostaniemy w ciągu następnych sześciu lat. My tych pieniędzy nie może-my zmarnować i rozdać, jak Donald Tusk, i nie możemy ich zamienić w szaleństwo smoleńskie, jak Jarosław Kaczyński, mówił Janusz Palikot . na zebraniu założycielskim nowej partii Twój Ruch, a P . Piskorski na swoim blogu pisał: Mimo znakomitych możliwości w postaci miliardów środków unijnych, nie tylko nie zre-formowano finansów, nie ograniczono niesprawiedliwych przywilejów emerytalnych, lecz doprowadzono do wzrostu długu publicznego. Dawny liberał Donald Tusk wręcz utrudnił, a nie ułatwił prowadzenie działalności gospodarczej… Za ileś tam lat w podręczniku historii być może ktoś napisze, że Donald Tusk – rekordzista! – dwa razy wygrał wybory. Ale strona o dokonaniach tego rządu będzie niestety pusta. Portal „Na Temat”, http://pawelpiskorski .natemat .pl/63303,po-co-donald-tusk-bral-te-wladze [dostęp: 10 .09 .2013] .

58 Raport Business Centre Club Stan wykorzystania funduszy europejskich, Warszawa, 19 .10 .2010 http://www .bcc .org .pl/uploads/media/2010-10-19_IV_raport_BCC_wykorzystanie_funduszy_UE .pdf

59 Siła impulsu rozwojowego wynikającego z wejścia Polski do Unii Europejskiej powoli się wyczerpuje. Ten oraz inne czynniki powodują, że Polska znajduje się w rozwojowym dryfie. Do tych innych determinant zaliczamy w szczególności: wyczerpywanie się prostych zasobów rozwojowych, brak suwerennej myśli i koncepcji rozwojowej, reaktywny styl uprawiania polityki, instrumentalizację polskiej obecności w UE. T . Geodecki, G . Gorzelak, J . Górniak, J . Hausner, S . Mazur, J . Szlachta, J . Zaleski . Kurs na innowacje…, wyd . cyt .


42


4. O CZYM MOŻNA PRZECZYTAĆ W MONOGRAFII?

Wpływ funduszy pomocowych na nasz rozwój gospodarczy nie został jeszcze na-ukowo dokładnie ani wszechstronnie zbadany. Zadanie przedstawienia pierwszych wyników badań w tym zakresie zostało podjęte przez zespół badaczy z Akademii Finansów i Biznesu Vistula wspomaganych przez innych uznanych ekspertów. Główne rezultaty ich pracy zostały zawarte w kolejnych rozdziałach prezentowanej pracy. Rysuje się w niej raczej zgodna opinia, że pozyskiwania i absorpcji funduszy UE nie należy utożsamiać z efektywnością ich wykorzystywania. Ta z kolei może być mierzona w różny sposób. Inaczej ocenia efekty finansista, inaczej ekonomi-sta, inżynier, deprecjonowany dziś politolog, a inaczej administracja i politycy. Skuteczne pozyskiwanie i absorpcja unijnych pieniędzy zapewne brzmi dobrze jako hasło polityczne, ale to jeszcze za mało do pełnej oceny, ponieważ w dyskusji publicznej przy tak ogromnej skali niezaspokojonych potrzeb zawsze dołączy się ktoś pominięty przy „podziale tortu”, niezadowolony z uzyskanych efektów społecz-nych, albo zainteresowany jedynie krytyką rządu, o co w Polsce akurat nie trudno. Jednak nie sposób nie zauważyć, że komunikaty administracji rządowej świadczą bardziej o nabytej już przez nią kompetencji politycznej w pozyskiwaniu funduszy oraz umiejętnościach marketingowych, a także sprawnościach technicznych: w wy-dawaniu/pozbywaniu się unijnych pieniędzy. Znacznie mniej informują natomiast o ekonomicznej zasadności i społecznej użyteczności podejmowanych inwestycji. Bo czy faktycznie były to skutecznie wydane pieniądze, okazywać się przeważ-nie będzie wraz z upływem lat, kiedy dana inwestycja okaże się trwała, spłaci się, przyniesie dochód, albo… trzeba będzie do niej dopłacać. Jeśli więc za właściwe kryteria uznać porównawcze wskaźniki dynamiki rozwojowej Polski, obrazujące przybliżanie się do celów postawionych w strategii NSS, także w odniesieniu do konkurencji światowej, to tak rozumiana ocena efektywności wykorzystywania funduszy UE może przedstawiać się zupełnie inaczej. Chodzi przecież nie tylko o to, aby fundusze były do dna wydawane, na bieżąco konsumowane, ale by przynosiły możliwie jak największe pozytywne efekty dla rozwoju gospodarki, dla szansy wyrównania przez następne pokolenia poziomu i jakości życia obywateli Europy i możliwości konkurowania na europejskim i globalnym rynku. Wyniki badań naukowych jeszcze inaczej przedstawiają bilans dotychczaso-wych osiągnięć. Na fundusze UE badacze patrzą raczej od strony podażowej. Czyli – nie jest najważniejsze to, ile wydajemy, ale to, jak przyznane fundusze europejskie wykorzystujemy, przekształcając je w montaż finansowy i inwestycje, w bieżący i długofalowy nasz zysk oraz trwały kapitał. Jak więc wykorzystywane fundusze wpływają na wzrost konkurencyjności polskiej gospodarki w wymiarze porów-


43


nawczym? Uwzględniając nawet fakt, że minione lata stały pod znakiem osłabienia koniunktury, generalne wnioski i oceny z badań nie mogą być zadowalające. Przede wszystkim nie można odrzucać ocen rankingowych – choćby z tej przy-czyny, że ze wszystkich rankingów można wyciągnąć niemal identyczne wnioski. W oparciu o kryteria – międzynarodowe wskaźniki poziomu rozwoju gospodarki np. World Economic Forum – World Competetiveness Report, DHL Global Con-nectedness Report, World Bank, European Innovation Scoreboard i inne – można stwierdzić, że porównawczo, na tle sklasyfikowanych 144 krajów świata, także naszych sąsiadów, Polska generalnie wypada słabo, a w wielu sferach bardzo źle i nie jest to wyłącznie rezultat zaniedbań z przeszłości. Wskazywać to może, że przyjęty cel strategiczny, jakim było tworzenie warunków dla osiągnięcia wzrostu konkurencyjności gospodarki polskiej opartej na wiedzy i przedsiębiorczości nie został realizowany na miarę swoich sformułowań i oczekiwań. Obecnie nie ma wielu danych potwierdzających, że gospodarka polska zmniejszała poziom luki technologicznej czy opóźnienia cywilizacyjnego w stosunku do krajów UE-15, czy nawet relatywnie polepszała swoją dynamikę w stosunku do średniej UE. Inwestycje „twarde”, służące osiągnięciu takich celów, tworzone są przez lata i spłacają się (albo i nie) też latami. Jakość naszej gospodarczej infrastruktury nie podniosła się za-uważalnie, jesteśmy ciągle na bardzo odległym 79 miejscu w świecie. Gorzej, mimo olbrzymiego wysiłku inwestycyjnego włożonego w inwestycje infrastrukturalne, postrzegana jest jakość naszych dróg – 124 miejsce (tutaj uczyniliśmy „znaczący krok” od przepaści, bo odnotowano progres o 7 miejsc w stosunku do roku 2010). Jeśli chodzi o sieć kolei, tu odnotowano spadek aż o 15 miejsc w stosunku do roku 2010 – mimo że w unijnym programie „Infrastruktura i środowisko” na dofinan-sowanie inwestycji w transporcie kolejowym w latach 2007–2013 przeznaczono 4,8 mld euro, czyli ok. 20 mld zł.60 Podupadająca infrastruktura kolejowa wymaga znacznych i coraz większych inwestycji, ponieważ z około 20 000 km linii kolejo-wych będących w eksploatacji tylko 36 procent jest w dobrym stanie technicznym. Przyczyny braku poprawy tego stanu i niemożliwości wykorzystywania pełnej puli przyznanych środków unijnych (do końca 2013 roku wypłaconych zostanie zaledwie ok. 1/5 z puli przyznanych środków) zostały zanalizowane przez Janę Pieriegud w rozdziale monografii zatytułowanym ANALIZA BARIER W WY-KORZYSTANIU FUNDUSZY UNIJNYCH NA ROZWÓJ INFRASTRUKTURY KOLEJOWEJ W POLSCE.61

60 Źródło danych: The Global Competitiveness Report, 2012–2013 .61 KE w rekomendacjach dla Polski (zalecenie Rady w sprawie krajowego programu reform Polski z 2013

roku) stwierdza: Pomimo znacznych inwestycji w sieć połączeń drogowych polska infrastruktura jest wciąż słabo rozwinięta, co powoduje zahamowanie wzrostu gospodarczego. Polska powinna odnowić i rozszerzyć swoją sieć połączeń kolejowych, przesyłu energii oraz łączy szerokopasmowych, jak również zadbać o rozwój konkurencji w tych sektorach. Podobne wnioski wynikają z analizy NIK (Inwestycje infrastrukturalne PKP PLK


44


Relatywnie, w stosunku do innych krajów, osłabiła się nasza zdolność do inno-wacyjności (w porównaniu do roku 2010 spadek o 4 miejsca). Ze wskaźnikiem 3.3 w skali (1 – najniżej, 7 – najwyżej) plasujemy się obecnie na 54 miejscu w świecie i w ostatniej kategorii państw UE ostatniej grupy Modest Innovators („skromny innowator”), co oznacza, że wydajność Polski, która znalazła się w towarzystwie Łotwy, Rumunii i Bułgarii w tej dziedzinie jest dużo niższa niż średnia w UE.62 KE ocenia, że: Poziom inwestycji w badania naukowe i rozwój w Polsce jest bardzo niski, jeżeli chodzi o innowacyjność, to również znajduje się ona na niskim poziomie. Aby w większym stopniu oprzeć wzrost gospodarczy na innowacyjności, Polska powinna zachęcić sektor prywatny do inwestycji w badania i rozwój poprzez odpowiednią pomoc ze środków publicznych, takich jak bodźce podatkowe.63 Być może z czasem okaże się, że ocena ta ulegnie zmianie. Ale zmiany tego rodzaju są niezwykle kosz-towne, a na oczekiwane rezultaty reform społecznych, na zwrot nakładów na naukę i badania, edukację czy innowacyjność trzeba będzie czekać ponad dekadę. Te oraz inne wyniki raportów z badań analizowane są i podsumowane przez Krzysztofa Rybińskiego w jednym z kluczowych rozdziałów monografii zatytuło-wanym ZMIANY INNOWACYJNOŚCI POLSKIEJ GOSPODARKI W LATACH 2006–2012. DIAGNOZA I REKOMENDACJE. Także Zbigniew Zimny w swoim obszernym studium zatytułowanym CZY FUNDUSZE POMOCOWE UNII MAJĄ WPŁYW NA BEZPOŚREDNIE IN-WESTYCJE ZAGRANICZNE W POLSCE? wskazuje na brak efektów w dzie-dzinie przyciągania kapitału zagranicznego, którego rola od kilku lat przestała rosnąć. Stwarza to ryzyko, że ten istotny czynnik osłabnie, co spowoduje dalsze spowolnienie wzrostu i rozwoju. Przewidziane w Programie „Innowacyjna Polska” działania administracji obejmujące wsparcie instytucjonalne dla wzrostu inno-wacyjności w postaci klastrów64, parków naukowo-technologicznych i centrów

S.A.), gdzie negatywnie oceniono poziom zaawansowania absorpcji unijnych środków . Wnioski z ana-lizy wykorzystywania funduszy europejskich przeznaczonych na poprawę sieci dróg nie umieszczono w monografii ze względu na to, że otrzymane rezultaty są skonsumowane w prezentowanym rozdziale autorstwa J . Pieriegud . To, co jest suplementem budzącym wciąż wielkie społeczne emocje, tzw . polityka bezpieczeństwa, sprowadza się do tzw . polityki radarowej, która stanowiła próbę odwrócenia uwagi od fiaska programu budowy sieci dróg . Główne tezy dotyczące tego problemu zawarte są w artykule: J .P . Gieorgica, Marketingowa polityka radarowa, http://tvp .info/opinie/komentarze/marketingowa-polityka--radarowa/9752407 [dostęp: 15 .01 .2013] .

62 Innovation Union Scoreboard 2013, s . 5, http://ec .europa .eu/enterprise/policies/innovation/files/ius-2013_en .pdf [dostęp: 10 .10 .2013] .

63 Europa 2020. Postępy w realizacji celów strategii. Zalecenia Komisji Europejskiej, http://ec .europa .eu/euro-pe2020/europe-2020-in-your-country/polska/country-specific-recommendations/index_pl .htm [dostęp: 22 .11 .2013] .

64 Ang . – cluster – forma współpracy horyzontalnej między trzema grupami podmiotów: przedsiębiorstwa-mi, podmiotami naukowo-badawczymi oraz władzami publicznymi . Klastry są traktowane w UE jako jeden z kluczowych elementów sektora ekonomii kreatywnej, którego znaczenie w Polsce postrzegane jest bardzo słabo (16 miejsce w UE) . Por . Raport: Creative Economy 2010, http://unctad .org/en/docs/ditctab20103_en .pdf [dostęp: 26 .12 .2013] .


45


transferu technologii również nie przyniosły jak dotąd efektów, jakimi można by się chwalić. Piszą o tym Zbigniew Olesiński w rozdziale: DOSKONALENIE ME-CHANIZMU POMOCY UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ROZWOJU KLA-STRÓW BIZNESOWYCH) a także Ewa Gołębiowska w rozdziale: EFEKTYW-NOŚĆ PROGRAMÓW UNII EUROPEJSKIEJ WSPIERAJĄCYCH ROZWÓJ INNOWACYJNOŚCI W PARKACH TECHNOLOGICZNYCH. Wskazując na wnioski z analiz autorów monografii trudno oczywiście stwier-dzać w sposób jednoznaczny, że istniejąca mizeria wiąże się wyłącznie z niską efektywnością wykorzystywania środków UE. Wiadomo przecież, że same fun-dusze europejskie nie są tu decydujące. Idąc za tym tokiem rozumowania łatwo jest też wykazać, że zarówno proces ten, jak i większa efektywność funduszy UE uwarunkowane są także wieloma innymi czynnikami, przede wszystkim marnym otoczeniem instytucjonalnym, prowadzoną polityką rządu, polityką naukowo--techniczną państwa, krajowym i regionalnym systemem innowacji, systemem zasilania finansowego sfery nauki, badań i rozwoju, niską wydajnością i aktywno-ścią legislatywy w zakresie przeprowadzania koniecznych zmian prawa itd. Skutek: całkowity stosunek wydatków na badania i rozwój do PKB w Polsce jest i pozostaje jednym z najniższych w UE. Szczególnie niskie są prywatne wydatki w tym obszarze (0,2 procenta PKB w 2011 roku). Mimo widocznych zmian, jakie już dokonały się we wszystkich tych obszarach w ostatnich latach, wewnętrzny mechanizm gene-rowania innowacji i ich efektywnej komercjalizacji w postaci nowych produktów,

Tab. 2. Wskaźniki poziomu innowacyjności Polskiej gospodarki na tle 144 krajów świata

Nr Elementy poziomu innowacyjności gospodarki

Rok 2010Miejsce Polski

w światowym rankingu

Rok 2012Miejsce Polski

w światowym rankingu

Wskaźnik w skali

1–7

1 . Zdolność do innowacyjności 50 54 3,3

2 . Jakość instytucji naukowo-badawczych 47 45 4,1

3 . Wydatki przedsiębiorstw na badania i rozwój (R&D) 61 88 2,9

4 . Współpraca uczelni i przemysłu w zakresie badań i rozwoju (R&D) 64 67 3,6

5 .Zamówienia rządowe na zaawansowane technologicznie produkty

61 101 3,2

6 . Dostępność naukowców i inżynierów 60 58 4,2

7 . Liczba patentów użytkowych na 1 mln mieszkańców 54 43 5,8

Źródło: The Global Competitiveness Report 2012–2013 s. 295


46


technologii i rozwiązań organizacyjnych pozostaje jednak relatywnie (w stosunku do konkurencji) zbyt słaby, bo nasz postęp w tej dziedzinie nadal jest oparty głównie na prostej absorpcji i dyfuzji naśladowczej rozwiązań zagranicznych.65 Dzieje się tak dlatego, ponieważ – jak to zostało sformułowane w różnych wnioskach z innych opracowań konsumowanych w monografii – cały mechanizm alokacji i wsparcia przez rząd procesu modernizacji jest wadliwy. Nie wspomaga on modernizacji z powodu zbiurokratyzowania, myśleniu o nim przede wszystkim jako o narzę-dziu władzy, a nie rozwoju. Polska gospodarka znalazła się w punkcie zwrotnym i jeśli nie zostanie przestawiona na innowacje, utracimy dotychczasową przewagę konkurencyjną wynikającą z niskich kosztów wytwórczości. W przywoływanych w monografii innych raportach można odnaleźć także potwierdzenie innych usta-leń tej monografii.66 Potwierdza się hipoteza, że kluczową barierą efektywnego wykorzystania fun-duszy mogą być zarówno polityczne zawirowania, jak i niewydolna administracja i jej zarządzanie publiczne, które zostało ukierunkowane na sprawozdawczość i nieustające kontrole jak w czasach PRL.67 Wszystko to może oznaczać, że w Polsce system wspomagania instytucjonalne-go kostnieje, zaczyna dominować reaktywny styl wykorzystywania funduszy, a naj-ważniejsze jest administrowanie całym procesem, nie zaś rozwiązywanie istotnych problemów beneficjentów i dążenie do rozwoju. W konsekwencji Polska wpada w pułapkę kraju średniego dochodu (tzw. middle-income trap). Zagrożenia świadczące o możliwości ziszczenia się negatywnego scenariusza rozwoju są już widoczne. Rząd potrafił jeszcze częściowo zaradzić pierwszemu kryzysowemu spowolnieniu gospodarczemu, jednak po każdym wyjściu z takiego spowolnienia dynamika wzrostu staje się coraz mniejsza. Pniemy się w górę, ale po coraz niższej trajektorii. Mimo, że polska gospodarka stosunkowo dobrze zniosła szczyt kryzysu europejskiego (2009), nie byliśmy już należycie przygotowani na jego opóźnione nadejście do Polski (2011) i stąd powrót do przedkryzysowego tempa wzrostu może być trudny. I choć wciąż jesteśmy jeszcze silni, systematycznie tracimy dynamikę i rozwojową moc.

65 W myśl strategii lizbońskiej kraje Unii do 2010 roku miały przeznaczać na badania i rozwój (B+R) 3 procent PKB . Tylko Szwecja i Finlandia osiągnęły ten poziom . Nasze nakłady na B+R w 2010 roku sta-nowiły 0,74 procenta PKB (55 procent średniej w UE) . Zob . http://zbp .pl/o-zbp/klub-polska-2015/archi-wum/2013/unijny-program-spojnosci-i-programy-sektorowe-czy-mozna-uczynic-z-nich-plan-marshalla-dla-polskki?edytor_16697=2 [dostęp: 2013-01-17] .

66 Według badań Banku Światowego spośród 101 krajów, które 50 lat temu miały średni dochód, jedynie 13 udało się przebić do gospodarczej pierwszej ligi . Pozostały utknęły na średnim poziomie rozwoju i trwają w nim do dziś . J . Hauser i in ., raport pt . Jak awansować w lidze światowej? http://fundacja .e-gap .pl/dokumenty/raporty/RAPORT_KONKURENCYJNOSC_2013063 .pdf [dostęp: 20 .07 .2013] .

67 Raport zbiorczy o wynikach kontroli NIK w zakresie wykorzystywania środków z budżetu Wspólnot Euro-pejskich w ramach polityki spójności w Polsce. NIK Departament Administracji Publicznej, Warszawa, sierpień 2009 .


47


Za konieczne uznaje się zatem powrót do niezrealizowanych dotąd postulatów i usunięcie kluczowych barier, m.in. uproszczenie zbyt skomplikowanych procedur przy inwestycjach, wprowadzenie bardziej znaczących zmian w prawie, szczególnie w ustawie o zamówieniach publicznych, aby w pogarszającej się sytuacji finansowej móc lepiej upowszechnić sprawdzającą się w innych krajach np. praktykę partner-stwa publiczno-prywatnego.68

W podobnym tonie zaczęli wypowiadać się o przyszłości także niektórzy przed-stawiciele administracji rządowej. Oznacza to, że w nowej perspektywie finansowej do 2020 roku zapewne dużo więcej uwagi niż dotychczas zwrócone będzie na efektywność. Także na podstawowe duże projekty – inwestycje, które przy wspar-ciu funduszy europejskich zapewnią gospodarce, miastom i innym beneficjentom stały rozwój. Jeśli gminy nie będą inwestować w swój rozwój, to za dekadę może się okazać, że części z nich nie będzie stać na spłacenie długów. Dlatego tak ważny jest ekonomicznie uzasadniony wybór efektywnych projektów, czyli takich, które mogą przynieść wzrost dochodów z lokowanych inwestycji, podatków i nowych miejsc pracy. Służyć temu mają zapowiadane poważnie ograniczenia na te publicz-ne dotacje, które tego nie gwarantują, ale też zwolnienia z rygorów oszczędności w wypadku ich bezdyskusyjnej efektywności.69 Lista takich nowych rozwiązań wynikających z prowadzonej analizy nieefektywnych inwestycji zapewne jeszcze się wydłuży po zebraniu wniosków ze społecznych konsultacji. Dlatego, choć wciąż jeszcze pozostaje aktualna ocena sformułowana przez prezes PTE E. Mączyńską, należy mieć nadzieję na bardziej efektywne wykorzystywanie funduszów UE w nad-chodzącej perspektywie finansowej.70 Być może konieczne jest tutaj wzmocnienie strategicznej roli rządu, który często ulegał partykularyzmem prowadzącym do rozdrabniania projektów, gubienia priorytetów i wyraźnie nie radził sobie z naj-bardziej kosztownymi projektami infrastrukturalnymi.

68 J . Hausner i in . (2012), Kurs na innowacje. Jak wyprowadzić Polskę z rozwojowego dryfu, raport Fundacji Gospodarki i Administracji Publicznej, Kraków 2012 .

69 Początkowo Adam Zdziebło, wiceminister w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego zapowiadał, że nie będziemy już dawać unijnych dotacji na inwestycje, które nie gwarantują rozwoju miast . Radził gminom, aby dokładniej przyjrzały się swoim wydatkom ponieważ jeśli samorządy zechcą wykorzystywać 110 mld unijnych dotacji w latach 2014–2020, będą musiały zgromadzić ponad 60 mld zł tzw . wkładu własnego . Miasta i gminy będą mogły liczyć na wsparcie rządu, ale coraz częściej będą to tzw . środki zwrotne, czyli pożyczki z UE . Później premier zapowiedział jednak, że samorządy będą zwolnione z rygorów oszczęd-nościowych w przypadku inwestycji realizowanych ze środków europejskich . Przyjęto założenie, że w sytuacji, kiedy samorząd realizuje projekt ze środków europejskich, będzie mógł go finansować z wy-łączeniem rygorów oszczędnościowych nakładanych przez artykuł 243 ustawy o finansach publicznych (dotyczy dopuszczalnego deficytu samorządów) . PAP Kraj, http://www .bankier .pl/wiadomosc/Tusk-do-samorzadowcow-ulatwienia-w-inwestycjach-ze-srodkow-UE-2922963 .html [dostęp: 28 .08 .2013] .

70 Wciąż brak jest kompleksowej analizy efektywności wydatkowania środków z funduszy unijnych. I to mimo tego, że gołym okiem jest widocznych wiele przejawów marnotrawstwa i nierentowności finansowanych projektów, zawyżania ich wartości w celu wyłudzania środków, wydatkowania środków na zbędną reklamę czy rozmaite gadżety itp. Wszystko to wskazuje na pilną potrzebę programu rzeczywistej efektywnościowej, a nie tylko formalnej oceny wykorzystywanych środków . E . Mączyńska, Fundusze unijne nie są efektywnie wykorzystywane, Dziennik „Gazeta Prawna”, 7 .05 .2010 .


48


Nie ma wątpliwości, że gruntowne zmiany są potrzebne w wielu obszarach, zwłaszcza w dziele podwyższania naszego niewielkiego kapitału społecznego. Krytyczna analiza i niska ocena wpływu oddziaływania funduszy na rozwój pod-miotów ekonomii społecznej (PES) została przedstawiona przez Marka Świstaka w rozdziale zatytułowanym FUNDUSZE UNIJNE A ROZWÓJ PODMIOTÓW EKONOMII SPOŁECZNEJ W POLSCE. Podobnie w istocie konkluzje dotyczą marnych efektów dotychczasowej pomocy dla regionów. Ogromna skala niezaspokojonych potrzeb stworzyła sytuację, że niemałe fundusze UE przeznaczone na rozwój regionów gdziekolwiek czy na co-kolwiek byłyby użyteczne, jak np. w przypadku najsilniejszego polskiego regionu opisywanego przez Stanisława Falińskiego w rozdziale FUNDUSZE UNII EU-ROPEJSKIEJ JAKO INSTRUMENT ROZWOJU SAMORZĄDÓW TERYTO-RIALNYCH MAZOWSZA. Z efektywnością jest jednak gorzej71. Być może wielu samorządowców unijne pieniądze nauczyły już strategicznego myślenia, ale na listy priorytetów w zbyt dużej liczbie przedostały się drobne projekty nie podpo-rządkowane żadnej strategii rozwojowej lub życzeniowe inwestycje będące świa-dectwem pierwszeństwa ambicji liderów lokalnych przed myślą nad ich przyszłą „ekonomicznością”. Warunkowane to było sposobem podejścia do funduszy jako należnej rekompensaty, chęcią obdarowania przez władze różnych grup interesu, również przewagą myślenia populistycznego, w kategoriach krótkookresowych zysków politycznych (wyborczych). Przy każdej słabości systemu wsparcia można oczywiście postawić pytanie: jaka jest skala wynaturzeń? Czy przy tak olbrzymiej skali środków tego typu zjawiska są powszechne? Czy zwyrodnienia: niedorzeczne projekty, oszustwa, korupcja i inne słabości, są istotnie tak duże? Czy można ich uniknąć? Z raportu NIK, który skontrolował realizację projektów realizowanych przez beneficjentów spoza sek-tora finansów publicznych projektów współfinansowanych ze środków funduszu europejskich wiadomo, że przy trójstopniowej skali ocen NIK oceniła pozytywnie 37,5 procenta kontrolowanych przedsiębiorców, pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości – 56,25 procenta przedsiębiorców, a negatywnie tylko 6,25 pro-centa.72 Zapewne nie można uniknąć takiego marginesu wynaturzeń, ale też nie można tego bagatelizować ani demonizować, zwłaszcza na górnych piętrach wła-

71 Wyniki badań pokazują, iż . . „w polskich gminach zasoby publiczne są w znacznym stopniu marnotrawione. Miasta na prawach powiatu przy obecnych nakładach mogłyby osiągać średnie wyniki wyższe o 27%, gminy miejskie o 44%, gminy miejsko-wiejskie o 29%, a gminy wiejskie o 77%... Istotnym czynnikiem determinują-cym efektywność wydatków publicznych w gminie jest wykorzystanie środków z Unii Europejskiej, z których większość przeznacza się właśnie na inwestycje. Barbara Karbownik, Grzegorz Kula, Efektywność sektora publicznego na poziomie samorządu lokalnego . Studia i Materiały nr 242, 2009 .

72 Realizacja przez beneficjentów spoza sektora finansów publicznych projektów współfinansowanych ze środ-ków funduszy europejskich – na przykładzie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Informacja o wynikach kontroli, NIK, Departament Administracji Publicznej, marzec 2012, s . 11 .


49


dzy. W wersji optymistycznej zawsze można stwierdzić, że po to istnieją i działają specjalne mechanizmy krajowe i unijne, aby minimalizować i zapobiegać wielkim nadużyciom. W wersji pesymistycznej – że korupcja i szara strefa, która pojawiła się na rynku wykorzystywania funduszów wcale nie jest wcale taka mała. Słabo przedstawia się ocena skuteczności użycia funduszów UE w roli instru-mentów realizacji celów europejskiej polityki regionalnej. Jak konkluduje lapidarnie Bogusław Plawgo w rozdziale zatytułowanym WPŁYW POLITYKI SPÓJNOŚCI NA ROZWÓJ POLSKI WSCHODNIEJ: Dotychczas podejmowane działania po-lityki spójności nie przyczyniły się do zmniejszenia dystansu rozwojowego pomiędzy regionami Polski Wschodniej, a dynamicznie rozwijającymi się regionami reszty kraju. W istocie ta luka rozwojowa uległa dalszemu pogłębieniu i trzeba będzie temu zaradzić w sposób strategiczny, bo wskazywać to może na niewłaściwy podział i alokacje tych środków. Skala i zakres podejmowanych działań mających na celu zwiększenie spójności społeczno-gospodarczej Polski Wschodniej z resztą kraju okazała się po prostu niewystarczająca73. Z dotychczasowego wprowadzenia i anonsu wybranych rezultatów badań zawartych w monografii można wywnioskować, że mamy do czynienia raczej z wnioskami typu „zimny prysznic”. Aż tak chyba nie jest, bowiem w co najmniej w jednej kluczowej sferze gospodarki wybitny ekspert Andrzej Kowalski opisu-jąc mechanizm wykorzystywania funduszy europejskich wyraźnie stwierdza, że integracja z UE okazała się silnym impulsem wywołującym pozytywne zmiany. Stało się tak w polskim rolnictwie, a całość rezultatów tej analizy badawczej została zaprezentowana w rozdziale pt. CZY ŚRODKI UNII EUROPEJSKIEJ SPRZYJAJĄ KONSERWOWANIU POLSKIEJ WSI? Oczywiście jak wszędzie, i tutaj można doszukać się słabych punktów, np. relatywnie skromnie przedstawiają się wskaźniki dynamiki eksportu płodów rolnych w stosunku do ich importu, wysokość dopłat dla rolników stanęła w miejscu itp. Wydaje się również, że w tysiącach różnych programów i projektów wspiera-nych przez fundusze unijne w innych obszarach znajduje się również wiele takich, które można uznać za naprawdę innowacyjne, ciekawe, potrzebne i dobrze rokujące dla efektywności. Główna lekcja, jaka płynie dla Polski, także z dotychczasowych doświadczeń krajów, które wcześniej korzystały z pomocy UE, sprowadza się do znalezienia przez

73 Inne badania, przeprowadzone wśród JST w całej Polsce pokazały, iż największe problemy z wykorzy-staniem funduszy unijnych mają małe gminy typu wiejskiego, przede wszystkim ze względu na ograni-czone zasoby finansowe jak i kapitału ludzkiego (niskie kwalifikacje pracowników administracji i osób zarządzających gminą) . Taka sytuacja prowadzi do pogłębiania się dysproporcji pomiędzy poziomem życia w gminach miejskich i miejsko-wiejskich, a w małych gminach wiejskich . Por . Barbara Karbownik, Grzegorz Kula, Efektywność sektora publicznego na poziomie samorządu lokalnego . Materiały i Studia . Zeszyt nr 242 . NBP Warszawa 2009 oraz Paweł Swianiewicz, Wykorzystanie środków zagranicznych przez samorządy, „Wspólnota” nr 49/847, grudzień 2007 .


50


Czytelnika własnej odpowiedzi na pytanie: czy (a jeśli tak, to jak?) możemy uniknąć syndromu „pułapki pomocowej”? Rozwiązanie nie musi polegać bynajmniej na alternatywie: poparciu radykalnych postulatów, np. zrezygnowania z części celo-wych środków pomocowych (np. funduszy na szkolenia, jak to uczyniła Finlandia), czy wyborze między wyhamowaniem tempa integracji, a budową nowej globalnej struktury Stanów Zjednoczonych Europy. Może się ono zawierać w poszukiwaniu odpowiedzi na kluczowe dylematy dotyczące wyboru kierunków naszego dalszego rozwoju: co ma być naszą przewagą konkurencyjną? Jaki rodzaj wzrostu/rozwoju preferujemy, jako suwerenny kraj średniej wielkości, a więc jaka ma być stosowna do tej odpowiedzi „filozofia wsparcia”? Próbę dyskusyjnego wprowadzenia do tej kwestii analizując pułapki dalszej integracji UE podejmuje W. Julian Korab-Kar-powicz w rozdziale pt. UNIA EUROPEJSKA, FUNDUSZE I IDEOLOGIA. Polsce zależało dotychczas przede wszystkim na utrzymaniu wysokiego po-ziomu ilościowego pozyskiwanej pomocy finansowej UE i jej skutecznej absorpcji. Mniej zwracano uwagę na jakościowe aspekty inwestycyjnej efektywności. Wiele ubocznych, negatywnych skutków takiego podejścia określanego slangowo jako „wyciskanie brukselki” jest już utrwalonych w społecznej świadomości i to, na czym polega sens i mechanizm pomocowy UE wymaga rzeczowego objaśnienia. Zadanie to podejmuje Robert Smoleń w rozdziale SENS TRANSFERÓW PIENIĘŻNYCH W UE Z PUNKTU WIDZENIA PAŃSTW-BENEFICJENTÓW, UNII ORAZ PAŃSTW-DONATORÓW. Zapewne nie wszystkie zauważone i opisywane w monografii bariery można sprowadzić tylko do problemu efektywności, poza tym istnieją też inne przeszkody. Z wywodów większości autorów monografii wynika, ze podejmowany centralny problem efektywność może być tylko jednym z wielu czynników wpływających na osiągane rezultaty. Obok syndromów „pułapki pomocowej”, jak również – „sufitu wzrostu kraju średniego dochodu”, niekorzystnej koniunktury, chybionych inwe-stycji i innych. Ale jeśli nawet to wszystko zdołamy poprawić i przeczekać, ko-nieczna jest znajomość i umiejętności wprowadzania nowoczesnych instrumentów wspomagających efektywność korzystania ze środków unijnych i rozumienia ich znaczenia w systemie finansów publicznych państwa. Dużo nowej wiedzy na ten temat wnoszą: rozdział Andrzeja Dąbkowskiego zatytułowany POMOSTOWE ŹRÓDŁA KAPITAŁU UZUPEŁNIAJĄCE FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ oraz Andrzeja Wernika – ŚRODKI EUROPEJSKIE W SYSTEMIE FINAN-SÓW PUBLICZNYCH.


51


5. KONKLUZJE

Na zasadnicze pytanie: czy cele, zadania i programy wykorzystywania środków UE były dobrze sformułowane i realizowane z dużej większości rozdziałów wyłania się odpowiedź co najmniej sceptyczna. Z treści ustaleń zawartych w monografii płyną także silne sugestie, że wszystkie zawarte w niej zalecenia autorów na zwiększenie efektywności mogą nie wystarczyć, aby w nowej perspektywie finansowej można było odnieść sukces. Oczywiście w prezentowanej monografii pominięto szereg kwestii o charakterze ograniczeń strukturalnych prowadzonej polityki moderni-zacji74, które warto byłoby przedyskutować w perspektywie nadchodzącej realizacji nowej transzy. Mogą tu także nie wystarczyć wnioski z prowadzonych do końca 2013 roku konsultacji społecznych. Mogą pojawić się nowe, zupełnie nie brane pod uwagę przeszkody. Możemy, tak jak w dwudziestoleciu międzywojennym, mieć świadomość zagrożeń, ale pozostawać bezbronni wobec nieuchronności ich nadejścia. Poważne problemy, którymi warto się zająć w nowej perspektywie fi-nansowej, to:1. Priorytety, które będą podstawowym parametrem do alokacji funduszy unij-

nych. Wobec ogromu potrzeb w Polsce polityczne decyzje o przeznaczeniu środków nigdy nie będą łatwe i zawsze będą niosły za sobą ryzyko, że na tle innych podważana będzie ich zasadność. Jednak nie ulega wątpliwości, że w no-wej perspektywie nasze priorytety będą z jednej strony pod dużo większym naciskiem i baczniejszą niż dotąd obserwacją UE, a z drugiej strony pozostaną zdeterminowane przez skromne warunki uniemożliwiające nam skuteczną konkurencję na rynku europejskim;

2. Nowy budżet 2014–2020 zaostrza kryteria przyznawania i rozliczania środków. Zgodnie z tymi kryteriami, ocena zasadności wydatków będzie dokonywana o wiele bardziej rygorystycznie z punktu widzenia efektów i ich wpływu na wzrost gospodarczy, zatrudnienie i podniesienie konkurencyjności w odniesie-niu globalnym. Jeśli więc celem europejskiej polityki spójności ma być wsparcie reform strukturalnych z naciskiem na innowacyjność, badania naukowe, nowe technologie, to czy decydujące znaczenie nie powinien tu mieć słabo wyartyku-łowany, a nawet pomijany dotąd pogląd środowisk akademickich/eksperckich w tej sprawie?

3. Czy problemy z dotychczasową efektywnością środków unijnych w Polsce wynikające ze wskazanych powodów są wystarczającym argumentem na rzecz

74 Podstawowe słabości według autorów raportu Kurs na innowacje… to: niska jakość przywództwa poli-tycznego, małe znaczenie sfery publicznej i publicznego dyskursu o zasadniczych kwestiach rozwoju kraju, wadliwe mechanizmy ustanawiania celów strategicznych państwa, słabości instrumen-tów prowadzenia, monitorowania i ewaluacji polityki rozwoju . Wyd . cyt ., s . 44 .


52


przekazania władzom lokalnym prawa do dysponowania bardzo dużą, większą niż dotychczas, częścią środków unijnych? Czy taka polityka nie doprowadzi do przeniesienia „kultu absorpcji” w wykorzystaniu środków UE na niższy poziom, który również przyniesie redukcję wagi kryteriów efektywnościowych i spowoduje, że środki unijne służyć będą głównie petryfikowaniu istniejących struktur i ochronie interesów grup kontrolujących te zasoby, zamiast innowa-cyjności i rozwojowi?

4. Fundusze w ramach obecnej puli rozdzielone zostały na ponad 80 tys. projek-tów, głównie o znaczeniu lokalnym. Nie rozwiązano kilku spraw podstawowych w skali kraju (zbudowania tzw. kluczowej infrastruktury), ale podjęto sporo mi-łych dla elektoratu inwestycji lokalnych, takich jak: tereny rekreacyjne, obiekty sportowe, ścieżki rowerowe, muzea, lokalne lotniska czy aquaparki, które są kosztowe i na dłuższa metę będą ciążyć na budżetach samorządów. Z drugiej strony, wykorzystywanie pieniędzy unijnych niewątpliwie pobudziło aktywność elit lokalnych, poprawiło jakość życia wielu społeczności, a w subiektywnej ocenie zauważalna jest duża zmiana na lepsze. Jest to także temat politycznie trudny, ale w dyskusji nie można go pomijać;

5. Nasze oczekiwania co do roli (a wkrótce również skali finansowej) funduszy unijnych muszą być realistyczne. Fundusze unijne są rodzajem wsparcia przej-ściowego dla wysiłku własnego. W przyszłej dekadzie nadejdzie moment, gdy trzeba będzie stwierdzić (cytując brytyjskiego uczonego-noblistę z początku XX wieku): skończyły się pieniądze, pora zacząć myśleć. Unia nie wyręczy nas w zdefiniowaniu dobrej, długofalowej polityki gospodarczej, ani nie pokryje kosztów naszego rozwoju. Fundusze UE w tym planie są w istocie skromne, więc ich wydatkowanie musi być roztropne i skierowane tylko na wybrane cele;

6. Szerszej debaty wymaga próba odpowiedzi na pytanie: dlaczego Polska nie jest innowacyjna? Rezultaty innowacyjności (w tzw. modelu 5CS75) powstają na czterech filarach/formach kapitału: kulturowego, kapitału społecznego, kapi-tału człowieka, oraz kapitału strukturalnego lub instytucjonalnego. Wszystkie te źródła uznawane jako determinanty możliwego wzrostu innowacyjności znajdują się w Polsce na dosyć niskim poziomie.

75 Model ten został opracowany przez zespół badawczy w Centrum Badań Kultury Politycznej, University of Hong Kong . Zob . opracowanie na temat Indeksu Kreatywności (2005), http://www .hab .gov .hk/en/publications_and_press_releases/reports .html [dostęp: 15 .11 .2013] . Obecnie prowadzone są dyskusje na temat możliwego ustanowienia na bazie tego modelu europejskiego indeksu Creativity, który ma być stosowany w krajach Unii Europejskiej . Proponowany model oparty jest na 32 wskaźnikach związanych z kulturą, pogrupowanych w pięciu filarach: 1 . kapitał ludzki, 2 . technologia, 3 . otoczenie instytucjonalne, 4 . środowisko społeczne, 5 . otwartość i różnorodność . W ten sposób tworzony indeks służyć miałby jako kryterium oceny konkurencyjności UE, państw członkowskich, a także jako narzędzie dla kreowania po-lityki .


53


Autorzy monografii mają nadzieję, że lektura książki skłaniać będzie do kolej-nych przemyśleń. Także obrazoburczych, czy nie należałoby pójść dalej? Zmienić gruntownie model, strategię, czy podejście? Lepsze wykorzystywanie funduszy europejskich bez żadnej wątpliwości zależy od tego, jaka będzie jakość polityki wewnętrznej władz państwa. Przekonanie, że tak jak ongiś w historii, najtrudniej-sze reformy zrobi za nas inny rząd i teraz nadszedł czas, aby Unia wyręczyła nas w określeniu koncepcji rozwoju, jest iluzją. Zobowiązania unijne w niczym nas nie ograniczają w pełni suwerennym wyborze własnej drogi. Mamy możliwości dokonywania własnych wyborów, także w ramach polityk wspólnotowych, mamy możliwość skorzystania z doświadczeń innych państw, które z wyprzedzeniem zadbały o reformowanie gospodarek i dziś dużo lepiej radzą sobie z kryzysem. Obecny mechanizm przedsiębiorczości i innowacyjności jest ewidentnie zbyt słaby, koniecznym rozwiązaniem jest zatem przemyślenie bardziej gruntownej zmiany ca-łego sposobu alokacji środków, bez zaprzepaszczenia tego, co już przyniosło efekty. Konieczne jest sprawniejsze zarządzanie wielkimi projektami infrastrukturalnymi, które, jak dotąd, ewidentnie nam nie wychodzą. Być może potrzebna jest jeszcze głębsza zmiana całej filozofii polityki gospodarczej i wypracowania nowego strate-gicznego modelu alokacji funduszy UE. Mamy na to jeszcze sporo czasu, choć nie mamy wydzielonej struktury organizacyjnej, która by podjęła się takiego zadania. Pierwsze środki z nowej perspektywy finansowej nie napłyną do Polski wcześniej niż w 2015 roku. Dziś fundusze UE są traktowane ciągle jako „łatwy pieniądz”, karta kredytowa z nieograniczonym limitem wypłat i dostępnością dla każdego. Możemy więc przygotować się do opracowania nowego, strategicznego programu. I wtedy dopiero będzie można poddać wstępnej, a następnie monitorującej ocenie wiele projektów napływających ze zbyt rozdrobnionych administracyjnie i gospodarczo regionów i ocenić je pod względem ich przydatności do osiągnięcia założonych celów strategicznych. Takiej roli nie spełnia dziś dotychczasowa struktura insty-tucjonalna, której aktywność została nakierowana na sprawne administrowanie i absorpcję środków UE, a nie na dbanie o ich efektywność. Z lektury całości książki wyrasta przekonanie, że w nowym otwarciu stać nas na znacznie lepszą efektywność, ale niezbędne jest coś więcej: nowa strategia i model. Konkluzja końcowa jest tak trywialna, jak powiedzenie, że „lepiej być bogatym niż biednym”. Dotychczas kładziono zbyt duży nacisk na prostą absorpcję środ-ków UE kosztem efektywności. Jeśli Polska w najbliższej perspektywie nie będzie wykorzystywać przyznanych funduszy UE bardziej efektywnie niż do tej pory, to istnieje groźba, że nie wykorzysta ich w pełni albo zaprzepaści unikalną szansę na nadrobienie zacofania cywilizacyjnego i na modernizację w kierunku gospodarki opartej na wiedzy, przedsiębiorczości i innowacyjności. Drugiej szansy Polska nie dostanie. Lepiej więc samemu sobie ją stworzyć poprzez odpowiednią korektę


54


i przygotowanie lepszej strategii, której realizacja da nam awans z drugiej ligi be-neficjentów pomocy do grupy najbardziej zaawansowanych rozwojowo państw. Polska potrzebuje strategii, która będzie faktycznie wspierać rozwój i nasze aspira-cje, a nie kontynuacji działań, które powodują dalsze rozbudowywanie biurokracji, umacniają roszczeniowe postawy grup interesów i poczucie zależności obywateli od administracji i etatystycznego państwa.

SŁOWA KLUCZOWE: Unia Europejska, Narodowa Strategia Spójności, polityka pomocowa UE, efektywność wykorzystywania funduszów UE


55

W . Julian Korab-Karpowicz

UNIA EUROPEJSKA, FUNDUSZE I IDEOLOGIA

Naszym podstawowym pytaniem jest: jakie efekty rozwojowe przynoszą ze sobą środki pomocowe Unii Europejskiej i jakie to ma znaczenie dla Polski? Polityka regionalna UE, określana też coraz częściej w literaturze jako polity-ka spójności, służy zmniejszaniu dysproporcji rozwojowych oraz wyrównywaniu poziomu życia w poszczególnych państwach członkowskich i regionach. Najważ-niejszym instrumentem tej polityki są fundusze strukturalne i fundusz spójno-ści, potocznie określane jako pomocowe.1 Ich zadaniem ma być restrukturyzacja i modernizacja gospodarek regionów Wspólnoty oraz zwiększanie jej spójności gospodarczej i społecznej. Czy fundusze pomocowe są potrzebne dla konwergencji, czyli zmniejszenia luki rozwojowej między państwami i regionami, oraz dla wyrównania poziomu życia? Zdania są tu podzielone. Zwolennicy neoklasycznej teorii ekonomicznej wzrostu uważają, że zniesienie barier w handlu oraz w przepływie kapitału i usług integru-jącego się obszaru powinna w praktyce doprowadzić do zbliżenia poziomu cen, kosztów i dochodów.2 Następuje bowiem napływ kapitału do regionów uboższych, o niższych kosztach produkcji. Konwergencji sprzyjają też dyfuzja technologii oraz

1 M . Stec, Znaczenie funduszy pomocowych Unii Europejskiej dla spójności społeczno-gospodarczej polskich regionów, [w:] Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy, z . 18, Modernizacja dla spójności społeczno-eko-nomicznej, (red .) M .G . Woźniak, Rzeszów, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, 2011, s . 174–183, http://www .univ .rzeszow .pl/pliki/Zeszyt18/13 .pdf [dostęp: 11 .12 .2013] .

2 A . Zakrzewska, Zależność między polityką regionalną a polityką gospodarczą i konkurencji w Unii Euro-pejskiej – Sprzeczność i komplementarność?, [w:] Fundusze pomocowe Unii Europejskiej – doświadczenia i perspektywy, (red .) M . Sapała-Gazda, Warszawa, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007, s . 109–122 . Jedno z pytań, na które próbuje odpowiedzieć Zakrzewska, to czy polityka regionalna UE jest odpowie-dzią na pogłębiającą się integrację gospodarczą . Wskazuje, że w świetle różnych teorii wzrostu zależność między zwiększającymi się nierównościami regionalnymi oraz integracją nie jest oczywista .


56


tzw. naśladowcy.3 Z drugiej jednak strony, inni autorzy dowodzą, że integracja go-spodarcza niekoniecznie prowadzi do realnej konwergencji.4 Za nierównomiernym rozwojem przemawiają bowiem takie czynniki jak poziom rozwoju technologicz-nego danego społeczeństwa, ilość i produktywność środków produkcji, jakość kapitału ludzkiego oraz wyposażenie infrastrukturalne. Jakie są więc efekty rozwojowe funduszy pomocowych? Czy fundusze pomoco-we stymulują wzrost gospodarczy? Odpowiedź na to pytanie wydaje się oczywista. Skoro zadaniem funduszy pomocowych jest modernizacja gospodarki oraz roz-wój kapitału ludzkiego, to jest logiczne, że muszą one wpływać na poprawę życia i wzrost gospodarczy otrzymujących je krajów. Niektóre badania wydają się tę tezę potwierdzać.5

Polska korzysta z funduszy pomocowych od czasu wstąpienia do UE w 2004 roku. Wcześniej korzystały z nich już inne kraje. Pierwszymi beneficjentami fun-duszu spójności, utworzonego w 1993 roku, były tzw. państwa kohezyjne: Grecja, Hiszpania, Portugalia i Irlandia. Ależ zaraz… nazwy tych państw są dziwnie zna-jome. To są te same, które objął największy w historii powojennej Europy kryzys gospodarczy. Nasuwa się więc znowu pytanie: czy jest związek między wykorzy-staniem funduszy pomocowych a kryzysem w Grecji i innych krajach? Czy rze-czywiście fundusze pomocowe stymulują wzrost gospodarczy? Jako główne trzy składniki polityki gospodarczej UE można wymienić: utwo-rzenie jednolitego rynku, opracowanie polityki spójności oraz wprowadzenie wspólnej waluty. O ile jednak, jak piszą w swym studium John Bradley i Gerhard Untiedt, jednolity rynek i wspólna waluta poprzedzone były wieloma badaniami, których celem było określenie skutków mających nastąpić zmian, tego rodzaju szczegółowe badania nie poprzedziły wdrożenia polityki spójności.6 Złośliwi kry-tycy twierdzą wręcz, że polityka ta została ustanowiona ad hoc. Chodziło o to, aby dużymi sumami pieniędzy zachęcić oporne państwa, a w szczególności Grecję, Hiszpanię, Portugalię i Irlandię, do podpisania Traktatu z Maastricht.7 Cele, zakres oraz szczegółowe ustalenia tej polityki były wielokrotnie modyfikowane i zmie-niane w obliczu kolejnych unijnych okresów budżetowych: 1989–93, 1994–99, 2000–2006, 2007–2013 oraz zbliżającego się obecnie 2014–2020.

3 Tamże, s . 111 .4 Lucas, Krugman, Alesina i Perotii, Aschauer .5 Zob . Ł . Molenda, Wpływ funduszy strukturalnych na rozwój gospodarczy w Unii Europejskiej, [w:] Fundusze

pomocowe Unii Europejskiej – doświadczenia i perspektywy, (red .) M . Sapała-Gazda, Warszawa, Minister-stwo Rozwoju Regionalnego, 2007, s . 123–130 . Słabością prac badających efekt funduszy pomocowych na rozwój gospodarczy jest to, że często zadawalają się odkryciem prostej zależności między funduszami a wzrostem PKB na mieszkańca . Jednakże na wzrost PKB może wpływać wiele czynników .

6 J . Bradley, G . Untiedt, Future Perspectives on EU Cohension Policy, [w:] „Gefra Working Paper” nr 7/2012 .7 A . Zakrzewska, wyd . cyt . s . 112 . Hiszpania zagroziła w Maastricht, że zablokuje decyzję w sprawie unii

gospodarczej i walutowej, jeżeli nie będzie zwiększenia transferów strukturalnych dla biedniejszych krajów Wspólnoty .


57

Unia Europejska, fundusze i ideologia

Zgodnie z tym, co piszą Bradley i Untiedt, w raportach spójności publikowa-nych regularnie przez Komisję Europejską wyolbrzymia się sukcesy i umniejsza porażki. Nie ma w nich rzetelnej ewaluacji polityki spójności. Odpowiedź na pyta-nie o efektywność funduszy pomocowych w promowaniu wzrostu gospodarczego nie jest więc wcale aż taka oczywista. Z kolei Achim Kemmerling i Thilo Bodenstein podejmują temat lobbingu, a w szczególności wpływu partii politycznych oraz innych aktorów lokalnych na regio-nalną dystrybucję funduszy strukturalnych.8 Twierdzą, że jeżeli dany region jest zdominowany przez partie o zdecydowanych preferencjach dotyczących polityki regionalnej, lokalni politycy będą bardziej zabiegać o fundusze strukturalne niż ich własne rządy i mogą prowadzić bezpośredni lobbing w Brukseli. Prowadzi ich to do wniosku, że zależność dystrybucji tych funduszy od czynników politycznych i instytucjonalnych może być jednym z powodów ekonomicznej nieefektywności polityki spójności.9 Jeszcze dalej idzie w swej krytyce Ioannis Carras.10 Obarcza on bowiem winą politykę regionalną UE za obecny kryzys w Grecji. Nie umniejszając sukcesów tej polityki wskazuje, że wiele inwestycji w infrastrukturę fizyczną: drogi prowadzące donikąd czy do dziś nie funkcjonujące oczyszczalnie ścieków to przykłady mar-notrawstwa pieniędzy publicznych. Głównym celem stało się ich wydawanie, a nie efektywne wykorzystanie. Ponadto, w związku z ogólną polityką gospodarczą Unii i sprostaniu kryterium konwergencji, Grecja została zobowiązana do obniżenia wydatków publicznych, zwiększenia wpływów z podatków oraz przeprowadzenia intensywnej prywatyzacji. Pobudzaniu gospodarki miał służyć szeroko zakrojony program budowy siedzib letniskowych na wyspach. Grecy byli zachęcani do po-siadania drugiego domu. Wszystkie te zalecenia zakończyły się wielkim fiaskiem. Produkt narodowy brutto spadł o 15 procent w ciągu ostatnich trzech lat i nadal ma tendencje spadkowe. Wytworzył się system, który Carras określa jako „klien-telizm”. Zanika lokalna przedsiębiorczość i obywatele coraz bardziej uzależniają się od państwa, zaś to z kolei od dyrektyw, jakie przesyłane są z Unii. W ten sposób, konkluduje Carras, Unia Europejska poprowadziła Grecję na drogę rozwoju uza-leżnioną od wsparcia zewnętrznego. Kryzys w Grecji i innych krajach oraz wpływ polityki unijnej na wzrost go-spodarczy to olbrzymi teren badawczy. Z pewnością napotkamy na różne inter-pretacje.11 Krytyczny głos Ioannisa Carrasa wobec polityki Unii nie jest jednak

8 A . Kemmerling, T . Bodenstein, Partisan Politics in Regional Redistribution: Do Parties affect the Distribution of EU Structural Funds across Regions?, [w:] European Union Politics, t . 7, nr 3, s . 373–392 .

9 Tamże, s . 388 .10 I . Carras, Structural Funds and Crocodile Tears: Why the EU Must Share the Blame for the Greek Crisis, Eurozine,

23 .12 .2011, http://www .eurozine .com/articles/2011-12-23-carras-en .html [dostęp: 23 .12 .2011] .11 Zob . Kryzys w Grecji – Geneza i konsekwencje, Warszawa, Ministerstwo Finansów, 2010 . Ten dokument

opracowany przez Biuro Pełnomocnika Rządu ds . Wprowadzenia Euro przez Rzeczpospolitą Polską


58


jedynym. W artykule na temat obecnego kryzysu w Hiszpanii, Delfina Rosi i Marc Gimenez twierdzą, że zalecenia unijne, a w szczególności zasady ograniczające dług publiczny i roczny deficyt budżetowy oraz ograniczenia polityki fiskalnej związane z przyjęciem euro, doprowadzają do schłodzenia gospodarki oraz nie pozwalają obecnie Hiszpanii wejść na drogę wzrostu i wydostać się z kryzysu.12 Programy oszczędnościowe pogłębiły kryzys, miast go usunąć. Niektórzy autorzy zauważają, że polityka spójności, pomimo, że została ukształ-towana w celu wyrównywania dysproporcji rozwojowych między poszczególnymi regionami i państwami członkowskimi Unii Europejskiej, znalazła swoją faktyczną rację bytu w sferze pozaekonomicznej. Używana jest do uzyskania poparcia inte-gracji europejskiej. Jak pisze Aleksandra Zakrzewska, często okazywała się kartą przetargową w negocjacjach, pełniąc funkcję płatności kompensacyjnej przy okazji przechodzenia do kolejnych etapów integracji bądź kolejnych roszczeń Wspólnoty.13 Służy też kształtowaniu pozytywnego wizerunku Unii w świadomości społecznej. Badania dowiodły, że jest zależność między wysokością transferu funduszy po-mocowych w danym rejonie a wzrostem poparcia dla Unii Europejskiej. Według obliczeń, jakich dokonał Steffen Osterloh, zwiększenie transferu o 100 euro na jed-nego mieszkańca zwiększa prawdopodobieństwo poparcia od 9 do 14 procent, pod warunkiem, że informacja o środkach pomocowych i inwestycjach dokonanych dzięki nim dociera dzięki mediom do szerokiej opinii publicznej.14 Widoczność polityki spójności jest niezbędna dla osiągnięcia efektu, jakim jest zwiększone poparcie publiczne dla dalszej, pogłębionej integracji. Pora jest, aby z powyższych rozważań wyprowadzić wnioski bardziej ogólne. Wielu polityków twierdzi, że starych błędów nie da się naprawić, że od euro, z uwagi na wysokie koszty wyjścia, nie można już obecnie odejść, i że jedyna droga, jaką ma obecnie Europa, to ucieczka w przód, a tą ucieczką ma być dalsze pogłębienie Unii – stworzenie unii gospodarczej i fiskalnej, a w końcu politycznej – Stanów Zjednoczonych Europy.15 Ta ucieczka mi z kolei wydaje się być drogą ślepca.

obciąża winą za kryzys w Grecji przede wszystkim jej własny rząd . Trzeba jednak pamiętać, że integra-cja monetarna związana z wejściem Grecji do sfery euro faktycznie oznaczała utratę przez to państwo niektórych instrumentów polityki makroekonomicznej, takich jak kurs walutowy, kształtowanie struk-tury wydatków budżetowych oraz autonomia fiskalna . Grecja musiała też obniżyć wydatki publiczne, co miało być zrekompensowane transferem środków z funduszu spójności . Jak widać, okazało się to niewystarczające .

12 D . Rosi, M . Gimenez, Austerity in Spain – A Failed Ideology, [w:] „Green European Journal”, 22 .08 .2012, http://www .greeneuropeanjournal .eu/austerity-in-spain-a-failed-ideology-2/ [dostęp: 22 .08 .2012] .

13 A . Zakrzewska, wyd . cyt ., s . 11214 S . Osterloh, Can Regional Transfers Buy Public Suport? Evidence from EU Structural Policy, Mannheim, ZEF

(Centre for European Economic Research), 2010, s . 18 .15 Zwracając się dnia 12 września 2012 roku do Parlamentu Europejskiego, José Manuel Barroso wezwał

do utworzenia Federacji Europejskiej, a więc do dalszego pogłębienia politycznego Unii Europejskiej . Mówiąc o europejskim procesie integracyjnym, Joschka Fischer opowiedział się dosadnie za tym, co uznał za jej cel: Stany Zjednoczone Europy . Zob . C . Calliess, H . Enderlein, J . Fischer, U . Guérot, J . Ha-


59


Jednym z kamieni milowych obecnej Wspólnoty w Europie było utworzenie w 1958 roku wspólnego rynku. Jest różnica między wspólnym rynkiem a obec-nym jednolitym rynkiem.16 Wspólny rynek był obszarem wolnego handlu. Jego ustanowienie pozwoliło przekształcić protekcjonistyczne i podzielone gospodarki państw Europy Zachodniej w gospodarki ściśle ze sobą współpracujące. Utworzenie wspólnego rynku w wyniku zawiązania się Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej okazało się wielkim sukcesem. Europa Zachodnia stała się potęgą gospodarczą. Skutecznie potrafiła potem wygrać w konkurencji z RWPG i Europą Wschodnią. W porównaniu ze wspólnym rynkiem, który był wyrazem pragmatyzmu po-lityczno-ekonomicznego, jednolity rynek, który zaczął funkcjonować w konse-kwencji zawarcia w 1986 roku Jednolitego aktu europejskiego, jest tworem ideolo-gicznym. Powodem przekształcenia wspólnego rynku w jednolity rynek nie była chęć osiągnięcia konkretnych efektów gospodarczych, lecz dążenie do pogłębienia integracji europejskiej.17 Jednolity rynek spowodował centralizację wielu regulacji rządowych na szczeblu UE. Oznacza to, że ograniczył możliwości regulacyjne po-szczególnych rządów oraz dał Brukseli olbrzymią władzę ekonomiczną.18 Tak jak inne twory ideologiczne, w tym wspólna waluta, jednolity rynek okazał się jednak w konsekwencji dla Europy zgubny. To, co powiem, jest dobrze znane ekonomistom. Unia walutowa była projektem politycznym, a nie ekonomicznym.19 Z punktu widzenia gospodarczego, bez wcze-śniejszego zbudowania zintegrowanego obszaru walutowego, nie było żadnych racji dla wprowadzenia euro jako wspólnej waluty. Wspólna waluta i jednolity rynek wynikają z tego samego trendu, jakim jest pogłębienie integracji, a ona z kolei pole-ga na postępującej regulacji, unifikacji i centralizacji. Ich wyrazem jest niezliczona liczba coraz to nowych unijnych przepisów, pouczeń i zaleceń, które na poziomie gospodarczym osłabiają indywidualną inicjatywę, ograniczają zdrową konkurencję oraz hamują rozwój gospodarczy.20 Trend do pogłębienia integracji wynika więc

bermas, Europa, w której znowu pojawia się problem niemiecki, 10 .07 .2012, http://www .eurozine .com/articles/2012-07-10-habermas-pl .html [dostęp: 11 .12 .2013] .

16 Zob . Jean-Jacques Rosa, The Single Market and European Organizational Sclerosis, [w:] Saying “No” to the Single Market, London: The Bruges Group, 2013, s . 15–25 .

17 Tamże, s . 17 .18 Jednolity akt europejski wraz z późniejszymi poprawkami nie tylko dał Wspólnocie nowe kompetencje

legislacyjne, ale również spowodował wzrost liczby unijnych przepisów dotyczących obszarów, które leżały wcześniej w kompetencji rządów państw członkowskich .

19 H . Enderlein, Polityka walutowa Unii: polityka dla kraju, którego nie ma, [w:] C . Calliess, H . Enderlein, J . Fischer, U . Guérot, J . Habermas, Europa, w której znowu pojawia się problem niemiecki, wyd . cyt .

20 Zob . F .W . Scharpf, The Asymetry of European Integration, KFG Working Paper No 6, Berlin, Freie Univer-sität Berlin, 2009 . W tym ciekawym opracowaniu profesor Scharpf, jeden z wybitniejszych prawników niemieckich, były dyrektor Instytutu Maxa Plancka w Kolonii, pokazuje, jak prawo Unii Europejskiej wymusza określony, głównie „liberalny” model gospodarki, który ogranicza możliwości prowadzenia niezależnej polityki gospodarczej przez poszczególne państwa członkowskie i, mając faktycznie różny wpływ na różne z nich, powoduje socjoekonomiczną asymetrię integracji europejskiej . Według Scharpfa


60


z błędnej ideologii. Tak jak tego dowiodły centralnie sterowane gospodarki so-cjalistyczne, które w końcu nie wytrzymały konkurencji z EWG, żyjemy bowiem obecnie w świecie zbyt złożonym i zbyt mobilnym, aby unifikacja i centralne ste-rowanie mogły być skuteczne. Ideologia to, mówiąc najprościej, zespół idei opartych o założenia dogmatyczne, służących osiągnięciu określonych celów politycznych. Obecność dogmatu jest tym, co odróżnia ideologię od filozofii, która, podobnie jak nauka, jest z zasady niedogmatyczna. Jednym z głównych dogmatów integracji europejskiej jest prze-konanie, że nacjonalizm prowadzi do wojny i pokój między państwami osiągnie się tylko wówczas, gdy zrezygnują one z własnej suwerenności na rzecz struktur ponadnarodowych.21 Pogłębienie integracji ma więc na celu osłabienie narodowo-ści, co dokonuje się na wielu poziomach – od uzależnienia ekonomicznego państw członkowskich od europejskich władz centralnych, czemu służą wszystkie trzy składniki polityki gospodarczej: jednolity rynek, polityka spójności oraz wspólna waluta, do zastąpienia tożsamości narodowej tożsamością europejską. Działania te nie są akceptowane przez znaczną część mieszkańców Unii, gdyż są sprzeczne z silnymi, wielonarodowymi tradycjami Europy.22Następuje zatem coraz bardziej widoczne zmęczenie projektem europejskim, zarówno wśród obywateli, jak i po-lityków, które pogłębiane jest przez obecny kryzys gospodarczy. U podstaw konstrukcji Unii Europejskiej tkwi błąd. Po pierwsze, aby jaki-kolwiek twór polityczny był udany, nie może być zbudowany w sposób sztuczny. Musi zaś wypływać z określonych wiekowych tradycji. Dlatego próba zastąpienia narodowości nową tożsamością europejską może tylko prowadzić do reakcji ne-gatywnych w postaci powiększającego się niezadowolenia społecznego, zaostrze-nia tendencji nacjonalistycznych i wzrostu popularności narodowych ugrupowań radykalnych.23 W końcowym rozrachunku, Unii Europejskiej grozi więc taki sam

„Integracja przez prawo”, którego interpretacja leży w gestii Trybunału Sprawiedliwości UE, wymyka się spod kontroli zarówno Komisji Europejskiej, jak i Parlamentu Europejskiego, i dotyczy nie tylko sfery gospodarczej . Prawo europejskie, z którego efektu na ogół nie zdajemy sobie sprawy i na temat którego rzadko kiedy prowadzona jest publiczna dyskusja, ma przemożny wpływ na nasze życie .

21 Tamże, s . 18 . O ideologii integracji, która była inspiracją dla projektu europejskiego, pisze także Scharpf .22 Dla przykładu, niemiecka opinia publiczna jest przeciwna pogłębieniu integracji europejskiej . 70 procent

Niemców opowiada się przeciwko Stanom Zjednoczonym Europy, zaś 51 procent chciałoby, aby Niemcy opuściły strefę euro . Zob . U . Guérot, Germany debates political union, [w:] The New Political Geography of Europe, (red .) N . Walton i J . Zielonka, European Council on Foreign Relations, Londyn 2013, s . 21–27 . W wyżej wymienionej publikacji znajdziemy artykuły o różnych krajach członkowskich . Większość tych artykułów wyraża krytyczną postawę wobec obecnego stanu projektu europejskiego . Najbardziej dosadnie wypo-wiada się Daniel Smilow w artykule Bulgaria and the anxieties of incomplete membership, s . 95–99 . Pisze, że wszystkie imperia, których częścią była Bułgaria, prędzej czy później rozpadły się i wyraża nadzieję, że długość życia Unii Europejskiej będzie podobna raczej do okresu trwania Imperium Osmańskiego niż do czasu istnienia ZSSR .

23 Oczywiście Europejczycy mogą posiadać zarówno tożsamość narodową związaną z krajem z jakiego pochodzą, jak i europejską . Mogą nawet, tak jak to już w starożytności zauważył Cyceron, czuć się oby-watelami świata . Jedna tożsamość nie wyklucza drugiej . Istnieje jednak zazwyczaj pewna hierarchia .


61


rozpad, jak innych sztucznych tworów: ZSRR czy byłej Jugosławii.24 Po drugie, pokój osiąga się nie tylko poprzez budowę struktur ponadnarodowych, ale również dzięki tworzeniu tzw. społeczności międzynarodowej (international society), a taka nie wymaga wcale dalszej pogłębionej integracji. W teorii stosunków międzynarodowych wyłoniły się dwa przeciwstawne pa-radygmaty.25 Pierwszym z nich jest skrajny realizm polityczny, który można po-wiązać z Makiawelem oraz Hobbesem. Z perspektywy realizmu politycznego jaki reprezentują, niepodległe państwa nie mają nad sobą żadnej władzy. Znajdują się wobec siebie w sytuacji anarchii. Będąc swoim własnym sterem i żeglarzem, toczą nieprzerwaną walkę o przetrwanie i panowanie nad innymi oraz zabiegają przede wszystkim o swoje własne interesy. Według realistow, arena międzynarodowa jest miejscem ciągłego konfliktu. Zmiana tego konfliktowego charakteru stosunków międzynarodowych może nastąpić przez usunięcie anarchii i wprowadzenie władzy nadrzędnej nad państwami. Drugim paradygmatem jest więc rząd ponadpaństwo-wy.26 Jego zwolennicy twierdzą, że trwały pokój można osiągnąć dopiero przez odejście od anarchii i ustanowienie supranarodowego imperium. Postulują, aby pozbawić państwa suwerenności i przenieść ją na ponadpaństwową władzę cen-tralną. Paradygmat społeczności międzynarodowej, który po raz pierwszy zapropono-wał Hugo Grocjusz, stoi pośrodku tych skrajności. Autor O prawie wojny i pokoju przeciwstawia się zarówno poglądowi skrajnych realistów, którzy głoszą, że w ża-den sposób nie można ograniczać suwerenności państw, jak i tych, którzy dążą do jej wyeliminowania. Nie pochwala ani pełnej, niczym nie ograniczonej swobody państw, ani też pełnej ich kontroli. Według niego, podobnie jak jednostki, państwa

Najpierw czujemy się członkami określonej rodziny i religii oraz Polakami, potem Europejczykami, a na końcu identyfikujemy się kosmopolitycznie z całą ludzkością lub nawet, w przypadku mistyków, z całym wszechświatem . Według radykalnej interpretacji, kosmopolityzm (a w kontekście Unii Europejskiej, tożsamość europejska albo europeizm) neguje patriotyzm oraz wszelkie narodowe podziały kulturo-wo-polityczne i terytorialne . Cyceron pokazuje, że takie przeciwstawienie jest błędne . Zdanie: Jestem obywatelem świata nie jest negatywnym stwierdzeniem kogoś, kto w imię związku z ogółem ludzkości zanegowałby miłość ojczyzny . Dla Cycerona niesie ono za sobą treść pozytywną . Jest ono wyrazem szerszego, pozbawionego zaściankowości spojrzenia na ogarniającą nas rzeczywistość . Zawiera w sobie też myśl, że mamy zobowiązania nie tylko wobec naszych najbliższych, ale wobec wszystkich ludzi . Zob . Cyceron, „O powinnościach”, ks . 1, ustęp 58–59 [W:] Pisma filozoficzne, t . 2, przeł . W . Kornatowski, Warszawa 1960 .

24 Do tych przykładów można jeszcze dodać Turcję . Turcji nie grozi co prawda rozpad, ale wyraźnie zmienia się jej obecny charakter . Odchodzi od modelu państwa świeckiego wypracowanego przez Atatürka i co-raz bardziej oscyluje w kierunku politycznego islamu, co stanowi jej własną wielowiekową tradycję . Zob . W .J . Korab-Karpowicz, Turcja na rozdrożu – europeizacja czy islamizacja, „Politeja” nr 11/2009, s . 165–176 .

25 W .J . Korab-Karpowicz, Historia filozofii politycznej. Od Tukidydesa do Locke’a, Kęty, Wydawnictwo Marek Derewicki, 2010, s . 257–259 .

26 Rząd ponadpaństwowy to w perspektywie globalnej rząd światowy i o takim najczęściej mówili zwo-lennicy drugiego paradygmatu . Można jednak go także odnieść do supranarodowych instytucji euro-pejskich, w przypadku dalszego pogłębienia Unii .


62


mogą być połączone więziami społeczności, czyli zaakceptować pewne wspólne normy i wartości oraz przyjąć określone zobowiązania wobec siebie. Mogą stać się członkami organizacji międzynarodowych. Będą jednak nadal niezależne i zacho-wają swoją suwerenność. Może się również zdarzyć, pisze Grocjusz, że kilka państw połączy się najbardziej ścisłym przymierzem i utworzy pewnego rodzaju związek… Wówczas mimo to poszczególne narody zachowają nadal doskonałe cechy indywi-dualnych państw.27

Jakież z tego wnioski? Aby rzeczywiście było „więcej Europy” w Europie, Unia Europejska musi porzucić ideologię integracji. To przecież nie chodzi o to, abyśmy mieszkali w Stanach Zjednoczonych Europy, ale o to, byśmy jako Europejczycy czuli się silni, zamożni i wolni. Ostatecznie rozchodzi się tu o zwykłą jakość życia, na którą składają się zarówno czynniki materialne, jak i duchowe. Historia Europy dowodzi jednak, że, przynajmniej w naszych europejskich warunkach, pomyślność osiąga się w ramach decentralizacji i istnienia niezależnych, współpracujących ze sobą państw – państw akceptujących wspólne normy i wartości oraz przyjmujących określone zobowiązania wobec siebie. To właśnie dzięki ich istnieniu Europa za-wdzięcza swą niesamowitą wręcz różnorodność kulturową. I wbrew temu, co twier-dzi Jürgen Habermas28, różnorodności tej nie zachowa się przez dalszą integrację, czyli centralizację i unifikację, ale odwrotnie – przez utrzymanie Europy narodów. A jakież z tego wnioski dla Polski? Fundusze pomocowe mogą być właściwie wykorzystane. Mogą rzeczywiście pomóc Polsce w poprawie jakości życia oraz dogonieniu państw najbogatszych. Należy ufać, że wbrew przytoczonym powyżej obawom przyczynią się do wzrostu gospodarczego. Ale nie można o tym zapomi-nać, że sukcesu nie osiąga się dzięki samej pomocy, ale, przede wszystkim, dzięki własnej inteligencji i ciężkiej pracy. Spotyka się obecnie opinie, że Polska powinna wejść do strefy euro, aby w więk-szym stopniu uczestniczyć w decydowaniu o przyszłości Unii Europejskiej.29 Moż-na by więc zapytać retorycznie, czy Grecja, Portugalia, Hiszpania oraz Irlandia, czy też Słowacja lub Estonia, kraje, które przyjęły wspólną walutę, mają jakikolwiek

27 Grotius Hugo, O prawie wojny i pokoju – trzy księgi, w których znajdują wyjaśnienie prawo natury i prawo narodów a także główne zasady prawa publicznego, przeł . R . Bierzanek, Warszawa 1957, księga I, rozdział 3, ustęp VII .

28 Zob . J . Habermas, Europa kontynentem różnorodności, [w:] C . Calliess, H . Enderlein, J . Fischer, U . Guérot, J . Habermas, Europa, w której znowu pojawia się problem niemiecki, wyd . cyt . Habermas podaje też jeszcze jeden argument za pogłębioną integracją, a mianowicie, że wynika ona z obecnej tendencji, jakimi są „globalizacja rynków i przyśpieszona komunikacja” . Swojej tezy wystarczająco jednak nie uzasadnia . Współpraca między państwami w kształtowaniu polityki światowej, o której wspomina, nie wymaga bowiem dalszej integracji; samostanowienie [narodów] jest zaś jej zaprzeczeniem .

29 Autorzy rządowego dokumentu, Kryzys w Grecji – Geneza i konsekwencje, wyd . cyt ., s . 38, piszą: Przystą-pienie do strefy euro zwiększy tym samym rolę Polski w podejmowaniu decyzji dotyczących przyszłości UE. Podobną opinię wyraża K . Gebert (Dawid Warszawski) w artykule Poland: A Place at a High Table, [w:] The New Political Geography of Europe, wyd . cyt ., s . 89–94 .


63


poważniejszy wpływ na to, co się obecnie dzieje w Europie? Siłę decyzyjną państwo zyskuje nie przez podporządkowanie, ale wyłącznie w oparciu o własną siłę. Taką zaś zyska Polska nie dzięki przyjęciu euro, gdyż utraci wtedy ważne instrumenty sty-mulowania wzrostu gospodarczego (takie jak kurs walutowy, polityka stóp procen-towych, kształtowanie podaży pieniądza oraz struktury wydatków budżetowych), lecz kiedy stanie się potężnym ośrodkiem rozwoju nauki i nowych technologii oraz kiedy prowadzić będzie własną niezależną politykę gospodarczą. Tak, jak to udowodniła przez wieki, Polska jest wartością; i tę wartość może utrzymać jako niezależne państwo. Dla własnego dobra i dobra przyszłej Europy powinna współpracować w ramach Wspólnoty, zachowując jednocześnie jak naj-większą niezależność. Powinna stronić od projektów ideologicznych, a w szczegól-ności bronić się przed ideologiczną wspólną walutą, jaką jest euro. Kiedyś tak to pięknie wyraził Cyceron: Cuiusvis hominis est errare, nullius nisi insipientis in errore perseverare. Cechą każdego człowieka jest błądzić, głupiego – w błędzie trwać. Ideologia zaślepia. Ideologowie integracji europejskiej są tak przywiązani do swych teorii, że nie potrafią dostrzec i właściwie ocenić faktów. Nie chcą zauważyć, że znaczna część mieszkańców Unii Europejskiej jest przeciwna dalszemu pogłębianiu integracji i zwiększa się przepaść między prointegracyjnymi elitami i głosem szerokiej opinii publicznej.30 Stronią od referendów, gdyż, tak jak wcześniej pokazały referenda konstytucyjne we Francji i Holandii oraz referenda w sprawie wprowadzenia euro w Danii, mogłyby one zatrzymać realizację ich eu-ropejskiego projektu. Chociaż namawiają do dyskusji publicznej, osoby myślące inaczej uznają za populistów lub prawicowych radykałów, wierząc ślepo we własną nieomylność. Choć prą do euro, nie zauważają, że w strefie euro panuje recesja, a konsekwencją przyjęcia euro mogą być dla Polski, miast rozwoju, stagnacja go-spodarcza i wzrost cen, co potwierdzają dotychczasowe doświadczenia krajów wprowadzających euro. Nie dostrzegają także, że wbrew zapewnieniom Strategii Lizbońskiej, Unia Europejska nie stała się potęgą mogącą konkurować ze Stanami Zjednoczonymi i państwami Dalekiego Wschodu, lecz, wręcz odwrotnie, staje się gospodarczo coraz słabsza i coraz mniej konkurencyjna. Czy jest możliwe myślenie polityczne, które nie jest ideologiczne? Tak, jest to myślenie otwarte: nie dogmatyczne, lecz pragmatyczne. Jeżeli prześledzimy bieg historii, również tej najnowszej, zrozumiemy, jak wiele krajów zawdzięcza swój rozwój odważnym decyzjom przywódców, którzy nie zawahali się wykroczyć poza wcześniej ustalone wzory i wyznaczyli swoim państwom nowe śmiałe kierunki

30 Zob . L . Hooghe, Europe Divided? Elites vs. Public Opinion on European Integration, [w:] „European Union Politics”, t . 4, nr 3/2003, s . 281–305; M . Haller, Die Europäische Integration als Elitenprozess. Das Ende eines Traums?, Wiesbaden 2009 .


64


strategiczne.31 Dla dalszego rozwoju i dla swej przyszłej potęgi, takich właśnie przywódców, rozumiejących dobrze swój własny kraj oraz wyznaczających śmiałą wizję jego rozwoju, Polska potrzebuje – a nie usłużnych naśladowców Unii, spro-wadzających całą politykę państwa do procesu integracji. Oświecenie to, według Kanta, uwolnienie się człowieka z jego własnej samemu narzuconej niepełnoletności.32 Ta niepełnoletność to brak samodzielnego myślenia, to zezwolenie na to, aby myśleli i decydowali za nas inni. Hasło oświecenia to Sapere aude!: miej odwagę aby myśleć samemu! Uwalniając się szczęśliwie od dominacji modelu homo sovieticus, znaleźliśmy się pod kolejnym wpływem ideologicznym, jakim jest model homo unionis europeisticus. Czas otrząsnąć się z tej ideologii. Bo przecież w rewolucji Solidarności – a była ona jednym z największych osiągnięć Polski w dwudziestym wieku – o to głównie chodziło „aby Polska była Polską”, a także o to, „aby było normalnie” i żeby nie było „nic bez nas”. To są proste hasła, ale jakie głębokie myśli i jakie ważne! Ideologia zaślepia. Filozofia zaś jest uprawą ducha. Żyć – to myśleć.

SŁOWA KLUCZOWE: polityka spójności, fundusze strukturalne, lobbing, opinia publiczna, polityka regionalna, ekonomia polityczna, ideologia, integracja, Unia Europejska .

31 Przykładem może być Deng Xiaoping, który w latach 1978–1992 był faktycznym przywódcą Chin . Wy-łamując się z wcześniej narzuconych wzorów propagowanych przez ideologię Mao Zedonga, wyzna-czył nowe kierunki rozwoju gospodarczego, wprowadził elementy gospodarki rynkowej, zlikwidował kolektywny system na wsi, zmodernizował armię oraz dokonał wielkich zmian politycznych i społecz-nych . Nie trzeba chyba przekonywać, że Chiny dzisiaj to jedno z najszybciej rozwijających się państw na świecie i druga po Stanach Zjednoczonych potęga światowa . Pragmatyzm Deng Xiaopinga jest wyrażony w jego znanym powiedzeniu: Nieważne, czy kot jest biały czy czarny, ważne jest aby łapał mysz . Można je zinterpretować następująco: ważny jest efekt w postaci rozwoju gospodarczego; ideologia ma podrzędne znaczenie .

32 Aufklärung ist der Ausgang des Menschen aus seiner selbstverschuldeten Unmündigkeit . Zob . I . Kant, Co to jest Oświecenie (tytuł niem . Beantwortung der Frage: Was ist Aufklärung) – artykuł, który ukazał się w 1784 roku w piśmie „Berlinische Monatsschrift“ . Pełny tekst artykułu: http://www .uni-potsdam .de/u/philosophie/texte/kant/aufklaer .htm, [Dostęp: 11 .12 .2013]


65

Robert Smoleń

SENS TRANSFERÓW PIENIĘŻNYCH W UE Z PUNKTU WIDZENIA PAŃSTW-BENEFICJENTÓW, UNII ORAZ PAŃSTW-DONATORÓW

1. UNIA EUROPEJSKA JAKO SYSTEM POLITYCZNY

Mimo że w świetle prawa międzynarodowego Unia Europejska po Traktacie z Li-zbony stała się organizacją międzynarodową1 (typu ponadnarodowego2), w ro-zumieniu nauki o polityce można ją uznać za jednolity system polityczny. Spełnia, choć z pewnymi zrozumiałymi okolicznościami, wszystkie kryteria klasycznego w politologii modelu Davida Eastona3:1. Sam „system” UE na gruncie analizy systemowej składa się zarówno z insty-

tucji Unii Europejskiej, jak też rządów i parlamentów państw członkowskich – wówczas, gdy uczestniczą one w szeroko rozumianym podejmowaniu unij-nych decyzji i tworzeniu regulacji. Chodzi przy tym nie tyle o udział przed-stawicieli państw w organach i procedurach UE (Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, COSAC, procedura przestrzegania zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe) – bo tu uczestniczą one jako składowa instytucji Unii;

1 Art . 1, akapit trzeci Traktatu o Unii Europejskiej: Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym, art . 47 TUE – Unia ma osobowość prawną. Jest umocowana w traktatach zawartych przez państwa i ma funkcjonalną (pochodną) podmiotowość w rozumieniu prawa międzynarodowego . Por . opinia doradcza Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 11 .04 .1949 .

2 UE ma wszystkie cechy tego typu organizacji, m .in .: koncentrację kompetencji, autonomię porządku prawnego, zasadę pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego państw członkowskich, mechanizm decyzyjny wraz z inicjatywą legislacyjną i możliwością podejmowania decyzji większością kwalifikowaną, nadzór sądów unijnych nad wykonaniem i interpretacją prawa unijnego; występuje także w przypadku UE kompleksowa współzależność integracyjna – w tym oddziaływanie na ustrój państw członkowskich . Zob . J . Barcz, Organizacja ponadnarodowa, „Sprawy międzynarodowe”, nr 7–8/1991 .

3 D . Easton, The Political System. An Inquiry into the State of Political Science . Alfred A . Knopf, Nowy Jork 1953; tegoż, An Approach To The Analysis Of Political System, „World Politics”, kwiecień 1957, s . 383–408; tegoż, A Framework for Political Analysis, Prentice-Hall, Inc ., Englewood Cliffs 1965; tegoż, A Systems Analysis of Political Life, John Wiley and Sons, Inc ., Nowy Jork 1965 . Zob . także: E .F . Miller, David Easton’s Political Theory, „Political Science Reviewer”, nr 1/1971, s . 184–235; D .J . Kriek, David Easton and the Analysis of Political Structure, „Journal of Theoretical Politics”, t . 7, nr 1/1995, s . 29–39 .


66

Robert Smoleń

odgrywają one jednak również rolę samodzielną, np. prowadząc dwustronne lub subregionalne konsultacje i negocjacje, komunikując się między sobą itp.

2. „Środowisko” (environment) wewnętrzne tworzą z jednej strony państwa człon-kowskie, z drugiej – społeczeństwa, obywatele Unii. „Środowiskiem” zewnętrz-nym jest ogólnie rozumiana społeczność międzynarodowa.

3. Wejściami do systemu (inputs) są, jak wiadomo, „żądania” (demands) i „po-parcia” (supports). W odniesieniu do UE „żądania” formułowane są4 przez: (I) państwa członkowskie, które wyrażają je samodzielnie, (II) społeczeństwa państw UE (grupy obywateli, organizacje pozarządowe, instytucje społeczeń-stwa obywatelskiego) i (III) zainteresowane podmioty5 – środowiska gospo-darcze, firmy, lobby, związki zawodowe itp. W dwóch ostatnich przypadkach w sformułowaniu „żądań” aktywnie uczestniczy Komisja Europejska – poprzez rozbudowany system własnych analiz (pozwalający wcześnie dostrzec problem) i konsultacji, obejmujący m.in. zielone i białe księgi KE. Można więc nawet zastanawiać się, czy Komisja nie jest także jednym z podmiotów formułujących oczekiwania wobec systemu. „Żądania” wobec UE są oczywiście innego rodzaju od tych oczekiwań, które są kierowane po adresem rządów poszczególnych państw. Oczywiście nie każde „żądanie” staje się – jak pisał D. Easton6 – pro-blemem politycznym (issue), którego rozwiązaniem zajmuje się system.

4. Niektóre „żądania” mogą wynikać z presji otoczenia (środowiska zewnętrzne-go) lub dążenia do dostosowania Unii do niego; pośrednikami w formułowaniu tych „żądań” mogą być zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje Unii – np. Komisja Europejska, Wysoki Przedstawiciel ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa lub Przewodniczący Rady Europejskiej.

5. Z kolei „poparciami” (supports) są w przypadku UE przede wszystkim zasoby wnoszone przez państwa członkowskie (różne przez różne państwa, co nie-kiedy faktycznie daje im – choć nie powinno – możliwość oddziaływania na późniejszy proces konwersji), ale także partycypacja obywateli w wyborach Parlamentu Europejskiego, a pośrednio także rządów i parlamentów narodo-wych uczestniczących w procesach decyzyjnych UE. R.E. Ahmad i A. Eijaz dokonują kategoryzacji „poparć” na 4 grupy: materialne, podporządkowanie się prawu i regulacjom, poparcie partycypacyjne oraz manifestacja szacunku (przywiązania).7 Zachowania (państw i obywateli) z wszystkich tych kategorii

4 R .E . Ahmad, A . Eijaz [w:] Demands, Capabilities, Decisions and Outcome, „International Journal of Business and Social Science” 2011, t . 2, nr 15, s . 190–198 nazywają ten moment „artykulacją interesów” (s . 192) . Zob . także G .A . Almond, G . Bingham Powell Jr ., Comparative Politics: A Developmental Approach, Boston 1966, s . 73 .

5 Używam tego zwrotu jako odpowiednika angielskiego pojęcia stakeholders, coraz częściej stosowanego w dokumentach UE i w literaturze . W języku polskim upowszechnia się ostatnio termin „interesariusze” .

6 D . Easton, An Approach…, wyd . cyt ., s . 389 .7 R .E . Ahmad, A . Eijaz, Demands…, wyd . cyt ., s . 192 .


67

Sens transferów pieniężnych w UE z punktu widzenia . państw-beneficjentów, Unii oraz państw-donatorów

można odnotować w przypadku Unii Europejskiej, choć grupy 2 i 4 są właści-wie bez znaczenia w unijnym procesie decyzyjnym (akceptacja prawa UE jest bezdyskusyjna, a na szacunek np. dla symboli UE nie ma się wpływu). Poparcie wyborcze dla poszczególnych partii w różnych państwach jest istotne, ale na razie ma oddziaływanie raczej pośrednie i odłożone w czasie (jeśli „gracze” odwołują się do niego w procesie decyzyjnym pomiędzy wyborami, to bardziej traktując je jako jedno z narzędzi negocjacyjnych niż realne poparcie w rozu-mieniu D. Eastona). Kluczowe pozostają więc „poparcia” materialne, np. wyso-kość składki do budżetu UE, siła gospodarki, itp. To wzmacnia pozycje państw w całym systemie. Po kolejnych wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2014 roku można będzie ocenić znaczenie nowych przepisów Traktatu z Lizbony wiążących wybór przewodniczącego Komisji Europejskiej z poparciem poli-tycznym poszczególnych frakcji PE8; teoretycznie powinno to wzmocnić wpływ „poparć” partycypacyjnych. Sytuację jeszcze bardziej zmieniłoby umocnienie partii ogólnoeuropejskich, co bardziej zrównoważyłoby mechanizm „poparć”.

6. Rozważmy teraz, czy w odniesieniu do Unii Europejskiej uda się zidentyfiko-wać trzy obszary, za pośrednictwem których na wejściu do systemu wnoszone są „poparcia”: „wspólnotę” (political community), „ustrój” (regime) i „władzę” (government). Primo: czy obywatele Unii tworzą wspólnotę polityczną, tzn. czy są w wystarczającym stopniu zorientowani wzajemnie na siebie i czy są gotowi wspólnie skanalizować energię na znalezienie w politycznym procesie rozstrzygnięć dotyczących tego, jak zaspokoić konkurujące żądania? Pewną wspólnotę tworzą, choć nie tak idealną, jak to zostało opisane w drugiej części powyższego zdania. W wielu kwestiach jednak obywatele UE mają wspólne interesy, w wielu – osiąganie optymalnych rezultatów jest łatwiejsze w Unii, bądź w ogóle możliwe tylko w jej ramach. Mimo wyrażanego niekiedy niezado-wolenia z podejmowanych w UE konkretnych decyzji, obywatele Unii wydają się ogólnie podzielać przekonanie, że znaczna część ich postulatów zostanie w ramach UE zrealizowana; to przekonanie także świadczy o tym, że uznają się oni za część większej wspólnoty. Secundo: czy istnieją zasady gry legitymizujące działania elementów systemu powołanych do podejmowania decyzji – w jaki sposób zorganizowany jest sposób wprowadzenia żądań do systemu, a decyzje są realizowane? Z pewnością mechanizmy te są precyzyjnie opisane w zasadach ustrojowych UE. Tertio: czy istnieje jakaś postać władzy (government), cieszącej się poparciem i zdolnej do negocjowania rozwiązań? Tak – funkcje takie pełnią, a przy tym posiadają niekwestionowane pozycje i autorytet, Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada UE i Komisja Europejska.

8 Art . 17 ust . 7 TUE .


68

Robert Smoleń

7. „Wyjściami” (outputs) z systemu Unii Europejskiej są, niemal klasycznie, de-cyzje i działania wyznaczające strategie, stanowiące prawo, przydzielające fun-dusze publiczne. Wyjątkiem jest tu nakładanie podatków, w dzisiejszym stanie prawnym zastrzeżone do władztwa państw. Jeśli jednak Unia (bądź wyłącznie strefa euro) będzie ewoluować w stronę mocniej zintegrowanego organizmu, również ta dziedzina może z czasem stać się – przynajmniej częściowo – przed-miotem wspólnych decyzji. Podmiotami podejmującymi decyzje i działania stanowiące „wyjścia” z systemu są instytucje UE, ale także rządy państw człon-kowskich – w zakresie wspólnie uzgodnionym.

8. Identycznie jak w klasycznym modelu D. Eastona, zachodzi „sprzężenie zwrot-ne” (feedback) między „wyjściami” a „żądaniami”. Efekt podjętych decyzji i przyjętych regulacji jest zresztą skrupulatnie monitorowany przez Komisję Europejską, która w razie dostrzeżenia potrzeby korekt występuje z odpowied-nimi propozycjami. Można zaryzykować tezę, iż ten element jest w przypadku Unii Europejskiej bardziej rozwinięty i skuteczniej realizowany niż w wielu państwach członkowskich.

9. Procesowi konwersji (conversion), czyli wewnątrzsystemowego przetwarzania poświęcimy więcej uwagi.

Proces przetwarzania „żądań” i „poparć” w decyzje rozpoczyna się od ini-cjatywy Komisji Europejskiej. Definiuje ona problem i sposób jego rozwiązania. Tworzy zielone i białe księgi i na ich podstawie przeprowadza szerokie konsultacje, w wyniku których uzyskuje maksymalnie wierne odzwierciedlenie w inicjatywie legislacyjnej oczekiwań (żądań) opinii publicznej i zainteresowanych podmiotów. Komisja Europejska jest de facto, jak dotąd, jedynym elementem systemu ma-jącym uprawnienie do zainicjowania konwersji.9 Czyni to jednak nie automatycz-nie, lecz na podstawie własnych analiz. Nie jest więc pasem transmisyjnym, czy filtrem li tylko hierarchizującym różne postulaty. Odgrywa w tym procesie rolę twórczą. Jest aktorem, nie narzędziem. Kompetencja ta nadaje Komisji szczególne usytuowanie, nie mające analogii w systemach politycznych, jakimi są państwa. Z jednej strony formułuje ona – w imieniu bardzo wielu podmiotów na obszarze UE – ich żądania, artykułuje ich interesy. Agreguje przy tym interesy różnych grup w koniunkcji z interesem Unii. Można ją więc uznać za typowego „strażnika” pilnującego wejścia do systemu (boundary gatekeeper). Z drugiej strony nadaje im formę propozycji decyzji, aktu prawnego lub działania Unii. W tym znaczeniu występuje jako element systemu decyzyjnego (jeszcze bardziej oczywiste jest to

9 Zgodnie z Traktatem z Lizbony, inicjatywę ustawodawczą może podjąć również Parlament Europejski, a w przypadku przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – także 1/4 państw członkowskich . O przyjęcie aktu ustawodawczego wystąpić może Trybunał Sprawiedliwości UE lub Europejski Bank Inwe-stycyjny, a zalecenie w sprawie aktu ustawodawczego może zaproponować Europejski Bank Centralny .


69


w zakresie, w jakim Komisja jest uprawniona do podjęcia samodzielnych działań). Jednak nawet przedkładając propozycje działań lub decyzji, Komisja jednocześnie wyznacza pole dalszej gry. Oczywiście państwa członkowskie oraz Parlament Eu-ropejski mogą znacząco zmienić projekt Komisji, mogą uzupełnić go o punkty nie uwzględnione w pierwotnym przedłożeniu; praktyka jednak pokazuje, że ostatecz-na decyzja UE najczęściej mieści się w ramach zakreślonych przez Komisję. Jeśli rzecz wymaga przyjęcia aktu prawnego, następnym etapem procesu kon-wersji jest tzw. zwykła procedura ustawodawcza.10 Składają się nań: wypracowa-nie stanowiska Parlamentu Europejskiego, negocjacje międzyrządowe, a w końcu uzgodnienie stanowisk Parlamentu i Rady UE. W tej pierwszej części procedury Parlament Europejski rozpatruje projekt pod kątem interesu Unii jako całości oraz pod kątem interesu jej obywateli. W negocjacjach międzyrządowych dochodzi do ustalenia wspólnego mianownika między zróżnicowanymi interesami państw. Najpierw państwa indywidualnie określają swoje stanowiska. Szczególną rolę odgrywają tu rządy, które wyznaczają interes w sensie i w sposób polityczny: ważą nie tylko korzyści merytoryczne (ekonomiczne, obywatelskie, dla różnych grup społecznych), ale też wiążą je z ogólnymi celami swojej polityki, także na innych polach; dzięki temu mogą skuteczniej negocjować z innymi partnerami w Unii, dokonując wymian czasem na innych obszarach, w których toczą się równoległe negocjacje. W części merytorycznej rządy zasięgają opinii ekspertów, przeprowa-dzają konsultacje z zainteresowanymi środowiskami, uwzględniają nacisk opinii publicznej. To niezbędne elementy, gdyż w negocjacjach w UE stanowiska muszą być mocno oparte o ważkie argumenty, często podparte danymi i odwołujące się do niepodważalnych faktów. W procesie definiowania pierwotnych stanowisk państw biorą obecnie udział również ich parlamenty. Wykorzystują do tego mechanizm kontroli działań rządów w sprawach europejskich. We wszystkich parlamentach działają wyspecjalizowane komisje, często wyposażone w daleko idące uprawnienia. W zależności od przyjętego przez każde państwo modelu relacji rząd – parlament, w tej kwestii mogą one mieć kompetencje wglądu w działania rządu, ogólnego akceptowania stanowiska rządu, mandat quasi-wiążący lub mandat wiążący. Parla-menty zazwyczaj wykazują większą od rządowej wrażliwość na postulaty formuło-wane przez zainteresowane środowiska i podmioty, są też łatwiej dla nich dostępne. Ich wpływ na ostateczne sformułowanie stanowiska negocjacyjnego jest swoistą gwarancją skorelowania zdefiniowanego interesu z oczekiwaniami społecznymi. Parlamenty państw członkowskich mogą także w ciągu ośmiu tygodni od daty rozesłania projektu (w tym samym rzeczywistym czasie do rządów państw człon-kowskich, Parlamentu Europejskiego oraz parlamentów państw członkowskich)

10 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art . 289 i 294 .


70

Robert Smoleń

przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnione opinie co do tego, czy projekt aktu ustawodawczego jest zgodny z zasadą pomoc-niczości. Jeśli opinie takie przekaże 1/3 (1/4 – gdyby projekt dotyczył przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości) izb/parlamentów, zastosowanie ma procedura tzw. „żółtej kartki”, a w przypadku przekazania uzasadnionych opinii przez połowę izb/parlamentów – procedura tzw. „pomarańczowej kartki”: akt musi zostać ponownie rozważony przez Komisję Europejską, w określonych przypadkach może być wycofany. Negocjacje międzyrządowe, toczone w ramach i pod auspicjami Rady UE, wciąż są głównym elementem procesu decyzyjnego. W ich toku następuje kon-frontacja przedłożenia Komisji Europejskiej (wyrażającej interes UE jako całości i stanowiącej wyraz artykulacji „żądań”) z różnorodnymi interesami narodowymi (które też są przetworzoną formą „żądań” członków systemu, pogrupowanych według przynależności do poszczególnych państw). Negocjacje prowadzą do uśred-nienia tych oczekiwań. Szczególne znaczenie tej fazy procesu wynika z faktu, że to w jej trakcie są uwzględniane dostępne zasoby – przekazywane głównie właśnie przez państwa członkowskie. Faza ta jest także ważna dla swoistego mechanizmu check & balance, pozwalającego na wypośrodkowanie presji na podjęcie decyzji korzystnych dla całej wspólnoty i hamulca w postaci nakreślenia linii wyznacza-jącej sytuację, w której taka decyzja przyniosłaby straty poszczególnym państwom. Dzięki temu mechanizmowi Unia może funkcjonować i rozwijać się neutralizując napięcia i gwarantując tempo integracji odpowiadające zdolności wszystkich jej członków do jego zaakceptowania. W negocjacjach międzyrządowych następuje zderzenie podejścia technokra-tycznego, stosowanego na wcześniejszym etapie przygotowania decyzji przez Ko-misję Europejską, ze stricte politycznym podejściem stosowanym przez rządy. Dotyczy to zarówno zawartości decyzji (w tej fazie muszą zostać uwzględnione także interesy stricte polityczne oraz egoizmy, partykularne interesy), jak też form i procedur. W sumie jest to najczęściej długotrwały i niełatwy proces. Trwa on zazwyczaj znacznie dłużej niż analogiczne podejmowanie decyzji w państwach, gdzie strony sporu szybko określają swoje stanowiska (proponowane sposoby roz-wiązania problemu), sprawdzają poparcie społeczne dla swoich propozycji oraz w drodze głosowania przyjmują jedną z opcji rozwiązania. Inaczej niż tych przy-padkach, w Unii Europejskiej proces decyzyjny jest nakierowany nie na siłowe podjęcie decyzji, lecz na znalezienie kompromisu, podzielanego przez wszystkie strony. Takie podejście – mimo że często powoduje trudności na etapie negocjacji – daje trwałość rozwiązania. Nawet w przypadkach, gdy dochodzi do głosowania przewidzianego traktatami, państwa nie przyłączające się do większości akceptują rozwiązanie, godząc się z faktem, że nie udało im się zbudować koalicji większości


71


i licząc na to, że w innych kwestiach ich stanowiska zostaną uwzględnione (żadne państwo nie jest trwale izolowane). Rokowania międzyrządowe rozpoczynają się od dyskusji politycznej na forum jednej z formacji Rady UE, często na posiedzeniu nazywanym nieformalnym; jed-nak w istocie ma ono charakter quasi-formalny: jest ujęte w kalendarzu spotkań przygotowywanym przez Prezydencję (państwo sprawujące okresowe przewodnic-two w Radzie UE) wspólnie z Komisją Europejską, uczestniczą w nim upełnomoc-nieni przedstawiciele państw (ministrowie), uczestnicy posługują się stanowiskami przygotowanymi przez aparat urzędniczy. Decyzje podejmowane na takich posie-dzeniach nie są zapisywane w postaci oficjalnych dokumentów (np. wspólnych stanowisk, aktów prawnych, oświadczeń, protokołów), ale mają ważne znaczenie dla późniejszego przebiegu całej procedury. Pozwalają bowiem na zorientowanie się, jakie są reakcje poszczególnych państw na propozycję Komisji Europejskiej, ustalenie, czy sprawa może wywołać kontrowersje wymagające dłuższego procesu negocjacyjnego. W takim przypadku rozpoczynają się rokowania dyplomatyczno--urzędnicze na forum Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER II – ambasa-dorowie, sprawy polityczne lub COREPER I – zastępcy, sprawy gospodarcze i spo-łeczne) oraz rozmowy techniczne w jednej z 250–300 grup roboczych. Uprawnienia negocjatorów w dzisiejszych realiach są mocno ograniczone – utrzymują oni stałą komunikację z „Centralą” (Ministerstwem Spraw Zagranicznych, urzędem odpo-wiedzialnym za sprawy europejskie lub z właściwym – odpowiadającym za dział, którego rzecz dotyczy – ministerstwem), a decyzje na tym etapie w rzeczywistości podejmują urzędnicy z ministerstw. Negocjacje międzyrządowe kończą się zdefiniowaniem ram kompromisu ak-ceptowanego przez wszystkie państwa członkowskie. W przypadkach niekontro-wersyjnych (po negocjacjach) projekt jest umieszczany na tzw. liście „A” i jest przyjmowany na jednym z najbliższych posiedzeń Rady UE bez debaty ministrów. Jeśli natomiast negocjacje urzędniczo-techniczne nie doprowadzają do konsensu, sprawa trafia na listę „B” i staje się przedmiotem politycznej debaty ministrów właściwych w obszarze, którego projekt dotyczy. Szczególną rolę przy negocjacjach międzyrządowych odgrywa Prezydencja: przedstawiciel państwa sprawującego okresowe przewodnictwo w Radzie UE pełni funkcję mediatora, formułuje pro-pozycje kompromisowe i szuka dla nich poparcia wszystkich bądź przynajmniej wystarczającej większości państw. Na marginesie można zauważyć, że powyższy proces negocjacyjny wymusza szybkość działania administracji krajowych i większą sprawność państw. Państwo źle zarządzane nie byłoby w stanie dotrzymywać kroku innym partnerom w UE i nie gwarantowałoby w pełni swoich interesów.


72

Robert Smoleń

Po uzgodnieniu wspólnego stanowiska rządów państw członkowskich nastę-puje ponowne skonfrontowanie efektu z interesem UE jako całości, wyrażanego w stanowisku Parlamentu Europejskiego. PE rozpatruje stanowisko Rady UE w tzw. drugim czytaniu – bądź je akceptując (wtedy, po promulgacji, staje się obowiązu-jącym aktem), bądź odrzucając (wówczas akt nie jest uchwalony), bądź też wpro-wadzając do projektu dodatkowe własne poprawki. W tym ostatnim przypadku rozpoczyna się postępowanie pojednawcze, polegające na negocjacjach przedsta-wicieli wszystkich rządów państw z jednej strony oraz takiej samej liczby posłów do PE, z uwzględnieniem liczebności frakcji parlamentarnych. Wspólny projekt komitetu pojednawczego przekazywany jest do zatwierdzenia przez cały Parlament i Radę UE w trzecim czytaniu. Jeśli natomiast komitet pojednawczy nie osiągnie porozumienia w wyznaczonym czasie 6 tygodni lub jeśli jedna z dwu instytucji stanowiących prawo nie zatwierdzi kompromisowego projektu – nie wchodzi on w życie. Podobnie jak w klasycznym modelu D. Eastona, w czasie procesu konwersji aktywni są „strażnicy” operujący wewnątrz systemu (intrasystem gatekeepers). Mają oni uprawnienia do modyfikowania żądań, ich rolą jest pilnowanie, aby sformu-łowane oczekiwania zostały zrealizowane w maksymalnym stopniu i w sposób optymalny dla systemu. W państwach taką funkcję pełnią partie polityczne oraz związki zawodowe, organizacje pracodawców, organizacje pozarządowe. Kto od-grywa analogiczną rolę w systemie Unii Europejskiej? Mechanizm ten jest – w odróżnieniu od państw – rozproszony i chaotyczny. Europejskie partie polityczne są strukturami słabymi. Mają strukturę federalistycz-ną, symboliczne przywództwo, słabą komunikację wewnętrzną. Przez partie wcho-dzące w ich skład traktowane są drugoplanowo, wtórnie w porównaniu z celami politycznymi na scenach krajowych. W Parlamencie Europejskim nieporównanie większy wpływ mają grupy polityczne; one jednak są nie tyle „strażnikami”, co elementami systemu dokonującymi przetworzenia „żądań” na „wyjścia”. Nato-miast Parlament jest miejscem intensywnego lobbingu, w znaczeniu tego terminu nieobarczonym pejoratywną konotacją: organizacje reprezentujące interesy po-szczególnych branż, przedstawicielstwa regionów, związki zawodowe, organizacje pozarządowe docierają do posłów oraz frakcji, przedstawiając swoje argumenty i wyliczenia. Próbują w ten sposób wpłynąć na ostateczny kształt legislacji zgodnie z ich interesami, pilnując tym samym, aby „żądania” nie uległy zniekształceniu. Niekiedy odgrywają rolę wręcz odwrotną – próbują zablokować przyjęcie aktu uznawanego za sprzeczny z ich interesami lub nadać mu kształt rozbieżny z in-tencją Komisji Europejskiej wyrażającą interesy innej grupy podmiotów. „Żąda-nia” w przeważającej liczbie przypadków są rozbieżne lub sprzeczne z interesami


73


innych środowisk lub organizacji, konkurujących o dobra lub wartości, które są przedmiotem oczekiwań i następnie regulacji. Komisja Europejska, jako „straż-nik” przy wejściu, musi je uwzględnić, zważyć racje i wypośrodkować albo jedne z nich odrzucić. W trakcie negocjacji międzyrządowych rolę „strażników” odgrywają w pew-nym sensie rządy państw członkowskich – w tym zakresie, w jakim pilnują intere-sów, które same sformułowały przy wejściu do systemu (jak zauważono powyżej, państwa są nie tylko uczestnikami procesu decyzyjnego, ale też podmiotami, które na „wejściu” dokonują artykulacji części interesów). Są jeszcze dwie kategorie pod-miotów, które mogą próbować korygować przebieg procesu tak, aby nie odchylał się on od pierwotnego celu – bądź ogólnie sprzyjał żądaniom (interesom) okre-ślonej grupy. Są to: (I) parlamenty państw członkowskich, mające instrumenty wymuszające ścisłe trzymanie się przez rządy tychże państw pierwotnej instrukcji zaakceptowanej przez komisję parlamentarną, oraz (II) organizacje o charakterze lobbingowym, organizacje pozarządowe, media wywierające otwartą bądź ukrytą presję na rządy. Najpełniej funkcję „strażnika”, również w fazie negocjacji międzyrządowych i prac w Parlamencie Europejskim, pełni – ponownie – Komisja Europejska. Cho-ciaż formalnie nie uczestniczy w procesie decyzyjnym na tym etapie, odgrywa w nim ważną rolę: dostarcza wyliczeń i ekspertyz, merytorycznie wpływa na opinie innych uczestników.

2. TRANSFERY PIENIĘŻNE W SYSTEMIE POLITYCZNYM UE

Transfery finansowe wewnątrz Unii Europejskiej mają istotne znaczenie dla jej funkcjonowania – także jako systemu politycznego. W momencie wprowadzenia polityki regionalnej chodziło o wyrównanie poziomów rozwoju poszczególnych państw i regionów ówczesnej Wspólnoty, już wtedy – po przystąpieniu słabiej rozwiniętych państw południa – niejednorodnej w tym względzie. Miało to oczy-wisty związek z europejskim modelem gospodarczym i społecznym: wiadomo, że mniejsza luka dochodowa między bogatymi a biednymi sprzyja rozwojowi. Po dwóch dekadach okazuje się jednak, że polityka strukturalna i spójności są róż-nie traktowane przez państwa z niej korzystające oraz przez płatników netto do budżetu Unii (de facto – „donatorów”); różnice te uwidoczniają się dodatkowo ze szczególną ostrością w czasie światowego kryzysu finansowego zapoczątkowanego w 2008 roku oraz kryzysu zadłużenia niektórych państw strefy euro trwającego od 2010 roku. Obiektywnie przepływy pieniężne mają samoistny sens dla Unii jako całości. Poniżej przeanalizujemy te trzy wymiary.


74

Robert Smoleń

2.1. Sens transferów pieniężnych z punktu widzenia państw-beneficjentów

Grupa państw-beneficjentów polityki spójności UE jest sama w sobie mocno nie-jednorodna. Podczas gdy w Polsce środki uzyskiwane z budżetu Unii są znaczące (w ciągu siedmioletniej perspektywy finansowej istotnie przewyższają jeden rocz-ny budżet państwa) i stanowią istotny bodziec prorozwojowy, np. w przypadku Słowenii nadwyżka wsparcia dla tego państwa nad jego składką powinna wynieść w latach 2007–2013 435 mln euro, w przypadku Łotwy – 676 mln euro, a w przy-padku Cypru – zaledwie 20 mln. W konsekwencji różne państwa nadają różną wagę otrzymywanym w ten sposób środkom (widać to choćby w zachowaniach podczas negocjacji Wieloletnich Ram Finansowych). Generalnie jednak zauwa-żalna jest tendencja do traktowania funduszy przekazywanych z budżetu UE jako „łatwego pieniądza”. Za główny cel uznaje się maksymalne wykorzystanie tych środków. Strategie określające działania państw, wymagane przez instytucje Unii w charakterze podstawy wydatkowania środków, są pisane tak, aby odpowiadały one założeniom zdefiniowanym w dokumentach UE – ale głównie, by były sko-relowane z potencjałem i możliwościami instytucji, do których będą następnie kierowane (np. firm). Programy i konkursy rozpisywane są w taki sposób, aby ułatwiały ubieganie się o środki beneficjentom. Dobrze, jeśli w tym procesie udaje się uwzględnić komponent wspomagający rozwój. Jeśli jednak zbytnio utrudnia-łoby to wydatkowanie pieniędzy przekazywanych z Unii Europejskiej, decydenci wydają się usatysfakcjonowani faktem „wpompowania” pieniędzy do gospodarki, nawet jeśli nie wiążą się z tym żadne głębsze cele (np. środki z I filara Wspólnej Polityki Rolnej w Polsce, które w znacznej mierze służą pobudzeniu konsumpcji i w odróżnieniu od II filara nie przynoszą deklarowanej trwałej poprawy jakości życia na wsi oraz rozwoju obszarów wiejskich). W takim podejściu widać dominację własnych celów i egoistycznych interesów. Państwa-beneficjenci nie próbują realizować celu zwiększenia spójności Unii. Taka intencja jest w ogóle nieobecna ani w ich deklaracjach (poza etapem negocjacji wysokości otrzymywanych środków), ani w ich działaniach. W ekipach rządzących najprawdopodobniej brak jest ugruntowanej świadomości, czemu służą transfery finansowe w ramach Unii Europejskiej. Można więc stwierdzić, że zasada solidarności jest przez państwa otrzymujące wsparcie z UE postrzegana jednowymiarowo. W Polsce tej postawie towarzyszy dodatkowo poczucie krzywdy historycznej i mocno obecne są elementy moralnego uzasadnienia przyznania pieniędzy z budżetu Unii.


75


2.2. Sens transferów z punktu widzenia państw-donatorów

W polskim dyskursie publicznym często akcentuje się korzyści uzyskiwane przez płatników netto do budżetu UE dzięki transferom w ramach polityki spójności. Najczęściej wskazuje się tu na wykonawstwo projektów finansowanych ze środków UE przez firmy z państw-donatorów, czy – szerzej – zdobywanie rynków dla pod-miotów gospodarczych z tych państw. Płatnikom netto przypisuje się więc ukryte intencje, kierowanie się wręcz partykularnymi interesami, a ich udział w polityce UE próbuje się relatywizować. Jest prawdą, że znaczna część projektów finansowanych w Polsce ze środków UE jest realizowana przez firmy np. niemieckie, austriackie czy szwedzkie. Wynika to jednak z potencjału i zdolności tych przedsiębiorstw. Decyzje o wyborze wyko-nawców są podejmowane przez agencje wskazane bądź utworzone przez polskie władze centralne lub samorządowe. Nie powinno się zakładać, że państwom-dona-torom obce są intencje szlachetne, a zasada solidarności jest przez nie traktowana inaczej niż w dobrej wierze, z powagą i dosłownie. Zapewne dostęp podmiotów gospodarczych z państw będących płatnikami netto do budżetu UE jest także analizowana w procesie decyzyjnym przy negocja-cjach w sprawie wysokości i struktury Wieloletnich Ram Finansowych i budżetów UE. Nie ma w tym nic złego. Ułatwia to podjęcie decyzji korzystnych dla całej Unii i konsoliduje jednolity rynek. Generalnie członkowie Unii Europejskiej powinni dążyć do synergii w jej ramach – różne państwa mają różne zasoby, które można lepiej wykorzystać. Udostępniając jedne zasoby, można uzyskać dostęp do innych, brakujących. W interesie płatników netto leży także równowaga systemu, jakim jest UE.

2.3. Sens transferów pieniężnych z punktu widzenia Unii Europejskiej

Przekazywanie środków z budżetu Unii Europejskiej na potrzeby części (słabiej rozwiniętych) państw oraz na potrzeby grup mieszkańców oraz grup zawodowych znajdujących się na słabszej pozycji ekonomicznej ma nie tylko sens z punktu widzenia jednolitego rynku i ugruntowania europejskiego modelu gospodarczo--społecznego, ale także z punktu Unii jako jednolitego systemu politycznego. Głównym deklarowanym celem transferów finansowych w ramach Unii Euro-pejskiej i rzeczywistą, obiektywną korzyścią osiąganą przez UE (jako całość) w ich wyniku jest spójność Unii i jej harmonijny rozwój. Wiadomo, że zbyt duża różnica potencjałów prowadzi do napięć przekładających się także na funkcjonowanie systemu politycznego. Energia w systemie jest wówczas tracona na łagodzenie tych napięć. Opłaca się więc przeciwdziałać tym zjawiskom poprzez działania niwelu-


76

Robert Smoleń

jące różnice w zasobności i poziomie rozwoju poszczególnych regionów oraz grup mieszkańców (społeczności) lub grup zawodowych. Z tego punktu widzenia polityka transferów pieniężnych jest elementem sa-moregulacji systemu politycznego. W ten sposób dąży on do zapewnienia sobie trwałej równowagi. Odpowiada to poglądom D. Eastona na temat fundamentalnej skłonności systemów politycznych do stabilizacji i równowagi. Przepływy finansowe mogą również prowadzić do osłabienia egoizmu państw członkowskich UE. Co prawda przy negocjacjach finansowych ich uczestnicy dają bardzo mocno wyraz swoim interesom narodowym, jednak akcenty te znikają podczas realizacji uzgodnionych polityk. Wytwarza się wtedy poczucie wspólnoty, utrwalane przez tych, którzy na przepływach finansowych korzystają – zarówno po stronie beneficjentów, co oczywiste, ale także w państwach będących płatnikami netto (np. w firmach wykonujących zlecenia). Co więcej, także liderzy państw--donatorów muszą przekonywać opinię publiczną w swoich krajach, że postąpili słusznie i z korzyścią dla tych państw godząc się na finansowanie z ich podatków wspólnych celów UE. Świadomość współfinansowania może ułatwiać działania Unii, a zwłaszcza strefy euro, na rzecz równoważenia finansów publicznych w nad-miernie zadłużonych państwach. Dzięki transferom pieniężnym zwiększa się spoistość Unii Europejskiej, rozu-miana jako poczucie wspólnoty wśród jej obywateli i społeczeństw. Bez wątpienia wpływają one na akceptację Unii w państwach-beneficjentach programów UE – są jej widocznym znakiem (np. tablice informujące o finansowaniu inwestycji infra-strukturalnych z funduszy UE, kampanie reklamowe w mediach). Świadomość transferów pieniężnych jest tu powszechna. To z kolei zwiększa legitymizację Unii w tych państwach i społeczeństwach – dzięki transferom jest więc umocniona jedna z klasycznych zasad demokracji w odniesieniu do Unii Europejskiej jako systemu politycznego.

SŁOWA KLUCZOWE: Unia Europejska, system polityczny, David Easton, środki UE


77

Andrzej Wernik

ŚRODKI EUROPEJSKIE W SYSTEMIE FINANSÓW PUBLICZNYCH

1. PRZEPŁYWY FINANSOWE POLSKA – UNIA EUROPEJSKA

Polska jako państwo członkowskie Unii Europejskiej z jednej strony zobowiązana jest do dokonywania określonych wpłat do budżetu Unii (tzw. środki własne Unii), z drugiej zaś otrzymuje z tego budżetu na podstawie różnych tytułów środki na finansowanie określonych zadań. Należy podkreślić, iż zawsze chodzi ośrodki na finansowanie ściśle określonych zadań, rozliczane później z punktu widzenia ich prawidłowego wykorzystania, a nie o środki przekazywane do dyspozycji. W latach 2004–2006 Polska uzyskiwała pewne środki do dowolnego wykorzystania, tak zwane zryczałtowane środki na poprawę płatności budżetu, ale miało to szczegól-ny charakter1 i sprawa należy do przeszłości. Obowiązuje obecnie bezwzględnie zasada ścisłej celowości przyznawanych środków.2

Wpłaty państw członkowskich do budżetu Unii Europejskiej paradoksalnie nazywane od 1970 roku zasobami własnymi Unii (rzeczywiste własne dochody tego budżetu jak opodatkowanie wynagrodzeń pracowników instytucji unijnych, opłaty pobierane przez te instytucje, odsetki bankowe itp. do zasobów własnych nie są zaliczane) obejmują zasadniczo 3 grupy płatności:1. tzw. tradycyjne zasoby własne obejmujące wpływy z ceł oraz opłat cukrowych

i rolnych pobieranych przez dane państwo z pozostawieniem 25 procent wpły-wów na pokrycie kosztów poboru,

2. płatności naliczane w nawiązaniu do podatków od wartości dodanej (VAT), w Polsce do podatku od towarów i usług; nie stanowią one jednak udziału we

1 Stanowiły w istocie kompensatę za to, iż zaniechano stosowania, jak poprzednio, obniżonej składki w stosunku do nowo przyjmowanych do Unii państw w pierwszym okresie .

2 Nie powinno to dziwić, gdyż podobne zasady są w Polsce stosowane na podstawie art . 152 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych w stosunku do dotacji z budżetu państwa .


78

Andrzej Wernik

wpływach z tego podatku, lecz są naliczane na podstawie zharmonizowanej podstawy opodatkowania tym podatkiem w danym państwie członkowskim,

3. tzw. czwarte źródło zasobów własnych, to znaczy płatności naliczane w nawią-zaniu do krajowego dochodu narodowego brutto; płatności te mają charakter uzupełniający w stosunku do poprzednio wymienionych i kształtowane są tak, aby pozwoliły zrealizować składkę przewidzianą dla danego państwa w budże-cie Unii.

Ponadto występują płatności dodatkowe związane z finansowaniem rabatów i inne. W Polsce tradycyjne zasoby stanowią średnio 10,4 procenta łącznej składki, płatności naliczane w nawiązaniu do VAT 15,3 procenta, a płatności naliczane w relacji do dochodu narodowego 67,8 procenta. Transfery z budżetu Unii do Polski obejmują 3 zasadnicze grupy odpowiadające przyjętemu w Unii układowi organizacyjnemu wydatków. Są to:1. wydatki Funduszu Spójności,2. wydatki funduszy strukturalnych, do których zalicza się Europejski Fundusz

Socjalny (EFS) oraz Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), przy czym transfery z EFS obejmują wydatki bieżące, zaś transfery z EFRR wydatki kapitałowe (praktycznie inwestycyjne),

3. wydatki związane ze wspólną polityką rolną, wśród których podstawowe znaczenie mają dopłaty bezpośrednie oraz wydatki finansujące rozwój obsza-rów wiejskich.

Ponadto występują inne jeszcze pomniejsze pozycje transferowe, jak fundusze imigracyjne (Europejski Fundusz Powrotu Imigrantów, Fundusz Granic Zewnętrz-nych i inne), programy wspólnotowe (Sokrates, Erasmus, Młodzież, Leonardo da Vinci, Media Plus i inne). W przeszłości występowała wspomniana już pozycja – zryczałtowane środki na poprawę płynności budżetu (do 2006 roku) oraz środki pomocy przedakcesyjnej. Te ostatnie przyznawane były przed wejściem Polski do Unii, ale efektywne wypłaty z tytułu przyznanych środków trwały przez lata następne. Strukturę transferów z budżetu Unii do Polski przedstawia tabela 1. Obejmuje ona okres od 1 maja 2004 roku (tzn. od momentu wejścia Polski w skład Unii) do końca września 2012 roku; dane za IV kwartał 2012 roku nie są jeszcze dostępne w ujęciu szczegółowym. Saldo rozliczeń polski z budżetem Unii Europejskiej liczone jako nadwyżka transferów z budżetu Unii nad wpłatami „środków własnych” Unii powiększony-mi o zwroty środków do budżetu Unii3 w okresie od 1 maja 2004 roku do końca

3 Zwroty wiążą się z niewykorzystaniem lub nieprawidłowym wykorzystaniem środków transferowanych z budżetu Unii . Kwota zwrotów jest niewielka; w całym rozpatrywanym okresie wynosiły 439 mln euro, w tym w 2012 roku 395 tys . euro .


79

Środki europejskie w systemie finansów publicznych

2012 roku wynosi 50,2 mld euro. Przeliczenie tego salda na złotówki jest trudne ze względu na zmienność kursu złotego w stosunku do euro. Przyjmując do przeli-czenia kurs aktualny (4,0715 zł za 1 euro), co oczywiście w jakiejś mierze wypacza obraz, uzyskalibyśmy kwotę 204,4 mld zł. Saldo rozliczeń z budżetem Unii stosunkowo niewielkie w początkowym okre-sie przynależności Polski do Unii szybko wzrastało, zwłaszcza w ostatnich latach. Obrazuje to tabela 2.

Tab. 2. Saldo rozliczeń Polski z budżetem Unii Europejskiej w latach 2004–2012

RokSaldo rozliczeń Rok poprz.

= 100mld euro % DNBa

2004 1 438,3 + 0,72 –2005 1 853,2 + 0,77 128,82006 2 997,6 + 1,13 161,82007 5 136,4 + 1,71 171,42008 4 441,7 + 1,63 86,52009 6 337,1 + 2,12 142,72010 8 427,5 + 2,47 133,22011 10 860,2 + 3,06 128,92012 11 800,0 . 108,7

b Dochód narodowy bruttoŹródło: European Commission. EU Budget – Financial Report 2011 (dla 2012 r.); dane wstępne Ministerstwa Finansów

2. POLSKA JAKO BENEFICJENT NETTO

Dodatnie saldo rozliczeń z budżetem Unii Europejskiej stawia Polskę w rzędzie państw członkowskich Unii będących beneficjentem netto w przeciwieństwie do państw będących płatnikami netto. Według danych za rok 2010 (dane za rok 2011

Tab. 1. Struktura transferów z budżetu Unii Europejskiej do Polski 2004–2012

2004–2012 2012

mld euro % mld euro %

Transfery ogółem 73,1b 100,0 11,8 100,0w tym:Fundusz Spójności 13,4 18,4 2,2 18,7Fundusze strukturalne 31,6 43,2 5,2 44,2Wspólna polityka rolna 23,8 32,5 4,3 36,8w tym: opłaty bezpośrednie 11,6 15,9 2,7 22,5

pomoc przedakcesyjnaa 1,4 1,9 – –środki na poprawę płynności budżetu 1,6 2,2 – –

a fundusze PHARE i SAPARD, b tylko do końca III kwartału 2012 roku; z uwzględnieniem IV kw. 76,8 mld euro.Źródło: dane Ministerstwa Finansów


80

Andrzej Wernik

nasuwają pewne wątpliwości) spośród 27 państw członkowskich było 16 benefi-cjentów netto i 11 płatników netto. Suma dodatnich sald beneficjentów netto równa sumie ujemnych sald płatników netto – można określić ją jako saldo redystrybucji budżetowej w Unii – wynosiła w 2010 roku 31 mld euro. Trzeba zauważyć, iż przy łącznej kwocie wydatków budżetu Unii wynoszącej 122,2 mld euro nie jest to saldo szczególnie wysokie – stanowi 25,4 procenta zarówno wydatków, jak i dochodów.4

W zasadzie płatnikami netto są państwa bogatsze (o wyższym produkcie krajo-wym brutto na 1 mieszkańca). Zapewniają to przyjęte zasady przyznawania gran-tów: granty z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego mogą otrzymywać z pewnymi wyjątkami5 regiony, w których PKB na 1 mieszkańca nie przekracza 75 procent średniego poziomu w Unii, a z Funduszu Spójności mogą korzystać państwa członkowskie, w których poziom PKB na 1 mieszkańca nie przekracza 90 procent średniego poziomu w Unii. Jednakże ten obraz zmieniają transfery związane ze wspólną polityką rolną, z których korzystają przede wszystkim pań-stwa posiadające wysoko rozwinięte rolnictwo. Dotyczy to Hiszpanii, Portugalii i Francji, a także – choć w mniejszym stopniu – Włoch. W 2010 roku transfery związane ze wspólną polityką rolną stanowiły w Hiszpanii 0,67 procenta, we Francji 0,5 procenta, a we Włoszech 0,38 procenta dochodu narodowego brutto. W rezul-tacie Hiszpania, choć jej PKB na 1 mieszkańca przekracza średni poziom w Unii, znalazła się wśród beneficjentów netto, a obciążenia Francji jako płatnika netto zostały znacząco obniżone.

Uwaga: zarówno w prawie, jak i w statystyce występują w Unii przemiennie wskaź-niki liczone w relacji do produktu krajowego brutto i do dochodu narodowego brut-to. Przeliczenie w celu doprowadzenia do jednolitości jest niemożliwe, ale różnice są niewielkie – dotyczą drugich miejsc po przecinku. Wynika to stąd, iż produkt krajowy brutto i dochód narodowy brutto to wielkości zbliżone. W Polsce według danych za rok 2011 dochód narodowy brutto był od produktu krajowego brutto niższy o 4,14 procenta. Zestawienie państw beneficjentów netto zawiera tabela 3.

W rachunku sald beneficjentów przyjęto jedynie wydatki budżetu Unii o cha-rakterze pomocowym, natomiast nie uwzględniono wydatków na administrację. Wydatki te (8,9 mld euro w 2010 roku) realizowane są głównie na terenie Belgii i Luksemburga (łącznie w 72,6 procenta) i gdyby wliczyć je do sald tych państw – jak czyni się to w niektórych niezbyt profesjonalnych analizach – to stałyby się

4 Budżet Unii Europejskiej zgodnie z art . 310, ust . 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej powinien być zrównoważony, a więc kwota wydatków w zasadzie równa jest kwocie dochodów . Drobne różnice wynikają przede wszystkim z poślizgów w czasie .

5 Wyjątki dotyczą na przykład pozaeuropejskich terytoriów państw członkowskich .


81


one również beneficjentami netto. Jednak nie jest to uzasadnione, gdyż wydatki na administrację to zakup towarów i usług oraz wypłacane wynagrodzenia pra-cowników instytucji unijnych, także diety europosłów itp. Oczywiście w jakimś stopniu wpływają one na kształtowanie się popytu w tych państwach (choć jeśli idzie o wynagrodzenia itp., to w części odprowadzane są do krajów pochodzenia pracowników i innych funkcjonariuszy), ale nie mają charakteru pomocowego. Wśród płatników netto ciężar finansowania redystrybucji budżetowej ponoszą głównie Niemcy, Wielka Brytania i Francja, na które przypada 65,75 procenta salda redystrybucji. Pełne zestawienie płatników netto przedstawia tabela 4. Obciążenie płatników netto kosztami utrzymania Unii Europejskiej nie wydaje się wysokie. Najwyższa relacja ujemnego salda rozliczeń z budżetem Unii w re-lacji do dochodu narodowego brutto występuje w Belgii i wynosi 0,41 procenta, w pozostałych krajach jest już niższe, choć dla Niemiec, Wielkiej Brytanii, Szwecji, Holandii i Włoch kształtuje się w przedziale 0,30–0,36 procenta. Sama struktura rozliczeń z budżetem Unii powoduje, iż obciążenie poszczególnego państwa nie może być wysokie. Przyjęta norma wpłat do budżetu Unii (tzw. środków własnych Unii) wynosiła według ram finansowych dla okresu 2007–2013 około 1 procent dochodu narodowego brutto. W 2010 roku konkretnie średnio 0,97 procenta. Tyle każde państwo członkowskie wpłacało do budżetu Unii, ale w zamian uzyskiwało

Tab. 3. Państwa członkowskie Unii Europejskiej – beneficjenci netto w 2010 roku

Saldo rozliczeń Udziałw %mld euro % DNB

Saldo redystrybucji budżetowej 31,0 – 100,00Bułgaria 0,9 2,55 2,88Cypr 0,0 0,06 0,03Czechy 2,1 1,53 6,70Estonia 0,7 4,86 2,17Grecja 3,6 1,61 11,58Hiszpania 4,1 0,39 13,23Irlandia 0,8 0,64 2,58Litwa 0,7 3,67 2,70Łotwa 1,4 5,03 4,38Malta 0,1 0,91 0,17Polska 8,4 2,47 27,15Portugalia 2,6 1,57 8,46Rumunia 1,2 1,03 4,02Słowacja 1,3 2,07 4,35Słowenia 0,4 1,19 1,36Węgry 2,7 2,94 8,86

Źródło: jak w tab. 2


82

Andrzej Wernik

jakieś transfery z tegoż budżetu. Wprawdzie zamożniejsze państwa praktycznie nic (albo prawie nic) nie otrzymywały z Funduszu Spójności, ale zawsze uzyskiwały pewne sumy z funduszy strukturalnych, a niektóre – o tym była mowa – dość znaczne z tytułu wspólnej polityki rolnej. Państwem członkowskim, które ma najmniejsze możliwości uzyskiwania trans-ferów z budżetu Unii jest Wielka Brytania i w związku z tym powstał budzący nie-kiedy kontrowersje rabat brytyjski. W 2010 roku ujemne saldo rozliczeń Wielkiej Brytanii z budżetem Unii Europejskiej po uwzględnieniu rabatu stanowiło 0,33 pro-centa brytyjskiego dochodu narodowego brutto i należało do najwyższych w Unii. Gdyby nie było rabatu wynoszącego 3,6 mld euro, saldo stanowiłoby 0,53 procen-ta DNB, co byłoby rekordowym obciążeniem państwa członkowskiego, przeszło dwukrotnie wyższym niż Francji, w której PKB na 1 mieszkańca kształtuje się na podobnym poziomie, co w Wielkiej Brytanii.

3. ŚRODKI EUROPEJSKIE W SYSTEMIE FINANSÓW PUBLICZNYCH

Tylko część środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej stanowi dochód systemu finansów publicznych. Pozostała część trafia bezpośrednio do podmio-tów prywatnych. Niemniej znaczenie ich dla finansowania zadań publicznych jest znaczne. Udział środków europejskich w dochodach sektora finansów publicznych przedstawia tabela 5.

Tab. 4. Państwa członkowskie Unii Europejskiej – płatnicy netto w 2010 roku

Saldo rozliczeń Udziałw %mld euro % DNB

Saldo redystrybucji budżetowej 31,0 – 100,00Austria 0,7 0,24 2,18Belgia 1,5 0,41 4,73Dania 0,6 0,26 1,98Finlandia 0,3 0,16 0,97Francja 5,5 0,28 17,85Holandia 1,8 0,31 5,91Luksemburg 0,4 0,14 0,13Niemcy 9,2 0,36 29,75Szwecja 1,2 0,34 3,50Wielka Brytania 5,6 0,33 18,15Włochy 4,5 0,30 14,63

Źródło: jak w tab. 2.


83


Tab. 5. Dochody sektora finansów publicznych w latach 2008–2013

2008 2009 2010 2011 2012 2013

w mld €

Dochody ogółem, w tym: 515,2 539,9 551,2 604,2 657,8 691,3podatki 274,9 268,0 276,0 301,3 315,8 332,6składki ubezpieczeniowe . . 138,8 149,4 172,0 180,3środki europejskie 19,6 36,1 41,0 50,7 70,9 83,0

struktura w %Dochody ogółem, w tym: 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0podatki 49,7 49,6 50,1 49,9 48,0 18,1składki ubezpieczeniowe . . 25,2 24,7 26,1 26,1środki europejskie 3,8 6,7 7,4 8,4 10,8 12,1

Źródło: dla lat 2008–2011 sprawozdania Rady Ministrów z wykonania ustawy budżetowej, dla 2012 roku przewidywane wykonanie zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej na 2013 roku, dla 2013 roku ustawa budżetowa.

Uwaga: dane o dochodach sektora finansów publicznych dotyczą sektora w uję-ciu zgodnym z ustawą o finansach publicznych.

Ujęty w tabeli 5 okres cechuje bardzo szybki wzrost środków europejskich przej-mowanych przez sektor finansów publicznych. W ciągu 5 lat – pomijając rok bieżący i przyjmując jako punkt wyjściowy nieuwzględniony w tablicy rok 2007, w którym wynosiły 14,8 mld – wzrosły blisko pięciokrotnie, zaś ich udział w całości dochodów sektora zwiększył się z 3,8 procenta do 10,8, zaś na rok bieżący przewiduje się 12,1. Wskaźniki te mogą okazać się i w roku ubiegłym i w roku bieżącym w rzeczywistości jeszcze wyższe, gdyż szacunki łącznych dochodów sektora – autorstwa Ministerstwa Finansów – wydają się zawyżone, natomiast przewidywane kwoty środków euro-pejskich są bardziej prawdopodobne, gdyż wynikają z ustaleń przyjętych w Unii (konkretnie z ram finansowych ustalanych na okresy siedmioletnie). Można wskazać na dwa następstwa szybkiego wzrostu środków europejskich. Po pierwsze – środki europejskie umożliwiły osiągnięcie w Polsce wysokiego, naj-wyższego w Europie, poziomu inwestycji publicznych. Według danych Eurostatu inwestycje sektora finansów publicznych stanowiły w 2011 roku 5,8 procenta PKB, podczas gdy w całej Unii średnio 2,5 procenta. Na drugim miejscu znajdowała się Rumunia – 5,2 procenta PKB, na trzecim ex aequo państwa bałtyckie – Estonia, Łotwa i Litwa – 4,2 procenta PKB. Wśród państw „starej” Unii najwyższy poziom inwestycji publicznych wykazywał Luksemburg – 4 procent PKB. Wysoki poziom inwestycji publicznych był jednym z czynników, które pozwoliły przejść dość łatwo okres załamania koniunktury 2009–2010. Drugim następstwem szybkiego wzrostu środków europejskich był przejściowy wzrost deficytu sektora finansów publicznych. Ten paradoksalny efekt spowodowa-


84

Andrzej Wernik

ny był refundacyjnym trybem przekazywania środków transferowanych z budżetu Unii Europejskiej. Wprawdzie zazwyczaj niewielka część środków przyznanych w ramach poszczególnych grantów wypłacana jest zaliczkowo (zazwyczaj 10 pro-cent), to pozostała dopiero po wykonaniu projektu, na który przeznaczone było dofinansowanie i jego rozliczeniu ze szczegółową kontrolą, czy spełnione zostały warunki otrzymania grantu. W uproszczeniu rzecz można przedstawić tak: w da-nym roku zadania są wykonywane na poziomie środków przyznanych i tak się kształtują ponoszone wydatki, natomiast dochody wpływają na poziomie środków przyznanych w roku poprzednim (w najlepszym razie!). Gdy środki przyznane rosną z roku na rok, nieuniknione jest powstanie w skali sektora deficytu. Oczywiście refundacyjny tryb przekazywania środków europejskich nie był jedynym ani najważniejszym czynnikiem wzrostu deficytu finansów publicznych w Polsce w latach 2008–2010, ale określony wpływ wywarł. Do sprawy powrócimy przy omawianiu budżetu środków europejskich.

4. BUDŻET ŚRODKÓW EUROPEJSKICH

Ustawa z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych w art. 117 wprowadziła in-stytucję budżetu środków europejskich odrębnego od budżetu państwa. Poprzednio środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz pochodzące z innych źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi6 ujmowane były jako dochody budżetu państwa, a wydatki finansowane tymi środkami jako wydatki budżetu państwa. Wyodrębnienie budżetu środków europejskich według oficjalnego uzasadnienia miało na celu zwiększenie przejrzystości wykorzystywania tych środków, nato-miast – jak się wydaje – chodziło przede wszystkim o wyeliminowanie wpływu skutków refundacyjnego trybu ich przekazywania na prezentacyjne kształtowanie się deficytu krajowego budżetu. W polskim ministerstwie finansów istnieje bowiem tradycja, której podlegają kolejni ministrowie – a mianowicie przywiązywania dużej wagi do wielkości prezentowanej jako deficyt budżetu państwa, choć nie ma ona w gruncie rzeczy znaczenia ekonomicznego, które posiada wyłącznie łączny deficyt całego sektora finansów publicznych. Sprzyja to różnym zabiegom zmniejszającym wielkość prezentowanego budżetu państwa, choć pozostają one bez wpływu na wielkość deficytu sektora. Do rzędu tych zabiegów należy zaliczyć wyodrębnienie budżetu środków europejskich, choć niewątpliwie zwiększa to przejrzystość sytuacji w zakresie wykorzystywania środków transferowanych z budżetu Unii.

6 Chodzi tu o niewielkie środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozu-mienia o Wolnym Handlu w ramach Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009–2014, Mechanizmu Finansowania Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009–2014 oraz Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy (np . przeznaczone na renowację zasobów muzealnych Muzeum Pałacu w Wilanowie) .


85


Budżet środków europejskich zgodnie z art. 117 ustawy o finansach publicz-nych jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków prze-znaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europej-skich, z wyłączeniem środków przeznaczonych na realizację programów pomocy technicznej. Te ostatnie są nadal ujmowane w budżecie państwa. Budżet środków europejskich nie obejmuje środków na współfinansowanie programów finansowa-nych z udziałem środków europejskich. Zgodnie z art. 118, ust. 2 ustawy o finansach publicznych deficyt budżetu środ-ków europejskich nie jest wliczany do deficytu budżetu państwa, ale zgodnie z ust. 3 tegoż artykułu jest finansowany w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Sens tych postanowień jest czysto prezentacyjny, bo pod względem merytorycznym nie mają one żadnego znaczenia. Ważny jest tylko sposób finansowania. Oczywiście deficyt budżetu środków europejskich uwzględniony być musi w rachunku deficytu sektora finansów publicznych. Dla przejrzystości wykorzystywania środków europejskich znaczenie mają postanowienia art. 121 stanowiącego, iż programy finansowane ze środków eu-ropejskich są ujmowane w załączniku do ustawy budżetowej z określeniem m.in. środków na ich finansowanie z podziałem na środki europejskie, środki pocho-dzące z budżetu państwa, środki pochodzące z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, inne publiczne środki krajowe i inne. Budżety środków europejskich opracowywane są od 2010 roku. Kształtowanie się tych budżetów przedstawia tabela 6.

Tab. 6. Budżet środków europejskich w latach 2010–2013

2010 2011 2012 2013Dochody w mld zł 37,7 48,6 72,6 81,4Wydatki w mld zł 48,1 60,8 77,1 75,2Saldo w mld zł –10,4 –12,2 –4,5 +6,2Saldo w % wydatków –21,6 –20,1 –5,8 +8,2

Źródło: dla lat 2010 i 2011 sprawozdania Rady Ministrów z wykonania ustaw budżetowych, dla lat 2012–2013 ustawy budżetowe

Do 2012 roku tempo wzrostu wydatków w budżetach środków europejskich było bardzo wysokie. Dla 2010 roku nie ma dokładnych wskaźników, ale na pod-stawie pośrednich danych można domniemywać, iż wzrost przekroczył 30 procent – w 2011 roku wyniósł 26,4 procenta. Na 2012 rok zaplanowano wzrost o 26,8 pro-centa, ale prawdopodobnie w rzeczywistości był nieco niższy. Dopiero na rok bieżący założono lekki spadek, a dokładnie o 2,5 procenta. W rezultacie dochody zaczęły „doganiać” wydatki, co spowodowało znaczące obniżenie deficytu, a w roku bieżącym ma wystąpić nawet nadwyżka. Oczywiście zamieszczone w tabeli 6 wiel-kości dotyczące lat 2012 i 2013 są niepewne w wymiarze szczegółowym, ale wyni-


86

Andrzej Wernik

kająca z nich tendencja spadku deficytu i zbliżenia się do zrównoważenia budżetu środków europejskich jest właściwie pewna. Budżet środków europejskich strukturalnie powinien być zrównoważony. De-cyduje o tym zasadnicze założenie, że obejmuje on wydatki podlegające refundacji. Tak dzieje się jednak tylko w warunkach równomiernego i niewielkiego tempa wzrostu tych wydatków. Przyspieszenie tempa wzrostu w związku z opóźnieniem refundacji prowadzi do deficytu. Można przypuszczać, że w nadchodzących latach w nowych ramach finan-sowych na lata 2014–2020 tempo wzrostu rozliczeń z Unią Europejską będzie wyrównane, co umożliwi zrównoważenie budżetu środków europejskich.

Bibliografia:

European Commission, EU Budget – Financial Report 2011Rada Ministrów, Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za lata 2004–2011Wernik A., Finanse publiczne – cele, struktury, uwarunkowania, PWE, Warszawa 2011

SŁOWA KLUCZOWE: budżet środków Unii Europejskiej, transfer z budżetu Unii do Polski, finanse publiczne


87

Krzysztof Rybiński

ZMIANY INNOWACYJNOŚCI POLSKIEJ GOSPODARKI W LATACH 2006–2012. DIAGNOZA I REKOMENDACJE

1. WSTĘP

W latach 2006–2013 ma miejsce potężna interwencja publiczna w obszarze zwięk-szenia innowacyjności polskiej gospodarki. Finansową skalę tej interwencji można porównywać do inwestycji w Polsce międzywojennej lub do potężnego impulsu inwestycyjnego w tzw. dekadzie Gierka. Jak pokazano w pracy Karpińskiego (2011), dzięki inwestycjom w dziesięcioleciu 1971–1980 zbudowano 575 nowych zakładów przemysłowych i kombinatów, z czego większość wykorzystywała importowane zachodnie technologie, które były o generację nowsze od stosowanych wcześniej. Skala interwencji publicznej była wtedy ogromna, wartość środków trwałych w przemyśle wytworzonych w dekadzie Gierka stanowiła wysoki procent ogólnej wartości środków trwałych w 1985 roku. Karpiński (2011) szacuje te wielkości na podstawie danych jednostkowych następująco: w przemyśle przetwórczym ogółem 45,6 procenta, w górnictwie 24,9 procenta, w energetyce i wodzie 28 procent. Ponie-waż te inwestycje były finansowane kredytem zagranicznym, okazało się, że skala zadłużenia była zbyt duża i Polska zbankrutowała. Oczywiście trudno jest ocenić, jaka część inwestycji w okresie dekady Gierka miała charakter innowacyjny według definicji innowacyjności używanych obecnie, ale z pewnością wiele z inwestycji tamtego okresu skutkowało tym, że firmy mogły oferować nowe lub ulepszone pro-dukty. W niniejszym artykule będzie stosowana definicja innowacyjności przyjęta w raporcie Rybiński et al. (2011), czyli: Innowacja: to wdrożona idea tworząca nową* wartość lub nowy rynek (*ozna-cza nowe dla danej firmy, kraju lub w skali globalnej); Innowacyjna firma: to taka firma, która znaczną* część swoich przychodów osiąga dzięki innowacjom (*oznacza określony udział procentowy, może być różny dla różnych branż);


88

Krzysztof Rybiński

Innowacyjna gospodarka: to gospodarka kraju z którego pochodzi wiele* innowacyjnych firm (*wiele w relacji do wielkości kraju); Obecna interwencja publiczna, której celem jest zwiększenie innowacyjności polskiej gospodarki, przyjęła formę Programu Operacyjnego Innowacyjna Go-spodarka, finansowanego ze środków unijnych i krajowych. Łączna wartość in-westycji planowanych w ramach tego programu wynosi 10,18 mld euro, z czego 8,65 mld euro pochodzi z budżetu Unii Europejskiej, a reszta to środki krajowe. Według stanu1 na 1 lutego 2013 roku w ramach POIG zostało zatwierdzone 13 277 projektów na łączną kwotę 40,15 mld złotych, co stanowi 96,19 procent kwoty przeznaczonej na inwestycje w programie POIG. Wypłacono zaliczki w wysokości 10,4 mld złotych i zrealizowano płatności na rzecz beneficjentów w wysokości 16,6 mld złotych. Tabela 1 poniżej przedstawia podział zakontraktowanych wydatków w ramach POIG w podziale na poszczególne priorytety. Ponieważ stan zaawansowania realizacji POIG wynosi prawie 100 procent w zakresie uruchomienia projektów i ponad 50 procent w zakresie finansowania tych projektów, można dokonać próby oceny wpływu tej interwencji publicznej na innowacyjność polskiej gospodarki. Możliwe jest wiele metod prowadzenia ewaluacji interwencji publicznych. Można dokonać ewaluacji na poziomie mikro, analizując oddzielnie każdy z projektów objętych interwencją publiczną. Ta metoda ma wiele zalet, ale ma jedną poważną wadę: interwencja publiczna może prowadzić do poprawy sytuacji w jednym obszarze, objętym ewaluacją, ale może jednocześnie prowadzić do pogorszenia w innych obszarach, których ewaluacja na poziomie mikro (poszczególnego projektu) już nie obejmuje. Dlatego uzupełnieniem ewa-luacji na poziomie mikro powinna być ewaluacja na poziomie mezo lub makro, czyli w skali całego sektora lub całej gospodarki. Jest to szczególnie uzasadnione w sytuacji, w której skala tej interwencji jest bardzo duża, a tak jest w przypadku skali napływu funduszy unijnych w latach 2006–2013, ponieważ Polska w tych latach otrzyma z budżetu Unii Europejskiej ponad 67 mld euro. W szczególności nie można wykluczyć, że niektóre pozytywne efekty progra-mu POIG na poziomie mikro2 będą zniwelowane w skali kraju na skutek innych kanałów oddziaływania związanych z napływem funduszy unijnych. Na przykład wiele firm, które musiałyby modernizować swoje produkty i usługi żeby przetrwać, mogło skoncentrować się na pozyskiwaniu zleceń finansowanych ze środków unij-nych, które mogły nie mieć nic wspólnego z poprawą innowacyjności tych firm czy polskiej gospodarki. Ewaluacje na poziomie mikro są prowadzone regularnie, ponieważ jest to wymóg związany z wydatkowaniem funduszy unijnych, chociaż, jak pokazuje raport Hausner (2012), ich jakość jest często bardzo niska. Niniejszy

1 www .poig .gov .pl [dostęp: 8 .02 .2013] .2 Opis takich efektów znajduje się między innymi w raporcie Rybiński i in . (2012), Go Global! Polish Pharma.


89

Zmiany innowacyjności polskiej gospodarki w latach 2006–2012

artykuł przedstawia próbę oceny wpływu środków unijnych na innowacyjność polskiej gospodarki w wymiarze makro, czyli dla całej gospodarki. W rozdziale drugim zostały syntetycznie przedstawione wcześniejsze oceny na poziomie makro na podstawie trzech raportów o innowacyjności polskiej gospo-darki opublikowanych w latach 2011–2012. W rozdziale trzecim opisano metodę oceny zmian w innowacyjności polskiej gospodarki zastosowaną w tym artykule. Rozdział czwarty przedstawia wyniki tej analizy. Rozdział piąty formułuje rekomen-dacje działań naprawczych, a w rozdziale szóstym przedstawiono wnioski końcowe.

2. OCENA INNOWACYJNOŚCI POLSKIEJ GOSPODARKI ORAZ WPŁYWU ŚRODKÓW UNIJNYCH NA INNOWACYJNOŚĆ

W latach 2011–2012 ukazał się szereg raportów na temat innowacyjności polskiej gospodarki w kontekście wykorzystania środków unijnych. Ich główne wnioski zostały przedstawione poniżej.

Tab. 1. Podział środków w POIG na poszczególne priorytety

PriorytetAlokacja

na priorytet w mln zł

Liczba zawartych

umów

Kwota wnioskowanego dofinansowania

w famach podpisanych umów (w mln zł)

Priorytet 1 Badania i rozwój nowoczesnych technologii 6 243,14 1262 5 868,84

Priorytet 2 Infrastruktura sfery B+R 5 326,57 129 5 506,90

Priorytet 3 Kapitał dla innowacji 1 538,92 300 1 352,06

Priorytet 4 Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia 15 085,39 1585 12 736,88

Priorytet 5 Dyfuzja innowacji 1 823,82 251 1 491,08

Priorytet 6 Polska gospodarka na rynku międzynarodowym 1 685,59 3544 1 256,37

Priorytet 7 Społeczeństwo informacyjne – budowa elektronicznej administracji

3 845,22 31 3 689,04

Priorytet 8 Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki

5 302,33 4223 2 978,94

Priorytet 9 Pomoc techniczna 890,98 201 741,02

Źródło: www.poig.gov.pl, według stanu na 1 lutego 2013 [dostęp: 8.02.2013]


90

Krzysztof Rybiński

W raporcie Rybiński et al. (2011) przedstawiono propozycję konstrukcji wskaź-nika innowacyjności, który ma dziewięć składowych. Każda składowa była oce-niania w przedziale od –2 do +2, –2 oznaczało silny spadek, –1 spadek, zero brak zmian, +1 poprawę, a +2 znaczną poprawę. Łączny wskaźnik innowacyjności przyj-mował możliwe wartości między –18 a +18. Wartości ujemne wskazywały, że tra-cimy dystans do innych krajów pod względem innowacyjności, wartości dodatnie wskazywały, że nadrabiamy zapóźnienie. Składowe oraz wyniki są przedstawione w tabeli 2: Wskaźnik innowacyjności przyjął wartość –8, co oznaczało, że Polska szybko traci dystans względem innych krajów w dziedzinie innowacyjności. Te wyniki zostały potwierdzone również w wywiadach z osobami, które miały olbrzymie

Tab. 2. Innowacyjność polskiej gospodarki w 2011 roku

Miara Wartość (rok), źródło Kierunek zmian i wartość wskaźnika

Udział młodych firm notowanych na GPW w kapitalizacji giełdy (firmy młodsze niż 5 i 10 lat odpowiednio)

Odpowiednio 1,8% i 6,3%, grudzień 2010, Giełda Papie-rów Wartościowych i strony internetowe notowanych firm

Stabilizacja na niskich poziomach (0)

Wartość inwestycji Venture Capital i growth stage Private Equity w Polsce w relacji do całko-witej wartości tych transakcji w Europie

0,8% w 2009 roku, European Venture Capital Association Spadek (–1)

Liczba polskich firm na liście 100 globalnych challengerów w krajach rozwijających się

0 w 2010 roku, na podstawie raportu Boston Consulting Group

Bez zmian, na najniższym możliwym poziomie (0)

Procent przedsiębiorstw, które wskazują uczel-nie jako źródło innowacji, przemysłu i usługi

Odpowiednio 5,4% i 5,0% w roku 2009, źródło: GUS

Lekki wzrost z bardzo niskich poziomów (+1)

Procent firm przemysłowych i usługowych wdrażających innowacje

Odpowiednio 18% i 14% w 2009 roku, źródło: GUS Silny spadek (–2)

Udział przychodów z istotnie ulepszonych produktów lub usług w przychodach przedsię-biorstwa ogółem, dla przemysłu i usług

Odpowiednio 10,6% i 3,2% w 2009 roku Silny spadek (–2)

Miejsce Polski w rankingu e-administracji ONZ 45 miejsce w 2010 roku, raport Organizacji Narodów Zjednoczonych

Silny spadek, wyprzedziła nas Bułgaria (–2)

Zmiana zatrudnienia w administracji publicznej, obronie narodowej i ZUS w ciągu roku (spadek zatrudnienia oznacza wzrost innowacyjności)

Wzrost o 40 000 etatów w okresie Q1-Q3 2010, GUS

Przyspieszenie trendu wzrostu zatrudnienia (–2)

Miejsce Polski w rankingu Doing Business mie-rzącym przyjazność regulacji dla biznesu

70 miejsce w 2010 roku, Raport Banku Światowego

Stabilizacja na niskich poziomach (0)

Łączna wartość wskaźnika

–8 Na poziomie gospodarki antyinnowacyjnej

Źródło: Raport Rybiński et al. (2011)


91


doświadczenie w tworzeniu i rozwoju innowacyjnych firm w regionie Europy Środ-kowo-Wschodniej (m.in. z członkami władz takich firm jak Google, Intel Capital, SAP Ventures, Enterprise Investors, MCI, MItsui Ventures, Microsoft). Raport zawiera obszerną diagnozę przyczyn regresu w innowacyjności (w tym dziewięć głównych przyczyn) oraz rekomendacje działań naprawczych. Z kolei raport Hausner et al. (2012) omawia słabości polskiej polityki rozwojo-wej i wskazuje na brak mechanizmów stymulujących innowacyjność jako na jedną z kluczowych wad obecnego modelu rozwoju. Raport przedstawia dane wskazujące na niski poziom innowacyjności Polski i polskich regionów i wskazuje na szereg

Tab. 3. Słabości polityki rozwojowej państwa

Słabości polityki rozwojowej państwa

Syndrom Cechy Konsekwencje

Pasywne przywództwopolityczne

Słabość przywództwa politycznego

Rezygnacjaze strategicznegozarządzania sprawamipublicznymi na rzecz biurokratycznego administrowania

Nikłe kwalifikacje klasy rządzącej do wytyczania celów rozwojowych oraz niewielka determinacja w ich realizacji

Słabość miechanizmów ustanawiania strategicznychcelów polityki rozwoju

Rachityczna sfera publiczna i niemrawy dyskurs o sprawach zasadniczych

Słabość zaplecza analitycznego i konceptualnego dla prowadzenia polityki rozwoju

Proceduralno--ekstensywnysystem politykirozwoju

Utożsamianie wydatkowania środków finansowych z polityką rozwoju

Substytucjazarządzaniastrategicznegopolityką rozwojupolegającana administrowaniuprocedurami

Redukowanie kompleksowości przez wzmacnianie proceduralnej złożoności

Reifikacja procedur i kult asekuracji

Dominacja rozumu urzędniczego nad rozsądkiem

Rozkwit komitetów w systemie polityki rozwoju

Słabości w sferze analizy, programowaniai implementacji oraz oceny polityk publicznych

Niski poziomuczenia sięi refleksyjności

Niski poziom powiązania wyników ewaluacji z procesami decyzyjnymi

Niekreatywna adaptacja systemu zarządzaniapolityką rozwoju

Dominacja aspektów kontrolno-nadzorczych nad aspektami związanymi z uczeniem się

Nadmiernie sformalizowana procedura zlecania badań ewaluacyjnych (badań społecznych)

Niski potencjał uczenia się

Źródło: Raport Hausner et al. (2012)


92

Krzysztof Rybiński

przyczyn tego stanu rzeczy: zanik strategicznego przywództwa i zastąpienie go przez biurokratyczne procedury, zanik suwerennej strategicznej myśli rozwojo-wej, fragmentaryzacja państwa i urzędy jako silosy, utożsamianie wydatkowania środków unijnych z polityką rozwoju, hiperformalizacja procedur w celu zapew-nienia jak najwyższego bezpieczeństwa urzędnikom, niska jakość ewaluacji i brak powiązania wyników ewaluacji z decyzjami, skoncentrowanie się na wydaniu pie-niędzy, a nie na efektach. Autorzy raportu wręcz stwierdzają, że środki unijne stały się narzędziem praktycznego przechwytywania i koncentracji władzy, że dotacje dla przedsiębiorstw nie służą ich innowacyjności oraz psują rynek i konkurencję i konkludują, że środki są wydawane, a innowacyjności nie ma. Z kolei raport Baczko i in. (2012) stawia następujące tezy w odniesieniu do innowacyjności polskiej gospodarki:• UtrzymywaniesiędystansuinnowacyjnegoPolskimimobezprecedensowego

napływu funduszy europejskich powoduje zagrożenie dla realizacji celu stra-tegicznego, jakim jest znalezienie się do 2020 roku wśród najbardziej innowa-cyjnych krajów świata;

• Postępwzakresiefinansowaniabadańirozwojuprzezprzedsiębiorstwajestniewystarczający, co uniemożliwia powodzenie realizacji celów taktycznych w zamierzonym okresie;

• Występujebardzodużezróżnicowaniedystansuinnowacyjnegowstosunkudo średniego poziomu w Unii Europejskiej przy niewystarczającej dynamizacji czynników determinujących poziom innowacyjności;

• Niezostałuruchomionyodpowiedniowysokipotencjałnarzeczabsorpcjiwiedzy technologicznej i jej tworzenia oraz większego udziału dyfuzji wiedzy we wzroście gospodarczym;

• NiskaefektywnośćpracyinstytucjiUniiEuropejskich,rządówiinnychinsty-tucji publicznych, a także niska jakość systemu stanowienia i wdrażania prawa oraz ochrony praw własności w stymulacji wzrostu gospodarczego;

• Brakjestspójnegosystemurozwiązańfiskalnych,monetarnychiinstytucjo-nalnych, które sprzyjałyby wzrostowi innowacyjności na poziomie krajów Unii Europejskiej;

• ZmniejszenieudziałufinansowaniadziałalnościB+Rzestronyprzedsiębiorstww czasie ostatniego kryzysu gospodarczego;

• Aktywnośćinnowacyjnaprzedsiębiorstwwniewystarczającymstopniujestzorientowana na tworzenie nowych produktów i procesów technologicznych w skali globalnej;

• BrakujewystarczającychpodstawinformacyjnychdlaaktywizacjipolitykiUniiEuropejskiej w sferze innowacji;


93


• Brakjestsynergiimiędzypolitykąspołeczną,gospodarcząiregionalnąkrajówUnii Europejskiej, a działaniami na rzecz zwiększenia innowacyjności.

Jak widać, wszystkie trzy raporty odnoszą się bardzo krytycznie do polityki wspierania innowacyjności w Polsce i pokazują postępującą stagnację lub regres w tej dziedzinie.

3. OPIS METODOLOGII OCENY WPŁYWU ŚRODKÓW UNIJNYCH NA INNOWACYJNOŚĆ POLSKIEJ GOSPODARKI PRZYJĘTEJ W TYM ARTYKULE

W celu przeprowadzenie ewaluacji na poziomie makro zostały wykorzystane dane z czterech źródeł: (1) raporty GUS podsumowujące działalność innowacyjną polskich przedsię-

biorstw, publikowane w cyklu dwuletnim. Badania obejmują firmy przemysło-we i usługowe, pełną populację firm zatrudniających powyżej 50 pracowników, reprezentatywną próbę losową dla firm zatrudniających między 9 a 49 osób. Zostały przeanalizowane dane pokazujące procent firm wdrażających inno-wacje produktowe i procesowe, udział przychodów z nowych lub ulepszonych produktów w przychodach ogółem, wydatki na inwestycje w innowacje oraz skala pomocy publicznej w innowacyjnych formach.

(2) raporty World Economic Forum, które również w cyklu dwuletnim przedsta-wiają globalną konkurencyjność 144 gospodarek. Jedną ze składowych tego rankingu jest innowacyjność, mierzona na podstawie wielu wskaźników. Więk-szość danych do części innowacyjność pochodzi z ankiet przeprowadzanych wśród kadry zarządzającej ponad 14 tysięcy firm na całym świecie, czyli prze-ciętnie w 100 firmach w danym kraju. W Polsce partnerem WEF jest Instytut Badań Ekonomicznych Narodowego Banku Polskiego. W ramach tego badania zostały przeanalizowane takie czynniki jak: jakość instytucji badawczych, in-westycje firm w B+R, współpraca uczelni i biznesu w dziedzinie B+R, praktyka administracji publicznej: czym kieruje się rząd kupując zaawansowane tech-nologicznie produkty (ceną –1 czy zaawansowaniem technologicznym i inno-wacyjnością –7), dostępność naukowców i inżynierów, zdolność do innowacji (firmy kupują technologie –1, firmy tworzą własne nowe technologie –7).

(3) Raporty European Innovation Scoreboard, powstające pod auspicjami Komisji Europejskiej w ramach sieci ProInnoEurope. W tym przypadku przeanalizo-wano ogólną zmianę zagregowanego indeksu innowacyjności.

(4) Raporty European Industrial R&D Investment Scoreboard, opracowywane przez Komisję Europejską, która zbierają dane o 1000 firm unijnych, które inwestują najwięcej w badania i rozwój.


94

Krzysztof Rybiński

Wybrano te cztery źródła danych z kilku powodów. Po pierwsze są to duże badania prowadzone na dużych próbach, w regularnych odstępach czasu, według metodologii, która nie zmienia się w czasie – lub zmiany są nieistotne dla wnio-sków. Po drugie taki wybór zapewnia, iż wnioski będą formułowane na podstawie twardych danych z firm (badania GUS i KE) i na podstawie opinii (badania WEF). Po trzecie raporty Komisji Europejskiej obejmują największą liczbę wskaźników cząstkowych połączonych w jeden indeks. Źródeł danych jest o wiele więcej, w za-łączniku 1 raportu Rybiński et al. (2011) znajduje się lista wszystkich dostępnych rankingów innowacyjności, w których uwzględniona jest Polska, a jest ich kilka-dziesiąt. W artykule zastosowano metodę porównawczą różnych miar innowacyjności w dwóch punktach w czasie w latach 2006–2007 jako punkt początkowy i 2011–2012 jako punkt końcowy.

4. WYNIKI

4.1. Zmiany w innowacyjności polskiej gospodarki na podstawie raportów GUS o działalności innowacyjnej polskich przedsiębiorstw

Zmiany w innowacyjności polskich firm zostały przeanalizowane na podstawie trzech miar: odsetka firm wdrażających innowacje produktowe lub procesowe, udziału przychodów z nowych lub ulepszonych produktów w produktach ogółem oraz na podstawie nakładów na działalność B+R. Dane są dostępne niezależnie dla firm przemysłowych i usługowych. Wykres 1 pokazuje, że w latach 2004–2011 występował trwały trend spadkowy innowacyjności polskich firm. O ile średnio w latach 2004–2006 ponad 23 procent firm przemysłowych wdrażało nowe innowacje produktowe i procesowe, to sześć lat później taką działalność prowadziło tylko 17 procent firm przemysłowych i 12 procent firm usługowych. W porównaniach międzynarodowych odsetek firm in-nowacyjnych w Polsce jest prawie najniższy w Unii Europejskiej. Za nami znajduje się tylko Bułgaria, a znacznie pod tym względem wyprzedza nas Rumunia.3

3 http://www .rybinski .eu/wp-content/uploads/2013/01/Innowacyjnosc .jpg . W sprawozdaniu NIK stwier-dzono, że: …w rankingu innowacyjności krajów Unii wartość SII (tzw . syntetycznego indeksu inno-wacyjności) w 2012 roku wynosiła dla Polski zaledwie 0,270 – mniej niż w latach poprzednich . W tym samym czasie średnia dla UE wynosiła 0,544 . Polska zajęła w tym rankingu miejsce 24 na 27 możliwych, przed Łotwą, Rumunią i Bułgarią . Do słabości Polski zaliczono m .in . niskie wydatki sektora prywatnego na badania i rozwój . W 2010 roku wynosiły one 24,4 procenta, przy średniej unijnej wynoszącej ok . 50 procent . Kolejnymi słabymi stronami Polski jest współpraca nauki i biznesu oraz spadek liczby ma-łych i średnich przedsiębiorstw wprowadzających innowacje, z ponad 17 procent do 14 . Przy średniej unijnej wynoszącej 38 procent zajmujemy pod tym względem przedostatnią pozycję w rankingu . Pod


95


względem cytowań polskich naukowców w najpoważniejszych pismach naukowych zajmujemy w tym rankingu 25 miejsce . Źródło: PAP Kraj http://www .bankier .pl/wiadomosc/NIK-uczelnie-dzialaja-na-rzecz-innowacji-ale-bez-efektow-2923316 .html [dostęp: 28 .08 .2013] .

Wykres 2. Udział przychodów z nowych lub ulepszonych produktów w przychodach ogółem

Udział przychodów z nowych lub ulepszonych produktów w przychodach ogółem (%)

Udział przychodów z nowych lub ulepszonych usług w przychodach ogółem (%)

14

12

10

8

6

4

2

02006 2008 2010 2011

Źródło: Raporty GUS „Działalność innowacyjna przedsiębiorstw w latach ….”, opublikowane w latach 2007–2012

Wykres 1. Odsetek firm wdrażających innowacje produktowe lub procesowe

Odsetek firm przemysłowych wdrażających innowacje produktowe i procesowe

Odsetek firm usługowychwdrażających innowacje produktowe i procesowe

25

20

15

10

5

0

2006 2008 2010 2011



96

Krzysztof Rybiński

Dane o spadku udziału firm innowacyjnych w populacji polskich firm są po-twierdzone przez dane o przychodach z efektów działalności innowacyjnej, czyli ze sprzedaży nowych lub ulepszonych produktów. W ciągu sześciu lat nastąpił silny spadek udziału tych przychodów w przychodach ogółem, zarówno w firmach przemysłowych, jak i w usługowych. Dwa powyższe wykresy pokazują efekty, czyli spadający poziom innowacyjno-ści polskich firm. Za to wykres 3 poniżej pokazuje nakłady, czyli ile polskie firmy przeznaczają na działalność innowacyjną. Te wielkości są podawane w bieżących złotych, czyli nie są skorygowane o inflację. Po początkowym wzroście wartości tych nakładów nastąpił silny spadek w firmach przemysłowych oraz stagnacja (lub spadek w wartościach realnych) w firmach usługowych. Czyli spadek innowacyj-ności wykazany na wykresach 1 i 2 po części wynika z faktu, że nakłady na rozwój innowacyjności maleją. Trudno to zrozumieć, skoro w minionych kilku latach firmy (i inne podmioty) miały dostępne ponad 40 mld złotych dodatkowych pie-niędzy na wsparcie innowacyjności, więc jak wyjaśnić spadek nakładów ogółem. Wyjaśnieniem tej arytmetycznej zagadki może być hipoteza, która mówi, że wy-datki w ramach POIG zostały skierowane na inne obszary, faktycznie niezwiązane z rozwojem innowacyjności. Nieco więcej światła na tę zagadkę może rzucić wykres 4, które pokazuje, jaki jest odsetek firm innowacyjnych, które otrzymywały pomoc publiczną, w tym wsparcie ze środków unijnych. Okazuje się, że w tym przypadku po początkowym silnym spadku, w latach 2008–2011 udział tych firm stopniowo rośnie, ale jest nie-wielki – osiąga 25 procent w przemyśle i 18 procent w usługach. Czyli 75 procent firm innowacyjnych w przemyśle i 82 procent w usługach nie korzystało z żadnego wsparcia państwa, prawdopodobnie dlatego, że albo nie potrafiły skutecznie wypeł-nić wniosków, albo nie pasowały do kryteriów wymyślonych przez urzędników.4 Można postawić wniosek, że olbrzymia większość prawdziwej działalności inno-wacyjnej w firmach odbywa się z dala od istniejących mechanizmów wspierania innowacyjności, a instrumenty, które miały prowadzić do rozwoju innowacyjności

4 W raporcie Rybiński (2011) jest wywiad z władzami firmy Platige Image, polskiej innowacyjnej na skalę globalną firmy w branży postprodukcji, w którym zostało pokazane, że pomimo kilkukrotnych starań ani razu nie uzyskali środków unijnych na rozwój innowacyjności . Autor uczestniczył też w konferencji w Ministerstwie Gospodarki w 2012 roku, gdy urzędnicy MG i PARP prezentowali środki wsparcia dla branży polskiej gier komputerowych, która osiąga globalne sukcesy . Okazało się, że instrumenty wsparcia zostały tak zaprojektowane, że żadna firma nie może z nich skorzystać, w szczególności udział eksportu w sprzedaży musiał być poniżej 30 procent, a wszystkie obecne na konferencji firmy miały wyższy . Po-dobnie było z listą targów, na które można było dostać dofinansowanie – na tej liście nie było ani jednej z najważniejszych dla tej branży imprez . Na pytanie, czy nie można szybko zmienić tych absurdalnych kryteriów lub listy imprez, padła odpowiedź, że nie można, bo to zajmie 6–12 miesięcy, a kończy się okres wsparcia . Te przykłady pokazują, że urzędnicy nie są w stanie zaprojektować skutecznych mecha-nizmów wsparcia innowacyjności oraz że tworzą mechanizmy mało elastyczne – czyli takie, które dalej są realizowane pomimo pozyskania wiedzy o ich wadliwości .


97


wspierają inne cele. Na przykład, jak pokazuje raport Hausner et al. (2012), środki unijne dla przedsiębiorstw nie służą innowacyjności, psują rynek i konkurencję i raczej stały się narzędziem praktycznego przechwytywania i koncentracji władzy.

Wykres 3. Wartość nakładów na działalność innowacyjną w polskich firmach

Nakłady na działalność innowacyjną, przemysł (mld zł)

Nakłady na działalność innowacyjną, usługi (mld zł)

30

25

20

15

10

5

0

2006 2008 2010 2011Źródło: Raporty GUS „Działalność innowacyjna przedsiębiorstw w latach ….”, opublikowane w latach 2007–2012

Wykres 4. Odsetek firm innowacyjnych, które otrzymują wsparcie publiczne (w tym ze środków unijnych)

Procent aktywnychinnowacyjnie firmkorzystających z publicznegowsparcia (przemysł)

Procent aktywnychinnowacyjnie firmkorzystających z publicznegowsparcia (usługi)

14

12

10

8

6

4

2

02006 2008 2010 2011



98

Krzysztof Rybiński

4.2. Zmiany innowacyjności polskiej gospodarki na podstawie raportów Global Competitiveness Report opracowywanych przez World Economic Forum

Tabela 4 prezentuje podsumowanie ocen przedstawicieli kierownictwa firm ankie-towanych w ramach badania WEF. W latach 2006–2012 nastąpił postęp w ocenie jakości instytucji badawczych oraz awans Polski w tym podrankingu z 58 na 45 miejsce na świecie. W pozostałych kategoriach zanotowano stagnację lub regres. Nastąpił silny spadek w obszarze inwestycji firm w badania i rozwój, ocena silnie się obniżyła, a Polska spadła w rankingu z 31 na 88 miejsce. Ocena jakości współpracy uczelni z biznesem się nie zmieniła, ale widocznie znacznie poprawiła się w innych krajach i Polska spadła w tym podrankingu z 38 na 67 miejsce. Ten wynik najlepiej ilustruje powiedzenie, że jak wszyscy idą do przodu, a ktoś stoi w miejscu, to zna-czy, że się (relatywnie) cofa. Obniżyła się ocena sposobu, w jaki sektor publiczny realizuje zamówienia publiczne. W 2012 roku w znacznie większym stopniu niż poprzednio sektor publiczny kierował się ceną, a w mniejszym innowacyjnością ofert przetargowych. W tym obszarze spadliśmy z dalekiego 78 na jeszcze dalsze 101 miejsce. Tak odległe miejsce pozwala postawić wniosek, że praktyki stosowane przez administrację publiczną w Polsce niszczą innowacyjność. Nie zmieniła się ocena dostępności inżynierów i naukowców, ale pogorszyła się w innych krajach, dzięki czemu Polska awansowała z 75 na 58 miejsce. Widać, że niska innowacyjność polskiej gospodarki nie wynika z braku odpowiednich kadr, tylko z innych czyn-

Tab. 4. Zmiany innowacyjności polskiej gospodarki w raportach World Economic Forum

Ocena Miejsce w rankingu

2006 2012 2006 2012

Jakość inwestycji badawczych 3,8 4,1 58 45

Inwestycje firm B+R 3,8 2,9 31 88

Współpraca uczelni i biznesu w dziedzinie B+R 3,6 3,6 38 67

Czym kieruje się rząd kupując zaawansowane technologicznie produkty (ceną – 1, zaawansowaniem technologicznym i innowacyjnością – 7)

3,6 3,2 76 101

Dostępność naukowców i inżynierów 4,2 4,2 75 58

Zdolność do innowacji (firmy kupują technologie – 1 firmy tworzą własne nowe technologie – 7) 4,1 3,3 30 54

Innowacyjność łącznie 3,5 3,3 44 63

Uwaga: kolorem czerwonym wskazano te obszary innowacyjności, które w latach 2006–2012 były w regresie, ko-lorem zielonym wskazano postęp. Zakres wartości wynosi od 1 (najbardziej antyinnowacyjny) do 7 (najbardziej proinnowacyjny). W 2006 roku oceniano 125 krajów, w 2012 roku 144 kraje. Źródło: Opracowanie własne na podstawie raportów WEF (2006) i WEF (2012)


99


ników. Bardzo silnie spadła ocena praktyk firm w zakresie zwiększania potencjału do innowacyjności. W 2012 roku znacznie bardziej niż w 2006 roku firmy wolą kupować gotowe technologie niż samemu prowadzić badania i wdrożenia. Ocena w tym zakresie znacznie się obniżyła, a Polska spadła w rankingu z niezłego 30 miejsca na miejsce 54. Nie można porównać ostatniej składowej podindeksu inno-wacyjności, bo uległa zmianie definicja liczby zgłoszeń patentowych. Ale w sumie wartość indeksu innowacyjności dla Polski spadła z 3,5 do 3,3 w ciągu sześciu lat, a Polska spadła w globalnym rankingu z 44 na 63 miejsce. Zatem na podstawie analizy tych raportów można stwierdzić, że w latach 2006–2012 innowacyjność polskiej gospodarki nieco obniżyła się w wartościach bezwzględnych oraz obniżyła się bardzo silnie w porównaniu z innymi krajami, co jest ilustrowane spadkiem w rankingu innowacyjności o prawie 20 pozycji.

4.3. Zmiany w innowacyjności polskiej gospodarki na podstawie raportów Komisji Europejskiej „European Innovation Scoreboard” W raportach Komisji Europejskiej Polska jest określana jako umiarkowany in-nowator, co w politycznie poprawnym języku Brukseli oznacza, że Polska jest na piątym miejscu od końca w UE pod względem wartości zagregowanego wskaźnika innowacyjności. Wykres 5 przedstawia wartości tego wskaźnika dla wybranych

Wykres 5. Zagregowany wskaźnik innowacyjności krajów UE

UE – PL

Średnia UE

Portugalia

Czechy

Węgry

Grecja

Słowacja

Polska

Rumunia

0,55

0,5

0,45

0,4

0,35

0,3

0,25

0,2

2007 2008 2009 2010 2011

Źródło: Raport Komisji Europejskiej „Union Innovation Scoreboard”, 2012


100

Krzysztof Rybiński

krajów UE, średnią dla UE i dystans innowacyjności między średnią UE a Polską. W minionych kilku latach Polska w zasadzie stała w miejscu według unijnej miary innowacyjności, a dystans do średniej unijnej nawet nieco się powiększył. Podobnie było na Słowacji, ale w tym czasie Czechy i Węgry, a nawet Rumunia dokonały znacznych postępów. Ponadto na wykresie celowo zostały umieszczone dwa kraje przeżywające po-tężny kryzys, czyli Grecja i Portugalia. Grecja nieznacznie poprawiła swój poziom innowacyjności, ale w Portugalii doszło pod tym względem do bardzo silnego wzrostu. Te wykresy pokazują, że nie można argumentować, że za brak postę-pów w innowacyjności w Polsce odpowiada kryzys w Europie, ponieważ przykład Portugalii pokazuje, że w czasie kryzysu możliwy jest potężny skok w dziedzinie innowacyjności.

4.4. Zmiany w innowacyjności polskiej gospodarki na podstawie raportów Komisji Europejskiej „European Industrial R&D Investment Scoreboard”

Analiza tych raportów jest wyjątkowo prosta. W raporcie z 2007 roku (obejmują-cym dane za 2006 rok) próba wyszukania słowa „Poland” zwraca dwa wystąpienia: (1) BRE Bank na 521 miejscu wśród 1000 firm inwestujących najwięcej w badania i rozwój, z inwestycjami na poziomie 14,7 mln euro i (2) Telekomunikację Polską na 534 miejscu z inwestycjami w wysokości 13,8 mln euro. Analiza raportu z 2012 roku zwraca tekst Reader zakończył przeszukiwanie dokumentu, nie znaleziono wię-cej elementów. Innymi słowy, na najnowszej liście 1000 firm unijnych inwestujących najwięcej w badania i rozwój nie ma żadnej polskiej firmy. To jest bardzo ciekawa obserwacja w kontekście potężnej skali programu POIG, która przekracza 10 mld euro. Trzeba zadać sobie pytanie – jak to możliwe, że przy tak dużym wsparciu finansowym inwestycji innowacyjnych żadna polska firma nie inwestuje na tyle dużo, żeby znaleźć się w tym rankingu. Analiza tych raportów pokazuje, że nastąpił wyraźny regres w dziedzinie dużych inwestycji w badania i rozwój – z dwóch firm (co i tak było mizernym wynikiem) zeszliśmy do zera. Warto zwrócić uwagę, że w 2007 roku obie firmy, które znalazły się w rankingu, to były firmy ulokowane w Polsce, ale należące do kapitału zagranicznego (z Niemiec i Francji). Trudno oczekiwać, że w takiej sytuacji inwestycje w B+R będą rozwijane, ponieważ firmy zagraniczne raczej koncentrują prace badawcze w centralach lub w krajach o po-tężnych rynkach wewnętrznych (jak Chiny).


101


5. REKOMENDACJE ZMIAN W POLITYCE WSPIERANIA INNOWACYJNOŚCI W POLSCE

Pierwszym raportem, który zwrócił uwagę na dramatyczny spadek innowacyjności w Polsce, był przygotowany na II Kongres Innowacyjnej Gospodarki raport mię-dzynarodowego zespołu badawczego pod kierownictwem autora tego opracowania. W raporcie przedstawiono dziewięć rekomendacji, których wdrożenie powinno odwrócić negatywne trendy. Poniżej zostaną przedstawione te rekomendacje – wraz z omówieniem, czy zostały wdrożone.

5.1. Go Global!

Po 20 latach transformacji nadszedł czas na zmianę. Nie będziemy tańsi od Chiń-czyków, ani nie będziemy pracować dłużej od Koreańczyków, bo i tak jesteśmy jednym z najbardziej zapracowanych narodów, a w dodatku szybko się starzejemy. Dlatego musimy wykorzystać nasze pomysły, przekuć je na innowacje, które po-mogą naszym firmom w ekspansji na rynki zagraniczne. Inne kraje także stawiają na innowacyjność – zatem musimy w tym wyścigu biec szybciej niż konkurenci. Musimy być BARDZIEJ innowacyjni niż Chińczycy, Brazylijczycy, Rosjanie, Hin-dusi. Jeżeli chcemy dalej szybko się rozwijać, to jeszcze w tej dekadzie wiele polskich firm powinno stać się globalnymi graczami na swoich rynkach, a inne powinny stworzyć nowe rynki i zająć na nich mocną pozycję. Aby to osiągnąć, musimy podjąć szereg działań:• Kluczowąrolęwrozwojufirmnaskalęglobalnąodgrywająglobalnefundusze

venture capital i private equity. Polskie władze powinny podjąć próbę przycią-gnięcia tych funduszy do Polski, podobnie jak uczyniły to władze Rosji – wine and dine with global VC/PE funds. Za większością globalnych sukcesów nowych innowacyjnych firm stoją właśnie fundusze VC/PE. Zrozumiała to już dawno Rosja, gdzie premier i prezydent zapraszali na osobiste spotkania największych inwestorów VC/PE, przekonując ich do otwarcia biur w Rosji. Aby zwiększyć dostęp do globalnego know-how, polska agencja rządowa powinna otworzyć stałe biuro w Dolinie Krzemowej (Silicon Valley).

• Przykładyznaszegoregionupokazują,żeabyfirmarozpoczęłaglobalnąeks-pansję, trzeba mieć kompetencje i doświadczenie, których często brak wła-ścicielom i zarządom polskich firm. Dlatego powinniśmy jako naród „zrobić zrzutkę na bilet powrotny dla globzmenów”. Czyli powinniśmy opracować i sfinansować program ściągnięcia do Polski biznesmenów, którzy mają kom-petencje w budowaniu globalnego biznesu (globalna sprzedaż, globalny mar-keting, doświadczenie w zarządzaniu w różnych warunkach kulturowych).


102

Krzysztof Rybiński

Wielu z nich to już majętni ludzie, którzy mogą przy okazji pełnić rolę Aniołów Biznesu, którzy wspierają finansowo polskie innowacyjne start-upy, ale przede wszystkim stają się mentorami młodych innowacyjnych przedsiębiorców.

• PowinniśmyprzyciągaćdoPolskinaukowców,którzydoprowadządoglobaliza-cji polskiej nauki i artystów, którzy doprowadzą do globalizacji polskiej kultury. Bizuka (połączenie biznesu i nauki) i kulnes (połączenie kultury i biznesu) powinno pomóc Polsce zdobyć globalne rynki.

• Twórzmywnajwiększychpolskichmetropoliachmiejscaatrakcyjne,otwar-te i przyjazne dla globzmenów, które umożliwią im szybki start i asymilację w Polsce, które będą dla nich magnesem, pozwolą podjąć decyzję o powrocie.

• Zacznijmykoncentrowaćśrodki,abyzwiększyćichskuteczność.Dotyczytow szczególności promocji Polski za granicą (jedno logo, jeden odpowiedzialny, jeden budżet).

Rzeczpospolita Obojga Narodów była imperium, jednym z najpotężniejszych Państw ówczesnego świata. Jagiellonowie – przedstawiciele tej dynastii – pano-wali w Polsce w latach 1386–1572 (na Litwie w latach 1377–1401 i 1440–1572, w Czechach w latach 1471–1526 oraz na Węgrzech w latach 1440–1444 i 1490–1526. W szczytowym okresie skupiali pod swoim panowaniem obszar ponad 2 000 000 km², co czyniło ją jedną z najpotężniejszych dynastii w Europie.

Niestety nie wykorzystaliśmy wtedy tego potencjału. Nie potrafiliśmy przekuć strumienia pieniędzy, jaki dawały nasze „hity eksportowe” tamtych czasów: zbo-że i drewno na zbudowanie silnego skarbu państwa, infrastruktury (fortyfikacji,


103


dróg, mostów, portów) i armii. Straciliśmy naszą wielką szansę. Dzisiaj, w drugiej dekadzie XXI wieku, los dał Polsce kolejną szansę, porównywalną do tej, jaka była nam dana 500 lat temu. Nie zmarnujmy jej tym razem!

5. 2. Zalegalizujmy „dopalacze” dla prawdziwych twardzieli

Dane o innowacyjności polskich firm pokazują, że obecny system wsparcia poniósł sromotną porażkę. Urzędnicy przez lata zajmowali się rozdawaniem pieniędzy na projekty innowacyjne, a w efekcie środki te w znakomitej większości trafiły do firm, których celem jest wydanie pieniędzy. To były tzw. „przepalacze”, czyli pieniądze rozdane tylko po to, żeby je wydać, do przepalenia. Często prawdziwie innowacyjne firmy nie miały szans na pomoc z powodu chorych zasad przyznawania środków. Jednocześnie doświadczenia międzynarodowe pokazują, że globalne sukcesy od-noszą te firmy innowacyjne, których początki były bardzo trudne. Gdy charaktery i umiejętności wykuwały się w walce o każdego dolara lub juana, o każdy dzień, o każdego klienta, a nie na wygodnym materacu ułożonym z tysięcy lub milionów euro unijnej dotacji. Dlatego musimy wycofać z obrotu „przepalacze” i zalegalizować „dopalacze”. Czyli profesjonalne wsparcie finansowe, organizacyjne i doradcze, które uzysku-je firma w celu istotnej poprawy konkurencyjności i innowacyjności, najczęściej w wymiarze globalnym. Legalizacja „dopalaczy” wymaga szeregu kroków:• Wspierajmynajlepszych,tych,którzyjużodnieślisukces.Naprzykładtakiefir-

my, których eksport towarów lub usług jest kilkakrotnie większy niż przeciętna w branży. Administracja sama powinna wyszukiwać takie firmy i przychodzić do nich z ofertą wsparcia.

• Decyzjeowsparciuinnowacyjnościmusząbyćpodejmowaneprzezprofesjo-nalistów, a nie przez urzędników. W tym celu należy zwiększyć rolę funduszy venture capital i private equity.

• Wprowadźmyelementyfińskiegomodelufinansowaniabadań.Zamiastobec-nego, w którym naukowcy dają pieniądze kolegom naukowcom, co często ma formę „naukowej pomocy socjalnej”, finansujmy z pieniędzy publicznych na badania te projekty, które zebrały już znaczną część budżetu badawczego ze źródeł prywatnych. Promujmy koinwestycję zamiast naukowej pomocy socjal-nej.

5. 3. Wyślijmy dzieci do pracy i pomóżmy im tworzyć start-upy

Głównym celem funkcjonowania polskich szkół i uczelni jest przekazywanie infor-macji. Dzieci ładują do głów terabajty wiedzy, która po kilku latach będzie zupełnie


104

Krzysztof Rybiński

zbędna lub przestarzała. Natomiast szkoły nie uczą kompetencji sprzyjających przedsiębiorczości – takich, jak odpowiedzialność za własny los, wewnątrz-stero-walność, umiejętność negocjacji i komunikacji, budowanie koalicji i szukanie so-juszników. Być może żeby to zmienić, powinniśmy jak najwcześniej wysłać dzieci do pra-cy…?• SpróbujmywdrożyćdobrepraktykizFinlandii,gdzieodnajmłodszychlat

dzieci uczą się zarabiać pieniądze, za które potem wyjeżdżają na przykład na zielone szkoły. Szkoła powinna też stworzyć dobre warunki dla dziecięcych start-upów. Dzieci na przerwie powinny się bawić w policjantów i złodziei, ale także w robienie start-upów.

• Nauczelniachwyższychkażdyprogramustudiówtrzebauzupełnićoprzed-miot, na którym student nauczy się, jak zakładać i prowadzić własną firmę. Taki przedmiot powinien być prowadzony przez praktyka biznesu.

Nastolatkowie stają się milionerami dzięki innowacjom

Ephren Taylor, król gier komputerowych

Ephren pochodził z ubogiej rodziny, więc nie mógł sobie pozwolić na kupow-anie nowych gier na Super Nintendo. Postanowił w wieku 12 lat, że sam so-bie napisze. Po paru miesiącach napisał grę (zabijanie bandytów, którzy chcą zamordować prezydenta) i sprzedał 30 kopii po 10 dolarów za sztukę. W wieku 13 lat zaczął projektować strony internetowe, w rozmowach telefon-icznych z klientami udawał dorosłego. Kiedy dostał pierwszy czek na 3800 dolarów rodzice myśleli, że handluje narkotykami.


105


Pierwszy milion dolarów zarobił w wieku 16 lat, w jednej ze swoich firm zatrudnił nawet nauczyciela od historii. Ephran ma około 70 wystąpień roc-znie… Za każde bierze 8000 dolarów.

Fraser Doherty, król dżemu

W wieku 14 lat Fraser zaczął robić dżemy według przepisu swojej babci w kuchni swoich rodziców w Edynburgu. Sąsiedzi i znajomi uwielbiali te dżemy, wieść się rozniosła i Fraser dostał tyle zamówień, że się nie wyrabiał. Więc wynajął część czasu w fabryce przetwórstwa żywności zatrudniającej 200 osób. W wieku 16 lat produkcja dżemu zajmowała mu cały czas, w wieku 20 lat Fraser sprzedawał swój SuperJam w ponad 300 supermarketach w Wielkiej Brytanii oraz w Irlandii. W 2008 roku Fraser rozpoczął program charytatywny dla starszych samotnych osób pod nazwą SuperJam Tea Party. Biznes Frasera jest wart około 2 mln dolarów.

5.4. Sektor publiczny powinien kupować dużo od małych

Typowy urzędnik nienawidzi ryzyka, ponieważ nie jest wynagradzany za jego podejmowanie. Dlatego administracja publiczna woli tak prowadzić zamówienia publiczne, żeby zlecenia otrzymywały duże, uznane firmy, które mają długą listę referencyjną już zrealizowanych podobnych projektów. To oznacza, że rozwiązania przygotowane przez takie firmy rzadko są innowacyjne, a często są „podobne” do tego co zostało już gdzieś wdrożone. Ponieważ w Polsce popyt sektora prywatnego na innowacje jest niski, taki popyt musi tworzyć sektor publiczny przez następu-jące działania:


106

Krzysztof Rybiński

• Regulacjeprawnepowinnyzmuszaćadministracjępublicznądotakiejspecy-fikacji zamówień publicznych, żeby znaczący procent trafiał do małych firm innowacyjnych. Słowo „innowacyjnych” nie oznacza, że muszą mieć setki pa-tentów, tylko takich, które proponują wykonanie zlecenia publicznego w inno-wacyjny sposób. Ten procent może być różny w zależności od sektora (mniej w przypadku budowy dróg, więcej w przypadku budowy nowych systemów zarządzania). Jednym z kluczowych pytań w SIWZ zamiast udokumentowania doświadczenia powinno być udokumentowanie, że proponowane rozwiązanie podniesie innowacyjność.

• Jeżelizlecenietrafidodużejfirmy,topowinienbyćwprowadzonywymóg,żeistotny procent zlecenia będzie wykonany przez małego innowacyjnego pod-wykonawcę, niepowiązanego kapitałowo z dużą firmą, która wygrała przetarg.

Ilustracja 1: Mały może więcej

Źródło: http://support.pandasecurity.com/blog/tag/software/

Ilustracja 2: Mały jest szybszy i sprawniejszy

Źródło: http://www.readytalk.com/community/blog/2009/08/


107


5.5. Strategia innowacyjności Polski powinna przewidywać działania w duchu Powstania Wielkopolskiego

Polska jest potęgą w dziedzinie strategii. Według badania przeprowadzonego przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w czerwcu 2007 roku w Polsce uchwalono 406 strategii, z których wiele było wzajemnie sprzecznych, co oznaczało gigan-tyczne marnowanie pieniędzy. Mamy 16 regionalnych strategii innowacji, które są wzajemnie wykluczające się. Tymczasem jedno z niewielu zwycięskich powstań w historii Polski – Powstanie Wielkopolskie (1918–1919) – wybuchło i rozwinęło się spontanicznie, bez planu, bez przywódców, ale z poparciem wszystkich warstw społeczeństwa polskiego w Wielkopolsce. Jego sukces był możliwy dzięki trwającej od ponad stu lat budowie kapitału społecznego w regionie. Gdy nadszedł właściwy moment, można było rzucić do akcji wielkopolskich „hakerów”. Do niewątpliwych sukcesów Polaków należał także ruch Solidarności w 1980 roku. Zarówno Powstania Wielkopolskie, jak i Ruch Solidarność łączyła sponta-niczność, masowe poparcie, a także dobre wyczucie momentu w czasie (Zeitgeist). Rok 2013 jest także doskonałym momentem na radykalne zmiany w Polsce, które podniosą innowacyjność naszej gospodarki. Dlatego nowa strategia innowacyjności Polski powinna przewidywać działania oddolne, które pojawią się we właściwym, ale trudno przewidywalnym, miejscu i czasie i będą prowadziły do sukcesu. W szczególności:• Strategiainnowacyjnościpowinnawynikaćzestrategiirozwojukraju,atakże

powinna uwzględniać nasze zidentyfikowane przewagi konkurencyjne. Ho-ryzont strategii powinien zostać wydłużony, dobrym punktem wyjścia jest dokument Polska 2030.

• Potrzebnesąstrategiebranżowewprzypadkubranżzidentyfikowanychjakostwarzające szanse na globalny sukces. Identyfikacji nie powinni dokonywać urzędnicy, tylko zespół doradczy składający się z ludzi z bizuki, którzy mają za sobą sukcesy na arenie międzynarodowej. Wszelkie kierunkowe decyzje z obszaru wsparcia innowacyjności w Polsce powinny być albo inicjowane, albo opiniowane przez ten zespół doradczy.

• Doocenyskutkówregulacji(OSR)każdegoaktuprawnegotrzebawprowadzićobowiązkową analizę wpływu tej regulacji na innowacyjność Polski.

5. 6. Zarzućmy sieć relacji

Najwybitniejszy geniusz pracujący w odosobnieniu nic nie stworzy. Ktoś musi rozpoznać w nim geniusza, ktoś musi zauważyć, że genialny pomysł da się zastoso-wać w praktyce, ktoś musi upowszechnić to rozwiązanie i wiele osób musi na tym


108

Krzysztof Rybiński

zarobić pieniądze. Bez tego geniusz pozostanie tylko bezużytecznym dziwakiem. Dlatego musimy znacznie lepiej niż obecnie wykorzystywać istniejące relacje oraz musimy tworzyć nowe. Często relacje o największym potencjale powstają na styku różnych krajów, kultur, środowisk i kompetencji. Dlatego musimy podjąć szereg działań:• Poprawićkomunikacjępomiędzytwórcaminowychideiainwestorami.Wiele

innowacyjnych projektów, które mogłyby odnieść wielki sukces komercyjny rozbija się o brak umiejętności komunikacji.

• Wspierajmyoddolnetworzeniesięklastrów,którepowstająbezpomocypu-blicznej w oparciu o przewagi (najlepiej globalne) ujawnione na warunkach rynkowych. Odgórne (urzędnicze) tworzenie klastrów z reguły jest typowym „przepalaczem” publicznych pieniędzy.

• Wykorzystujmynaszkapitałrelacjizagranicą.Częstoosobynawysokichsta-nowiskach w innych krajach mają sentyment do Polski (mają polskie korzenie, polskiego współmałżonka lub studiowali w Polsce). Trzeba stworzyć mecha-nizm identyfikowania i wykorzystywania tego kapitału relacji.

• Stwarzajmywarunki,żebypolscyprzedsiębiorcybywaliwświecie.Naprzykładżadna ważna globalna konferencja w danej branży nie powinna się odbyć bez polskich naukowców lub przedsiębiorców z tej branży. Administracja publiczna powinna aktywnie informować polskie firmy o zbliżających się wydarzeniach i zachęcać do wyjazdu, na przykład pokrywając koszty przelotu i miejsce w naj-lepszym hotelu, gdzie będą wszyscy najważniejsi goście. Ten model wsparcia sprawdził się w Irlandii – patrz www.enterprise-ireland.com.

• Stwórzmydrugąfalęimigracji.Poupadkukomunizmuwieleosóbwróciłoz zagranicy, żeby budować młody polski kapitalizm. Teraz powinniśmy zachęcić wielu Polaków do powrotu do kraju, żeby w oparciu o swoje międzynarodowe doświadczenia budowali w Polsce innowacjalizm, czyli system gospodarczy oparty na innowacjach.

• Stwórzmyplatformę,naktórejpolskiefirmymogązlecaćpracebadawczepol-skim naukowcom – w takiej formule, jak działa www.innocentive.com.

5.7. Wdróżmy trzykliki zamiast jednego okienka

W Polsce jest wielu innowatorów, którzy chętnie by założyli firmę, ale boją się biurokracji związanej z utworzeniem, prowadzeniem i zamknięciem firmy. Dlatego każdy powinien mieć możliwość błyskawicznego założenia firmy bez wychodzenia z domu za pomocą trzech klików myszy lub touchpada:• PopierwszymklikumamzałatwionewszystkieformalnościwBUZGUS-ie

(banku, Urzędzie Skarbowym, ZUS i GUS),


109


• Podrugimklikuwprowadzonyopistego,czymfirmachcesięzajmowaćtrafiado baz danych biznesowych, żeby inni się o tym dowiedzieli i ewentualnie nawiązali współpracę,

• Potrzecimklikunowoupieczonyprzedsiębiorcamadostępdomentora(osobydoświadczonej w biznesie), który może go wesprzeć radą i kontaktami.

• Trzyklik powinien kosztować niewiele, na przykład 100 złotych w przypadku działalności gospodarczej.

Poza wprowadzeniem trzyklika administracja publiczna powinna znieść wszystkie absurdalne bariery utrudniające tworzenie i prowadzenie firm oraz ko-mercjalizację innowacji. Wprowadzenie trzyklika powinno zostać tak przeprowa-dzone, żeby nie naruszać bezpieczeństwa obrotu gospodarczego.

5.8. Potrzebujemy skandynawskiego ZBIRA o imieniu Yozma

Trzeba wprowadzić efektywny system wykorzystania ulg podatkowych na inwe-stycje w innowacje. Są dobre wzorce, na przykład norweski system Skattefunn (OECD Reviews on Innovation Policy, Norway 2008) lub program rządowy Yozma w Izraelu – patrz (http://en.wikipedia.org/wiki/Venture_capital_in_Israel). Wykorzystajmy doświadczenia amerykańskiego systemu SBIR (www.sbir.gov) do budowy efektywnego systemu wspierania innowacyjności. W uproszczeniu ten system polega na trzech etapach: (1) Przychodzi naukowiec i mówi, że ma pomysł, ale nie jest pewny, czy to ma sens. Dostaje od 50 do 150 000 dolarów na studium wykonalności (feasibility study). (2) Przychodzi po pół roku i mówi, że pomysł ma sens, ale nie wie czy technologia się sprawdzi. Dostaje od 500 000 dolarów do 1 mln dolarów na zrobienie prototypu. (3) Przychodzi po pół roku i mówi, że prototyp działa. Wtedy kierują go do funduszy VC, które dzięki obniżonemu ryzyku (jest prototyp) chętniej inwestują. Wykorzystajmy doświadczenia udanych (Izrael, program Yozma) i nieuda-nych (Niemcy, Kanada) programów wsparcia rządowego dla innowacyjnych firm i fundusz VC/PE do wypracowania najlepszych wzorców dla Polski.5 W szcze-gólności trzeba ocenić, na ile czynniki, które doprowadziły do powstania Silicon Wadi w Izraelu są powtarzalne w Polsce, przy odpowiedniej koncentracji środków i umysłów.

5 We wspomnianym raporcie NIK stwierdzono: Brakuje jednego, ogólnopolskiego, prowadzonego przez rząd programu, którego zadaniem byłoby stworzenie krajowego systemu współpracy nauki i gospodarki. Obecnie wszystkie działania są rozproszone i prowadzone przez podmioty, które w swojej kompetencji mają również inne zadania i cele. Działalność innowacyjna odbywa się przy okazji realizacji projektów unijnych i przy okazji zdobywania środków na inne cele. Poza tym różne instytucje pracują na własną rachubę, nie ma odpowiedniego przepływu informacji i zintegrowanego działania na rzecz zarządzania w kierunku poprawy innowacyjności polskiej gospodarki.


110

Krzysztof Rybiński

5.9. Polska (k)rajem dla hakerów

Słowo haker ma wiele znaczeń. W tym raporcie haker to człowiek doprowadza-jący coś, w szczególności technologię, do maksimum możliwości. W świetle tej definicji Pudzian jest hakerem: zhakował swoje ciało i został najsilniejszym czło-wiekiem świata.

Źródło: http://www.tapeta-strongman-pudzianowski-mariusz.na-pulpit.com/

W Polsce powinniśmy tworzyć idealne warunki do funkcjonowania dla tak rozumianych hakerów. Aby to osiągnąć, należy zacząć już od wychowania i edukacji szkolnej. Nauczy-ciel powinien być mentorem, a dzieci od najwcześniejszych lat samodzielne. W szkołach powinniśmy więcej uczyć pracy w grupie, a grupom dzieci i uczniów zlecać realizację konkretnych projektów. Powinniśmy nagradzać talenty i łowców talentów, czyli nauczycieli, którzy wychowają uczniów i studentów wygrywających międzynarodowe konkursy. Młodzież powinna próbować hakerstwa jak najwcze-śniej, na przykład przez podejmowanie prób rozwiązania problemów badawczych umieszczanych na polskim odpowiedniku innocentive.com (który powinien po-wstać jak najszybciej) przez polskie firmy. Talenty i hakerów można sobie wychować, ale można też importować. Powin-niśmy mieć programy zachęcające młodych kreatywnych ludzi do przyjazdu do Polski, na studia, do pracy lub w celu stworzenia własnej firmy w formule trzykliki. Zorganizujmy dzień mentora, czyli systematyczny kontrakt osoby, która od-niosła duży (najlepiej międzynarodowy) sukces w biznesie lub nauce z młodzieżą. Podczas takich spotkań młodzież mogłaby spróbować zdać test windy, czyli prze-konać mentora w ciągu 60 sekund do swojego pomysłu. Twórzmy squaty, czyli miejsca spotkań ludzi twórczych. Twórzmy wspólne przestrzenie, gdzie ludzie mogą się spotkać i porozmawiać.


111


Zorganizujmy mega-hakatony na zasobach publicznych, czyli spotkania 1000 hakerów, 3 dni hakowania, 3000 dużych darmowych pizz margarita z szynką, a po każdym hakatonie powstanie szereg otwartych serwisów publicznych, które udo-stępniają i porządkują informacje dostępne w rejestrach publicznych oraz czynią nasze życie łatwiejszym i przyjemniejszym. Poniższa tabela pokazuje procentowy stan wdrożenia dziewięciu powyższych rekomendacji .

Tab. 5. Stan wdrożenia rekomendacji z raportu Rybiński (2011)

Rekomendacja Stan wdrożenia (%)

1 . Go global! Ściąganie globalnych funduszy VC/PE do Polski, ściąganie globzmenów, bizuka, kulnes, koncentracja środków .

Żadne rekomendowane działania nie zostały podjęte, za wyjątkiem otwarcia biura w Silicon Valley . (5%)

2 . Zalegalizujmy „dopalacze” dla prawdziwych twardzieli, zlikwidujmy „przepalacze”, czyli wspierajmy tych, co już mają sukcesy międzynarodowe . Zwiększmy rolę funduszy VC/PE .

Nie dość, że rekomendacje nie zostały wdrożone, to zmiany w KFK idą w taką stronę, że struktura parasolowa dla funduszy VC się patologizuje, czyli upodabnia do urzędu zamiast do struktury fund-of-funds . (0%-)

3 . Wyślijmy dzieci do pracy, pomóżmy im tworzyć start-upy .

Niektóre uczelnie, w tym Akademia Vistula, wprowadziły jako obowiązkowy przedmiot – przedsiębiorczość . Ale nie tak, jak jest w wielu szkołach, że uczy tego osoba, której jedyny kontakt z przedsiębiorczością polega na tym, że przeczytała książkę o tym tytule, tylko praktycy biznesu . (5%)

4 . Sektor publiczny powinien kupować dużo u małych .

Nic się nie zmieniło, najczęściej decyduje cena i poprzednie referencje, czyli są preferencje dla dużych . Brak rekomendowanych zmian ustawowych . (0%)

5 . Strategia innowacyjności powinna przewidywać działania w duchu Powstania Wielkopolskiego .

Zarządzanie strategiczne w obszarze innowacyjności w skali kraju nie istnieje . Regionalne strategie innowacji są przykładem, jak tego nie należy robić . (0%)

6 . Zarzućmy sieć relacji . Oddolnie pojawiło się trochę inicjatyw budowania sieci relacji . Na szczeblu centralnym nie podjęto żadnych rekomendowanych działań . (10%)

7 . Wdróżmy trzykliki zamiast jednego okienka . Dramat w e-administracji trwa . Zamiast tworzyć przyjazne e-środowisko, na razie administracja jest zajęta obsługą coraz liczniejszych oskarżeń o ustawianie dużych przetargów informatycznych . Jedno okienko skończyło się blamażem, a zero okienka jest fikcją . (0%)

8 . Potrzebujemy skandynawskiego ZBIRA o imieniu Yozma .

Ulg podatkowych nie wprowadzono, ale są pewne pozytywne zmiany w sposobie udzielania grantów przez NCN i NCBiR . (15%) .

9 . Polska (k)rajem dla hakerów . Nie zrobiono nic . (0%)

Źródło: Rybiński (2011), szacunki własne

Jak widać, stan realizacji proponowanych reform jest bliski zeru. Nic więc dziw-nego, że dramatyczny spadek innowacyjności, przewidywany w raporcie Rybiński (2011), dalej postępuje.


112

Krzysztof Rybiński

Wszystkie powyższe rekomendacje są nadal aktualne i powinny zostać wdro-żone jak najszybciej. W celu ich wdrożenia nie są potrzebne żadne nowe środki finansowe, wystarczy zmienić sposób wydawania istniejących środków oraz do-konać kilku zmian organizacyjnych i ustawowych. Ale, jak widać, opory pewnych środowisk czy grup interesów uniemożliwiają wdrożenie tych zmian. Do tych dziewięciu rekomendacji obecnie należy dodać jeszcze jedną. W ra-mach nowego projektu badawczego prowadzonego przez autora przeprowadzono wywiady z właścicielami tych polskich firm technologicznych, które mają globalne sukcesy (Vigo System, Radwag, HTL-Strefa). Jednym z kluczowych wniosków z tych wywiadów jest to, co następuje: Należy w mniejszym stopniu wspierać badania na uczelniach, a w większym stopniu finansować tworzenie jednostek badawczych w ramach przedsiębiorstw. Uczelnie nie są zainteresowane komercjalizacją wyników badań tylko publi-kacjami, mają inną kulturę pracy, często nie rozumieją, jak ważne jest dba-nie o tajemnicę handlową oraz bardzo często nie mają dobrze uregulowanych kwestii dotyczących praw własności intelektualnej. Dlatego poza nielicznymi wyjątkami, gdy uczelnie są w stanie udokumentować, że realizowane wnioski badawcze zostaną skomercjalizowane, w większości przypadków należałoby przesunąć środki na badania z uczelni do jednostek badawczych tworzonych wewnątrz firm.

6. WNIOSKI: OPRACOWANY I WDROŻONY W POLSCE MECHANIZM DYSTRYBUCJI ŚRODKÓW UNIJNYCH NISZCZY INNOWACYJNOŚĆ

Dane prezentowane w tym artykule pozwalają na postawienie kilku wniosków na temat zmian w innowacyjności polskiej gospodarki i wpływu środków unijnych na polską innowacyjność:• Wczasietrwaniaobecnejperspektywyfinansowejwdziedzinieinnowacyjności

w Polsce według niektórych wskaźników doszło do stagnacji, a według wielu innych – do regresu;

• Spadająwszystkiepodstawowewskaźnikiinnowacyjnościprzedsiębiorstworaznakłady na działalność innowacyjną firm;

• Środkiwwysokości40mldzłotychwramachProgramuOperacyjnegoIn-nowacyjna Gospodarka zostały w znacznej części przeznaczone na działania, które nie mają zbyt wiele wspólnego z innowacyjnością;

• Działaniaadministracjipublicznejwsferzeprzetargówniszcząinnowacyjnośći promują bezpieczeństwo urzędników;


113


• Trzyobszerneraportyoinnowacyjnościpolskiejgospodarkiopublikowanew latach 2011–2012 wskazują na stagnację lub regres w tej dziedzinie;

• Niemożna„zwalićwiny”zaspadekinnowacyjnościwPolscenakryzyswstrefieeuro, ponieważ w tym samym czasie na przykład Portugalia dokonała potęż-nego skoku w tej dziedzinie, mimo, że jest jednym z krajów, które najbardziej ucierpiały na kryzysie. Swoją innowacyjność poprawiły również Rumunia i Czechy;

• Rekomendacjedziałańnaprawczychzostałyzignorowaneprzezdecydentów,nieliczne inicjatywy, które mogą poprawić sytuację są podejmowane oddolnie, ale na zbyt małą skalę.

Analizowane raporty i dane wskazują, że napływ środków unijnych do polskiej gospodarki niszczy innowacyjność. Przy czym ten efekt nie występuje w innych krajach-beneficjentach środków unijnych. Zatem przyczyny nie leżą w naturze pomocy unijnej, ale w mechanizmach dystrybucji tych środków, wypracowanych przez poszczególne kraje. W Polsce te mechanizmy zostały tak zaprojektowane przez aparat urzędniczy, że niszczą innowacyjność. Analiza tych mechanizmów została przedstawiona w kilku raportach opraco-wanych przez międzynarodowe i krajowe grupy ekspertów w latach 2011–2012. Raporty te zawierają szereg rekomendacji, które należy wdrożyć przed uruchomie-niem kolejnej perspektywy finansowej, której jednym z najważniejszych prioryte-tów jest rozwój innowacyjności. W tym artykule zostały przedstawione kluczowe rekomendacje, które powinny zostać wdrożone.

Bibliografia:

Baczko T. (red.), Raport o innowacyjności gospodarki Polski w 2011 roku, INE PAN, Warsza-wa 2012

GUS (2012), Działalność innowacyjna przedsiębiorstw w latach 2009–2011Hausner J. et al. (2012), Kurs na innowacje. Jak wyprowadzić Polskę z rozwojowego dryfu,

raport Fundacji Gospodarki i Administracji Publicznej, Kraków 2012Karpiński A. (2011), Drugie uprzemysłowienie Polski – prawda czy mit?, w książce pod reda-

kcja naukową K. Rybińskiego Dekada Gierka, Wydawnictwo Uczelni Vistula, Warszawa 2011, dostępna na http://www.wsei.pl/biblioteka/gierek/dekada.pdf

Komisja Europejska (2007, 2012), European Innovation ScoreboardKomisja Europejska (2007, 2012), European Industrial R&D Investment ScoreboardRybiński K. et al. (2012), Go Global! Polish Pharma. Raport o innowacyjności polskiego sek-

tora farmaceutyczno-medycznego, raport zespołu ekspertów Uczelni Vistula, Warszawa 2012, dostępny na www.goglobalpolishpharma.pl

Rybiński K. et al. (2011), Go Global! Raport o innowacyjności polskiej gospodarki, raport zespołu ekspertów Uczelni Vistula, Warszawa 2011, dostępny na http://2011.kongresig.pl/aktualnoci/84-raport-o-innowacyjnoci-polskiej-gospodarki.html


114

Krzysztof Rybiński

SŁOWA KLUCZOWE: JEL: O31 – Innowacje i odkrycia, O38 – Polityka rządu, O43 – Instytucje i wzrost


115

Zbigniew Zimny

CZY FUNDUSZE POMOCOWE UNII MAJĄ WPŁYW NA BEZPOŚREDNIE INWESTYCJE ZAGRANICZNE W POLSCE?

1. BIZ W POLSCE: WYSYCHAJĄCE ŹRÓDŁO ROZWOJU?

BIZ są ważnym źródłem wzrostu i rozwoju gospodarczego Polski, ale strategie i wizje rozwoju gospodarczego Polski, rządowe czy prywatne, na ogół pomijają rolę BIZ.1 Aby wygrywać w konkurencji o te inwestycje, Polska musi poprawiać klimat inwestycyjny nie w ogóle, ale względem swoich konkurentów.2

Na początku transformacji ustrojowej rola BIZ w gospodarce polskiej syste-matycznie wzrastała, ale od kilku lat przestała – po części wskutek kryzysu, a po części wskutek słabości klimatu inwestycyjnego w Polsce. W 2012 roku napływ BIZ do Polski drastycznie spadł. Jeśli rola ta się nie odbuduje, istnieje ryzyko, że ten istotny czynnik osłabnie i nastąpi spowolnienie wzrostu i rozwoju. Sektor przedsiębiorstw zagranicznych – to jest przedsiębiorstw podejmujących BIZ – stał się z biegiem czasu znaczącą częścią gospodarki polskiej. W 2011 roku obejmował on blisko 25,000 przedsiębiorstw z kapitałem zagranicznym, z cze-go 8,465 stanowiły jednostki zatrudniające 10 i więcej osób, na które przypadało ponad 95 procent przychodów z całokształtu działalności i 100 procent eksportu ogółu firm zagranicznych. Te 8,465 firm stanowi 16 procent ogółu przedsiębiorstw o podobnym zatrudnieniu w Polsce,3 ma trzydziestoprocentowy udział w zatrud-

1 Wyjątkiem jest Grzegorz Kołodko, który wśród 15 punktów strategii dla Polski, która pozwoliłaby na osiąganie co najmniej czteroprocentowego trwałego wzrostu PKB, wymienia konieczność poprawy klimatu dla przedsiębiorczości w celu awansu na co najmniej 30 miejsce w rankingu Banku Światowego Doing Business, gdyż ma to znaczenie dla opinii o polskim systemie i, w ślad za tym, na dopływ inwestycji zagranicznych i towarzyszącej im nowoczesnej technologii (Kołodko 2013, s . B3) .

2 Tak robiły kraje, które myślały poważnie o wygrywaniu konkurencji o BIZ z innymi krajami, takimi jak Irlandia, Singapur czy Malezja . Nazywa się to benchmarking i polega na ilościowym i jakościowym po-równaniu komponentów atrakcyjności inwestycyjnej kraju z konkurentami i sformułowaniu programów dogonienia i przegonienia konkurentów .

3 Dalsze porównania przedsiębiorstw krajowych i zagranicznych będą dotyczyły przedsiębiorstw zatrud-niających 10 i więcej osób, jeśli nie stwierdzono inaczej . Dane publikowane przez GUS pozwalają głównie na takie porównania .


116

Zbigniew Zimny

nieniu i 40 procent w przychodach ogółu przedsiębiorstw. Zestawienie obu tych liczb wskazuje, że firmy zagraniczne są znacznie bardziej wydajne niż krajowe, sugerując przewagę technologiczną tych pierwszych nad drugimi (GUS 2012, s. 72 i 93). Literatura przedmiotu prawie bez wyjątku konkluduje, że w latach dzie-więćdziesiątych i na początku XXI wieku BIZ przyczynił się w znacznej mierze do wzrostu gospodarczego Polski i innych krajów transformacji ustrojowej. Np. w latach 1996–2007 zwiększenie udziału BIZ w PKB o jeden punkt procentowy powodowało w Polsce i innych nowych krajach Unii przyśpieszenie tempa wzrostu gospodarczego o około 0,1–0,2 punktu procentowego, a zwiększenie BIZ per capita o 100 dolarów przyśpieszało wzrost o 0,2–0,3 punktu (Rapacki, 2009).4

BIZ w Polsce jest również ważnym źródłem rozwoju gospodarczego, o czym świadczą następujące dane:• Wydajnośćpracywfirmachzagranicznych(mierzonaprzychodaminajedne-

go zatrudnionego) była przez wiele lat ponad dwukrotnie wyższa, a w okresie 2006–2011 przeciętnie o blisko 70 procent wyższa niż w firmach krajowych.5 Biorąc pod uwagę znaczny udział firm zagranicznych w gospodarce, firmy te podniosły znacznie jej efektywność i przyczyniły się w ten sposób do jej roz-woju. Wyższa efektywność firm zagranicznych niż krajowych jest zjawiskiem powszechnym w krajach przyjmujących BIZ, zarówno rozwijających się jak i wysoko rozwiniętych (Lipsey 2002, s. 40).

• BIZstymulująkorzystneprorozwojowezmianywstrukturzegospodarki.Wprze-myśle – w kierunku branż o średnio-wysokiej i wysokiej technologii, a w usługach w kierunku usług biznesowych opartych na wiedzy. Udział branż o średnio--wysokiej i wysokiej technologii w produkcji sprzedanej przemysłowych firm zagranicznych jest wyższy niż w produkcji ogółu przedsiębiorstw i w 2010 roku wynosił odpowiednio, 48,4 procenta i 34 procent (GUS 2012a, s. 318). W rze-czywistości różnica między przedsiębiorstwami zagranicznymi a polskimi jest większa, ponieważ ogół przedsiębiorstw obejmuje również i te zagraniczne.

• Wusługachwciąguostatniejdekadyfirmyzagraniczneutworzyły375filiiświadczących usługi biznesowe oparte na wiedzy na rzecz korporacji macie-rzystych i ich klientów. 106 spośród tych filii zajmuje się działalnością badaw-czo-rozwojową (B+R) – dla porównania, w 2005 roku było to 30. Centra usług zatrudniały w 2012 roku ponad 100 000 osób (w porównaniu do 15 000 w 2004 roku), na ogół młodych (średnia wieku to 30 lat), z wyższym wykształceniem (ponad 90 procent wszystkich pracowników). W ostatnich latach, mimo kry-

4 Zob . również na ten temat: Kornecki i Raghavan 2010; Neuhaus 2006; Rabindra et al .; oraz Sawitri 2011 .5 Obliczenia własne na podstawie Chojna 2012, s . 55 oraz GUS 2012 . Właściwszą od przychodów miarą

wydajności na 1 zatrudnionego byłaby wartość dodana lub produkcja, ale GUS niestety takich danych nie publikuje, mimo że je zbiera .


117

Czy fundusze pomocowe Unii mają wpływ na bezpośrednie inwestycje zagraniczne w Polsce?

zysu i spowolnienia gospodarczego, liczba centrów i ich zatrudnienie szybko rosły, w tempie 15–20 procent rocznie. Według prognozy Związku Liderów Sektora Usług Biznesowych (Association of Business Service Leaders – ABSL), pod koniec 2013 roku zatrudnienie w centrach wyniesie 115 000–120 000 pracowników (ABSL 2012 i PAIiIZ 2013).

• Znaczącyjestwkładfirmzagranicznychwrozwójpolskiegoeksportu.Ge-nerują one od wielu lat ponad 50 procent eksportu towarów i usług i także poprawiają jego strukturę. Dzieje się tak, ponieważ firmy te są dużo bardziej „proeksportowe” niż firmy rodzime: w 2010 roku udział eksportu w sprzedaży tych pierwszych wynosił blisko 25 procent w porównaniu do 7 w przypadku tych drugich (Chojna 2012a, s. 87). W przemyśle przetwórczym firmy zagra-niczne eksportują połowę swojej produkcji, podczas gdy firmy krajowe tylko 19 procent. 58 procent eksportu zagranicznych firm przemysłowych to towary o średnio-wysokiej i wysokiej technologii w porównaniu do 37 procent w przy-padku firm krajowych (Chojna 2011, s. 119).

• Firmyzagraniczneutworzyłyrównieżwieledobrzepłatnych,nowychmiejscpracy. Biorąc pod uwagę, że napływ BIZ do Polski to w zdecydowanej więk-szości inwestycje nowe, typu greenfield (93 procent napływu ogółem w latach 2003–2010), można przyjąć, że zatrudnienie w firmach zagranicznych, bliskie 1,6 miliona osób w 2011 roku (GUS 2012, s. 34) składa się również w zde-cydowanej większości z nowych miejsc pracy. W przemyśle płace w firmach zagranicznych są o 55 procent wyższe niż w prywatnych przedsiębiorstwach krajowych (GUS 2011, s. 41).

• Pozabezpośrednimwpływemnapodniesienieparametrówefektywnościowychi strukturalnych polskiej gospodarki, obecność przedsiębiorstw zagranicznych w Polsce wywierała również pośredni wpływ na firmy krajowe (dostawców, konkurentów i odbiorców firm zagranicznych) w postaci tzw. efektów ze-wnętrznych (tzw. spillover effects), które przejawiają się w zwiększonej wydajno-ści i konkurencyjności tych firm ale też w wypieraniu ich z rynku lub spychaniu do mniej wydajnej produkcji. Wczesna literatura polska lat dziewięćdziesiątych (podobnie jak zresztą jak do dnia dzisiejszego światowa) nie doszła do jedno-znacznych konkluzji pod tym względem, wskazując na występowanie zarówno efektów pozytywnych, jak i negatywnych. Późniejsze badania z zastosowaniem zaawansowanych technik ekonometrycznych, a także badania ankietowe wska-zują na, per saldo, występowanie w Polsce efektów pozytywnych, zwłaszcza dla konkurentów (horizontal spillovers) i dostawców (backward vertical spillovers).6

6 Badania ekonometryczne to: Bijsterbosch i Kolasa 2009; Hagemajer i Kolasa 2008 i Kolasa 2007 . Badania ankietowe i/lub ich omówienie znajdują się natomiast w następujących pracach: Gorynia et al . 2006; Karaszewski, 2004; Kuzel 2007 i Umiński, 2002 . Ponadto dwie prace wskazują na pozytywne efekty zewnętrzne w przemyśle spożywczym i w handlu: Hajdukiewicz 2012 i Kłosiewicz-Górecka 2009 .


118

Zbigniew Zimny

Zmniejszanie się w ostatnich latach różnic w wydajności pracy czy zaawanso-waniu technologicznym eksportu między firmami zagranicznymi i krajowymi, jest być może, między innymi, również świadectwem korzystnego wpływu firm zagranicznych na krajowe.

• Wbrewrozpowszechnionymopiniom,przedsiębiorstwazagraniczneniepo-garszają bilansu handlowego Polski, lecz go poprawiają – jeśli do oceny ich wpływu na ten bilans zastosujemy metodę sytuacji alternatywnej.7 Wprawdzie firmy zagraniczne wykazują ujemny bilans handlowy, ale jest on spowodowany wyłącznie deficytem firm zagranicznych w sekcji „handel i naprawy”, podczas gdy zagraniczne firmy przemysłowe osiągają znaczną nadwyżkę handlową (ta-bela 1). Jednak 90 procent importu firm handlowych to import w celu dalszej odsprzedaży,8 a jego główną siłą sprawczą jest popyt polskich konsumentów na dobra zagraniczne. Firmy handlowe nie przetwarzają sprowadzanych to-warów, lecz są pośrednikami między eksporterami zagranicznymi a polskimi konsumentami. Można więc dojść do wniosku, że w sytuacji alternatywnej, przy braku firm zagranicznych, import konsumpcyjny (a przynajmniej znaczna jego część) miałby nadal miejsce, a eksport przemysłowych firm zagranicznych nie istniałby lub byłby znacznie mniejszy, ponieważ polskie przedsiębiorstwa nie byłyby w stanie wypełnić luki eksportowej po przedsiębiorstwach zagra-nicznych. Stąd można dojść do wniosku, że nadwyżka w bilansie handlowym zagranicznych firm przemysłowych (wynosząca w latach 2006–2011 328 mi-liardów złotych), to wkład tych firm w zmniejszenie deficytu handlowego, generowanego przez popyt polskich konsumentów na towary zagraniczne. Wkład ten jest zwłaszcza znaczny od 2006 roku (wykres 1).

Tab. 1. Handel zagraniczny i bilans handlowy firm zagranicznych w Polsce w latach 2006–2011, w miliardach złotych

Kategoria firm zagranicznych Eksport Import Bilans handlowy

Firmy zagraniczne ogółem 1602 1758 –156

w tym:

Firmy zagraniczne w przemyśle 1324 996 328

Firmy zagraniczne w handlu 126 634 –508

Pozostałe firmy zagraniczne 152 128 24

Źródło: GUS 2012 oraz wydania dla lat 2006–2010

7 Wielu naukowców uważa, że metoda rozważenia sytuacji alternatywnej (counterfactual situation), mimo że zawiera w sobie element spekulacji z powodu konieczności oparcia rozumowania na założeniu sytuacji alternatywnej (czyli spekulowaniu, co mogłoby się zdarzyć w tej sytuacji), jest właściwszą metodą oceny wpływu BIZ czy KTN na gospodarkę czy bilans płatniczy niż nazywanie wszystkich zjawisk, w których KTN uczestniczą, „wpływem” czy „skutkiem” KTN . Zob . na ten temat Lall 1993, s . 4, oraz Dunning i Lundan 2008, s . 464–465 .

8 GUS 2012 oraz wydania tej publikacji dla lat 2006–2010 .


119


40

–10

–60

–110

BH FZ w przemyśle

BH FZ w handlu

BH pozostałych FZ1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Korzystny wpływ BIZ na rozwój gospodarczy Polski jednak w ostatnich la-tach słabnie, ponieważ Polska przyciąga mniej inwestycji zagranicznych i ich rola w gospodarce polskiej przestała rosnąć. Po rekordowym napływie BIZ po akcesji do Unii Europejskiej, wynoszącym 20 i 24 miliardy dolarów w latach 2006 i 2007, napływ inwestycji osłabł, kształtując się na poziomie 14,3 i 18,9 miliardów dolarów w latach 2010 i 2011. Ale dobry wynik w 2011 roku wynika z dużych w tym roku przejęć polskich przedsiębiorstw przez inwestorów zagranicznych, które przekro-czyły wartość 10 miliardów dolarów.9 W 2012 roku napływ BIZ do Polski dra-stycznie spadł – do poziomu 3,5 miliarda dolarów. Liczba ta obejmuje wycofanie w 2012 ok. 5,2 miliarda dolarów tzw. kapitału w tranzycie przez tzw. jednostkę specjalnego przeznaczenia, które NBP odjął od napływu kapitału do Polski zgodnie z wymogami statystycznymi bilansu płatniczego. Ale nawet jeśli tę kwotę przywró-cimy i przyjmiemy, że napływ kapitału „produkcyjnego” w 2012 roku wyniósł 8,7 miliarda dolarów, to spadek jest i tak znaczny, a napływ najniższy od dziewięciu lat. Udział firm zagranicznych w gospodarce polskiej, zwiększający się systema-tycznie w latach dziewięćdziesiątych i na początku XXI wieku, zatrzymał się od kilku lat na poziomie 40 procent (Chojna, 2012, s. 49).10 Po części jest to skutek szybkiego rozwoju przedsiębiorstw krajowych, a po części, szczególnie w ostatnich kilku latach, skutek kryzysu oraz spadającego napływu BIZ. Ale też wynika to z faktu, że Polska nie wykorzystuje w pełni potencjału przyciągania BIZ. Według ocen UNCTAD, Polska od wielu lat znajduje się na znacznie wyższym miejscu wśród krajów świata pod względem potencjału niż skuteczności przyciągania BIZ.11

9 Źródło: obliczenia własne na podstawie UNCTAD FDI/TNC data base .10 Udział ten jest średnią arytmetyczną udziału firm zagranicznych w ogólnej liczbie przedsiębiorstw

zatrudniających 10 i więcej osób oraz udziałów w następujących wskaźnikach tych przedsiębiorstw: zatrudnieniu, przychodach, eksporcie, inwestycjach w środki trwałe, wartości środków trwałych i ob-rotowych, kapitale własnym i zobowiązaniach . Udział firm zagranicznych w gospodarce mierzony tym wskaźnikiem zwiększał się systematycznie przez dziesięć lat, z 13 procent w 1994 roku do 40 procent w 2004 roku, po czym zatrzymał się na tym poziomie .

11 Źródło: strona internetowa UNCTAD-u: http://unctad .org/Sections/dite_dir/docs/WIR11_web%20tab%2028 .pdf [dostęp: 12 .12 .2013] .


120

Zbigniew Zimny

O niewykorzystywaniu potencjału świadczy również fakt, że chociaż Polska jest największym krajem przyjmującym BIZ wśród nowych krajów UE, (czyli głównych konkurentów), to jeśli porównamy zasób czy napływ BIZ do rozmiarów PKB, in-westycji czy na jednego mieszkańca, Polska wypada słabo względem tych krajów: w zależności od miary jest trzecia lub druga od końca wśród dziesięciu państw.

2. ZWIĄZKI MIĘDZY FUNDUSZAMI UNIJNYMI 2007–2013 I BIZ

Związki między funduszami unijnymi a BIZ wynikają po pierwsze z uczestnic-twa firm zagranicznych w programach pomocy, które umożliwiły Polsce znaczne zwiększenie środków na promocję BIZ. Po drugie – z celów programów, które zakładają explicite „uczynienie z Polski bardziej atrakcyjnego miejsca do lokowania inwestycji” (Program Kapitał Ludzki) i „poprawę atrakcyjności inwestycyjnej Polski i jej regionów poprzez rozwój infrastruktury technicznej” (Program Infrastruktu-ra i Środowisko) (Punkt Informacyjny NSS, 2012, s. 8). Po trzecie, przedmiotem działań pomocowych są też kwestie, które mają znaczenie dla odnoszenia korzy-ści z BIZ. Dotyczy to zwłaszcza rozwijania wiedzy i innowacji (Program Kapitał Ludzki) i „rozwoju polskiej gospodarki w oparciu o innowacyjne przedsiębiorstwa” (Program Innowacyjna Gospodarka). Infrastruktura, innowacyjność gospodarki i kapitał ludzki to w literaturze świa-towej na temat BIZ ważne, choć nie jedyne determinanty zwiększające atrakcyjność krajów przyjmujących dla BIZ (a więc wpływające na to, wraz z innymi determi-nantami, ile BIZ dany kraj przyciąga). Co ważniejsze, mają one również znaczenie dla korzyści, jakie kraje przyjmujące odnoszą z BIZ:• Infrastruktura może być przedmiotem BIZ, ale też czynnikiem przyciąga-

jącym lub zniechęcającym BIZ w innych sferach działalności. Infrastruktura transportowa i logistyczna ma szczególnie znaczenie dla BIZ o orientacji pro-eksportowej.

• Kapitał ludzki, a konkretnie umiejętności i kompetencje zasobów ludzkich w połączeniu z ich konkurencyjną ceną, mają znaczenie zarówno dla przy-ciągania BIZ jak i odnoszenia z nich korzyści. To kapitał ludzki i dostęp do rynku Unii Europejskiej sprawiły, że Polska przyciągnęła dużo BIZ o orien-tacji proeksportowej. Kapitał ludzki jest magnesem dla firm, które inwestują w nowoczesne usługi i centra B+R. Podnoszenie kwalifikacji zasobów ludzkich zatrudnionych w przemyśle jest głównym sposobem przyciągania lepszych rodzajów BIZ, o wyższym zaawansowaniu technologicznym i wyższej warto-ści dodanej.


121


• Innowacyjność przedsiębiorstw i ich zdolność do absorpcji nowych rozwią-zań i technologii są głównym czynnikiem sprzyjającym pozytywnym efektom zewnętrznym, postrzeganym w literaturze jako najważniejsza korzyść z BIZ dla kraju przyjmującego.

2.1. Uczestnictwo firm zagranicznych w programach pomocowych Unii Europejskiej

Ponieważ Polska, podobnie zresztą jak wszystkie kraje Unii Europejskiej, stosuje zasadę równego traktowania przedsiębiorstw krajowych i zagranicznych działają-cych na obszarze Polski, przedsiębiorstwa zagraniczne mogą ubiegać się o wsparcie z funduszy UE na takich samych prawach jak polskie. Przegląd 14,096 beneficjen-tów programu Innowacyjna Gospodarka na koniec 2012 roku pozwolił na ziden-tyfikowanie ok. 150 inwestorów zagranicznych, którzy otrzymali wsparcie głównie w ramach działania 4.5 (wsparcie inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki), w mniejszym stopniu, zarówno pod względem liczby beneficjentów jak i rozmiarów wsparcia, w ramach działania 4.4 (nowe inwestycje o wysokim potencjale innowa-cyjnym) oraz, w najmniejszym stopniu, w działaniu 1.4 (wsparcie projektów celo-wych) w ramach osi priorytetowej „Badania i rozwój nowoczesnych technologii” i działaniu 4.1 (wsparcie wdrożeń wyników prac B+R).12 W ramach tych wszystkich działań przedsiębiorstwa zidentyfikowane jako zagraniczne uzyskały dofinanso-wanie z funduszy UE rzędu 3,2 miliarda złotych na projekty o wartości około 15 miliardów złotych. Dofinansowanie całkowite, które zawiera również wkład polski, wyniosło nieco więcej, blisko 3,8 miliarda złotych, co oznacza przeciętną stopę dofinansowania na poziomie bliskim jednej czwartej wartości projektów. Oznacza to, że udział firm zagranicznych w ogólnym dofinansowaniu UE w ramach programu Innowacyjna Gospodarka na dzień 31 grudnia 2012 roku wyniósł ok. 10 procent. Udział firm zagranicznych w ogólnej wartości projek-tów realizowanych w ramach programu był dużo wyższy i wyniósł około jednej czwartej. Jest to skutkiem dużego zaangażowania tych firm w realizację inwestycji „o dużym znaczeniu dla gospodarki”, na które przypadło ponad 70 procent cał-kowitego dofinansowania UE dla firm zagranicznych oraz „inwestycji o wysokim potencjale innowacyjnym”, na które przypadło kolejne 25 procent. Podczas gdy zdecydowana większość projektów w ramach tego programu to projekty, które są w mniejszym lub większym stopniu związane z różnymi fazami i instytucjami procesu innowacyjnego, często nie wymagającymi dużych środków, to działania 4.4 i 4.5 zakładają inwestycje produkcyjne o dużych nakładach. Przeciętna wartość

12 Lista beneficjentów Programu Innowacyjna Gospodarka – stan na 31 grudnia 2012 r ., https://www .poig .gov .pl/Strony/lista_beneficjentow_POIG .aspx [dostęp: 20 .01 .2013] .


122

Zbigniew Zimny

dofinansowania projektu w programie wynosi 3,1 miliona złotych, a w działaniu 4.4 jest ona dużo większa – 15,5 miliona i znacznie wzrasta dla działania 4.5, do ponad 30 milionów złotych. Inwestorzy zagraniczni są głównymi beneficjentami działania 4.5, inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki: z rozdysponowanej na dzień 7 stycznia 2013 roku kwoty 3,3 miliarda złotych, z grubsza 70 procent lub 2,3 miliarda złotych przypadło właśnie na nich. Jeśli dodamy do tego 0,8 miliarda na realizację „inwestycji o wysokim potencjale innowacyjnym”, to kwota ta wzrasta do 3,1 miliarda złotych. Ramka 1 przedstawia przykłady największych projektów zagranicznych, a także przykłady uczestnictwa firm zagranicznych w programie Kapitał Ludzki.

Ramka 1. Firmy zagraniczne w programach UE

Najwięcej firm zagranicznych zgłosiło się do programu Innowacyjna Polska w ramach działania 4.5 i 4.4, w którym uczestnictwo polega na zbudowaniu zakładów produkcyjnych z wykorzystaniem innowacyjnej technologii lub w celu wytwarzania nowego produktu. Najwięcej projektów dotyczy bran-ży motoryzacyjnej, 8 z 20 największych, 3 meblarskiej i dwa szklarskiej. Największe dofinansowanie uzyskał projekt mający na celu „wzrost konku-rencyjności poprzez inwestycję w produkcję innowacyjnych ultra cienkich płyt HDF”, realizowany przez firmę Swedspan Polska w Bielsku Podlaskim (blisko 124 miliony złotych, przy ogólnej wartości inwestycji wynoszącej 632 miliony złotych). Z kolei największą inwestycją o wartości blisko 1,2 miliarda złotych jest budowa w Ostrołęce zakładu mającego na celu „wdro-żenie innowacji technologicznej i produktowej w branży papierniczej” firmy Stora Enso, a drugą pod względem wartości jest inwestycja Fiat Powertrain Technology w budowę linii produkcyjnej nowatorskiego małego silnika ben-zynowego (1,1 miliarda złotych). Na uwagę zasługuje również uruchomienie produkcji nowej generacji silnika diesla przez Volkswagen Motors Polska, wdrożenie innowacyjnych technologii w zakładach produkcyjnych pralek i lodówek przez Samsung Electronics, uruchomienie samochodów Astra IV generacji i dwa projekty inwestycyjne firmy Bridgestone, mające na celu zwiększenie produkcji opon samochodowych.

Szereg firm zagranicznych uzyskało dofinansowanie na prowadzenie prac innowacyjnych, mających na celu opracowanie nowych technologii i/lub produktów. Firma Whirlpool pracuje nad innowacyjną płytą kuchenną, Delphi Poland nad integracją elektronicznych systemów alarmowych i za-


123


bezpieczeń dla samochodów nowej generacji, a IBM Polska nad „budową innowacyjnych narzędzi Netezza do analizy i eksploracji danych” i opraco-waniem innowacyjnych modułów oprogramowania Tivoli do zarządzania środowiskami Cloud Computing. W przemyśle lotniczym firma Goodrich Aerospace Poland zbuduje zakład produkcyjny nowych produktów branży lotniczej, wykorzystujący innowacyjne technologie. Wiele firm (około 17) zadeklarowało również utworzenie centrów B+R, nie precyzując, czym kon-kretnie te centra będą się zajmowały. Jako wyjątek, firma Guhring podała, że utworzy centrum zajmujące się wysokoprecyzyjnymi narzędziami skra-wającymi. Utworzenie tych centrów spowoduje dalsze zwiększenie liczby ośrodków B+R, prowadzonych przez przedsiębiorstwa zagraniczne, których liczba szybko rośnie w ostatnich latach – z 45 centrów w 2007 roku do 106 w roku 2011.

Kilkadziesiąt firm zagranicznych uczestniczy również w programie Kapitał Ludzki. Ogólna wartość pojedynczego projektu z udziałem tych firm waha się między jednym a kilkunastoma milionami złotych. Celem tych projektów jest na ogół podnoszenie kwalifikacji i kompetencji pracowników na różnych szczeblach i o różnych specjalnościach, kształcenie liderów, wzmocnienie konkurencyjności firmy czy poprawa jakości obsługi klientów lub usług. Największy projekt o wartości ponad 12 milionów złotych pt. „Akademia Lidera” realizuje Kredyt Bank. Pepsi-Cola uzyskała dofinansowanie na pro-jekt pt. „Akademia Lidera i Sprzedaży kluczem do sukcesu Pepsi-Cola GB Poland”. Z kolei Makro Cash and Carry Polska realizuje ogólnopolski projekt szkoleniowy dla mikro- i małych przedsiębiorstw oraz ich pracowników, „Idealny Biznes”. Jeronimo Martins Dystrybucja pracuje w ramach projektu nad rozwojem kwalifikacji pracowników sieci Biedronka w zakresie zasad systemu HACCP w dystrybucji żywności. Auchan realizuje projekt „Or-ganizacja ucząca się podstawą rozwoju Auchan”, a Allianz Polska Services projekt pt. „Budowa jednolitej sieci sprzedaży w oparciu o kompetencje pracowników i agentów ubezpieczeniowych Allianz”.

Źródła: Lista beneficjentów Programu Innowacyjna Gospodarka – stan na 31 grudnia 2012 roku, https://www.poig.gov.pl/Strony/lista_beneficjentow_POIG.aspx [dostęp: 20.01.2013] oraz Lista beneficjentów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013, stan na 1 stycznia 2013, http://www.efs.gov.pl/strony/lista_beneficjentow_pokl.aspx [dostęp: 1.02.2013]

Fundusze pomocowe UE pozwoliły Polsce na znaczne zwiększenie środków wydatkowanych na promocję BIZ, czyli środków mających na celu zwiększenie ilości BIZ napływających do Polski. Przed programem UE 2007–2013 promocja


124

Zbigniew Zimny

BIZ składała się z dwóch głównych programów, oferujących zachęty inwestycyjne w ramach programów wsparcia dla inwestorów. Jeden z nich, zapoczątkowany w 2004 roku, to „Program wspierania inwestycji o istotnym znaczeniu dla gospo-darki polskiej”, oferujący inwestorom granty, a drugi to stworzenie Specjalnych Stref Ekonomicznych (SSE), oferujących zwolnienie z podatku CIT oraz inne ulgi po-datkowe. Oba programy są dostępne na zasadzie równego traktowania inwestorów również dla inwestorów polskich, ale ich głównymi beneficjentami są inwestorzy zagraniczni. Wynika to z warunków udzielania ulg. Otóż inwestycje istotne dotyczą branż priorytetowych (motoryzacja, elektronika, przemysł lotniczy, biotechnologie, nowoczesne usługi i B+R), w których większość kandydatów na inwestorów to przedsiębiorstwa zagraniczne. Ponadto ulgi zakładają minimalne progi poziomu inwestycji lub tworzenia nowych miejsc pracy. Progi te są różne dla inwestycji w przemyśle przetwórczym, usługach i działalności badawczo-rozwojowej. Wymóg inwestowania w branży priorytetowej znika dla dużych inwestycji o wartości co najmniej 1 miliarda złotych (tzw. minimalnych kosztów kwalifikowanych), two-rzącej co najmniej 500 nowych miejsc pracy. Według Ministerstwa Gospodarki, „blisko 90 procent wszystkich znaczących inwestycji w Polsce jest realizowanych przez duże firmy zagraniczne” (Ministerstwo Gospodarki, 2011, s. 3), co sprawia, że głównymi beneficjentami programu są właśnie te firmy. Podobna jest sytuacja w SSE, gdzie ponad 80 ponad inwestycji to inwestycje firm zagranicznych. SSE nie wymagają wydatków z budżetu państwa, ponieważ zachęty inwestycyjne dotyczą zwolnienia z podatków. Ich roczny koszt wynosił średnio 1,2 miliarda złotych rocz-nie w latach 2007–2010.13 Natomiast koszt dotacji dla inwestorów zagranicznych w ramach tzw. programów inwestycyjnych to blisko 73 miliony złotych rocznie w latach 2011–2020 (Ministerstwo Gospodarki, 2011, s. 25). Oznacza to, że środki z UE pozwoliły zwiększyć dotacje dla inwestorów o ponad 900 milionów złotych rocznie w latach 2007–2013, a więc o kwotę ponad dwunastokrotnie wyższą od kwot wsparcia w formie grantów w okresie poprzednim. Dotacje te są związane z nowymi projektami BIZ wartości ponad 15 miliardów złotych, czyli dodatkowym napływem BIZ wartym ok. 4–5 miliardów dolarów, który będzie się materializował w miarę realizacji projektów.14

Pytanie, czy tę kwotę można uznać za wpływ Funduszy UE na zwiększenie BIZ w okresie 2007–2013, wymaga odpowiedzi na inne pytanie, a mianowicie – czy zachęty inwestycyjne są skuteczne w przyciąganiu BIZ? Początkowo w „przedglo-

13 Utracone korzyści z tytułu zwolnień od podatku CIT zwracają się z nawiązką . Wpływy budżetowe zwią-zane tylko z opodatkowaniem dochodów pracowników wyniosły w tym samym czasie ponad 2 miliardy złotych rocznie (Ministerstwo Gospodarki 2012, s . 39) .

14 Największe projekty o wartości powyżej 50 milionów euro wymagają zatwierdzenia przez Komisję Eu-ropejską . Dotyczy to 24 projektów (22 w przemyśle i 2 w usługach) . Według stanu z początku kwietnia 2013 roku, Komisja wyraziła zgodę na 2 projekty (Osiecki 2013, s . B1) .


125


balizacyjnej” literaturze światowej przeważała opinia, że zachęty inwestycyjne są stosunkowo mało ważnym czynnikiem w decyzjach lokalizacyjnych inwestorów w porównaniu do innych czynników, takich jak rozmiar i tempo wzrostu rynku, po-ziom dochodu na 1 mieszkańca, koszty produkcji, kwalifikacje zasobów ludzkich, dobra infrastruktura, otwartość na handel, stabilność polityczna i ekonomiczna oraz spójność i jakość przepisów regulujących działalność ekonomiczną oraz ich sprawna implementacja (Blomström i Kokko 2003, s. 4 i UNCTAD 1998, s. 103; zob. również tabela 3). Badania ekonometryczne dotyczące lat dziewięćdziesiątych i początku XXI wieku zaczęły jednak wykazywać, że wśród krajów przyjmujących o podobnej charakterystyce ekonomicznej zachęty inwestycyjne mogą przeważyć w wyborze lokalizacji. Dotyczy to zwłaszcza projektów pro-eksportowych, gdzie główną mo-tywacją inwestora jest obniżka kosztów produkcji i w przypadku których inwestor ma zwykle do wyboru kilka krajów w regionie, w którym zdecydował się ulokować inwestycję i z każdego z tych krajów ma identyczny, swobodny dostęp do rynku regionalnego, takiego na przykład, jak rynek Unii Europejskiej. Pracownicy agencji promocji inwestycji różnych krajów, którzy stykają się z inwestorami na co dzień, zwykle są w stanie podać przykłady firm, które po sporządzeniu krótkiej listy kra-jów, potencjalnych lokalizacji projektu, uzależniają wybór nie tylko od wysokości wsparcia, ale też od sprawności i szybkości załatwiania spraw proceduralnych, związanych ze wsparciem. Każda agencja z pewnością ma swoją listę „utraco-nych” projektów, choć nie jest skora do dzielenia się taką informacją. Waga zachęt lokalizacyjnych wzrosła w globalizacji wraz z rosnącą mobilnością firm w skali międzynarodowej, związanej z upowszechnieniem się off-shoringu dóbr finalnych, komponentów i usług, czyli podejmowaniem BIZ w krajach o niższych kosztach produkcji w celu zwiększenia efektywności. W rezultacie „studia ekonometryczne, które poprzednio oceniały zachęty inwestycyjne jako nieefektywne, obecnie dochodzą do wniosku, że stają się one bardziej skuteczną determinantą napływu BIZ” (Blomström i Kokko 2003, s. 5–6; Dunning i Lundan 2008, s. 687; oraz UNCTAD 2003, s. 125).15 Dotyczy to głównie subsydiowania projektów proeksportowych. Subsydiowanie inwestycji, których motywem jest dostęp do rynku kraju przyjmującego jest mniej uzasadnione – chy-ba, że można się spodziewać obiecujących efektów zewnętrznych, związanych np. z innowacyjnością inwestycji. Można więc przyjąć, że promocja przynosi efekty w postaci przyciągania inwestycji do kraju, chociaż ich skali nie da się precyzyjnie

15 Dunning i Lundan podają przykłady krajów, w których zachęty przyciągnęły znaczne inwestycje, takich jak Irlandia, Szwajcaria czy Singapur . Zaznaczają jednak, że wsparcie było częścią szerszej, skoordynowa-nej polityki przyciągania BIZ lub też towarzyszyły mu wysiłki mające na celu zwiększenie konkurencyjno-ści kraju jako miejsca lokalizacji inwestycji i poprawę warunków działalności wszystkich przedsiębiorstw, krajowych i zagranicznych .


126

Zbigniew Zimny

ustalić z powodu asymetrii informacji. Tylko inwestor wie, czy podjąłby projekt bez zachęty inwestycyjnej i zachowuje tę informację dla siebie. W sytuacji, w której wszystkie kraje, włączając w to głównych konkurentów, udzielają wsparcia inwe-storom, nie ma innego wyjścia jak robić to samo.

2.2. Innowacyjne przedsiębiorstwa i kapitał ludzki szansą na większe korzyści z BIZ i poprawę atrakcyjności inwestycyjnej

Korzyści kraju przyjmującego z BIZ wynikają z przewagi technologicznej oraz przewagi w zakresie wiedzy biznesowej KTN nad firmami krajowymi. Przewaga ta sprawia, że firmy zagraniczne są bardziej wydajne od krajowych i podnoszą ogól-ną efektywność gospodarki kraju przyjmującego, mogą stymulować jego eksport i wywierać korzystny wpływ na przemiany strukturalne, co, jak stwierdzono wyżej, miało miejsce w Polsce. Wejście firm zagranicznych o wyższości technologicznej do kraju wywiera również wpływ na przedsiębiorstwa krajowe, nazywany w literaturze ekonomicznej efektami zewnętrznymi (spillover), pozytywnymi i/lub negatywnymi (np. wypieranie przedsiębiorstw krajowych z rynku). Pozytywne efekty zewnętrzne polegają na przenikaniu wiedzy (technologicznej, organizacyjnej, dotyczącej zarzą-dzania czy marketingu) z firm zagranicznych do krajowych, wskutek czego rośnie wydajność i efektywność tych drugich z korzyścią dla całej gospodarki. Efekty zewnętrzne są szczególnie cenione przez ekonomistów, ponieważ są to korzyści, za które kraj przyjmujący nie płaci i wynikają z tego, że KTN nie jest w stanie zachować wiedzy, którą dysponuje dla siebie i w związku z tym ta wiedza rozprzestrzenia się w gospodarce kraju przyjmującego. Głównymi kanałami i przyczynami transmisji wiedzy z firm zagranicznych do krajowych są: (1) presja konkurencyjna związana z obecnością firm zagranicznych; (2) efekt demonstracji i naśladownictwo przez firmy krajowe lepszych praktyk i technologii firm zagranicznych; (3) przepływ personelu z firm zagranicznych do krajowych; (4) powiązania firm zagranicznych z ich klientami (tzw. powiązania „do przodu”, forward linkages) i z dostawcami (tzw. powiązania „do tyłu”, backward linkages). Pozytywnym efektom zewnętrz-nym sprzyjają również skupiska działalności gospodarczej w postaci klastrów czy parków technologicznych. W literaturze światowej jest wiele badań dotyczących występowania efektów ze-wnętrznych pod wpływem BIZ w krajach rozwijających się, rozwiniętych gospodar-czo i krajach transformacji ustrojowej, a także czynników, które warunkują wystę-powanie tych efektów w kraju przyjmującym BIZ. Wnioski nie są tak jednoznaczne jak te dotyczące wyższej efektywności firm zagranicznych niż krajowych. W wielu krajach rozwijających się pozytywne efekty zewnętrzne albo w ogóle nie wystąpiły, albo były słabsze od efektów negatywnych (takich jak wypieranie przedsiębiorstw


127


krajowych z rynku lub spychanie ich do mniej zaawansowanych rodzajów działal-ności). Najważniejszym czynnikiem warunkującym pozytywne efekty zewnętrzne, co do którego panuje pełna zgodność, jest zdolność absorpcyjna przedsiębiorstw krajowych, definiowana jako „zdolność wchłonięcia wiedzy stworzonej przez in-nych i zmodyfikowania jej dla własnych zastosowań, procesów i rutynowych dzia-łań” (Narula i Martin 2003, s. 23).16 Ogólnie chodzi o to, że proces absorpcji obcej technologii nie jest automatyczny i wymaga od przedsiębiorstwa korzystającego pewnego zasobu zdolności do opanowania i zaadaptowania tej technologii do własnych potrzeb. Stąd znaczenie zdolności absorpcyjnej. Jej powszechną miarą w badaniach ekonometrycznych są wydatki przedsiębiorstwa na B+R. Im wyższe wydatki, tym większa zdolność absorpcyjna. Na poziomie makroekonomicznym z kolei znaleziono związek między poziomem rozwoju kraju przyjmującego i jego zasobem kapitału ludzkiego a występowaniem efektów zewnętrznych. Ponadto zauważono, że KTN stosują bardziej zaawansowaną technologię w krajach i bran-żach, które dysponują większym zasobem wykwalifikowanych pracowników (Cre-spo i Fontoura 2007, s. 412–413).17 Kilka badań zwróciło uwagę na fakt, że efekty zewnętrzne mogą być zróżnicowane w regionach kraju przyjmującego: regiony bardziej rozwinięte, o wyższym poziomie wykształcenia mieszkańców, odnoszą większe korzyści z BIZ w postaci efektów zewnętrznych (Crespo i Fontoura 2007, s. 417). Jak stwierdzono w części pierwszej, badania ekonometryczne i ankietowe doty-czące lat dziewięćdziesiątych i początku XXI wieku wskazują, że pozytywne efekty zewnętrzne z obecności firm zagranicznych w Polsce wystąpiły na dość znaczną skalę i przeważały nad efektami negatywnymi, co sytuuje Polskę wśród mniej licz-nej grupy krajów o pozytywnych per saldo efektach zewnętrznych. Nie powinno to dziwić, ponieważ, choć innowacyjność krajowych przedsiębiorstw nie należy do mocnych stron gospodarki Polski, to dotyczy to porównań z przeciętną Unii Europejskiej, ale niekoniecznie z krajami rozwijającymi się o niższym poziomie rozwoju, które były przedmiotem badań i w których efekty zewnętrzne nie wystą-piły lub przeważały efekty negatywne. To samo dotyczy kapitału ludzkiego, mierzo-nego poziomem wykształcenia, a także znacznego zasobu w Polsce pracowników z doświadczeniami i obyciem z procesami produkcyjnymi. Występowaniu tych

16 Innym badanym aspektem jest różnica w poziomie technologicznym między inwestorem zagranicz-nym z firmą krajową, która sprzyja efektom zewnętrznym . Jedni badacze stwierdzili, że ta różnica nie może być za mała, bo transferowane korzyści będą również małe . Wielu zauważyło jednak, że efekty nasilają się wraz z rozmiarem różnicy technologicznej, ponieważ duża różnica stwarza większe szanse na podniesienie efektywności firm krajowych poprzez imitację zagranicznej technologii czy praktyk biznesowych . Jeśli jednak różnica jest za duża, firmy krajowe mogą nie być w stanie opanować nowej dla nich i nieznanej technologii .

17 Artykuł jest przeglądem literatury światowej na temat efektów zewnętrznych . W literaturze polskiej – zob . Gorynia et al . 2006 .


128

Zbigniew Zimny

efektów sprzyjała również intensywność konkurencji, stymulowanej dodatkowo otwartością Polski na handel i BIZ. Efekty zewnętrzne nie mają jednak charakteru jednorazowego, nie są ograni-czone w czasie i mogą być procesem ciągłym, wymagającym nieustannych zmian i adaptacji ze strony konkurujących i współpracujących ze sobą przedsiębiorstw zagranicznych i krajowych. W literaturze światowej zauważono na przykład wśród inwestorów zagranicznych w krajach przyjmujących tendencję do zwiększonego korzystania z dostawców krajowych w miarę wydłużania się pobytu inwestora w danym kraju, czyli do zacieśniania powiązań „wstecz” z firmami krajowymi, które są silnym źródłem pozytywnych efektów zewnętrznych. Tłumaczy się to rozwo-jem miejscowego przemysłu, co prowadzi do pojawiania się nowych dostawców, świadomą polityką KTN, liczniejszymi kontaktami miedzy przedsiębiorstwami zagranicznymi i krajowymi, które wiedzą, że kraje przyjmujące cenią sobie wy-korzystywanie firm krajowych jako dostawców, a także programami niektórych krajów przyjmujących, które do tego zachęcają (Blomström i Kokko 1998, s. 16; oraz Moran et al. 2005, s. 393). Kierując się wskazaniami literatury dotyczącymi czynników ułatwiających korzyści zewnętrzne można założyć, że Program Innowacyjna Gospodarka zawie-ra szereg komponentów, których realizacja może sprzyjać efektom zewnętrznym w gospodarce polskiej. Dotyczy to zwłaszcza działań, których celem jest zwiększe-nie zdolności innowacyjnej polskich przedsiębiorstw, a konkretnie zwiększenie ich wysiłku badawczo-rozwojowego. Ale bliższe przyjrzenie się tym działaniom utwierdza z kilku powodów w przekonaniu, że jest to złudzenie. Po pierwsze przed-siębiorstwa stanowią niewielką część beneficjentów programów mających na celu intensyfikację B+R. Po drugie wśród przedsiębiorstw korzystających z funduszy na innowacje zdecydowanie przeważają przedsiębiorstwa o rozmiarach mikro oraz małych i średnich (MSP), podczas gdy w działalności B+R zdecydowanie przeważają przedsiębiorstwa duże.18 Po czwarte skutkiem niskiego udziału przed-siębiorstw we wsparciu działalności B+R ze środków unijnych jest niewielkie zna-czenie tych środków w ogólnych wydatkach przedsiębiorstw na B+R. Po piąte, wskaźniki realizacji celów Narodowej Strategii Spójności dotyczące podniesienia konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw w tym wysiłku B+R są dalekie od realizacji, a innowacyjność przedsiębiorców spada zamiast rosnąć. W ramach tzw. osi priorytetowej 1, „Badania i rozwój nowoczesnych techno-logii”, przewidziano dofinansowanie projektów obejmujących przedsięwzięcia tech-niczne, technologiczne lub organizacyjne (badania przemysłowe i prace rozwojowe)

18 Np . w latach 2009–2011 60% przedsiębiorstw aktywnych innowacyjnie stanowiły przedsiębiorstwa o zatrudnieniu 250 i więcej osób, a kolejne 32% to firmy o zatrudnieniu 50–249 osób (GUS 2012b, s . 21) .


129


realizowane przez przedsiębiorców i ich grupy.19 Jest też szereg działań dotyczących rozwoju potencjału badawczego, ale dotyczą one głównie jednostek i ośrodków naukowych, a nie przedsiębiorstw. Według stanu z połowy roku 2012, przedsię-biorcy skorzystali z 30 procent przyznanego dofinansowania, a reszta przypadła w udziale szkołom wyższym, instytutom badawczym i innym placówkom nauko-wym. W ramach projektów realizowanych przez przedsiębiorstwa przeważającą grupę stanowią MSP (MRR 2012, s. 23). Oś priorytetowa 2 dotyczy tworzenia i rozwoju infrastruktury sfery B+R, ale znowu głównie na wyższych uczelniach, w instytutach badawczych i naukowych, na które przypadło w połowie 2012 prawie 80 procent rozdysponowanych środków – a na przedsiębiorstwa tylko 13 procent (MRR 2012, s. 26). Oś priorytetowa 3, „Inwestycje w przedsięwzięcia innowacyjne”, przewiduje „stymulowanie działalno-ści B+R przedsiębiorstw”, ale kładzie więcej nacisku na wdrożenia wyników prac będących rezultatem różnych programów niż na działalność B+R. Jeden z typów projektów dotyczy doradztwa i inwestycji niezbędnych do rozwoju działalności B+R, prowadzonej przez przedsiębiorców (ibidem.). Pozostałe działania dotyczą innych aspektów, które mogłyby potencjalnie mieć znaczenie w kontekście BIZ. Priorytet 4 kładzie nacisk na wdrożenia innowacji, czyli inwestycje wprowadzające prace B+R, ale też przewiduje stymulowanie działalności B+R przedsiębiorstw. To są tylko przykłady najważniejszych działań, które stwarzają szanse na sty-mulowanie działalności B+R przedsiębiorstw. Bardziej drobiazgowa analiza po-zwoliłaby zapewne zidentyfikować więcej programów, które dawałyby szanse na intensyfikację działalności B+R w przedsiębiorstwach, która w czołowych kra-jach innowacyjnych świata odbywa się w 60–70 procentach (UNCTAD 2005, s. 277–288), podczas gdy w Polsce – zaledwie w 27 procentach (GUS 2012a, s 49). W Polsce wyraźnie widać, że cele polityki innowacyjnej nie są osiągane, a wskaźniki innowacyjności przedsiębiorstw pogarszają się. Nakłady sektora przedsiębiorstw na B+R wzrosły niewiele między 2006 i 2010 rokiem – z 0,18 procenta do 0,2 procenta PKB i jest im jeszcze daleko do celu 0,4 procenta przewidzianego w 2013 roku. Udział przedsiębiorstw przemysłowych ponoszących nakłady na działalność innowacyjną w ogóle obniżył się z 37 do 30 procent (wobec zakładanych 60 procent w roku 2013). Nie zostaną również osiągnięte wskaźniki patentów zgłoszonych do European Patent Office (EPO) i uzyskanych od Urzędu Patentów i Technologii Stanów Zjednoczonych (United States Patent and Technology Office) (MRR 2012, s. 45). Działalność innowacyjna przedsiębiorstw mierzona udziałem tych aktyw-nych innowacyjnie w ogólnej liczbie przedsiębiorstw osłabła w latach 2009–2011 w porównaniu do lat 2008–2010 we wszystkich sferach działalności innowacyjnej:

19 Działania w programie Innowacyjna Gospodarka, https://www .poig .gov .pl, s . 1 .


130

Zbigniew Zimny

innowacjach produktowych i procesowych (GUS 2012b, s. 21), organizacyjnych (tamże, s 36) i marketingowych (tamże, s. 42). Spadł również udział przychodów ze sprzedaży nowych lub ulepszonych produktów w sprzedaży ogółem (tamże, s. 49). Przewidziane programem Innowacyjna Polska działania obejmują również wsparcie dla klastrów, parków naukowo-technologicznych i centrów transferu tech-nologii. Klastry i parki technologiczne, jeśli przyciągnęłyby BIZ, mogłyby stać się kolejnym kanałem transmisji wiedzy. Ale jak na razie, jeśli chodzi o klastry, których jest już około 250, nie ma to chyba miejsca, ponieważ większość z nich, według raportu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, jest mocna w reklamie i PR, a słabo realizuje swe główne funkcje dotyczące współpracy firm polegającej na wspólnych działaniach na rynku, tworzeniu nowych technologii czy wspólnych zamówieniach i zakupach (Zachariasz 2012). Wyjątkiem jest Dolina Lotnicza na Podkarpaciu, która skupia firmy krajowe i zagraniczne, centra B+R w przedsiębior-stwach i na wyższej uczelni oraz wspiera kształcenie na rzecz branży na poziomie zawodowym i wyższym.20

Konkludując: nie ma podstawy do stwierdzenia, że Program Innowacyjna Gospodarka przyczynił się do zwiększenia zdolności absorpcyjnej polskich przedsiębiorstw, która jest warunkiem zwiększenia korzyści z przenikania wiedzy od firm zagranicznych do polskich. Zdolność innowacyjna polskich przedsiębiorstw zamiast wzrastać obniża się. Głównym adresatem Programu są jednostki inne niż przedsiębiorstwa, a wśród nielicznych przedsiębiorstw, które w Programie uczestniczyły, przeważają jednostki o niewielkich rozmiarach zamiast przedsiębiorstw dużych, które dominują w działalności innowacyjnej. Np. w 2010 roku przedsiębiorstwa pozyskały jedynie 5,5 procenta środków z UE (włącznie z wkładem polskim) przeznaczonych na prace badawcze i rozwojowe i w rezultacie środki te stanowiły zaledwie 3,2 procenta ogólnych nakładów przedsiębiorstw na B+R (GUS 2012a, s. 57). Jak już stwierdzono powyżej, kapitał ludzki ma znaczenie zarówno dla przy-ciągania BIZ, jak i odnoszenia z nich korzyści. Kapitał ludzki o wysokich kom-petencjach sprzyja pozytywnym efektom zewnętrznym, a KTN stosują bardziej zaawansowaną technologię w krajach i branżach, które dysponują większym za-sobem wykwalifikowanych pracowników. Jest on więc czynnikiem sprzyjającym przesuwaniu BIZ w kierunku projektów o wyższej wartości dodanej. Jeśli idzie o program Kapitał Ludzki, to jednym z jego deklarowanych celów jest „uczynienie z Polski bardziej atrakcyjnego miejsca do lokowania inwestycji”. Ale cel ten nie zna-lazł przełożenia na programy operacyjne i można się tylko domyślać, jak niektóre programy mające znaczenie w kontekście BIZ mogą sprzyjać realizacji tego celu.

20 Rzeszowska Dolina Lotnicza. Szansa na rozwój regionu, portal „Wyborcza .Biz”, http://wyborcza .biz/biz-nes/2029020,101716,13378711 .html [dostęp: 12 .12 .13] .


131


Program Kapitał Ludzki kładzie nacisk na podniesienie poziomu aktywności zawodowej oraz zdolności do zatrudnienia osób bezrobotnych i biernych zawo-dowo (na te dwie grupy przypadło w połowie 2012 roku 62 procent udzielonego wsparcia), zmniejszenie obszarów wykluczenia społecznego, poprawę zdolności adaptacyjnej pracowników i przedsiębiorstw do zmian zachodzących w gospodarce, poprawa stanu zdrowia osób pracujących, upowszechnienie edukacji społeczeństwa (m.in. poprzez zwiększenie jakości usług edukacyjnych), usprawnienie administra-cji publicznej i wzrost spójności terytorialnej kraju.21

Kilka komponentów Programu może mieć znaczenie dla BIZ. Dotyczy to zwłasz-cza wykorzystania funduszy na podniesienie atrakcyjności kształcenia na wyższych uczelniach na kierunkach matematyczno-przyrodniczych i technicznych (tzw. kie-runkach zamawianych). Zakładając, że program tych kierunków odpowiada po-trzebom praktyki gospodarczej, wsparcie to powinno zaowocować w przyszłości absolwentami o specjalnościach poszukiwanych zarówno przez polski przemysł jak i inwestorów zagranicznych. W połowie 2012 roku wsparciem objętych było blisko 70 tysięcy studentów I roku (MRR 2012a, s. 5). Ale wskaźnik udziału absolwentów szkół wyższych na kierunkach zamawianych w ogólnej liczbie absolwentów pogor-szył się z 18,8 procenta w 2006 roku do 17,6 procenta w 2010 roku, oddalając się od zakładanego wskaźnika 22 procent w 2013 roku (MRR 2012a, s. 25). Podobne znaczenie z punktu widzenia BIZ i polskiej gospodarki może mieć wdrożenie programów rozwojowych w ponad 3,1 tysiąca szkół i placówek kształ-cenia zawodowego (tamże), znowu pod warunkiem, że te programy przybliżą kwa-lifikacje zawodowe absolwentów do potrzeb rynku pracy, co już ma miejsce, ale jeszcze w niedostatecznym stopniu. Według raportu MEN o szkołach zawodowych, dostosowywanie procesu kształcenia do wymogów rynku pracy, w tym zwłaszcza do lokalnej jego specyfiki dotyczy nielicznej grupy szkół i centrów kształcenia praktycz-nego [CKP]. Programy nauczania bywają przez pracodawców krytykowane jako zbyt teoretyczne, oderwane od nowoczesnych technologii i rozwiązań (…) Program nauczania w zawodzie realizowany jest we współpracy z pracodawcami tylko przez co trzecią szkołę i CKP (MEN 2011, s. 16–17). Z punktu widzenia atrakcyjności inwestycyjnej obiecująco brzmi również prio-rytet V programu („Dobre rządzenie”), mający na celu modernizację systemów zarządzania i podniesienie kompetencji administracji publicznej, a także poprawę zdolności regulacyjnych administracji. Nadmierna biurokracja, niejasna i często arbitralna interpretacja przepisów, niespójność prawa i reguł i częste ich zmiany, znajdują się od lat, wraz z infrastrukturą transportową, na czele listy barier, obni-żających atrakcyjność Polski dla inwestorów zagranicznych.

21 „O programie”, http://www .efs .gov .pl [dostęp: 12 .12 .2013] .


132

Zbigniew Zimny

Trudno powiedzieć, na ile fundusze unijne przyczynią się do obniżenia tych barier. Ale losy jednego projektu, ważnego dla podejmowania działalności gospo-darczej, nie napawają optymizmem. Chodzi o projekt dotyczący „uproszczenia procedur związanych z podejmowaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej poprzez ich elektronizację i wdrożenie idei jednego okienka”, który jest opóźniony z powodu nieprawidłowości w realizacji, które spowodowały wstrzymanie zatwier-dzania wniosków o płatności (MRR 2012a, s. 52 i 54). Idea „jednego okienka” funkcjonuje w Polsce od lat, ale nie doczekała się jeszcze pozytywnej realizacji. Jedno okienko byłoby dogodnym uproszczeniem dla wszystkich przedsiębiorców, ale w szczególności dla inwestorów zagranicznych, mniej obeznanych z lokalnymi przepisami i procedurami. Inny przykład dotyczy średniego czasu egzekucji spo-rów sądowych, istotnego z punktu widzenia rozstrzygania sporów gospodarczych: wskaźnik pozostał od 2007 roku na niezmienionym poziomie 830 dni, ponad czte-ry razy wyższym od 200 dni, które planowano osiągnąć w 2013 roku. W ramach priorytetu dotyczącego „Dobrego rządzenia” przeprowadzono szkolenia 4 tysięcy pracowników administracji publicznej (z 12,5 tysięcy zamierzonych), którzy zaj-mują się rejestracją działalności gospodarczej oraz udzielaniem koncesji i zezwoleń. Ministerstwo Gospodarki przygotowało również 125 propozycji uproszczeń ustaw najistotniejszych z punktu widzenia działalności gospodarczej (MRR 2012a, s. 53). Nie wygląda na to, żeby te działania doprowadziły do zauważalnej poprawy klimatu inwestycyjnego. Badania tego klimatu i barier w podejmowaniu BIZ, przeprowa-dzone w drugiej połowie 2012 roku wśród firm zagranicznych w Polsce, których wyniki są przedstawione w dalszej części rozdziału, wskazują na brak zauważalne-go postępu. Przegląd celów, działań i osiąganych wskaźników programów Innowacyjna Gospodarka i Kapitał Ludzki pokazuje, że słaby jest ich związek z celem naczelnym jednego z tych programów, jakim jest uczynienie z Polski bardziej atrakcyjnego miejsca do lokowania inwestycji. Nazwy niektórych działań są obiecujące z punktu widzenia zwiększenia potencjału odnoszenia korzyści zewnętrznych z obecności firm zagranicznych w Polsce, ale po zajrzeniu do środka tych programów okazuje się, że w małym stopniu dotyczą one przedsiębiorstw, nie osiągają zamierzonych ce-lów (klastry), są dalekie od zamierzonych wskaźników lub wskaźniki się pogarszają (innowacyjność i wydatki przedsiębiorstw na B+R). To samo dotyczy nielicznych działań, które mogą mieć znaczenie dla korzyści z BIZ i poprawy klimatu inwesty-cyjnego („jedno okienko”, rozstrzyganie sporów, kierunki zamawiane, uproszczenie działalności gospodarczej). Jeśli chodzi o korzyści zewnętrzne, można dodać, że, w przeciwieństwie do Polski, szereg krajów (takich jak India, Singapur, Irlandia, Węgry, czy Malezja), a także regionów wewnątrz krajów, docenia ich znaczenie i ma specjalne progra-


133


my mające na celu zachęcenie firm zagranicznych do korzystania z dostawców krajowych i ułatwienie tzw. powiązań „do tyłu” (backward linkages). Do takich krajów należy również Republika Czeska, która wykorzystuje do tego celu fundusze UE. Programy te miały i mają szereg cech wspólnych. Po pierwsze opierały się na identyfikacji potrzeb KTN w zakresie zakupów komponentów i usług. Po drugie obejmowały identyfikację potencjału krajowego w zakresie produkcji tych usług i komponentów. Po trzecie zawierały elementy wsparcia w celu podniesienia kon-kurencyjności firm krajowych i spełnienia wymogów KTN. Po czwarte niektóre programy oferowały KTN zachęty do nawiązywania współpracy z miejscowymi firmami na zasadach komercyjnych. W realizacji tych programów popełniano szereg błędów, które prowadziły do ich modyfikacji i usprawnień. Dostosowywano je również do zmieniających się potrzeb inwestorów oraz krajów. Z biegiem czasu zaczęto je wykorzystywać do podniesienia jakości BIZ w kierunku podejmowa-nia bardziej skomplikowanych rodzajów działalności o wyższej wartości dodanej. Programy te – zwłaszcza po modyfikacjach dostosowujących je do realiów każdej gospodarki – stały sie pożytecznym instrumentem zwiększania przez kraje korzyści z BIZ.22 Podobny program byłby bardzo pożyteczny również w Polsce.

2.3. Infrastruktura jako determinanta BIZ

Dobra infrastruktura – nowoczesne i tanie usługi telekomunikacyjne, niezawodne i nie za drogie dostawy energii elektrycznej czy dobre i efektywne drogi i autostra-dy i połączenia kolejowe oraz ich integracja z portami pozwalająca na transport multimodalny – wpływa na konkurencyjność wszystkich przedsiębiorstw, które korzystają z tych i innych usług (wodociągów, kanalizacji) związanych z infra-strukturą w tym czy innym stopniu. W związku z tym w przypadku BIZ w inne rodzaje działalności niż usługi infrastrukturalne jakość i cena tych usług jest jed-nym z kluczowych komponentów, określających atrakcyjność kraju przyjmującego dla inwestorów zagranicznych. Doskonała infrastruktura przyczyniła się do suk-cesu takich krajów jak Singapur czy Irlandia w przyciąganiu BIZ i wykorzystaniu ich w rozwoju gospodarczym. Z kolei słaba infrastruktura lub jej brak jest jedną z głównych przyczyn słabych wyników krajów afrykańskich w przyciąganiu BIZ. W licznych badaniach światowych opartych na analizie ekonometrycznej do-tyczących determinantów BIZ w krajach przyjmujących, infrastruktura pojawia się rzadko jako zmienna kontrolna i jeszcze rzadziej jest głównym przedmiotem badania. Jedno z tych badań, dotyczące 66 krajów rozwijających się, rozwinię-tych i transformacji ustrojowej w latach 1982–1994 jest szczególnie interesujące,

22 Omówienie tych programów, jak również rekomendacje dla polityki zacieśniania powiązań między firmami krajowymi i zagranicznymi, zob . UNCTAD 2001, s . 127–216 .


134

Zbigniew Zimny

ponieważ rozróżniono w nim wpływ dostępności infrastruktury w krajach przyj-mujących na ogólne zaangażowanie KTN (amerykańskich i japońskich) w BIZ w tych krajach i zaangażowanie KTN w BIZ mające na celu obniżenie kosztów produkcji, czyli o charakterze proeksportowym. Zmienne kontrolne dotyczyły dostępności infrastruktury transportowej, telekomunikacyjnej, energetycznej i in-formacyjnej. Rezultaty obliczeń ekonometrycznych pozwoliły wyciągnąć wniosek, że przy innych czynnikach stałych dostępność fizycznej infrastruktury znacznie zwiększa atrakcyjność kraju jako miejsca lokalizacji inwestycji przez KTN. Do-stępność infrastruktury okazała się szczególnie ważna dla przyciągania inwestycji proeksportowych, prowadząc do konkluzji, że na decyzje KTN dotyczące lokalizacji tych inwestycji w krajach goszczących wpływa w znacznym stopniu infrastruktura (Kumar 2001, s. 16). Wagę usług związanych z infrastrukturą potwierdza studium OECD dotyczące roli usług w kształtowaniu konkurencyjności przemysłu prze-twórczego, w którym autorzy zauważają, że usługi pośrednie, takie jak transport, usługi użyteczności publicznej i usługi telekomunikacyjne są świadczone na rzecz przedsiębiorstw przemysłowych przez dostawców zewnętrznych. Po czym konkludu-ją, że jakość i koszt tych podstawowych usług wpływa na konkurencyjność przemy-słu, a ponadto mogą być ważnym czynnikiem wpływającym na decyzje firm, gdzie ulokować działalność produkcyjną (Nordas i Kim 2013, s. 15). Znaczenie infrastruktury jest różne dla inwestorów kierujących się rozmaitymi motywacjami przy podejmowaniu inwestycji za granicą. Różne jest też znacze-nie składników infrastruktury dla różnych rodzajów BIZ. Nieprzerwane dostawy energii są ważne dla wszystkich inwestorów, ale mają znaczenie przede wszystkim dla producentów dóbr energochłonnych, dla których będzie się też liczyć bardziej cena energii. To samo dotyczy dostępności wody, która jest ważna w procesach produkcyjnych zużywających znaczne jej ilości. Infrastruktura transportowa de-cyduje o czasie, koszcie i sposobie (transport multimodalny lub tradycyjny) wy-wiezienia towarów z kraju w przypadku eksportu dóbr fizycznych. Jeśli w danym kraju jest dużo gorsza niż w krajach sąsiednich, mających identyczny dostęp do rynków regionalnych i podobne koszty siły roboczej, może przesądzić o wyborze innych lokalizacji jako miejsca inwestycji, co zostało potwierdzone w przedsta-wionym powyżej badaniu. Różnice w dostępności infrastruktury transportowej, a zwłaszcza drogowej, między regionami kraju przesądzają również o ulokowaniu inwestycji proeksportowych wewnątrz kraju. Z infrastruktury telekomunikacyjnej korzystają wszystkie przedsiębiorstwa, ale jest ona szczególnie ważna dla inwesto-rów w usługach biznesowych przeznaczonych na eksport, które, dzięki rewolucji teleinformatycznej, mogą być przesyłane na odległość za pośrednictwem sieci te-lekomunikacyjnych i stały się przedmiotem handlu międzynarodowego.


135


W przypadku BIZ, których motywacją jest dostęp do rynku krajowego pań-stwa przyjmującego (co dotyczy zwłaszcza usług, które są „nietransportowalne”, a także inwestycji przemysłowych nakierowanych na rynek wewnętrzny), teore-tycznie stan infrastruktury powinien mieć mniejsze znaczenie. Tacy inwestorzy konkurują bowiem z przedsiębiorstwami krajowymi, którzy korzystają z tej samej infrastruktury, w związku z czym jej stan ani nie pogarsza, ani nie polepsza pozycji konkurencyjnej tych pierwszych. A zgodnie z teorią BIZ, KTN to przedsiębiorstwo, które ma przewagę konkurencyjną nad przedsiębiorstwami kraju przyjmującego (wynikającą np. z wyższości technologicznej), która pozwala mu zrekompensować z nadwyżką dodatkowe koszty i niedogodności działania w obcym kraju, których nie muszą ponosić przedsiębiorstwa krajowe. Jeśli chodzi o Polskę, ogólnie rzecz biorąc, stan infrastruktury telekomunika-cyjnej, energetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej można uznać za zadowalający i nie stanowiący przeszkody w przyciąganiu BIZ.23 To samo dotyczy infrastruktury transportu lotniczego, która uległa w ostatnich latach znacznej poprawie w związku z modernizacją wielu lotnisk i budową nowych. Pojawienie się w Polsce tanich linii lotniczych znacznie obniżyło koszty transportu lotniczego. Najbardziej problema-tyczna jest infrastruktura drogowa i kolejowa. Mimo pewnej poprawy tej pierwszej w związku z przygotowaniami do mistrzostw Europy w piłce nożnej EURO 2012, jej stan trudno uznać za zadowalający. To, że infrastruktura w pozostałych dziedzi-nach nie stanowi bariery w przyciąganiu BIZ, nie jest równoznaczne z faktem, że stanowi ona w tej dziedzinie atut konkurencyjny. Porównanie jakości infrastruktury transportu lotniczego i energii elektrycznej w Polsce i w krajach, które są głównymi konkurentami Polski w przyciąganiu BIZ (Republika Czeska, Słowacja i Węgry) nie wypada dla Polski korzystnie (tabela 2). Polska pozostaje w tyle w każdym z tych porównań z wyjątkiem jednego: transport lotniczy w Polsce jest lepszy niż na Sło-wacji. W przypadku infrastruktury drogowej i kolejowej różnice są bardzo duże.

Tab. 2. Polska i jej konkurenci o BIZ: jakość infrastruktury, 2012

Miejsce na świecie Ocena (1 najgorsza, 7 najlepsza)

Kategoria Polska Czechy Słowacja Węgry Polska Czechy Słowacja Węgry

Drogi 124 77 78 69 2 .6 3 .7 3 .7 4 .0

Koleje 77 28 28 42 2 .4 4 .6 4 .5 3 .5

Transport lotniczy 105 21 124 91 3 .8 6 .0 3 .4 4 .2

Elektryczność 47 16 25 40 5 .5 6 .5 6 .3 5 .7

Ogółem 79 28 70 51 4 .0 5 .5 4 .3 4 .8

Źródło: Schwab 2012

23 Tak jednak nie musi być zawsze, jeśli nie będą podejmowane inwestycje infrastrukturalne . Wątpliwości na przyszłość budzi zwłaszcza energetyka, w której moce wytwórcze są w wielu przypadkach bliskie zużycia .


136

Zbigniew Zimny

W programie pomocowym UE na lata 2007–2013 wszystkie kraje Grupy Wy-szehradzkiej, Republika Czeska, Słowacja i Węgry, a także Polska, przeznaczyły najwięcej środków pomocowych UE na poprawę infrastruktury transportowej: między ponad 20 (Polska) a 28 procent (Republika Czeska) ogólnej sumy środków uzyskanych od UE. Zważywszy na większe rozmiary Polski niż pozostałych krajów Grupy, planowane wydatki Polski na transport wyniosły 14,4 miliarda euro, w po-równaniu do około 6 miliardów euro wydatków Węgier i Republiki Czeskiej i ponad 3 miliardów euro wydatków Słowacji. Wraz z tzw. wkładem własnym faktyczne finansowanie miało być o ¼ większe i w przypadku Polski wynieść 19,4 miliarda euro.24 Stwarzało to nadzieję na zmniejszenie dystansu Polski do jej głównych konkurentów w staraniach o BIZ pod względem gęstości i jakości infrastruktu-ry transportowej. Według stanu z 1 listopada 2012, wartość dofinansowania przez UE trans-portu w Polsce, według zawartych umów o dofinansowaniu, została zrealizowana w 79 procentach – nieco poniżej średniego wyniku dla całego programu „Infra-struktura i Środowisko” (81 procent). Wystąpiły jednak znaczne różnice w stopniu „zakontraktowania” dwóch głównych priorytetów w sektorze transportu: „drogo-wej i lotniczej sieci TENT-T” (priorytet 6 o planowanych całkowitych wydatkach, włącznie z wkładem własnym, wynoszącym 10,5 miliarda euro) i „transport przy-jazny środowisku” (priorytet 6 – 12,1 miliarda euro), który wyniósł, odpowiednio 97,6 procenta i 54,6 procenta.25

Niezły wynik finansowy nie zmienia jednak faktu, że w związku z wystąpieniem znanych i szeroko opisywanych przez media różnorakich i ciągnących się w trakcie realizacji programu transportowego trudności z realizacją kontraktów na budowę dróg i autostrad,26 zamierzone wskaźniki nie tylko nie zostaną osiągnięte, ale ich realizacja będzie daleka od zamierzonej. Mimo więc pewnej poprawy, Polska po-zostanie nadal w tyle za swoimi konkurentami o BIZ pod względem infrastruktury transportowej, a zwłaszcza drogowej i kolejowej. Jeśli chodzi o transport drogowy, w latach 2008–2012 długość autostrad w Pol-sce zwiększyła się o 703 kilometry, do 1,366 kilometrów, co stanowi 78 procent zakładanego przez program wskaźnika długości autostrad w 2013 roku. W przy-padku dróg ekspresowych opóźnienie jest jeszcze większe. W tym samym czasie zbudowano ich 770 kilometrów, zwiększając ich długość do 1,100 kilometrów,

24 „Program Infrastruktura i Środowisko”, Portal Funduszy Strukturalnych, http://funduszestrukturalne .gov .pl [dostęp: 12 .12 .2013] .

25 Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR), Informacja miesięczna z realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, załącznik 1, listopad 2012 .

26 Najświeższą z tych trudności było wstrzymanie na początku 2013 roku przez Komisję Europejską wypłaty 3,5 mld złotych z dotacji UE na budowę dróg, po tym jak polska prokuratura przedstawiła akt oskarżenia grupie menadżerów firm budowlanych (A . Kublik, Jak wjedziemy w 2020 rok, „Gazeta Wyborcza”, 4 .02 .2012, s . 18) .


137


wobec zakładanego w 2013 wskaźnika 2,555 kilometrów. A więc stopień realizacji na rok przed zakończeniem programu wynosi zaledwie niecałe 43 procent (MRR 2012a, s. 31 i Kublik 2013, s. 20).27 W rezultacie główne miasta Polski, mimo za-powiedzi i planów, nadal nie są połączone autostradami, a znaczna część Polski pozostaje poza zasięgiem zarówno autostrad, jak i dróg ekspresowych. Problemem są również drogi krajowe. Według raportu firmy konsultanckiej Ernst & Young, w 2010 roku 19 procent całej sieci tych dróg nadawało się do natychmiastowego remontu, a kolejne 22 procent było w stanie „niezadowalającym”. Ale i tu nastąpiła pewna poprawa: w roku 2004 odsetki te wynosiły, odpowiednio, 25,8 procenta i 28,7 procenta.28

Sprawozdanie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (MRR) z realizacji Na-rodowych Strategicznych Ram Odniesienia za 2011 rok nie podaje wskaźników docelowych dla transportu lotniczego, ale skądinąd wiadomo, że pod tym wzglę-dem nastąpiła wyraźna poprawa. W związku z mobilizacją przed EURO 2012 i z wykorzystaniem funduszy pomocowych Unii, zmodernizowano i rozbudowano kosztem 1,7 miliarda złotych porty lotnicze w Warszawie, Gdańsku, Wrocławiu i Poznaniu,29 a także w innych miastach oraz otwarto kilka nowych lotnisk, m.in., w Modlinie i Lublinie. Ale i tu nie obyło się bez wpadek: lotnisko w Modlinie zo-stało zamknięte pod koniec 2012 roku na wiele miesięcy w związku z koniecznością remontu pasa startowego. W sumie jednak poprawa infrastruktury wraz z libera-lizacją międzynarodowego transportu lotniczego spowodowała zainteresowanie Polską tanich linii lotniczych i wpłynęła na znaczny wzrost liczby połączeń Polski ze światem i, co ważniejsze, na obniżenie cen transportu lotniczego. Ten w miarę pozytywny obraz mąci jednak niepewny los narodowego przewoźnika, LOT-u, który kolejny rok z rzędu wymaga wsparcia ze strony rządu. Ponadto z 11 portów lotniczych tylko trzy (w Katowicach, Krakowie i Gdańsku) są połączone z auto-stradą lub drogą szybkiego ruchu i tylko dwa – w Krakowie i Warszawie – mają połączenie kolejowe z centrum miasta (MTBiGM 2013, s. 18). Według sprawozdania MRR, Polska jest na dobrej drodze do realizacji wskaź-nika poprawy infrastruktury kolejowej. W latach 2007–2010 długość linii kole-jowych dostosowanych do prędkości 160 km/godz. i więcej wydłużyła się o 373 kilometry, do 1,680 kilometrów, zbliżając się znacznie do zakładanej w 2013 roku długości 1786 kilometrów (MRR 2012a, s. 31). Ale te szybkie linie stanowią zaledwie 6,7 procenta długości głównych szlaków kolejowych (MTBiGM 2013, s. 14). Spra-wozdanie informuje również o znacznych wydatkach na wymianę i modernizację

27 Należy podkreślić, że część nowych autostrad sfinansowali inwestorzy prywatni, którzy eksploatują na podstawie koncesji 460 km autostrad .

28 Polskie drogi dziurawe jak ser. 40 procent do szybkiego remontu, „Gazeta Wyborcza”, 17 .05 .2012 .29 Rekordowe inwestycje lotnisk na Euro 2012, „Obserwator finansowy .pl”, 25 .01 .2012 .


138

Zbigniew Zimny

taboru kolejowego w ramach 17 umów o dofinansowanie na kwotę 1,65 miliarda złotych.30 Ale realizacja programu modernizacji kolei jest znacznie opóźniona. Do początku 2013 roku wydano niewiele ponad połowę z 20 miliardów złotych przeznaczonych na inwestycje spółek kolejowych (Osiecki 2013, s. B4).31

Można więc uznać, że poza pewnym wydłużeniem torów dostosowanych do większej prędkości, infrastruktura kolejowa niewiele się zmieniła. A jej stan po-zostawia dużo do życzenia. Niezbędne działania w celu jej polepszenia to w więk-szości przypadków nie budowa nowych linii, lecz modernizacja istniejących, która postępuje bardzo wolno. W związku ze złym stanem technicznym linii kolejo-wych, od 2001 roku stopniowo ograniczano prędkość na tysiącach kilometrów torów. W latach 2001–2006 zwiększono obowiązującą prędkość na 4,476 km to-rów, a zmniejszono na 13,151 km. W latach 2006–2009 ta tendencja się odwróciła (MTBiGM 2013, s. 14), ale w 2010 roku na połowie torowisk pociągi musiały jechać z prędkością poniżej 80 km/godz., żeby nie ryzykować wypadnięcia z torów. Po-ciągi towarowe poruszają się w Polsce ze średnią prędkością 23 km/godz., wobec 60 km/godz. w Niemczech.32 Z powodu braku wystarczającej liczby nowoczesnych baz przeładunkowych oraz powiązań z transportem morskim i drogowym przewóz towarów w Polsce jest mało elastyczny i drogi.33 Innym problemem jest przestarzały tabor kolejowy. Np. w spółce PKP Cargo, wydzielonej wiele lat temu z grupy PKP, zajmującej się przewozem towarów, ponad połowa z około 3 tysięcy lokomotyw jest starsza niż 35 lat. Większość spośród 75 000 wagonów w posiadaniu spółki pochodzi z czasów PRL-u i nie są one dostosowane do przewozu specjalistycznych ładunków.34 W rezultacie większość przewozów towarowych w Polsce ma charakter lokalny, a udział kolei w przewozach ładunków i pasażerów spada (z 23,3 procenta w 2000 roku do 13,3 procenta w roku 2009) (MTBiGM 2013, s. 14). Ale nawet zmodernizowane trasy kolejowe mogą nie wytrzymać w przyszłości konkurencji z transportem autostradami. Na trasie kolejowej Warszawa – Poznań – Berlin, która została unowocześniona jako pierwsza, trzystukilometrowy odcinek między Warszawą i Poznaniem zajmuje wciąż 2,5 godziny jazdy. Porównywalna trasa między Warszawą a Krakowem na unowocześnionej Centralnej Magistrali

30 Tamże, s . 34 .31 Jednym z powodów niewykorzystania środków jest niezdolność do przygotowania odpowiedniej liczby

projektów, wiążącej się m .in . z brakiem specjalistów, a także z inercją państwowej spółki PKP PŁK . Przy-kładem jest trwająca od 2003 roku modernizacja linii kolejowej Warszawa–Łódź (Polska kolej: historia upadku, 2011, „Forsal .pl”, s . 2) .

32 Autostrady i kolej w Polsce: gospodarka zyska, przyroda nie może stracić, „Forsal .pl”, s . 1 .33 Polska kolej: historia upadku, 2011, „Forsal .pl”, s . 1 .34 Tamże . W rezultacie pozycja PKP Cargo na rynku przewozów towarowych słabnie i pięć lat po liberalizacji

rynku przewozów kolejowych udział spółki, byłego monopolisty, w przewozach (według wagi) wynosił już tylko 42 procent . Polska jest jednak jednym z nielicznych krajów UE, w których rynek przewozów towarowych poddano prawom konkurencji .


139


Kolejowej wymaga dłuższego czasu, 2 godziny i 45 minut. Podróż z Warszawy do Gdańska czy Wrocławia (niewiele ponad 300 km) trwa 5,5–6 godzin.35

Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (MTBiGM) w ogłoszonej w styczniu 2013 „Strategii Rozwoju Transportu do 2020 roku” przed-stawia długą listę słabości infrastruktury kolejowej. Choć lista jest oparta na danych za rok 2010, można uznać, że od tego czasu niewiele się zmieniło. Wymienia się w niej m.in.: wysoki odsetek torów ułożonych na podkładach drewnianych, które w dużej części przekroczyły nominalny okres eksploatacji; układy torowe na sta-cjach niedostosowane do współczesnych potrzeb; zły stan techniczny obiektów inżynieryjnych i sterowania ruchem oraz rozjazdów; brak systemów bezpiecznej kontroli jazdy; niewystarczającą liczbę skrzyżowań wielopoziomowych z drogami kołowymi; małą liczbę przejazdów wyposażonych w aktywne zabezpieczenia (tylko 20 procent) (MTBiGM 2013, s. 13). Skutkiem złego stanu infrastruktury kolejowej, zbyt małej liczby terminali przeładunkowych i wysokich kosztów dostępu do to-rów dla pociągów kontenerowych jest niedorozwój w Polsce szybko rozwijającego się w Europie transportu intermodalnego, polegającego na łączeniu w optymalny sposób przewozów morskich, kolejowych i samochodowych. Transport intermo-dalny czy multimodalny jest tańszy, bardziej przewidywalny, a także przyjazny dla środowiska. Podczas gdy w takich krajach jak Hiszpania, Holandia i Włochy ten transport stanowi 33–36 procenta wartości przewożonych tam towarów, to w Polsce jest to zaledwie 2 procent (Frąk 2013, s. 21). Słaba infrastruktura drogowa i kolejowa opóźnia również awans nowoczesnego portu morskiego w Gdańsku36 na pozycję portu przeładunkowego o międzynaro-dowym znaczeniu. Wielu eksporterów ciągle woli ekspediować swoje towary na rynki światowe przez porty holenderskie czy niemieckie, a zwłaszcza port w Ham-burgu (oraz je sprowadzać z tych rynków). Według Dyrektora Zarządzającego DCT Gdańsk SA, priorytet transportowy na kierunku Wschód – Zachód przyczynił się do rozwoju Hamburga jako głównego polskiego portu. Główne miasta w centralnej i południowej Polsce są faktycznie dzisiaj lepiej skomunikowane z portami niemiec-kimi niż z polskimi. Jest niezbędne, żeby Polska wprowadziła od zaraz priorytet dla osi Północ–Południe. (...) Dodatkowo spowodowałoby to, że Polska uzyskałaby pozycję „gateway” dla odciętych od morza krajów położonych na południe i wschód od jej granic.37

35 Polska kolej: historia upadku, 2011, „Forsal .pl”, s . 2 .36 Chodzi o Deepwater Container Terminal (DCT) w Gdańsku, uruchomiony w 2007 roku . Jest to jedyny

w Polsce terminal o głębokości 16,5 m, zdolny przyjmować statki o pojemności 8,000 TEU, takie same jak te, które zawijają do portów Niemiec i Beneluksu . Jego zdolność przeładunkowa wynosi 1 mln TEU rocznie, z możliwością rozbudowy do 4 mln TEU (Wenzel 2010) .

37 Tamże .


140

Zbigniew Zimny

Niedostateczna infrastruktura transportowa obniża konkurencyjność Polski i jej przedsiębiorstw poprzez wyższe koszty transportu i ryzyko nieterminowych dostaw. Obniża skłonność do inwestowania i działa zniechęcająco na wielu inwe-storów zagranicznych. Obliczono, że straty spowodowane niską efektywnością transportu tylko w obrębie miast wzrosły w latach 2001–2010 z 0,41 procenta do 1,04 procenta PKB (MTBiGM 2013, s. 14). Nie da się odpowiedzieć precyzyjnie na pytanie, ile Polska traci BIZ z powodu niedostatków infrastruktury transportowej, tak samo jak nie można ustalić, ile Polska zyska BIZ, jeśli znacznie tę infrastrukturę poprawi. Wiadomo tylko, na podstawie logiki potwierdzonej przez wyniki badań ekonometrycznych dotyczą-cych czynników przyciągających BIZ, że infrastruktura liczy się jako taki czynnik, zwłaszcza w przypadku BIZ o charakterze proeksportowym. Wskazują też na to przykłady krajów, które osiągnęły sukcesy w przyciąganiu BIZ. Pewną wskazówką pochodzącą z Polski może być rozmieszczenie inwestycji zagranicznych w dwóch silnie pro-eksportowych branżach: motoryzacyjnej i elek-tronicznej, obejmującej również sprzęt AGD. Otóż podczas, gdy pod względem zainwestowanego kapitału i liczby firm zagranicznych województwo mazowieckie dominuje nad resztą kraju, mając w 2011 roku udział bliski 50 procent w kapitale zainwestowanym w Polsce i bliski 40 procent w liczbie przedsiębiorstw zagranicz-nych (GUS 2012), to w przypadku tych dwóch branż zwraca uwagę tendencja do lokowania przedsiębiorstw tam, gdzie infrastruktura drogowa pojawiła się najwcze-śniej, tzn. wokół autostrady A4 i blisko granicy zachodniej, niedaleko od autostrad niemieckich. Na 132 spółki branży motoryzacyjnej, 85 (czyli 64 procent), w tym większość dużych spółek zagranicznych, wybrała za lokalizację województwa ślą-skie i dolnośląskie, a kolejne 13 (10 procent) lokalizacje blisko granicy niemieckiej (Poznań, Stargard i Nową Sól) (Jones Lang LaSalle 2012, s. 17). Kilka dużych spółek zagranicznych jest ulokowanych poza tymi regionami, ponieważ zdecydowały się wejść do Polski przejmując istniejące już firmy krajowe (np. producent opon, Michelin, który przejął Stomil Olsztyn), ulokowane w innych częściach kraju. Podobne rozmieszczenie charakteryzuje branżę elektroniczną, z największą koncentracją spółek w województwie dolnośląskim (28 na 67 spółek ogółem), łódzkim (9), śląskim (5), oraz blisko granicy, w województwach wielkopolskim, zachodniopomorskim i lubuskim (7). Razem w tych województwach ulokowało się 73 procent spółek branży. Szereg spółek w województwie łódzkim znajduje się tam od niedawna (np. Dell), kiedy budowa autostrady A2 była bliska zakończenia (tamże, s. 15). Odmienna jest lokalizacja przedsiębiorstw w branży spożywczej (żywność i napoje), która nakierowana jest głównie na produkcję na rynek krajowy. Najwięcej z nich jest ulokowanych w województwach centralnych: mazowieckim (31 na 148 ogółem), wielkopolskim (29), łódzkim (18) i kujawsko-pomorskim (12),


141


na które przypada 61 procent ogółu spółek tej branży. Reszta jest rozmieszczona w miarę równomiernie w pozostałych województwach (tamże, s. 13). Jeśli zaś chodzi o centra nowoczesnych usług (BPO), które nie są zależne od infrastruktury transportowej, a dla prowadzenia biznesu ważna jest infrastruktura telekomunikacyjna, dostępność nowoczesnych biur i zasobów ludzkich, to są one rozmieszczone w największych miastach polskich, głównych centrach akademic-kich – tak jest w przypadku 275 z nich (82 procent) z ogólnej liczby 337 w 2011 roku (ABSL 2012, s. 16). Najwięcej z nich przypada na Warszawę (57), Kraków (55) i Wrocław (42). Nieco mniejsza ich liczba ulokowana jest w Łodzi (37), metropolii Śląskiej (30), Trójmieście (29) i Poznaniu (25). Pod względem liczby zatrudnionych na czoło wysunął się Kraków (19,4 tys.), a za nim Warszawa (14,2 tys.) i Wrocław (12,6 tys.) (tamże, s. 19). Obserwuje się rosnące zainteresowanie miastami wschod-niej Polski w miarę przybywania tam nowoczesnej powierzchni biurowej.

3. KLIMAT INWESTYCYJNY MOŻNA POLEPSZYĆ

Klimat inwestycyjny dla BIZ to zestaw czynników, charakteryzujących kraje przyj-mujące, branych pod uwagę przez inwestorów zagranicznych przy podejmowaniu decyzji o wyborze kraju lokalizacji inwestycji. Część tych czynników jest podobna do tych, które biorą pod uwagę inwestorzy krajowi przy podejmowaniu decyzji in-westycyjnych, ale wiele jest innych, ponieważ inwestorzy zagraniczni mają większy wybór kraju inwestowania niż inwestorzy krajowi. Waga czynników jest również inna dla inwestorów zagranicznych i krajowych. Ponadto, inwestując poza wła-snym krajem, inwestorzy muszą brać pod uwagę dodatkowe okoliczności związane z ryzykiem i bezpieczeństwem projektu inwestycyjnego i dodatkowymi kosztami operacji poza własnym krajem. Czynników tych jest wiele, poczynając od stabil-ności politycznej, gospodarczej i społecznej oraz infrastruktury, poprzez politykę gospodarczą ogólną i we wszystkich sferach ważnych dla zakładania działalności i likwidacji przedsiębiorstwa, do zasobów produkcyjnych kraju, wielkości jego rynku i dostępu do rynków międzynarodowych, warunków życia i polityki pro-mocji inwestycji. Czynniki te różnią się w zależności od motywów, jakimi kierują się inwestorzy zagraniczni i są odmienne np. dla inwestycji na potrzeby rynku wewnętrznego kraju przyjmującego i dla inwestycji mających na celu obniżenie kosztów produkcji i eksport z tego kraju (tabela 3). Badania dotyczące klimatu inwestycyjnego, atrakcyjności inwestycyjnej krajów czy głównych czynników lo-kalizacji obejmują zwykle kilkadziesiąt czynników. Np. ankieta UNCTAD wśród KTN dotycząca czynników branych pod uwagę w ich decyzjach lokalizacyjnych dotyczyła 32 czynników (UNCTAD 2007, s. 11).


142

Zbigniew Zimny

Tab. 3. Determinanty BIZ w krajach przyjmujących

Rodzaj BIZwg motywacji

inwestora

A. RYNKI (Market- -seeling)

A. ZASOBY (Resource- -seeling)

C. KOSZTY (Efficiency- -seeling)

C. ATUTY (Strategic asset- -seeling)

Główne determinanty ekonomiczne

• Rozmiar rynku i PKB na 1 mieszkańca • Tempo wzrostu rynku• Dostęp do rynków regionalnych i globalnych• Preferencje konsumentów w kraju przyjmującym • Struktura rynków

• Dostępność surowców i zasobów naturalnych (np . dla turystyki)

• Koszt tych surowców i zasobów• Infrastruktura ( poczty, drogi, koleje, energia,

usługi telekomunikacyjne)

• Tanie zasoby ludzkie wykwalifikowane (i/lub nie)• Koszt zasobów i wydajność pracy• Inne koszty np. transportu, telekomunikacji,

energii• Regionalne porozumienia integracyjne

(regionalny podział pracy)

Determinanty BIZ

I. POLITYKA EKONOMICZNA W TYM WOBEC BIZ

• Stabilność polityczna, ekonomiczna i społeczna• Przepisy dot. wejścia i operacji BIZ• Standardy traktowania firm zagranicznych

• Polityka konkurencji i wobec PiP firm

• Międzynarodowe umowy gospodarcze

• Polityka prywatyzacji

• Polityka handlowa i jej spójność z polityką wobec BIZ• Polityka podatkowa, itp., itd.

KAŻDA SFERA POLITYKI EKONOMICZNEJWPŁYWA W MNIEJSZYM LUB WIĘKSZYM STOPNIU NA BIZ

II. DETERMINANTY EKONOMICZNE

III. ŁATWOŚĆ DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ

• Promocja BIZ

• Zachęty motywacyjne

• Koszty prowadzenia biznesu (korupcja, sprawność administracji, sądownictwa, itd .)

• Warunki i jakość życia (np. szkoły międzynarodowe)

• Dobra infrastruktura i usługi biznesowe (np . finansowe, prawne, księgowości)

• Kapitał społeczny, podejście do pracy• Przestrzeganie prawa

• Ten rodzaj BIZ odbywa się głownie przez PiP

• Dostępność firm z zasobami technologicznymi innowacyjnymi, marketingiem, marką, itd .

• Zdobywanie pozycji na rynku lub dostępu do rynku, zmniejszanie ryzyka, redukcja kosztów transakcyjnych

Źródło: UNCTAD 1998, s. 91

Uczynienie z Polski bardziej atrakcyjnego miejsca do lokowania inwestycji czy poprawa jej atrakcyjności inwestycyjnej, jak założono w dwóch programach pomocowych, wymaga poprawy klimatu inwestycyjnego tam, gdzie nie jest on zadowalający, zwłaszcza jeśli jest znacznie gorszy niż u konkurentów. Jak wynika z poprzedniego podrozdziału, celu tego nie osiągnięto w zakresie infrastruktury, zwłaszcza drogowej i kolejowej. Nie osiągnięto go również pod względem szeregu innych komponentów, znanych od lat słabości klimatu inwestycyjnego. Główną tego przyczyną jest fakt, że mimo sformułowania pożytecznego celu – poprawy atrakcyjności inwestycyjnej – nie sformułowano żadnego programu działania, który mógłby być instrumentem realizacji tego celu. Taki program powinien być oparty na rzetelnej analizie, porównującej atrakcyjność inwestycyjną Polski z jej głównymi konkurentami i biorącej również pod uwagę wszystkie ważne koszty przedsiębiorstwa (nie tylko koszty pracy, ale również koszty i dostępność wszyst-kich usług, w tym związanych z infrastrukturą, tzw. benchmarking). Mimo setek


143


czy tysięcy analiz, dotyczących formułowania czy implementacji programów po-mocy, zabrakło miejsca na poddanie analizie dziedziny, która stanowi 40 procent potencjału gospodarczego Polski i generuje ponad połowę polskiego eksportu. Pojawiające się od czasu do czasu akademickie badania atrakcyjności inwestycyjnej Polski są zbyt ogólne, aby mogły być pomocne w sporządzeniu takiego programu. Jak stwierdzono wcześniej, niektóre komponenty programów zawierały działania mające znaczenie dla poprawy klimatu dla BIZ. Ale tak się składa, że albo nie osiągnięto w nich znaczącego postępu, albo w ogóle nie są realizowane. Wokół klimatu inwestycyjnego w Polsce powstał w ostatnich latach szereg nie-jasności. Z jednej strony w badaniach atrakcyjności krajów dla inwestycji przepro-wadzanych wśród inwestorów zagranicznych przez Ernst and Young, A.T. Kearney czy UNCTAD (Ernst & Young 2011, A.T. Kearney 2012, UNCTAD 2011) w latach 2010–2011 Polska wypadała bardzo dobrze, głównie za sprawą dobrych wyników makroekonomicznych. Inwestorzy dostrzegli, że Polska jest „zieloną wyspą”, je-dynym krajem UE, który w 2009 roku uniknął recesji i którego PKB rósł w latach 2010–2011 względnie szybko. Problem z tymi badaniami polega na tym, że są one oparte na subiektywnych ocenach inwestorów, które mogą się szybko zmieniać. Najlepiej świadczy o tym spadek Polski (a raczej powrót na miejsce sprzed kryzysu) z szóstego miejsca w 2010 roku w badaniu „A.T. Kearney FDI Confidence Index” na 23 miejsce w 2012 roku, po tym, jak blask z dobrych wyników w czasie global-nej recesji mocno przybladł (A.T. Kearney 2012). Również w dorocznej ankiecie UNCTAD pytającej największe KTN świata o preferowane przez nich perspek-tywiczne lokalizacje inwestycji w roku badania i kolejnych dwóch latach, miejsce Polski obniżyło się z szóstego w roku 2011 (UNCTAD 2011, s. 19) do czternastego w roku 2012 (UNCTAD 2012, s. 14). Z drugiej strony – badania Banku Światowego oparte na danych statystycznych, zawarte w dorocznym rankingu 183 krajów świata pod względem łatwości prowa-dzenia działalności gospodarczej, World Bank’s Doing Business Report, wskazują na słaby od lat klimat inwestycyjny w Polsce. W Raporcie wydanym w 2012 roku (z danymi za rok 2011) Polska zajmowała w tym rankingu 62 pozycję na świecie i piątą od końca w Unii Europejskiej (World Bank i IFC 2012). W Raporcie opubli-kowanym w 2013 roku (z danymi dla roku 2012), obejmującym 185 krajów, Polska po raz pierwszy od wielu lat awansowała o kilka pozycji, na 55 miejsce w świecie i ósme od końca w UE (World Bank i IFC 2013, s. 6 i 2013a). Stało się to za sprawą obniżenia kosztu zakładania biznesu, skomputeryzowania rejestru gruntów i hipo-tek (co obniżyło czas rejestracji ze 152 do 54 dni), pewnego uproszczenia kwestii podatkowych (wprowadzenie płatności elektronicznych, zmniejszenie liczby płat-ności rocznych z 29 do 18 i niewielkie w związku z tym skrócenie czasu poświęca-nego kwestiom podatkowym) oraz skrócenia średniego czasu egzekucji wyroków


144

Zbigniew Zimny

sądowych z 830 do 685 dni dzięki obniżeniu liczby wymaganych procedur z 37 do 33 dni (World Bank i IFC 2013, s. 18, 41, 42 i 43 i 2013b, s. 10–13). Jest to pewien postęp, również z punktu widzenia BIZ, ale niewielki. Polska nadal wypada dra-matycznie słabo pod względem innych, ważniejszych dla procesu inwestycyjnego kwestii: pozwoleń budowlanych (161 miejsce wśród 185 krajów), doprowadzania elektryczności do biznesu (137), zakładania biznesu (124) i procedur podatkowych (114) (World Bank i IFC 2013b, s. 10–13). Jeśli np. chodzi o pozwolenia budowlane, stanowiące ważny komponent dzia-łalności inwestycyjnej przedsiębiorstw, to na załatwianie wszelkich niezbędnych formalności trzeba przeznaczyć w Polsce przeciętnie 301 dni, ponad dwa razy wię-cej niż wynosi przeciętna w krajach OECD. W Stanach Zjednoczonych i Singapurze pozwolenia zajmują 26–27 dni. W Polsce trzeba przejść przez 29 procedur wobec 14 w OECD i tylko 7–8 w Szwecji i Danii. Lepiej jest pod względem kosztów związa-nych z uzyskiwaniem pozwoleń, w proporcji do PKB na jednego mieszkańca, które w Polsce wynoszą 50 procent, przy przeciętnej w OECD 79 procent (World Bank i IFC 2013, s. 22–24). W większości pozostałych kategorii klimatu inwestycyjnego ocenianych przez Bank Światowy też nie jest najlepiej: Polska plasuje się na ogół znacznie poniżej przeciętnej w UE. W związku z raportem Doing Business nasuwa się pytanie, czy poprawa lub wy-soka pozycja kraju w rankingu wiąże się z większymi BIZ. Raport bowiem dotyczy regulacji odnoszących się do przedsiębiorstw lokalnych, w tym głównie o małych i średnich rozmiarach, a nie do inwestorów zagranicznych, wśród których prze-ważają duże firmy. Ale większość regulacji dotyczących zakładania, działalności i zamykania przedsiębiorstw dotyczy wszystkich firm – małych i dużych, lokalnych i zagranicznych. Można więc przyjąć, że jakość prawa i regulacji ocenianych w Do-ing Business odzwierciedla również klimat inwestycyjny dla podejmowania BIZ. Potwierdzają to wyniki badania wpływu pozycji krajów w rankingu na napływ BIZ do tych krajów, zaprezentowane w ostatnim raporcie, wydanym w 2013 roku. Jako zmienną niezależną wybrano jednak w tym badaniu nie miejsce kraju w ran-kingu, lecz odległość kraju od granicy najlepszych regulacji, praw i procedur (tzw. frontier scores), związanych z działalnością biznesu. Na podstawie dwóch modeli zbadano, jak ta odległość wpływa na napływ BIZ w następnych latach – np. jak oddalenie od najlepszych wyników granicznych w 2005 roku wpłynęła na napływ BIZ w kolejnych pięciu latach. W obu przypadkach wyniki były podobne: mniejszy dystans do najlepszych wskaźników jest istotnie związany z większym napływem BIZ. Autorzy badania zastrzegają, że korelacja nie implikuje związku przyczyno-wo-skutkowego. Ale w konkluzji stwierdzają, że szacunkowe wielkości (wycenione w badaniu) sugerują, że prawa, regulacje i praktyki zawarte w „Doing Business” mogą mieć silny wpływ na BIZ oraz że w gospodarce o przeciętnej odległości od najlepszych


145


rezultatów granicznych zbliżenie się do granicy otoczenia regulacyjnego o 1 punkt procentowy jest związane ze zwiększeniem rocznego napływu BIZ rzędu 250–500 milionów dolarów rocznie (World Bank i IFC 2013a, s. 49). Badania klimatu inwestycyjnego w Polsce oraz barier w napływie BIZ, prowa-dzone corocznie przez firmy konsultanckie na zlecenie Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych (PAIiIZ), potwierdzają znane od lat słabości naszego klimatu inwestycyjnego, a także uzupełniają listę tych mankamentów o dodatkowe aspekty, które nie są przedmiotem badań Banku Światowego – takie jak słaba in-frastruktura transportowa, a zwłaszcza drogowa, niska efektywność sądownictwa gospodarczego oraz niejasność i niespójność przepisów prawnych. Wszystkie te aspekty zostały ocenione w ostatnich dwóch badaniach wśród inwestorów (prze-prowadzonych w latach 2011 i 2012) poniżej średniej, czyli poniżej 3, zmierzając do oceny złej (2), w skali od 5 (ocena bardzo dobra) do 1 (ocena bardzo zła) (Gru-pa iQS 2012, s. 29 i TNS Pentor 2011, s. 33).38 Wśród niejasnych i niespójnych przepisów naczelne miejsca zajmują przepisy budowlane, podatkowe i dotyczące zamówień publicznych, a wśród obciążeń fiskalnych najniżej są oceniane obcią-żenia ZUS. W roku 2012 ocenę poniżej średniej uzyskały również inspekcje i kon-trole, uzyskiwanie licencji i koncesji oraz wysokość obciążeń fiskalnych, głównie za sprawą obciążeń związanych z ZUS i podatkiem VAT. W latach 2012 i 2011 po raz pierwszy od kilku lat inwestorzy ocenili powyżej trójki (3.2–3.1) współpracę z administracją centralną, która w latach 2007–2010 uzyskiwała konsekwentnie oceny w granicach 2.6–2.8. Zdecydowanie lepiej oceniają współpracę z admini-stracją lokalną, na poziomie 3.6 i 3.4 w latach 2011 i 2012. Być może poprawa jest rezultatem intensywnych szkoleń administracji obu szczebli w ramach programu Kapitał Ludzki. W badaniu w 2011 roku zapytano również ankietowane przedsiębiorstwa, który z badanych obszarów jest dla nich szczególnie ważny, ograniczając się do ich oceny ogólnej (tzn. np. „jasności i spójności przepisów prawa” bez pytania o poszczególne dziedziny tych przepisów). Skutkiem było wskazanie obszarów, które są ważne dla przedsiębiorstw i które są jednocześnie najsłabszymi ogniwami klimatu inwestycyj-nego. Są to: stan infrastruktury ogółem (za sprawą infrastruktury transportowej), jasność i spójność przepisów prawnych, wysokość obciążeń fiskalnych oraz łatwość rozpoczynania działalności gospodarczej (TNS Pentor 2011, s. 28–29). Według autorów badania są to dziedziny, które powinny uzyskać priorytet w działaniach na rzecz poprawy klimatu inwestycyjnego w Polsce.

38 Badaniem Grupy iQS w 2012 roku objęto 238 przedsiębiorstw, z czego 85 procent stanowili inwestorzy zagraniczni, a resztę firmy krajowe . Badanie w 2011 dotyczyło 194 firm, z czego 71 procent stanowiły firmy z udziałem kapitału zagranicznego .


146

Zbigniew Zimny

Ankieta wśród 54 firm japońskich z różnych sektorów, przeprowadzona w 2012 roku przez Związek Japońskich Pracodawców i Japońską Organizację Handlu Za-granicznego JETRO, dotycząca powodów wybrania Polski na miejsce inwestycji, do-starczyła kilku interesujących, mało znanych szczegółów, dotyczących infrastruktury w strefach ekonomicznych. Przedsiębiorstwa ulokowane w strefach zwracały uwagę na zdarzające się przerwy w dostawie prądu, a inne na długi czas doprowadzania elek-tryczności do miejsca inwestycji.39 Odnotowano również przerwy w dostawie wody, a także jej niską jakość. Więcej niż połowa firm wyraziła niezadowolenie z transportu publicznego w różnych miejscach Polski, zwracając uwagę na fakt, że jego brak nie ułatwia zatrudnienia młodych ludzi nieposiadających samochodu i, ogólnie, redukcji bezrobocia. Kilku inwestorów stwierdziło wprost, że infrastruktura transportowa (drogowa i kolejowa) podnosi koszty i obniża konkurencyjności przedsiębiorstw, odstręczając tym samym wiele firm japońskich od inwestowania w Polsce (Związek Pracodawców Shokokai 2012, s. 29–30). Z kolei przedsiębiorstwa przemysłu motoryzacyjnego nisko oceniają „elastycz-ność rynku pracy” (a raczej jej brak), wynikającą z przepisów oraz uregulowań prawnych, w stosunku 43 procent odpowiedzi negatywnych do 6 procent pozy-tywnych. Przepisy te nie są dostosowane do potrzeb rynku motoryzacyjnego, który jest silnie uzależniony od trendów gospodarki światowej. Wskutek małej elastycz-ności każdorazowa decyzja przedsiębiorcy jest gruntownie analizowana, ponieważ likwidacja miejsca pracy to znaczny koszt dla spółki (Deloitte 2012, s. 7). Chociaż rynek pracy nie był przedmiotem badania japońskiego, autorzy badania zebrali postulaty poprawy otoczenia biznesu, w tym rynku pracy. Są one podobne do rezultatów badań przemysłu motoryzacyjnego i wskazują na potrzebę uelastycz-nienia przepisów, w tym w szczególności ułatwienia dostosowań zatrudnienia do zmieniającego się poziomu produkcji i redukcji zbyt rygorystycznych ograniczeń dotyczących czasu pracy, godzin nadliczbowych i urlopów. Wskazywano również na niemożność ustalania warunków pracy na drodze porozumienia między pra-cobiorcą i pracodawcą oraz na łatwość uzyskiwania zwolnień z powodu choroby (a z drugiej strony niemożność wcześniejszego powrotu do pracy pracownika na zwolnieniu lekarskim wskutek jego własnej decyzji) (Związek Pracodawców Sho-kokai 2012, s. 50). Postulaty dotyczące uelastycznienia aktualnie obowiązujących przepisów prawa pracy zajmują poczesne miejsce w ostatnim raporcie dotyczącym barier w podejmowaniu BIZ w Polsce. Jako jedno z rozwiązań problemów dotyczą-cych czasu pracy sugeruje się w nim wprowadzenie kont czasu pracy i dłuższych okresów obliczeniowych przy zachowaniu obowiązujących wymogów czasu pracy (Polish Information and Foreign Investment Agency 2013, s. 13 i Szostak 2013).

39 Pod tym względem Polska wypada słabo w porównaniu do innych krajów, jak wynika z dorocznego raportu Banku Światowego Doing Business .


147


Ponadto raport odnotowuje postęp w uproszczeniu procedury przyznawania wsparcia w ramach programu dotyczącego ważnych projektów inwestycyjnych, polegający na przekazaniu uprawnień do podejmowania decyzji o wsparciu z Rady Ministrów do Ministra Gospodarki, ale równocześnie zwraca uwagę na brak przej-rzystości i długotrwałość procedur przyznawania wsparcia w ramach funduszy UE. Poważną przeszkodą w podejmowaniu inwestycji w Specjalnych Strefach Ekono-micznych jest długi czas oczekiwania na decyzje dotyczące rozszerzenia strefy na nowe tereny, które wymagają zgody Rady Ministrów: przedsiębiorstwa nie mogą rozpocząć inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia „strefowego”, a to nie może zostać wydane przed decyzją o rozszerzeniu strefy. W grudniu 2012 roku 10 stref oczekiwało na takie decyzje, które dotyczyły projektów inwestycyjnych o wartości 1,54 miliarda złotych i tysięcy nowych miejsc pracy. Wśród tych projektów jest osiem obsługiwanych przez PAIiIZ. Zdaniem Agencji istnieje ryzyko, że nie dojdą do skutku (Polish Information and Foreign Investment Agency 2013, s. 9). Inwe-storzy przeniosą się po prostu do innych krajów, takich jak Słowacja i Republika Czeska, które niedawno przedłużyły zwolnienia podatkowe dla inwestorów z 5 do 10 lat. Inna niedogodność to niemożność kompensowania strat z „nieopodatko-wanej” działalności w strefie dochodami z działalności przedsiębiorstwa, która podlega opodatkowaniu. Takiej możliwości nie ma nawet wówczas, kiedy z jakie-goś powodu przedsiębiorstwo utraci prawo do zwolnienia podatkowego i zapłaci podatek od dochodów z działalności w strefie. Innymi słowy, prawo nie daje żadnej możliwości kompensaty poniesionych w strefie strat (jak wyżej, s. 7–8). Inwestorzy zwracają również uwagę, że opóźnienia w przyjęciu ustawy o odna-wialnych źródłach energii skłaniają ich do rezygnacji z projektów inwestycyjnych, ponieważ banki mają ograniczone zaufanie do stabilności regulacji dotyczących wsparcia inwestycji w odnawialne źródła energii i powstrzymują się od ich kredyto-wania. Ponadto niektóre postanowienia projektowanej ustawy, dotyczące wsparcia tych inwestycji, jeśli zostaną przyjęte, mogą sprawić, że Polska będzie traktowana jako mniej atrakcyjne miejsce do podejmowania „zielonych” projektów energe-tycznych (tamże, s. 15–20). Kraje, które poważnie traktują zadanie poprawy swojej pozycji konkurencyjnej w ubieganiu się o BIZ, wsłuchują się w opinie inwestorów zagranicznych i biorą je pod uwagę. W Polsce nikt tego nie robi. Badania klimatu inwestycyjnego i barier w podejmowaniu BIZ, przygotowywane od lat na zlecenie PAIiIZ, sprowadzają się do ogłoszenia ich wyników na konferencji prasowej i udostępnienia na stronie internetowej Agencji i na tym się kończy. W niektórych krajach tym agencjom promocji inwestycji, które najlepiej znają bolączki inwestorów i trudności w ich przyciąganiu, nadano prawo do proponowania zmian w przepisach i ustawach (tzw. policy advocacy). Według studium Banku Światowego, funkcja policy advocacy oka-


148

Zbigniew Zimny

zała się najbardziej skuteczną funkcją agencji promocji inwestycji w przyciąganiu BIZ (Morisset i Andrews-Johnson 2004, s. 36–37). Ale PAIiIZ, który ulokowany jest dość nisko w katalogu wpływowych instytucji w Polsce, takiego prawa nie ma, a jego analizy i raporty nie znajdują większego oddźwięku wśród polityków gospo-darczych. Dla równowagi przytoczę, posługując się również opiniami inwestorów, także jaśniejsze strony klimatu inwestycyjnego w Polsce – a jest ich szereg. W przeciw-nym razie Polska nie byłaby największym krajem przyjmującym BIZ wśród no-wych krajów członkowskich UE pod względem rozmiarów absolutnych (ale już nie względnych, względem PKB czy na 1 mieszkańca) zasobu BIZ, który osiągnął 200 miliardów dolarów w 2011 roku. W badaniu klimatu inwestycyjnego za rok 2012, wśród 19 jego aspektów ocenionych przez ankietowane przedsiębiorstwa w skali od 1 (najgorzej) do 5 (najlepiej), najwyżej została oceniona „wielkość rynku UE” (4.3) i „stabilność polityczna” (4.2). „Dostępność wykwalifikowanej siły roboczej” uplasowała się na trzecim miejscu z oceną 4 (Grupa iQS 2012). Wysoka pozycja kapitału ludzkiego wśród atutów atrakcyjności inwestycyjnej Polski utrzymuje się od 2007 roku (w którym przeprowadzono badanie po raz pierwszy), choć w latach 2008–2010 oceny były niższe – 3.5–3.6 (ale oceny większości innych aspektów były jeszcze niższe). Wśród atutów Polski pojawia się też czasami rozmiar i potencjał rynku naro-dowego, jeśli wśród inwestorów są reprezentowane firmy usługowe i przemysłowe sprzedające wyroby w Polsce. Takie firmy znalazły się w badaniu inwestorów japoń-skich, w związku z czym motyw „rozmiar i potencjał rynku narodowego”, znalazł się wśród trzech głównych motywów inwestowania w Polsce, razem z „bliskością rynków Europy Zachodniej” i „kosztami pracy”, które okazały się zdecydowanie ważniejsze od innych motywów, i uzyskały podobną, wysoką proporcję pozytyw-nych odpowiedzi (blisko 70 procent) (Związek Pracodawców Shokokai 2012, s. 4). Dobrą ocenę kapitału ludzkiego potwierdza również ankieta firmy konsultin-gowej Deloitte, przeprowadzona w 2012 roku wśród 71 przedsiębiorstw przemysłu motoryzacyjnego, a także badanie wśród przedsiębiorstw japońskich, choć poziom entuzjazmu jest niższy niż w innych badaniach (może to wynikać częściowo z róż-nic kulturowych między inwestorami japońskimi i całą populacją inwestorów). Na poziomie ogólnym, firmy japońskie znajdują zasoby ludzkie w Polsce jako zdolne i odpowiedzialne, biorąc pod uwagę koszty pracy. Niezadowolenie z zasobów ludz-kich okazało niewielu respondentów, ok. 10 procent. Stosunkowo wysokiej ocenie ogólnej towarzyszy jednak narastające zaniepokojenie, że znalezienie pracowników o wysokich kwalifikacjach jest coraz trudniejsze we wszystkich trzech ocenianych kategoriach: kierowników, inżynierów i specjalistów i pracowników „szeregowych”. Dotyczy to zwłaszcza trudności ze znalezieniem kompetentnych menadżerów:


149


pracownicy poniżej 45 lat są wysoce utalentowani, ale nie mają umiejętności kierow-niczych (tamże, s. 11). Szereg firm wyraziło zaniepokojenie rosnącymi kosztami pracy, zwłaszcza inżynierów i kierowników, zaznaczając, że ich umiejętności nie są zawsze adekwatne do poziomu wynagrodzenia.

4. PROGRAM NA PRZYSZŁOŚĆ

W konkurencji o BIZ wygrywają kraje, które czymś się wyróżniają na tle swoich konkurentów. Polska ma dość duży rynek wewnętrzny, większy niż nowe kraje Unii Europejskiej, ale mniejszy niż większość „starych” krajów Unii. Jego rozmiar i dość szybki wzrost, nieprzerwany kryzysem, choć ostatnio słabnie, jest atrakcją dla in-westorów w wielu branżach usługowych i niektórych przemysłowych (np. w branży spożywczej). Ale Polska jest już dość nasycona inwestycjami nakierowanymi na ry-nek krajowy i, choć mogą one nadal rosnąć, nie będą siłą motoryczną napływu BIZ. Nie mamy zasobów naturalnych atrakcyjnych dla inwestorów, chociaż odkrycie gazu łupkowego na pewno poskutkuje zwiększonymi BIZ. Atrakcją dla inwestorów „proeksportowych” jest wolny dostęp do rynków krajów Unii Europejskiej oraz dostępność konkurencyjnych zasobów ludzkich (chociaż rodzimy biznes narzeka na przygotowanie praktyczne i kompetencje społeczne naszych absolwentów). Ale podobnymi atutami dysponują również nasi konkurenci. Mamy, podobnie jak inne kraje, agencję promocji BIZ (PAIiIZ), wspierającą niektórych inwestorów zagra-nicznych oraz oferujemy niektórym inwestorom zachęty inwestycyjne w postaci grantów i ulg podatkowych. Nie wyróżniamy się infrastrukturą – ani jej jakością, ani kosztami. Pod względem większości komponentów klimatu inwestycyjnego, związanych z regulacjami i administrowaniem biznesem, ważnych również dla inwestorów zagranicznych, wypadamy słabo lub bardzo słabo. Nie ma się więc co dziwić, że nie wykorzystujemy potencjału BIZ i jeśli idzie o ich rozmiar względem dochodu narodowego czy inwestycji na jednego mieszkańca, pozostajemy w dolnej części rankingu nowych krajów UE i dość często przegrywamy z nimi w konkuren-cji o prestiżowe projekty inwestycyjne, np. w przemyśle samochodowym.40

W rezultacie napływ BIZ do Polski słabnie i traci swoją moc jako czynnik rozwoju gospodarczego, co może skutkować spowolnieniem nie tylko rozwoju, ale i wzrostu gospodarczego. Fundusze pomocowe Unii Europejskiej, obejmujące bardzo szeroki zakres działań, stworzyły szansę na poprawę konkurencyjności go-spodarki polskiej i uczynienia zeń bardziej atrakcyjnego miejsca do podejmowania inwestycji w ogóle, a także BIZ w szczególności. W latach 2007–2013 szansa ta jest

40 Np . w ciągu ostatnich 10 lat Polska przegrała pięć razy rywalizację o nowe fabryki samochodów z Re-publiką Czeską, Słowacją i Węgrami (Kublik 2012) .


150

Zbigniew Zimny

wykorzystywana w niewielkim stopniu. Nastąpiła pewna poprawa infrastruktury transportowej i zapewne nastąpi dalsza, w następnej perspektywie budżetowej na lata 2014–2020, i kolejna część Polski zostanie połączona z siecią autostrad zachod-nioeuropejskich. Ale pod tym względem jedynie doganiamy naszych głównych konkurentów. Fundusze pozwoliły na zwiększenie wysiłku promocyjnego Polski względem BIZ, co zaowocuje pewnym ich zwiększeniem pod warunkiem, że Komi-sja Europejska da zielone światło dla największych projektów, przekraczających 50 milionów euro. Niektóre programy mające znaczenie dla przyciągania BIZ i zwięk-szenia z nich korzyści są nie w pełni realizowane lub mają opóźnienia. Dotyczy to zwłaszcza uproszczeń w uruchamianiu działalności gospodarczej, skrócenia czasu rozstrzygania sporów przez sądy, wzrostu liczby absolwentów na kierunkach zamawianych czy zwiększenia innowacyjności przedsiębiorstw krajowych, ważnej dla odnoszenia korzyści z BIZ. Celem Polski w następnej perspektywie finansowej powinno więc być osiągnię-cie znacznej poprawy, jeśli idzie o atrakcyjność Polski dla inwestorów zagranicz-nych, usunięcie największych słabości klimatu inwestycyjnego i wyprzedzanie kon-kurentów. Równocześnie fundusze powinny stworzyć lepsze warunki do dalszego zwiększania korzyści z BIZ. Formułując program poprawy klimatu inwestycyjnego, Polska powinna się kierować znanymi od lat jego ocenami zarówno przez orga-nizacje międzynarodowe, jak i inwestorów zagranicznych już obecnych w Polsce, a także tych potencjalnych. Oceny te powinny zostać uzupełnione o własną analizę kosztów prowadzenia biznesu w Polsce w porównaniu do głównych konkurentów – i biorącą pod uwagę wszystkie ważne koszty przedsiębiorstwa (nie tylko koszty pracy, ale również koszty i dostępność wszystkich usług, w tym związanych z in-frastrukturą, czyli wspomniany już benchmarking). Poprawa atrakcyjności inwestycyjnej czy klimatu inwestycyjnego powinna być nie tylko jednym z głównych celów strategii narodowej na lata 2014–2020, ale też powinna być przedmiotem oddzielnego programu, rozpisanego na cele szcze-gółowe, wskaźniki osiągania tych celów, a także instytucje odpowiedzialne za ich realizację. Główne działania, poza poprawą infrastruktury transportowej, która nie wymaga dodatkowych uwag (należy po prostu zrealizować w pełni zakładane wskaźniki)41 powinny objąć następujące sfery:• Wyeliminowanieniespójnychiniejasnychprzepisówbudowlanych,podat-

kowych i dotyczących zamówień publicznych. Modyfikacja przepisów prawa pracy w celu uczynienia rynku pracy bardziej elastycznym, bez uszczerbku dla praw pracowniczych;

41 Przy ustalaniu priorytetów należy jednak brać pod uwagę dogodność połączeń ośrodków przemysło-wych z autostradami i lotniskami .


151


• Ograniczenieliczbyniepotrzebnychkontroliiinspekcjiiusprawnienieprocesuwydawania licencji i koncesji;

• ZdecydowanapoprawamiejscaPolskiwklasyfikacjiBankuŚwiatowego,do-tyczącej prowadzenia działalności gospodarczej w następujących sferach: po-zwolenia budowlane, podłączanie energii elektrycznej do biznesu, zakładanie biznesu i procedury podatkowe. W aktualnej sytuacji budżetowej nie wydaje się natomiast realne uwzględnienie skarg inwestorów na wysokość obciążeń so-cjalnych;

• Premiowaniewspółpracymiędzy inwestorami zagranicznymi iwyższymiuczelniami, a także szkołami zawodowymi w regionach o dużych skupiskach firm zagranicznych w celu dostosowania programów i struktury nauczania do potrzeb tych firm. Przejrzenie jeszcze raz programów kształcenia, w tym na kie-runkach zamawianych, pod kątem przyszłych potrzeb inwestorów – zarówno w przemyśle, jak i w usługach opartych na wiedzy. Zapewnienie odpowiedniej, nieprzerwanej podaży wykwalifikowanych zasobów ludzkich, poszukiwanych przez rynek pracy i przez inwestorów zagranicznych;

• Premiowaniewładzlokalnychzaprzygotowanieiprzyjęcieplanówprzestrzen-nego zagospodarowania terenów lokalnych, których brak powoduje opóźnienia w uzyskaniu zezwoleń, niezbędnych do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego;

• Ustanowienie,napodobieństwoinnychkrajów,takichjakRepublikaCzeskaczy Węgry, programu zachęcania i stymulowania powiązań między firmami zagranicznymi a przedsiębiorstwami polskim, jako dostawcami komponentów i usług. Częścią takiego programu powinno być wsparcie potencjalnych do-stawców polskich, pozwalające im spełnić wymagania inwestora zagranicznego i osiągnąć pełną konkurencyjność. Program powinien być oparty o zasady ryn-kowe;

• NadaniePolskiejAgencjiInformacjiiInwestycjiZagranicznych(PAIiIZ),któranajlepiej zna bolączki inwestorów zagranicznych, prawa proponowania zmian w przepisach i modyfikacji ustaw (tzw. policy advocacy);

• SzybkierozstrzygnięcieprzyszłościSpecjalnychStrefEkonomicznychporoku2020, w którym, zgodnie z aktualną sytuacją prawną, ma nastąpić ich likwida-cja. Niepewna przyszłość stref może ograniczać napływ nowych inwestorów i powstrzymywanie się od dalszych inwestycji przez inwestorów już tam obec-nych.

Na koniec można dodać, że te wszystkie działania będą również korzystne dla inwestorów polskich – a także to, że można je właściwie sprowadzić do jedne-go zdania: Stworzenie najlepszych w Europie warunków prowadzenia działalności gospodarczej. To zdanie zapożyczyłem ze strony internetowej Ministerstwa Go-spodarki, gdzie figuruje od kilku jako naczelna misja Ministerstwa. Jest to misja


152

Zbigniew Zimny

ze wszech miar właściwa. Od jej wypełnienia będzie zależał przyszły napływ BIZ do Polski i to, czy, i w jakim stopniu, BIZ będą nadal spełniały rolę siły sprawczej rozwoju gospodarczego. Fundusze pomocowe UE w następnej perspektywie bu-dżetowej powinny zostać wykorzystane do realizacji tej misji lepiej niż w bieżącej perspektywie finansowej.

Bibliografia:

A.T. Kearney (2012), The 2012 A.T. Kearney FDI Confidence Index, Cautious Investors Feed a Tentative Recovery (http://www.at Kearney.com/index.php/Publications)

Bank Światowy (2013), Worldwide Governance Indicators, http://info.worldbank.org/go-vernance/wgi/sc_chart.asp# [dostęp: 9.02.2013]

Bijsterbosch M., Kolasa M. (2009), FDI and productivity convergence in Central and Eastern Europe. An industry-level investigation, European Central Bank, Working Paper Series, no. 992, January 2009

Blomström M., Kokko A. (2003), The Economics of Foreign Direct Investment Incentives, Stockholm School of Economics, Working Paper no. 168

Blomström M., Kokko A. (1998), The Effects of Foreign Direct Investment on Development, October 1998

Chojna, J. (2012), Miejsce podmiotów z kapitałem zagranicznym w gospodarce Polski, [w:] Inwestycje zagraniczne w Polsce 2010–2012, Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Ko-niunktur (IBRKK), Warszawa, s. 42–85

Chojna, J. (2012a), Miejsce podmiotów z kapitałem zagranicznym w polskim handlu zagranic-znym, w Inwestycje zagraniczne w Polsce 2010–2012, Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur (IBRKK), Warszawa, s. 86–125

Chojna, J. (2011), Miejsce podmiotów z kapitałem zagranicznym w gospodarce Polski, [w:] Inwestycje zagraniczne w Polsce 2009–2011, Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Ko-niunktur (IBRKK), Warszawa, s. 50–89

Crespo, Nuno and Fontoura M. P. (2007), Determinant Factors of FDI Spillovers – What Do We Really Know, [w:] World Development, Vol. 35, No. 3

Deloitte i MotoIdea (2012), Polski rynek motoryzacyjny. Ocena otoczenia gospodarczego, maj 2012

Dunning J., Lundan S. (2008), Multinational Enterprises and the Global Economy, second edition, Edward Elgar, Cheltenham, UK and Northhampton, MA, USA

Ernst & Young (2011), Restart. Ernst & Young’s 2011 European attractiveness survey (www.ey.com/attractiveness)

Forsal.pl, Polska kolej: historia upadku http://forsal.pl/artykuly/603281,polska_kolej_histo-ria_upadku.html [dostęp: 04.02.2013]

Forsal.pl, Autostrady i kolej w Polsce: gospodarka zyska, przyroda nie może stracić http://forsal.pl/artykuly/603686,autostrady_i_kolej_w_polsce_gospodarka_zyska_przyro-da_nie_moze_stracic.html [dostęp: 04.02.2013]

Frąk, M. (2013), Jak przewozić towar? Wodą, torami, drogą, [w:] „Gazeta Wyborcza”, 19.03.2013, s. 21


153


Gorynia M., Bartosik-Purgat M., Jankowska B. i Owczarek R. (2006), Efekty zewnętrzne bezpośrednich inwestycji zagranicznych – aspekty teoretyczne i wyniki badań empiryc-znych, [w:] „Ekonomista”, nr 2/2006, s. 185–204

Grupa iQS, Klimat inwestycyjny w Polsce, PAIiIZ, Warszawa, wrzesień 2012GUS (2012), Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2011 roku,

GUS, WarszawaGUS (2012a), Nauka i technika w 2010 roku, GUS, WarszawaGUS (2012b), Działalność innowacyjna przedsiębiorstw w latach 2009–2011, Urząd Stat-

ystyczny w Szczecinie, WarszawaGUS (2011), Rocznik Statystyczny Przemysłu 2011, GUS, WarszawaGUS (2011c), Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2010 roku,

GUS, WarszawaHagemajer J., Kolasa M. (2008), Internationalization and economic performance of enter-

prises: evidence from firm level data, NBP, Working Paper nr 51, WarszawaHajdukiewicz A. (2012), Wpływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych na rozwój

i konkurencyjność międzynarodową polskiego przemysłu spożywczego, [w:] Wydymus S., Bombińska E., Pera B., Bezpośrednie inwestycje zagraniczne a konkurencyjność eksportu Polski, CeDeWu.pl, Wydawnictwo Fachowe, Warszawa, s. 175–200

Hildegunn K.N., Yunhee Kim (2013), The Role of Services for Competitiveness of Manufac-turing, OECD Trade Policy Papers No. 148, Paryż

Invest in Poland i Grupa iQS (2012), Klimat Inwestycyjny w Polsce. Wyniki badania, październik 2012, PAIiIZ, Warszawa

Jones Lang LaSalle (2012), Made in Poland. Investor’s Guide for Manufacturing Companies 2013, Warszawa

Karaszewski W. (2004), Bezpośrednie inwestycje zagraniczne. Polska na tle świata, Dom Organizatora, Toruń.

Kłosiewicz-Górecka U. (red.), (2009), Podmioty z udziałem kapitału zagranicznego w sferze handlu w Polsce, IBRKiK, Warszawa

Kolasa M. (2007), How does FDI inflow affect productivity of domestic firms? The role of horizontal and vertical spillovers, absorptive capacity and competition, Narodowy Bank Polski (NBP), Working Paper nr 42, Warszawa

Kołodko G. (2013), Strategia dla Polski, „Rzeczpospolita”, 30.01.2013, s. B3Kornecki L., Raghavan V. (2010), Inward FDI Stock and Growth in Central and Eastern

Europe, [w:] „Review of Economics and Finance”, submitted 14 September 2010Kublik A. (2012), Europejska motoryzacja na rozdrożu, „Gazeta Wyborcza”, 2.04.2012,

s. 22–23Kublik A. (2013), Plac budowy dróg zapóźnionych, „Gazeta Wyborcza”, 14.01.2013Kumar N. (2001), Infrastructure Availability, Foreign Direct Investment Inflows and Their

Export-orientation: A Cross-Country Exploration, Research and Information System for Developing Countries, New Delhi

Kuzel M. (2007), Rola bezpośrednich inwestycji zagranicznych w dyfuzji wiedzy i umiejętności, Dom Organizatora, Toruń

Lall S. (1993), Introduction: Transnational Corporations and Development, [w:] Sanjaya Lall (red.), Transnational Corporations and Economic Development, The United Nations Library on Transnational Corporations, Volume 3, Routledge, London and New York


154

Zbigniew Zimny

Lipsey R. (2002), Home and Host Country Effects of FDI, NBER Working Paper 9293 Na-tional Bureau of Economic Research – NBER, Cambrigde, Massachusets

Ministerstwo Edukacji Narodowej (MEN) (2011), Badanie funkcjonowania systemu kształcenia zawodowego w Polsce. Raport końcowy, MEN, Warszawa

Ministerstwo Gospodarki (2012), Informacja o realizacji ustawy o specjalnych strefach eko-nomicznych. Stan na 31 grudnia 2011 r., Warszawa

Ministerstwo Gospodarki (2011), Program wspierania inwestycji o istotnym znaczeniu dla gospodarki polskiej na lata 2011–2020, Warszawa, 5.07.2011

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR) (2012), Sprawozdanie okresowe z realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013 za I półrocze 2012 r., MRR, Warszawa

MRR (2012a), Sprawozdanie z realizacji w 2011 roku Narodowych Strategicznych Ram Odnie-sienia na lata 2007–2013, lipiec 2012, MRR, Warszawa

MRR (2012b), Sprawozdanie z realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki za I półrocze 2012 r., MRR, Warszawa

MRR (2012c). Informacja miesięczna z realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Załącznik 1, listopad 2012, MRR, Warszawa

Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (MTBiGM) (2013), Strate-gia Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku), Warszawa, 22 sty-cznia 2013

Moran T., Graham E., Blomström M. (2005), Does Foreign Direct Investment Promote De-velopment?, Institute for International Economics, Washington, D.C.

Morisset J., Andrews-Johnson K. (2004), The Effectiveness of Promotion Agencies at At-tracting Foreign Direct Investment, FIAS, Occasional Paper no. 16, The World Bank, Washington, D.C.

Narula R., Martin A. (2003), FDI Spillovers, Absorptive Capacity and Human Development: Evidence from Argentina, MERIT Research Memorandum

Neuhaus M. (2006), The Impact of FDI on Economic Growth. An Analysis for the Transition Countries of Central and Eastern Europe, Physica Verlag, Heidelberg

Osiecki A. (2013), Program na finiszu, a kolej wciąż na starcie, „Rzeczpospolita”, 18.01.2013, s. B4

Osiecki A. (2013), Bruksela mówi „tak” dla największych inwestycji, „Rzeczpospolita”, 12.04.2013, s. B1

Punkt Informacyjny. Narodowa Strategia Spójności (2012), Poradnik dla przedsiębiorców, Warszawa, maj 2012

Polish Information and Foreign Investment Agency (2013), Obstacles to Foreign Direct Investment in Poland, PAIiIZ, Warszawa, marzec 2013

Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych (PAIiIZ) (2013), Newsletter, 13.04.2013, nr 325

Rabindra Bhandari, Dharmendra Dhakal, Gyan Pradhan i Kamal Upadhyaya, Foreign Aid, FDI and Economic Growth in East European Countries, „Economics Bulletin”, Vol. 6, nr 13

Rapacki R. (2009), Rozszerzenie Unii Europejskiej a korzyści dla Polski, konferencja nau-kowa SGH pt. „Umiędzynarodowienie gospodarki – szanse i zagrożenia dla Polski”, 5.10.2009, SGH, Warszawa


155


Sawitri K.A. (2011). Foreign Direct Investment and Economic Growth in Poland, LAP Lam-bert Academic Publishing

Schwab K. (red.) (2012), The Global Competitiveness Report 2012–2013, World Economic Forum, Genewa

Szostak M. (2013), Co przeszkadza zagranicznym inwestorom? Raport z badania PAIiIZ, PAIiIZ, 13.03.2013, Warszawa

TNS Pentor i Invest in Poland (2011), Investment Climate in Poland. Report from the survey conducted by TNS Pentor, September 2011, PAIiIZ, Warszawa (http://www.paiz.gov.pl/files/?id_plik=17314)

Umiński S. (2002), Znaczenie zagranicznych inwestycji bezpośrednich dla transferu technolo-gii, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk

UNCTAD (2012), World Investment Report 2012. Towards a New Generation of Investment Policies, United Nations, New York and Geneva

UNCTAD (2011), World Investment Report 2011. Non-equity Modes of International Pro-duction and Development, United Nations, New York and Geneva

UNCTAD (2007), Worldwide Survey of Foreign Affiliates, UNCTAD, 5.11.2007, GenevaUNCTAD (2005), World Investment Report 2005. Transnational Corporations and the In-

ternationalization of R&D, United Nations, New York and GenevaUNCTAD (2003), World Investment Report 2003. FDI Policies for Development: National

and International Perspectives, United Nations, New York and GenevaUNCTAD (2001), World Investment Report 2001.Promoting Linkages between Foreign Af-

filiates and Domestic Firms, United Nations, New York i GenevaUNCTAD (1998), World Investment Report 1998. Trends and Determinants, United Na-

tions, New York i GenevaWenzel B. (2010), Rzucić wyzwanie Hamburgowi, [w:] „Namiary na Morze i Handel”, 2/2010

(cyt. za portalem http://www.dctgdansk.pl )The World Bank i IFC (2013), Regional Profile: European Union. Doing Business 2013.

Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises, Washington, D.C.The World Bank i IFC (2013a), Doing Business 2013. Smarter Regulations for Small and

Medium-Size Enterprises, Washington, D.C.The World Bank i IFC (2013b), Economy Profile: Poland. Doing Business 2013. Smarter

Regulations for Small and Medium-Size Enterprises, Washington, D.C. The World Bank i IFC (2012), Doing Business 2012. Doing Business in a more Transparent

World, Washington, D.C.Zachariasz K. (2012), Pół miliarda i ... zaklajstrowane klastry, [w:] „Gazeta Wyborcza”,

1–2.12.2012, s. 12Związek Liderów Sektora Usług Biznesowych (Association of Business Service Leaders,

ABSL) (2012), Sektor Nowoczesnych Usług Biznesowych w Polsce, ABSL, WarszawaZwiązek Pracodawców Shokokai, Japan External Trade Organization (JETRO), Warsaw

Office, Embassy of Japan in Poland (2012), Evaluation by the Members of Związek Pracodawców Shokokai on the Polish Business Environment and the Special Economic Zone (Survey Results), październik 2012

SŁOWA KLUCZOWE: Bezpośrednie Inwestycje Zagraniczne, Fundusze UE


157

Zbigniew Olesiński

DOSKONALENIE MECHANIZMU POMOCY UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ROZWOJU KLASTRÓW BIZNESOWYCH

1. WSTĘP

Celem artykułu jest opisanie mechanizmu kształtowania się i rozwoju klastrów i wykazanie, że w związku z tym mechanizmem należy prowadzić odpowiednie działania na rzecz wsparcia publicznego dla przyspieszenia ich powstawania, roz-woju oraz efektywności. Owe odpowiednie działania muszą polegać na identyfikacji działających ok. 250 klastrów i dostrzeżeniu mechanizmu ich wzrostu, czyli powstawania i rozwoju nowych przedsiębiorstw klastra w wyniku zmian przepisów regulujących rozwój przedsiębiorczości (deregulacja) i zachęcających do współpracy – odpowiednie bodźce do rozwoju produkcji, zwłaszcza innowacyjnej kierowanej na eksport (do-radztwo, nowoczesne formy współpracy z zagranicą). Unia Europejska rekomen-duje dla Polski celowość funkcjonowania takiej liczby podmiotów, to jest przedsię-biorstw, organizacji otoczenia biznesu, instytutów naukowo-badawczych i innych, by łącznie było w nich zatrudnionych ok. 2,5 mln osób przy obecnym zatrudnieniu dziesięć razy mniejszym.

2. POWSTANIE I ROZWÓJ KLASTRÓW NA ŚWIECIE I W POLSCE

Problemy specyficzne związane z funkcjonowaniem skupisk przedsiębiorstw zo-stały opisane począwszy od Alfreda Marshalla1 do współczesnych ekonomistów, takich jak Michael Porter i Michael Enright. A. Marshall opracował koncepcję dystryktu przemysłowego, który rozumiał jako skoncentrowane przestrzennie sku-pisko wzajemnie powiązanych przedsiębiorstw jednego bądź pokrewnych sektorów,

1 A . Marshall, Zasady ekonomiki, Wydawnictwo M . Arct, Warszawa 1928, wydanie oryginalne 1891 .


158

Zbigniew Olesiński

w ramach którego pojawia się synergia będąca rezultatem wzrostu wiedzy współ-pracujących przedsiębiorstw (co wynika z przyspieszonego przepływu informacji między nimi), powstawaniu firm generujących wyspecjalizowane produkty na potrzeby przedsiębiorstw skupiska oraz podnoszeniu kwalifikacji pracowników dostosowanych do potrzeb tych przedsiębiorstw. Problematykę skupisk przedsiębiorstw podejmował też M. Weber2. Kontynu-owali G. Myrdal3, J. K. Galbraith4 i inni. Nowy impuls w badaniach skupisk przedsiębiorstw dały prace M. E. Portera5, który we wcześniejszych pracach zajmował się fenomenem konkurencyjności. Dużą wagę przykładał do innowacyjności wyrobów i usług, co podnosiło ich konkuren-cyjność.6 W przeciwieństwie do panującego wówczas poglądu, że wobec procesów globalizacji lokalizacja działalności gospodarczej traci na znaczeniu, zwrócił on uwagę właśnie na jej istotność. Dowodził, że w zależności od uwarunkowań endo-genicznych należy wykorzystywać potencjał lokalny i podnosić konkurencyjność wyrobów, czemu sprzyja współpraca ze zlokalizowanymi w pobliżu firmami. Wska-zywał też, że tworzące się klastry7 wymuszają na władzach realizację określonej polityki makroekonomicznej sprzyjającej wzrostowi konkurencyjności. Jednym z priorytetów powinno być usuwanie przeszkód na drodze ich rozwoju.8

W Polsce relatywnie najwcześniej zainteresowali się nabierającą znaczenia problematyką klastrów B. Gruchman i E. Glukiewicz.9 Badania ich dotyczyły syste-mów produkcyjnych w Poznaniu i zdolności innowacyjnej firm lokalnych. W tym

2 M . Weber, Gospodarka i społeczeństwo, wydanie niemieckie 1922, wydanie polskie 2002 .3 G . Myrdal, Teoria ekonomii a kraje gospodarczo nierozwinięte, PWE, Warszawa 1958 .4 J .K . Galbraith, Ekonomia a cele społeczne, PWE, Warszawa 1979 .5 M .E . Porter, The Competitive Advantage of Nations, Macmillian, London 1990, M .E . Porter, O . Solvell, The

Role of Geography in the Process of Innovation and Sustainable Competitive Advantage of Form, [w:] Dy-namic Firm (red .) A .D . Chandler, P . Hagstrom, O . Solvell, Oxford University Press, Oxford 1998, M .E . Porter, O . Solvell, O . Zander, Microcompetitivenes of Wireless Valley Invest in Sweden Report 2000, Invest in Sweden, Sztokholm 2000, M .E . Porter, S . Stern, Innovation: Location Matters, MIT Sloan, Zeszyt 42 nr 4, 2001 .

6 M .E . Porter, The Competitive…7 Klaster definiowany jest jako: geograficzne skupisko wzajemnie powiązanych firm, wyspecjalizowanych

dostawców, jednostek świadczących usługi, firm działających w pokrewnych sektorach i związanych z nimi instytucji (na przykład uniwersytetów, jednostek normalizujących, stowarzyszeń branżowych, instytucji wspierających) w poszczególnych dziedzinach, konkurujących między sobą, ale również współpracujących. Klaster jest ściśle związany z terytorium, na którym działa, jest zakorzeniony regionalnie. Klastry stanowią specyficzną formę organizacji produkcji, polegającą na koncentracji w bliskiej przestrzeni elastycznych przed-siębiorstw prowadzących komplementarną działalność gospodarczą. Podmioty te równocześnie współpra-cują i konkurują między sobą, mają także relacje z innymi instytucjami działającymi w danej sferze. Podstawą powstania klastra są kooperacyjne powiązania występujące pomiędzy podmiotami, generujące procesy powstawania specyficznej wiedzy oraz zwiększające zdolności adaptacyjne.

Źródło: Metodyka benchmarkingu klastrów w Polsce, PARP, Warszawa 2010 .8 M .E . Porter, Porter o konkurencji, PWE Warszawa 2001, s . 247 .9 B . Gruchman, E . Glukiewicz, The role of innovation in regional economic restructuring in Eastern Europe,

[w:] Agdalot, Keeble, High Technology Industry and Innovative Environment :The European Experience, Routledge, London, NY, 1998 .


159

Doskonalenie mechanizmu pomocy Unii Europejskiej na rzecz rozwoju klastrów biznesowych

samym okresie w pracy redagowanej przez A. Jewtuchowicza znalazł się artykuł G. Duch.10 Badania tej problematyki podjęto też w innych ośrodkach akademic-kich. Szczególne znaczenie miały prace zespołu związanego z Instytutem Badań nad Gospodarką Rynkową.11 Badania te dotyczyły sektorów wysokich technologii w regionie gdańskim z wykorzystaniem metodologii klastrów. Równolegle z pojawieniem się na świecie pierwszych badań poświęconych klastrom zaczęła pojawiać się problematyka sieci. Relatywnie najwcześniej swoje prace opublikował O. E. Williamson12 oraz R.S. Burt.13

Sama problematyka sieci silniejszy wyraz znalazła w pracy M. Castellsa.14 Sieci wcześniej były analizowane przez socjologów. W ekonomii i naukach o organizacji i zarządzaniu raczej kładziono nacisk na badanie przedsiębiorstwa sieci (stacji benzynowych, kantorów bankowych itd.) niż przedsiębiorstwa w sieci. Krytyka teorii kosztów transakcyjnych (…) O.E. Williamsona, wprowadzająca do teorii organizacji i do nauk o zarządzaniu język sieci, była (…) prowadzona z dwóch głównych pozycji. Z jednej strony chodziło o jej nieprzystosowalność do prak-tyki gospodarczej, w której można obserwować wiele form aktywności ekonomicznej mieszczących się albo między hierarchią a rynkiem, albo zupełnie nie dających się sklasyfikować według klasycznej typologii teorii kosztów transakcyjnych. Powell15 zaproponował koncepcję sieci jako formy pośredniej koordynacji zasobów między rynkiem a przedsiębiorstwem.16

Stawało się oczywiste, że klastry – podobnie jak regiony wiedzy – to formy organizacyjne należące do szerszego pojęcia, jakim są sieci relacji międzyorga-nizacyjnych, gdzie podmiotami są poszczególne organizacje włączające się lub wyłączające się na zasadzie dobrowolności z sieci. Równolegle z rozwojem badań poświęconym problematyce klastrów (zarówno w Polsce, jak i na świecie) rozwijały się badania dotyczące sieci relacji międzyorga-

10 G . Duch, Lokalny system produkcyjny w Łodzi i regionie łódzkim, [w:] (red .) A . Jewtuchowicz, Środowisko przedsiębiorczości, innowacje a rozwój terytorialny, Wydawnictwo Uniwersytet Łódzki, Łódź 1997 .

11 E . Wojnicki, P . Rot, P . Tamowicz, T . Brodnicki, Regionalny system innowacji w województwie pomorskim, IBnGR, Gdańsk 2001 oraz T . Brodnicki, S . Szultka, Koncepcja klastrów a konkurencyjność przedsiębiorstw, IBnGR, Gdańsk 2002, Z . Olesiński, A . Predygier, Identyfikacja i analiza grona na przykładzie grona budow-lanego w regionie świętokrzyskim, [w:] „Organizacja i Kierowanie” nr 3/2003 .

12 O .E . Williamson, Markets and Hierarchies, Free Press, New York 1975 oraz O .E . Williams, The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting, Free Press, New York 1985 .

13 R .S . Burt, Structural Holes: The Social Structure of Competition, University Press, Harvard 1992 oraz R .S . Burt, Brokerage and Closure, Oxford University Press, Oxford 2005 .

14 M . Castells, The Rise of the Network Society, Blackwell, Oxford 1996 .15 W .W . Powell, Neither market nor hierarchy: Network form of organization, [w:] Research in Organizational

Behavior, 1990, t . 12, s . 300 .16 A .K . Koźmiński, D . Latusek-Jurczak, Rozwój teorii organizacji, Oficyna a Wolters Kluwer bussines, Warszawa

2011, s . 126 .


160

Zbigniew Olesiński

nizacyjnych. Relatywnie najwcześniej zostały opublikowane książki zredagowane przez M. Romanowską, M. Trockiego i Z. Dworzeckiego.17

Autorzy jednak jakby zatrzymali się w swych rozważaniach, nie wyciągając konsekwencji z dostrzeżonego zjawiska. Prace w tym kierunku potoczyły się w kontekście rozwiązywania problemu Regionalnych Strategii Innowacyjnych i Regionalnych Strategii Rozwoju i problemu konkurencyjności regionów podejmowanego kilka lat wcześniej przez M.E. Por-tera.18 Początkowo problematyka ta była relatywnie słabo definiowana, a właściwe ujęcie zyskała dopiero w pracy A.K. Koźmińskiego, D. Latusek-Jurczak Rozwój teorii organizacji.19

Autorzy wskazali, iż na naszych oczach rodzi się nowa ważna teoria z zakresu nauk o organizacji i zarządzaniu oraz że jej istotą jest wykroczenie w badaniach poza granice przedsiębiorstwa, dostrzeżenie struktur organizacyjnych utworzo-nych z określonych przedsiębiorstw w celu wykorzystania możliwości, jakie daje koordynowanie działalności gospodarczej poprzez sieć relacji międzyorganizacyj-nych, który to rodzaj koordynacji uzupełnia koordynację poprzez rynek i poprzez hierarchię.20 Równolegle toczy się w polskiej nauce proces integracji problematyki sieci i problematyki klastrów.21

3. POSTRZEGANIE PROBLEMATYKI KLASTRÓW PRZEZ UNIĘ EUROPEJSKĄ

Szybki wzrost liczby klastrów w Europie i na świecie skłonił władze Unii Euro-pejskiej do wsparcia dalszego wzrostu ich liczebności i wzrostu potencjału eko-nomicznego już istniejących, co zgodne było z koncepcjami M.E. Portera. Badacz ten wsparł inicjatywę wydania w 2003 roku Zielonej Księgi Inicjatyw Klastrowych.22 Autorzy w trakcie badań zidentyfikowali 500 klastrów na świecie, z czego prze-badali 250, przeanalizowali te wyniki i na ich podstawie opracowali Model Funk-

17 Przedsiębiorstwo partnerskie, (red .) M . Romanowska, M . Trocki, Difin, Warszawa 2002, Przedsiębiorstwo kooperujące, (red .) Z . Dworzecki, EuroExpert, Warszawa 2002 .

18 M .E . Porter, The Competitive…, s . 12, J . Stachowicz, Zarządzanie kapitałem intelektualnym w regionalnych sieciach innowacyjnych, Raport z badań , maszynopis powielany, Warszawa 2006, Z . Olesiński, Zarządzanie w regionie; Polska – Europa – Świat, Difin, Warszawa 2005 .

19 A .K . Koźmiński, D . Latusek-Jurczak, Rozwój…, wyd . cyt .20 Tamże, s . 126 .21 E . Skawińska, R .I . Zalewski, Klastry biznesowe w rozwoju konkurencyjności i innowacyjności regionów;

Świat – Europa – Polska, PWE, Warszawa 2009, Z . Olesiński, Zarządzanie relacjami międzyorganizacyjnymi, C .H . Beck, Warszawa 2010, Sieci międzyorganizacyjne, współczesne wyzwanie dla teorii i praktyki zarządza-nia (red .) J . Niemczyk, E . Stańczyk-Hugiet, C .H . Beck, Warszawa 2012 .

22 O . Solvell, G . Lindgvist, C . Ketels, Zielona Księga Inicjatyw Klastrowych; Inicjatywy Klastrowe w gospodarkach rozwijających się i w fazie transformacji, PARP, Warszawa 2003 .


161


cjonowania Inicjatywy Klastrowej. Badano klastry w Europie, Ameryce Północnej i Południowej, Australii, Azji i w Afryce. Skuteczność inicjatywy klastrowej mierzono poprzez pomiar wzrostu konku-rencyjności klastra, pomiar rozwoju klastra oraz pomiar stopnia realizacji celów inicjatywy klastrowej. Pomiaru dokonywano w sposób „miękki” poprzez analizę odpowiedzi respondentów (zgadzam się / nie zgadzam się) na zadawane pytania. Słabością określenia kryteriów efektywnościowych jest więc brak analizy twardych danych, takich jak zmiany stopy zysku, zmiany wielkości przychodów, analiza sprzedaży konkretnych innowacyjnych produktów itd. Efektem tych badań było jednak ugruntowanie przekonania, że klastry tworzą przewagę konkurencyjną podmiotów wchodzących w ich skład, ponieważ:• Bliskość zaostrza konkurencję, co prowadzi do podwyższania standardów;

zachęca do podejmowania współpracy i rozpowszechniania dobrych praktyk między przedsiębiorstwami; umożliwia małym firmom zawiązywanie sojuszy i tworzenie sieci, dając im na przykład lepszy dostęp do dostawców i zasobów.

• Lokalnyrynek może się zacząć rozwijać wokół klastra, stymulować innowa-cyj ność i poprawić obroty, co prowadzi do powstawania infrastruktury wyspe-cjalizowanych profesjonalnych usług wsparcia. Klastry mogą rozwijać marki z korzyścią dla wszystkich przedsiębiorstw, stając się celem i magnesem dla zewnętrznych inwestycji.

W Polsce wsparcie publiczne dla inicjatyw klastrowych wiąże się nierozerwalnie z programami pomocowymi Unii Europejskiej, zwłaszcza ze środkami z Europej-skiego Funduszu Spójności. Ramy instytucjonalne tej pomocy przyjęte zostały w perspektywie budżetowej 2000–2006, w szczególności po przystąpieniu Polski do Unii w 2004 roku. Wówczas to był realizowany Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności, w tym zwłaszcza działanie 1.1 – Wzmocnienie instytucji wspierających działal-ność przedsiębiorstw oraz działanie 1.4 – Wzmocnienie współpracy między sferą badawczą i rozwojową a gospodarką. Środki na wsparcie rozwoju klastrów były też w Programie Operacyjnym Roz-wój Zasobów Ludzkich na lata 2004–2006 (działanie 2.3 – Rozwój kadr nowocze-snej gospodarki). Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wydała szereg publikacji o charak-terze poradników23, jednakże wszystkie one skażone są podobnie dostrzegalnym brakiem wiedzy o mechanizmie działania klastrów. Charakterystyczne, że przez 13 lat swojej działalności PARP nie dorobił się zespołu doradców kształtujących

23 Europejska sieć doskonałości na rzecz zarządzania, współpracy i promocji klastrów PARP, Warszawa, brak daty oraz L . Palmen, M . Baron, Przewodnik dla animatorów inicjatyw klastrowych w Polsce, PARP, Warsza-wa 2008 .


162

Zbigniew Olesiński

określoną wizję działań w tym zakresie. Rzecz jasna, to nie oni są od kształtowa-nia polityki, ale jakąś politykę trzeba mieć i opracowując ją warto wpierać się na kompetentnych doradcach. Wobec niepowodzeń dotychczasowej polityki24 podjęto więc próbę korekty.25 W skład grupy weszli przedstawiciele ministerstw i innych centralnych instytucji państwowych oraz agend rządowych, przedstawiciele regio-nów, metropolii, organizacji przedsiębiorców oraz eksperci. Przyjęto koncepcję, że głównym celem powinno być wzmocnienie innowacyj-ności i konkurencyjności polskiej gospodarki w oparciu o intensyfikację rozwo-ju klastrów. Trzeba mieć świadomość, że w obecnie działających 250 klastrach jest zatrud-nionych 250 tysięcy osób, co stanowi 1,6 procenta w sektorze przedsiębiorstw, podczas gdy zespoły planujące w Unii Europejskiej widzą konieczność zatrudnienia dziesięć razy więcej osób w klastrach, tj. 15,5 procenta ogółu zatrudnionych. Warto zauważyć, że te same zespoły w Unii rekomendują średnią dla całej Unii 20,7 procenta zatrudnionych w klastrach do ogółu zatrudnionych. Wyraźnie widać więc rozziew miedzy rekomendacją Unii a możliwościami realizacji tej polityki przez praktycznie anonimową „Grupę Roboczą”. W tej sytuacji „Grupa Robocza” zaproponowała dwa cele:1. wspieranie istniejących i tworzących się klastrów poprzez dofinansowanie z po-ziomu regionalnego koordynatorów klastrów (czyli zasadniczo kontynuowanie dotychczasowej polityki) oraz2. wsparcie dla wybranych klastrów o kluczowym znaczeniu i potencjale konku-rencyjnym dla gospodarki kraju i poszczególnych regionów (pomoc tę miałby rozdzielać PARP). Jasne jest, że 500 mln złotych na lata 2014–2020 nie wystarczą, tu trzeba przy tak sformułowanym zadaniu wielokrotnie wyższych kwot. W celu oceny dotychczasowych dokonań w zakresie wspierania rozwoju kla-strów opracowano w PARP metodę ich badania – „Benchmarking klastrów”.26

Benchmarking to narzędzie wykorzystywane obecnie w nowoczesnym procesie zarządzania służące usystematyzowanemu porównaniu się organizacji z liderami danej branży lub innych branż. Udział w procesie benchmarkingu i wdrażanie dobrych praktyk powinny prowadzić w efekcie do tworzenia się parku kultury organizacyjnej, opartej na procesie uczenia się, zdobywania nowych umiejętności oraz podnoszenia jakości.

24 K . Zachariasz, Pół miliarda i … zaklajstrowane klastry, [w:] „Gazeta Wyborcza” 1–2 .12 .2012, s . 12 .25 Kierunki i założenia polityki klastrowej w Polsce do 2020 roku, rekomendacje grupy roboczej do spraw polityki

klastrowej, PARP, Warszawa 2012, www .pi .gov .pl [dostęp 5 .02 .2013] .26 Benchmarking klastrów. Opracowanie i opis metodyki benchmarkingu klastrów w Polsce, (red .) A . Nowa-

kowska, Z . Przygodzki, M . Sokołowicz, J . Chądzyński, K . Matusiak, M . Klepka, PARP, Warszawa 2008 .


163


„Benchmarking klastrów działających w Polsce” przeprowadzono po raz pierw-szy w 2010 roku27, a drugi w 2012.28 W pierwszych badaniach ostatecznie przeana-lizowano funkcjonowanie 39 klastrów, a w drugich (2012 rok) – 35. Relatywnie najwięcej klastrów przebadano w Wielkopolsce (w obu badaniach 9), w Małopolsce (8) i Podkarpaciu (8) (por. zał. tab. 1). Badanych 35 klastrów w 2012 roku było założonych przez różne podmioty. Najwięcej, bo aż 13, utworzyły różne podmioty prywatne. Znaczną grupę wśród inicjatorów stanowiły instytucje badawczo-rozwojowe – łącznie 11, w tym 3 we współpracy z podmiotami publicznymi, 2 z podmiotami publicznymi i niepu-blicznymi, 1 z podmiotem niepublicznym i 5 samodzielnie (tylko podmioty B+R), 6 klastrów utworzyły podmioty z sektora pozarządowego, 5 klastrów inicjowały podmioty publiczne. Formą organizacyjną klastra było stowarzyszenie – 16, spół-ka z o.o. – 9, umowa o współdziałaniu – 6, konsorcjum – 2, fundacja – 1, spółka akcyjna – 1. Łącznie w 35 przebadanych klastrach działało 1540 podmiotów, w tym 1137 przedsiębiorstw. Zatrudnienie w klastrach wynosiło ok. 250 tys. osób. Poszczególne klastry znacznie różniły się między sobą. Średnio w klastrach działały 44 podmioty, w tym 32 przedsiębiorstwa. 22 klastry miały mniej niż średnią liczbę podmiotów, a 23 miały mniej niż średnia liczbę przedsiębiorstw na klaster. Widać więc, że większość klastrów była zdecydowanie mniejsza niż te kilka pozo-stałych. Najmniejszy klaster liczył tylko 11 podmiotów i tylko 8 przedsiębiorstw; naj-większy 117 podmiotów, w tym 71 przedsiębiorstw (województwo pomorskie). Najwięcej przedsiębiorstw liczył klaster pomorski – 102, klaster z województwa podkarpackiego 82, z województwa świętokrzyskiego 71 (Kieleckie Grono Targo-we) i analizowany wyżej drugi klaster z województwa pomorskiego też 71 przed-siębiorstw. W analizowanych 35 klastrach wśród działających 1540 podmiotów 74 pro-cent stanowiły przedsiębiorstwa, 9 procent podmioty naukowo-badawcze (B+R), 7 procent instytucje wsparcia i 10 procent inne podmioty. W wyniku przeprowadzonych badań określono silne strony klastrów w Polsce (por. tab. 1).

27 Benchmarking klastrów w Polsce w 2010, Raport z badania, Deloitte Business Consulting SA, PARP, War-szawa 2010 .

28 Benchmarking klastrów w Polsce – edycja 2012, Raport z badania, (red .) J . Hołub-Iwan, PARP, Warsza-wa 2012 .


164

Zbigniew Olesiński

Tab. 1. Silne strony klastrów w Polsce

1 . Aktywność klastrów w sferze komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej (ulotki, foldery, reklama w mediach);2 . Udział członków klastrów w procesie kreowania wiedzy – wspólne szkolenia, warsztaty, konferencje,

wizyty studialne (edukacja pracowników);3 . Bardzo dobra dostępność biur i sal konferencyjnych na potrzeby klastra;4 . Dobra dostępność laboratoriów dla członków klastra;5 . Powiązanie klastrów z potencjałem, zasobami naturalnymi, tradycjami gospodarczymi

środowiska lokalnego;6 . Siła i pozycja koordynatora w klastrach oraz aktywność koordynatora na rzecz animacji współpracy

w klastrach;7 . Aktywność klastra względem otoczenia zewnętrznego .

Wyraźnie widać, że środki unijne pomogły rozwinąć się koordynatorom kla-strów, niewiele jednak wpłynęły na rozwój przedsiębiorstw wchodzących w skład klastrów (por.tab. 2).

Tab. 2. Słabe strony klastrów w Polsce

1 . Niska innowacyjność przedsiębiorstw w klastrze;2 . Mała liczba innowacji objętych ochroną prawną wprowadzonych w klastrze w ostatnich latach;3 . Niewielka liczba klastrów realizujących wspólną aktywność rynkową, jak np . wspólne zamówienia,

zaopatrzenie na rzecz firm w klastrze itp .;4 . Słaba aktywność klastra w przygotowaniu ofert dla odbiorców z zewnątrz;5 . Niewiele pozyskanych zewnętrznych środków finansowych na projekty klastrowe;6 . Słaby przyrost zatrudnienia w podmiotach działających w klastrze;7 . Słabe efekty współpracy z sektorami nauki, czego efektem jest mała liczba spin-offów w klastrach;8 . Słabe wsparcie finansowe klastrów ze strony władz publicznych;9 . Słaba współpraca z innymi podmiotami regionalnych systemów innowacji, w tym instytucjami

otoczenia biznesu .

Treść tabeli 2 wyraźnie wskazuje na słabość dotychczasowej polityki wspierania przez PARP rozwoju klastrów.

3. PROGRAMY POMOCOWE UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ ROZWOJU KLASTRÓW

Pomoc Unii Europejskiej w postaci wspomagania poszczególnych projektów przy-znawana jest w ramach określonych programów. Zasadniczo na klastry fundusze unijne mogą być przyznawane w różnych kilku różnych programach. Nie ma więc jakiegoś szczególnego programu wspierania klastrów. Priorytety rządowe w tym zakresie zasadniczo określane są w dokumencie: Kie-runki zwiększania innowacyjności gospodarki na lata 2007–2013 z dnia 4.09.2006.29 Program ten określa, że klastry funkcjonujące na terenie kilku województw mogą

29 Instrumenty wspierania klastrów. Kierunki rozwoju klastrów w Polsce, Ministerstwo Gospodarki, http://www .mg .gov .pl/files/upload/11787, tekst 4 – „Instrumenty wspierania klastrów” [dostęp 2 .02 .2013] .


165


otrzymać wsparcie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Nabór wniosków poprzez ogłaszanie i rozstrzyganie konkursów prowadzi Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP). W ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka realizowane jest działanie 5.1 – Wspieranie powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregional-nym. W ramach tego działania mogą być finansowane projekty:30

• zakupśrodkówtrwałychiwartościniematerialnychiprawnychzwiązanychz nową inwestycją;

• doradztwozzakresuopracowaniaplanówrozwojuiekspansjipowiązania(tj.klastra);

• udziałwkrajowychimiędzynarodowychspotkaniachwceluwymianydo-świadczeń;

• zakupogólnodostępnejinfrastrukturybadawczej(laboratorium,miejscedlaprzeprowadzania testów);

• infrastrukturasieciszerokopasmowych;• działaniapromocyjnewcelupozyskanianowychprzedsiębiorstwdoudziału

w ugrupowaniu; • zarządzanieogólnodostępnezapleczemtechnicznymklastra;• organizacjaprogramówszkoleniowych,warsztatówikonferencjicelemwspie-

rania procesu dzielenia się wiedzą oraz tworzenia sieci relacji między członka-mi powiązania;

• ekspansjarynkowapowiązania. W ramach działania przyjęto szereg kryteriów efektywnościowych:• udziałwprojekcieconajmniej10przedsiębiorców,wtymprzynajmniejpo-

łowy spełniających definicję MSP, jak również co najmniej jednej organizacji badawczej i co najmniej jednej instytucji otoczenia biznesu;

• udziałzprzychodówzesprzedażypozaobszar,naktórymzlokalizowanejestpowiązanie kooperacyjne, na poziomie co najmniej 30 procent (kryterium stopnia otwartości na zewnątrz);

• zagwarantowanieróżnegodostępudoproduktuprojektuwszystkimczłonkompowiązania kooperacyjnego;

• przedmiotdziałalnościpodmiotu–realizacjaprzedsięwzięćnarzeczuczest-ników powiązania kooperacyjnego oraz na rzecz współpracy uczestników po-wiązania z jednostkami otoczenia przedsiębiorstw i jednostkami naukowymi.

Obok działania 5.1 projekty dotyczące klastrów mogą być realizowane w drodze konkursu z działania 5.2 – Wspieranie sieci proinnowacyjnych instytucji otoczenia biznesu o znaczeniu ponadregionalnym.

30 Tamże .


166

Zbigniew Olesiński

PARP ogłasza także konkursy w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludz-ki, w którego działaniu 2.1 – Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki dopuszczalne jest zgłaszanie projektów zakładających rozwój kapitału ludzkiego w toku funk-cjonowania przedsiębiorstw w klastrze. W szczególności dotyczyło to działań:2.1.1 Rozwój kapitału ludzkiego w przedsiębiorstwach,2.1.2 Partnerstwo dla zwiększenia adopcyjnościoraz2.1.3 Wsparcie systemowe na rzecz zwiększenia zdolności adaptacyjnych

pracowników i przedsiębiorstw. Innym przykładem programu ukierunkowanego na rozwój i wzmocnienie konkurencyjności istniejących struktur klastrowych jest przeprowadzony w 2007 roku przez PARP program „Wsparcia na rozwój klastra”.31 Stanowił on projekt pilotażowy, który miał służyć pobudzeniu i uaktywnieniu istniejących klastrów w celu skutecznego i efektywnego wykorzystania znaczących środków finansowych pochodzących z funduszy strukturalnych, przewidzianych w Narodowej Strategii Spójności, do wykorzystania w latach 2007–2013. W ramach programu zgłoszono 49 wniosków na łączną kwotę 18 233 099,5 zł, co przekroczyło wysokość dostęp-nych środków w ramach dostępnej alokacji. W efekcie postępowania konkursowego wybrano 5 projektów na łączną kwotę 1 636 835,19 zł. Wśród wybranych wniosków znalazły się projekty zgłoszone przez następujące podmioty:• EurocentrumInnowacjiiPrzedsiębiorczości,• GórnośląskąAgencjęPrzekształceńPrzedsiębiorstwS.A.,• FundacjęRozwojuRolnictwa,WsiiObszarówWiejskich,• JagiellońskieCentrumInnowacjiSp.zo.o.,• LubelskąIzbęRzemieślniczą. W ramach programu udzielono koordynatorom klastrów pomocy finansowej w formie bezzwrotnego wsparcia na realizację projektu dotyczącego niektórych obszarów działalności klastrów, ze szczególnym uwzględnieniem podnoszenia innowacyjności i atrakcyjności ich produktów, zacieśnienia współpracy miedzy przedsiębiorstwami, ośrodkami badawczo-rozwojowymi, edukacyjnymi oraz przedstawicielami władz lokalnych i regionalnych, a także wzmocnienie potencjału eksportowego poprzez realizację wspólnych przedsięwzięć. Wsparcie polegało na finansowaniu wydatków na zakup niektórych usług związanych z przygotowaniem opracowań, dokumentów, analiz lub raportów, finansowaniu promocji i inter-nacjonalizacji działań klastra. Ważnym elementem wsparcia były także wybrane inwestycje niezbędne do podniesienia poziomu komunikacji.

31 Tamże, s . 7 .


167


Dla pięciu województw: warmińsko-mazurskiego, podlaskiego, lubelskiego, świętokrzyskiego i podkarpackiego istniała także możliwość wykorzystania środ-ków pomocowych Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej. W szczególności w ramach działania 1.4 – Promocja i współ-praca można było do 2013 roku realizować projekty polegające na:• prowadzeniubadańanalitycznych,przygotowaniuanaliz,ekspertyzipublikacji

w zakresie polityki rozwoju województw Polski Wschodniej opartej o klaste-ring, a także zakupu wyników badań, analiz i ekspertyz;

• popularyzacjiideiklasteringuwPolsceWschodniej,wtymm.in.organizacjąkonferencji i spotkań tematycznych;

• tworzeniuirozwojuklastrów,wtymm.in.opracowaniestrategiiorazdoku-mentów operacyjnych dla rozwoju klastra, zakup usług doradczych/prawnych, marketingowych, public relations, wynajęcie powierzchni pod „biuro klastra”, organizacja konferencji, spotkań tematycznych członków klastra, organizacja zagranicznych misji branżowych, udział w konferencjach tematycznych/bran-żowych.

Łącznie Program Operacyjny Rozwoju Polski Wschodniej w perspektywie budżetowej 2007–2013 wyniósł 56,4 mln zł (tylko dofinansowanie z programu „Rozwój Polski Wschodniej.32 Największe wsparcie otrzymał Północno-Wschodni Klaster Edukacji Cyfrowej. Sześciu największych beneficjentów prezentuje tab. 3.

Tab. 3. Główni beneficjenci programów pomocowych UE w zakresie wspierania klastrów w Polsce Wschodniej

1 . Świętokrzysko-Podkarpacki Klaster Budowlany Innowator 3,29 mln zł

2 . Północno-Wschodni Klaster Edukacji Cyfrowej 4,22 mln zł

3 . Podlaski Klaster Bielizny 3,85 mln zł

4 . Klaster Dolina Ekologicznej Żywności 2,25 mln zł

5 . Klaster Zdrowie i Turystyka, Uzdrowiska „Perły Polski Wschodniej” 3,59 mln zł

6 . Wschodni Klaster Obróbki Metali 3,22 mln zł

Wykaz wszystkich zinstytucjonalizowanych klastrów działających na terenie Polski Wschodniej przedstawia tab. 4.

32 Rozwój klastrów w Polsce Wschodniej, www .parp .gov .pl [dostęp: 5 .02 .2013] .


168

Zbigniew Olesiński

Tab. 4. Klastry w Polsce wschodniej znajdujące się w fazie ustabilizowanego rozwoju

Województwo Liczba klastrów Nazwa powiązań kooperacyjnych

Warmińsko-Mazurskie 6 Mazurskie Okna, Klaster Mebel Elbląg, Klaster Biznesu Kultury, BIZART, Elbląski Klaster Turystyczny, ICT Amber, Klaster Wołowiny

Podlaskie 6Klaster Instytucji Otoczenia Biznesu, Wschodni Klaster Budowlany, Pod-laski Klaster Bielizny, Klaster Obróbki Metali, Północno-Wschodni Klaster Edukacji Cyfrowej, Klaster Uzdrowisko Supraśl

Lubelskie 6

Klaster Dolina Ekologicznej Żywności, Klaster Restauratorów i Hotelarzy, Lubelski Klaster Energetyczny, Wschodni Klaster Ekologiczny, Dom Ener-gooszczędny, Stowarzyszenie Lubelskie Drewno, Regionalny Klaster w Lublinie, Klaster Usług dla Biznesu

Podkarpackie 6

Stowarzyszenie Grupy Przedsiębiorców Przemysłu Lotniczego „Dolina Lotnicza”, Podkarpackie Powiązanie Kooperacyjne Klaster Spawalniczy KLASTAL, Podkarpacki Klaster Energii Odnawialnej, Klaster Przetwór-stwa Tworzyw Sztucznych POLIGEN, Klaster firm Informatycznych Polski Wschodniej

Świętokrzyskie 5

Stowarzyszenie Producentów Komponentów Odlewniczych Kom-CAST, Świętokrzysko-Podkarpacki Klaster Energetyczny, Grono Targowe Kiel-ce, Innowacyjny Klaster Zdrowie i Turystyka – „Uzdrowiska Perły Polski Wschodniej”, Świętokrzysko-Podkarpacki Klaster Budowlany Innowator

Źródło: Rozwój…, wyd. cyt.

4. PERCEPCJA PROGRAMÓW UNII EUROPEJSKIEJ W REGIONACH POLSKI

O ile, jak wcześniej już zaznaczono (por. rozdz. 3), projekty dotyczące rozwoju klastrów dotyczące struktur organizacyjnych ponadregionalnych mogą być zgła-szane do konkursów w Państwowej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości , o tyle programy dotyczące klastrów działających wyłącznie na terytorium jednego wo-jewództwa zgłaszane są w drodze konkursów zasadniczo w Urzędach Marszał-kowskich. W urzędach tych działają odpowiednie zespoły ogłaszające konkursy, przeprowadzające ich rozstrzygnięcie, monitorujące ich realizację i rozliczające koszty poniesione w trakcie realizacji oraz oceniające stopień realizacji projektu. Działania te prowadzone są odnośnie klastrów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. Procedura przygotowania, realizacji i oceny realizacji projektu jest skomplikowana, w znacznym stopniu zbiurokratyzowana, często przeprowadzana formalnie. Oceniający rzadko są w stanie merytorycznie skomentować zrealizo-wany projekt, często skupiają się na ocenie formalnej złożonych przez wykonaw-cę dokumentów. Urzędy Marszałkowskie preferują następujące działania:33

• wyznaczanieklastrów,33 Instrumenty…, wyd . cyt .


169


• tworzeniestrukturyorganizacyjnejorazzarządzanienią,• działaniamarketingowe,• działaniamającenacelupozyskanienowychuczestników,• wspieranienajlepszychpraktyk,• tworzeniekooperacjipomiędzyczłonkamiwcelutransferutechnologii. Analiza Regionalnych Programów Operacyjnych wskazuje na różne podej-ście województw:1. Bezpośrednie wskazanie na możliwość wspierania klastrów ze środków struk-

turalnych i wyodrębnienie na ten cel osobowego działania;2. Łączenie działań wspierających klastry z innymi działaniami mającymi na celu

wspieranie przedsiębiorczości, instytucji otoczenia biznesu lub mającymi na celu budowanie relacji pomiędzy przedsiębiorstwami a sferą B+R;

3. Brak osobnego działania poświęconego wsparciu klastrów, przy jednoczesnym nadaniu odpowiedniego priorytetu zrealizowanym działaniom sprzyjającym rozwojowi klastrów.

Właściwe wykorzystanie środków pomocowych Unii Europejskiej wymaga sprawnego funkcjonowania wielu różnorodnych organizacji. W szczególności istotne znaczenie ma współpraca przedsiębiorstw z samorzą-dami, instytucjami otoczenia biznesu i innymi organizacjami pozarządowymi. Szczególna rola przypada instytucjom otoczenia biznesu. W toku badań ankietowych przeprowadzonych w 2011 roku A. Sabat zidenty-fikowała 26 organizacji,34 które określiła jako Instytucje Otoczenia Biznesu – dzia-łające w województwie świętokrzyskim. Wśród badanych organizacji znalazło się 12 stowarzyszeń, w tym 6 Lokalnych Grup Działania, 7 należących do samorządów, 3 szkoły wyższe, 2 fundacje oraz 2 firmy prywatne. Po przeprowadzonych badaniach każda z badanych organizacji otrzymała okre-śloną liczbę punktów przeliczalną według przyjętej skali na oceny (por. tab. 5). Instytucje Otoczenia Biznesu najczęściej realizowały projekty z zakresu I te-matu: wiedza, umiejętność, kwalifikacje. Projekty z tego zakresu stanowiły blisko 50 procent wszystkich projektów realizowanych przez badane podmioty (552 pro-jekty na 920 zrealizowanych). Wśród instytucji realizujących projekty z I tematu najbardziej aktywne było Stowarzyszenie Forum Pracodawców – 120 projektów, następnie Wyższa Szkoła Administracji Publicznej – 82 projekty oraz Dom Doradztwa Biznesowego MM Monika Majcher – 74 projekty, co stanowi łącznie 30 procent całości projektów.

34 A . Sabat, Wpływ zarządzania wiedzą na wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa na przykładzie woje-wództwa świętokrzyskiego, niepublikowana rozprawa doktorska, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2013 .


170

Zbigniew Olesiński

Należy zwrócić uwagę, że w analizowanej ankiecie Stowarzyszenie Forum Pracodawców znalazło się na 10 miejscu z oceną 3,0 mając 1591 punktów, a więc mniej niż połowę Świętokrzyskiego Centrum Innowacji i Transferu Technologii; Wyższa Szkoła Administracji Publicznej znalazła się na 8 miejscu z ocena 3,0 i licz-bą 1722 punktów, zaś Dom Doradztwa Biznesowego MM Monika Majcher zajął 9 miejsce z oceną 3,0 mając 1601 punktów.

Tab. 5. Ranking Instytucji Otoczenia Biznesu w województwie świętokrzyskim

Lp. Nazwa Instytucji Otoczenia Biznesu Liczba punktów Ocena

1 Świętokrzyskie Centrum Innowacji i Transferu Technologii 3697 5,0

2 Fundacja Agencja Rozwoju Regionalnego w Starachowicach 3331 5,0

3 Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach 3065 5,0

4 Kielecki Park Technologiczny 2938 5,0

5 Izba Gospodarcza „Grono Targowe Kielce” 2222 4,0

6 Regionalne Centrum Naukowo-Technologiczne 1859 3,5

7 Agencja Rozwoju Lokalnego Sp . z o .o . Ostrowiec Świętokrzyski 1792 3,0

8 Wyższa Szkoła Administracji Publicznej 1722 3,0

9 Dom Doradztwa Biznesowego MM Monika Majcher 1601 3,0

10 Stowarzyszenie Forum Pracodawców 1591 3,0

11 Wyższa Szkoła Ekonomii, Turystyki i Nauk Społecznych 1542 3,0

12 BCO Biuro Doradztwa Biznesowego A . Nowak, M . Boryta-Borowiecka, Sp . J . 1441 2,5

13 Świętokrzyski Związek Pracodawców Prywatnych „Lewiatan” 1362 2,5

14 Stowarzyszenie EGO Ostrowiec Świętokrzyski 1300 2,5

15 Lokalna Grupa działania „Białe Ługi” 1174 2,0

16 Ośrodek Promowania i Wspierania Przedsiębiorczości Rolnej 884 1,5

17 Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania „Ziemia Jędrzejowska – Gryf” 520 1,0

18 Lokalna Grupa Działania „Nad Czarną i Pilicą” 417 1,0

19 Świętokrzyska Integracja i Rozwój 209 0,5

20 Stowarzyszenie Fundacja Edukacji i Przedsiębiorczości 246 0,5

21 Stowarzyszenie „Delta Bałtów” 97 0,5

22 Fundacja „Regionalis” 95 0,5

23 Lokalna Grupa Działania „Perły Czarnej Nidy” 90 0,5

24 Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania – U Źródeł 89 0,5

25 Specjalna Strefa Ekonomiczna „Starachowice” 10 0,5

26 Lokalna Grupa działania – „Wokół Łysej Góry” 2 0,5

Źródło: A. Sabat, Wpływ zarządzania…, wyd. cyt.


171


Podobnie przedstawia się zestawienie projektów z zakresu II tematu – Potencjał badawczy (54 projekty). Najwięcej projektów zrealizowała Wyższa Szkoła Admi-nistracji Publicznej – 15 (28 procent całości), Świętokrzyskie Centrum Innowacji i Transferu Technologii 12 (22 procent), dalej Wyższa Szkoła Ekonomii, Turystyki i Nauk Społecznych – 8 projektów (15 procent) oraz Uniwersytet Jana Kochanow-skiego – 7 projektów (13 procent). Spośród 26 badanych instytucji 18 nie zrealizowało ani jednej inicjatywy w za-kresie potencjału badawczego (temat II).Należy zauważyć, iż Wyższa Szkoła Ekonomii, Turystyki i Nauk Społecznych w ran-kingu zajęła 11 miejsce z oceną 3,0 i liczba punktów 1542. W obszarze – Sieci, klastry (temat III) zrealizowano łącznie 42 projekty, czyli niespełna 5 procent całości. Najwięcej tematów z tego zakresu zrealizowało Święto-krzyskie Centrum Innowacji i Transferu Technologii – 15 projektów, tj. 35 procent, Wyższa Szkoła Ekonomii, Turystyki i Nauk Społecznych zrealizowała 5 projektów – 11 procent oraz Uniwersytet Jana Kochanowskiego – 4 projekty, czyli 10 procent.Ponad połowa badanych podmiotów nie zrealizowała żadnego projektu. W czwartej grupie tematów – Technologie społeczeństwa informacyjnego naj-więcej projektów zrealizowała Wyższa Szkoła Ekonomii, Turystyki i Nauk Społecz-nych – 5 projektów, Uniwersytet Jana Kochanowskiego – 3 projekty oraz Wyższa Szkoła Administracji Publicznej – 2 projekty. 20 instytucji otoczenia biznesu nie zrealizowało żadnego projektu w tym temacie. W piątej grupie tematów – Transfer wiedzy i technologii zrealizowano 65 projektów, w tym dwie instytucje 32 projekty. Najwięcej projektów zrealizował Kielecki Park Technologiczny – 18 projektów oraz Świętokrzyskie Centrum In-nowacji i Transferu Technologii – 14. Wyższa Szkoła Ekonomii, Turystyki i Nauk Społecznych zrealizowała w zakresie tego tematu 7 projektów, a Uniwersytet Jana Kochanowskiego – 6 projektów. 17 instytucji otoczenia biznesu nie zrealizowało żadnego projektu. W szóstej grupie tematycznej – Usługi dla innowacji zrealizowano 211 pro-jektów. Dom Doradztwa Biznesowego MM Moniki Majcher – 103 projekty, Świę-tokrzyskie Centrum Innowacji i Transferu Technologii – 51 projektów. Kolejnych 10 instytucji zrealizowało 57 projektów. W realizacji projektów nie uczestniczyła ponad połowa organizacji. W siódmej grupie projektów – Finanse na innowacje – najwięcej projektów zrealizowała Fundacja Agencja Rozwoju Regionalnego w Starachowicach: 2 miejsce w rankingu, łączna liczba punktów 3331, ocena – 5,0. Fundacja zrealizowała 12 projektów. Agencja Rozwoju Lokalnego Sp. z o. o. Ostrowiec Świętokrzyski – 3 projekty, Ośrodek Promowania i Wspierania Przedsię-biorczości Rolnej – 2 projekty, Lokalna Grupa Działania „Perły Czarnej Nidy” – 1,


172

Zbigniew Olesiński

Lokalna Grupa Działania „Białe Ługi” – 1 oraz Wyższa Szkoła Ekonomii, Turystyki i Nauk Społecznych – 1. 20 instytucji nie uczestniczyło w realizacji tych projektów. Wreszcie w ósmej grupie tematów – Administracja i zarządzanie polityką innowacyjną – zrealizowano 169 projektów. Najwięcej projektów zrealizowało Świętokrzyskie Centrum Innowacji i Transferu Technologii – 71 na 169. Kielecki Park Technologiczny zrealizował 24 projekty, Uniwersytet Jana Kochanowskiego – 15 projektów, Agencja Rozwoju Lokalnego Sp. z o.o. Ostrowiec Świętokrzyski – 12 projektów, Wyższa Szkoła Ekonomii, Turystyki i Nauk Społecznych – 12 pro-jektów. W realizacji po kilka projektów uczestniczyło jeszcze 9 instytucji. 12 nie zrealizowało żadnego projektu z powyższego zakresu. Jak widać, część instytucji otoczenia biznesu zajmująca odległe miejsce w rankingu realizowała zaskakująco dużo projektów.

5. PODSUMOWANIE

Mimo funkcjonowania klastrów w Polsce od kilkunastu lat, ich istota i mechanizm wewnętrzny są stosunkowo mało znane. Klastry są fenomenem żywiołowym powstającym spontanicznie i tylko jako takie mogą być wspierane ze środków publicznych. W rzeczywistości polskiej w związku z pojawieniem się środków Unii Eu-ropejskiej zainteresowanie ich wykorzystaniem spowodowało próby sztucznego, biurokratycznego tworzenia klastrów. W wielu wypadkach korzystając ze środków Unii próbowano podtrzymywać przy życiu instytucje o charakterze pokomunistycznym. W powstających klastrach formalne członkowstwo ma kilkanaście – kilkadziesiąt przedsiębiorstw wobec kil-kuset w rzeczywistości działających w ich bezpośredniej bliskości. Nowe kraje członkowskie Unii Europejskiej dysponują znacznie niższymi za-sobami kapitałowymi niż kraje zakładające Unię Europejską, znacznie słabsza jest też ich instytucjonalizacja – zwłaszcza polityczna, ekonomiczna i społeczna. W pewnym zakresie tym wolno zmieniającym się niedostatkom pomóc może rozbudowa relacji międzyorganizacyjnych i sieci relacji międzyorganizacyjnych, w tym takich ich elementów, jakimi są klastry biznesowe. Sieci relacji międzyorganizacyjnych tworzą integralną, odrębną od rynku i hie-rarchii formę koordynacji działalności ekonomicznej, społecznej i politycznej. Mało jeszcze postrzeganą i docenianą przez polityków, biznesmenów, a nawet naukow-ców. Sieci pozwalają przy zachowaniu przez przedsiębiorstwo samodzielności de-cyzji ułatwić mu dostęp do nowych możliwości produkcyjnych, w tym innowacji, do nowych rynków zaopatrzenia i zbytu oraz podnieść produktywność.


173


Klastry biznesowe są fenomenem ekonomicznym, społecznym i politycznym. Są elementem szerszego zjawiska, jak sieci relacji międzyorganizacyjnych. Funda-mentalne badania w tym zakresie były prowadzone począwszy od drugiej połowy XX wieku. Jednakże teoria sieci międzyorganizacyjnych aż do ostatnich lat rozwija-ła się niezależnie od teorii klastrów. Obecnie istnieje pilna potrzeba kompleksowej integracji obu tych teorii. Teoria klastrów biznesowych rozwijała się już od końca XIX wieku. Zasad-niczo wywierała niewielki wpływ na życie gospodarcze. Współcześnie uwagę na znaczenie gospodarcze klastrów zwrócił M.E. Porter w końcu XX wieku. Praktyka gospodarcza jest silna swoją drogą, czego przykładem jest para-doradcza dzia-łalność PARP, oparta przede wszystkim o tak zwane przykłady dobrych praktyk. Stąd niezbędne jest włączenie rozwiązań naukowych do doradczej działalności takich instytucji. Zainteresowanie funkcjonowaniem klastrów w Polsce w dużym stopniu wynika ze środków przeznaczonych na ich wsparcie przez Unię Europejską. Stąd w prak-tyce podejmowane są w Polsce różnorodne inicjatywy wpisujące się w tak zwane „oswajanie prawa” w myśl powiedzenia „Polak potrafi”. Aby ograniczyć tego rodzaju praktyki, niezbędne jest usprawnienie instytu-cjonalizacji relacji wzajemnych takich rodzajów organizacji, jak agendy rządowe, samorządy terytorialne, firmy doradcze, instytuty naukowo-badawcze, przedsię-biorstwa, organizacje pozarządowe i inne. Wymaga to wielu lat konsekwentnej, określonej polityki. Kontakty i współpraca miedzy wyżej wymienionymi grupami i organizacjami prowadzić winna do instytucjonalizacji ich wzajemnych relacji. Niezbędny jest właściwy, szerszy społeczny kontekst tych działań poprzez odpo-wiednią aktywność samorządów terytorialnych, ale też odpowiednią instytucjo-nalizację relacji wzajemnych lokalnej czy regionalnej gospodarki i społeczeństwa obywatelskiego (citizenship relations). Bezpośrednią przyczyną wadliwej dystrybucji środków pomocowych Unii Eu-ropejskiej na rozwój klastrów jest opaczne rozumienie istoty ich funkcjonowania. Owa opaczność jest wzmocniona niesprawnymi mechanizmami funkcjono-wania instytucji rozpatrujących wnioski w tym zakresie, przyznającymi środki na ich realizację, kontrolującymi ich wykonanie i dokonującymi rozliczeń. Dominują mechanizmy biurokratyczne, istotny jest też wpływ sił politycznych. Niesprawność powyższych mechanizmów wynika ze słabości instytucjonalnej w samorządach terytorialnych i agendach rządowych. Słabość instytucjonalna wynika przede wszystkim z braków odpowiedniej wiedzy, ale też niedostatków świadomości odpowiednich zespołów pracowników, niskiego poziomu zaufania, wreszcie określonej gry interesów, tym łatwiejszej do realizacji, o ile występują wspomniane wyżej niedostatki. Urzędnicy raczej sku-


174

Zbigniew Olesiński

piają się na braku przecinka, niewłaściwym kolorze długopisu (niebieski zamiast czarnego) niż próbie merytorycznej oceny zrealizowanego projektu. Celowe jest zatem nie tylko ściganie uchybień, lecz też podjęcie działań na rzecz poprawy instytucjonalizacji w samorządach terytorialnych i agendach rządowych oraz włączenie w szerszym zakresie do zespołów oceniających i monitorujących fachowców, w tym – z ośrodków naukowych. Niewątpliwym sposobem intensyfi-kacji powyższych procesów jest konsekwentne umacnianie społeczeństwa obywa-telskiego. Celowe też wydaje się popularyzowanie osiągnięć realnie funkcjonujących klastrów, ukazywanie sposobów ich działania oraz wskazywanie na ścisłą korelację między nimi a relacjami międzyorganizacyjnymi tworzącymi sieci współprzyczy-niające się do intensyfikacji procesów integracji. Analizując złożoność przedstawionych w artykule problemów, celowym wydaje się wsparcie działalności PARP przez Ministerstwo Gospodarki i Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przez korektę planu pracy PARP, a być może także zmianę jego statusu. Celowe wydaje się też wsparcie działań agend rządowych przez samorządy terytorialne, w tym przez instytucje współpracy między marszałkami sejmików wojewódzkich, starostami, prezydentami i burmistrzami miast, wójtami (Konwent Marszałków RP, Związek Województw RP, Unia Metropolii Polskich i inne). Ważną rolę do odegrania mają też stowarzyszenia przedsiębiorców, instytucje konsultin-gowe i doradcze (Business Center Club, Krajowa Izba Gospodarcza, ZP „Lewiatan” i inne). U podstaw gwarantujących realizację powyższych zamierzeń leży konsekwent-na budowa społeczeństwa obywatelskiego jako rękojmi społecznej kontroli dystry-bucji środków unijnych. W umacnianiu społeczeństwa obywatelskiego ważną rolę odgrywają środki masowego przekazu i internet.


175


Załączniki:

Wykaz 1. Rozkład terytorialny badanych klastrów

Lp. Województwo 2010 rok 2012 rok

1 Zachodniopomorskie 3 2

2 Pomorskie 3 4

3 Warmińsko-Mazurskie 1 1

4 Podlaskie 1 3

5 Lubuskie 1 1

6 Wielkopolskie 6 3

7 Kujawsko-Pomorskie 1 1

8 Mazowieckie 4 4

9 Dolnośląskie 2 2

10 Łódzkie 0 3

11 Świętokrzyskie 1 1

12 Lubelskie 3 2

13 Opolskie 3 1

14 Śląskie 1 3

15 Małopolskie 2 6

16 Podkarpackie 6 2

Razem 35 39

Źródło: badania własne


176

Zbigniew Olesiński

Wykaz 2. Klastry analizowane w badaniu „Benchmarking klastrów w Polsce, rok 2012”

1 . Alternatywny Klaster Teleinformatyczny

2 . Bałtycki Klaster Ekoenergetyczny

3 . Bioregion Wielkopolska

4 . Dolnośląski Klaster Energii Odnawialnej

5 . Izba Gospodarcza „Grono Targowe Kielce”

6 . Klaster „Dolina Lotnicza”

7 . Klaster Firm Informatycznych Polski Wschodniej

8 . Klaster ICT Pomorze Zachodnie

9 . Klaster „Leszczyńskie Smaki”

10 . Klaster Metalowy „Metalika”

11 . Klaster Poligraficzno-Reklamowy w Lesznie

12 . Klaster Spawalniczy KLASTAL

13 . Klaster Spożywczy Południowej Wielkopolski

14 . Klaster „Zrównoważona Infrastruktura”

15 . Leszczyński Klaster Budowlany

16 . Life Science Klaster

17 . Lubelski Klaster Ekoenergetyczny

18 . Lubuski Klaster Metalowy

19 . Małopolsko-Podkarpacki Klaster Czystej Energii

20 . Mazowiecki Klaster ICT

21 . Mazowiecki Sojusz Energetyczny

22 . Nadwiślański Klaster Energii Odnawialnej

23 . Nutribiomed Klaster

24 . Optoklaster – Mazowiecki Klaster Innowacyjnych Technologii Fotonicznych

25 . Podkarpackie powiązania korporacyjne – Klaster Lotnictwa Lekkiego i Ultralekkiego

26 . Podlaski Klaster Bielizny

27 . Polish Wood Cluster

28 . Pomorski Klaster ICT

29 . Stowarzyszenie Bydgoski Klaster Przemysłowy

30 . Warmińsko-Mazurski Klaster „RAZEM CIEPLEJ”

31 . Wielkopolski Klaster Teleinformatyczny

32 . Wielkopolski Klaster ICT

33 . Wschodni Klaster Obróbki Metali

34 . Wschodni Klaster Odlewniczy „KOM-CAST”

35 . Zachodniopomorski Klaster Odlewniczy „Zielona Chemia”


177


Bibliografia:

Benchmarking klastrów: Opracowanie i opis metodyki benchmarkingu klastrów w Polsce, (red.) A. Nowakowska, Z. Przygodzki, M. Sokołowicz, J. Chądzyński, K. Matusiak, M. Klepka, PARP, Warszawa 2010

Benchmarking klastrów w Polsce – 2010, Raport z badania, Deloitte Business Consulting SA, PARP, Warszawa 2010

Benchmarking klastrów w Polsce – edycja 2012, Raport z badania, (red.) J. Hołub-Iwan, PARP, Warszawa 2012

Biel Ł., Europejska polityka wspierania klastrów na przykładzie wykorzystania funduszy unijnych w województwie śląskim, Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach, 2007 http://texterbooks.com/do/product/Europejska_polityka_wspierania_klastrow_na_przykladzie_wykorzystania_funduszy_unijnych_w_wojewodztwie_slaskim_Lukasz_Biel_5154

Brodnicki T., Szultka S., Koncepcja klastrów a konkurencyjność przedsiębiorstw, IBnGR, Gdańsk 2002

Burt R.S., Brokerage and Closure, Oxford University Press, Oxford 2005Burt R.S., Structural Holes: The Social Structure of Competition, University Press, Harvard

1992Castells M., The Rise of the Network Society, Blackwell Oxford 1996Duch G., Lokalny system produkcyjny w Łodzi i regionie łódzkim, [w:] (red.) A. Jewtucho-

wicz, Środowisko przedsiębiorczości, innowacje a rozwój terytorialny, Wydawnictwo Uniwersytet Łódzki, Łódź 1997

Europejska sieć doskonałości na rzecz zarządzania, współpracy i promocji klastrów, PARP, Warszawa, brak daty

Galbraith J.K., Ekonomia a cele społeczne, PWE, Warszawa 1979Gruchman B., Glukiewicz E., The role of innovation in regional economic restructuring in

Eastern Europe, [w:] Agdalot, Keeble, High Technology Industry and Innovative Environ-ment: The European Experience, Routledge, London, NY 1998

Inicjatywy klastrowe w gospodarkach rozwijających się i w fazie transformacji, PARP, Warsza-wa 2003

Instrumenty wspierania klastrów. Kierunki rozwoju klastrów w Polsce, Ministerstwo Gospo-darki, www.mg.gov.pl [dostęp: 2.02.2013]

Kierunki i założenia polityki klastrowej w Polsce do 2020 roku, Rekomendacje Grupy Roboczej do spraw polityki klastrowej, PARP 2012, www.pi.gov.pl [dostęp: 5.02.2012]

Koźmiński A.K., Latusek-Jurczak D., Rozwój teorii organizacji, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011

Marshall A., Zasady ekonomiki, Wydawnictwo M. Arct, Warszawa 1928, oryginał w języku niemieckim 1891

Metodyka benchmarkingu klastrów w Polsce, PARP, Warszawa 2010Myrdal G., Teoria ekonomii a kraje gospodarczo nierozwinięte, PWE, Warszawa 1958Olesiński Z., Predygier A., Identyfikacja i analiza gron na przykładzie grona budowlanego

w regionie świętokrzyskim, [w:] „Organizacja i Kierowanie” nr 3/2003Olesiński Z., Zarządzanie relacjami międzyorganizacyjnymi, C.H. Beck, Warszawa 2009Olesiński Z., Zarządzanie w regionie Polska – Europa – Świat, Difin, Warszawa 2005


178

Zbigniew Olesiński

Palmen L., Baron M., Przewodnik dla animatorów inicjatyw klastrowych w Polsce, PARP, Warszawa 2008

Porter M.E., The Competitive Advantage of Nations, Macmillan, London 1990Porter M.E., On Competition, Harvard Business School Press, Boston 1998Porter M.E., Solvell O., The Role of Geography in the Process of Innovation and Sustainable

Competitive Advantage of Firming: Dynamic Firm, (red.) Chandler A.D., Hagstrom P., Solvell O., Oxford University Press, Oxford 1998

Porter M.E., Solvell O., Zander O., Microcompetitivenes of Wireless Valley Invest in Sweden, Report 2000, Invest in Sweden, Sztokholm 2000

Porter M.E., Stern S., Innovation: Location matters, MIT Sloan, Zeszyt 42 nr 4/2001Porter M.E., Porter o konkurencji, PWE, Warszawa 2001Powell W.W., Neither market nor hierarchy: Network forms of organization, Research in

Organizational Behavior, 1990 t. 12Przedsiębiorstwo kooperujące, (red.) Z. Dworzecki, EuroExpert, Warszawa 2002Przedsiębiorstwo partnerskie, (red.) M. Romanowska, M. Trocki, Difin, Warszawa 2002Rozwój klastrów w Polsce Wschodniej, www.parp.gov.pl, [dostęp: 5.02.2013]Sabat A., Wpływ zarządzania wiedzą na wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa na

przykładzie województwa świętokrzyskiego, niepublikowana rozprawa doktorska, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 9.02.2013

Sieci międzyorganizacyjne, współczesne wyzwanie dla teorii i praktyki zarządzania, (red.) J. Niemczyk, E. Stańczyk-Hugiet, C.H. Beck, Warszawa 2012

Skawińska E., Zalewski R.I., Klastry biznesowe w rozwoju konkurencyjności i innowacyjności regionów Świat – Europa – Polska, PWE, Warszawa 2009

Solvell O., Lindquist G., Ketels C., Zielona Księga inicjatyw klastrowychStachowicz J., Zarządzanie kapitałem intelektualnym w regionalnych sieciach innowacyjnych,

Raport z badań, maszynopis powielony, Warszawa 2006The concept of clusters and cluster policies and their role for competitiveness and innovation:

Main statistical results and lessons learned, Commission of the European Communities, Brussels,17.10.2008, SEC(2008)2637

Weber M., Gospodarka i społeczeństwo, wydanie niemieckie 1922, wydanie polskie 2002Williamson O.E., Markets and Hierarchies, Free Press, New York 1975Williamson O.E., The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets Relational Con-

tracting, Free Press, New York 1985Zachariasz K., Pół miliarda i… zaklajstrowane klastry, [w]: „Gazeta Wyborcza” 1–2.12.2012

SŁOWA KLUCZOWE: klaster biznesowy, konkurencyjność, innowacyjność, transfer technologii, współpraca międzyorganizacyjna, synergia


179

Ewa Gołębiowska

EFEKTYWNOŚĆ PROGRAMÓW UNII EUROPEJSKIEJ WSPIERAJĄCYCH ROZWÓJ INNOWACYJNOŚCI W PARKACH TECHNOLOGICZNYCH

WSTĘP

Celem polskiej gospodarki narodowej na najbliższe lata, zdaniem ekonomistów, powinno być przywrócenie tempa rozwoju Polski na poziomie 4–4,5 procent w skali roku. Przy planowanym wzroście UE na poziomie 3 procent polska gospodarka mogłaby mieć szanse na taki rozwój. Biorąc pod uwagę obniżenie potencjału wzro-stu gospodarki w okresie kryzysu nie są jeszcze wyraźnie dostrzegane zagrożenia z tym związane i dlatego nie występuje zapotrzebowanie na zmiany i wdrażanie innowacji do działalności gospodarczej. Zakładając niski poziom wzrostu gospo-darczego w najbliższych latach może jednak nastąpić dalsza emigracja ludzi zdol-nych i przedsiębiorczych do krajów Europy Zachodniej i USA, gdzie nakłady na badania i rozwój są wielokrotnie wyższe niż w Polsce. Nauka i praktyka zarządzania zajmują się, szczególnie w ostatnim okresie, czynnikami przyspieszającymi rozwój gospodarczy kraju, z uwzględnieniem roz-woju regionów, a w tym promowanie innowacyjności. Innowacyjność rozumiana jest jako praca twórcza, która jest efektywniejsza, jeżeli realizowana jest w zespole w warunkach stałej rywalizacji i współpracy (A. Koźmiński 2004; Z. Olesiński 2010). Oznacza to, że istotny wpływ na kształtowanie innowacyjności ma okre-ślona współpraca osób i organizacji. Ponadto innowacje powstają szybciej i łatwiej w przypadku istnienia sieci powiązań pomiędzy różnymi organizacjami. W prakty-ce największe mają znaczenie sieci o zasięgu terytorialnym, w przypadku Polski – województwa. Poza relacjami krajowymi duże znaczenie w rozwoju innowacyjności ma również współpraca międzynarodowa. Dla ukształtowania i rozwoju tak sze-rokich i różnorodnych powiązań konieczne jest, aby zarządzanie innowacyjnością odbywało się na kilku poziomach: regionalnym, krajowym i międzynarodowym. Współpraca międzynarodowa na rynku innowacji dynamizuje transfer wiedzy


180

Ewa Gołębiowska

pomiędzy krajami o różnym potencjale, co prowadzi do konwergencji potencjału innowacji współpracujących krajów. Dla zapewnienia takiego rozwiązania niezbęd-ne są określone warunki, do których zaliczamy wysoki poziom zaufania oparty o kapitał wiedzy i kapitał społeczny, sprzyjający powstawaniu przedsiębiorczości i innowacyjności organizacji. W artykule została przeprowadzona analiza wspierania innowacyjności w Pol-sce na przykładzie wybranego parku technologicznego oraz podjęto próbę okre-ślenia efektywności wykorzystania wsparcia ze środków Unii Europejskiej.

1. ROLA PARKÓW TECHNOLOGICZNYCH WE WSPÓŁCZESNEJ GOSPODARCE

W gospodarce opartej na wiedzy innowacje i przedsiębiorczość nabierają coraz większego znaczenia w procesie tworzenia przewagi konkurencyjnej firm i regio-nów. Obecnie przedsiębiorstwa funkcjonują w świecie biznesu, gdzie znalezienie rozwiązania problemu ekonomicznego czy technologicznego wymaga posiadania zaawansowanej wiedzy, wysokiego poziomu umiejętności i wyobraźni. Mogą temu służyć parki technologiczne, które kreują terytorialne środowiska innowacyjne, mają one na celu rozwój przedsiębiorczości w sferze nauki i techniki przez two-rzenie korzystnych warunków do przepływu wiedzy i technologii pomiędzy pla-cówkami badawczymi a sferą biznesu. W Polsce każdy park technologiczny jest indywidualnym projektem, który posiada uwarunkowania ekonomiczne, społeczne, kulturowe, technologiczne i kadrowe. Poszczególne parki odzwierciedlają specyfikę środowiska naukowego, biznesowego, tradycje przemysłowe, klimat dla przedsiębiorczości, uwarunkowania badawczo-rozwojowe w potencjale naukowym, możliwości finansowania z budżetu lokalnego, budżetu państwa oraz pozyskania funduszy z UE. Dla parków istotne znaczenie ma regionalny wymiar strategii innowacji w połączeniu z ambicjami władz lokalnych a także możliwości finansowe i potencjał badawczy regionu. Popularność parków powoduje wzrost nakładów na ich funkcjonowanie. Wy-maga to, w dłuższej perspektywie, dokonania oceny na ile zainwestowane środki są wykorzystywane w sposób racjonalny i efektywny. Jakie przynoszą korzyści dla firm, regionu i kraju. Ocena parków jest oczekiwana przez wielu interesariuszy, ponieważ pozwala w przejrzysty sposób zaprezentować efektywność parków i ich wpływ na rozwój gospodarki, regionu, poszczególnych podmiotów. Głównym celem oceny efek-tywności parków jest zatem uzyskanie wiarygodności wśród interesariuszy dla przyciągnięcia firm z wysokim potencjałem rozwoju, utalentowanych ludzi do zarządzania komercjalizacją wyników i wyspecjalizowanej kadry do pracy w sferze


181

Efektywność programów Unii Europejskiej wspierających rozwój innowacyjności w parkach technologicznych

badawczej. Dla potencjalnych inwestorów ważne jest zatem potwierdzenie zasad-ności planowanych inwestycji, na podstawie wymiernych efektów ekonomicznych. Efektywność parków można ocenić, zdaniem autorów raportu PARP Benchar-king parków (edycje 2008–2012) z czterech perspektyw:1. z perspektywy miasta i regionu;2. z perspektywy ośrodków naukowych;3. z perspektywy inwestorów prywatnych;4. z perspektywy lokatorów parku. Analiza efektywności, zawarta w opracowaniach PARP, obejmuje następują-ce wskaźniki:a. finansowe,b. klienta: satysfakcji, współpracy biznesowej z sektorem naukowym, wzrostu

i rozwoju, innowacji,c. ekonomiczne,d. wizerunek i reputacja (w tym profil międzynarodowy),e. procesów wewnętrznych (satysfakcja pracowników, ochrona środowiska, bez-

pieczeństwo, systemy informacyjne).

Wykres 1. Perspektywy oceny efektywności parków technologicznych

• ŻRÓDŁA FINANSOWANIA

• DZIAŁALNOŚĆ OPERACYJNA

• WARTOŚĆ DLA REGIONU

• WARTOŚĆ DLA LOKATORÓW

• TWORZENIE PARKU

• EFEKTYWNOŚĆ DZIAŁANIA

• KOMPETENCJE DOŚWIADCZENIE

• KREACJA WIEDZY

• TRANSFER WIEDZY

PROCESÓWWEWNTRZNYCH

ROZWOJU

FINANSOWA INTERESARIUSZY

Źródło: Opracowane na podstawie A. Jabłoński, Metodologia benchmarkingu parków technologicznych w Polsce, PARP, War-szawa 2010


182

Ewa Gołębiowska

Ze względu na bardzo wysokie koszty uruchamiania nowych rozwiązań w gospodarce lub/oraz prowadzenie badań naukowych konieczne jest wsparcie finansowe z budżetu państwa, budżetów samorządów, wsparcie ze strony UE oraz zainteresowanie inwestorów krajowych i zagranicznych. Może to stworzyć szanse nawiązania współpracy przedsiębiorstw lokalnych z odpowiednikami transgra-nicznymi. Interwencjonizm państwa, poza inwestycjami bezpośrednimi, może zawierać pomoc dla organizacji lokalnych, np. w formie ułatwień w aplikowaniu o środki z UE. Ważną rolę w procesie wsparcia innowacyjnej gospodarki odgrywa otoczenie biznesowe, środowisko akademickie, w tym instytuty naukowo-badawcze znajdujące się na terenie danego regionu. Potrzeba integracji działań w różnych sferach działalności ludzkiej występuje od zawsze. Jednak w okresach poprzednich występowało wiele istotnych barier, w tym: trudności techniczne i technologiczne, polityczne i kulturowe, logistyczne i administracyjne, które utrudniały przepływ wiedzy i idei. Dzięki powstaniu spo-łeczeństwa informatycznego, możliwe stało się przyspieszenie tworzenia realnych relacji międzyludzkich i międzyorganizacyjnych, które stwarzają podstawy dyna-micznego rozwoju innowacji. Według K. Kellego współczesna gospodarka będzie opierać się o poszukiwanie okazji, takich jak innowacje, które stwarzają przestrzeń do pojawienia się szeregu innych zmian na lesze (Kelly K. 2001, s. 137). Obecnie dominuje przekonanie (Osborne, Gaebler, 2005), że państwo powinno aktywnie uczestniczyć i animować poszukiwanie rozwiązań w zakresie rozwoju regionalnego, przedsiębiorczości i in-nowacyjności gospodarki.

Wykres 2. Proces budowy innowacyjnej gospodarki

strategiczne celerozwoju

społeczno--ekonomicznego

PAŃSTWO

transfer innowacji

do działalnościbiznesowej

badaniainnowacje

NAUKAORGANIZACJE

GOSPODARCZE

Źródło: Opracowanie własne


183


W związku z nowym modelem zarządzania państwem niezbędne jest wprowa-dzenie zmian, obejmujących wzrost efektywności inwestycji i innowacji. Dotychczas do polskiej gospodarki implementowano na ogół już znane technologie i produkty. W przyszłości będzie konieczne podniesienie poziomu własnej, polskiej innowacyj-ności. Niezbędne są do tego zmiany w edukacji, szczególnie na wyższych uczelniach, oraz ścisłe powiązanie innowacji naukowych z działalnością gospodarczą. Jednym ze stosowanych rozwiązań może być wykorzystanie nowoczesnej edukacji do zwiększenia innowacyjności i konkurencyjności. Przy nierównych wzrostach poszczególnych gospodarek w UE należy dążyć do własnego rozwoju równoległego, zamiast wyczekiwać na to, co może być przyprowadzone do Polski przez bezpośrednie inwestycje zagraniczne. Przyspieszenie jest możliwe dzięki zaangażowaniu do współpracy ośrodków naukowych z innych krajów i udział polskich firm i uczelni w programach międzynarodowych. Jednak, aby możliwe było zastosowanie takiego podejścia, niezbędne jest poznanie barier wdrażania innowacji, jakie dostrzegane są przez podmioty gospodarcze. W przeprowadzonych badaniach (Olesiński 2008, s. 26) zwraca się uwagę na kilka kluczowych elementów.

Wykres 4. Przeszkody wdrażania innowacji niedobór środków finansowych 65%

brak specjalistów 18%

brak specjalistycznego wyposażenia 12%

brak wiedzy nt . nowościtechnicznych 6%

problem z rozpoznaniempotrzeb firmy 10%

trudności w znalezieniupartnerów do współpracy 12%

Źródło: Opracowanie na podstawie Z. Olesiński, 2010, s. 131

Analiza wyników wskazuje na kilka istotnych problemów, w tym niedobór środków finansowych, gdzie możliwe jest wsparcie innowacyjnego biznesu ze stro-ny państwa, samorządu lokalnego oraz środków UE. Podkreśla się to w kontekście szybkiego rozwoju gospodarki postindustrialnej (Kotler 2002, s. 328–351), gdzie od lat dziewięćdziesiątych XX wieku na świecie występuje konsolidacja różnorodnych systemów wsparcia dla procesów innowacyjnych. Parki technologiczne stanowią jeden z instrumentów polityki innowacyjnej państwa, której celem jest podniesienie konkurencyjności polskiej gospodarki.


184

Ewa Gołębiowska

Pierwsze polskie parki technologiczne powstały w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, ale ich szybki rozwój nastąpił dopiero po 2004 roku. Parki techno-logiczne pełnią różne funkcje, w zależności od poziomu ich rozwoju, specyfiki regionu, polityki władz lokalnych i rządu. Ich celem podstawowym jest stymu-lowanie wzrostu lokalnej gospodarki poprzez wspieranie przedsiębiorczości, in-nowacyjności w kontekście współpracy z lokalnymi centrami nauki. Skuteczność działania parków technologicznych zależy od spójności polityki proinnowacyjnej z otoczeniem instytucjonalnym, w którym funkcjonują przedsiębiorstwa.

Wykres 5. Proces decyzyjny w zakresie kształtowania innowacyjnej gospodarki

POLITYKA RZĄDU OŚRODKI NAUKOWEPRZEDSIĘBIORSTWA

PARKITECHNOLOGICZNE

INNOWACYJNAGOSPODARKA

Źródło: opracowanie własne

W literaturze przedmiotu występuje zróżnicowane podejście do tworzenia innowacyjnej gospodarki. A. Hargaden i R.I. Sutton opracowali interesujące po-dejście do tworzenia innowacji (Hargaden A., Sutton R.I. 2006, s. 71–83), w któ-rym podstawą są dobre pomysły lub odkrywanie nowych zastosowań dla starych projektów. Inne podejście zastosowali Chan-Kim, Mauborgne (2006, s. 9–35), w ich rozumieniu innowacja dotyczy stworzenia nowej przestrzeni, co oznacza wprowadzenie na rynek nowych produktów, których nie oferuje konkurencja. S. Thomke określił rolę innowacji w ścisłym związku z badaniami w organi-zacjach rozwojowych (Thomke S. 2006, s. 189–216). Jego zdaniem innowacyjność wymaga określonego systemu eksperymentowania. Tego rodzaju wymagania speł-niają parki technologiczne. Instytucje wspierające politykę innowacyjną państwa obejmują – poza parka-mi technologicznymi – parki naukowe (science parks), parki badawcze (research parks), parki przemysłowe (industrial parks), centra badań i innowacji (research and innowation center), inkubatory przedsiębiorczości.

2. PARKI TECHNOLOGICZNE

Międzynarodowe Stowarzyszenie Parków Naukowych (IASP) definiuje park tech-nologiczny jako organizację zarządzaną przez wykwalifikowanych specjalistów, której celem jest podniesienie dobrobytu społeczeństwa, w którym działają, poprzez promowanie kultury innowacji i konkurencji wśród przedsiębiorców i instytucjach opartych na wiedzy.


185


W artykule pojęcie parku technologicznego odnosi się do zorganizowanych kompleksów gospodarczych, w ramach których realizowana jest polityka w zakre-sie:– wspomagania powstania i rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw, nastawio-

nych na rozwój produktów i metod wytwarzania w branżach zaawansowa-nych technologii;

– optymalizacji warunków transferu technologii i komercjalizacji rezultatów badań z instytucji naukowych do praktyki gospodarczej.

W polskim ustawodawstwie pojęcie parku technologicznego zostało zdefi-niowane w 2002 roku w ustawie o finansowym wspieraniu inwestycji. Park tech-nologiczny zdefiniowany jest1 jako zespół wyodrębnionych nieruchomości wraz z infrastrukturą techniczną, utworzony w celu dokonywania przepływu wiedzy i technologii pomiędzy jednostkami naukowymi2 a przedsiębiorcami, na którym oferowane są przedsiębiorcom, wykorzystującym nowoczesne technologie, usługi w zakresie doradztwa w tworzeniu i rozwoju przedsiębiorstw, transferu technologii oraz przekształcania wyników badań naukowych i prac rozwojowych w innowacje technologiczne, a także stwarzający tym przedsiębiorcom możliwość prowadze-nia działalności gospodarczej przez korzystanie z nieruchomości i infrastruktury technicznej na zasadach umownych. Park technologiczny zarządzając procesem przepływu wiedzy i technologii pomiędzy uczelniami, instytucjami naukowo-badawczymi i przedsiębiorstwami sprzyjać ma powstawaniu i rozwojowi firm innowacyjnych, oferując możliwość inkubacji i wsparcie procesów tworzenia firm typu spin-off. Park naukowy pełni funkcje zbliżone do parku technologicznego, jednak produkcja w nim prowadzona ogranicza się do produkcji prototypowej. Cechą szczególną tego typu parku jest posiadanie organów sprawujących nad nim opiekę merytoryczną, tzw. Rad Naukowych lub Programowych, w skład których wchodzą z reguły przedstawiciele nauki i specjaliści z branż mających znaczenie strategiczne dla obszaru, na którym park funkcjonuje. Stały nadzór takich organów ma gwa-rantować organizacji konsulting wszelkich inicjatyw przez nią podejmowanych pod kątem oceny stopnia ich innowacyjności przy uwzględnieniu aktualnego sta-nu wiedzy. W Polsce parki tworzone są przy udziale władz samorządowych w celu za-pewnienia preferencyjnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności dla sektora małych i średnich przedsiębiorstw.

1 Ustawa z dnia 20 marca 2002 r . o finansowym wspieraniu inwestycji . Dz . U . z 2002 r . Nr 41, poz . 363, Dz . U . z 2002 r . Nr 141, poz . 1177 art . 2, p . 15, oraz Dz . U . z 2003 r . Nr 159, poz . 1537 .

2 W rozumieniu art . 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 października 2004 r . o zasadach finansowania nauki (Dz . U . z 2004 r . Nr 238, poz . 2390 i Dz . U . z 2004 r . Nr 273, poz . 2703 oraz Dz . U . z 2005 r . Nr 85, poz . 727) .


186

Ewa Gołębiowska

W globalnej gospodarce konkurencja związana jest z istnieniem kilkudziesięciu centrów regionalnych o podwyższonej aktywności gospodarczej, współpracujących i konkurujących, których celem jest inspiracja i modernizacja gospodarek krajo-wych oraz wzrost ich innowacyjności.

2.1. Doświadczenia światowe

Pierwsze parki technologiczne powstały w latach pięćdziesiątych XX wieku w USA, ale zdaniem Miyata (Miyat 2000) osiągnęły sukces dopiero po 20 latach od ich po-wstania. Mimo tak długiego okresu zwrotu z inwestycji idea parków rozwijała się dynamicznie w USA, Europie i Japonii. Największy rozwój i sukcesy amerykańskich parków przypadają na lata osiemdziesiąte XX wieku (Link, Scott, 2003). W kolej-nych krajach idea parków technologicznych rozpowszechniona została w latach dziewięćdziesiątych XX wieku w wyniku wzrostu nacisku społecznego na tworzenie coraz nowych produktów i szybkiego rozwoju konkurencji. Inicjatorami parków są podmioty publiczne i prywatne. Ostatnio wykorzystuje się w tym zakresie partner-stwo publiczno-prywatne. Nawet w USA ponad 90 procent inkubatorów biznesu wykorzystuje częściowe finansowanie ze środków publicznych (OECD, 1997). Aspekt regionalny ma obecnie duże znaczenie już na etapie podejmowania decyzji o utworzeniu parku technologicznego – często geneza powstania parku wiąże się z chęcią zagospodarowania „pustej przestrzeni” w regionie. Przykładem uzasadniającym trafność tego stwierdzenia jest gospodarka niemiecka, w której parki technologiczne powstają głównie w regionach, których dotychczasowy roz-wój uzależniony był od zanikających obecnie branż przemysłowych (hutnictwa, górnictwa itp.). Parki technologiczne rozwijają się tu wokół tradycyjnych skupisk przemysłowych, takich jak: Dortmund, Kassel, Hidesheim, Stuttgart itd. Podobne zjawisko można zaobserwować w Wielkiej Brytanii i Irlandii. Państwo może stosować różne rozwiązania w zakresie prowadzenia polityki regionalnej, polityki technologicznej, polityki przemysłowej. Celem głównym jest jednak promocja przedsiębiorczości i innowacyjności w obszarze wysokich tech-nologii, co przekłada się na wzrost produktywności, wzrost gospodarczy, który kreuje nowe miejsca pracy (West, Bamford, 2005). Interwencja państwa na rynku badawczo-rozwojowym może dotyczyć kilku aspektów: – wsparcie innowacji, które są wynikiem nakładów bezpośrednich na działal-

ność badawczo-rozwojową, ponoszonych przez przedsiębiorstwa oczekujące zysków z tytułu przewagi konkurencyjnej – rola państwa może mieć charakter regulacyjny i instytucjonalny, przez dofinansowanie przedsiębiorstw lub np.


187


stosowanie ulg podatkowych, czy ochrona własności intelektualnej (Furgami, Tatsuro, Hitoshi, 2007);

– akumulację technologii, która prowadzi do podniesienia produktywności firm oraz podnosi tempo innowacji w przyszłości Klenow, Rodrigez-Clare, 2007),

– koncentrację działalności naukowej i gospodarczej w ramach parków, kla-strów itp.

Współcześnie można mówić o samodzielnym rynku innowacji, w ramach którego podmioty takie jak parki technologiczne, odgrywają rolę centrów pośredni-czących w wymianie informacji pomiędzy ośrodkami naukowymi, a nowoczesnym biznesem, jednocześnie buduje to sieć wzajemnych powiązań w celu osiągnięcia efektu synergii. Na skalę lokalną w poszczególnych parkach można obserwować zjawisko tzw. krzyżowego zapładniania (cross fertilization), które polega na wyko-rzystaniu w realizacji przedsięwzięć innowacyjnych wymiany pomysłów i infor-macji dzięki możliwości codziennych, bezpośrednich kontaktów i rozmów osób reprezentujących różne dziedziny badań naukowych, różne firmy przemysłowe oraz instytucje finansowe. W celu ułatwienia owych kontaktów tworzone są na terenie parków technologicznych specjalne obiekty, takie jak kluby, kawiarnie, restauracje pracownicze itp. Nie należy przy tym zapominać, że kształt poszczególnych struktur parkowych powinien uwzględniać odrębności geograficzne i społeczne danego kraju. I tak na przykład w Szwecji dominują struktury promieniste – parki technologiczne budują sieć powiązanych ze sobą organizacyjnie ośrodków zamiejscowych (mini-parków) w obrębie danego regionu, z kolei w Chinach powstają olbrzymie konglomeraty parkowe, samowystarczalne infrastrukturalnie, przypominające małe miasta.

2.2. Parki technologiczne w Polsce

Tworzenie polskich parków technologicznych podjęto w Polsce w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Potrzeby wspierania przedsiębiorczości, po dale-ko idących przemianach gospodarki polskiej, po transformacji ustrojowej, struktu-ralnej i ekonomicznej wymagały zastosowania zupełnie nowych, na polskim rynku działań i rozwiązań. Jednym z takich rozwiązań okazał się park technologiczny. Z punktu widzenia rozwoju organizacji innowacyjnych można wyróżnić cztery fazy rozwoju parków technologicznych w Polsce: fazę wstępną, obejmującą lata dziewięćdziesiąte, okres przedakcesyjny (lata 2000–2004), doświadczenia unijne (lata 2004–2010) oraz okres specjalizacji, który nadal trwa. Struktura parków technologicznych w Polsce nie jest jednolita, np. w zakre-sie form prawnych funkcjonowania poszczególnych parków. Większość parków technologicznych w Polsce działa w formie spółek prawa handlowego. Ale działają


188

Ewa Gołębiowska

parki w ramach fundacji, np.; pierwszy polski Park w Poznaniu (został utworzony w ramach Fundacji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza). Cechą szczególną dla Polski jest tworzenie parków, które współistnieją ze specjalnymi strefami ekono-micznymi, np. Krakowski Park Technologiczny. Parki technologiczne w Polsce mają charakter regionalny. Zróżnicowane wa-runki gospodarcze i społeczne regionu wpływają na kształt i organizację danego parku. Obecnie w Polsce działa 54 parki technologiczne, będące na różnym poziomie rozwoju. Pierwsza grupa obejmuje 28 parków ukształtowanych organizacyjnie, realizujących działalność statutową w pełnym zakresie. W większości są to ośrodki o kilkunastoletnim lub kilkuletnim doświadczeniu, realizujące całą paletę usług dla firm. W drugiej grupie znalazło się 12 parków będących na etapie uruchamiania swojej działalności (działających poniżej jednego roku). Do trzeciej grupy zalicza się 14 organizacji będących na etapie prac przygotowawczo-adaptacyjnych. W za-łączniku 1 zostały wyszczególnione parki działające w Polsce .

Mapa 1. Regionalna lokalizacja parków technologicznych w Polsce.

– Parki Technologiczne;– Parki Technologiczne w fazie rozruchu;– Parki Technologiczne w przygotowaniu do uruchomienia

Źródło: Portal Innowacji: www.pi.gov.pl

W początkowym okresie główną funkcją parków technologicznych w Polsce była funkcja inkubacyjna, polegająca na zapewnieniu wsparcia nowo powstającym innowacyjnym przedsiębiorstwom. W ostatnich lat obserwuje się jednak tendencję do specjalizacji parków technologicznych i zacieśniania współpracy ze środowi-


189


skiem akademickim. Jest to odzwierciedlenie trendów światowych i polityki UE. O ile jeszcze kilka lat temu specjalizacja parków na świecie dotyczyła branży IT, o tyle obecnie dominującą rolę odegrają tzw. technologie grupy KET (Key Ena-bling Technologies).3 Są to obecnie kluczowe technologie wspomagające, takie jak nanotechnologia, mikro- i nanoelektronika, w tym półprzewodniki, materiały zaawansowane, biotechnologie i fotonika. Opanowanie tych technologii oznacza bycie w czołówce zarządzania, przejście do niskoemisyjnej gospodarki opartej na wiedzy. Odgrywają one ważną rolę w zakresie badań i rozwoju, innowacji w wielu branżach i są uważane za kluczowe dla zapewnienia konkurencyjności europej-skiego przemysłu w gospodarce opartej na wiedzy. Praktyka ośrodków naukowo-badawczych ma silne wsparcie marketingowe światowych organizacji, zajmujących się propagowaniem tego obszaru badań, np. Biotechnology International Organization – organizatora największych światowych konferencji biotechnologicznych. Na świecie powstało już kilka dużych parków technologicznych wyspecjalizowanych w tej branży (USA, Indie, Chiny). Polskie parki technologiczne również podejmują już tego rodzaju działalność – szczególnie parki zlokalizowane w regionach należących do Polskiego Konsorcjum Bioregio-nów, jednak generalnie w polskich parkach nadal jeszcze dominują technologie informacyjne i komunikacyjne.

Wykres 6. Profil branżowy firm zlokalizowanych w parkach technologicznych

50

40

30

20

10

0

Technologie informacyjne i komunikacyjne

Inne

Biotechnologia

Consulting

Technologie materiałowe

Wzornictwo1 . Kw

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Ośrodki Innowacji i Przedsiębiorczości w Polsce, raport PARP 2012

Polskie parki technologiczne dostrzegają potrzebę wdrażania innowacji nie--technologicznych, uwzględniających nowoczesne formy zarządzania. Ponadto, zaczynają kreować przedsięwzięcia o charakterze społecznym. Realizując politykę „work life balance” w ofercie parków pojawiają się centra edukacyjne dla dzieci i młodzieży, programy stypendialne dla młodych naukowców oraz szkolenia.

3 Commission Communication – SEC 512/2009 Preparing for our future: Developing a common strategy for key enabling technologies in the EU.


190

Ewa Gołębiowska

Istotnym elementem wpływającym na kształtowanie parków technologicznych jest ich wpływ na poziom bezrobocia. Niektórzy autorzy wskazują, że obecność parku technologicznego na danym terenie ogranicza bezrobocie, stymulując nowe procesy gospodarcze w regionie. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że parki z zasady są lokowane przede wszystkim (około 70 procent) w tzw. centrach rozwoju (charak-teryzujących się wysokim wskaźnikiem zatrudnienia w stosunku do całego kraju, czemu towarzyszą wysokie wynagrodzenie i niskie bezrobocie), w miastach (prawie każde miasto powyżej 500 000 mieszkańców posiada własny park – wyjątkiem jest tu Warszawa). Dokładna analiza rozmieszczenia parków technologicznych w Polsce w porów-naniu do poziomu bezrobocia w danym regionie, wskazuje zbieżność ilości inicja-tyw parkowych w stosunku do niższego poziomu bezrobocia. Podobne wnioski można odnieść do analizy ilości parków technologicznych w danym regionie do wskaźnika średniego PKB na mieszkańca. W listopadzie 2012 roku Komisja Europejska opublikowała raport innowa-cyjności w UE według regionów, zgodnie z którym polskie regiony znalazły się na bardzo niskich pozycjach. W kontekście wyników badań UE okazało się, że ilość parków w regionie wcale nie przekłada się na jego innowacyjność. Należy tu jednak zaznaczyć, że w Polsce mamy generalnie jedne z najniższych w UE nakłady na innowacje. Polskie parki technologiczne które wkraczają obecnie w nową fazę rozwoju, nie mają jednak odpowiednich narzędzi wsparcia finansowego dlatego też działania te mogą okazać się nieskuteczne.

3. CASE ŁÓDZKIEGO REGIONALNEGO PARKU NAUKOWO-TECHNOLOGICZNEGO

3.1. Geneza projektu

Park Naukowo-Technologiczny w Łodzi utworzony został w formie Spółki przez Wojewodę Łódzkiego, Marszałka Województwa Łódzkiego, Prezydenta Miasta Łodzi, Prezydenta Miasta Zgierz, Rektora Uniwersytetu Łódzkiego, Rektora Poli-techniki Łódzkiej, Rektora Akademii Medycznej w Łodzi, Agencję Rozwoju Regio-nalnego S.A., Łódzką Izbę Przemysłowo-Handlową, Fundację Inkubator i Agencję Poszanowania Energii S.A. w dniu. 2 czerwca 2000 roku. Ogólna wartość budowy i wyposażenia BioNanoParku to ponad 76 milionów złotych. Ponad 53 miliony złotych przeznaczyła Unia Europejska w ramach Pro-gramu UE: PO-IG, działanie 5.3 Wspieranie ośrodków innowacyjności.


191


We wrześniu 2007 roku zakończona została pierwsza faza inwestycja projektu – budynek Łódzkiego Inkubatora Technologicznego. W budynku zlokalizowano pomieszczenia przeznaczone dla Technoparku, multimedialną salę konferencyjną na 120 osób oraz 17 biur dla firm. Obiekt został zasiedlony w 100 procentach do połowy 2008 roku i do 2012 roku poziom obłożenia został utrzymany. Była to jedna z przyczyn zainicjowania ko-lejnego projektu. Wraz z nowymi projektami wzrosło zapotrzebowanie Spółki na odpowiednie zaplecze infrastrukturalne. Od roku 2009 Technopark Łódź reali-zuje swój priorytetowy projekt pod nazwą „BioNanoPark”. Projekt poparty był szczegółowymi badaniami i długimi konsultacjami ze środowiskiem naukowym i biznesem. W jego wyniku w październiku 2012 roku oddano do użytku obiekt o łącznej powierzchni 6700 m², w skład którego weszły nowoczesne laboratoria bio- i nanotechnologiczne, 50 nowych biur dla inkubatora, 4 moduły biurowo--laboratoryjne oraz zaplecze konferencyjne.

Wykres 7. Udziałowcy Łódzkiego Parku Naukowo-Technicznego Sp. z o.o. wg stanu z 2000 roku

Miasto Łódź

Wojewoda Łódzki

Politechnika Łódzka

Uniwersytet Łódzki

Uniwersytet Medyczny

Centrum Kupiectwa

Źródło: opracowanie własne

Warunki finansowe projektu BioNanoParku zostały określone na poziomie: • Wartośćprojektu 76690300PLN• Kosztykwalifikowane 62860900PLN• wtym: 85% dofinansowanie z UE 53 431 765 PLN 15% wkład własny 9 429 135 PLN• Kosztyniekwalifikowane 13829400PLN


192

Ewa Gołębiowska

3.2. Inkubator

Procedura przyjmowania firm do inkubatora obejmuje określone zasady postępo-wania: po pierwsze firma aplikująca musi być firmą młodą, co oznacza, że powinna prowadzić działalność nie dłużej niż dwa lata. Po drugie, każda z aplikujących firm musi wykazać, że działalność przez nią prowadzona lub planowana jest innowa-cyjna. Innowacyjność firm ocenia Dyrekcja Inkubatora, na podstawie przesłanego przez kandydata formularza aplikacyjnego, dostępnego na stronie internetowej Spółki. Po pomyślnym przejściu pierwszego etapu firma zapraszana jest przez Komitet Naukowy do prezentacji strategii. W skład Komitetu wchodzą profesorowie łódzkich uczelni oraz specjaliści z regionu. Po pozytywnym przejściu kolejnego etapu, firma może znaleźć się pod opieką inkubatora. Oznacza to, że inkubowany ma możliwość wynajęcia w pełni wyposażonego biura z dostępem do szerokopasmowego Internetu na preferencyj-nych warunkach cenowych uwzględniających rabaty od rynkowych stawek czyn-szu – 75 procent w pierwszym roku i 50 procent w kolejnym. Po okresie dwóch lat firma może pozostać w inkubatorze, ale na komercyjnych warunkach. Zakłada się, że dwuletni okres jest optymalny do osiągnięcia przez przedsiębiorcę niezależności rynkowej. Najistotniejsza jest jednak pomoc doradcza (w zakresie pozyskiwania środków unijnych, wsparcie informatyczne). Firmy mają także zapewnioną stałą obsługę firmy PR-owej oraz rzecznika patentowego.

Tabela 1. Działalność inkubatora w latach 2007–2013

Lata Firmy współpracujące Firmy oczekujące

2007 14 10

2008 21 13

2009 20 24

2010 25 7

2011 20 4

2012 20 1

2013 14 2

Źródło: Opracowanie własne na podstawie dokumentów Spółki

3.3. Oferta Parku

Aby rozszerzyć ofertę dla firm, w latach 2010–2011 Spółka, w partnerstwie z Insty-tutem Nowych Technologii w Łodzi w ramach projektu z PO KL, przeprowadziła dla 40 pracowników firm ze swojego inkubatora cykl szkoleń merytorycznych


193


oraz roczny kurs biznesowego języka angielskiego. Projekt ten został uznany przez Instytucję Pośredniczącą za tzw. dobrą praktykę. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom młodszych mieszkańców regionu Tech-nopark Łódź, przy wsparciu merytorycznym firmy ze swojego inkubatora w Cen-trum Energii Wiatrowej, oraz dzięki dotacjom Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi skutecznie przeprowadził w latach: 2008 oraz 2009–2010 dwa projekty edukacyjne. Projekty obejmowały stworzenie na terenie Miasteczka Odnawialnej Energii ścieżki edukacyjnej, nakręcenie cy-klu filmów o poszczególnych odnawialnych źródłach energii oraz zakup modeli demonstracyjnych. Z zajęć ekologicznych w MOE do końca 2012 roku skorzysta-ło ponad 2000 uczniów szkół podstawowych, gimnazjalnych i średnich. Mimo oficjalnego zakończenia tych projektów, zajęcia nadal są prowadzone, ponieważ zainteresowanie tą tematyką jest bardzo duże. Technopark realizował także na rzecz TP cztery projekty badawczo-rozwojowe, w ramach których powstało m.in. specjalistyczne oprogramowanie do interneto-wych interfejsów. Przykładem jest przygotowanie, we współpracy z Politechniką Łódzką, interfejsu głosowego na telefon komórkowy dla osób niewidomych. Sztan-darowym produktem, który powstał w ramach prac badawczych realizowanych przez Technopark, z wykorzystaniem studentów Politechniki Łódzkiej, jest prze-glądarka internetowa umożliwiająca osobom sparaliżowanym sterowanie kompu-terem za pomocą mrugania oczami. Produkt ten o nazwie b-link jest oficjalnym narzędziem stosowanym przez Telekomunikację Polską. Technopark Łódź posiada w swojej ofercie tereny inwestycyjne (14 ha) prze-znaczone pod budowę siedzib firm działających w obszarze wysokich technolo-gii. Aktualnie trwają końcowe rozmowy z kilkoma podmiotami, która zamierzają umiejscowić swoje przedsięwzięcia na terenach należących do Technoparku. Reali-zacja strategii Parku pozwoli, na lokalnym rynku, stać się zagłębiem innowacyjnych firm w regionie. Celem projektu jest budowa gospodarki opartej na wiedzy poprzez współpracę nauki z przemysłem w kierunku poprawy jakości życia człowieka i poprawy stanu środowiska naturalnego. Celem szczegółowym jest stworzenie nowoczesnej plat-formy naukowo-badawczej umożliwiającej prowadzenie badań na rzecz przedsię-biorstw w zakresie:• biotechnologiiprzemysłowej;• oddziaływaniaproduktównanotechnologiinazdrowieczłowiekaijegośro-

dowisko. W ramach realizowanego projektu utworzono:1. Laboratorium Biotechnologii Przemysłowej,2. Laboratorium Biofizyki Molekularnej i Nanostrukturalnej,3. Zaplecze biurowo-konferencyjne Spółki.


194

Ewa Gołębiowska

Zdaniem ekspertów biotechnologia przemysłowa wykorzystująca, w wytwa-rzaniu chemikaliów, materiałów i paliw, metody biologiczne, zmieni w najbliż-szym czasie oblicze przemysłu chemicznego i pozwoli na rozwój nowych gałęzi gospodarczych, co oznacza według K. Kellego, stworzenie warunków do rozwoju kolejnych innowacji.

Tabela 2. Zestawienie obszaru projektu

Wyszczególnienie Powierzchnia w m²

1 . Laboratorium Biotechnologii Przemysłowej 1200

2 . Laboratorium Biofizyki Molekularnej i Nanostrukturalnej 860

3 . Zaplecze konferencyjne 4400

4 . Powierzchnie komercyjne – laboratoria 240

Ogółem 6700

Źródło: materiały informacyjne Spółki

1. Podstawowym zadaniem Laboratorium Biotechnologii Przemysłowej jest:– pracowanie i komercjalizacja nowych technologii przyjaznych dla środowiska,– wdrażanie nowych biomateriałów z elementami nanotechnologii do działal-

ności przemysłowej i medycyny,– optymalizacja technologii wytwarzania biopaliw, – produkcja polimerów z surowców odnawialnych,– produkcja biotechnologiczna w oparciu o regionalne surowce,– wdrożenia technologii mikrobiologicznych do działalności przemysłowej. Implementacja uzyskanych wyników badawczych do gospodarki obejmuje wdrożenie do produkcji:– technologii produkcji konsorcjów mikrobiologicznych do biodegradacji sub-

stancji toksycznych skażających środowisko,– technologii produkcji preparatów enzymów wspomagających oczyszcza-

nie ścieków,– technologii produkcji preparatów enzymów do degradacji odpadowej biomasy

roślinnej w procesach biorafineryjnych,– technologii produkcji preparatów enzymów do intensyfikacji produkcji energii

odnawialnej w oparciu o własne surowce,– technologii produkcji preparatów enzymów do uszlachetniania tkanin,– technologii produkcji biomateriałów,– technologii produkcji preparatów probiotycznych i prebiotycznych. W ramach wdrażania nowych technologii do produkcji przewiduje się wpro-wadzenie na skalę przemysłową rozwiązań dla przemysłu spożywczego i kosme-tycznego.


195


2. Laboratorium Biofizyki Molekularnej i Nanostrukturalnej zajmuje się od-działywaniem nowych biomateriałów i produktów nanotechnologii z komórkami, tkankami i płynami fizjologicznymi. Badania będą prowadzone w zakresie porównania leków generycznych oraz no-wych substancji dla przemysłu farmaceutycznego. Przewiduje się także, w ramach prac Laboratorium, możliwość certyfikacji określonych wyrobów. W zakresie nano-technologii Laboratorium jest przygotowane do oceny zagrożeń zdrowia i wpływu na biosferę ze strony nowych produktów. Ponadto Laboratorium jest przygotowane do wytwarzania indywidualnych implantów na konkretne zamówienie pacjenta instytucji medycznych. W ramach realizacji projektu planowana jest rozbudowa Łódzkiego Inkubatora Technologicznego o część biurową, przeznaczoną na wsparcie ok. 50 firm typu start-up i spin-off o profilu biotechnologicznym. Daje to możliwość utworzenia łódzkiego ośrodka biotechnologicznego, który może przyczynić się do wzrostu znaczenia Łodzi w zakresie innowacyjnej gospodarki. Umożliwia to także organizo-wanie krajowych i międzynarodowych sympozjów naukowych, co przyczyni się do wzrostu znaczenia polskiej myśli technicznej i powstania wielu nowych rozwiązań i patentów o znaczeniu międzynarodowym. W 2011 roku, tuż po rozpoczęciu budowy obiektu, za zgodą Polskiej Agen-cji Rozwoju Przedsiębiorczości, uruchomiono wcześniej jedną z pracowni, która docelowo znalazła się w BioNanoParku. Pracownia Indywidualnych Implantów Medycznych została oficjalnie otwarta 14 stycznia 2011 roku. Wykonuje ona in-dywidualne implanty medyczne metodą tzw. szybkiego prototypowania. Jej wcze-śniejsze uruchomienie było wynikiem zainteresowania łódzkich szpitali jej usługa-mi, przede wszystkim implantami oczodołów. Obecnie Pracownia poszerza swoją ofertę o nowe dziedziny medycyny, m.in. stomatologię, ortopedię, kranioplastykę. Zaledwie kilka dni temu w Szpitalu im. WAM w Łodzi chirurdzy szczękowi prze-prowadzili pomyślnie operację rekonstrukcji żuchwy wykorzystując endoprotezę wykonaną w PIIM. Projekt BioNanoParku jest w trakcie realizacji w kolejnych latach. Poszczególne pracownie będą uruchamiane stopniowo w 2013 rok. Związane jest to z realizacją ich wyposażenia w najnowocześniejszy sprzęt dostępny na rynku. Według stanu na styczeń 2013 roku zatrudniono pierwszą kadrę naukową, która ma czuwać nad prawidłowym doborem sprzętu. Prowadzone są pierwsze badania. Zaangażowanie środków finansowych w projekcie według stanu na koniec 2012 roku przedstawia wykres 8. W 2013 roku działania parku koncentrować się będą na pełnym wyposażeniu wszystkich laboratoriów, pozyskaniu zleceń zewnętrznych na badania, zagospo-darowanie wszystkich pomieszczeń w rozbudowanym inkubatorze technologicz-


196

Ewa Gołębiowska

nym oraz pozyskaniu inwestorów na tereny Technoparku. Prognoza w oparciu o dokumenty strategiczne Spółki dotycząca wejścia nowych firm do inkubatora przedstawia wykres nr 9. W celu realizacji założeń związanych z pozyskaniem zleceń na usługi laborato-riów oraz pozyskania inwestorów na tereny Spółki na znaczeniu zyskała współpraca międzynarodowa. Od roku 2007 Technopark prowadzi współpracę z wieloma in-stytucjami na świecie USA, Niemczech, Belgii, Francji, Szwecji, Wielkiej Brytanii, Hiszpanii i z Chinami. W chwili obecnej współpraca dotyczy partnerów o profilu biotechnologicznym. Dzięki udziałowi w największej na świecie konferencji biotechnologicznej BIO International Convention w Stanach Zjednoczonych Technopark Łódź jest widocz-ny na mapie świata, co przekłada się na zainteresowanie podmiotów z zagranicy. Aktualnie najważniejszym partnerem jest Biopark z Charleroi z Belgii, z którym już w tym roku Spółka będzie prowadziła wspólne projekty naukowe. Projekt BioNanoPark związany jest z realizacją strategii Łódzkiego Regional-nego Parku Naukowo-Technologicznego, który wpisuje się w rozwój innowacyjnej

Wykres 8. Zaangażowanie środków finansowych

Budynki

Wyposażenie biurowe

Wyposażenie laboratoriów

Infrastruktura i wyposażenieinformatyczne

30 000 000

25 000 000

20 000 000

15 000 000

10 000 000

5 000 000

01 . Kw

Źródło: Opracowanie własne na podstawie dokumentów Spółki

Wykres 9. Prognoza pozyskania firm w 2013 roku

2007

2008–2012

2013

30

25

15

10

5

01 . Kw

Źródło: opracowanie na podstawie dokumentów Spółki


197


gospodarki w Polsce, dzięki implementacji najnowszych osiągnięć naukowych do działalności gospodarczej na najwyższym poziomie technologicznym. Są to wyniki naukowych prac badawczych i znajdują zastosowanie w innowacyjnych branżach gospodarczych. Oznacza to wzrost wartości i efektywności firm wdrażających do produkcji tego typu rozwiązania. Raport UNCTAD opublikowany za 2012 rok ocenia najgorzej od kilku lat na-pływ inwestycji zagranicznych do Polski na poziomie 4,1 mld USD (Grzegorczyk 2013), co oznacza znaczne pogorszenie sytuacji polskich firm, ponieważ inwestycje zagraniczne były dotychczas największym dostarczycielem rozwiązań innowacyj-nych. Dlatego tak ważne jest inwestowanie w polskie rozwiązania innowacyjne, które przyczynią się do przyszłego rozwoju polskiej gospodarki.

3.4. Ocena efektywności Parku

Tabela 3. Osiągnięcia parku w zakresie nowych technologii

Lp. Zakres prac badawczych Klient Produkty Produkty Współpraca

1 Rozwiązania IT PT SA, Orange

Aplikacja na tel . dla osób niewidomych b-link

Livebox 1 .1: 1 .2Livebox Pro, Combo

Politechnika Łódzka

2 Rozwiązania biotechnologiczne Szpital WAM Łódź Implanty 27 oczodoły

1 szczękaUniwersytet Medyczny w Łodzi

Szpital w Bydgoszczy Implanty żuchwa

Instytut Autonomiki Implanty Elementy czaszki

Liv Care Technology Implanty Elementy czaszki

Implamed Implanty Elementy szczęki

Źródło: opracowanie na podstawie danych Spółki

Tabela 4. Wykaz Firm zainteresowanych lokalizacją produkcji na terenie parku

Lp. Branże Ilość podmiotów Uwagi

1 Energia odnawialna 2

2 Farmaceutyczna 1 2 firmy zawiesiły negocjacje

3 Biotechnologiczna 2 1 firma zawiesiła negocjacje

4 WFOŚiGW w Łodzi 1

W kontekście rodzaju pomocy państwa – dotację na projekt, od strony księ-gowej, można traktować jako zwrotną, ponieważ pomniejsza wartość środków trwałych. Jest to rodzaj wsparcia, które musi zostać wytransferowane do klientów


198

Ewa Gołębiowska

w formie pomocy de minimis w ciągu 20 lat (ten okres może być pod pewnymi warunkami przedłużony o kolejne 20 lat), np. w postaci rabatów od stawek ryn-kowych czynszu, usług laboratoryjnych, wynajmu sal konferencyjnych itp.

PODSUMOWANIE

Podstawową słabością funkcjonujących w Polsce Parków Naukowo- Technolo-gicznych jest ich słaba instytucjonalizacja. Z formalnego punktu parki te spełniają wymogi stawiane przez Unie Europejską, stąd należy spodziewać się, że otrzy-mają one zwrot zainwestowanych środków; jednakże bliższa analiza wskazuje, że idea parków nie jest do końca właściwie interpretowana przez polskie organiza-cje. W praktyce podejmowane są działania w znacznym stopniu obok właściwej idei innowacyjności. Pracujące w parkach firmy w niedostatecznym stopniu maja innowacyjny charakter, co wyraża się nikłą współpracą z ośrodkami akademicki-mi oraz znikomą liczbą patentów. Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła wspieranie innowacji przez uczelnie i parki technologiczne. Źle jednak ocenia efekty tych działań, które praktycznie nie poprawiają innowacyjności polskiego przemysłu i gospodarki, np. skontrolowane szkoły wyższe w badanym okresie zrealizowały niemal 5 tys. projektów badawczych o wartości niemal 730 mln zło-tych, dofinansowanych ze środków publicznych. Niestety, tylko nieznaczny ich odsetek, czyli 283 projekty (mniej niż 6 procent), o łącznej wartości blisko 243 mln złotych – dotyczył badań rozwojowych, celowych i zamawianych – takich, których wyniki powinny nadawać się do praktycznych zastosowań.4 Większość punktów usytuowana jest w zachodnich województwach Polski, jak Wielkopolska, czy Dolny Śląsk, zaś niewielka ilość zalegalizowana jest w Polsce Wschodniej i Środkowej, a te tereny przede wszystkim powinny przyspieszać rozwój. Polskie parki w niewielkim stopniu podejmują nowe wyzwania jak: inicjatywy z zakresu nanoelektroniki czy mikroelektroniki; nanotechnologii, czy biotechnologii. Opracowania osiągnięć parków technologicznych skażone są biurokratycznym optymizmem. Metodologia benchmarketingu parków dotyczy Polski, a należy widzieć problem w szerszej co najmniej europejskiej perspektywie. Na podstawie Raportu Benchmarking parków technologicznych w Polsce – wnio-ski z badania edycja 2012 odnotowano wzrost aktywności Łódzkiego Parku Techno-logicznego w obszarze współpracy z otoczeniem zewnętrznym, z interesariuszami oraz zanotowano zwiększony wpływ parku na otoczenie (ilość firm wewnątrz in-kubatora, ilość aktywnych relacji zewnętrznych). Ponadto Park wypracował przez

4 Źródło: PAP Kraj, http://www .bankier .pl/wiadomosc/NIK-uczelnie-dzialaja-na-rzecz-innowacji-ale-bez-efektow-2923316 .html [dostęp 28 .08 .2013] .


199


okres funkcjonowania szeroką ofertę usług świadczonych na rzecz swoich klientów i dla firm zewnętrznych, systematycznie poprawia swoją sytuację finansową. Pro-wadzi działania na rzecz poszerzenia sieci kontaktów krajowych i zagranicznych z firmami doradczymi oraz niezależnymi ekspertami. Skutecznie pozyskuje środki publiczne na rozwój, w tym środki z UE. Do pozytywnych ocen należy uwzględnić znaczenie prowadzonej produkcji np. implantów dla osób chorych lub potrzebu-jących pomocy medycznej. Patrząc z punktu widzenia perspektyw oceny efektywności Parku ocena jest pozytywna, co potwierdza Raport PARP za 2012 rok. Przeprowadzane badanie, na przykładzie Łódzkiego Regionalnego Parku Na-ukowo-Technologicznego wykazuje, że w takich ograniczonych parkach nauko-wo-badawczych następuje szybszy wzrost zaufania pomiędzy organizacjami, co sprzyja rozwojowi myśli innowacyjnej. Zaufanie wzrasta dzięki instytucjonalizacji przedsięwzięcia oraz zatrudnieniu wysoko kwalifikowanej kadry menedżerskiej i specjalistycznej, będącej jednocześnie kadrą naukową szkół wyższych. Dynamiczny rozwój gospodarki uwarunkowany jest umiejętnym wykorzysta-niem zarówno czynników endogenicznych i egzogenicznych. W zakresie czynników egzogenicznych istotne znaczenie posiada transfer wiedzy i innowacji, do czego może służyć sieć relacji uzyskanych w parkach technologicznych, wyznaczających współpracę organizacji naukowo-badawczych, biznesu, lokalnych i regionalnych organizacji wsparcia biznesu oraz administracji państwowej i samorządowej, trak-towanych jako grupa interesariuszy działających na rzecz parków technologicznych.

ZAŁĄCZNIK 1. PARKI DZIAŁAJĄCE W POLSCE

I. Parki w pełni działające: 1. Bełchatowsko-Kleszczowski Park Przemysłowo-Technologiczny 2. Bydgoski Park Przemysłowo-Technologiczny 3. Gdański Park Naukowo-Technologiczny (Pomorska Specjalna Strefa Ekono-

miczna Sp. z o.o.) 4. Pomorski Park Naukowo-Technologiczny (Gdyńskie Centrum Innowacji) 5. Park Naukowo-Technologiczny „TECHNOPARK GLIWICE” Sp. z o.o. 6. AURO Business Park 7. Bielski Park Technologiczny Lotnictwa, Przedsiębiorczości i Innowacji Sp. z o.o. 8. Park Technologiczny Karpniki 9. Park Naukowo-Technologiczny „Euro-Centrum”10. Park Technologiczny S.A. w Koszalinie11. Park Life Science (Jagiellońskie Centrum Innowacji Sp. z o.o.)


200

Ewa Gołębiowska

12. Krakowski Park Technologiczny Sp. z o.o.13. KGHM LETIA Legnicki Park Technologiczny S.A.14. Lubelski Park Naukowo-Technologiczny15. Łódzki Regionalny Park Naukowo-Technologiczny Sp. z o.o.16. Park Technologiczny – Miasteczko Multimedialne17. Płocki Park Przemysłowo-Technologiczny S.A.18. Poznański Park Naukowo-Technologiczny Fundacji UAM19. Podkarpacki Park Naukowo-Technologiczny „AEROPOLIS”20. Park Naukowo-Technologiczny Polska–Wschód21. Dolnośląski Park Technologiczny22. Szczeciński Park Naukowo-Technologiczny Sp. z o.o.23. Regionalny Park Przemysłowy Świdnik Sp. z o.o.24. Tarnowski Park Naukowo-Technologiczny25. Toruński Park Technologiczny26. Wrocławski Park Technologiczny S.A.27. Wrocławski Medyczny Park Naukowo-Technologiczny Sp. z o.o.28. Nickel Technology Park Poznań Sp. z o.o.

II. Parki w fazie rozruchu: 1. Białostocki Park Naukowo-Technologiczny – Jednostka budżetowa Miasta

Białystok 2. Kielecki Park Technologiczny 3. Park Naukowo-Technologiczny Politechniki Koszalińskiej 4. Opolski Park Naukowo-Technologiczny Sp. z o.o. 5. Park Przemysłowo-Technologiczny EkoPark w Piekarach Śląskich Sp. z o.o. 6. Eureka Technology Park 7. Centrum Zaawansowanych Technologii Nobel Tower 8. Poznański Park Technologiczno-Przemysłowy 9. Puławski Park Naukowo-Technologiczny 10. Sosnowiecki Park Naukowo-Technologiczny 11. Południowo-Wschodni Park Naukowo-Technologiczny12. Park Naukowo-Technologiczny Uniwersytetu Zielonogórskiego

III. Parki w przygotowaniu: 1. ChemiPark Technologiczny 2. Częstochowski Park Przemysłowo-Technologiczny 3. Elbląski Park Technologiczny 4. Techno-Park w Miejskiej Strefie Rozwoju w Ełku 5. Regionalne Centrum Naukowo-Technologiczne w Podzamczu Chęcińskim


201


6. Park Technologiczny Kraków–Wschód 7. Kwidzyński Park Przemysłowo-Technologiczny 8. Olsztyński Park Naukowo-Technologiczny

BIBLIOGRAFIA

Benchmarketing parków technologicznych, Państwowa Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2012

Chan-Kim W. Mauborgne R.A., Tworzenie nowych przestrzeni rynkowych, [w:] Zarządzanie innowacją, Gliwice 2006

Commission Communication – SEC 512/2009, Preparing for a future: Developing a com-mon strategy for key enabling Technologies in the UE, Futagami, Tatsuro, Hitoshi, 2007

Gomułka S., Bez reform nie dogonimy Europy Zachodniej, [w:] „Rzeczpospolita”, 21.01.2013 r., s. B2–B3

Gruchman B., Pietrzyk I., Regionalne aspekty wspierania postępu technicznego w świetle doświadczeń krajów OECD, [w:] Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki re-strukturyzacji gospodarki Polski, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1996

Grzegorczyk M, UNCTAD obnażył słabość Polski, [w:] „Puls Biznesu”, 24.01.2013, s. 2Grzybowski S., Historia Irlandii, Wrocław 1998Hargaden A., Sutton R.I., Twoja firma też może stać się fabryką innowacji, [w:] Zarządzanie

innowacją, Gliwice 2006Jabłoński A., Metodologia benchmarketingu parków technologicznych w Polsce, PARP,

Warszawa 2010Kelly K., Nowe reguły nowej gospodarki. Dziesięć przełomowych strategii dla świata

połączonego siecią, Warszawa 2001Klenow, Rodriguez-Clare, 2007Kotler Ph., Marketing; Analiza planowania wdrażania i kontrola, wyd. ósme, Warszawa 2002Koźmiński A., Zarządzanie w warunkach niepewności. Podręcznik dla zaawansowanych,

Warszawa 2004 Link, Scott, 2003Łódzki Regionalny Park Naukowo-Technologiczny, raporty i opracowania, Łódź 2013Matusiak K.B., Rozwój systemów wsparcia przedsiębiorczości, przesłanki, polityka i instytucje,

Radom 2006Miyat Y., An empirical analysis of innovative activity of universities in the United States,

Technovation, 20 (8): 413–425, Elsevier 2000OECD, 1997Olesiński Z., Struktura rozwoju klastrów w województwie świętokrzyskim, Kielce 2008Olesiński Z., Zarządzanie relacjami międzyorganizacyjnymi, Warszawa 2010Osborne D., Gaebler T., Rządzić inaczej, Poznań 2005Ośrodki Innowacji i Przedsiębiorczości w Polsce, PARP, Warszawa 2012Pelle D., Bober M., Lis M., Parki technologiczne jako instrument polityki wspierania innowacji

i dyfuzji wiedzy, Instytut Badań Strukturalnych, Warszawa 2008Portal innowacji, www.pi.gov.pl


202

Ewa Gołębiowska

Portal internetowy www.egospodarka.plPortal internetowy www.forsal.plThomke S., Oświecone eksperymentowanie – szybki tani model innowacyjności, [w:]

Zarządzanie innowacją, Gliwice 2006Światowy Szczyt Stowarzyszeń Inkubatorów Przedsiębiorczości i Parków Technologicznych,

2002Ustawa z dnia 20 marca 2002r.o finansowanym wspieraniu inwestycji, Dz. U. 2002 r., Nr 41,

poz. 363Ustawa z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki, Dz. U. z 2004 r.,

Nr 238, poz. 2390

SŁOWA KLUCZOWE: park naukowo-technologiczny, zarządzanie innowacyjnością, inkubator przemysłowy


203

Jana Pieriegud

ANALIZA BARIER W WYKORZYSTANIU FUNDUSZY UNIJNYCH NA ROZWÓJ INFRASTRUKTURY KOLEJOWEJ W POLSCE

1. FUNDUSZE UNIJNE NA ROZWÓJ TRANSPORTU KOLEJOWEGO W PERSPEKTYWIE FINANSOWEJ 2007–2013

Infrastruktura transportowa jest podstawą funkcjonowania gospodarki narodo-wej oraz czynnikiem determinującym rozwój społeczno-gospodarczy, spójność wewnętrzną kraju, a także jakość życia jej mieszkańców. W Polsce, przez ostatnie dwadzieścia lat infrastruktura kolejowa była w bardzo dużym stopniu niedoinwe-stowana. Możliwość poprawy tej sytuacji pojawiła się w ramach perspektywy finan-sowej UE na lata 2007–2013. Alokacja środków unijnych dla transportu kolejowego wyniosła około 5,5 mld euro, jednakże stopień absorpcji przyznanych środków do końca 2012 roku pozostawał bardzo niski. Program Operacyjny „Infrastruktura i Środowisko” był programem, na który w perspektywie finansowej 2007–2013 została przeznaczona największa część przyznanych Polsce funduszy unijnych (zob. wykres 1). Łączna wielkość środków finansowych zaangażowanych w realizację POIiŚ to 37,70 mld euro, z czego 35,32 mld euro stanowi wkład publiczny (w cenach bieżących). Wkład publiczny składa się ze środków UE wynoszących 28,34 mld euro (80 procent całości środków), w tym ze środków Funduszu Spójności (FS) – 22,39 mld euro oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) – 5,95 mld euro, a także krajowych środków publicznych w wysokości 6,98 mld euro. Celem realizacji POIiŚ jest poprawa atrakcyjności inwestycyjnej Polski i jej regionów poprzez rozwój infrastruktury technicznej (w tym transportowej) przy równoczesnej ochronie i poprawie stanu środowiska, zdrowia, zachowaniu tożsa-mości kulturowej i rozwijaniu spójności terytorialnej. Alokacja dla sektora trans-portu wynosi 19,4 mld euro, tj. ponad 70 procent ogólnych środków dostępnych w ramach POIiŚ (zob. wykres 2).


204

Jana Pieriegud

Założono, że realizacja projektów transportowych w ramach trzech osi prio-rytetowych (zob. wykres 3) będzie skutkować:• poprawądostępnościkomunikacyjnejPolskiipołączeńmiędzyregionalnych

poprzez rozwój drogowej i lotniczej sieci TEN-T (Trans-European Trans-port Network);

• poprawąpołączeńkomunikacyjnychgłównychmiastwojewództwwschod-niej Polski z pozostałą częścią kraju poprzez rozwój sieci drogowej na terenie tych województw;

Wykres 1. Alokacja funduszy unijnych w perspektywie finansowej 2007–2013 wg progra-mów operacyjnych

PO EuropejskiejWspółpracy Terytorialnej

1%

PO Infrastrukturai Środowisko

42%

16 RPO25%

POKapitałLudzki

15%

PO Pomoc Techniczna1%

PO RPW3%PO Innowacyjna

Gospodarka13%

Źródło: Na podstawie danych MRR

Wykres 2. Podział środków unijnych dostępnych w ramach POIiŚ wg poszczególnych sek-torów

Transport71%

Zdrowie1%

Kultura2%

Szkolnictwowyższe

2%

Energetyka6%

Środowisko18%

Źródło: Na podstawie danych MRR


205

Analiza barier w wykorzystaniu funduszy unijnych na rozwój infrastruktury kolejowej w Polsce

• zwiększeniemudziałuprzyjaznychśrodowiskugałęzitransportu(tj.kolei,że-glugi śródlądowej, transportu morskiego i intermodalnego) w przewozach osób i ładunków;

• poprawąstanubezpieczeństwaorazdostępnościkomunikacyjnejPolskiikra-jowych połączeń międzyregionalnych, położonych poza siecią TEN-T oraz wybranych odcinków dróg objętych tą siecią.

Wykres 3. Podział środków unijnych na transport w ramach POIiŚ wg osi priorytetowych

Priorytet VII:Transportprzyjazny

środowisku40%

Priorytet VIII:Bezpieczeństwo

transportu i krajowesieci transportowe

15%

Priorytet VI:drogowa i lotnicza

sieć TEN-T45%

Źródło: http://pois.transport.gov.pl/pl/informacje-o-programie/co-to-jest-poiis [Dostęp 29.11.2013]

Na projekty kolejowe w ramach priorytetu VII, działania 7.1 przyznano 4,86 mld euro (około 19,9 mld złotych), co stanowi prawie 25 procent alokacji przyzna-nej na transport. Założone efekty realizacji POIiŚ w transporcie kolejowym obej-mują:• 592kmzmodernizowanychi507kmzrewitalizowanychliniikolejowych;1• 6przebudowanychdworcówkolejowych;• około100jednostekzakupionegonowegotaborukolejowego(doobsługipo-

łączeń międzyregionalnych). Dzięki tym inwestycjom ma być osiągnięta poprawa stanu linii kolejowych wchodzących w skład sieci TEN-T, a także wybranych odcinków znajdujących się poza tą siecią, oraz poprawa obsługi pasażerów w międzynarodowym i międzyre-gionalnym transporcie kolejowym.

1 Stan techniczny rewitalizowanych linii wymaga przebudowy niektórych jej elementów, aby przywrócić parametry eksploatacyjne tej linii do parametrów konstrukcyjnych . Przy modernizacji natomiast nastę-puje kompleksowa przebudowa linii (m .in . wymiana podtorza, nawierzchni torowej, sieci trakcyjnej, urządzeń sterowania ruchem, likwidacja przejazdów kolejowo-drogowych w poziomie szyn i budowa wiaduktów drogowych) oraz usytuowanych na niej obiektów inżynieryjnych (mostów, wiaduktów), stacji i przystanków kolejowych . Po zakończeniu prac modernizacyjnych następuje podniesienie parametrów eksploatacyjnych linii powyżej parametrów konstrukcyjnych .


206

Jana Pieriegud

W proces koordynacji, zarządzania i wdrażania POIiŚ zaangażowane są różne instytucje i podmioty. Instytucją koordynującą realizację Narodowej Strategii Spój-ności (NSS)2 i zarządzającą POIiŚ jest minister właściwy ds. rozwoju regionalnego, który wykonuje swoje funkcje przy pomocy Departamentu Koordynacji Progra-mów Infrastrukturalnych i Departamentu Wsparcia Programów Infrastruktural-nych w MRR. W celu wykonywania części zadań zostały wyznaczone instytucje pośredniczące, które z kolei powierzyły realizację części swoich zadań instytucjom wdrażającym (instytucjom pośredniczącym II stopnia). W przypadku projektów transportowych instytucją pośredniczącą jest Departament Funduszy UE w Mini-sterstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (MTBiGM), natomiast funkcję instytucji wdrażającej, odpowiedzialnej za realizację projektów transporto-wych w priorytetach VI, VII, VIII, pełni Centrum Unijnych Projektów Transporto-wych (CUPT).3 CUPT certyfikuje także wnioski o płatność i wysyła odpowiednią informację do Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK), do którego wpływają środki z Komisji Europejskiej i który wypłaca środki beneficjentom ostatecznym. W ramach POIiŚ przewidziane zostały następujące tryby wyboru projektów:• konkursowy–napodstawiewnioskówodofinansowanieitowarzyszącejim

dokumentacji składanych w terminie naboru w CUPT; • pozakonkursowy,wtym: – projekty indywidualne – określone w programie lub zgłaszane do MTBiGM

przez potencjalnych beneficjentów w ramach aktualizacji listy projektów indywidualnych (LPI);4

– projekty systemowe – polegające na dofinansowaniu realizacji przez po-szczególne organy administracji publicznej i inne jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych zadań publicznych, określonych w odrębnych przepisach dotyczących tych organów i jednostek; finansowane są ze środków pomocy technicznej dla POIiŚ.

Projekty kolejowe, jako przedsięwzięcia inwestycyjne o strategicznym zna-czeniu dla realizacji POIiŚ, których wdrożenie jest istotne dla osiągnięcia celów rozwojowych dla danego sektora gospodarki, bądź regionu, zatwierdzane są w try-bie pozakonkursowym.

2 Nazwa urzędowa: Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO) .3 CUPT zostało utworzone na mocy Zarządzenia Nr 5 Ministra Transportu z dnia 29 marca 2007 roku .

Statutowym przedmiotem działalności CUPT jest wdrażanie programów i projektów rozwoju infra-struktury transportowej, w szczególności programów i projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej w okresie programowania 2007–2013, a także opracowywanie i inicjowanie rozwiązań organizacyjnych i systemowych wspierających ich realizację .

4 Samo umieszczenie projektu na liście nie świadczy o przyznaniu dofinansowania . W przypadku niedo-trzymania przez beneficjentów terminów dotyczących kompletowania niezbędnej dokumentacji, projekt może zostać usunięty z listy, a na jego miejscu może znaleźć się inny, bądź też przypisane środki mogą być uwolnione na postępowania konkursowe .


207


W ramach projektów zarówno indywidualnych, jak i wybieranych w trybie konkursowym, rozróżnia się projekty duże i małe zgodnie z zapisami art. 39 Roz-porządzenia Rady nr 1083/2006.5 Duże projekty to takie, których koszt całkowity (z uwzględnieniem podatku VAT) przekracza 50 mln euro. Ostateczną decyzję w sprawie dofinansowania dużego projektu podejmuje Komisja Europejska. Projekty kolejowe współfinansowane są także z Regionalnych Programów Ope-racyjnych (RPO). W ramach 16 RPO na projekty transportowe zarezerwowano ponad 25 procent całości środków, tj. około 4,6 mld euro (18,4 mld złotych). Z tej kwoty około 7 procent planuje się przeznaczyć na rewitalizację linii kolejowych oraz 6 procent na zakup taboru kolejowego.

2. ANALIZA STOPNIA WYKORZYSTANIA FUNDUSZY UNIJNYCH

Wykorzystanie funduszy unijnych jest procesem wieloetapowym. Celem insty-tucji zaangażowanych w proces wdrażania programu jest uzyskanie w momencie jego finalizacji zrównania wielkości zobowiązań zaplanowanych w dokumentach programowych z kwotą zakontraktowanych w umowach o dofinansowanie aż po zrefundowaną beneficjentom i zwróconą przez Komisję Europejską na konto pro-gramu, czyli osiągnięcie 100 procent poziomu absorpcji.6 Stan i tempo wdrażania programu mierzone są, więc procentowym udziałem wartości zakontraktowanej w stosunku do wartości zobowiązań UE (czyli alokacji) w poszczególnych eta-pach wdrożenia programów, m.in. przy podpisaniu umów o dofinansowanie UE – A (UoD), złożeniu wniosków o płatność – A (WoP) i płatnościach zrealizowanych na rzecz beneficjentów A(P). Według danych MRR, wartość dofinansowania unijnego w zakontraktowanych w ramach NSRO 2007–2013 projektach na koniec 2012 roku wyniosła 235,8 mld złotych, co stanowi 84,7 procent przyznanej alokacji. We wnioskach o płatność beneficjenci wykazali wydatki kwalifikowane na łączną kwotę 190,6 mld złotych, w tym dofinansowanie UE to 135,4 mld złotych (tj. 48,5 procent alokacji).7

5 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r . ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (z późn . zm .) .

6 Por . Skala-Poźniak A ., Perspektywy wykorzystania funduszy Unii Europejskiej w sferze transportu na tle poziomu absorpcji środków przeznaczonych na lata 2004–2006, [W:] Finansowanie rozwoju transportu europejskiego, (red .) E . Załogi, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 535, „Ekonomiczne problemy usług” nr 32, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2009, s . 475–476 .

7 Wykorzystanie środków UE w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007–2013, informacja miesięczna za grudzień 2012 roku, MRR, Warszawa, styczeń 2013, s . 3 .


208

Jana Pieriegud

Tabela 1. Poziom wykorzystania alokacji UE w ramach NSRO 2007–2013 na koniec grudnia 2012 roku (%)

Wyszczególnienie A(UoD) A(WoP)

Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO) 2007–2013 84,7 48,5

POIiŚ 84,1 44,7

Transport ogółem 82,7 45,1

Transport kolejowy (działanie 7.1) 52,6 9,5

16 RPO 85,1 56,6

Źródło: na podstawie danych Krajowego Systemu Informatycznego SIMIK 07–13 z dnia 3.01.2013

Od początku realizacji POIiŚ do końca 2012 roku podpisanych zostało 220 umów o dofinansowanie na realizację projektów transportowych o łącznej wysoko-ści wkładu unijnego 67,1 mld złotych, co stanowi 82,7 procent funduszy przezna-czonych na transport.8 Na tym tle poziom wykorzystania funduszy w transporcie kolejowym pozostaje najniższym. Dotychczas zawarto 29 umów na łączną kwotę dofinansowania 10,4 mld złotych, tj. jedynie 52,6 procent alokacji. Ponad 84 pro-cent wartości dofinansowania UE stanowią projekty modernizacji linii kolejowych. Połowa z 20 podpisanych umów o dofinansowanie, zawartych z państwowym za-rządcą infrastruktury kolejowej (PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.), to tzw. projekty duże (zob. załącznik). W ramach RPO do końca grudnia 2012 roku wybudowano lub przebudowano 73,9 km linii kolejowych, a także zostały zakupione bądź zmodernizowane 64 jed-nostki taboru kolejowego. W 2012 roku zostały podpisane umowy, w ramach, których planuje się zakup następnych 19 jednostek trakcyjnych (elektrycznych zespołów trakcyjnych, autobusów szynowych lub lokomotyw). Beneficjentami są głównie samorządy województw. Skalę infrastrukturalnych projektów kolejowych realizowanych w ramach POIiŚ i RPO ilustruje rysunek 1. Poziom absorpcji liczony w oparciu o wartość dofinansowania unijnego w złożo-nych wnioskach o płatność jak również zrefundowanych środków, na koniec grudnia 2012 roku dla projektów kolejowych nie przekraczał 10 procent (rysunek 2). Dotychczasowy stan przygotowania, realizacji i rozliczania projektów kolejo-wych w ramach POIiŚ daje podstawy do oszacowania, że w perspektywie finanso-wej 2007–2013 niewykorzystana zostanie nawet 1/3 wartości przyznanej alokacji (około 6 mld złotych). Konieczne jest więc zdefiniowanie przyczyn i barier niskiego stopnia absorpcji funduszy unijnych – przede wszystkim w projektach infrastruk-turalnych.

8 Program Infrastruktura i Środowisko w 2012 roku, MRR z 17 stycznia 2013 roku, s . 2


209


Rysunek 1. Inwestycje infrastrukturalne na sieci zarządzanej przez PKP PLK S.A. w latach 2011–2013

LEGENDA wybrane punkty eksploatacyjne linie kolejowe

lotniska granice województw

granica państwa

Projekty inwestycyjne w ramach POIiŚ: przygotowanie roboty budowlane

Projekty inwestycyjne w ramach RPO: roboty budowlane przebudowa przejazdów kolejowych

Inne projekty inwestycyjne: przygotowanie roboty budowlane

Źródło: PKP PLK S.A.

Tabela 2. Wartość dofinansowania UE w transporcie kolejowym (mln złotych wg stanu na koniec grudnia 2012 roku)

Podpisane umowy o dofinansowanie (UoD) Złożone wnioski o płatność (WoP)POIiŚ RPO POIiŚ RPO

INFRASTRUKTURA 9 465,9 1 173,2 1 735,6 559,7w tym TEN-T 7 331,7 – 1 532,7 –

pozostałe 2 134,2 1 173,2 202,9 559,7

TABOR 983,5 1 004,0 148,6 827,3w tym TEN-T 983,5 – 148,6 –

pozostałe – 1 004,0 – 827,3

RAZEM 10 449,4 2 177,2 1 884,2 1 387,0

Źródło: Opracowanie własne na podstawie raportów ze strony www.funduszeeuropejskie.gov.pl [Dostęp 29.11.2013]


210

Jana Pieriegud

3. ANALIZA PRZYCZYN NISKIEJ ABSORPCJI FUNDUSZY UNIJNYCH W KOLEJOWYCH PROJEKTACH INFRASTRUKTURALNYCH

Przeprowadzone metodą wywiadów eksperckich badanie,9a także usystematy-zowanie wniosków z dotychczasowych raportów10 oraz dyskusji podczas konferen-cji branżowych11 pozwoliło wyodrębnić pięć grup barier, które do końca 2012 roku uniemożliwiały skuteczne wdrażanie funduszy unijnych w infrastrukturalnych projektach kolejowych. Są to bariery: organizacyjne (o charakterze systemowym), finansowe, realizacyjne, formalno-prawne oraz kadrowe. Bariery o charakterze organizacyjnym (systemowym) dotyczyły: – braku właściwego nadzoru nad realizacją projektów i odbioru prac przez be-

neficjenta; 9 Żadna instytucja zaangażowana w proces wdrażania i zarządzania POIiŚ w transporcie kolejowym nie

zwróciła wypełnionej ankiety, opracowanej przez autorkę do celów badania przyczyn niskiego poziomu absorpcji funduszy unijnych w transporcie kolejowym .

10 Między innymi raporty o stanie wykorzystania funduszy europejskich, opracowywane, co roku przez Business Centre Club . Do najważniejszych barier zaliczono tu bariery: instytucjonalne, prawne i proce-duralne, finansowe, rynkowe oraz ze strony beneficjentów . W innym raporcie pt . Identyfikacja i ocena barier w wykorzystaniu środków strukturalnych, opracowanym na zlecenie MRR przez PSDB Sp . z o .o . w październiku 2007, wymienia się następujące typy barier: proceduralne, finansowe, ekonomiczne (rynkowe), prawne, a także problemy związane ze zdolnością instytucjonalną jednostek uczestniczących w systemie wdrażania, problemy związane z beneficjentami oraz inne bariery .

11 Jak np . konferencja pt . Inwestowanie w infrastrukturę kolejową, zorganizowana 24 października 2012 roku w Warszawie przez MT Polska i MTBiGM .

Rysunek 2. Poziom absorpcji środków UE w różnych etapach wdrożenia POIiŚ – wg stanu na 31.12.2012 r.

POIiŚ Transport ogółem POIiŚ 7 .1 . Kolej POIiŚ Drogi

100%

80%

60%

40%

20%

0%A(UoD)

82,5%

52,6%48,0%

82,5%

A(WoP) Refundacja

79,0%

67,0%

46,4%

9,4%9,5%

Objaśnienie: A – absorpcja, UoD – umowa o dofinansowanie, WoP – wniosek o płatność .Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MRR


211


– braku ścisłej współpracy pomiędzy beneficjentem a wykonawcami; – nieprzygotowania lub niewłaściwe przeprowadzenia przez beneficjentów po-

stępowania przetargowego; – braku szybkiej wymiany informacji między beneficjentem a instytucjami po-

średniczącymi; – nieprecyzyjnych wytycznych instytucji zarządzającej i instytucji wdrażającej

do realizacji kontraktów. Wśród barier finansowych najważniejsze znaczenie dla sektora kolejowego miały następujące:– zaniżanie przez wykonawców cen w przetargach (problem rażąco niskiej ceny); – niekorzystne dla wykonawców warunki płatności, w tym brak zaliczek na roz-

poczęcie realizacji kontraktu;– `skomplikowane procedury i wymagania KE w zakresie rozliczania projektów,

oraz potrzeba zmian w systemie akceptacji wniosków o płatność;– brak zapewnienia finansowania wydatków niekwalifikowanych (luka finansowa). Najwyższa Izba Kontroli (NIK) w swoim raporcie, który zawiera wyniki kon-troli inwestycji infrastrukturalnych PKP PLK S.A. w okresie 2010–I półrocze 2012 roku, podkreśla, że PKP PLK S.A. nierzetelnie kwalifikowały i rozliczały wydatki na finansowanie projektów ze środków POIiŚ. Skutkowało to potrąceniami finan-sowymi z wnioskowanych kwot, a także wydłużaniem czasu weryfikacji wnio-sków o płatność. Niekorzystny wpływ na płynność finansową PKP PLK S.A. miało wydłużenie czasu od złożenia wniosku o płatność do wypłaty środków. W 2010 roku czas ten wynosił 87 dni, w 2011 roku – 152 dni, a w I półroczu 2012 roku 154 dni. Wydłużeniu uległ zarówno czas od złożenia wniosku o płatność (zależny w głównej mierze od poprawności składanych przez PLK SA wniosków), jak i czas od zatwierdzenia wniosku o płatność do wypłaty środków (w 2010 roku wynosił on 21 dni, w 2011 roku – 38 dni, a w I półroczu 2012 roku – 65 dni). Wydłużanie czasu płatności wynikało głównie z zamieszczenia środków na realizację projektów PKP PLK S.A. w rezerwie celowej budżetu państwa, co powodowało konieczność dokonania dodatkowych czynności związanych z uruchomieniem tych środków (wniosek o uruchomienie rezerwy celowej podlegał weryfikacji przez cztery insty-tucje, tj. CUPT, Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz Ministerstwo Finansów).” 12

Do barier realizacyjnych należały:– niska jakość i opóźnienia w przygotowaniu dokumentacji technicznej (przed-

projektowej i projektowej), konieczność jej uzupełniania; – liczne zmiany w założeniach projektów na etapie przygotowawczym; – wielokrotne zmiany na liście priorytetów inwestycyjnych;

12 Informacja o wynikach kontroli, Inwestycje infrastrukturalne PKP PLK S.A ., NIK, KIN-4101 – 04/2012, Nr ewid . 2/2013/P/12/078/KIN, s . 26 .


212

Jana Pieriegud

– napięte harmonogramy realizacji inwestycji; – nieprofesjonalność i niska jakość prac biur projektowych. NIK negatywnie oceniła jakość i terminowość przekazywanej przez PKP PLK S.A. do CUPT dokumentacji niezbędnej do podpisania umów o dofinansowanie projektów kolejowych ze środków POIiŚ. W opinii NIK dokumentacja ta sporzą-dzona była nierzetelnie, wymagała korekt i uzupełnień, co skutkowało przedłuża-niem czasu od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie do dnia podpisania sto-sownej umowy o dofinansowanie projektu. W okresie poddanym kontroli, średni czas dla 14 podpisanych umów o dofinansowanie projektu wynosił 383 dni i wahał się od 165 do 1 106 dni (w przypadku wniosku złożonego w 2007 roku).13

„Opóźniony start” w podpisywaniu umów o dofinansowanie ilustrują dane na rysunku 3.

Rysunek 3. Wartość dofinansowania UE (mln złotych) w ramach podpisanych umów w trans-porcie kolejowym (POIiŚ)

POIiŚ Transport ogółem POIiŚ 7 .1 . Kolej POIiŚ Drogi

100%

80%

60%

40%

20%

0%A(UoD)

82,5%

52,6%48,0%

82,5%

A(WoP) Refundacja

79,0%

67,0%

46,4%

9,4%9,5%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie rejestru zawartych przez CUPT umów o dofinansowanie

Na kolejną grupę barier formalno-prawnych składają się:– opóźniona lub wadliwa legislacja (m.in. Prawo Zamówień Publicznych); – zmiany w decyzjach administracyjnych; – spełnienie wymogów w zakresie ochrony środowiska; – długotrwały proces uzyskania pozwolenia na budowę, brak możliwości reali-

zacji kontraktu na zgłoszenie; – długotrwałe procedury konsultacji społecznych.

13 Informacja o wynikach kontroli, Inwestycje infrastrukturalne PKP PLK S.A., NIK, wyd . cyt ., s . 26 .


213


Ostatnią grupę barier stanowiły bariery kadrowe, takie jak:– luka pokoleniowa; – kwalifikacje i kompetencje pracowników zatrudnianych przez wykonawcę; – deficyt samodzielnych pracowników z uprawnieniami do kierowania robotami

budowlanymi (inżynier kontraktu itp.);– ograniczony potencjał i zaplecze kadrowe biur projektowych; – niewystarczający poziom wiedzy i doświadczenia administracji rządowej. Należy zwrócić uwagę, że mimo widocznego postępu w procesie wdrażania i zarządzania POIiŚ, w ostatnich latach nie udało się wyeliminować wielu barier, które występowały w wykorzystaniu środków strukturalnych w latach 2004–2006 i zostały zidentyfikowane jako potencjalne problemy dla realizacji w latach 2007–2013.14

PODSUMOWANIE

W procesie wdrażania POIiŚ 2007–2013 w transporcie kolejowym w Polsce wystę-powało wiele barier, które uniemożliwiały skuteczną absorpcję funduszy struktu-ralnych. Do tej pory trudno było również mówić o efektywnym wykorzystywaniu tych środków. Biorąc pod uwagę, że w perspektywie finansowej 2014–2020 projekty kolejowe otrzymają jeszcze większe dofinansowanie z UE niż w poprzedniej perspektywie, ważne jest już teraz wyciągnąć wnioski i podjąć systemowe działania naprawcze. Warunkiem sine qua non skutecznego i efektywnego wdrażania funduszy struk-turalnych w transporcie kolejowym jest niedopuszczenie do opóźnień na etapie przygotowywania projektów infrastrukturalnych, w tym opracowania dokumen-tacji przedprojektowej i projektowej, uzyskania stosownych pozwoleń i decyzji administracyjnych. Bardzo ważną pozostaje kwestia planowania i wyboru projek-tów kolejowych do realizacji, które pozwoliłyby na uzyskanie efektu sieciowego, a także zagwarantowanie środków finansowych na pokrycie wkładu krajowego dla tych inwestycji. Od skuteczności wyeliminowania zidentyfikowanych barier w dużym stopniu będzie zależało czy Polska w bieżącym dziesięcioleciu wykorzysta szansę i nadrobi wieloletnie zaniedbania w transporcie kolejowym.

14 Por . Identyfikacja i ocena barier w wykorzystaniu środków strukturalnych, opracowanie na zlecenie MRR przez PSDB Sp . z o .o ., MRR, Warszawa, październik 2007 .


214

Jana Pieriegud

ZAŁĄCZNIKI

Umowy o dofinansowanie projektów kolejowych zawarte do końca grudnia 2012 roku (tys. złotych)

Nazwa projektu Data zawarcia

Wartość ogółem

Wydatki kwalifiko-

walne

Dofinan- sowanie

Współfinan-sowanie

z UE

Beneficent: PKP PLK S.A.

Modernizacja linii kolejowej E59 na odcinku Wrocław – Poznań Etap II – odcinek Wrocław – granica woje-wództwa dolnośląskiego

2010-03-05 1 854 720,0 1 251 195,0 1 251 195,0 875 836,5

Modernizacja linii kolejowej E65/C--E65 na odcinku Warszawa – Gdy-nia, obszar LCS Ciechanów

2010-06-01 2 371 503,4 1 819 254,1 1 819 254,1 1 273 477,9

Modernizacja l ini i kolejo -wej E30, etap II, odcinek Za-brze – Katowice – Kraków – PRACE PRZYGOTOWAWCZE

2010-06-30 567,3 99,0 84,2 84,2

Modernizacja linii kolejowej E20/C--E20 na odcinku Siedlce – Terespol, etap II – PRACE PRZYGOTOWAW-CZE

2010-06-30 995,8 720,3 720,3 612,3

Modernizacja linii kolejowej E75 Rail Baltica Warszawa – Białystok – granica z Litwą, etap I PRACE PRZY-GOTOWAWCZE

2010-06-30 334,3 274,0 274,0 232,9

Budowa połączenia kolejowego MPL Katowice w Pyrzowicach z miastami aglomeracyjnymi

2010-06-30 63 462,2 52 018,2 52 018,2 44 215,5

Modernizacja linii kolejowej nr 8, budowa łącznicy do lotniska Okę-cie (od przystanku osobowego)

2010-07-22 366 039,7 288 541,3 288 541,3 201 978,9

Modernizacja linii kolejowej War-szawa – Łódź, etap II, Lot A – odci-nek Warszawa Zachodnia – Mied-niewice (Skierniewice)

2010-10-18 2 215 333,9 1 555 544,5 1 555 544,5 1 088 881,1

Modernizacja linii kolejowej E30/C--E30, odcinek Kraków- Rzeszów, etap III

2011-02-10 4 672 078,4 3 115 740,1 3 115 740,1 2 181 018,1

Modernizacja linii kolejowej E30, etap II . Pilotażowe wdrożenie ERTMS/ETCS i ERTMS/GSM-R na odcinku Legnica – Węgliniec – Bie-lawa Dolna – PRACE PRZYGOTO-WAWCZE

2011-09-02 108,2 88,0 88,0 74,8

Modernizacja linii kolejowej E65/C--E65 na odcinku Warszawa – Gdynia – obszar LCS Gdańsk, LCS Gdynia

2011-09-30 1 166 930,0 757 081,4 757 081,4 529 957,0


215



Wartość ogółem

Wydatki kwalifiko-

walne

Dofinan- sowanie


z UE

Modernizacja linii kolejowej nr 8, odcinek Warszawa Okęcie – Radom – PRACE PRZYGOTOWAWCZE

2011-10-17 30 759,5 25 007,7 25 007,7 21 256,5

Modernizacja linii E65/C-E 65 na odcinku Warszawa – Gdynia – ob-szar LCS Działdowo

2012-05-25 1 347 664,9 927 891,5 927 891,5 649 524,0

Modernizacja linii E 65/C-E 65 na odcinku Warszawa – Gdynia – ob-szar LCS Iława, LCS Malbork

2012-06-29 2 226 261,8 1 428 789,5 1 428 789,5 1 000 152,6

Modernizacja linii kolejowej E20 na odcinku Warszawa – Po-znań – pozostałe roboty, od-cinek Sochaczew – Swarzędz – PRACE PRZYGOTOWAWCZE

2012-06-29 95 755,5 70 065,0 70 065,0 59 555,3

Studium wykonalności – dokumen-tacja przedprojektowa dla “Moder-nizacji linii kolejowej E65/CE65 na odcinku Grodzisk Mazowiecki – Kraków/Katowice – Zwardoń/Zebrzydowice – granica państwa, stacje kolejowe: Czechowice Dzie-dzice, Zebrzydowice, Zwardoń”

2012-08-31 690,0 3 000,0 3 000,0 2 550,0

Modernizacja linii kolejowej War-szawa –Łódź, etap II, Lot C – pozo-stałe roboty

2012-12-21 376 166,3 305 503,7 305 503,7 213 852,6

Modernizacja linii kolejowej E30, etap II . Pilotażowe wdrożenie ERTMS/ETCS i ERTMS/GSM-R w Pol-sce na odcinku Legnica – Węgliniec – Bielawa Dolna

2012-12-21 142 897,3 113 414,9 113 414,9 79 390,5

Modernizacja linii kolejowej E59 na odcinku Wrocław – Poznań, etap III, odcinek Czempiń – Poznań

2012-12-21 940 159,1 667 161,1 667 161,1 467 012,7

Modernizacja linii kolejowej E30, etap II, odcinek Bielawa Dolna – Horka: budowa mostu przez Nysę Łużycką oraz elektryfikacja

2012-12-21 22 989,6 17 440,1 17 440,1 12 208,1

RAZEM: 12 398 814,6 8 701 871,5

Beneficjent: PKP SA

Odtworzenie Zabytkowego Histo-rycznego Kompleksu Dworca Wro-cław Główny z przebudową

2010-08-19 361 604,8 258 133,3 258 133,3 180 693,3

Budowa dworca kolejowego Kra-ków Główny zintegrowanego z miejskim transportem publicz-nym

2010-09-16 130 039,3 91 496,5 91 496,5 64 047,6


216

Jana Pieriegud


Wartość ogółem

Wydatki kwalifiko-

walne

Dofinan- sowanie


z UE

Przebudowa kompleksu dworco-wego Gdynia Główna 2010-11-18 40 672,0 26 253,4 26 253,4 18 377,4

Budowa hali wielopociągowej dla potrzeb taboru pasażerskiego do obsługi połączeń dalekobieżnych – etap II

2012-08-08 155 678,0 126 567,5 63 283,8 63 283,8

RAZEM: 439 167,0 326 405,1

Beneficjent: PKP Intercity SA

Zakup kolejowego taboru pasażer-skiego do obsługi połączeń daleko-bieżnych, Etap I

2011-08-17 1 956 390,0 1 589 160,0 794 580,0 794 580,0

Odnowa taboru PKP Intercity S .A . dla relacji Przemyśl – Szczecin 2012-07-17 179,2 120,7 60,4 60,4

Odnowa taboru PKP Intercity S .A . dla relacji Wrocław – Gdynia 2012-12-07 520,3 130 563,1 65 281,5 65 281,5

RAZEM: 859 921,5 859 921,9

Beneficjent: Pomorska Kolej Metropolitalna

Pomorska Kolej Metropolitalna Etap I – rewitalizacja „Kolei Kokosz-kowskiej”, Faza I przygotowanie przedsięwzięcia

2011-10-12 15 385,6 11 300,0 9 605,0 9 605,0

Pomorska Kolej Metropolitalna Etap I, Faza II 2012-05-14 893 290,6 701 905,9 491 334,2 491 334,2

RAZEM: 500 939,2 500 939,2

OGÓŁEM na koniec grudnia 2012 r. 13028978,7 10 389 137,7

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Rejestr zawartych przez CUPT umów o dofinansowanie, http://www.cupt.gov.pl/index.php?id=573 [Dostęp 29.11.2013]

BIBLIOGRAFIA

Identyfikacja i ocena barier w wykorzystaniu środków strukturalnych, opracowanie na zle-cenie MRR przez PSDB Sp. z o.o., MRR, Warszawa, październik 2007

Informacja o wynikach kontroli Inwestycje infrastrukturalne PKP PLK S.A., NIK, KIN-4101-04/2012, Nr ewid. 2/2013/P/12/078/KIN

Kwieciński J., Stan wykorzystania Funduszy Europejskich, raport VI Business Centre Club, Warszawa, 17 października 2012

Program Infrastruktura i Środowisko w 2012 r., MRR, 17 stycznia 2013 Skala-Poźniak A., Perspektywy wykorzystania funduszy Unii Europejskiej w sferze transportu

na tle poziomu absorpcji środków przeznaczonych na lata 2004–2006, [w:] Finansowanie rozwoju transportu europejskiego, (red.) E. Załogi, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 535, „Ekonomiczne problemy usług” nr 32, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2009


217


Wykorzystanie środków UE w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007–2013, informacja miesięczna za grudzień 2012 r., MRR, Warszawa, styczeń 2013

Centrum Unijnych Projektów Transportowych, www.cupt.gov.pl [dostęp 29.11.2013]Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, www.mrr.gov.pl [dostęp 29.11.2013]Portal Funduszy Europejskich, www.funduszeeuropejskie.gov.pl [dostęp 29.11.2013]Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Ministerstwo Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej, http://pois.transport.gov.pl [dostęp 29.11.2013]

SŁOWA KLUCZOWE: transport kolejowy, fundusze unijne, Program Operacyjny „Infrastruktura i Środowisko”


219

Andrzej Kowalski

CZY ŚRODKI UNII EUROPEJSKIEJ SPRZYJAJĄ POLSKIEJ WSI?

WSTĘP

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej było niewątpliwie czynnikiem przyspiesza-jącym wzrost gospodarczy państw nowych członków, w tym także Polski. W latach 2003–2012 tempo wzrostu PKB umożliwiało przyspieszenie rozwoju krajowego popytu konsumpcyjnego i inwestycyjnego oraz popytu eksporterów. W tym okresie zwiększyły się one łącznie odpowiednio: spożycie indywidualne o 22,5 procenta, inwestycje o 66 procent, eksport towarów o 141 procent. Są to wskaźniki rozwoju gospodarczego, skutkujące wzrostem krajowego popytu na żywność (o 14 procent) oraz bardzo dużym ożywieniem w handlu produktami rolno-spożywczymi, którego obroty zwiększyły się trzykrotnie. Szybki wzrost gospodarczy i dochodów ludności sprzyjał poprawie jakości wyżywienia, tj. poprawie struktury spożycia żywności i zwiększenia jej obudowy usługami przetwórczymi i handlowymi. Jednym z największych beneficjentów integracji z UE jest polskie rolnictwo. Zdecydowały o tym przede wszystkim dodatkowe strumienie finansowe.

1. FINANSOWE ZASILANIE ROLNICTWA

W latach 2007–2013 na Wspólną Polityka Rolną (WPR) preliminowano 42,4 pro-centa budżetu Unii Europejskiej, z czego 80 procent skierowane jest na filar I zwią-zany ze wsparciem rynków i dopłatami bezpośrednimi, zaś 20 procent środków przeznaczy się na filar II związany z rozwojem obszarów wiejskich. Saldo budże-towe UE-27 w 2013 roku dla Polski ma przekroczyć kwotę 10 mld euro. W okresie od 2004 do 2010 roku kumulacja sald dla całej polskiej gospodarki wyniosła około 30 mld euro. Z kolei sam sektor rolniczy w latach 2004–2010 został wsparty z bu-dżetu UE-27 kwotą 16,648 mld euro (około 60 mld złotych). Podział filarowy dla


220

Andrzej Kowalski

poszczególnych krajów Unii determinuje poziom wsparcia dopłat bezpośrednich. Dla Polski podział ten w latach 2007–2013 kształtował się w relacji 53:47 (filar I : filar II), przy przeciętnym poziomie w UE wynoszącym 80:20. W nowym okre-sie finasowy2014–2020 nastąpi obniżenie nakładów na WPR o ponad 9 procent, z poziomu 421,1 do 382,9 mld euro. Udział nakładów na WPR zostanie obniżony do 38,7 procenta, przy nieznacznym przesunięciu między filarami, z relacji 80:20 do relacji 75:25. Największymi biorcami netto środków budżetowych jest grupa czterech krajów: Hiszpania, Grecja, Polska i Portugalia. Drugą grupą są kraje – płatnicy netto do budżetu (Niemcy, Francja, Włochy, Holandia i W. Brytania), które swoim wkładem finansowym współfinansują kraje słabsze ekonomicznie we Wspólnocie. Projekt wieloletnich ram budżetowych UE-28 na lata 2014–2020 zakłada 3,2-procentowy przyrost nakładów budżetowych (w cenach 2011 roku) na naj-bliższy okres siedmioletni. Przyrost ten ma wynieść około 60 mld euro w stosunku do lat 2007–2013. Budżet UE na lata 2014–2020 ma wynieść 972,2 mld euro po stronie płatności i 1025 mld euro po stronie zobowiązań. Koperta finansowa na WPR ma zmniejszyć się z 413 mld euro (2007–2013) do 383 mld, z czego 282 mld euro będzie skierowane na dopłaty bezpośrednie. Polska ma otrzymać z budżetu około 80 mld euro, w większości skierowane na politykę spójności i dopłaty bez-pośrednie. Ulegnie nieznacznemu podwyższeniu dopłata bezpośrednia w Polsce, z 196 euro/ha w (2013) do 224 euro/ha w 2020 roku. Oznacza to 1,9-procentowy przyrost średnioroczny w okresie finansowym 2014–2020.

2. CHARAKTERYSTYKA POLSKIEGO ROLNICTWA

W ogólnej powierzchni Polski wynoszącej 31,3 mln ha, powierzchnia użytków rolnych wynosi 15,4 mln ha, stanowiąc 49,4 procenta ogólnej powierzchni kraju. Polskie rolnictwo charakteryzuje się dużym rozdrobnieniem:• 87procentgruntówrolnychznajdujesięwużytkowaniu1563tys.gospodarstw

o obszarze od 1 ha UR;• 8,6haURwynosiśredniobszartychgospodarstw,a78procentmieścisię

w grupie obszarowej od 1 do 10 ha;• 30procentrodzinużytkującychgospodarstwaindywidualneutrzymujesię

głównie z rolnictwa, 10 procent rodzin utrzymuje się wyłącznie z rolnictwa;• 59procentnieprodukujenarynekbądźprodukcjatamamarginalneznaczenie. Coraz częściej można spotkać się z poglądem, że wsparcie unijne przyczynia się do petryfikacji istniejących struktur rolniczych. Dotyczy to zwłaszcza konsekwencji dopłat bezpośrednich, które pociągnęły za sobą wzrost cen ziemi. Według tych opi-


221

Czy środki Unii Europejskiej sprzyjają konserwowaniu polskiej wsi?

nii wzrost cen ogranicza potencjalnych nabywców, a od strony podażowej sprzyja trzymaniu ziemi ze względu na korzyści finansowe. Tezie tej można przeciwstawić konstatację, że napływ na polską wieś środków finansowych z Unii Europejskiej był znaczącym bodźcem do uruchomienia przemian strukturalnych w rolnictwie. Analiza czynników wpływających na obrót ziemia rolniczą pozwala wyodrębnić kilka czynników wpływających na jej dynamikę:• zmianaalokacjiaktywnościekonomicznejzrolniczejnanierolniczą(odcho-

dzenie z rolnictwa);• marginalizacjadochodówzprodukcjirolniczej;• sytuacja rodzinna, uwarunkowaniademograficzne, faza rozwoju rodziny,

brak następcy;• sprzedażziemizawszełączysięzpotrzebązamianykapitałunagotówkę,mo-

tywy podjęcia takiej decyzji są podobne jak przy likwidacji lokaty bankowej;• powiększeniemajątkuprodukcyjnego,rozszerzenieskaliprodukcji,umocnie-

nie pozycji rynkowej;• uwarunkowaniademograficzne,azwłaszczaposiadanienastępcy;• motywacjeocharakterzespekulacyjnym–perspektywakorzystnejodsprze-

daży;• średniekwotydopłatna1ha(łącznieJPO+ONW+pozostałe)pozwalałyza

uzyskaną sumę kupić 1 hektar ziemi – jeżeli gospodarstwo miało w 2005 roku – 16 ha UR, a w 2011 roku – 24 ha UR.

Wykres 1. Przestrzenne zróżnicowanie w przeciętnym obszarze indywidualnego gospo-darstwa rolnego powyżej 1 ha UR oraz 2 i więcej ESU

Średnia powierzchniaogółu gospodarstw

11,7–17,8

7,6–11,7

3,3–7,6

31,117,8

21,313,4

17,612,8

27,317,7

16,811,7

11,16,7

9,33,6

8,55,0

11,06,9

12,27,6

15,911,226,2

11,3

20,410,6

19,710,2

12,54,6

7,23,3

gosp. indywidualne ≥ 2 ESUgosp . indywidualne > 1 ha UR

Średnia powierzchniagospodarstwa rolnego w Polsce:

gosp. indywidualne ≥ 2 ESU 14,6gosp . indywidualne > 1 ha UR 7,8

Poziom zróżnicowaniarolnego:

gosp. indywidualne ≥ 2 ESU 42,85gosp . indywidualne > 1 ha UR 47,13

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS i FADN (2011)


222

Andrzej Kowalski

Na podstawie powyższych konstatacji można stwierdzić, że dopłaty od strony popytowej działały stymulująco na rynek ziemi, ponieważ zwiększały możliwości inwestycyjne gospodarstw. Dopłaty bezpośrednie zwiększyły popyt na ziemię, czego efektem był wzrost jej ceny.

Wykres 2. Zmiana cen ziemi w obrocie prywatnym w latach 2000–2011 (w złotych za 1 ha)

22 000

20 000

18 000

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 0002000

4 786 5 197 5 042 5 5736 634

8 2449 290

12 134

15 388

17 042

18 037

20 004

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Źródło: Sporządzono na podstawie danych GUS

Najlepiej dokumentuje to fakt, iż liczba gospodarstw indywidualnych o ob-szarze od 1 ha UR zmniejszyła się pomiędzy kolejnymi Spisami Rolnymi (lata 2002–2010) prawie o jedną piątą. W poprzednim dziesięcioleciu tempo takich zmian było dwukrotnie niższe. Otrzymywane wsparcie materialne przyczyniało się do wzrostu popytu na grunty rolne, zwłaszcza w przypadku relatywnie dużych obszarowo gospodarstw, w odniesieniu do których skala dopłat poważnie zwiększała zdolność inwestycyjną. Z kolei od strony podażowej zachętą było uzyskane tak znaczącej zapłaty za sprze-dawane grunty. Wysokie ceny ziemi stanowiły zachętę do upłynnienia gruntów zwłaszcza dla właścicieli słabo wyposażonych gospodarstw, którzy utrzymywali się głównie z zajęć nierolniczych. Nie zmienia to faktu, że przy wyznaczaniu tempa przeobrażeń agrarnych, klu-czowe znaczenie mają uwarunkowania ogólnego rozwoju gospodarczego. One bowiem wyznaczają szanse mieszkańców wsi na poprawę swojego poziomu życia poprzez aktywność w branżach nierolniczych, a ten czynnik głównie warunkuje skalę podaży na rynku ziemi. Przed akcesją około 25 tys. (1,2 procenta ogółu) polskich gospodarstw wyróżniało się zdolnością konkurowania z innymi gospodarstwami. Wytwarzały one 2–3 procent krajowej produkcji rolniczej. Obecnie udział gospodarstw


223


wyróżniających się zdolnością do konkurowania i takich, które są w stanie osiągnąć wkrótce stan zdolności konkurencyjnej wynosi 290 tys. (17,9 procenta ogółu), a wytwarzają one łącznie około 63 procent krajowej produkcji rolniczej. Polskie gospodarstwa cechują niskie koszty produkcji (bez kosztu własnych czynników wytwórczych (pracy, ziemi i kapitału). Zajmują 6 miejsce pod względem kosztu wytworzenia 1 euro produkcji gospodarstwa.

Wykres 3. Koszty produkcji (bez kosztu własnych czynników produkcji na wytworzenie 1 euro produkcji

SłowacjaFinlandia

SzwecjaRepublika Czech

SłoweniaWielka Brytania

WęgryŁotwaDania

EstoniaIrlandia

LuksemburgFrancjaNiemcy

litwaCypr

HolandiaUE - 25Austria

PortugaliaPolskaBelgiaMalta

GrecjaWłochy

Hiszpania

1,58 1,36 1,19 1,15 1,07 1,06 1,06 1,05 1,05 1,04 1,04 1,03 0,99 0,98 0,96 0,94 0,90 0,88 0,87 0,86 0,81 0,80 0,79 0,67 0,660,60

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych UE

2.1 Sytuacja produkcyjna polskiego rolnictwa

W okresie poakcesyjnym nie zaszły zasadnicze zmiany w wielkości zasobów wy-korzystywanych czynników produkcji i dlatego nie było istotnych zmian relacji między czynnikami. Rolnictwo polskie na tle całej Unii charakteryzuje się niskim wyposażeniem zasobów pracy w pozostałe dwa czynniki produkcji, tj. ziemię i ka-pitał. Jedne z niższych w Europie nakłady kapitału do zasobów ziemi wyznaczają względnie niską intensywność wytwarzania w polskim rolnictwie. Zmiany w struk-turze gospodarstwa (i obszarowej, i pod względem wielkości ekonomicznej) są


224

Andrzej Kowalski

wprawdzie widoczne, ale zbyt powolne. Utrzymują one wadliwe relacje między czynnikami wytwórczymi, są przyczyną niskiej wydajności pracy i niskich do-chodów, powodując trudną sytuację socjalną rodzin oraz bardzo ograniczone lub niemożliwe procesy reprodukcji poszerzonej majątku. Integracja z UE wpłynęła na wzrost skali wytwarzania i przyspieszyła procesy koncentracji produkcji, szczególnie rzepaku i buraków cukrowych oraz chowu bydła i krów mlecznych. Rozwój krajowego rynku żywności i eksportu rolno-spo-żywczego wpłynął na przyspieszenie wzrostu produkcji rolnej. Nastąpiło przezwy-ciężenie wieloletniego zastoju w produkcji rolnej, której wartość w cenach stałych zwiększyła się o około 10–15 procent, przy wyższym wzroście produkcji końcowej i towarowej niż globalnej. Istotne jest także to, że wzrost wartości produkcji wyprze-dzał przyrost wartości zużycia pośredniego, co oznacza, że w okresie poakcesyjnym poprawiła się efektywność wykorzystania ponoszonych nakładów. Osiągnięto po-stęp w tej dziedzinie, ale nadal rolnictwo cechuje niska produktywność, co dowodzi wadliwości strukturalnej i technologicznej oraz konieczności dalszych przemian struktur agrarnych i wytwórczych. Ponad 90 procent gospodarstw nie osiąga do-chodu parytetowego i ma ograniczone możliwości rozwojowe.

2.2 Sytuacja dochodowa rolnictwa w Polsce

Wsparcie rolnictwa funduszami publicznymi (UE i krajowymi) wpłynęło na po-prawę sytuacji dochodowej polskich rolników, głównie za sprawą płatności bez-pośrednich. Korzystne dla rolników i środowiska było wspieranie gospodarstw na obszarach ONW. Pozytywnie należy ocenić także działanie „przedsięwzięć rolno-środowiskowych”, wśród których największy zasięg miały działania chroniące wodę i gleby. Natomiast za nieistotny uznano zasięg oddziaływania „rent strukturalnych”, programu zalesień i działań dostosowawczych do standardów Unii Europejskiej. Dochody rolnicze charakteryzują się dużą zmiennością. Zmienność ta bez-pośrednio powiązana jest z wahaniami cen produktów i środków produkcji oraz wolumenu produkcji. W warunkach postępującej integracji rynków rolnych ob-serwowane wahania cen produktów rolnych podporządkowane są zmianom w wo-lumenie produkcji na rynku globalnym. W konsekwencji możliwy jest wzrost cen płaconych producentom rolnym na rynku lokalnym któremu towarzyszy zwięk-szenie wolumenu krajowej produkcji rolnej. W takim wypadku obserwujemy silny wzrost dochodów rolniczych. Odwrotnie, silny spadek cen światowych i lokalnych w przypadku spadku wolumenu produkcji krajowej prowadzi do gwałtownego pogorszenia się sytuacji dochodowej rolników. Wahania dochodów rolniczych, zwłaszcza w drugim z omawianych przypad-ków stabilizowane są za pośrednictwem dopłat bezpośrednich. Dopłaty te mogą


225


mieć charakter długookresowego, planowego, jak też doraźnego wsparcia docho-dów. Ta pierwsza forma wsparcia może budzić wątpliwości w warunkach wzrostu dochodu rolniczego wynikającego z równoczesnej poprawy warunków wymiany i wielkości produkcji rolniczej. W takiej sytuacji wsparcie jest dodatkowym czyn-nikiem prowadzącym do zwiększenia amplitudy wahań dochodów rolniczych. Po akcesji do Unii Europejskiej dynamika wzrostu dochodów gospodarstw do-mowych rolników była wyższa niż w pozostałych grupach społeczno-ekonomicz-nych. W latach 2004–2010 nominalny dochód rozporządzalny rolników wzrósł o 89,7 procenta (realny o 64,3 procenta), a w pozostałych grupach gospodarstw następująco: ogółem o 62,2 procenta (38,7 procenta), pracowników o 61,5 procenta (39,3 procenta), pracujących na własny rachunek (przedsiębiorców) o 57,0 procenta (37,2 procenta), emerytów i rencistów o 51,5 procenta (26,2 procenta). W okresie akcesji przeważały czynniki sprzyjające wzrostowi dochodów rolniczych, wśród których znaczącą pozycję zajmowały różne formy wsparcia finansowego w ramach WPR, skierowane do sektora rolno-spożywczego, gospodarstw rolników oraz na obszary wiejskie.

Wykres 4. Dynamika dochodów do dyspozycji brutto w sektorze gospodarstw domowych ogółem i rolników indywidualnych w latach 1995–2010

1995

Dochody minimalne – ogółemDochody realne – ogółem

Dochody nominalne – rolnicyDochody realne – rolnicy

19971999

20012003

20052007

20091995

19982000

20022004

20062008

2010

400

350

300

250

200

150

100

50

0

221

274

358

216

154

93

164

131

7874

126

121

Źródło: Opracowano na podstawie danych GUS

W 2010 roku w gospodarstw domowych rolników dochód z indywidualnego gospodarstwa rolnego wynosił 731,51 złotych na osobę miesięcznie. W strukturze udział dochodu z rolnictwa stanowił 71,4 procenta dochodów ogółem, ze świadczeń 14,9 procenta; z pracy najemnej 10,2 procenta oraz z pracy na własny rachunek 1,0 procent.


226

Andrzej Kowalski

Integracja Polski z UE zahamowała tendencję spadkową udziału dochodów rol-nictwa w dochodach ogółem. Badania budżetów gospodarstw domowych wskazują na powolne zmniejszanie się dysproporcji dochodowych między mieszkańcami wsi i miast. W latach 2004–2010 przewaga dochodów ludności miejskiej w po-równaniu z wiejską zmniejszyła się z 51,4 procenta do 41,1 procenta; analogicznie: w miastach o liczbie mieszkańców 20 tys. i mniej z 24,6 procenta do 16,0 procent, a w miastach 500 tys. i więcej ze 105,7 procenta do 95,1 procenta.1 Na zmiany te miał wpływ wyższy wzrost dochodów ludności zamieszkałej na wsi (wzrost o 58,8 procenta) w porównaniu z mieszkańcami miast (wzrost o 48,0 procent), a także prawie dwukrotnie niższa na wsi liczba długotrwale bezrobotnych, tj. poszukują-cych pracy przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Mimo spadku nadal utrzymuje się wysoka przewaga dochodów, zwłaszcza mieszkańców miast metropolitalnych nad dochodami ludności wiejskiej. Jest to uwarunkowane m.in. lokalizacją najlepiej płatnych zawodów w dużych miastach. Na różnice dochodowe między mieszkańca-mi miast i wsi wpływ mają także liczba osób w rodzinie oraz poziom wykształcenia domowników. Ludność zamieszkała na wsi legitymuje się niższym poziomem wy-kształcenia niż w mieście; także większy odsetek rodzin wielodzietnych zamieszkuje na wsi niż w mieście, zwłaszcza w porównaniu z dużymi aglomeracjami. Od połowy lat dziewięćdziesiątych GUS w sposób regularny prezentuje, na podstawie wyników badań budżetów gospodarstw domowych, dane dotyczące zasięgu ubóstwa ekonomicznego szacowanego przy zastosowaniu trzech granic ubóstwa: relatywnej granicy ubóstwa, ustawowej granicy ubóstwa oraz minimum egzystencji. Szacowany jest także zasięg ubóstwa subiektywnego.2

Czynnikiem decydującym o sytuacji materialnej gospodarstw domowych jest miejsce zajmowane na rynku pracy (przeważającego źródła utrzymania). Najbar-dziej narażone na ubóstwo są, poza rodzinami utrzymującymi się ze świadczeń społecznych i socjalnych, rodziny rolników. Wysokie zagrożenie ubóstwem dotyczy zwłaszcza rodzin wielodzietnych. W gospodarstwach domowych rolników odnotowano w 2010 roku dalsze zmniejszenie się zagrożenia ubóstwem ekonomicznym, w tym skrajnym; w po-równaniu z rokiem poprzednim zmniejszył się odsetek osób znajdujących się po-niżej: minimum egzystencji o 0,4 punktu procentowego (p. p.); relatywnej granicy ubóstwa o 2,6 p. p.; ustawowej granicy ubóstwa o 2,1 p. p. Podobnie w sektorze gospodarstw domowych ogółem występuje pozytywna tendencja wskazująca na stopniowe ograniczanie rozmiarów ubóstwa.

1 Wyniki badań budżetów gospodarstw domowych GUS .2 Maszynopis Ubóstwo w Polsce w 2010 r . (na podstawie badania budżetów gospodarstw domowych),

Główny Urząd Statystyczny, informacja sygnalna z dnia 26 .07 .2011 r .


227


W latach 2004–2010 w gospodarstwach domowych rolników zmniejszył się odsetek osób znajdujących się poniżej: minimum egzystencji z 19,9 procenta do 8,9 procenta, relatywnej granicy ubóstwa z 32,3 procenta do 25,9 procenta, usta-wowej granicy ubóstwa z 31,6 procenta do 12,1 procenta. W przypadku ustawo-wej granicy ubóstwa występuje od 2005 roku stałe zmniejszanie się odsetka osób o wydatkach poniżej tego progu. Wynika to częściowo z przyjętego mechanizmu ustalania kwot progowych uprawniających do korzystania ze świadczeń syste-mu pomocy społecznej. Od 01.10.2006 roku nie zmieniła się nominalna wartość progów interwencji socjalnej, a tym samym wartość granicy ubóstwa ustawowe-go. Gdyby za granicę ubóstwa ustawowego przyjąć urealniony wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych poziom progów obowiązujących w IV kwarta-le 2006 roku – to stopa ubóstwa ustawowego w 2010 roku wyniosłaby w grupie gospodarstw domowych ogółem nie 7,3 procenta, a 10,8 procenta.3 Dynamiczny spadek ubóstwa skrajnego, za którego przyjmuje się minimum egzystencji, wynika nie tylko z poprawy sytuacji materialnej części gospodarstw domowych, ale także z niższego od 2006 roku (w porównaniu z rokiem poprzednim) poziomu minimum egzystencji szacowanego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych.

3 Maszynopis, Ubóstwo w Polsce w 2010 r . (na podstawie badania budżetów gospodarstw domowych), Główny Urząd Statystyczny, informacja sygnalna, z dnia 26 .07 .2011 r .

Wykres 5. Poziom dochodu rozporządzalnego gospodarstw domowych na wsi i w mieście

0

przeciętny miesięczny dochód rozporządzanu w zł/osobę

miasta o liczbie mieszkańców w tys .

500 i więcej

200–499

100–199

20–99

20 i mniej

miasto razem

wieś

200 400 600 800 1000 1200 1400 1500 1600 2000

1734,86

1271,77

1209,36

1131,86

1031,11

1254,82

889,18

1271,77

Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań budżetów gospodarstw domowych GUS


228

Andrzej Kowalski

Po wejściu do Unii Europejskiej dobra i stabilna była sytuacja ekonomiczno--finansowa przedsiębiorstw rolnych, zarówno produkcyjnych, jak i usługowych. W latach 2004–2010 przedsiębiorstwa produkcyjne miały trwałą zdolność ge-nerowania zysków na poziomie około 5–10 procent wartości obrotów, usługowe 3–6 procent (ROE 6–15 procent), stale zwiększały przychody i wydajność pracy, osiągano poprawę płynności finansowej i wysoką stopę inwestowania. Wskaźni-ki bieżącej płynności finansowej, kształtujące się w przedziale 1,5–2,2 wskazują nawet na występowanie w części tych przedsiębiorstw wolnych zasobów kapitału własnego, a stopa inwestowania powyżej 1,5 oznaczała szybki proces modernizacji majątku trwałego przedsiębiorstw rolnych. W sferze zasilania rolnictwa w środki produkcji skutkiem integracji był przede wszystkim duży wzrost cen środków produkcji, towarów i usług kupowanych przez rolników. Ceny tych produktów w 2009 roku są o 40 procent wyższe od stanu z lat 2000–2002 i o 33 procent wyższe niż w 2003 roku. W latach 2003–2009 wartość wydatków rolnictwa w cenach bieżących wzrosła o około 12 mld złotych i był to przyrost podobny do przyrostu wartości przychodów ze sprzedaży produktów rolnictwa, które w tym samym okresie zwiększyły się o 13 mld złotych. Zużycie obrotowych środków produkcji, mierzone ich wartością w cenach stałych wzrosło o 11 procent. Wzrost ich zużycia miał charakter ewolucyjny i został zahamowany dopiero w 2009 roku, w którym obniżyło się ono o około 2–3 procent. W okresie poakcesyjnym notowano stały wzrost zakupów (i zużycia) nawozów mineralnych, środków ochrony roślin, pasz przemysłowych i usług, przy względnej stabilizacji dostaw materiału siewnego, czynników energetycznych czy też paliw. Rozwój re-alnego popytu na obrotowe środki produkcji, podobnie jak zużycia pośredniego, był więc umiarkowany i nieco niższy od przyrostu produkcji rolnej. Natomiast wyraźny, a nawet duży był wzrost popytu na maszyny rolnicze i inne dobra inwestycyjne. Średnio dwukrotny był w tym okresie wzrost sprzedaży głów-nych maszyn rolniczych i innych wydatków inwestycyjnych. W latach 2003–2010 wartość inwestycji w rolnictwie zwiększyła się w cenach bieżących dwukrotnie (z 2,0 do 4,0 mld złotych), a w cenach stałych o około 38 procent. Tak więc istotnym skutkiem wzrostu dochodów rolników, głównie w wyniku dopłat bezpośrednich, było duże ożywienie inwestycyjne w rolnictwie, umiarkowany rozwój rynku obro-towych środków produkcji oraz przechwytywanie przez dostawców i producentów tych środków znacznej części dodatkowych dochodów tej grupy społecznej. Przyspieszenie wzrostu gospodarczego Polski, na co duży wpływ miało wejście do UE, wpłynęło na ożywienie produkcyjne w przemyśle spożywczym, poprawę stanu ekonomicznego tego działu gospodarki żywnościowej i zwiększenie aktyw-ności inwestycyjnej.


229


W latach 2003–2010 średnie tempo rozwoju produkcji przemysłu spożywczego, mierzone jej wartością w cenach stałych, wynosiło 5,2 procent rocznie, a w całym tym okresie zwiększyła się ona o 35 procent. W tym okresie tempo rozwoju tego sektora było podobne do wzrostu produktu krajowego brutto, ale o 2/5 niższe niż w latach poprzedniego ożywienia (1993–1998) i o 1/3 wolniejsze niż produkcji całego polskiego przemysłu. Pod tym względem efekt integracji był w przemyśle spożywczym mniejszy od efektów procesów transformacji dokonanych w poprzed-niej dekadzie. W okresie integrowania z UE zmniejszył się także udział produkcji żywności, napojów i wyrobów tytoniowych w całym polskim przemyśle. Równo-cześnie rozwój tej produkcji był ponad dwukrotnie szybszy niż produkcji rolniczej (około 1,8–2,6 procenta rocznie) i 2,4 razy szybszy od wzrostu krajowego spożycia tych produktów (2,25 procenta rocznie). Oznacza to, że po wejściu Polski do UE zwiększył się udział przemysłu spożywczego w zagospodarowywaniu produkcji rolniczej oraz w pokryciu krajowego popytu konsumpcyjnego. Istotnym źródłem wzrostu tego sektora był szybki rozwój eksportu produktów przemysłu spożywcze-go (w tempie 22,5 procenta rocznie), czego skutkiem było to, że w latach 2003–2008 około 45 procent przyrostu sprzedaży (w cenach stałych) ulokowano na rynkach zagranicznych, a udział eksportu w przychodach przemysłu spożywczego zwięk-szył się dwukrotnie (z 11 procent w latach 2000–2002 do 22 procent w 2008 roku). Innym niezwykle ważnym źródłem rozwoju tego sektora było utrzymanie wy-sokiego tempa wzrostu przetwórstwa wtórnego, tj. produkcji żywności wysoko przetworzonej, napojów bezalkoholowych, przekąsek i deserów, która – podobnie jak w całym minionym dwudziestoleciu – zwiększała się w tempie około 7 procent rocznie. W okresie integrowania z Unią Europejską podobnie wysokie było tempo wzrostu produkcji używek (6,7 procenta rocznie), a ponadto nastąpiło przyspie-szenie rozwoju wstępnego przerobu produktów rolnych, rozpoczęte już w latach 1998–2003. W całym okresie transformacji bardzo powolny był proces odbudowy (w tempie 2–3procent rocznie).

3. WYMIANA MIĘDZYNARODOWA

Najbardziej dynamiczną i najszybciej rozwijającą się częścią polskiej gospodarki żywnościowej był handel zagraniczny produktami rolno-spożywczymi. Wejście Polski do UE wywołało bardzo duże ożywienie w polskim handlu zagranicznym produktami rolno-spożywczymi i ujawniło duże przewagi komparatywne produ-centów tych towarów. Ożywienie to, po kilkuletnim zastoju (1998–2002), zazna-czyło się już bezpośrednio przed wejściem do UE (wykres 1). W 2003 roku eksport rolno-spożywczy wzrósł o 23 procent, a saldo obrotów zmieniło się z ujemnego


230

Andrzej Kowalski

(-0,51 mld euro) na dodatnie (+0,45 mld euro). Przez następnych pięć lat eksport żywności rozwijał się w tempie 23 procent rocznie, a jego poziom w 2008 roku (11,4 mld euro) był 2,8 razy wyższy niż w 2003 roku i 3,7 razy wyższy niż w latach 2000–2002. W podobnym tempie (średnio 21 procent) wzrastał także import, przy czym było ono wolniejsze niż eksportu do 2006 roku, a szybsze w latach 2007–2008. W związku z tym dodatnie saldo wymiany poprawiało się w pierwszych latach integracji, a w kolejnych obniżyło się z 2,1 mld euro w 2006 roku do 1,3 mld euro w 2008 roku. Tendencje te zmieniły się (raczej przejściowo) pod wpływem kryzysu światowego, którego skutkiem w handlu żywnością było obniżenie w 2009 roku eksportu o około 2 procent, importu o około 10 procent i powtórna poprawa salda obrotów (do około 2,1 mld euro). W 2010 roku w wyniku poprawy koniunktury gospodarczej na świecie znacznie wzrosły, w porównaniu z rokiem poprzednim, obroty handlu zagranicznego Polski produktami rolno-spożywczymi wyrażone zarówno w euro jak i w złotych. Wartość eksportu tych towarów wyniosła 13,26 mld euro i była o 17,6 procenta większa niż w 2009 roku, a importu 10,69 euro (wzrost o 17,4 procenta) Nadwyżka w handlu zagranicznym produktami rolno-spożyw-czymi osiągnęła 2,56 mld euro. W 2010 roku wskaźnik pokrycia wartości importu eksportem w obrotach produktami rolno-spożywczymi wynosił w 124 procent i był znacznie wyższy niż w handlu ogółem (90 procent). Wstąpienie w struktury WRE nie spowodowało więc zalewu polskiego rynku żywnością importowaną z UE, które to zagrożenie często pojawiało się w pro-gnozach przedakcesyjnych. Handel zagraniczny w tym okresie stał się ważnym czynnikiem rozwoju sytuacji w przemyśle spożywczym i rolnictwie, ponieważ przy relatywnie stabilnym popycie krajowym absorbował istotną część przyrostu produkcji krajowej. Udział eksportu w produkcji sprzedanej w 2012 roku osiągnął 30 procent wobec 16,5 procenta w 2004 roku i 10,5 procenta w 2000 r. Udział eksportu rolno-spożywczego w eksporcie ogółem w (euro) w 2010 roku wynosił 11,3 procenta, a w imporcie około 8,2 procenta. Wzrost eksportu i poprawa salda nastąpiły przede wszystkim w obrotach z in-nymi członkami UE. W latach 2003–2010 eksport rolno-spożywczy do „starej” Unii zwiększył się 3,7 razy, a do nowych członków UE prawie 4,4 razy. Dodatnie saldo wymiany z tymi krajami poprawiło się z 0,44 mld euro do 2,2 mld euro, a więc pięciokrotnie. Udział innych członków UE w polskim eksporcie rolno-spożywczym zwiększył się z 65 procent do 80 procent. Kilkakrotnie wolniejszy był wzrost obro-tów z innymi krajami. W latach 2003–2008 eksport rolny do krajów WNP wzrósł o 3/4, do innych krajów rozwiniętych o 60 procent, a do krajów rozwijających się o 37 procent. Wśród tych grup odbiorców poprawiło się dodatnie saldo z krajami WNP, ale kilkakrotnie mniej niż z członkami Unii. Równocześnie nastąpiło wie-lokrotne zwiększenie ujemnego salda z innymi krajami rozwiniętymi (7,5 razy)


231


i kilkakrotne dużego ujemnego salda z krajami rozwijającymi się (z –0,45 mld euro do –1,4 mld euro). To ostatnie zjawisko jest skutkiem dużego wzrostu importu produktów nie wytwarzanych w naszej strefie klimatycznej (z 1,5 mld euro do 2,6 mld euro), zwiększającego różnorodność krajowej podaży żywności i poten-cjał przetwórczy polskiego przemysłu spożywczego. Wiąże się to także z cechami charakterystycznymi polskiego handlu produktami rolno-spożywczymi. Wyniki handlu zagranicznego świadczą o dużej konkurencyjności polskich producentów żywności na rynkach zagranicznych i wskazują, że nasza oferta eks-portowa jest zarówno bezpieczna i dobra jakościowo, jak i atrakcyjna cenowo dla zagranicznych konsumentów. Relacja wartości eksportu wybranych produktów przemysłu spożywczego do wartości ich sprzedaży wskazuje, że szczególnie silną orientację eksportową po wejściu do UE wykazywały takie branże przemysłu spożywczego, jak: przetwórstwo ryb, produkcja skrobi i przetworów ziemniaczanych, produkcja soków i napojów owocowych i warzywnych oraz pozostałych przetworów owocowo-warzywnych, produkcja karmy dla zwierząt domowych, produkcja pieczywa cukierniczego trwa-łego oraz czekolady i pozostałych słodyczy, przetwórstwo kawy i herbaty, a także produkcja przypraw oraz odżywek i żywności dietetycznej. Podstawowe działy przemysłu spożywczego charakteryzowały się w latach 2004–2010 konkurencyjnością zbliżoną do przeciętnej w całym przemyśle spożyw-czym. Działami przemysłu spożywczego o niskiej konkurencyjności i nie wyka-zującymi cech orientacji eksportowej były natomiast: produkcja lodów, produkcja przetworów zbożowych, makaronów i pieczywa świeżego, sektor winiarski, piwo-warski i napojów bezalkoholowych oraz produkcja pasz dla zwierząt hodowlanych.

Wykres 6 . Eksport i import towarów rolno-spożywczych (w mld euro) 18

16

14

12

8

6

4

2

0

–2

2000

eksport import saldo

2001 2002 2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS


232

Andrzej Kowalski

Konkurencyjność polskich producentów żywności wynika przede wszystkim z posiadania przez nich przewag konkurencyjnych o charakterze kosztowo-ce-nowym. Mamy wyraźną przewagę cenową (niższe ceny) na wielu rynkach pod-stawowych produktów rolnych. Przewagi cenowe, które przed wejściem do UE wynosiły na poziomie rolnictwa około 20 procent, przetwórstwa około 30procent i konsumenta około 40 procent. Po wejściu do UE przewagi te zostały zachowane, mimo że postępuje proces konwergencji cen. Wśród grup produktów o relatywnie najwyższej pozycji konkurencyjnej na Jednolitym Rynku Europejskim (JRE) dominują produkty pracochłonne, co bio-rąc pod uwagę czynnik kosztowy. Podstawową determinantą konkurencyjności polskiego sektora rolno-spożywczego na JRE nadal są przewagi kosztowo-cenowe, wynikające z niższych kosztów produkcji i przetwórstwa, w tym niższej opłaty pracy oraz marż przetwórczych. Objęcie polskiego rolnictwa zasadami WPR wywołało proces powolnego zbliżania się cen produktów rolnych w Polsce do cen unijnych. Proces ten był szybki tylko w sektorach, w których w UE stosowane jest kwotowanie produkcji, tj. w sektorze mleczarskim i cukrowniczym, a ostatnio także w sektorze zbożowym. Mamy również wyraźną przewagę cenową na rynku większości podstawowych produktów przemysłu spożywczego. Świadczy o tym nie tylko stały, szybki wzrost eksportu tych produktów, ale także jeszcze wolniej postępujący niż w przypadku produktów rolnych, proces zbliżania krajowych cen produktów przetwórstwa spo-żywczego do cen unijnych. Zróżnicowanie tych cen jest jednak naturalną konse-kwencją dużych różnic w poziomie rozwoju gospodarczego między bardziej i mniej rozwiniętymi krajami UE. Polscy przedsiębiorcy dobrze radzą sobie z wykorzystaniem unijnych dopłat eksportowych, a największymi wśród nich beneficjentami są producenci cukru i produktów mleczarskich. Subwencjonowanie eksportu przyczynia się do utrzymania równowagi popy-towo-podażowej na rynku w okresie nadprodukcji żywności. Z punktu widzenia producentów rolnych i przetwórców spożywczych, system ten istotnie przyczynia się do wzrostu ich konkurencyjności na rynkach poza unijnych. Odnoszą oni bez-pośrednie korzyści z tytułu subwencjonowania eksportu poza Unię, gdyż dzięki subsydiom poziom cen na rynku wewnętrznym utrzymywany jest powyżej pozio-mu, jaki ukształtowałby się w wyniku swobodnej gry podaży i popytu, a eksport staje się bardziej opłacalny. Konkurencyjność na rynku unijnym i na rynkach światowych nie opiera się jednak tylko na konkurowaniu cenami. Do czynników wzrostu konkurencyjności zalicza się także: rozwój przedsiębiorczości, poprawę jakości środowiska lokalnego,


233


racjonalizację struktur organizacyjno-własnościowych oraz politykę konkurencji realizowaną przez państwo. Konsumenci z innych krajów UE akceptują polską żywność i jej walory jako-ściowe, na co wskazuje wzrost wskaźnika orientacji eksportowej poszczególnych działów gospodarki żywnościowej. Rosnąca sprzedaż na wymagających rynkach zagranicznych, podlegających rygorystycznym regułom kontroli jakości, pośrednio świadczy o wysokiej jakości naszej żywności. Niewątpliwie silną stroną polskich producentów żywności są jakość i upo-wszechnienie systemów zapewnienia bezpieczeństwa żywności oraz sprawność w poszukiwaniu i wypełnianiu nisz na rynku europejskim. W tych dziedzinach osiągnięto znaczący postęp w pierwszych latach członkostwa. Mimo obserwowanych pozytywnych przeobrażeń, skuteczne konkurowanie z pozostałymi państwami Wspólnoty utrudnia nadal stosunkowo niski poziom koncentracji produkcji rolniczej i przetwórstwa żywności, niska wydajność pracy w przemyśle spożywczym oraz mało aktywny marketing i promocja polskich pro-duktów rolno-spożywczych. Rolnictwo w Polsce mając na względzie posiadane za-soby, szczególnie pracy i ziemi, potencjał przemysłu spożywczego, bezpieczeństwo żywnościowe kraju i pożądany wzrost eksportu powinno podlegać procesom kon-centracji, intensyfikacji produkcji uwzględniającej wymogi środowiska naturalnego i dobrostanu zwierząt co powinno doprowadzić do zmian technik wytwórczych i wzrostu konkurencyjności polskiego sektora żywnościowego. Procesy te mogą zagwarantować trwałe podstawy konkurencyjności polskiego rolnictwa. Do tego celu nieodzowne jest wykształcenie rynkowo zorientowanego, wysoko produktyw-nego segmentu gospodarstw rolnych w Polsce.

4. PERSPEKTYWY ROZWOJU ROLNICTWA

Rozwój procesów społeczno-gospodarczych staje się coraz mniej przewidywalny, pomimo istotnego postępu w metodach prognozowania. Określenie kierunków rozwoju agrobiznesu w Polsce w perspektywie najbliższych kilkunastu lat jest za-daniem natury bardziej futurologicznej niż prognostycznej. Trudności wynikają nie tylko złożoności problemu łączącego aspekty przyrodnicze, społeczne, eko-nomiczne, przestrzenne i polityczne, ale przede wszystkim ze zmieniających się założeń wyjściowych. Obok występujących przy wszystkich prognozach trudności związanych z okre-śleniem koniunktury gospodarczej w kraju i u głównych naszych partnerów go-spodarczych, kierunków rozwoju i możliwości wdrażania postępu technicznego, aktywności demograficznej sytuacji na rynku pracy itp. w Polsce występują ogra-


234

Andrzej Kowalski

niczenia związane z nie dodefiniowaniem celów i zasad polityki ekonomicznej w agrobiznesie. W Polsce coraz powszechniejsze staje się przekonanie, ze problem rekonstrukcji agrobiznesu i jego modernizacji jest jednym z najważniejszych i za-razem najtrudniejszych zadań polityki gospodarczej kraju. Wokół polityki rolnej skupia się wiele poważnych kontrowersji teoretycznych, co w konsekwencji prze-nosi się na spory natury politycznej utrudniając przyjęcie trwałych zasad i celów polityki ekonomicznej i społecznej. Strategiczne problemy agrobiznesu nie mogą być jak to się często dzieje rozpatrywane jedynie z punktu widzenia wyżywienia społeczeństwa i warunków życia ludności rolniczej. Niezbędne jest rozpatrywanie tych problemów przez pryzmat spraw bezrobocia, socjalnych obciążeń budżetu państwa i budżetów lokalnych, możliwości finansowego wsparcia ze strony pań-stwa, niebezpieczeństwa rozszerzania się regionalnych obszarów biedy, narastającej liberalizacji handlu międzynarodowego i wymogów integracji z Unią Europejską. Z powyższych powodów długookresowych problemów rolnictwa nie można roz-wiązywać w ramach wąsko rozumianej polityki rolnej. Rozwój rolnictwa we współczesnym świecie jest rezultatem zarówno sa-moistnych procesów gospodarczych jak i realizowanej krajowej polityki rolnej uwzględniającej zarówno uwarunkowania wewnętrzne jak i światowe tendencje wyznaczające miejsce sektora rolnego w gospodarce poszczególnych krajów, jego znaczenie i kierunki zmian. Znajomość uwarunkowań zewnętrznych związanych z internacjonalizacją gospodarek i społeczeństw, rozwojem systemu rynkowego i ustroju demokratycznego, pojawieniem się tzw. problemów globalnych powoduje, że staranna analiza gospodarki światowej i uwzględnienie wniosków z niej płyną-cych w formułowaniu zasad polityki ekonomicznej w tym rolnej jest warunkiem niezbędnym dla osiągnięcia sukcesu przez daną gospodarkę. Rozwój procesów społeczno-gospodarczych staje się coraz mniej przewidy-walny, pomimo istotnego postępu w metodach prognozowania. Określenie kie-runków rozwoju agrobiznesu w Polsce w perspektywie najbliższych kilkunastu lat jest zadaniem natury bardziej futurologicznej niż prognostycznej. Trudności wynikają nie tylko złożoności problemu łączącego aspekty przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, przestrzenne i polityczne, ale przede wszystkim ze zmieniających się założeń wyjściowych. Obok występujących przy wszystkich prognozach trudności związanych z okre-śleniem koniunktury gospodarczej w kraju i u głównych naszych partnerów go-spodarczych, kierunków rozwoju i możliwości wdrażania postępu technicznego, aktywności demograficznej sytuacji na rynku pracy itp. w Polsce występują ogra-niczenia związane z nie dodefiniowaniem celów i zasad polityki ekonomicznej w agrobiznesie. W Polsce coraz powszechniejsze staje się przekonanie, ze problem rekonstrukcji agrobiznesu i jego modernizacji jest jednym z najważniejszych i za-


235


razem najtrudniejszych zadań polityki gospodarczej kraju. Wokół polityki rolnej skupia się wiele poważnych kontrowersji teoretycznych, co w konsekwencji prze-nosi się na spory natury politycznej utrudniając przyjęcie trwałych zasad i celów polityki ekonomicznej i społecznej. Strategiczne problemy agrobiznesu nie mogą być jak to się często dzieje rozpatrywane jedynie z punktu widzenia wyżywienia społeczeństwa i warunków życia ludności rolniczej. Niezbędne jest rozpatrywanie tych problemów przez pryzmat spraw bezrobocia, socjalnych obciążeń budżetu państwa i budżetów lokalnych, możliwości finansowego wsparcia ze strony pań-stwa, niebezpieczeństwa rozszerzania się regionalnych obszarów biedy, narastającej liberalizacji handlu międzynarodowego i wymogów integracji z Unią Europejską. Z powyższych powodów długookresowych problemów rolnictwa nie można roz-wiązywać w ramach wąsko rozumianej polityki rolnej. Rozwój rolnictwa we współczesnym świecie jest rezultatem zarówno sa-moistnych procesów gospodarczych jak i realizowanej krajowej polityki rolnej uwzględniającej zarówno uwarunkowania wewnętrzne jak i światowe tendencje wyznaczające miejsce sektora rolnego w gospodarce poszczególnych krajów, jego znaczenie i kierunki zmian. Znajomość uwarunkowań zewnętrznych związanych z internacjonalizacją gospodarek i społeczeństw, rozwojem systemu rynkowego i ustroju demokratycznego, pojawieniem się tzw. problemów globalnych powoduje, że staranna analiza gospodarki światowej i uwzględnienie wniosków z niej płyną-cych w formułowaniu zasad polityki ekonomicznej w tym rolnej jest warunkiem niezbędnym dla osiągnięcia sukcesu przez daną gospodarkę. Analiza światowych tendencji określających zmieniające się miejsce sektora żywnościowego w gospodarce upoważnia do postawienia tezy, że najważniejsze z nich to:• marginalizacjadochodówzprodukcjirolniczej;• związkirolnictwazcałymgospodarstwemspołecznymnasilająsięmimore-

latywnego zmniejszania się pozycji rolnictwa w podstawowych wielkościach makroekonomicznych. Stanowi to prawidłowość obserwowaną we wszystkich krajach i znajdującą wytłumaczenie głównie w niższej dochodowej elastycz-ności popytu na produkty żywnościowe, aniżeli na inne dobra i usługi, ogra-niczonych rozmiarach zapotrzebowania na te produkty oraz wyższym tempie wzrostu wydajności ogółu czynników produkcji w rolnictwie, aniżeli tempo wzrostu popytu. Nie można osiągnąć pomyślnego rozwoju całej gospodarki, jeżeli rolnictwo jest zacofane;

• zmianakierunkówwzajemnychrelacjiekonomicznychrolnictwaicałejgo-spodarki narodowej. relacje te ulegają zmianie wraz z postępująca integracja działalności rolniczej z innymi działalnościami wytwórczymi, następuje odwró-cenie kierunku przepływu wartości ekonomicznych, a mianowicie zastąpienia


236

Andrzej Kowalski

transferów z rolnictwa na rzecz ogólnego rozwoju kraju na rzecz ogólnego rozwoju kraju przez transfery na rzecz rolnictwa;

• wtapianiesięrolnictwajakodziałalnościprodukcyjnejwwiększyspójnysystemagrobiznesu. Rolnictwo przestaje być ogniwem autonomicznym staje się częścią agrobiznesu. Dysproporcje rozwojowe ogniw agrobiznesu są źródłem niewy-korzystania potencjału produkcyjnego rolnictwa. zmiany społeczne związane ze zmianą statusu rodziny rolniczej i gospodarstwa domowego rolnika.

Znajomość kierunków rozwoju rolnictwa na świecie oraz zmieniającego się miejsca i znaczenia rolnictwa w gospodarkach krajowych nabiera szczególnego znaczenia w dobie globalizacji zachodzącej we współczesnym świecie. Procesy globalizacji stawiają na nowo problem wyboru celów i suwerenności polityki spo-łeczno-gospodarczej poszczególnych krajów. Współczesna gospodarka światowa przypomina układ naczyń połączonych. Wahania koniunkturalne, które dotykają gospodarki poszczególnych krajów, dawno przestały być ich wewnętrzną sprawą. Stopień globalizacji współczesnej go spodarki światowej oraz intensywność nie-przerwanie zachodzących procesów globalizacyjnych sprawiają, że kraje mogą wzajemnie „infekować” się wszelkimi zjawiskami kryzysowymi.

SŁOWA KLUCZOWE: zmiany strukturalne rolnictwa w Polsce, Wspólna Polityka Rolna UE, sektor żywnościowy w gospodarce


237

Marek Świstak

FUNDUSZE UNIJNE A ROZWÓJ PODMIOTÓW EKONOMII SPOŁECZNEJ W POLSCE

WSTĘP

Nie ma takiego pojęcia, które w ostatnich latach zrobiłoby bardziej spektakularną karierę aniżeli ekonomia społeczna, odmieniana przez decydentów, działaczy spo-łecznych oraz publicystów przez wszystkie przypadki. Jest tak, ponieważ pojawiła się możliwość finansowania rozwoju tego sektora ze środków unijnych. Okres finansowania na lata 2007–2013 jest pierwszą perspektywą finansową w ramach, której Polska może wspierać przedsiębiorczość społeczną za pośrednictwem Eu-ropejskiego Funduszu Społecznego (EFS) na tak dużą skalę. Przyczyną pojawienia się szerokich możliwości jest coraz bardziej powszechnie panujące przekonanie w Polsce jak i w Unii Europejskiej o znaczącej roli1 jaką ten sektor może ode-grać w rozwoju. Szacuje się bowiem, że w Europie potencjał sektora przejawia się w 10-procentowym udziale w PKB, 10-procentowym wkładzie w całkowite zatrudnienie, obejmując jednocześnie około 8 procent podmiotów europejskich (przedsiębiorstw i organizacji).2

Bez względu na to czy powyższe dane stanowią o rzeczywistej sile podmio-tów ekonomii społecznej ich pozytywny wpływ może mieć miejsce w co najmniej dwóch obszarach istotnych z punktu widzenia rozwoju3 kraju jak i całej Unii Eu-ropejskiej. Mowa tutaj o zatrudnieniu i związanym z nim zjawisku wykluczenia

1 Por . Inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości społecznej, Budowanie ekosystemu sprzyjającego przedsiębior-stwom społecznym w centrum społecznej gospodarki i społecznych innowacji, [w:] KOM (2011) 682 wersja ostateczna z 25 .10 .2011; Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzy-jającego włączeniu społecznemu, [w:] KOM (2010) 2020 wersja ostateczna z 03 .03 .2010 .

2 Por . B . Szopa, Ekonomia społeczna z perspektywy ekonomii tradycyjnej, [w:] Ekonomia społeczna 1 (2007), s . 107; J . Wilkin, Czym jest gospodarka społeczna i jakie ma znaczenia we współczesnym społeczeństwie?, [w:] Ekonomia Społeczna 1 (2007), s . 51–52 .

3 Por . J . Hausner, Ekonomia społeczna jako kategoria rozwoju, [w:] Ekonomia społeczna a rozwój 1 (2007), s . 16–20 .


238

Marek Świstak

społecznego. Jest to najistotniejszy obszar, w którym upatruje się użyteczności eko-nomii społecznej, pomimo że ten sektor realizuje także i inne funkcje. Ich szeroka analiza przekracza ramy niniejszego opracowania, dlatego w dalszej części autor skupia się jedynie nad wyżej wymienionymi. Znaczenie ekonomii społecznej w obszarze rynku pracy można dostrzec w tym, iż podmioty należące do sektora w sposób bardziej efektywny mogą przyczynić się do wzrostu zatrudnienia wśród osób defaworyzowanych na rynku pracy. Dotyczy to m.in. osób długotrwale bezrobotnych, bezdomnych, uzależnionych i izolowa-nych4 (np. dotkniętych wykluczeniem społecznym ze względu na upośledzenie czy to fizyczne, czy to umysłowe). Z aktywizacją tego segmentu rynku pracy w Polsce jest najgorzej. Wychodzi to naprzeciw nowocześnie pojmowanej polityce rynku pracy, gdzie odchodzi się od działań typowo pasywnych mających zapewnić oso-bom bezrobotnym wsparcie (finansowe, rzeczowe) mające na celu aktywizację i ukierunkowujących na przywrócenie tych osób na rynek pracy.5

Kluczowym zdaje się być owe przekonanie o większej efektywności podmiotów ekonomii społecznej w zakresie aktywizacji zawodowej osób defaworyzowanych na rynku pracy, aniżeli administracji6 oraz zwykłych podmiotów gospodarczych, których nie można określić jako podmioty ekonomii społecznej. Właściwość ta jest jednym z elementów konstytuujących ten sektor. Mowa tutaj o tym, iż są to podmioty funkcjonujące w warunkach gospodarczych jednakże przeznaczających swoje zyski na cele społeczne (statutowe). W polskich warunkach zwraca się uwagę na trzy elementy istotne z punktu widzenia wzmacniania spójności społecznej, wspólnot lokalnych. Pierwszy dotyczy problemu długotrwałego i dziedziczonego wykluczenia społecznego, drugi odnosi się to wykształcenia więzi współpracy na poziomie społeczności lokalnych. Trzeci wiąże się ze słabością klasycznego sektora pozarządowego tj. niskim poziomem ekonomicznej aktywności, na co odpowiedzią mają być działania podmiotów eko-nomii społecznej.7

Powstaje więc pytanie w jakim stopniu należy wspierać podmioty ekonomii społecznej (PES) a przede wszystkim jakie są tego efekty? Jest to tym istotniejsze, jeśli zważyć ilość środków przeznaczonych na ten sektor w ramach EFS w Polsce czyli Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL). Według KE podmioty, które mogą korzystać ze środków przeznaczonych na PES powinny legitymować

4 Por . J . Hausner, Ekonomia społeczna jako kategoria rozwoju, [w:] Ekonomia społeczna a rozwój 1 (2007), s . 15 .

5 Por . Maciej Frączek, Norbert Lauriusz, Ekonomia społeczna a rynek pracy, [w:] Maciej Frączak, Jerzy Haus-ner, Stanisław Mazur (red .), Wokół ekonomii społecznej, Kraków 2012, s . 157 .

6 Por . Tomasz Sadowski, Ekonomia społeczna w Polsce – nowe perspektywy w przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu, [w:] Rynek Pracy 3 (2005), s . 11–45 .

7 Por . Stowarzyszenie Klon, Jawor, Przedsiębiorstwo ekonomii społecznej w środowisku lokalnym, Warszawa 2008, s . 7 .


239

Fundusze unijne a rozwój podmiotów ekonomii społecznej w Polsce

się następującymi cechami:8 orientacja na cele społeczne, które stanowią rację bytu dla ich działalności komercyjnej,• przeznaczaniezyskównarealizacjęceluspołecznego,• własnośćisposóborganizacjipowinnaodzwierciedlaćichmisjęopierającsię

na demokratycznych lub partycypacyjnych zasadach działania lub mając na celu sprawiedliwość społeczną.

Powyższe cechy ekonomii społecznej pozwalają na zdefiniowanie tego pojęcia w dwojaki sposób. Po pierwsze, jako sektor w wymiarze instytucjonalno-praw-nym, po drugie, jako metodę działania polegającą na realizacji celów społecznych metodami gospodarczymi. Dlatego rozwój ekonomii społecznej utożsamiany jest często z rozwojem podmiotów ekonomii społecznej za rdzeń, których uznaje się przedsiębiorstwa społeczne.9 W dalszej części musi się wobec tego poddać ana-lizie przede wszystkim efekty wydatkowania środków na funkcjonowanie PES. Zakładając, że PES wypełniają stawiane przed mini społeczne cele aktywizacji zawodowej oraz niwelacji zjawiska wykluczenia społecznego należy zastanowić się nad efektywnością ich wsparcia.

1. PROGRAM OPERACYJNY KAPITAŁ LUDZKI A EKONOMIA SPOŁECZNA

Program Operacyjny Kapitał Ludzki stanowi główne źródło finansowania ekono-mii społecznej w perspektywie na lata 2013–2017. W jego ramach w największym stopniu wsparcie może być wykorzystane w ramach poddziałania 7.2.2 – Wsparcie ekonomii społecznej10. PO KL. w ramach poddziałania założono wspieranie PES w sposób pośredni, ponieważ o pomoc bezpośrednio z Programu może starać się otoczenie ekonomii społecznej a za jej pośrednictwem dopiero PES. Co ciekawe w PO KL zdefiniowano ekonomię społeczną nie funkcjonalnie (o czym była mowa powyżej), ale poprzez formy prawne, które stanowią zamknięty katalog podmiotów. Jest to zarazem zdefiniowanie podmiotów, które mogą zostać

8 Por . Inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości społecznej, Budowanie ekosystemu sprzyjającego przedsiębior-stwom społecznym w centrum społecznej gospodarki i społecznych innowacji, [w:] KOM (2011) 682, wersja ostateczna z 25 .10 .2011, s . 2 i nast .

9 Według European Research Network przedsiębiorstwo społeczne może być zdefiniowane jako prywatna, autonomiczna organizacja dostarczająca produktów lub usług na rzecz szerszej społeczności, której założycielem albo zarządzającym jest grupa obywateli i w której zakres korzyści materialnych podlega ograniczeniom . Przedsiębiorstwo społeczne przywiązuje dużą wagę do swej autonomii i gotowości do przyjmowania ekonomicznego ryzyka związanego z prowadzoną w sposób ciągły działalnością spo-łeczno-ekonomiczną . Por . Kuba Wygnański przy wsparciu Piotra Frączaka, Ekonomia społeczna w Polsce – definicje, zastosowania, oczekiwania wątpliwości, [w:] Ekonomia społeczna teksty (2006), s . 19 .

10 Pewne środki zostały także przeznaczone w ramach działania 6 .2 – Wsparcie oraz promocja przedsię-biorczości oraz samo zatrudnienia a także poddziałaniu 7 .2 .1 – Aktywizacja zawodowa i społeczna osób zagrożonych wykluczeniem społecznym .


240

Marek Świstak

objęte wsparciem i są to w myśl uszczegółowienia: spółdzielnie pracy, spółdzielnie inwalidów i niewidomych, organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o pożytku publicznym i wolon-tariacie (Dz. U. z dnia 29 maja 2003 r. z późn. zm.), Centra Integracji Społecznej, Kluby Integracji Społecznej, Zakłady Aktywności Zawodowej, Warsztaty Terapii Zajęciowej.11 Podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy to osoby prawne i jed-nostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wy-znania oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Wsparcie w ramach działania adresowane jest o dziwo nie do samych pod-miotów ekonomii społecznej (PES), ale do instytucji je wspierających (ośrodki wspierania ekonomii społecznej). Działania otoczenia PES mają na celu dostar-czanie usług prawnych, doradztwa, szkoleń, promowanie partnerstwa lokalnego na rzecz ekonomii społecznej oraz promocji tego sektora. Działania podlegające finansowaniu to także wsparcie na założenie spółdzielni socjalnej, przystąpienie do lub zatrudnienie w takiej spółdzielni. Ostatnim rodzajem wsparcia w ramach działania jest pomoc na rzecz poszukiwania i testowania długookresowych źródeł finansowania12 instytucji wspierających ekonomię społeczną oraz spółdzielni so-cjalnych.

Tab. 1. Alokacja środków w ramach działań wspierających ekonomię społeczną wraz z ich wykorzystaniem (stan na 31.12.2012)

Działanie/ Poddziałanie

Alokacja (w zł)

Podpisane umowy

(w zł) % alokacji

Zatwierdzone wnioski o płatność

(w zł) % alokacji

7 .2 2 248 600 939 1 918 478 163 85,3 1 165 633 722 51,3

7 .2 .1 1 542 313 644 1 372 165 051 89 887 644 044 57

7 .2 .2 712 097 167 546 313 113 77,6 277 989 678 39

PO KL 48 630 067 271 39 450 404 184 81,1 25 889 831 882 53

Źródło: MRR, Postęp w realizacji Programu Kapitał Ludzki wg stanu na 31 grudnia 2012 roku

W wymiarze finansowym postęp w realizacji poddziałania 7.2.2 należy uznać za niesatysfakcjonujący, ponieważ znacznie obiega ono od średniej dala cegło Pro-gramu Operacyjnego jak również do działania 7.2 – Przeciwdziałanie wykluczeniu

11 Por . Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013, Warszawa styczeń 2013, s . 369 .

12 Na temat finansowania PES za pośrednictwem instrumentów finansowych w tym kapitałowych, po-życzkowych i doręczeniowych por . Irena Herbst, Finansowanie podmiotów ekonomii społecznej w Polsce, [w:] Ekonomia społeczna 4 (2012), s . 9–18; Krzysztof Więckiewicz, Kierunki wsparcia rozwoju ekonomii społecznej, [w:] Ekonomia społeczna 5 (2012), s . 64–69 .


241


i wzmocnienie sektora ekonomii społecznej. Podobnie wygląda sytuacja, jeśli cho-dzi o realizację wskaźników w ramach poddziałania.

Tab. 2. Postęp w realizacji wskaźników produktu dla poddziałania 7.2.2 PO KL

Nazwa wskaźnika Wartość

docelowa w PO KL

Wartość dotychczas osiągnięta (VI 2012)

Liczba instytucji wspierających ekonomię społeczną, które otrzymały wsparcie w ramach Działania, funkcjonujących, co najmniej 2 lata po zakończeniu udziału w Projekcie

44 10*

Liczba podmiotów ekonomii społecznej utworzonych dzięki wsparciu z EFS 300 85

Liczba podmiotów ekonomii społecznej, które otrzymały wsparcie z EFS za pośrednictwem instytucji wspierających ekonomię społeczną 6 801 7 158

Liczba osób, które otrzymały wsparcie w ramach instytucji ekonomii społecznej 33 216 100 410

Źródło: MRR, Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013, Warszawa styczeń 2013, MRR, Sprawozdanie z realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki za I półrocze 2012 r., s. 86, Sprawozdanie z wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013 w 2011 roku, Warszawa maj 2012, s. 241* Dane dotyczą wartości osiągniętej do końca 2011 roku.

Powyższe tabele wskazują na niezadowalającą dynamikę wydatkowania środ-ków na rzecz wspierania PES. Interesujące jest jednocześnie to, iż stopień realizacji wskaźników jest bardzo zróżnicowany. Dotyczy to zwłaszcza liczby osób, które otrzymały wsparcie szkoleniowe w ramach poddziałania 7.2.2. Wskaźnik ten na czerwiec 2012 kilkakrotnie przekroczył założoną wartość (100 410 w stosunku do 33 216), co pokazuje, że w ramach działania zrealizowano bardzo wiele szkoleń, działań doradczych mających na celu zwiększyć kompetencje osób, które poten-cjalnie mogły być zainteresowane założeniem i prowadzeniem PES. Tymczasem okazuje się, że wsparcie tak dużej liczby osób nie przekłada się na wzrost ilości PES, co wskazuje ilość PES utworzonych dzięki wsparciu z EFS, których na czerwiec 2012 jest jedynie 85.13 Jest to tym istotniejsze, ponieważ stopień osiągnięcia tego wskaźnika nie został zrealizowany nawet w połowie, co jest istotne na początku siódmego roku wdrażania Programu. Tendencja widoczna w stopniu realizacji wskaźników produktu uwidacznia się także w badaniach realizowanych na poziomie regionalnym. Wskazuje się m.in. na to, że duża ilość środków przeznaczonych na ekonomię społeczną nie przekłada się na ilościowy wzrost PES a zwłaszcza na ich stabilność rynkową. Zgodnie z definicją podmiotów ekonomii społecznej PO KL zalicza się do tej kategorii bardzo wiele podmiotów, które posiadają odmienną specyfikę działania. Dlatego zwraca się

13 Por . Główny Urząd Statystyczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS na poziom zatrudnienia i ekono-mizację podmiotów ekonomii społecznej w ramach badania SOF-1 za 2010 rok, Warszawa 2011, s . 18–19, 96 .


242

Marek Świstak

uwagę na to, że wsparcie powinno być na tyle dopasowane do określonej kategorii PES, aby uwzględniało jego wewnętrzne zróżnicowanie (np. Centra Integracji Spo-łecznej, Zakłady Aktywności Zawodowej, spółdzielnie, fundacje, stowarzyszenia).14

Innym argumentem na podstawie, którego bardzo często uzasadnia się szerokie wsparcie ekonomii społecznej jest pozytywny wpływ tego sektora na zatrudnienie. Okazuje się, że PES dzięki różnym formom wsparcia w ramach PO KL wygene-rowały łącznie w 2010 roku jedynie 1,7 tys. nowych miejsc pracy w tym wśród podmiotów, które realnie prowadziły działalność gospodarczą zostało utworzo-nych 1,5 tys. miejsc pracy. Biorąc pod uwagę dużą liczbę osób objętych wsparciem szkoleniowym w ramach poddziałania 7.2.2 nie jest to wartość zadowalająca. Nieco większy wpływ projektów PO KL został odnotowany, jeśli chodzi o utrzymanie miejsc pracy w PES tj. 2,1 tys. w tym wśród jednostek prowadzących działalność gospodarczą wynosi 1,8 tys. Osób.15 Mając na uwadze ilość środków już wydanych na wspieranie PES oraz osiągnięte rezultaty należy stwierdzić, iż skuteczność tego typu wsparcia jest bardzo ograniczona. Głównym problemem jest niskie przeło-żenie szkoleń na temat prowadzenia i zakładania PES na ich faktyczny ilościowy wzrost i dalsze funkcjonowanie. Odpowiedź na to stanowić mogą rozstrzygnięcia na poziomie kluczowych instytucji regionalnych tj. Instytucji Pośredniczących, Instytucji Pośredniczących drugiego stopnia, jakie rodzaje podmiotów oraz jakie konkretnie działania i po spełnieniu, jakich warunków mogą liczyć na wsparcie.16

2. EKONOMIZACJA PES JAKO SPOSÓB NA ZWIĘKSZENIE EFEKTYWNOŚCI WSPARCIA Z FUNDUSZY UNIJNYCH

Jednym z elementów przesądzających o efektywności działania podmiotów ekono-mii społecznej jest poziom ich ekonomizacji. Jest to istotne także i z tego powodu, ponieważ podmioty te otrzymując wsparcie na początku funkcjonowania muszą my-śleć o ekonomicznym uniezależnieniu się od środków publicznych w tym wypadku także funduszy unijnych. Tak przedstawia się stacja w ogóle. W szczególne natomiast w ekonomizacji należy upatrywać możliwości budowania stabilności finansowej pod-miotów ekonomii społecznej a przez to zwiększenia ich społecznego oddziaływania.17 Ekonomizacja nie oznacza, więc unieważnienia misji społecznej PES.

14 Por . Seweryn Krupnik, Katarzyna Osiborska, Agnieszka Pacut, Anna Szczucka, Maciej Frączek, Monitoring przedsiębiorstw społecznych Małopolsce, raport z badań, Kraków 2010, s . 15 .

15 Por . Główny Urząd Statystyczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS…, wyd . cyt ., s . 18–19, 96 .16 Por . Główny Urząd Statystyczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS…, wyd . cyt ., s . 18–19, 96 .17 Por . Beata Juraszek-Kopacz, Anna Sienicka, Teresa Zagrodzka, Ekonomizacja Organizacji pozarządowych

– wyzwania i szanse okiem praktyków, [W:] Ekonomia społeczna teksty 1 (2008), s . 5; Jacques Defourny, Przedsiębiorstwo społeczne w poszerzonej Europie: koncepcja i rzeczywistość, [w:] Rynek Pracy 1(2005), s . 11–16, 19 .


243


Skoro myślenie w kategoriach ekonomii społecznej odwołuje się idei przedsię-biorczości, to nie sposób pominąć tego wymiaru konstruując system wsparcia dla tego sektora. Dotyczy to obecnego, jak również i przyszłego okresu finansowania na lata 2014–2020. W praktyce odnosi się to do pojęcia ekonomizacji, które należy postrzegać, jako podejmowanie przedsięwzięć lokujących się między tradycyjnymi działaniami organizacji non-profit a działalnością typowo biznesową.18

Za takim podejściem do funkcjonowania podmiotów ekonomii społecznej przemawiają m.in. następujące argumenty:• możliwośćdługoterminowegoplanowaniastrategiipodmiotuekonomiispo-

łecznej;• możliwośćzwiększeniaefektywnościorganizacji,przystosowaniuzasadgo-

spodarności dla całej organizacji i wykorzystaniu posiadanych zasobów finan-sowych, osobowych i materialnych;

• zdywersyfikowanieźródełfinansowania;• budowanierelacjipartnerskichanietylkoklientelistycznychzsektorempu-

blicznym;• trwałośćefektówdziałania. Podejście do podmiotów ekonomii społecznej oparte na ich konkurencyjności posiada także i pewne mankamenty. Jest tak, ponieważ sprowadzenie działalności przedsiębiorstw społecznych tylko i wyłącznie do niezależności finansowej i kon-kurencyjności sprawia, iż wypacza się ich znaczenie społeczne. Zgoda na takie podejście do PES oznacza zawężenie potencjału tych podmiotów w kontekście społecznym, ponieważ wymusza skupianie uwagi np. na łatwiejszych, bardziej efektywnych beneficjentach przy tworzeniu miejsc pracy. Taki punkt widzenia może narzucać ograniczenia, jeśli chodzi o wybór niszy rynkowej do tej najbardziej zyskownej pod względem finansowym, co nie zawsze sprzyja celem społecznym ta-kiego podmiotu.19 Prowadzi to do wniosku, iż podmioty ekonomii społecznej mogą być finansowane w sposób zróżnicowany łącząc w sobie przychody komercyjne z niekomercyjnymi. Ekonomizacja PES nie powinna zaś oznaczać tylko i wyłącznie pełnej ekonomicznej wystarczalności. Nie oznacza to bynajmniej, że PES powinny pozostać obojętne na pojawienie się w ich działaniach elementów ryzyka ekono-micznego, które może przejawiać się w zależności między sprzedażą produktów, dostarczaniem usług a kondycją PES. Z tego względu interesujące jest zestawienie źródeł przychodów z części biznesowej oraz społecznej przedsiębiorstwa społecz-nego.

18 Por . Jan Jakub Wygnański, Ekonomizacja organizacji pozarządowych. Możliwość czy konieczność?, Klon/Jawor 2008, s . 9 .

19 Por . Beata Juraszek-Kopacz, Anna Sienicka, Teresa Zagrodzka, Ekonomizacja Organizacji pozarządo-wych…, wyd . cyt ., s . 9 .


244

Marek Świstak

Tab. 3. Przykładowe przychody PES w podziale na biznesowe oraz społeczne

Przychody z części biznesowej Przychody z części społecznej

Sprzedaż detaliczna – sprzedaż produktów lub usług klientom indywidualnym .

Odpłatna działalność pożytku publicznego .

Kontrakty – wygrane przetargi na świadczenie usług, dostarczanie produktów innym organizacjom, firmom lub instytucjom publicznym . Świadczenie to ma zaakceptowaną przez obie strony cenę, pozwa-lającą na osiągnięcie przez PES dochodu .

Para-kontrakty – długofalowe umowy o świadcze-nie usług lub dostarczanie produktów, najczęściej z samorządem terytorialnym lub agendami władzy centralnej . Od kontraktów różni je to, że – tak jak dotacje – opierają się na pokrywaniu jedynie kosz-tów danego działania, bez możliwości wyceny jego wartości dodatkowej (a tym samym bez możliwości generowania dochodu) .

Sponsoring – finansowanie przedsiębiorstwa spo-łecznego w zamian za reklamę . Wzajemna wymiana świadczeń, w której korzyści odnoszą obie strony . Od filantropii różni się tym, że świadczenia dla sponsora są konkretne, a ich niedotrzymanie może skutkować zerwaniem umowy .

Darowizny – finansowe i rzeczowe wsparcie osób prywatnych lub firm .

Dotacje skierowane do przedsiębiorców Dotacje dla organizacji pozarządowych – z instytu-cjonalnych źródeł publicznych i prywatnych .

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Beata Juraszek-Kopacz, Anna Sienicka, Teresa Zagrodzka, Ekonomizacja Organizacji pozarządowych – wyzwania i szanse okiem praktyków, [W:] Ekonomia społeczna teksty 1 (2008), s. 10

Ponieważ ekonomizacja PES nie może być li tylko hasłem po wypowiedzeniu, którego można uzasadnić alokację dowolnej ilości środków unijnych na rzez eko-nomii społecznej, wypadnie więc zastanowić się na operacjonalizacją tego pojęcia. I tak według Głównego Urzędu statystycznego ekonomizację należy rozumieć przez przejście od roli organizacji, jako redystrybutora zasobów pozyskanych od darczyńców (publicznych jak i prywatnych) do roli przedsiębiorstwa społecznego, którego podstawową cechą jest wytwarzanie dóbr i usług. Chodzi także o uwzględ-nienie kosztów możliwych do pozyskania przychodów, wśród których ważną rolę odgrywają środki pozyskane za pomocą mechanizmów rynkowych lub quasi-ryn-kowych.20 Ekonomizacja zatem nie może zostać sprowadzona do samego ofero-wania dóbr czy usług, ale do faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej konkurując z innymi podmiotami rynkowymi, co obarczone jest pewnym pozio-mem ryzyka. Realizacja badania przeprowadzonego przez Główny Urząd Statystyczny, do-tyczącego stopnia ekonomizacji polskich PES, wymagała także dookreślenia jakie kategorie dochodów są związane z prowadzeniem działalności biznesowej:21

• działalnościgospodarczej(zarejestrowanej),zktórejzyskprzeznaczonyjestnafinansowanie celów statutowych;

20 Por . Główny Urząd Statystyczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS…, wyd . cyt ., s . 89 .21 Tamże .


245


• zamówieńpublicznychnaświadczoneprzezorganizacjęusługiuzyskanewwy-niku przetargu (zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych);

• operacjekapitałowe(dywidendy,odsetkiitp.);• wynajemlubsprzedażmajątkutrwałegoorganizacji;• odpłatnadziałalnośćstatutowa(częstoutożsamianazdziałalnościąodpłatną

pożytku publicznego) tj. pobieranie opłat nieprzynoszących zysku, lecz co naj-wyżej pokrywających koszty.

Tab. 4. Wpływ Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki na ekonomizację podmiotów eko-nomii społecznej

Wyszczególnienie Ogółem Nieuczestniczące Uczestniczące

Przeciętne przychody (w zł) 1 960,5 1 419,6 5 224,5

Przychody własne w tys .

jednostki mające przychody własne 3,7 3,18 0,53

przeciętne przychody własne (w złotych) 1 214,8 1 020,0 2 398,7

Udział przychodów własnych w całkowitych przychodach w %

1–25 % 9,4 6,3 21,7

26–50 % 9,6 8,1 19,4

powyżej 50% 80,9 85,7 58,9

udział przychodów własnych w ogólnej sumie przychodów 62,3 72,8 45,6

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS…, wyd. cyt., s. 90

Analizując tabelę 4 należy zwrócić uwagę, że największy potencjał ekonomiczny posiadają PES, które uczestniczyły w projektach PO KL. Średnie przychody wspo-mnianych organizacji były prawie 4-krotnie wyższe od dochodów PES niepartycy-pujących w tego typu przedsięwzięciach. Jeśli chodzi o przeciętne przychody własne22 to PES korzystające z projektów uzyskiwały prawie 2,5 krotnie wyższe przychody tego typu aniżeli te, które w nich nie uczestniczyły. Można to interpretować tym, iż PES na skutek udziału w projektach PO KL na tyle zwiększyły swój potencjał, że spowodowało to zwiększenie przeciętnych przychodów własnych. Jest to pozytywny trend, ponieważ pozwala stwierdzić, iż PES korzystające z projektów unijnych nie rezygnują z osiągania przychodów własnych wykorzystując wiedzę i umiejętności

22 Do tych przychodów zalicza się następujące przychody poza środkami z projektów unijnych tj .: środ-ki przekazane ze źródeł krajowej administracji rządowej, środki przekazane ze źródeł administracji samorządowej, składki członkowskie, zbiorki publiczne, środki z niepublicznych źródeł krajowych, ze sprzedaży wyrobów i usług w ramach działalności gospodarczej lub odpłatnej działalności statutowej, środki pozyskane z niepublicznych źródeł zagranicznych przekazane bezpośrednio z zagranicy, (w tym darowizny, granty od osób prawnych lub fizycznych), odsetki i dywidendy . Zob . Główny Urząd Staty-styczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS…, wyd . cyt ., s . 18 .


246

Marek Świstak

zdobyte podczas wsparcia w ramach PO KL. Ostatnie stwierdzenie osłabia jednak fakt, iż dotyczy to stosunkowo małej liczby PES (0,53 tys.), co w kontekście całej populacji (3,7 tys.) daje bardzo zróżnicowany obraz ekonomii społecznej w Polsce. Chodzi o to, że stosunkowo mała liczba PES uczestniczących w projektach i osiągająca przychody własne, realizuje je na bardzo wysokim poziome. Wewnętrzne zróżnicowanie sektora ma bardzo istotne znaczenie, ponieważ badania wyraźnie wskazują, iż PES mają bardzo odmienny potencjał gospodarczy, tworzony przez różne zespoły pracownicze i w związku z tym stoją przed różnymi wyzwaniami. Wpływa to na jakość podejmowanych inicjatyw rynkowych. Obok przedsięwzięć mających szansę na powodzenie rynkowe zidentyfikować można i takie, których przetrwanie w warunkach konkurencji jest bardzo trudne. Wśród wyzwań PES w tym zakresie należy zwrócić uwagę na:23

• dopasowanieprzedmiotudziałalnościekonomicznejdopoziomukompetencjizawodowych (zatrudnialności) pracowników;

• zróżnicowaniepodwzględemposiadanegokapitałuludzkiegoosóbnależącychdo PES;

• społecznypotencjałlokalnejspołecznościwktórejdziałaPES. Sama przeciętna wysokość przychodów własnych PES uczestniczących w pro-jektach nie odpowiada w pełni na pytanie o stopień ekonomizacji tego sektora. Przejawy ekonomizacji PES można zweryfikować w oparciu o udział przychodów własnych w przychodach ogółem (w tym przychodach związanych z uczestnictwem w projektach). Niepokojący w tym kontekście jest odsetek jednostek, dla których przychody własne stanowiły ponad 50 procent budżetu. Dla PES korzystających z PO KL jest to jedynie 58,9 procent dla pozostałych jest to 85,7 procenta. Nie moż-na tego odczytać inaczej jak fakt, że finansowanie unijne zastępuje finansowanie własne bardzo często oparte na ryzyku wynikającym z realizowania działalności gospodarczej. Prowadzi to do uzależnienia tych organizacji od funduszy unijnych. Co więcej z danych GUS wynika, iż struktura przychodów organizacji uczestni-czących w projektach EFS charakteryzowała się dużo niższym udziałem środków pochodzących z działalności gospodarczej (34,1 procenta w stosunku do 58,9 pro-centa).24 Wyjątkowo niepokojący jest także fakt, iż PES uczestniczące w projektach PO KL zdecydowanie rzadziej utrzymywały się głównie z przychodów własnych niż cała badana populacja (45,6 procenta w stosunku do 62,3 procenta). Powstaje wobec tego pytanie na ile PES korzystające z grantów unijnych zainteresowane są pozyskiwaniem dochodów ze źródeł zbliżonych do rynkowych a więc opartych na konkurowaniu z innymi podmiotami.

23 Por . Tomasz Kaźmierczak, Izabela Przybysz, Dominika Potkańska, Przedsiębiorstwa społeczne czynniki trwałości raport z i fazy monitoringu przedsiębiorstw społecznych, Warszawa 2011, s . 44–48 .

24 Por . Główny Urząd Statystyczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS…, wyd . cyt ., s . 91 .


247


Tab. 5. Struktura wybranych przychodów PES prowadzących działalność gospodarczą ze względu na uczestnictwo w projektach EFS

Ogółem Nieuczestniczące Uczestniczące

% udział danego źródła przychodu w przychodach ogółem

Środki ze sprzedaży wyrobów i usług (w tym z umów o sponsoringu) 49,4 58,9 34,1

Środki przekazane z publicznych źródeł zagranicznych, fundusze europejskie 13,9 9,3 21,3

Kredyty 1,3 1,7 0,6

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Główny Urząd Statystyczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS…, wyd. cyt., s. 91, 97

PES uczestniczące w realizacji projektów w mniejszym stopniu prowadzą swoją działalność opierając ją na sprzedaży wyrobów i usług aniżeli PES nieuczestniczące w projektach. Tłumaczyć to można dostępnością środków w ramach projektów unijnych. Powoduje to, że PES uzależniają25 się do finansowania ze środków unij-nych. Pomimo faktu, iż posiadają lepszą sytuację ekonomiczną (o czym była mowa wyżej) to są mniej skore do opierania swojej działalności na ryzyku, jakim jest finansowanie działalności np. w oparciu o kredyt. Niski poziom kredytów, jako źródła przychodów ogółem (1,3 procenta), nie dziwi, ponieważ podmioty te często nie posiadają wystarczającego wkładu wła-snego, czy też stosownych zabezpieczeń.26 Zaskakująca jest natomiast różnica ze względu na uczestnictwo w projektach PO KL. Kredyt, jako źródło finansowania, stanowi jedynie 0,6 procenta przychodu PES uczestniczących w projektach PO KL w stosunku do 1,7 procenta dla pozostałych podmiotów. Podsumowując należy stwierdzić, iż dostępność środków unijnych wpłynęła na wysokość przychodów PES uczestniczących w projektach, ale nie wpłynęła na oczekiwane zwiększenie umiejętności wykorzystania mechanizmów rynkowych. Na skutek dostępnych środków w ramach PO KL uczestnictwo w projektach stwarza sposobność instytucjom ekonomii społecznej niekorzystania ze źródeł pły-nących z prowadzenia działalności gospodarczej. Prowadzenie takiej działalności wiąże się z ryzykiem (np. finansowanie działalności z kredytu), co w przypadku PES

25 Dotyczy to także środków dostępnych dla PES z poprzedniej perspektywy finansowej na lata 2004–2006 w Polsce w ramach Inicjatywy Wspólnotowej Equal . Pozbawienie projektów źródła finansowania, jakim był wcześniej Equal, stwarzało wiele problemów, które udało się rozwiązać m .in . przy pomocy PO KL w ramach perspektywy na lata 2007–2013 . Potwierdza to wspomniane uzależnienie PES od publicznych źródeł finansowania . Por . Poprawa potencjału integracji społecznej na poziomie lokalnym poprzez ekonomię Społeczną, Raport na temat Polski, Grudzień 2009, s . 64 .

26 Zwraca się tutaj uwagę na zwiększenie współpracy PES z instytucjami finansowymi, udrożnienie systemu poręczeń w systemie finansowania PES, co zwiększyłoby możliwości kredytowe PES . Por . Raport końcowy w ramach projektu: W kierunku modelu współpracy podmiotów ekonomii społecznej i instytucji finansowych, Gdańsk 2009, s . 4, 14 .


248

Marek Świstak

uczestniczących w projektach nie jest atrakcyjne. Zamiast tego PES wolą korzystać z szerokiej palety źródeł niekomercyjnych, do których poza środkami unijnymi można zaliczyć:27

• środkipublicznepozostającewdyspozycjirząduisamorządu(np.FunduszPracy, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Inicjatyw Obywatelskich),

• darowiznyodosóbfizycznychiindywidualnychprzedsiębiorstw,• składkiczłonkowskie,• odpis1procentdlaorganizacjiposiadającychstatuspożytkupublicznego

(OPP)• środkifinansoweinnychorganizacjipozarządowych Można stwierdzić, iż PO KL nie wykształcił mechanizmów, które w sposób sku-teczny sprawiałyby, że PES zwiększą swoją konkurencyjność, co docelowo pozwoli na finansowanie działalności z przychodów własnych. Jest to niepokojące w kon-tekście zaangażowania znacznych środków w ramach PO KL na rzecz ekonomii społecznej. Zasadnym wobec tego jest stwierdzenie, że środki te wydatkowane, co prawna zgodnie z procedurami unijnymi nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Innym powodem, dla którego uzasadnia się wspieranie ekonomii społecznej w Polsce i nie tylko jest wpływ PES na, aktywizację społeczną i zawodową zwłaszcza osób defaworyzowanych na rynku pracy (o czym była mowa wyżej). Powstaje więc pytanie, jaki jest potencjał PES w tworzeniu i utrzymaniu miejsc pracy ze względu na uczestnictwo w projektach EFS.

Tab. 6. Liczba miejsc pracy utworzonych/utrzymanych przy wsparciu z EFS w 2010 roku w PES

Wyszczególnienie Utrzymane miejsca pracy

Utworzone miejsca pracy

Jednostki z zarejestrowaną działalnością gospodarczą 2,1 tys . 1,7 tys .

w tym jednostki prowadzące działalność gospodarczą 1,8 tys . 1,5 tys .

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Główny Urząd Statystyczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS…, wyd. cyt., s. 18

W tabeli nr 6 do obliczenia liczby miejsc pracy utworzonych przy wsparciu EFS wybrano jednostki, które udzieliły pozytywnej odpowiedzi na pytanie: „Czy w 2010 roku jednostka uczestniczyła w projekcie współfinansowanym z Europejskiego Funduszu Społecznego?” oraz odpowiedziały, że ich uczestnictwo w projektach EFS miało wpływ na utworzenie nowych miejsc pracy. Wskaźnik jest sumą liczby osób

27 Por . Jakub Głowacki, Rafał Sułkowski, Jak finansować ekonomię społeczną?, [w:] Maciej Frączak, Magdalena Pokora (red .), Ekonomia społeczna w Małopolsce – w stronę przedsiębiorczości społecznej, Kraków 2012, s . 89 .


249


wykazanych przez badane podmioty w odpowiedzi na pytanie „Ile osób zatrudnio-no?”. Według badań Głównego Urzędu Statystycznego łącznie liczba utworzonych miejsc pracy przy wsparciu EFS w 2010 roku sięga 1,7 tys. osób. Tymczasem według sprawozdań z realizacji PO KL publikowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regio-nalnego wskaźnik rezultatu w postaci liczby miejsc pracy utworzonych w sektorze ekonomii społecznej przy wsparciu EFS wyniósł na koniec 2011 roku 1,5 tys. na planowanych 7 tys.28 Biorąc pod uwagę liczbę PES, które otrzymały wsparcie z EFS za pośrednictwem instytucji wspierających ekonomię społeczną (7158) wypadnie zwrócić uwagę na ograniczoną rolę PO KL w kreowaniu miejsc pracy.

Tab. 7. Miejsca pracy utworzone w sektorze ekonomii społecznej przy wsparciu z EFS według formy uczestnictwa w projekcie w 2010 roku

Liczba utworzonych miejsc pracy (w tys.)

Forma uczestnictwa jednostkiw projektach EFS

w jednostkach zarejestrowaną w KRS działalnością

gospodarczą

w tym w jednostkach prowadzących w 2010 r.

działalność gospodarczą*

Projektodawca 0,8 0,6

Partner 0,2 0,1

Odbiorca 0,1 #

projektodawca i partner 0,6 0,5

projektodawca i odbiorca # #

partner i odbiorca 0,1 0,1

projektodawca, partner i odbiorca 0,1 0,1

RAZEM** 1,7 1,4**

# liczba utworzonych miejsc pracy jest mniejsza niż 50* Jednostki potwierdziły w sprawozdaniu SOF-1, że prowadzą działalność gospodarczą** Różnice między sumą wszystkich utworzonych miejsc pracy, a sumowaniem poszczególnych kategorii form uczestnictwa wynika z stosowanych zaokrągleńŹródło: Opracowanie własne na podstawie: Główny Urząd Statystyczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS…, wyd. cyt., s. 20

Należy zwrócić uwagę, iż wśród PES uczestniczących w projektach PO KL te faktycznie prowadzące działalność gospodarczą częściej korzystały z zasobów pracy płatnej (83 procent zatrudniało personel etatowy, a 20 procent korzystało z pracy na podstawie umów cywilnoprawnych) niż wszystkie, które pozostawały w reje-strze przedsiębiorców KRS (odpowiednio 72 procent i 13 procent). EFS silniejszy pozytywny wpływ na liczbę miejsc pracy (wzrost lub utrzymanie) miał wśród organizacji realnie prowadzących działalność gospodarczą (41 procent jednostek) niż organizacji mających ją zarejestrowaną (34 procent). Również średnie utwo-

28 Sprawozdanie z wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013 w 2011 roku, Warszawa maj 2012, s . 241 .


250

Marek Świstak

rzonych i utrzymanych dzięki EFS miejsc pracy przypadające na jedną organizację były wyższe wśród organizacji praktycznie prowadzących działalność gospodarczą (odpowiednio 9,4 i 15,3 osób) niż wszystkich mających potencjalną możliwość z niej korzystania (odpowiednio 8 i 14,2 osób).29 Przeanalizowane efekty ilościowe wspierania PES w ramach PO KL odbiegają znacznie od oczekiwań. Powstaje wobec tego pytanie, co należy zrobić, aby asygno-wane środki nie były wydatkowane jedynie zgodnie z procedurami przewidzianymi dla programu, ale także wpływały realnie na rozwój PES także w wymiarze jakościo-wym. Udzielając odpowiedzi na to pytanie wypadnie skupić się na najistotniejszych problemach związanych ze wspieraniem PES. Badania ewaluacyjne realizowane także w na poziomie regionalnym zwracają uwagę na kilka takich kwestii:30

1) Działalność Ośrodków Wsparcia Ekonomii Społecznej nie jest w wystarczający sposób koordynowana. W tym przypadku należałoby dążyć do utrzymania sieci wsparcia składającej się z istniejących ośrodków. Należy przy tym wska-zać jedną instytucję, a w niej konkretne osoby odpowiedzialne za koordynację działań Ośrodków Wsparcia Ekonomii Społecznej.

2) Ekonomia społeczna jest w niewystarczający sposób osadzona w szerszym kon-tekście społeczno-instytucjonalnym.31 Powoduje to istotne problemy z związa-ne z usamodzielnieniem się PES. Rozwiązaniem byłyby partnerstwa z udziałem lokalnych JST. Mając na uwadze większą integracje PES w środowisku lokalnym wskazuje się także na konieczność częstszego korzystania z klauzul społecz-nych32 przez JST w ramach zamówień publicznych. Stosowane klauzule, mimo że stanowią pozytywne przykłady, nie pozwalają stwierdzić, iż ich skala jest wystarczająca. Jest to na tyle mało znane narzędzie, iż koniecznym jest przepro-

29 Główny Urząd Statystyczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS…, wyd . cyt ., s . 18, 19 .30 Por . Małopolskie Obserwatorium Polityki Społecznej, Sprawozdanie z badania opinii na temat skutecz-

ności realizowanych interwencji służących rozwojowi ekonomii społecznej w Małopolsce, Kraków 2011, s . 5–8; Andrzej Juros, Arkadiusz Biały, Diagnoza w zakresie współpracy instytucji rynku pracy oraz pomocy i integracji społecznej na rzecz rozwoju ekonomii społecznej na Lubelszczyźnie, Lublin 2009, s . 90–93 .

31 Por . Patrycja Antosz, Anna Szczucka, Seweryn Krupnik, Współpraca jednostek samorządu terytorialnego z podmiotami ekonomii społecznej w Małopolsce, Kraków grudzień 2012, s . 16 .

32 Klauzula społeczna w ramach zamówień publicznych polega na tym, iż zamawiający ma możliwość za-strzec, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wyłącznie wykonawcy, u których ponad 50 procent zatrudnionych pracowników stanowią osoby niepełnosprawne . Z danych Urzędu Zamówień Publicznych wynika, iż wśród zamieszczanych w Biuletynie Zamówień Publicznych 160 882 ogłoszeń przetargowych w roku 2010 oraz 171 052 ogłoszeń przetargowych w roku 2011, postępowania zawierające klauzule na podstawie art . 22 ust . 2 ustawy prawo zamówień publicznych liczyły odpowiednio 547 ogłoszeń (0,34 procenta) w roku 2010 oraz 325 ogłoszeń (0,19 procenta) w roku 2011 . Wskazuje to na niewykorzy-stany potencjał tego instrumentu, po który bardzo rzadko sięgają samorządy . Por . art . 22 ust . 2 ustawy z 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych, [w:] Dz . U . RP z 2007 roku nr 223, poz . 1655; z 2008 roku nr 171, poz . 1058, nr 220, poz . 1420, nr 227, poz . 1505; z 2009 roku nr 19, poz . 101, nr 65, poz . 545, nr 91, poz . 742, nr 157, poz . 1241, nr 206, poz . 1591, nr 219, poz . 1706, nr 223, poz . 1778, a także Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Informacja o funkcjonowaniu spółdzielni socjalnych działających na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych za okres 2010–2011 r., Warszawa 2012, s . 16 .


251


wadzenie działań promujących to rozwiązanie wśród JST wszystkich szczebli. Należy mieć na uwadze, że klauzule społeczne nie powinny mieć wyłącznie charakteru przywileju, ponieważ PES powinny konkurować z działającymi na zasadzie komercyjnej podmiotami gospodarczymi.

3) Szkolenia na rzecz dla PES są zbyt ogólnikowe. Problem polega na tym, iż bardzo często bezpłatne szkolenia w ramach projektów PO KL mają charak-ter ogólnikowy, prowadzone są przez osoby, które posiadają jedynie wiedzę teoretyczną. W tym zakresie należałoby realizować szkolenia specjalistyczne bądź szkolenia „szyte na miarę” dostosowane do potrzeb konkretnych odbior-ców. W ramach projektów szkoleniowo-promocyjnych bardzo często promo-cja przedsiębiorczości społecznej w zbyt małym stopniu koncentruje się na produktach i usługach konkretnych PES i nie dociera do przedstawicieli JST oraz przedsiębiorców.

4) Niski poziom popytu na produkty i usługi oferowane przez PES.33 Wiąże się to bardzo często z brakiem umiejętności marketingowych PES, ale także niską jakością tego co jest przez nich oferowane. Pozytywnie należy ocenić działania dotyczące promowania produktów i usług tworzonych przez PES, konieczna jest dalsza profesjonalizacja działań w tym zakresie. W tym aspekcie rekomen-duje się także wprowadzenie „przedstawiciela handlowego” podmiotu, który wspiera PES w zdobywaniu zamówień. Zastosowanie tego narzędzia wymaga analizy wyników ewaluacji dotychczas stosowanych narzędzi marketingowych w poszczególnych regionach.

PODSUMOWANIE I WNIOSKI:

Zaprezentowane wyniki badań tak ilościowych jak i jakościowych pozwalają na postawienie kilku wniosków:• Pomimo,żeśrodkiwramachPOKLwydatkowanesązgodniezprocedurami

unijnymi to ich rezultaty w zakresie autentycznego stymulowania rozwoju PES dalekie są od oczekiwanych;

• ZnaczneśrodkiwramachProgramuwydanewdużejczęścinarealizacjępro-jektów szkoleniowo-doradczych (w ramach działania 7.2.2 realizowanych jest 433 projekty na całkowitą kwotę 553,5 mln złotych)34 nie przekładają się na

33 Por . Małopolskie Obserwatorium Polityki Społecznej, Sprawozdanie z badania…, wyd . cyt ., s . 5–8; Maciej Frączek, Magdalena Pokora, Rekomendacje dla władz regionalnych w zakresie wsparcia przedsiębiorczości społecznej w Małopolsce, [w:] Maciej Frączak, Magdalena Pokora (red .), Ekonomia społeczna w Małopolsce – w stronę przedsiębiorczości społecznej, Kraków 2012, s . 114–116 .

34 Stan na 31 styczeń 2013 . Zagospodarowane w ten sposób środki w ramach poddziałania 7 .2 .2 PO KL stanowią 78,7 procent alokacji na lata 2007–2013 . Por . Stan wdrażania PO KL na 31 stycznia 2013 roku, [w:] http://www .efs .gov .pl/AnalizyRaportyPodsumowania/poziom/Documents/Postep_w_realizacji_Progra-mu_Kapital_Ludzki_wg_stanu_na_31_stycznia_2013_r .pdf [dostęp 29 .11 .2013] .


252

Marek Świstak

znaczny wzrost ilości tych podmiotów. Dzięki PO KL powstało ich dotychczas zaledwie 85 w całej Polsce. Obserwowany przyrost ilościowy nie przekłada się z kolei na konkurencyjność tych pomiotów.35 Powoduje to problemy z utrzy-maniem się takiego podmiotu na konkurencyjnym rynku;

• SukcesPESwPolscenadalnależydorzadkościzwłaszczapozakończeniujegofinansowania ze środków publicznych. Dlatego tak ważne jest, aby wspieranie ze środków unijnych ukierunkowane było na ekonomizację działań PES;

• WtokuwdrażaniaPOKLnieudałosięstworzyćskutecznychmechanizmówzapewniających podniesienie poziomu konkurencyjności PES. Kluczem do efektywnego rozwoju PES jest ich ekonomizacja, czyli (w pewnym uprosz-czeniu) uniezależnienie się od pieniędzy unijnych na rzecz rozwijania własnej działalności komercyjnej. W nowych konkursach należałoby wprowadzić kry-teria uzależniające otrzymanie środków od podniesienia konkurencyjności PES obejmowanych wsparciem;

• PESuczestniczącewprojektachPOKLuzależniająsięodwsparciapubliczne-go. Dzięki uczestnictwu w unijnych projektach PES poprawiły swoją sytuację finansową, ale jednocześnie w znacznym stopniu uzależniły się od publicz-nych pieniędzy. Wskazuje na to fakt, że przychody własne stanowią jedynie 45,6 procenta całkowitych przychodów organizacji uczestniczących w pro-jektach w stosunku do 72,8 procenta w przypadku organizacji niebiorących udziału w projektach;

• Dużaliczbaosóbobjętychszkoleniami(100410)wramachPOKLzzakre-su zakładania i prowadzenia PES w kontekście małej liczby powstałych PES wskazuje na to, że szkolenia adresowane i realizowane są mało efektywnie. Szkoleniami należałoby obejmować tylko te osoby, które faktycznie zamierzają założyć PES bądź bezpośrednio angażować się w ich działalność. Poza tym szkolenia powinny dotyczyć podnoszenia kwalifikacji związanych ze specyfiką działalności PES. Innymi słowy ilość zrealizowanych szkoleń nie przechodzi w jakość powstających PES. W przeciwnym przypadku Ośrodki Wspierania Ekonomii Społecznej tworzone na poziomie regionalnym będą kolejnym sys-temem wsparcia instytucjonalnego, którego działalność przyczyni się do zwięk-szenia zatrudnienia, ale jedynie w instytucjach, które otrzymają taki status.

• PodczasdyskusjinadsystememwspieraniaPESwnowymokresieprogramo-wania na lata 2014–2020 przy zapowiadanym36 wsparciu ekonomii społecznej

35 Por . Seweryn Krupnik, Katarzyna Osiborska, Agnieszka Pacut, Anna Szczucka, Maciej Frączek, Monitoring przedsiębiorstw społecznych w Małopolsce, Raport z badań, Kraków 2010, s . 15, a także Alina Handzlik, Bridge over troubled water, czyli rzecz o skutecznej metodzie tworzenia systemu wsparcia ekonomii społecznej w Małopolsce, [w:] Ekonomia społeczna 1 (2011), s . 24–27 .

36 Por . Programowanie perspektywy finansowej 2014–2020 – Założenia Umowy Partnerstwa (załączniki), Przyjęte przez Radę Ministrów 15 stycznia 2013, s . 17–18


253


należałoby w większym stopniu uzyskanie wsparcia uzależnić od zwiększenia poziomu ekonomizacji PES. Mając dodatkowo na uwadze, iż nowa perspektywa dla Polski jest ostatnią tak zasobną finansowo należy uznać prymat mechani-zmów rynkowych przy finansowym wspieraniu powstawania nowych PES ze środków następcy PO KL na lata 2014–2020.

BIBLIOGRAFIA

Antosz Patrycja, Szczucka Anna, Krupnik Seweryn, Współpraca jednostek samorządu tery-torialnego z podmiotami ekonomii społecznej w Małopolsce, Kraków grudzień 2012

Defourny Jacques, Przedsiębiorstwo społeczne w poszerzonej Europie: koncepcja i rzeczywistość, [w:] Rynek Pracy 1 (2005)

Frączek Maciej, Lauriusz Norbert, Ekonomia społeczna a rynek pracy, [w:] Frączak Maciej, Hausner Jerzy, Mazur Stanisław (red.), Wokół ekonomii społecznej, Kraków 2012

Frączek Maciej, Pokora Magdalena, Rekomendacje dla władz regionalnych w zakresie wspar-cia przedsiębiorczości społecznej w Małopolsce, [w:] Frączak Maciej, Pokora Magda-lena (red.), Ekonomia społeczna w Małopolsce – w stronę przedsiębiorczości społecznej, Kraków 2012

Głowacki Jakub, Sułkowski Rafał, Jak finansować ekonomię społeczną?, [w:] Frączak Maciej, Pokora Magdalena (red.), Ekonomia społeczna w Małopolsce – w stronę przedsiębiorczości społecznej, Kraków 2012

Główny Urząd Statystyczny, Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS na poziom zatrudnienia i ekonomizację podmiotów ekonomii społecznej w ramach badania SOF-1 za 2010 rok, Warszawa 2011

Handzlik Alina, Bridge over troubled water, czyli rzecz o skutecznej metodzie tworzenia systemu wsparcia ekonomii społecznej w Małopolsce, [w:] Ekonomia społeczna 1 (2011)

Hausner Jerzy, Ekonomia społeczna jako kategoria rozwoju, [w:] Ekonomia społeczna a ro-zwój 1 (2007)

Inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości społecznej, Budowanie ekosystemu sprzyjającego przedsiębiorstwom społecznym w centrum społecznej gospodarki i społecznych innowacji, [w:] KOM (2011) 682 wersja ostateczna z 25.10.2011, a także Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, [w:] KOM (2010) 2020 wersja ostateczna z 03.03.2010

Inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości społecznej, Budowanie ekosystemu sprzyjającego przedsiębiorstwom społecznym w centrum społecznej gospodarki i społecznych innowacji, [w:] KOM (2011) 682 wersja ostateczna z 25.10.2011

Irena Herbst, Finansowanie podmiotów ekonomii społecznej w Polsce, [w:] Ekonomia społeczna 4 (2012)

Juraszek-Kopacz Beata, Sienicka Anna, Zagrodzka Teresa, Ekonomizacja Organizacji pozarządowych – wyzwania i szanse okiem praktyków, [w:] Ekonomia społeczna teksty 1 (2008)

Juros Andrzej, Biały Arkadiusz, Diagnoza w zakresie współpracy instytucji rynku pracy oraz pomocy i integracji społecznej na rzecz rozwoju ekonomii społecznej na Lubelszczyźnie, Lublin 2009


254

Marek Świstak

Kaźmierczak Tomasz, Przybysz Izabela, Potkańska Dominika, Przedsiębiorstwa społeczne czynniki trwałości raport z i fazy monitoringu przedsiębiorstw społecznych, Warszawa 2011

Krupnik Seweryn, Osiborska Katarzyna, Pacut Agnieszka, Szczucka Anna, Frączek Maciej, Monitoring przedsiębiorstw społecznych w Małopolsce, Raport z badań, Kraków 2010

Krzysztof Więckiewicz, Kierunki wsparcia rozwoju ekonomii społecznej, [w:] Ekonomia społeczna 5 (2012)

Małopolskie Obserwatorium Polityki Społecznej, Sprawozdanie z badania opinii na temat skuteczności realizowanych interwencji służących rozwojowi ekonomii społecznej w Małopolsce, Kraków 2011

Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Informacja o funkcjonowaniu spółdzielni socjalnych działających na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych za okres 2010–2011 r., Warszawa 2012

Poprawa potencjału integracji społecznej na poziomie lokalnym poprzez ekonomię Społeczną, Raport na temat Polski, Grudzień 2009

Programowanie perspektywy finansowej 2014–2020 – Założenia Umowy Partnerstwa (załączniki), Przyjęte przez Radę Ministrów 15 stycznia 2013

Raport końcowy w ramach projektu: W kierunku modelu współpracy podmiotów ekonomii społecznej i instytucji finansowych, Gdańsk 2009

Sadowski Tomasz, Ekonomia społeczna w Polsce – nowe perspektywy w przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu, [w:] Rynek Pracy 3 (2005)

Sprawozdanie z wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013 w 2011 roku, Warszawa maj 2012

Stan wdrażania PO KL na 31 stycznia 2013 roku, [w:] http://www.efs.gov.pl/AnalizyRapor-tyPodsumowania/poziom/Documents/Postep_w_realizacji_Programu_Kapital_Ludz-ki_wg_stanu_na_31_stycznia_2013_r.pdf [Dostęp 29.11.2013]

Stowarzyszenie Klon / Jawor, Przedsiębiorstwo ekonomii społecznej w środowisku lokalnym, Warszawa 2008

Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013, Warsza-wa, styczeń 2013

Szopa Bogumiła, Ekonomia społeczna z perspektywy ekonomii tradycyjnej, [w:] Ekonomia społeczna 1 (2007)

Ustawa Prawo zamówień publicznych, [W:] Dz. U. RP z 2007 roku nr 223, poz. 1655; z 2008 roku nr 171, poz. 1058, nr 220, poz. 1420, nr 227, poz. 1505; z 2009 roku nr 19, poz. 101, nr 65, poz. 545, nr 91, poz. 742, nr 157, poz. 1241, nr 206, poz. 1591, nr 219, poz. 1706, nr 223, poz. 1778

Wilkin Jerzy, Czym jest gospodarka społeczna i jakie ma znaczenia we współczesnym społeczeństwie?, [w:] Ekonomia Społeczna 1 (2007)

Wygnański Jan Jakub, Ekonomizacja organizacji pozarządowych. Możliwość czy konieczność?, Klon/Jawor 2008

Wygnański Kuba przy wsparciu Piotra Frączaka, Ekonomia społeczna w Polsce – definicje, zastosowania, oczekiwania wątpliwości, [w:] Ekonomia społeczna teksty (2006)

SŁOWA KLUCZOWE: podmioty ekonomii społecznej, szkolenia, Program Operacyjny Kapitał Ludzki, ekonomizacja działalności społecznej


255

Stanisław Faliński

FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ JAKO INSTRUMENT ROZWOJU SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH MAZOWSZA

Podstawową rolę w dystrybuowaniu środków unijnych na rzecz mazowieckich jednostek samorządu terytorialnego i struktur im podległych pełni Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego, będący jednym z szesna-stu tego typu programów wchodzących w skład Narodowej Strategii Spójności. Obowiązujący do końca 2013 roku RPO WM został przyjęty jesienią roku 2011. Wcześniej był realizowany inny program operacyjny, przyjęty w roku 2007. Oba te warianty RPO WM, podobnie jak wszystkie w skali kraju programy regionalne, są finansowane ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Ogółem w ramach aktualnego RPO WM przewiduje się wydatkowanie 1 868 602 800 euro.1 Instytucją zarządzającą programem jest Zarząd Województwa Mazowieckiego. To w jego imieniu i w zakresie przez niego określonym, na bieżąco tę rolę wypełnia Departament Strategii i Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego. Jednost-ką pośredniczącą jest, specjalnie w tym celu powołana przez Sejmik Województwa Mazowieckiego, Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych. To ta wyspecjalizowana struktura administracyjna odpowiada za procedury konkursowe dotyczące wydatkowania środków unijnych. To ona ocenia wnioski podmiotów aplikujących o te środki. Ona zawiera umowy z beneficjentami. Weryfikuje płatno-ści, monitoruje i kontroluje realizowanie projektów, a także prowadzi działalność promocyjną w zakresie dostępnych na Mazowszu środków unijnych i realizowanych dzięki nim projektów.2 Konkretne projekty i przedsięwzięcia oraz odpowiadające im odpowiednie środki finansowe składające się na RPO WM, dotyczą przede wszyst-

1 Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego 2007–2013, Warszawa, grudzień 2011, s . 140, http://rpo .mazovia .pl/sites/default/files/files/article/files/RPO procent 20WM procent 20grudzie procent C procent 84 procent 202011 procent 20r .pdf [dostęp 29 .11 .2013] .

2 Tamże, s . 151 .


256


kim mazowieckich jednostek samorządu terytorialnego. Środki te dofinansowują samorządy w bardzo wielu sferach życia społeczno-ekonomicznego, wspierając je w tworzeniu warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczo-ści, upowszechnianiu i rozwijaniu infrastruktury elektroniczno-informatycznej, doskonaleniu i uzupełnianiu mazowieckiego systemu transportowego czy ochronie środowiska naturalnego. Dzięki nim następuje wzrost przestrzenno-cywilizacyjnej roli miast w regionie a mieszkający w nim ludzie podnoszą swoje kwalifikacje. Głównym celem omawianego programu jest: „poprawa konkurencyjności re-gionu i zwiększenie spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej wojewódz-twa”.3 Jego doprecyzowanie i rozwinięcie stanowią cztery cele szczegółowe:1. Rozwój gospodarki regionu, w tym gospodarki opartej na wiedzy;2. Poprawa i uzupełnienie istniejącej infrastruktury technicznej;3. Aktywizacja miast oraz obszarów atrakcyjnych turystycznie;4. Poprawa infrastruktury społecznej warunkującej rozwój kapitału ludzkiego

w regionie. Tak sformułowane cele wydają się określone właściwie i stwarzają realne szanse na to, że realizowane w oparciu o nie programy i zadania inwestycyjne istotnie wpłyną na rozwój Mazowsza jako regionu. Przeprowadzenie dokładnej analizy efektywności tych celów wymagałoby szczegółowych i żmudnych badań empirycz-nych, które wykraczają poza obszar jakim zajmuję się w niniejszym artykule. Należy jednak zaznaczyć, że doświadczenia innych regionów i państw Unii Europejskiej, a także krajów pozaeuropejskich, np. Stanów Zjednoczonych z okresu New De-al’u jednoznacznie wskazują na bardzo istotny i pozytywny wpływ inwestowania w infrastrukturę techniczną i społeczną oraz w wiedzę społeczeństwa na rozwój ekonomiczny i społeczny, tych społeczności i społeczeństw, których te inwestycje dotyczyły. Jest to znane już od starożytności, a przykłady mogą pochodzić tak z na-szego kręgu kulturowego (Grecja, Rzym) jak spoza niego (Chiny). Doświadczenia innych krajów UE wskazują także na zasadność inwestowania w turystykę. Ten kierunek przekazywania środków publicznych ma pozytywne znaczenie, nie tylko bezpośrednio ekonomiczne dla zainteresowanych tą działalnością podmiotów, ale także dla poznawania przez potencjalnych turystów regionu i całego kraju. Ma istotne znaczenie dla zwiększania wiedzy o Polsce poza jej granicami i zwiększania jej znaczenia wśród rodziny narodów europejskich. Ma więc tak walor lokalny jak regionalny i ogólnokrajowy. Cele Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego są merytorycznie zbliżone do celów zawartych w pozostałych piętnastu dotyczących

3 Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego 2007–2013, Warszawa, grudzień 2011, s . 63 140, http://rpo .mazovia .pl/sites/default/files/files/article/files/RPO procent 20WM procent 20grudzie procent C procent 84 procent 202011 procent 20r .pdf [dostęp 29 .11 .2013] .


257

Fundusze Unii Europejskiej jako instrument rozwoju samorządów terytorialnych Mazowsza

innych województw Regionalnych Programach Operacyjnych. Nie jest teraz moim celem ich szczegółowa analiza. Warto jednak o tych wynikających z Narodowej Strategii Spójności analogiach pamiętać, bowiem to one określają rolę i kierunki rozwoju polskich regionów w agendzie 2007–2013. Poszczególne RPO są zbliżone, ale – co oczywiste – nie są identyczne, dotyczą one bowiem bardzo względem siebie zróżnicowanych polskich regionów. Wyszczególnione cele szczegółowe zostały dookreślone i uprzedmiotowione poprzez sformułowanie ośmiu priorytetów, na które jest podzielony RPO WM. Ostatni z nich jest specyficzny i ma charakter „wewnętrzny”, bowiem jest nastawiony bezpośrednio na obsługę techniczno-biu-rową samego programu. Priorytetów „merytorycznych” jest siedem. Wszystkie one dotyczą samorządów terytorialnych i instytucji im podległych.4

Oto jak wyglądają największe, wybrane projekty realizowane przez samorzą-dowców ze wsparciem środkami unijnymi w ramach omawianego programu, w po-dziale na poszczególne priorytety: Pierwszy z priorytetów nosi nazwę „Tworzenie warunków dla rozwoju po-tencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na Mazowszu” i w jego ramach, jako najważniejsze, realizowane są następujące projekty: 1. Płocki Park Przemysłowo-Technologiczny. Koszt całkowity 187 009 200 zło-

tych. Realizator: Płocki Park Przemysłowo-Technologiczny S. A. W spółce tej istotne udziały kapitałowe i duży wpływ na jej funkcjonowanie ma mia-sto Płock.

2. Przyspieszenie wzrostu konkurencyjności województwa mazowieckiego, przez budowanie społeczeństwa informacyjnego gospodarki opartej na wiedzy po-przez stworzenie zintegrowanych baz wiedzy o Mazowszu. Koszt całkowity 180 000 000 złotych. Realizator: Biuro Geodety Województwa Mazowieckiego. Jednostka zależna Województwa Samorządowego zorganizowana w formie go-spodarstwa pomocniczego przy Urzędzie Marszałkowskim Województwa Ma-zowieckiego.

Priorytet drugi to „E – rozwój województwa Mazowieckiego”, do którego na-leżą: 1. Internet dla Mazowsza. Bogaty, realizowany przez Samorząd Województwa

Mazowieckiego program rozwoju sieci internetowej na terenie województwa, mający ograniczy wykluczenie internetowe w regionie. Całkowity koszt pro-jektu: 493 339 400 złotych.

4 Poniższe zestawienie dotyczy wyłącznie projektów realizowanych przez jednostki samorządu terytorial-nego lub jednostki im podległe . Nie uwzględniłem w nim wszystkich projektów zawartych w wykazie . Zestawienie powstało na podstawie Indykatywny Wykaz Indywidualnych Projektów Kluczowych dla RPO WM 2007–2013, http: rpo .mazovia .pl/sites/default/files/files/article/files_archive/20 .11 .12 procent 20r . procent 20- procent 20IWIPK procent 20RPO procent 20WM,xls [dostęp 08 .01 .2013 i 11 .01 .2013] .


258


2. Rozwój elektronicznej administracji w samorządach województwa Mazowiec-kiego. Beneficjentem jest Samorząd Województwa Mazowieckiego. Koszt cał-kowity: 60 000 000 złotych.

Trzeci to „Regionalny system transportowy”, w jego ramach są takie zadania jak: 1. Uruchomienie lotniska komunikacyjnego poprzez modernizację istniejącej

infrastruktury oraz budowę nowej związanej z obsługą samolotów i pasażerów na terenie byłego lotniska wojskowego w Modlinie (Nowy Dwór Mazowiecki). Koszt całkowity: 454 006 476 złotych. Realizator: Port Lotniczy Modlin Sp. z o.o. Jest to spółka w której istotnymi udziałowcami są dwa samorządy – Wo-jewództwo Mazowieckie i Gmina Nowy Dwór Mazowiecki. Obie te jednost-ki samorządu terytorialnego dysponują wspólnie większościowym udziałem w tej spółce.

2. Zakup kolejowego taboru pasażerskiego do obsługi połączeń regionalnych na linii Warszawskiej Kolej Dojazdowej w Warszawskim Obszarze Metropo-litalnym. Właścicielem WKD Sp. z o. o. są samorządy mazowieckie, spośród których Samorząd Województwa Mazowieckiego dysponuje w niej ponad 95 procent udziałów. Koszt całkowity: 284 232 900 złotych.

3. Zakup 11 nowych, dwukabinowych lokomotyw elektrycznych przeznaczonych do prowadzenia składów pociągów pasażerskich zmienno-kierunkowych spół-ki Koleje Mazowieckie – KM Sp. z o.o., której większościowym udziałowcem jest Samorząd Województwa. Koszt całkowity: 204 505 169 złotych.

4. Modernizacja elektrycznych zespołów trakcyjnych na rzecz tej samej spółki. Koszt całkowity: 204 355 850 złotych.

5. Poprawa regionalnego systemu transportowego przez budowę w Ciechanowie pętli łączącej drogi krajowe numer 50 i 60, drogi wojewódzkie 617 i 615 oraz siedem dróg powiatowych. Beneficjent – Samorząd Województwa Mazowiec-kiego. Koszt całkowity: 195 815 421 złotych.

6. Budowa południowej obwodnicy Radomia. Beneficjent miasto Radom. Koszt całkowity: 186 876 670 złotych.

7. Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 637 relacji Warszawa – Węgrów. Beneficjent Samorząd Województwa Mazowieckiego. Koszt całkowity: 180 000 000 złotych.

8. Budowa ulicy Nowolazurowej w Warszawie. Beneficjent miasto Stołeczne War-szawa. Koszt całkowity 175 027 944 złotych.

9. Budowa skrzyżowania drogi ekspresowej nr 2 Trasą Siekierkowską w Warsza-wie. Beneficjent m. st. Warszawa. Koszt całkowity: 158 883 800 złotych.

10. Przebudowa ulicy Modlińskiej w Warszawie. Beneficjent m. st. Warszawa. Koszt całkowity: 120 413 025 złotych.


259


Czwarty priorytet dotyczy ochrony środowiska naturalnego i energetyki, a nosi on nazwę „Środowisko, zapobieganie zagrożeniom i energetyka”. Do największych, należących do niego projektów należą:1. Budowa Zintegrowanego Systemu Gospodarki Odpadami Komunalnymi re-

gionu ciechanowskiego. Beneficjent Międzygminny Związek Regionu Ciecha-nowskiego. Koszt całkowity: 94 888 729 złotych.

2. Budowa kanalizacji sanitarnej w gminie Wiskitki oraz budowa oczyszczalni ścieków w miejscowości Guzów. Beneficjent gmina Wiskitki. Koszt całkowity: 53 836 978 złotych.

3. Stacja segregacji odpadów komunalnych miasta Ostrołęki i gmin powiatu ostrołęckiego. Beneficjent miasto Ostrołęka. Koszt całkowity: 44 031 162 złote.

4. Ochrona Kampinoskiego Parku Narodowego poprzez rozbudowę oczyszczalni ścieków Mokre Łąki w Truskawiu razem z budową kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej w gminie Izabelin. Beneficjent gmina Izabeli. Koszt całkowity: 28 373 812 złotych.

5. Budowa kanalizacji sanitarnej w gminie Żabia Wola oraz budowa oczyszczalni ścieków w gminie Żabia Wola. Beneficjent gmina Żabia Wola. Koszt całkowity: 24 992 121 złotych.

6. Przebudowa wału przeciwpowodziowego rzeki Wisły w gminie Czosnów. Benefi-cjent Samorząd Województwa Mazowieckiego. Koszt całkowity: 24 232 660 zło-tych.

7. Remont zapór bocznych Jeziora Zegrzyńskiego. Beneficjent Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie. Koszt całkowity: 21 000 000 złotych.

8. Przebudowa wału przeciwpowodziowego w gminie Maciejowice. Beneficjent Samorząd Województwa Mazowieckiego. Koszt całkowity: 20 000 000 złotych.

Piąty jest w pewnym sensie priorytetem urbanistycznym, dotyczy bowiem rozwoju miast, jako pewnego rodzaju kół zamachowych środowisk lokalnych, do których te miasta należą i regionu na który się one składają. Priorytet ten nazywa się: „Wzmocnienie roli miast w rozwoju regionu” a główne, realizowane w jego ramach przedsięwzięcia to:1. Rewitalizacja zabytkowych budynków dawnego kolegium i dawnej kolegiaty Św.

Michała w Płocku. Beneficjent miasto Płock. Koszt całkowity: 29 909 769 zło-tych.

2. Odnowa zabytkowych obiektów i przestrzeni publicznej w Szydłowcu. Bene-ficjent miasto Szydłowiec. Koszt całkowity: 29 863 883 złote.

3. Rewitalizacja Rynku Mariackiego w Węgrowie. Beneficjent miasto Węgrów. Koszt całkowity: 18 568 540 złotych.

Szósty priorytet dotyczy podnoszenia walorów kulturalno – turystycznych Mazowsza a nosi nazwę: „Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla


260


rozwoju turystyki i rekreacji”. Finansowane w jego ramach najważniejsze przed-sięwzięcia to:1. Budowa centrum kulturalno-rekreacyjnego w Muzeum Wsi Mazowieckiej

w Sierpcu, które jest jednostką organizacyjną Samorządu Województwa Mazowieckiego. Beneficjentem jest to muzeum a koszt całkowity wynosi: 62 010 806 złotych.

2. Stworzenie centrum folklorystycznego „Matecznik Mazowsze”. Beneficjentem jest Państwowy Zespół Pieśni i Tańca „Mazowsze” im. Tadeusza Sygietyńskiego w Karolinie. Koszt całkowity: 58 790 534 złote.

3. Budowa zaplecza noclegowego dla projektu „Matecznik Mazowsze”. Benefi-cjentem jest także zespół „Mazowsze”. Koszt całkowity: 23 147 969 złotych.

4. Stworzenie w skansenie radomskim trasy turystycznej. Beneficjentem jest będą-ce jednostką organizacyjną samorządu Województwa Mazowieckiego Muzeum Wsi Radomskiej w Radomiu. Koszt całkowity: 20 215 092 złote.

Priorytet siódmy jest odmienny od pozostałych. Dotyczy on bowiem bezpo-średnio mieszkańców omawianego regionu i jakości życia oraz zdrowia. Nazywa się on: „Tworzenie i poprawa warunków dla rozwoju kapitału ludzkiego”. Najważ-niejsze realizowane w jego ramach projekty to: 1. Rozbudowa Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Płocku dla którego orga-

nem założycielskim jest Samorząd Województwa Mazowieckiego. Beneficjen-tem jest ten szpital a koszt całkowity wynosi: 69 983 095 złotych.

2. Budowa Pawilonu Ginekologiczno-Położniczego w Radomskim Szpitalu Spe-cjalistycznym im. Dr Tytusa Chałubińskiego i wyposażenie tego pawilonu. Szpital ten jest jednostką organizacyjna samorządu miasta Radom. Całkowity koszt: 35 068 944 złote.

3. Rozbudowa i zakup wyposażenia Nauczycielskiego Kolegium Języków Obcych w Siedlcach. Beneficjent Samorząd Województwa Mazowieckiego. Koszt cał-kowity 14 080 461 złotych.

Analiza przedstawionych priorytetów i największych składających się na nie projektów pozwala stwierdzić, że największym z przedstawionych przedsięwzięć, którego koszt całkowity sięga prawie 500 milionów jest ten dotyczący rozwoju Internetu w regionie. Drugim, co do wielkości projektem, niewiele mniej kosztow-nym była budowa lotniska i portu lotniczego w Modlinie, na które wydano ponad 450 milionów. Trzeci to zakup dla Warszawskiej Kolei Dojazdowej nowoczesnego taboru, na który przeznaczono prawie 300 milionów. Czwarty i piąty także dotyczą transportu kolejowego. Jeden z nich to zakup za ponad 200 milionów nowocze-snych zestawów pasażerskich dla Kolei Mazowieckich a drugi – modernizacja linii tych kolei za zbliżoną kwotę. Kolejne trzy projekty dotyczą budowy dróg i każdy z nich ma kosztować bez mała 200 milionów.


261


Spośród siedmiu przeanalizowanych priorytetów RPO WM największym tak pod względem przeznaczonych na niego środków jak i pod względem ilości największych realizowanych z udziałem tych środków projektów jest priorytet trzeci – „Regionalny system transportowy”. Jest to więc jakby „priorytet wśród priorytetów” – wydaje się to bardzo istotne, ponieważ to system transportowy jest krwioobiegiem organizmu regionalnego tak pod względem gospodarczym jak i społecznym. To w ogromnej części dzięki niemu może się rozwijać gospodarka regionalna i powiązania tej gospodarki z gospodarką krajowa, europejską i świa-tową. Dzięki temu region staje się coraz atrakcyjniejszy dla inwestorów – i tych rodzimych i tych – zewnętrznych.5 Innym, także należącym do Narodowej Strategii Spójności programem, w oparciu, o który mazowieckie samorządy terytorialne wykorzystują w omawia-nym okresie planistycznym fundusze unijne, jest Program Operacyjny Kapitał Ludzki. Program ten jest realizowany dzięki środkom przekazywanym z Europej-skiego Funduszu Społecznego. Jego finansowanie odbywa się w 85 procent z EFS a w 15 procent polskich środków publicznych. Głównym celem postawionym do osiągnięcia poprzez realizacje tego programu jest wzrost zatrudnienia i spójności społecznej. PO KL dzieli się na 10 priorytetów i dzieli się na dwa zasadnicze elementy nazywane komponentami. Jeden to komponent centralny zawierający priorytety od pierwszego do piątego. Jest to część realizowana przez administrację państwo-wą. Komponent państwowy jest nastawiony na wsparcie efektywności struktur i systemów instytucjonalnych. Drugi to komponent regionalny, zawierający cztery kolejne priorytety, noszące odpowiednio nazwy: „Rynek pracy otwarty dla wszyst-kich”, „Promocja integracji społecznej”, „Regionalne kadry gospodarki”, ”Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach”. Komponent ten jest realizowany przez administrację samorządową i nastawiony na wsparcie indywidualnych ludzi oraz grup społecznych. Instytucją Zarządzająca programu jest Ministerstwo Rozwoju Regionalnego a wypadku komponentu regionalnego Instytucją Zarządzającą pierw-szego stopnia jest zarząd województwa samorządowego.6 W interesującym nas przypadku Mazowsza jest to Zarząd Województwa Mazowieckiego, gdzie instytucją

5 Por . Polityka budowy regionu konkurencyjnego. Strategie – modele – postęp technologiczny, (red .) M . Kla-mut, Wrocław 2000, passim; Domański R ., Gospodarka przestrzenna, Warszawa 2002, passim; Kuciński K ., Geografia ekonomiczna. Zarys teoretyczny, Warszawa 2002, passim; Potoczek A ., Polityka regionalna i gospodarka przestrzenna, Toruń 2003 .

6 Pozyskano z: http://www .pokl .mazowia .pl/sites/default/files/files/article/files/Program procent Ope-racyjny procent Kapita procent C5 procent 82 procent 202007 procent 20- procent 202013 procent -20 procent 20wersj procent 20obowi procent C4 procent 85zuj procent C4 procent 85ca procent 20od procent 205 procent 20grudnia procent 202011 procent 20r, procent 28po procent 20przegl procent C4 procent 85dzie procent 20 procent C5 procent 9Br procent C3 procent B3dokresowym procent 29,pdf [dostęp 14 .01 .2013] .


262


zarządzającą drugiego stopnia jest omówiona wcześniej Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych. Z jednym wszakże wyjątkiem – dla działania 6.1 tę rolę pełni Wojewódzki Urząd Pracy w Warszawie. Samorządy terytorialne – w tym także Mazowsza – i jednostki im podległe mogą korzystać ze wsparcia w ramach komponentu centralnego i komponentów regionalnych. Oczywiście z komponentów regionalnych tylko odpowiednio do swojego położenia geograficznego. Mazowieckie z mazowieckiego komponentu regionalnego a inne z odpowiednich, innych komponentów regionalnych. Agenda 2007–2013 przewiduje na komponent regionalny województwa mazowieckiego 907 076 079 euro z tego na jedno, prowadzone przez WUP w Warszawie działanie 6.1 („Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywizacji zawodowej w regionie„) przypada ponad jedną czwartą tych środków, bo 233 237 935,75 euro.7

Kolejnym wykorzystywanym przez mazowieckie samorządy terytorialne programem jest także składający się na NSS Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko. Jest to największy, czyli dysponujący największą ilością środków program, zgodnie, z którym wydatkowane są w latach 2007–2013 środki unijne w naszym kraju. Ogółem na program ten przeznaczono 37,6 miliardów euro z tego wkład unijny wynosi 27,9 miliardów (66,23 procentat całości środków) a polski 9,7 miliardów (33,77 procentat całości środków). W jego ramach jest realizowanych 15 priorytetów8, finansowanych z dwóch funduszy unijnych: Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, oraz ze środków krajowych. Instytucją Zarządzają dla tego programu jest Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zaś Instytucjami Pośredniczącymi odpowiednie, merytoryczne ministerstwa. Wśród największych projektów realizowanych w ramach PO IiŚ znalazło się wiele przedsięwzięć prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego m. in. z Mazowsza.9 W ramach realizacji priorytetu pierwszego „Gospodarka wod-no-ściekowa „ budowana była kanalizacja sanitarna, burzowa i wodociągi oraz urządzenia i zakłady, których obsłudze służą te sieci. Inwestycje takie, których koszt jednostkowy waha się granicach od około 6 do około 40 milionów euro prowadziły niewielkie gminy takie jak Radziejowice, Raszyn i Brwinów. Natomiast inwestycję ogromną, której wysokość sięga 550 milionów, prowadzi z wykorzystaniem środ-ków tego priorytetu Warszawa.

7 Pozyskano z http://pokl .mazovia .eu/g2/oryginal/2011_06/2ad0d61d70091f44a2ca02f36802c22c .pdf [dostęp14 .01 .2013] .

8 Szczegółowo opis priorytetów i podziału środków w ramach tego programu omówiono w: http://www . funduszestrukturalne . gov . pl . /NSS/programy/krajowe/poiis/ [dDostęp 14 .01 .2013] .

9 Lista projektów indywidualnych dla Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013 [online], http://www .pois .gov .pl/dokumenty/zmianywdokumentach/documents/lista_projektów_dla_pois060912 .pdf [dostęp 14 .01 .2013] .


263


Inny priorytet, w którym znajdujemy mazowieckie projekty samorządowe to priorytet siódmy „Transport przyjazny środowisku”. Realizowane z udziałem środków tego priorytetu przedsięwzięcia są zaiste ogromne a ich koszty jednost-kowe sięgają prawie 1,5 miliarda euro. Tak jest w przypadku budowy II odcinka warszawskiego metra. Inne z tych inwestycji to te dotyczące rozwoju sieci i zakupu taboru dla rozwoju transportu tramwajowego w Warszawie. Na tę formę transportu miejskiego w stolicy Polski planuje się wydać ogółem, na różne zadania inwesty-cyjne realizowane z udziałem środków priorytetu siódmego, ponad 500 milionów euro. Do tego dochodzi kolejne ponad 90 mln na Szybką Kolej Miejską. Także rozwój pozawarszawskiego transport szynowego jest w ramach tego priorytetu obficie dofinansowywany. Więcej niż 130 milionów euro kosztował zakup taboru dla spółki Koleje Mazowieckie – KM Sp. z o.o., a ponad 60 budowa bocznicy i przy-stanku kolejowego przy lotnisku w Modlinie. Mimo tego, jak widać to Warszawa jest głównym samorządowym beneficjentem tego priorytetu na Mazowszu, ale i całej Polsce. Stolica bogato korzysta również ze środków zaplanowanych ramach priory-tetu jedenastego „Kultura i dziedzictwo kulturalne”. Poprzez ten priorytet ma być realizowane przedsięwzięcie o znaczeniu zdecydowanie ponad lokalnym czy re-gionalnym a wręcz ogólnonarodowym. Mam na myśli budowę Muzeum Sztuki Nowoczesnej, która kosztuje bez mała 70 milionów euro. Innym, znajdującym oparcie w omawianym priorytecie, warszawskim projektem kulturowym, mającym porównywalne znaczenie społeczne była budowa Centrum Nauki „Kopernik”, któ-rego koszt całkowity przekracza 90 milionów euro. Odmienny charakter w stosunku do dotychczas omówionych programów ma Program Rozwoju Obszarów Wiejskich.10 Nie jest on, w przeciwieństwie do wcześ-niej omówionych programów, elementem Narodowej Strategii Spójności, czyli Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia. Nie jest też jego Jednostką Zarzą-dzającą Ministerstwo Rozwoju Regionalnego a Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jest on finansowany w części unijnej z Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich, z którego pochodzi 13 230 038 156 euro zaś całość zaplanowanych w Programie środków publicznych to 17 420 139 662 euro. Różnicę stanowią polskie środki publiczne. Do tego dochodzą środki prywatne w wysokości 7 490 998 622 euro. Ogółem na realizację PROW przewidziano do wydatkowania w latach 2007–2013, 24 911 138 284 euro.11 Jednostką pośredniczącą tego progra-mu jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z PROW za

10 PROW 2007–2013, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013, Warszawa, lipiec 2011, pas-sim, http: www .minrol .gov .pl//pol/Wsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/PROW-2007-2013/Dokumenty--analizy-raporty [dostęp 14 .012013] .

11 Tamże, s . 343 .


264


obszary wiejskie uznaje się gminy wiejskie, gminy miejsko-wiejskie z wyłączeniem miast powyżej 20 tysięcy mieszkańców oraz gminy miejskie, ale liczące do 5 tysięcy mieszkańców. To one tylko spośród gmin polskich mogą korzystać ze środków tego programu, podobnie jak mogą z niego korzystać powiaty ziemskie i województwa samorządowe. Dzieli się on na osie, tak jak inne wcześniej omawiane programy dzielą się na priorytety. Osie są cztery: „Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego”, „Poprawa środowiska naturalnego i obszarów wiejskich”, „Jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej” i „Leader”. Osie te z kolei dzielą się na działania. Pogram Rozwoju Obszarów Wiejskich jest nastawiony na wspieranie przede wszystkim indywidualnych ludzi i gospodarstw rolnych oraz małych przedsię-biorstw na obszarach wiejskich, a także różnych grup społecznych. Jednostki samorządu terytorialnego nie są głównymi beneficjentami tego programu, choć wsparcie dla nich jest jego istotną częścią. Również tych mazowieckich. W PROW można znaleźć działania zorientowane samorządowo. Pierwsze z nich, nosi nazwę ”Popieranie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa”. Jego samorządowymi beneficjentami są powiaty w zakre-sie scalania gruntów i gospodarowania nimi oraz samorządowe województwa za pośrednictwem Wojewódzkich Zarządów Melioracji i Urządzeń Wodnych w za-kresie melioracji i regulacji stosunków wodnych. Inne działanie tego programu, z którego korzystają samorządy terytorialne nosi nazwę „Odnowa i rozwój wsi”. W jego ramach samorządy wiejskie mogą liczyć na wsparcie w takich dziedzinach jak budowa i remontowanie obiektów użyteczności publicznej na wsi, kształtowanie przestrzeni publicznej, budowa i remontowanie obiektów infrastruktury technicz-nej związanej z wypełnianiem przez samorząd terytorialny funkcji turystycznych, społecznych i społeczno-kulturalnych, zakup i ochrona zabytkowych obiektów charakterystycznych dla lokalnej kultury materialnej i architektonicznej, odnowa pomników historycznych oraz kultywowanie tradycji i starych zwyczajów. Kolejne samorządowe działanie nazywa się „Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej„. Dzięki środkom z tego działania można bardzo znacząco dofinanso-wywać inwestycje i remonty w ramach wiejskiej gospodarki wodościekowej, oraz gospodarowanie odpadkami komunalnymi, a także wytwarzanie i dystrybucję energii ze źródeł odnawialnych.


265


KONKLUZJE

Przeanalizowany i zaprezentowany materiał pozwala odnieść się do postawionej na wstępie hipotezy. Potwierdziła się ona i możemy przyjąć, jako tezę twierdzenie, że wykorzystywane przez mazowieckie samorządy terytorialne fundusze Unii Eu-ropejskiej stanowią bardzo istotny czynnik rozwojowy tak samorządów lokalnych (gminy i powiaty) jak samorządu regionalnego (województwo samorządowe). Przedstawiciele wszystkich szczebli mazowieckich samorządów terytorialnych wy-korzystują te fundusze, albo indywidualnie albo grupowo poprzez zawiązywane w tej sprawie związki celowe czy też innego typu porozumienia. Wykorzystywanie przez mazowieckie jednostki samorządu terytorialnego fun-duszy unijnych dotyczy wielu sfer życia społeczno-ekonomicznego: informatyki i przepływu informacji, gospodarki wodno-ściekowej, transportu, infrastruktury drogowo-transportowej, doskonalenia i rozwoju kadr, polityki społecznej i wyrów-nywania szans, interwencji na rynku pracy, oraz kultury, nauki i oświaty. Mazow-sze, jedyny w Polsce region bardziej rozwinięty, w nowej perspektywie finansowej będzie korzystało z łagodniejszych zasad wydatkowania środków unijnych dla regionów, które właśnie zmieniły status z regionu mniej rozwiniętego na bardziej rozwinięty, tak jak wschodnie landy w Niemczech. Mazowsze nadal będzie też mogło finansować z funduszy UE inwestycje w infrastrukturę w dziedzinie ochrony środowiska, transportu i technologie informacyjno-komunikacyjne. Unijne pie-niądze nadal będzie można przeznaczać na inwestycje w sektorze kultury, a tak-że mniejsze projekty w dziedzinie rekreacji i sportu, jednak pod warunkiem, że przeciwdziałają one wykluczeniu społecznemu12. W nowych zasadach wydawania funduszu nie zmieszczą się już jednak duże projekty, jak popularne w Polsce Aqu-aparki, budowane przez gminy, które potem mają kłopoty z ich utrzymaniem. Efektywność wykorzystywania funduszów UE mierzona jest przede wszystkim wysokim stopień ich wykorzystywania. Świadczy to o umiejętności ich pozyski-wania, albo poprzez przygotowywanie stosownych wniosków przez pracowników samorządowych, albo poprzez korzystanie z usług wyspecjalizowanych firm ze-wnętrznych zajmujących się tego typu działalnością. Z tego punktu widzenia dys-kusyjna jest efektywność działań władz Mazowsza, które „wyrzuciły w beton”, czyli w nikomu nie potrzebne i sfuszerowane lotnisko w Modlinie prawie pół miliarda złotych.”13 Wysoki udział samorządów terytorialnych w wykorzystywaniu środków unijnych dowodzi też wysokiego stopnia zdolności adaptacyjnych mazowieckich

12 Za PAP Świat, http://www .bankier .pl/wiadomosc/Sa-juz-nowe-zasady-wydawania-srodkow-na-polityke-regionalna-UE-w-latach-2014-20-2886655 .html [dostęp 10 .07 .2013] .

13 P . Piskorski, Pożyczka z klasą. Z klasą biznes w tle, http://pawelpiskorski .natemat .pl/75293,pozyczka-z--klasa-z-klasa-biznes-w-tle [dostęp 18 .09 .2013] .


266


jednostek samorządu terytorialnego, polegających na umiejętności dostosowania się do warunków umożliwiających pozyskiwanie środków zewnętrznych na rozwój własnych społeczności i wspólnot. Również pod tym względem nie brakuje słów krytyki.14

Pewnego rodzaju priorytetem wśród priorytetów określających kierunki wy-datkowania pozyskiwanych przez omawiane samorządy środków jest inwesto-wanie w infrastrukturę, gdzie niezaspokojone potrzeby są najbardziej widoczne. Budowanie nowych dróg lokalnych i regionalnych oraz przechodzących przez Mazowsze dróg o znaczeniu krajowym, składa się razem na próbę tworzenia sys-temu drogowego tego regionu. System ten ma szczególne znaczenie dla budowania wspólnotowej tkanki społecznej Mazowsza i jego dalszego rozwoju gospodarczego. Zjawiskiem charakterystycznym dla procesu wykorzystywania środków unij-nych na Mazowszu w omawianej agendzie jest bardzo szerokie ich pobieranie przez miasto stołeczne Warszawę, metropolię będącą największym mazowieckim bene-ficjentem. Warszawa otrzyma z funduszy unijnych dodatkowo około 400–500 mln złotych na budowę centralnego odcinka II linii metra, którego budowę w 59 procent finansuje UE. Projekt dokończenia budowy II linii metra o wartości ok. 11 mld złotych będzie także wpisany na listę projektów do dofinansowania z funduszy unijnych w nowej perspektywie na lata 2014–2020. Metro jest projektem najdroż-szym a rząd uważa, że takie właśnie inwestycje powinno się finansować w pierwszej kolejności15. Rodzi się pytanie do rozstrzygnięcia czy efektywność tak rozumiana niedokonywana jest kosztem innych, mniejszych i słabszych samorządów? Znacznie poważniejsze jest udzielenie odpowiedzi na temat efektywności wykorzystywania przez mazowieckie samorządy terytorialne środków unijnych. W tym momencie – rok 2013 – odpowiedzialne udzielenie takiej odpowiedzi wy-daje się problematyczne, z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze – w znacznej części realizowane przez te samorządy przedsięwzięcia z wykorzystaniem środków unijnych nie zostały jeszcze zakończone tak w sensie rzeczowo – materialnym jak finansowym. Nie można, więc oceniać oddziaływania i określać skutków powstania niezakończonych projektów. Trzeba poczekać aż rozpoczęte inwestycje zostaną w pełni ukończone i zaczną wypełniać funkcje społeczno-ekonomiczne, dla któ-rych wykonywania zostały one zrealizowane. Po drugie, dla dokonania takiej oceny w rzetelny i wiarygodny sposób trzeba będzie przeprowadzić szczegółowe badania.

14 „…platformowo-peeselowski zarząd województwa do kompletnego absurdu rozbudował swoją admi-nistrację . . . w tym osławioną kilkusetosobową Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych . Ten jedyny w Polsce tego rodzaju byt nie zapobiegł oczywiście temu, że Mazowsze, jeśli chodzi o wyko-rzystywanie środków unijnych, wystartowało najpóźniej i przyznawało je w sposób budzący najwięcej kontrowersji .” Tamże .

15 Za PAP Kraj, http://www .bankier .pl/wiadomosc/Warszawa-otrzyma-z-Unii-dodatkowo-400-500-mln-zl-na-metro-2942774 .html [dostęp 20 .09 .2013] .


267


Powinny one określić, w jakim stopniu przedsięwzięcia realizowane przez mazo-wieckie jednostki samorządu terytorialnego z udziałem środków Unii oddziałują na gospodarkę i społeczności lokalne i regionalne Mazowsza. Jak wpłynęły na dynamikę rozwoju gospodarczego? Jakie spowodowały zmiany społeczne w skali lokalnej i regionalnej? Jak się zmienił rynek pracy? Jak wpłynęły na aktywność i świadomość obywatelską mieszkańców Mazowsza? W tej chwili udzielenie od-powiedzi na te pytania nie wydaje się możliwe. Odpowiedzialnie można tylko stwierdzić, że wydatkowanie środków na infrastrukturę, a na nią skierowana jest większość wykorzystywanych przez samorządy terytorialne Mazowsza środków unijnych – jest korzystne dla mieszkańców. Natomiast w jakim stopniu i tym bar-dziej: czy w stopniu optymalnym następuje to współcześnie? Odpowiedź na to pytanie jest przedwczesna z wcześniej przedstawionych powodów.

SŁOWA KLUCZOWE: Mazowsze, polityka rozwoju regionalnego, region, Narodowa Strategia Spójności, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich, fundusze unijne


269

Bogusław Plawgo

WPŁYW POLITYKI SPÓJNOŚCI NA ROZWÓJ POLSKI WSCHODNIEJ

1. WSTĘP

Dotychczasowo głównym celem polityki strukturalnej Unii Europejskiej było niwe-lowanie różnic w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego pomiędzy najbied-niejszymi a najbogatszymi regionami państw członkowskich. W tym kontekście obszarem wymagającym szczególnej uwagi ze względu na występujący dystans i pogłębiające się – w porównaniu do pozostałych regionów – różnice w poziomie rozwoju są województwa tak zwanej Polski wschodniej. Do grupy tych województw zalicza się: warmińsko-mazurskie, podlaskie, lubelskie, podkarpackie i świętokrzy-skie. Ze względu na szczególnie niski poziom rozwoju oraz jego strukturalne barie-ry niezbędne jest tworzenie w stosunku do tego obszaru odrębnych instrumentów wsparcia. Powinny być one w stanie, z jednej strony przeciwdziałać wysokiemu nasileniu problemów społeczno-gospodarczych tej części Polski, z drugiej zaś – optymalnie wspomagać wykorzystanie potencjałów rozwojowych istniejące na tym obszarze. W związku z tym województwa te zostały objęte specjalnym planem tj. Programem Operacyjnym Rozwój Polski Wschodniej na lata 2007–2013. Obecnie (11 lipca 2013 roku) Rada Ministrów przyjęła nowy dokument Strategię rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020. Aktualizacja.1 Wskazuje się w nim, iż Polska wschodnia jest obszarem szczególnego zainteresowania poli-tyki regionalnej – wymaga podejmowania dodatkowych działań, umożliwiających nadrobienie opóźnień i zdynamizowanie rozwoju. Także na poziomie operacyj-nym planowane jest specjalne wsparcie tego obszaru w perspektywie finansowej 2013–2014. We wrześniu 2013 przygotowany został projekt Programu Operacyj-

1 W . Dziemianowicz, J . Szlachta, J . Zaleski, Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006, http://www .mrr .gov .pl/rozwoj_re-gionalny/polityka_regionalna/strategia_rozwoju_polski_wschodniej_do_2020/ [dostęp 29 .09 .2013] .


270

Bogusław Plawgo

nego Polska Wschodnia i prowadzone są jego konsultacje społeczne. W aktualnej postaci przewiduje on realizację czterech zasadniczych osi priorytetowych: „In-nowacyjna Polska wschodnia”, „Przedsiębiorcza Polska wschodnia”, „Nowoczesna infrastruktura transportowa” oraz „Ponadregionalna infrastruktura kolejowa”. Ocena poszczególnych proponowanych kierunków interwencji i szczegółowych posunięć powinna uwzględniać efekty wcześniej podejmowanych działań na tere-nie Polski wschodniej, których kroki nie tylko zostały już ostatecznie wdrożone, ale można spodziewać się ich przełożenia na wskaźniki makroekonomiczne, co zawsze następuje ze znacznym opóźnieniem. Stąd głównym przedmiotem artykułu są konsekwencje wcześniejszego wsparcia Polski wschodniej. Celem rozdziału jest ocena wpływu polityki spójności realizowanej w per-spektywie 2004–2006 na rozwój regionów Polski wschodniej, w obszarze zmian społeczno-gospodarczych oraz odniesienie ich do doświadczeń dwóch innych europejskich regionów peryferyjnych: włoskiego Mezzogiorno i Wschodnich Nie-miec rozumianych jako obszar dawnej NRD. Także na przykładzie wzmiankowa-nych europejskich regionów trzeba brać pod uwagę, że efekty określonych działań prorozwojowych mogą ujawniać się ze znacznym opóźnieniem. W momencie programowania nowej perspektywy finansowej budżetu Unii Europejskiej na lata 2014–2020 nie możemy jeszcze wykorzystać ostatecznych wyników realizacji obec-nej perspektywy wdrażania polityki spójności. W związku z powyższym istotną wskazówką może być analiza skutków wywołanych pierwszym okresem wpro-wadzania polityki spójności w Polsce a zatem perspektywy 2004–2006. Artykuł opracowano w dużym stopniu na podstawie wyników badania ewaluacyjnego pt. Ocena wpływu realizacji polityki spójności perspektywy 2004–2006 na zwiększenie możliwości rozwoju społeczno-gospodarczego regionów Polski wschodniej realizo-wanego na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.2 W badaniu tym jako ekspert uczestniczył autor artykułu. Badanie zostało przeprowadzone na terenie pięciu województw Polski wschodniej: lubelskiego, podlaskiego, podkarpackiego, warmińsko-mazurskiego oraz świętokrzyskiego, jego zakończenie miało miejsce w 2010 roku. Analizą objęto krajowe, regionalne i lokalne dokumenty programowe i strategiczne, jak również wnioski o dofinansowanie i sprawozdania z realizacji projektów przeprowadzonych na obszarze Polski wschodniej. Uwzględniono także badania terenowe, w szczególności wywiady z beneficjentami projektów polityki spójności.

2 IBC Group Central Europe Holding S .A .& Białostocka Fundacja Kształcenia Kadr na zlecenie Minister-stwa Rozwoju Regionalnego, Ocena wpływu realizacji polityki spójności perspektywy 2004–2006 na zwiększenie możliwości rozwoju społeczno-gospodarczego regionów Polski wschodniej, Raport końcowy Nr 1 .085 z badania ewaluacyjnego, marzec 2010 . Pozyskano z http://www .ewaluacja .gov .pl/wyniki/documents/1_085 .pdf [dostęp 29 .11 .2013] .


271

Wpływ polityki spójności na rozwój Polski wschodniej

2. POZIOM I DYNAMIKA ROZWOJU POLSKI WSCHODNIEJ

Poziom i dynamikę rozwoju regionów Polski wschodniej należy rozpatrywać przede wszystkim z perspektywy powszechnie używanych mierników oddających stan rozwoju gospodarczego danego regionu. Są nimi poziom produktu krajowego brutto (PKB) przypadający na jednego mieszkańca oraz wartość dodana brutto (WDB) także na jednego mieszkańca (per capita). Produkt krajowy brutto per capita wytworzony w województwach Polski wschodniej w 2010 roku stanowił 78,71 procenta PKB średniej krajowej. W tym okresie Polska wschodnia wytwarzała 15,05 procenta PKB. Ten całkowity udział jednak spadał w ciągu ostatnich dekad. W 1996 roku Polska wschodnia wytwarzała 16,7 procenta PKB Polski, natomiast w roku 2003 już tylko 15,9 procenta. Co istotne także w ostatnim okresie, kiedy wdrażano politykę spójności, dynamika PKB per capita Polski wschodniej okazała się niższa niż średnio w pozostałych regionach Polski (wykres 1).

Wykres 1. Dynamika PKB per capita w Polsce i w Polsce wschodniej (rok poprzedni 100 pro-cent)

108,0107,0106,0105,0104,0103,0102,0101,0100,0

99,098,0

2006 2007 2008

POLSKA POLSKA WSCHODNIA

2009 2010

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych BDR (GUS 2012, dostęp 18.02.2013)

Wystąpił także trend malejącego udziału wartości dodanej brutto wytwarzanej w Polsce wschodniej w stosunku do wartości krajowej. Wskaźniki procentowe są tu porównywalne jak w przypadku PKB. W kolejnych latach relacja WDB zarówno w stosunku do pozostałych regionów, jak i do średniej krajowej w poszczególnych sektorach nieznacznie spada. Wydajność gospodarki Polski wschodniej we wszyst-kich sektorach gospodarki, mierzona wskaźnikami wartości dodanej brutto (WDB) na jednego mieszkańca stanowi 78,71 procenta średniej krajowej (stan na koniec 2010 roku, BDR GUS 2012, dostęp 18.02.2013)


272

Bogusław Plawgo

Dotychczas nie można zaobserwować zatem pozytywnego wpływu polity-ki spójności, który przejawiałby się zahamowaniem pogłębiania się dysproporcji rozwojowych regionów Polski wschodniej w stosunku do średniej krajowej, nie mówiąc już o odwróceniu tego trendu. W tym kontekście pojawia się kwestia na ile te niekorzystne tendencje są wspólne dla wszystkich województw zaliczanych do Polski wschodniej. Analizę tego zagadnienia warto rozpatrywać na podstawie danych przedstawiających dynamikę produktu krajowego brutto na jednego miesz-kańca w poszczególnych regionach (wykres 2).

Wykres 2. Dynamika PKB per capita w województwach Polski wschodniej (rok poprzedni 100 procent)

108,0107,0106,0105,0104,0103,0102,0101,0100,0

99,098,0

2006 2007 2008


2009 2010


Analiza dynamiki produktu krajowego brutto województw Polski wschodniej wskazuje na występowanie stosunkowo silnych podobieństw. Pomimo zróżnicowa-nej struktury gospodarczej wszystkie województwa łączy zbliżone tempo wzrostu, które – jak wykazano wyżej – pozostaje na niższym poziomie niż średnio w kraju. Obserwowany wzrost dynamiki PKB od 2009 roku (wykres 2) jest niewątpliwie pozytywnym zjawiskiem, jednakże tempo tego wzrostu jest wciąż zdecydowanie niższe niż w pozostałych regionach Polski. Świadczyć to może o tym, że interwencja w postaci wdrażania funduszy unijnych nie zapewniła dotychczas konwergencji. Z drugiej strony samo dostatnie tempo wzrostu w regionie peryferyjnym można interpretować pozytywnie, po części jako efekt oddziaływania funduszy struktural-nych. Za taką interpretacja przemawiałby prawidłowość, iż pierwsze efekty w za-kresie zmian PKB interwencji funduszy unijnych z lat 2004–2006 mogły ujawnić się prawdopodobnie właśnie od roku 2009. Takie oczekiwane opóźnienie wynika przede wszystkim ze specyfiki kontraktowania inwestycji ze środków struktural-nych oraz okresu ich realizacji. Z tej perspektywy można oczekiwać, że w kolejnych latach efekty interwencji publicznej mogą się nasilać.


273


Obraz problemów rozwojowych Polski wschodniej dopełnia wskaźnik na-kładów inwestycyjnych w przeliczeniu na głowę mieszkańca. Podczas gdy śred-nio w kraju wyniósł on w 2011 roku 6316 złotych, w Polsce wschodniej osiągnął wielkość jedynie 5411 złotych, a więc 86 procent średniej krajowej. Niski poziom inwestycji utrwala dysproporcje rozwojowe w stosunku do reszty polskich regionów (wykres 3).

Wykres 3. Poziom nakładów inwestycyjnych per capita w Polsce i w Polsce wschodniej.

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

0

2006 2007 2008


2009 2010 2011


Warto jednak zauważyć, że od 2006 roku dynamika nakładów inwestycyjnych w Polsce wschodniej przekroczyła dynamikę w pozostałych regionach. Może to być interpretowane przynajmniej w części, jako pozytywny efekt oddziaływania funduszy europejskich. Argumentem świadczącym na korzyść takiej tezy jest fakt, że zjawisko to może być wywołane stosunkowo niewielkim przyrostem nakładów inwestycyjnych (w ujęciu bezwzględnym), ale odnoszącym się do niskiej podsta-wy wyjściowej w Polsce wschodniej. W przyszłości ze względu na duże deficyty rozwojowe makroregionu Polski wschodniej, przyrosty będące efektem wsparcia w postaci funduszy strukturalnych powinny być zdecydowanie silniej odczuwalne, podobnie jak w innych słabo rozwiniętych regionach. Kolejnym istotnym aspektem oceny potencjału rozwojowego województw Pol-ski wschodniej jest stan i tendencje zmian w zakresie budowy gospodarki opartej na wiedzy i innowacjach. Właściwym miernikiem w tym zakresie są nakłady na działalność badawczo-rozwojową. W Polsce wschodniej wyniosły one w 2011 roku zaledwie 12,01 procent ogółu nakładów na ten rodzaj działalności w kraju (spadek w stosunku do 2010 roku o 0,62 procenta), co w zestawieniu z liczbą ludności i wskaźnikami działalności produkcyjnej jest wartością stosunkowo niską. Poziom


274

Bogusław Plawgo

nakładów na działalność B+R jest przy tym silnie zróżnicowany wewnątrz samego makroregionu. Udział nakładów na działalność badawczo-rozwojową w stosunku do nakładów ogółem w kraju, był w roku 2011 najniższy w województwie święto-krzyskim i podlaskim odpowiednio 1,22 procenta i 1,19 procenta, zaś najwyższy w podkarpackim 4,64 procenta (por. wykres 4). Największy wzrost, bo o blisko 2 procenta, w stosunku do pozostałych województw zanotowało właśnie wojewódz-two podkarpackie.

Wykres 4. Udział nakładów na działalność B+R w nakładach ogółem w kraju (w procentach).

2006 2007 2008 2009 20112010

LUBELSKIE

PODKARPACKIE

PODLASKIE

ŚWIĘTOKRZYSKIE

WARMIŃSKO-MAZURSKIE

5,0%

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%


Nakłady na działalność badawczo-rozwojową w Polsce wschodniej są niskie i stanowią niewielki odsetek nakładów ponoszonych w kraju ogółem. Pewien wzrost udziału regionów wschodnich w nakładach na działalność badawczo-roz-wojową (od 8 procent w 2006 roku do 12 procent w 2011 roku) zaobserwowany od 2006 roku można przypisać interwencji oddziaływania funduszy strukturalnych. Szczególnie wyróżnia się w tym względzie województwo podkarpackie, które już pokonało dystans do wiodących regionów w kraju pod względem nakładów na B+R, a także poziomu innowacyjności, o czym świadczą inne badania (Por. B. Plawgo i in., Regionalne systemy innowacji w Polsce, PARP, Warszawa 2013). Wy-soka dynamika nakładów na działalność badawczo-rozwojowa w województwie podkarpackim wynika z szybkiego rozwoju sektora przemysłowego, także zwią-zanego z klastrem „Dolina lotnicza”. Dzięki pozwowi nowoczesnego sektora prze-mysłowego w regionie szybko rosną nakłady na działalność badawczo-rozwojowa w sektorze przedsiębiorstw, co wyraźnie odróżnia go od pozostałych regionów Polski wschodniej. O strukturalnych różnicach pomiędzy regionami Polski wschodniej i reszty kraju świadczą także dane dotyczące struktury pracujących (tabela 1).


275


Tab. 1. Struktura pracujących w sektorach gospodarczych w Polsce i w Polsce wschodniej w procent (roku 2008–2011)

2008 2011

rolnictwo przemysł usługi rolnictwo przemysł usługi

Polska 13,97 31,89 54,14 12,68 30,59 56,72

Polska wschodnia 24,09 27,18 48,73 22,37 27,03 50,59


W strukturze pracujących można przede wszystkim dostrzec istotne dyspro-porcje w zakresie znacznie wyższego udziału zatrudnienia w rolnictwie w regio-nach w Polski wschodniej. Udział ten na przestrzeni analizowanych lat się obniżył (z 24,09 procenta do 22,37 procenta), ale proces tych był jednak wolniejszy niż średnio w Polsce. Można zauważyć zatem pozytywne zmiany strukturalne, ale nie na tyle silne, aby zmniejszyć dystans do innych regionów. Wysoki udział rolnictwa w strukturze gospodarczej niewątpliwie można tłumaczyć uwarunkowaniami hi-storycznymi – względnie niskim poziomem uprzemysłowienia obszaru dzisiejszej Polski wschodniej. Jednakże powolne tempo obniżania się tego udziału świadczy przede wszystkim o niedostatecznie dynamicznym obecnie rozwoju pozarolni-czych rodzajów działalności. Zapewne rzutuje na to niska zdolność do wewnętrz-nej akumulacji kapitału jak i niska atrakcyjność inwestycyjna z punktu widzenia kapitału zewnętrznego, w szczególności zagranicznego. Analiza zmian PKB i WDB potwierdza względnie negatywne trendy rozwojowe Polski wschodniej. W analizo-wanym okresie obserwuje się powiększanie dystansu rozwojowego w stosunku do reszty kraju. Udział rolnictwa w tworzeniu WDB jest prawie dwukrotnie wyższy niż w całym kraju, a tempo jego spadku nieco niższe. Z drugiej strony bezwzględne przyrosty wartości wskaźników na przestrzeni lat 2003–2008 świadczą, iż obszar ten rozwija się, jednakże dynamika wzrostu jest wolniejsza niż w pozostałych regio-nach. Korzystne tendencje ujawniły się szczególnie w zakresie dynamiki nakładów inwestycyjnych. Te pozytywne zmiany – podobnie jak silny wzrost nakładów na działalność badawczo-rozwojowa w województwie podkarpackim – można przy-pisać polityce spójności.

3. POLITYKA SPÓJNOŚCI W POLSCE WSCHODNIEJ W LATACH 2004–2006

Wdrażanie Narodowego Planu Rozwoju/Podstaw Wsparcia Wspólnoty na obszarze Polski wschodniej realizowane było przy pomocy sześciu Programów Operacyj-nych i ich dokumentów wykonawczych zwanych Uzupełnieniami:


276

Bogusław Plawgo

- Sektorowy Program Operacyjny – Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL)- Sektorowy Program Operacyjny – Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw

(SPO WKP)- Sektorowy Program Operacyjny – Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora

Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich (SPO ROL)- Sektorowy Program Operacyjny – Transport (SPO TRANSPORT)- Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR)- Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa (SPO RYBY)oraz- Program Operacyjny Inicjatywy Wspólnotowej Equal - Program Inicjatywy Wspólnotowej Interreg- Strategię wykorzystania Funduszu Spójności - PO – Pomoc techniczna. W okresie 2004–2006 w ramach całokształtu polityki spójności na terenie Pol-ski wschodniej rozdysponowano 7395,6 mln złotych. Jednocześnie spowodowało to uruchomienie funduszy beneficjentów w wysokości 6769,2 mln złotych. Oznacza to, że na pięć województw Polski wchodzących w skład makroregionu przypadło około 14 procent całości środków rozdysponowanych w ramach NPR 2004–2006.3 Na wykresie 5 zaprezentowano wielkości wsparcia oraz wartości projektów reali-zowanych w poszczególnych województwach.

Wykres 5. Wartości projektów oraz wartości dofinansowania w ramach NPR 2004–2006 w mln złotych

3 658 019

2 659 879 2 458 740 2 267 252

3 440 383

1 874 985

1 059 0061 200 6781 487 2191 962 653

lubelskie

podkarpack

ie

podlaskie

święto

krzyskie

warmińsk

o-mazu

rskie

Wartość projektów Wartość dofinansowania

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zebranych w ramach raportu końcowego z badania ewaluacyjnego: Ocena wpływu realizacji polityki spójności perspektywy 2004–2006 na zwiększenie możliwości rozwoju społeczno-gospodarczego regio-nów Polski wschodniej, przeprowadzonego w okresie 21 sierpnia 2009 – 15 marca 2010 roku Realizatorem badania jest Konsorcjum w składzie: IBC Group Central Europe Holding S.A.& Białostocka Fundacja Kształcenia Kadr

3 IBC Group Central Europe Holding S .A .& Białostocka Fundacja Kształcenia Kadr na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Ocena wpływu realizacji polityki spójności perspektywy 2004–2006…, wyd . cyt .


277


Należy zaznaczyć, że podane wartości mają charakter szacunkowy. Autorzy cytowanego badania ewaluacyjnego zastrzegają, iż ze względu na sposób gromadze-nia danych przez instytucje centralne niemożliwe jest określenie dokładnych kwot alokacji oraz ich terytorialnego rozmieszczenia. Zależnie od sposobów eliminacji błędów konstrukcyjnych baz danych uzyskuje się kwoty różniące się od 100 do 400 mln złotych. Jednakże ogólna struktura wydatków, niezależnie od sposobu badania pozostaje zbliżona. Średnia wysokość dofinansowania projektów współfinansowa-nych z funduszy europejskich w pięciu analizowanych województwach wyniosła 52,21 procenta. Najwyższy udział dofinansowania z publicznych środków wspól-notowych wystąpił w województwie podkarpackim (55,91 procenta). Ponadprze-ciętny udział dofinansowania w wartości zrealizowanych projektów miał miejsce także w województwie warmińsko-mazurskim (54,50 procenta) i lubelskim (53,65 procenta). Poniżej średniej udział dofinansowania zanotowano w województwie podlaskim (48,83 procenta) i świętokrzyskim (46,71 procenta).W porównaniu z resztą kraju są to wyniki zadowalające. Trzy województwa: świętokrzyskie, pod-laskie i warmińsko-mazurskie to województwa o najwyższym w kraju odsetku kapitału własnego przeznaczanego na realizację projektów. Sama wartość zrealizowanych projektów, a nawet udział dofinansowania z fun-duszy strukturalnych, nie w pełni odzwierciedlają intensywność oddziaływania polityki spójności na rozwój Polski wschodniej. Wydaje się, że właściwą miarą do oceny takiego oddziaływania, w tym porównań międzyregionalnych, jest wskaźnik wartości dofinansowania projektów z funduszy europejskich w przeliczeniu na jednego mieszkańca danego regionu. Wartość dofinansowania projektów, na które zawarto umowy w przeliczeniu na jednego mieszkańca w Polsce, szacowana jest na kwotę 1302 złotych.4 Wartość projektów w 11 województwach Polski (z wyłącze-niem województw Polski wschodniej) wyniosła 1395 złotych per capita (tj. 107,1 procenta średniej krajowej), natomiast w województwach Polski wschodniej 1098 złotych per capita (tj. 84,3 procenta średniej). Oznacza to, że całkowite wsparcie regionów Polski wschodniej okazało się niższe niż wsparcie realizowane na pozo-stałym obszarze kraju. Przy tym należy zauważyć duże zróżnicowanie pomiędzy poszczególnymi województwami. Najwyższą wartość per capita odnotowano w wo-jewództwie warmińsko-mazurskim, gdzie wyniosła ona 1460 złotych. Pozostałe cztery województwa osiągnęły wynik niższy, także istotnie poniżej średniej dla kraju. Województwo podkarpackie odnotowało wartość wsparcia na poziomie 955 złotych per capita, co stanowiło drugi najgorszy wynik w kraju. Oznacza to, iż w okresie programowania 2004–2008 relatywnie więcej środków pomocowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca trafiało do regionów o wyższym poziomie

4 Na podstawie danych ze Sprawozdania z realizacji w 2008 roku Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004–2006, MRR, maj 2009, str . 182 .


278

Bogusław Plawgo

rozwoju gospodarczego. Można nawet zauważyć dodatni związek pomiędzy war-tością umów i poziomem regionalnego PKB. Różnice te spowodowane są przede wszystkim dużą wartością umów podpisanych w ramach Funduszu Spójności, SPO Transport oraz SPO WKP w regionach rozwiniętych. Dane na ten temat przedsta-wiono na wykresie 6.

Wykres 5. Średnia wysokość dofinansowania w tys. PLN w przeliczeniu na jeden projekt w NPR 2004–2006

0 500

570warm .-maz .

świętokrzyskie

podlaskie

podkarpackie

lubelskie

zachodniopomorskie

wielkopolskie

śląskie

pomorskie

opolskie

mazowieckie

małopolskie

łódzkie

lubuskie

kujawsko-pomorskie

dolnośląskie

312

218

553

259

720

501

562

443

674

591

519

766

440

1177

1000 1500 2000

1618

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Sprawozdania z realizacji w 2008 r. NPR na lata 2004–2006, wyd. cyt.

W pięciu województwach Polski wschodniej średnia wysokość dofinansowania w przeliczeniu na jeden projekt w perspektywie 2004–2006 wynosiła około 385 tys. złotych. Tymczasem w pozostałych województwach wartość ta była dużo wyższa i wynosiła 728 tys. złotych. Sytuację tę w kontekście regionów wschodnich można ocenić, jako przejaw rozproszenia środków na dużą liczbę projektów o niewiel-kiej wielkości. Największą koncentrację środków, zbliżoną do średniej krajowej, osiągnięto jedynie w województwach podkarpackim i warmińsko-mazurskim. Trzy pozostałe województwa odnotowały wyniki najniższe w kraju. W podlaskim średnia wartość realizowanego projektu wyniosła 228 tys., w lubelskie 259 tys.,


279


a w świętokrzyskim 312 tys. na projekt. Zatem szczególnie w tych województwach musiała następować duża fragmentaryzacja realizowanych projektów i trudności w zapewnieniu ich komplementarności. Powyższa sytuacja w dużej mierze wynika z faktu, że w badanych województwach nie realizowano dużych inwestycji z Fun-duszu Spójności i SPO Transport, natomiast bardzo duży odsetek zrealizowanych projektów stanowiły niewielkie wartościowo projekty w ramach SPO ROL. Moż-na zatem zauważyć, iż w województwach najbiedniejszych istnieje tendencja do wspierania w większym stopniu, niż ma to miejsce w innych regionach, małych inwestycji, w tym inwestycji z zakresu infrastruktury społecznej. Bez komplemen-tarnych inwestycji w zakresie wspomagania przekształceń na rynku pracy, wzrostu poziomu edukacji, przekształceń na obszarach wiejskich oraz budowy powiązań infrastrukturalnych z krajowymi i europejskimi ośrodkami wzrostu, taka struktura wydatków nie zwiększa szans na wzrost poziomu inwestycji w pozarolnicze i poza publiczne sfery działalności, nie sprzyja przyspieszeniu procesu zmian struktural-nych a tym samym nie wspomaga procesu konwergencji w relacjach europejskich i wewnątrz krajowych. W tym kontekście należy podkreślić przykład wykorzysta-nia Funduszu Spójności gdzie uderzający jest niski poziom jego wykorzystania w makroregionie Polski wschodniej. Jedynie 4 procent całości dofinansowania UE w ramach Funduszu Spójności w Polsce została wykorzystana przez pięć wschod-nich województw. Podczas gdy w pozostałych 11 województwach Polski średnio 38 procent całości dofinansowania UE stanowiły środki z Funduszu Spójności, w pięciu badanych województwach stanowiło średnio tylko 9 procent środków.5 Dane te stanowią istotna przesłankę do oceny racjonalności decyzji o kierunkach przeznaczenia Funduszu Spójności na szczeblu centralnym. Głównym celem eu-ropejskiego Funduszu Spójności jest bowiem rozwój infrastruktury transportowej z poszanowaniem środowiska naturalnego oraz jego ochrona. Z uwagi na zły stan sieci transportowej oraz wysokie walory środowiska naturalnego regionu, Fundusz Spójności wydawał się być właściwym źródłem finansowania powiązań komuni-kacyjnych Polski wschodniej z resztą kraju.

4. OPINIE BENEFICJENTÓW O SKUTECZNOŚCI POLITYKI SPÓJNOŚCI W POLSCE WSCHODNIEJ Ocena wpływu polityki spójności na rozwój Polski wschodniej przez pryzmat wskaźników statystycznych nie może uwzględniać wszystkich aspektów procesów rozwojowych. Dodatkowo należy podkreślić, że efekty podejmowanych inwestycji

5 Raport końcowym z badania ewaluacyjnego Ocena wpływu realizacji polityki spójności…, wyd . cyt .


280

Bogusław Plawgo

mogą przynosić wymierne statystycznie rezultaty dopiero w dłuższym okresie. Stąd istotnego znaczenia nabierają opinie zainteresowanych beneficjentów, co do skuteczności interwencji podejmowanych na terenie regionów Polski wschodniej. W ramach relacjonowanego badania Ocena wpływu realizacji polityki spójności perspektywy 2004–2006 na zwiększenie myśliwości rozwoju społeczno-gospodarczego regionów Polski wschodniej przeprowadzono między innymi badanie ankietowe (CATI) beneficjentów interwencji publicznej na obszarze Polski wschodniej. Ba-danie objęło grupę 1600 podmiotów. Beneficjentów poszczególnych Programów Operacyjnych zapytano czy zrealizowany przez nich projekt przyczynił się do wzmocnienia potencjału ich regionu rozumianego jako dane województwo. Re-spondentami badania byli przedstawiciele firm i instytucji, działających na terenie danego obszaru posiadający istotna wiedzę o potencjalnych zmianach zachodzące z bezpośrednim otoczeniu realizowanych projektów (wykres 7).

Wykres 7. Opinie o wpływie projektów realizowanych w Polsce wschodniej na rozwój po-szczególnych województw

ZintegrowanyProgram Operacyjny

Rozwoju Regionalnego

Wzrostkonkurencyjnościprzedsiębiorstw

Rozwój zasobów ludzkich

Modernizacjasektora

żywnościowegoi rozwój wsi

Interreg

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Nie wiem /trudno powiedzić

Nie

Tak

2%4,5%

91,2%

2%

18,1%

68,4%

2%5,1%

90,6%

2%

8,7%

89,5%

2%4,8%

95,2%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zebranych w ramach Raportu „Ocena wpływu realizacji polityki spójności …”, wyd. cyt.

Interesujące, że respondenci oceniając wpływ poszczególnych Programów Operacyjnych na rozwój swoich województw najgorzej ocenili PO Wzrost Kon-kurencyjności Przedsiębiorstw, który w swoich założeniach wspierając potencjał


281


firm powinien w największym stopniu poprawiać regionalna konkurencyjność. Można taką ocenę przypisać z jednej strony preferencjom w zakresie inwestycji infrastrukturalnych, które są w pewnym sensie bardziej „widoczne”. Z drugiej zaś można mieć podejrzenia co do nie w pełni skutecznego wydatkowania środków w ramach wzmiankowanego programu. Niezależnie jednak od powyższych za-strzeżeń według opinii większość respondentów wystąpił istotny pozytywny wpływ funduszy europejskich na wzmocnienie potencjału województw. W badaniu zano-towano przeciętnie 87,3 procenta opinii pozytywnych, przy czym najczęściej taką opinię deklarowali respondenci z województwa podlaskiego (89,7 procenta) i war-mińsko-mazurskiego (89,6 procenta), a najrzadziej – respondenci z województwa podkarpackiego (81,2 procenta). Także najwięcej sceptycznych opinii pojawiło się w województwie podkarpackim, bowiem aż 9,4 procenta respondentów wyraziło pogląd, że ich projekt nie przyczynił się do wzrostu potencjału ich regionu. Istnieje w tym kontekście domniemanie, iż niektóre projekty mogły być realizowana tylko dla samego pozyskiwania i wydatkowania środków bez wystarczającej refleksji na temat ich oddziaływania. Rozkład odpowiedzi na pytanie o wpływ interwencji współfinansowanej z fun-duszy UE na rozwój całego makroregionu Polski Wschodniej wykazuje znacznie bardziej zrównoważony rozkład. Przy niewielkiej (przeciętnie 5 procent) przewa-dze odpowiedzi pozytywnych, wypowiedzi respondentów mniej więcej w sposób podobny wskazują na odpowiedzi pozytywne, neutralne i negatywne. Ponownie jednak najwięcej negatywnych ocen występuje w województwie podkarpackim (ogółem 31,9 procenta), a najmniej w świętokrzyskim, gdzie na pozytywne od-działywania interwencji na rozwój Polski Wschodniej wskazało 34 procent re-spondentów, podczas gdy takich odpowiedzi w województwie podkarpackim było 23 procent. Przedstawione wyniki ocen skuteczności oddziaływania polityki spójności na rozwój poszczególnych województw jak i całej Polski wschodniej można z jednej strony interpretować, jako wyraz jej wysokiej efektywności w wymiarze lokal-nym i wojewódzkim, z drugiej zaś stosunkowo niewielkiego oddziaływania na poprawę sytuacji rozwojowej całego makroregionu. Zapewne w znacznym stopniu wspólnotowa interwencja publiczna skoncentrowana była na realizacji projektów o ograniczonym zasięgu, mających niewielki wpływ na niwelowanie istniejącego dystansu rozwojowego w stosunku do pozostałych regionów kraju. Wyżej dys-kutowane niewielkie rozmiary pojedynczych projektów także potwierdzają, że interwencje należy uznać za mające głównie zasięg punktowy, lokalny, bez szer-szego, ponadregionalnego kontekstu. Na podstawie przeprowadzonych badań nie sposób w pełni jednoznacznie ocenić większego krytycyzmu, co do skuteczności polityki spójności odnotowanego w województwie podkarpackim. Szczególnie, iż


282

Bogusław Plawgo

dane dotyczące obiektywnych zmianach rozwojowych w odniesieniu do tego re-gionu (także omawiane w pierwszej części artykułu) wskazują na poprawę sytuacji województwa. Sugeruje to potrzebę dalszych badań w tym zakresie. Przy czym można postawić hipotezę, iż przynajmniej po części większy krytycyzm respon-dentów z województwa podkarpackiego w stosunku do interwencji publicznej jest warunkowany wzmiankowanymi wyżej większymi niż w innych województwach sukcesami sektora prywatnego szczególnie związanego z branżą lotniczą. Ważnym aspektem oceny oddziaływania polityki spójności na rozwój regio-nalny jest kwestia trwałości zrealizowanych projektów. Badanie beneficjentów ujawniło, że znaczna część zrealizowanych projektów nie będzie kontynuowana (wykres 9). Ujawniony wysoki udział projektów zrealizowanych w ramach polityki spójno-ści w Polsce wschodniej, które nie znalazły kontynuacji wskazuje, że podejmowane interwencje nie zawsze były podejmowane w szerszym kontekście z zapewnieniem trwałości ich rezultatów. Można domniemywać, iż w wielu przypadkach dokonywa-no punktowych inwestycji rozwiązujących określone problemy o zasięgu lokalnym czy regionalnym bez właściwego uwzględniania wpływu na budowanie trwałego potencjału społeczno-gospodarczego Polski wschodniej. Zaspokajanie bieżących

Wykres 8. Opinie o wpływie realizowanych projektów na rozwój makroregionu Polski wschodniej

Razem Lubelskie Podlaskie Podkarpackie ŚwiętokrzyskieWarmińsko--mazurskie

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Nie wiem /trudno powiedzić

Bardzo dużym

Dużym

Przeciętnym

Małym

W bardzo małym

18%

5%

25%

26%

15%

11,1%

20%

5%

24%

25%

15%

11,5%

13%

6%

27%

27%

17%

10,3%

17%

3%

29%

27%

14%

10,8%

18%

4%

19%

26%

19%

12,9%

16%

8%

26%

30%

12%

7,9%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zebranych w ramach Raportu „Ocena wpływu realizacji polityki spójności …”, wyd. cyt.


283


potrzeb w ograniczonym stopniu przyczyniać się może do niwelowania różnic rozwojowych makroregionu wschodniego w stosunku do reszty kraju. Należy ocze-kiwać, iż w przyszłości interwencje będą w większym stopniu budowały podstawy trwałego rozwoju w długim okresie.

5. DOŚWIADCZENIA ZAGRANICZNE WE WSPIERANIU REGIONÓW PERYFERYJNYCH

Wdrażanie polityki spójności w Polsce wschodniej powinno wykorzystywać do-świadczenia interwencji w innych regionach peryferyjnych, gdzie tego typu oddzia-ływania mają dłuższą tradycję. W szczególności skuteczność interwencji publicznej w znacznym stopniu może być podnoszona poprzez wykorzystanie bogatych do-świadczeń UE w zakresie ożywiania podobnych obszarów problemowych. Wydaje się, że można wskazać co najmniej dwa przykłady, które mogą stanowić punkt odniesienia do analizy interwencji w Polsce wschodniej. Są to włoskie Mezzogiorno i Wschodnie Niemcy. Choć z punktu widzenia tradycji rozwojowych, struktury społecznej i gospodarczej występują w tych obszarach istotne różnice to jednak

Wykres 9. Opinie o trwałości projektów realizowanych w Polsce wschodniej

Tak, ze środków własnych Tak, ze środków unijnych Tak, częściowo ze środków własnych, częściowo z unijnych

Nie, bo projekt był jednorazowym przedsięwzięciem Nie są kontynuowane z innego powodu Nie wiem / trudno powiedzieć

Świętokrzyskie

Podkarpackie

Warmińsko-mazurskie

Podlaskie

Lubelskie

Razem

0%

24,7%

25,7%

22,4%

27,2%

22,1%

23,8%

15%

11%

8%

10%

10%

10%

25%

25%

24%

23%

25% 11%

24% 5%

35% 1%

36% 2%

43% 3%

39% 1%

29% 2%

35% 2%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zebranych w ramach Raportu „Ocena wpływu realizacji polityki spójności …, wyd. cyt.


284

Bogusław Plawgo

wydaje się, że właśnie wspólnie z Polską wschodnią mogą być one rozpatrywane jako trzy największe regionalne obszary problemowe w UE. Różnice rozwojowe pomiędzy Mezzogiorno i Niemcami Wschodnimi były podnoszone w literaturze, jednak niektórzy autorzy słusznie wskazują, iż jeśli za punkt widzenia przyjmiemy źródła barier rozwojowych to w omawianych regionach znajdziemy więcej po-dobieństw niż różnic. Podobieństwa tych regionów w zakresie źródeł opóźnienia rozwojowego można sprowadzić do następujących elementów: 1) niekorzystna lokalizacja; 2) zbyt wysokie płace w stosunku do wydajności; 3) nadmierne wydatki krajowe na bieżącą konsumpcję i inwestycje nieprodukcyjne. Tak zdiagnozowane pierwotne bariery rozwojowe, zapewne przynajmniej w części odnoszą się także do Polski wschodniej. Zatem doświadczenia interwencji publicznej na tych obszarach mogą być z pożytkiem wykorzystane do interpretacji polityki spójności w Polsce wschodniej. A. Kukliński, pisząc o wszystkich trzech omawianych regionach problemowych (Mezzogiorno, Niemcy Wschodnie, Polska Wschodnia) stwierdza, że regiony te mają wspólny genus proximmum. Są przykła-dami procesów długiego trwania, które stworzyły największe europejskie Regionalne Węzły Gordyjski.6 Autor proponuje wprowadzenie pojęcia Potrójnego Europejskie-go Mezzogiorno argumentując, iż analizy tak rozumianego obiektu posiadają wiele walorów teoretycznych, empirycznych i pragmatycznych. Zasadne jest faktycznie prowadzenie porównawczych analiz powyższych regionów, w tym skuteczności polityk publicznych. Rozważania porównawcze tych regionów powinny stać się podstawą dalszych decyzji odnośnie polityki wsparcia rozwoju. Zidentyfikowane określone pozytywne, ale także negatywne doświadczenia mogą stać się podsta-wą wyciagnięcia konstruktywnych wniosków w zakresie kształtowania przyszłej polityki interwencji. W tym kontekście najwięcej doświadczeń i w konsekwencji możliwości wypro-wadzania wniosków nie zawsze pozytywnych daje przykład południowych Włoch. Istnieje prawie powszechne przekonanie, iż europejska polityka spójności odniosła w Mezzogiorno spektakularną porażkę. Piśmiennictwo w tym zakresie jest bardzo bogate, w polskiej literaturze szerzej pisze o tym na przykład A. Gąsior-Niemiec.7 Literatura generalnie potwierdza brak konwergencji włoskich regionów południa (Mezzogiormno) i północy. Raczej podkreśla się sukcesy rozwojowe niektórych regionów północnych, zaś przytacza wiele przykładów na niepowodzenia polityki spójności na południu kraju. Obecnie jednak, także dzięki upływowi czasu i pew-nym zmianom włoskiej statystyki publicznej mamy możliwość analizować zmiany

6 A . Kukliński, Węzły Gordyjskie – Nowa Trajektoria. Program Przyszłość Regionów. Potrójne Europejskie Mez-zogiorno, [w:] Rozwój regionalny, polityka regionalna, studia regionalne – nowe interpretacje, (red .) P . Ar-tymowskiej, A . Kuklińskiego i P . Żubera, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2011, s . 169 . Pozyskano z http://www .euroreg .uw .edu .pl [dostęp 29 .11 .2013] .

7 A . Gąsior-Niemiec, Mezzogiorno – Próba reinterpretacji, Studia Regionalne i Lokalne nr 1/2003 .


285


w długim okresie 1980–2007 w oparciu o jednolite i najbardziej aktualne dane statystyczne. W tym dwudziestosiedmioletnim przedziale czasu średnia roczna stopa wzrostu PKB w regionach Mezzogiorno okazała się o około pół punktu pro-centowego niższa niż w pozostałych regionach (centralno-północnych). Średnie tempo wzrostu Mezzogiorno wyniosło bowiem w tym okresie 1,4 procenta zaś w pozostałych 1,8 procenta. Zatem dystans rozwojowy powiększył się. Jednakże, jeśli uwzględnić podział analizowanego okresu na krótsze odcinki czasowe skore-lowane także z okresami planowania budżetowego UE, to okazuje się, że od połowy lat dziewięćdziesiątych dystans rozwojowy Mezzogiorno się nie powiększa, a nawet maleje. W latach 1996–2007 stopa wzrostu PKB w Mezzogiornio wyniosła średnio 1,4 procenta, zaś w pozostałych regionach 1,5 procenta. Ten okres można określić jako czas doganiania (catching-up). Szczególnie w relacji per capita, tempo wzrostu PKB Mezzogiorno okazało się wyższe niż innych regionów. Wynikało to z jednej strony z utrzymania stosunkowo wysokiego tempa wzrostu PKB w regionach po-łudniowych, z drugiej zaś z procesów migracyjnych, które sprzyjały zwiększaniu się produktu na mieszkańca. Wprawdzie ten okres doganiania nie zneutralizował dystansu rozwojowego dzielącego południowe i północne regiony Włoch, ale sta-nowi dowód na możliwości konwergencji. Bliższe analizy okresu programowania funduszy europejskich1996–2004 wskazały, że w tym czasie postępował proces doganiania przez Mezzogiorno reszty kraju. Niektórzy autorzy przypisują ten fakt temu, iż w tym okresie polityka spójności została zmodernizowana i nastawiona na regiony. W szczególności badania S. Loddo8 na temat funduszy strukturalnych i regionalnej konwergencji we Włoszech potwierdziły, iż polityka spójności miała pozytywny wpływ na proces regionalnej konwergencji we Włoszech w okresie 1996–2004. Analizując poszczególne elementy polityki spójności zauważono, że wydatki alokowane w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wywoływały średniookresowe pozytywne i znaczące efekty. Autorzy badań interpretują to jako sukces inwestycji infrastrukturalnych i w mniejszym stopniu tych związanych ze wsparciem sektora małych i średnich przedsiębiorstw w wypełnianiu przepaści pomiędzy północnymi i południowymi regionami. Ciekawe, że w relacjonowa-nych badaniach nie zauważono takiej pozytywnej zależności pomiędzy wydatkami wspierającymi kapitał ludzki i zatrudnienie (a więc z Europejskiego Funduszu Społecznego) a przyspieszaniem rozwoju Mezzogiorno. Relacjonowane analizy pozwalają zatem z pewnym – choć ostrożnym – optymi-zmem patrzyć na zdolność polityki spójności do oddziaływania na wzrost PKB per capita w regionach słabiej rozwiniętych i przez to również na zdolność do realizacji

8 S . Loddo, Structural Funds and Regional Convergence in Italy, Centro Ricerche Economiche Noer Sud, Universita di Cagliari, Working Papers 2006/03 .


286

Bogusław Plawgo

idei konwergencji. Bezpośrednio analizą relacji pomiędzy wydatkami publicznymi a regionalną konwergencją zajmuje się na podstawie szerokich danych statystycz-nych V. Daniele.9 Generalnie analiza potwierdza, iż w długim okresie lat 1980–2007 proces konwergencji był bardzo słaby. Większe efekty można zauważyć w obszarze konwergencji w zakresie produktywności pracy, natomiast w zakresie PKB per capi-ta tendencja główna wykazuje spadek poziomu konwergencji. Szczegółowa analiza wydatków publicznych per capita w długiej perspektywie czasu w ujęciu regio-nalnym doprowadziła do stosunkowo zaskakujących wniosków. Regiony wysoko rozwinięte otrzymywały większe wydatki publiczne per capita niż regiony słabiej rozwinięte. Dotyczy to zarówno wydatków bieżących jak i tych skierowanych bez-pośrednio na stymulowanie rozwoju regionalnego. Pewne przewagi Mezzogiorno można dopiero zauważyć, odnosząc wydatki publiczne do regionalnego PKB. Autor podsumowuje, iż w całości regionalna dystrybucja wydatków publicznych nie od-powiadała celom dokumentów programowych. Prawdopodobnie podobna sytuacja może wystąpić także w Polsce. W tym kontekście postępy, choć bardzo ograniczone, procesu konwergencji we Włoszech wydają się silnie podtrzymywać pozytywny wpływ interwencji publicznej na wzrost w regionach słabiej rozwiniętych. Nawet stosunkowo mniejsze środki przynoszą silne pozytywne impulsy rozwojowe. Rola dużych zewnętrznych środków finansowych w stymulowaniu rozwoju re-gionów opóźnionych może być analizowana także na bazie doświadczeń Wschod-nich Niemiec. Współcześnie, przegląd wielu problemów rozwojowych Wschodnich Niemiec zawiera opracowanie pod redakcja S. Lentza, obejmujące 15 artykułów analizujących poszczególne napotkane problemy rozwojowe. Generalnie zauważa się dużo barier i mniejsze niż by oczekiwano efekty interwencji. Bardziej pogłę-bione wnioski dotyczące przyszłej polityki rozwoju w oparciu o doświadczenia Wschodnich Niemiec formułuje J. Röpke:10

– niewłaściwe jest promowanie rozwoju jedynie w oparciu o mechanizm pompy tłoczącej zewnętrzne zasoby w strukturę rozwoju gospodarki;

– logika nakładów (imput logic) okazała się fałszywa; należy ja zastąpić logiką innowacji w duchu J. Schumpetera;

– regiony zacofane musza wydobywać się ze swego niekorzystnego położenia głównie w oparciu o własne zasoby.

Doświadczenia Mezzogiorno i Wschodnich Niemiec generalnie wskazują na ograniczenia i bariery efektywnej polityki spójności w regionach słabiej rozwinię-

9 V . Daniele, Regional convergence and public spending in Italy. Is there a correlation?, MPRA, Paper No . 14334, posted 29 .March 2009 . Pozyskano z http://mpra .ub .uni-muenchen .de/14334 [dostęp 29 .11 .2013] .

10 S . Lentz (red .), German Annual of Spatial Research and Policy. Restructuring Eastern Germany, Springer, Berlin 2007, J . Röpke, Ost Deutchland in der Entwicklunges Falle. Oder die Münchhausen Chance, Perspective 21, Issue 21–22, s . 19–40, cyt za: A . Kukliński, Węzły Gordyjskie – Nowa Trajektoria. Program Przyszłości Regionów…, wyd . cyt .


287


tych. Jednakże dogłębna analiza efektów z zakresie wzrostu PBK per capita, które można przypisać polityce spójności od połowy lat dziewięćdziesiątych w połu-dniowych Włoszech wskazuje na to, iż odpowiednia interwencja może przynosić pozytywne rezultaty. Niewątpliwie jednak napływ środków zewnętrznych nie może następować na zasadzie tłoczenia bez uwzględniania wewnętrznych potencjałów rozwojowych jak miało to miejsce w Niemczech Wschodnich.

6. WNIOSKI

Dotychczas podejmowane działania polityki spójności nie przyczyniły się do zmniejszenia dystansu rozwojowego pomiędzy regionami Polski Wschodniej, a dynamicznie rozwijającymi się regionami reszty kraju. W istocie luka rozwojo-wa uległa dalszemu pogłębieniu. Wskazuje to na niewystarczającą skalę i zakres podejmowanych działań mających na celu zwiększenie spójności społeczno-gospo-darczej Polski Wschodniej z resztą kraju. Można także przypuszczać, iż interwen-cji nie kierowano w dostatecznym stopniu na kluczowe endogeniczne potencjały rozwojowe regionów Polski Wschodniej. Biorąc pod uwagę niewielką przeciętną wielkość realizowanych projektów oraz wysoki udział projektów niekontynuowa-nych, można zakładać, że realizowane interwencje odzwierciedlały raczej bieżące, pilne potrzeby mieszkańców, w mniejszym natomiast stopniu długofalowe potrzeby rozwojowe Polski wschodniej jako makroregionu. Ponieważ jednak sam poziom wsparcia dla regionów Polski wschodniej (per capita) w analizowanej perspektywie okazał się niższy niż w niektórych, bardziej rozwiniętych regionach to nie można mierzyć faktycznego wpływu funduszy europejskich na rozwój Polski wschodniej jedynie postępami konwergencji. Właściwą miarą są wewnętrzne procesy rozwo-jowe w samej Polsce wschodniej. W tej płaszczyźnie można mówić o istotnym pozytywnym oddziaływaniu polityki spójności na rozwój poszczególnych woje-wództw Polski wschodniej. Analiza doświadczeń wspierania innych europejskich regionów peryferyjnych wykazała, że skuteczna polityka spójności musi charakte-ryzować się trafnym rozpoznawaniem i wzmacnianiem wewnętrznych potencjałów rozwojowych docelowych obszarów i wtedy okazuje się skuteczna. W kontekście powyższych podsumowań zasadne wydaje się stwierdzenie, że interwencja polityki spójności planowana w Polsce na lata 2014–2020 potencjalnie może dokonać prze-łamania negatywnych trendów występujących w Polsce wschodniej. Warunkiem jest jednak zapewnienie, aby poziom wsparcia w przeliczeniu na jednego miesz-kańca był wyższy niż średnia dla regionów wyżej rozwiniętych. Przede wszystkim jednak kluczowym warunkiem zdynamizowania rozwoju Polski wschodniej jest


288

Bogusław Plawgo

skoncentrowanie interwencji na wzmocnieniu potencjałów rozwojowych istnie-jących w makroregionie uwzględniając zarówno infrastrukturę, zasoby ludzkie, ale głównie innowacyjna gospodarkę. Zatem od tworzonej obecnie konstrukcji wszystkich programów operacyjnych, a nie tylko programu „Polska Wschodnia” zależeć będzie przyszłość tej części Polski.

SŁOWA KLUCZOWE: polityka spójności, rozwój regionalny, Polska wschodnia, fundusze europejskie


289

Andrzej Dąbkowski

POMOSTOWE ŹRÓDŁA KAPITAŁU UZUPEŁNIAJĄCE FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ

1. WSTĘP

W Polsce przeciętny menadżer wykazuje się wiedzą na temat 3–4 klasycznych źródeł kapitału. Nieco lepiej zorientowany menadżer sądzi, że na polskim rynku kapitałowym dostępne jest 6–8 tego typu różnorodnych źródeł kapitału. W praktyce jest ich jednak około 21. Powyższy fakt wskazuje nie tylko na niski poziom wiedzy naszych menadżerów, ale – co udowadniają reprezentatywne badania – także de-cydentów ze środowisk władz samorządowych. Problem ten oznacza, że konieczne staje się dokształcenie kadr zarządzających wieloma podmiotami prawa handlowe-go i władz samorządowych w tym zakresie. Innymi słowy w chwili obecnej zasadne staje się udzielenie podpowiedzi wielu wspomnianym wyżej menedżerom, gdzie pozyskać brakujące kapitały i które z szerokiej palety dostępnych na naszym rynku źródeł finansowania wybrać. Przy czym źródła te muszą nadawać się do zaprezen-towania możliwości efektywnego wykorzystania kapitałów z Unii Europejskiej. W treści niniejszego artykułu zaprezentowano trzy mniej znane źródła finansów dostępne na naszym rynku kapitałowym. Są to: Fundusze Mezzanine, Fundusze Venture Capital oraz niezależne od Funduszy Unii Europejskiej dla Polski, Fun-dusze wspierające PPP – Partnerstwo Publiczno-Prywatne. W praktyce bowiem w Unii Europejskiej od wielu lat działa EPEC – Europejskie Centrum Konsultacyjne w zakresie PPP i zawiązane z nim fundusze pomocowe. Prezentując – Fundusze Mezzanine – ten mało znany w Polsce instrument inżynierii finansowej, zasadne wydaje się podkreślenie, że jest to bardzo interesu-jące narzędzie hybrydowe, którego określone cechy winny wpłynąć na rozwój jego zastosowań, zwłaszcza w obecnym kryzysie, który to, jak wiemy, może potrwać aż do 2017 roku. Fundusze Mezzanine posiadają określone zalety w porównaniu z np. kredytem bankowym czy emisją akcji. Innymi słowy Fundusze Mezzanine


290

Andrzej Dąbkowski

reprezentują rozwiązania użyteczne w sytuacji braku standardowej zdolności kre-dytowej i zabezpieczeń na aktywach. W artykule zaprezentowano zatem procedury uzyskania finansowania Mezzanine, jak i sposoby uregulowania zobowiązań, któ-re wobec faktu konieczności spłacenia pożyczki, po spłaceniu głównego kredytu inwestycyjnego, podczas spłaty, którego przedsiębiorstwo spłaca jedynie odsetki, jest dla wielu spółek bardzo korzystne. W tym ujęciu fundusze Mezaninem mogą być szczególnie korzystne dla jednostek samorządu terytorialnego oraz dla szero-ko rozumianych MSP. Warto zwrócić w tym miejscu uwagę, na fakt, że to źródło finansowania jest dostępne, mimo braku standardowej zdolności kredytowej i wy-maganych przez banki zabezpieczeń na aktywach przedsiębiorstwa. Ten sposób finansowania innowacyjnych przedsięwzięć, znany od lat, w Polsce stosowany w procesach prywatyzacji i wielu zadań związanych z szeroko pojętymi innowacjami, może być wykorzystany do dokapitalizowania zadań, które finanso-wane będą z funduszy Unii Europejskiej. W artykule czytelnik znajdzie również informacje na temat wspierania przedsięwzięć typu PPP przez specjalistyczne fundusze Unii Europejskiej: EPEC, BONDS, HESSICA, LGIT, JASPER, MAR-GUERITE. Zwrócono też uwagę na znaczenie EPEC tj. Europejskiego Centrum Konsultacyjnego wspierającego zastosowania PPP w krajach Unii Europejskiej. Terminy kluczowe:1. Mezzanine – z włoskiego „mezzanino” – półpiętro, miejsce łączące dwie kon-

dygnacje – w inżynierii finansowej oznacza hybrydową formę finansowania. Zawiera w sobie elementy długu i kapitału własnego;

2. Private equity (formalny i nieformalny) – fundusze spółki przejmują rolę ka-pitało-dawcy wobec przedsiębiorstw poszukujących kapitału. Inwestorzy tego typu posiadają zazwyczaj udziały w portfelu inwestującym funduszu (a nie w indywidualnych przedsiębiorstwach). Umożliwia to dywersyfikację ryzyka. W nieformalnym private equity występuje działanie osób fizycznych angażu-jących własne kapitały w finansowanie nowo powstałych przedsiębiorstw lub w fazie dynamicznego wzrostu;

3. Venture Capital, Venture management, corporate venture – fundusze wy-sokiego ryzyka zorientowane na finansowanie przedsięwzięć innowacyjnych. Inwestor – kapitało-dawca uzyskuje udziały w podmiocie prawa wprowadza-jącego innowacje i pozostaje w nim od 3–10 lat. W przypadku Corporate Ven-ture korporacja wydziela quasi-niezależny podmiot prawa w ramach swojej struktury, dedykując jego pracę do realizacji zadań innowacyjnych. Organizuje realizację tych zadań i je finansuje. Równocześnie jednak zachowuje wszystkie prawa należne właścicielowi koncernu, przejmując oczywiście powstałe wy-nalazki i innowacje. W przypadku Venture Management fundusz dostarcza przede wszystkim wiedzę w sferze zarządzania, w tym szczególnie wiedzę zwią-


291

Pomostowe źródła kapitału uzupełniające fundusze Unii Europejskiej

zaną z procesem wdrażania innowacji oraz marketingu i promocji innowacji i wynalazków;

4. Business Angels – osoby fizyczne angażujące swoje własne kapitały w reali-zację innowacyjnego pomysłu lub/i przedsiębiorstwa w branży dobrze znanej Aniołowi Biznesu. Ważną rolę odgrywają również Archaniołowie biznesu;

5. Warranty – rozumieć należy jako dowód składowy wydawany przez przed-siębiorstwo składowe na dowód złożenia towaru w domu składowym. Drugą częścią dowodu składowego jest rewers. Jeżeli wystawiono dowód składowy w celu ustanowienia na składowanym towarze prawa zastawu, to wręcza się wierzycielowi indosowany na niego warrant, który może być przyjęty przez bank, jako zabezpieczenie, np. kredytu lombardowego. Giełda Papierów War-tościowych stwierdza, że warrantem jest prawo przysługujące nabywcy wobec emitenta warrantu do nabycia akcji przyszłych emisji tego emitenta, po z góry określonej cenie (warrant subskrypcyjny), albo do żądania – w ustalonym ter-minie – zapłaty różnicy między ceną wykonania, a cena rynkową instrumentu bazowego (warrant opcyjny);

6. Obligacje z warrantem – finansowanie polegające na tym, że spółka ponosi koszty finansowania w formie kuponu odsetkowego. Pozostałe koszty ponoszą właściciele – analogia do pożyczki z prawem do udziału w kapitale w posta-ci warrantu;

7. Due Diligence – procedura badania przedsiębiorstwa w jego siedzibie, w za-kresie pełnej analizy pod względem kondycji: finansowej, prawnej, podatkowej, handlowej w funkcji szans i ryzyka rozwojowego;

8. Venture Capital – fundusze inwestycyjne podwyższonego ryzyka poszukujące inwestycji wśród firm nienotowanych na giełdzie, ale posiadających szanse na ponadprzeciętny rozwój i dynamiczny wzrost ich wartości. Zwykle te przed-sięwzięcia inwestycyjne mają charakter innowacyjny, tak w odniesieniu do produktów jak i technologii wytwarzania oraz sposobów i technik zarządzania;

9. PPP – Partnerstwo Publiczno-Prywatne – Public-Private Partnership – współ-praca pomiędzy jednostkami administracji publicznej (samorządowej), a pod-miotami prywatnymi w sferze usług publicznych. Nie jest to prywatyzacja władzy publicznej i nie zwalnia tej władzy ze świadczenia usług o charakterze publicznym. PPP rozwiązuje dylemat braku środków finansowych władz pu-blicznych na realizację zadań w sferze usług publicznych. Partnerstwo pu-bliczno-prywatne obejmuje takie dziedziny jak: budownictwo mieszkań na wynajem, centra sportowo-rekreacyjne, parkingi, linie metra, linie tramwajowe, budowa portów i lotnisk, wszelkie usługi komunalne itd. Przykładem PPP może być Eurotunel czy np. Lotnisko Kennedy’ego w Nowym Yorku.


292

Andrzej Dąbkowski

2. ŚRODKI FINANSOWE UZUPEŁNIAJĄCE LUKĘ KAPITAŁOWĄ

2.1. Fundusz Mezzanine

Siłę polskiej gospodarki niewątpliwe kształtuje dynamika rozwoju małych i śred-nich przedsiębiorstw – MSP, w tym mikroprzedsiębiorstw. Przedsiębiorstwa duże, a zwłaszcza korporacje i KTN – koncerny transnarodowe, to drugie ważne źródło postępu i rozwoju. Każda z tych grup przedsiębiorstw potrzebuje kapitału, w tym kapitału, który pozwoli im efektywnie wykorzystać Fundusze Unii Europejskiej. Badania przeprowadzane w grupie przedsiębiorstw typu MSP wskazują, że jedną z głównych przyczyn hamujących ich dynamiczny wzrost jest właśnie brak kapi-tału. Ten brak zaś często wynika z nikłej wiedzy na temat nowoczesnej inżynierii finansowej, a co za tym idzie, z braku wiedzy, co do sposobów i metod pozyskania kapitałów. A przecież wiele elementów tej różnorodnej palety kapitałów jest do-stępne na polskim rynku. Menadżerowie po prostu wiedzą o nich bardzo niewiele. To właśnie jest głównym problemem firm i jednostek samorządu terytorialnego w procesie złożenia środków finansowych w jeden spójny kapitał niezbędny do sfinansowania inwestycji współfinansowany z Funduszy Unii Europejskiej. Jak wspomniano wcześniej Unia Europejska do roku 2020 współfinansować będzie 60–90 procent kosztów realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych wchodzących w skład różnorodnych programów Unii Europejskiej. Powstaje zatem pytanie skąd polskie przedsiębiorstwa oraz władze samorządo-we mogą pozyskać środki finansowe, uzupełniające tak znaczącą lukę kapitałową. Jak wspomniano wcześniej, tych potencjalnych źródeł kapitału jest naprawdę wiele. Zalicza się do nich między innymi: kredyt inwestycyjny, pożyczkę, fundusze po-ręczeń kredytowych, leasing zwrotny, private equity, private placement, Fundusze Hedgingowe, niektóre modele Franchisingu i wiele innych. W niniejszym artykule zajmiemy się tylko trzema nietypowymi źródłami kapitału. Są to Fundusze Mez-zanine, Fundusze Venture Capital oraz PPP – Partnerstwo publiczno-prywatne. Każde z tych źródeł kapitału ma już w Polsce pewne doświadczenia i dorobek, jednak są to źródła nadal mało znane. Fundusze Mezzanine to fundusze szczególnie przydatne w kryzysie – tj. w sytu-acjach, w których dostęp do kredytu inwestycyjnego jest utrudniony, a kredytobior-com brak jest kapitału na tzw. udział własny, a więc spełnienie jednego z ważnych warunków stawianych przez banki udzielające kredytu inwestycyjnego. Fundusze te, to rodzaj funduszu zamkniętego, oferującego finansowanie pomostowe. Jest to forma pośrednicząca pomiędzy kredytem udzielanym przez banki, a środkami wnoszonymi przez inwestorów kapitałowych. Fundusze Mezzanine są przydatne


293


w sytuacji, w której przedsiębiorstwo ma stabilne przepływy pieniężne, a także potwierdzone perspektywy rozwojowe. Nie ma jednak dostatecznych kapitałów własnych i odpowiednich zabezpieczeń w aktywach firmy. Jak wiadomo pojęcie „mezzanine” – słowo pochodzenia włoskiego – oznacza podest, półpiętro – pomiędzy kondygnacjami (Oxford Dictionary of Business), a więc przejście pośredniczące miedzy schodami. Stąd skojarzenie, że fundusze Mazzanine łączą w jedną spójną całość trzy elementy: kredyt inwestycyjny, kapitał private equity (pomostowy) oraz kapitał własny przedsiębiorstwa. Kapitał Mezzanine jest hybrydową formą finansowania, która łączy w sobie cechy zarówno kapitału własnego jak i obcego. W tym kontekście Mezzanine przy-biera najczęściej postać długoterminowej pożyczki, która w przeciwieństwie do kredytu bankowego jest spłacana jednorazowo w całości po upływie terminu kre-dytowania. Dawca kapitału w okresie spłacania kredytu inwestycyjnego otrzymuje jedynie odsetki. Pożyczka Mezzanine zawiera jednak dodatkowy charakterystyczny element dla instrumentów rynku kapitałowego tzw. equity-kicker. Jest nim realizo-wane na koniec okresu inwestowania wynagrodzenie dla inwestora. Jest ono oczy-wiście uzależnione od skali rozwoju przedsiębiorstwa. W praktyce jest to najczęściej warrant, a to oznacza możliwość nabycia w przyszłości wyemitowanych akcji po preferencyjnej cenie. W efekcie inwestor zabezpiecza sobie poziom minimalnych dochodów, ma jednak nadzieję na osiągnięcie prawie nieograniczonego zysku. W rzeczywistości fundusz mezzanine jest funduszem podporządkowanym wobec długu bankowego. Termin spłaty kredytu przypada zwykle rok później niż termin spłaty długu nadrzędnego, co pozwala wydłużyć dostępność środków finansowych. W efekcie mamy sytuację, w której kapitał Mezzanine wypełnia lukę w strukturze finansowania przedsiębiorstwa, występującą między nadrzędnym zabezpieczonym długiem bankowym, a kapitałem własnym. Zakres dostępnych możliwości rozciąga się przy tym od form bliskich kapitałowi własnemu, jak np. akcje uprzywilejowane, aż do form bardziej odległych – tj. np. niezabezpieczonej pożyczki. Można zatem zaryzykować twierdzenie, że instrumenty rynku Mezzanine dobierane są tak, aby uzależniały koszt finansowania od wyników planowanego przedsięwzięcia, umoż-liwiały równocześnie spłatę kapitału na koniec okresu finansowania – minimali-zując koszty obsługi w pierwszych okresach po emisji. Podejmując próbę choćby syntetycznego omówienia instrumentów Mezzanine wymienić należy: 1. Pożyczkę z prawem do udziału w kapitale – w tym typie finansowania spółka

ponosi koszt finansowania w postaci odsetek, pozostałe koszty ponoszą wła-ściciele, i to tylko w sytuacji, w której planowane przedsięwzięcie inwestycyj-ne kończy się sukcesem. Finansujący mezzanine ma bowiem prawo nabycia określonej liczby akcji lub udziałów po ustalonej wcześniej cenie i na wcześniej


294

Andrzej Dąbkowski

ustalony czas. Prawo to ma formę warrantu, w praktyce opiewa na niewielką liczbę akcji, czyli niewielki pakiet – jest to zwykle kilka procent akcji. Wielkość tego procentu jest ustalana odpowiednio wcześniej;

2. Pożyczkę z prawem do udziału w akcjach – w takim przypadku daje pożycz-kodawcy prawo do części zysku z inwestycji. W takiej sytuacji udział w zysku ustala się jako procent zysku netto za określony z góry okres czasu;

3. Obligacje z warrantem – jest to typ finansowania w ramach którego spółka ponosi koszt finansowania w formie kuponu odsetkowego, pozostałe koszty ponoszą właściciele – podobnie jak w przypadku pożyczki z prawem udziału w kapitale w postaci warrantu;

4. Obligacje zamienne – spółka emitent obligacji ponosi koszty kuponu odsetko-wego. W takim przypadku finansujący mezzanine nabywa prawo do zamiany wyemitowanych przez spółkę obligacji na jej udziały lub akcje. Dzieje się to oczywiście według wcześniej ustalonych reguł;

5. Obligacje wymienne – instrument podobny do obligacji zamiennych, jednak w tym wypadku zamiana obligacji następuje na akcje lub udziały podmiotu innego niż emitent obligacji;

6. Obligacje zero kuponowe/dyskontowe (zero-coupon bonds) – obligacje, w któ-rych emitent spłaca całą kwotę zadłużenia wraz z odsetkami jednorazowo, w momencie w którym obligacja staje się wymagalna. Takie obligacje mogą być oczywiście obejmowane poniżej nominału, a spłacana spłata następuje po nominale;

7. PIK (pay-in-kind) securities – obligacje lub akcje uprzywilejowane, od których odsetki (lub oczywiście dywidendy) są wypłacane bezgotówkowo – w posta-ci nowych papierów wartościowych. O formie tej zapłaty decyduje emitent, w praktyce ta bezgotówkowa forma spłaty długu jest możliwa tylko w począt-kowym okresie – zazwyczaj tylko kilka pierwszych okresów;

8. Increasing rate bond – są to obligacje o rosnącym kuponie. W rzeczywistości emitent określa wartość kuponu tylko w pierwszym okresie oraz zasady jego wzrostu w kolejnych okresach;

9. Extendible bonds – są to obligacje o przedłużonym terminie wykupu. Emitent w takim przypadku zawiera umowę, w której występuje klauzula zezwalająca na przedłużenie czasu wykupu o określone okresy czasu, np. o 1,2,3 i więcej lat zaznaczając, iż łącznie nie mogą one przekraczać z góry określonej wartości.

Jest oczywiste, że o fundusze Mezzanine mogą zabiegać przedsiębiorstwa ma-jące (jak wspomniano wyżej) wyraźne perspektywy rozwojowe i chcą realizować ambitne inwestycje, na przeszkodzie jednak pojawiają się problemy z uzyskaniem odpowiedniego kredytu bankowego, ponieważ nie posiadają wymaganego wy-sokiego udziału własnego, a sama inwestycja wiąże się z wysokim ryzykiem. Po-


295


nadto dość często pojawia się problem kredytobiorcy – polegający na nieufności do przyjmowania kapitału zależnego od kapitału własnego, w sytuacji w której przedsiębiorstw ma szansę na szybki rozwój. Nie zmienia to jednak faktu, że fundusz Mezzanine jest dobrą alternatywą dla tradycyjnych – wymagających wysokich zabezpieczeń kredytów inwestycyjnych – często trudnych do spełnienia przez przedsiębiorstwo lub kredytobiorcę. W po-dobnej sytuacji mogą się znajdować również Jednostki Samorządu Terytorialnego – JST. Jak wiadomo jest ich w Polsce 2478, ale znacząca cześć z nich jest nadmiernie zadłużona. To one obok MSP mogą korzystać z Funduszy Mezzanine – zawłaszcza w sytuacji, w której będą chciały w latach 2014–2020 skorzystać z Funduszy Unii Europejskiej, a udział własny będzie na pewno wymagany. Jakie główni korzyści przynosi zastosowanie funduszy Mezzanine:1. Spłata kapitału następuje na koniec okresu umowy – rozwiązanie to pomaga

zachować płynność finansową;2. Proces spłaty jest elastyczny. W praktyce oznacza to możliwość negocjowania

zarówno sposobu, wysokości jak i trybu spłaty kapitału. Innymi słowy fundusz Mezzanine dostosowuje się do potrzeb finansowych jak i strategii rozwojo-wej przedsiębiorstwa;

3. Przedsiębiorstwo korzystające z Funduszu Mezzanine ponosi niższe koszty w porównaniu z publiczną emisją akcji lub pozyskanie kapitału private equity w innym trybie;

4. Dostępność finansowania pomimo niespełniania warunków stawianych przez banki;

5. Szczegółowa ocena business planu, przedsięwzięcia przed podjęciem decyzji o inwestycji. Ocenę taką zleca lub sam przeprowadza Fundusz Mezzanine.

W tym kontekście warto zauważyć, że walory Funduszy Mezzanine wymagają wyraźnego rozpropagowania. Tak naprawdę o walorach tego typu funduszy polskie MSP wiedza bardzo mało. Zwłaszcza teraz, kiedy przed polskimi przedsiębior-stwami typu MSP i samorządami terytorialnymi czekają znaczące fundusze Unii Europejskiej, a budżet nie będzie szafował nadmiernymi subwencjami i dotacjami oraz funduszami poręczeń kredytowych i innymi forami wsparcia MSP. Warto też podkreślić, że fundusze Mezzanine mają i inne zastosowania. Należy do nich, np. dofinansowanie spółek pragnących przejąć konkurencje i potrze-bujących do tego celu dofinansowania. Ponadto w przypadku zmian na rynku finansowym, kiedy potrzebujemy kapitału pomostowego w celu przeprowadzenia reorganizacji lub restrukturyzacji (reengineringu) przedsiębiorstwa w celu zapew-nienia jego rozwoju. W celu przeprowadzenia procesów i procedur MBI – Fundusz Mezzanine może wtedy wspomóc menedżerów pragnących pozyskać kapitał na


296

Andrzej Dąbkowski

sfinansowanie transakcji wykupu menadżerskiego. Wreszcie Fundusze Mezzanine mogą dokapitalizować przedsiębiorstwo pragnące wejść na giełdę. W takim przy-padku Fundusz Mezzanine pokrywa nie tylko koszty związane z dopuszczeniem spółki do obrotu giełdowego, ale pomaga podwyższyć strukturę własnego kapitału. W praktyce kapitał mezzanine może być rozumiany jako długoterminowy kredyt, ponadto cechą charakterystyczną funduszy mezzanine jest związana z przekłada-niem terminów płatności, co pozwala na uniknięcie tracenia środków finansowych na początku przeprowadzanej inwestycji. Na tym tle zasadne wydaje się zaprezentowanie kolejnych istotnych cech tego funduszu:1. Dług Mezzanine zabezpieczony jest w drugiej kolejności, po zabezpieczeniu

wierzytelności banku;2. Długość inwestycji wynosi 6–10 lat; 3. W przypadku inwestycji mezzanine, fundusz dofinansowujący wyposażony

zostaje w warranty, przez co nabywa on później część udziałów przedsiębior-stwa. W efekcie stają się one mniejszościowym akcjonariuszem;

4. W praktyce decyzje o inwestycji mezzanine, uzależnione zostają od przepływów pieniężnych firmy. To sprzężenie zwrotne polega na tym, iż to fundusze mezza-nine decydują o dokapitalizowaniu przedsiębiorstwa na podstawie dodatnich przepływów pieniężnych.

Jeśli przyjmiemy, że Mezzanine jest jednym z rodzajów private equity, to może-my stwierdzić, że jest to kapitał wysokiego ryzyka adresowany do spółek nie-gieł-dowych na różnych etapach ich rozwoju. Oczywiście pamiętać należy, że w skład private equity wchodzi również Venture Capital oraz procesy finansowania wyku-pów menedżerskich – MBO – Management Buy Out. Szczególnie procesy wykupów menedżerskich są formą niezwykle dynamicznie rozwijającą się w kryzysie. Tematowi temu poświęcona zostanie kolejna publikacja. Powracając do problemów Funduszy Mezzanine, warto zauważyć, że w bilansie spółki kapitałowej mezzanine będzie księgowane jako dług, mimo że może ono dawać prawo pożyczkodawcy (obligatariuszowi) do struktury własnościowej (do akcji lub udziałów). W pasywach zatem pojawi się mezzanine jako pożyczka pod-porządkowana z warrantem zakupu udziałów – obligacje zamienne na akcje. Banki z kolei mezzanine traktują jako kapitały własne kredytobiorcy. Podejmując próbę syntetycznego omówienia procedury pozyskania finansowa-nia mezzanine, zauważyć na wstępie należy, że jest to proces negocjacyjny. W pro-cesie tym negocjujemy poziom i warunki finansowania, strukturę finansowania oraz oczywiście koszty finansowania. Podmioty, które udzielają finansowania to najczęściej: fundusze mezzanine capital, fundusze venture capital oraz private equity.


297


Proces uzyskiwania funduszu Mezzanine sklada się w praktyce z kilku etapów: 1. Opracowanie koncepcji projektu i dokumentacji (przez projekt rozumieć należy

konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne); 2. Opracowanie kompleksowej koncepcji rozwoju przedsięwzięcia (ten element

należy rozumieć jako Feasibility Study lub kompletny Business Plan). W wyjąt-kowych typach projektu dopuszczalne może być opracowanie typu Pre-feasi-bility Study – w tym jednak przypadku Fundusz Mezzanine może opracować własna wersję Business Planu;

3. Opracowanie listy zabezpieczeń kredytowych oraz kompletu dokumentów in-formacyjnych;

4. Opracowanie możliwe rozbudowanej listy potencjalnych inwestorów; 5. Podpisanie dokumentu o nieomijaniu NDA (Non Disclosure Agreement) lub

NDNC (Non Disclosure Non Circumvention Agreement) ; 6. Pozyskanie pełnej informacji zwrotnej; 7. Opracowanie syntetycznej listy wybranych potencjalnych inwestorów; 8. Przekazanie kompletnej dokumentacji informacyjnej; 9. Umożliwienie przeprowadzenia przez wybranych inwestorów Due Diligence;10. Ocena i ranking poziomu zainteresowania potencjalnych inwestorów i prze-

prowadzenie negocjacji wstępnych;11. Pozyskanie informacji zwrotnej od inwestorów;12. Lista inwestorów do negocjacji (ranking);13. Rozpoczęcie głównych negocjacji i ocena interesujących i podstawowych pa-

rametrów merytorycznych;14. Ostateczny wybór podmiotu do pełnych negocjacji; 15. Wybór preferowanego podmiotu w funkcji interesujących warunków i para-

metrów;16. Negocjacje ostateczne i parametry techniczne oraz proceduralne;17. Podpisanie umowy inwestycyjnej; Z historycznego punktu widzenia fundusze Mezzanine powstały w USA i są stosunkowo młodym produktem inżynierii finansowej. Właściwe pierwsze za-stosowania miały miejsce w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia. Kapitał Mezanine adresowany był i jest nadal do MSP – małych i średnich przedsiębiorstw. W Europie fundusze te pojawiły się w latach osiemdziesiątych XX stulecia i cha-rakteryzowały się dość szerokim spektrum dostępnych kapitałów, szacowanych na kilka do kilkuset milionów euro. W Polsce Fundusze Mezzanine pojawiły się dopie-ro w 2002 roku, a pierwszą spółką, która te fundusze wykorzystała, był LUX-MED. Kolejne interesujące zastosowanie to przejęcie spółki Call Center Poland S.A. przez notowaną na warszawskiej giełdzie spółkę Internet Group S.A. Wartość finansowa


298

Andrzej Dąbkowski

transakcji to 90 mln złotych, z czego obligacje mezzanine z warrantem objęte przez BRE Bank S.A. stanowiły 40 mln złotych. Inne przykłady to przejęcie spółki ABC Data Sp. z o.o. oraz ACTEBIS s. r. o. przez spółkę z portfela funduszu private equity MCI Management S.A., wartość finansowania mezzanine dostarczonego w formie objęcia przez BRE Bank S.A. obligacji z warrantem wyniosła 76 mln złotych. Fi-nansowanie rozwoju spółki MARVIPOL S.A. wiodącego dewelopera – wartość tej transakcji to 30 mln złotych. BRE Bank objął w tym przypadku obligacje zamienne na akcje finansowanej spółki. Takim niemalże podręcznikowym przykładem wy-korzystania funduszy Mezzanine jest spółka rodzinna Solaris Bus&Coach produ-kująca, jak wiadomo, szeroka gamę autobusów: miejskich, międzynarodowych, turystycznych, autobusów specjalnych i trolejbusów. W roku 2003 spółka Solaris potrzebowała kapitału do przeprowadzenia swoich dalszych inwestycji rozwojo-wych, jednak w tym okresie Kredyt Bank miał spore wewnętrzne problemy, zaczął się więc wycofywać z finansowani inwestycji Solaris, wychodząc z założenia, iż nie są elementy podstawowej działalności banku. W tej sytuacji Solaris rozpoczął proces poszukiwania kapitału, który mógłby pomóc w spłacie zobowiązań wobec Kredyt Banku. Do wykupu 28545 udziałów potrzebny był dodatkowy kapitał. Nie wchodząc w szczegóły warto zauważyć, że BPH, który zdecydował się na wejście do Spółki Solaris tylko na poziomie operacyjnym. Jednak do wykupu udziałów Kredyt Banku na poziomie 82,32 procenta kapitału zakładowego potrzebny był kapitał pomostowy. W roku 2005 Spółka pozyskała jako inwestora fundusz private equity Accesion Mezzanine Capital AMC. Fundusz ten udzielił spółce Solaris długu podporządkowanego (pożyczki) z warrantem bezpośredniego zakupu udziałów. W kwietniu 2005 roku założyciel i prezes Zarządu Spółki Solaris Krzysztof Olszew-ski odzyskał z wykorzystaniem cypryjskiej spółki celowej Openaco Trading Co. Ltd. Pełną kontrole nad spółką Solaris, poprzez wykup od Kredyt Banku udziałów za kwotę 13 mln Euro (54,2 mln złotych). W marcu 2006 Solaris spłacił pożyczkę – po 11 miesiącach po zamknięciu transakcji – oprocentowaną na 11,5 procenta rocznie. Fundusz skorzystał z prawa warrantu i został mniejszościowym akcjonariuszem w spółce Solaris, delegując swojego przedstawiciela do Rady Nadzorczej. Wycofanie udziałów w przedsiębiorstwie zaplanowane zostało na rok 2013 (może 2014). Warto w tym miejscu podkreślić, że Solaris Bus&Coach jest uważany za lidera w swojej branży nie tylko w Polce, ale i w Europie środkowej i wschodniej. W roku 2004 firma ta wygrała przetarg na dostawę autobusów miejskich do Berlina. W latach 2005–2007 sprzedaż roczna autobusów tej marki wyniosła odpowiednio 610,579 i 702 sztuk, po roku 2007 produkcja wzrastała wolniej, ale też miała tendencję wzrostową. Cechą charakterystyczną Funduszy Mezzanine w Europie była i jest jego niezwykle wysoka dynamika wzrostu, zwłaszcza w roku 2005. W roku tym


299


bowiem wartość inwestycji wyniosła ponad 10 mld Euro, co w porównaniu z ro-kiem 2004 oznaczało wzrost o 90 procent. W latach 2007–2013, w których kryzys staje się coraz to bardziej odczuwalny przez polskie przedsiębiorstwa, fundusze mezzanine stają się coraz to bardziej interesujące dla przedsiębiorstw, które maja perspektywy rozwoju i posiadają stabilne przepływy pieniężne. Zwłaszcza w sytu-acji, kiedy występują braki standardowej zdolności kredytowej i braki odpowied-nich zabezpieczeń na aktywach firmy, a przecież w kryzysie sytuacji takich mamy bardzo wiele. Fundusze Mezzanine nie skupiają się też na wybranych branżach, kierują się raczej na ocenie kondycji finansowej i ich zapotrzebowaniu na kapitał. Szczególnie ważne staje się podkreślenie faktu, iż pomimo że fundusze Mez-zanine są relatywnie droższe niż kredyt to jednak wysoka elastyczność funduszy tego typu oraz warunki na jakich są one udostępniane powodują, że są one coraz to bardziej interesujące dla bardzo wielu klientów, zwłaszcza tych którzy maja kło-poty ze skompletowaniem kapitałów na przedsięwzięcia inwestycyjne. W Europie środkowej i centralnej pierwszym Funduszem Mezzanine był Accesion Mezzanine Capital. EBOR – Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju wprowadził do tego fun-duszu 25 procent środków finansowych. Fundusz zainwestował na Węgrzech, na Słowacji i w Polsce. Fundusz ten zarządzany jest przez Mezzanine Management z Europy zachodniej i USA, jego zaś kapitały wynoszą ponad 1 mld dolarów. W po-czątkowym okresie Fundusz powstał dla ponad 50 firm obecnie jego beneficjentami jest wiele tysięcy klientów. Interesującym jest fakt, że w Polsce zastosowanie fun-duszy mezzanine związane jest głównie z rynkiem nieruchomości. Innymi słowy, głównymi firmami zainteresowanymi tego rodzaju funduszami winni być główni deweloperzy. Dla tych podmiotów prawa wprowadzającym fundusze mezzanine stał się Gryfin Advisors. Ten typ finansowania pomostowego staje się, zwłaszcza w kryzysie, szczególnie interesujący. Ważnym walorem Funduszy Mezzanine jest przydatność i szansa dla pod-miotów, które zamierzają wprowadzić akcje do obrotu giełdowego. Dzieje się tek dlatego, że podmioty te przed zaoferowaniem akcji na rynku publicznym przepro-wadziły inwestycje, a te w konsekwencji zwiększyły wartość spółki. W rezultacie wyraźnie wzrasta szansa na powodzenie emisji. Dofinansowanie spółki – przed debiutem na giełdzie – nosi nazwę pre-IPO. Rozwiązanie to pozwala często uniknąć sytuacji, w której pierwsze notowania na giełdzie debiutanta są poniżej oczekiwań. To z kolei oznacza niższe zyski dla akcjonariuszy. Zwykle sytuacja tak eliminuje fundusz Mezzanine, ponieważ dofinansowuje on procesy wzrostu wartości przed-siębiorstwa. Reasumując walory Funduszy Mezzanine warto podkreślić, że fundusze te mogą skutecznie konkurować z finansowaniem dostarczanym przez rynek pu-


300

Andrzej Dąbkowski

bliczny. Jak wiadomo realizacja planów związanych z upublicznieniem może zająć wiele miesięcy i być po prostu kosztowna. Ponadto nie każdy podmiot typu MSP może spełnić wymogi stawiane przez organa nadzoru i giełdę. Zasadne wydaje się podkreślenie, że nie każda spółka jest dostatecznie znana na rynku, co utrudnić jej może odniesienie sukcesu na parkiecie. Zwykle konieczna akcja promocyjna i reklama jest kosztowna, oczywiście nie gwarantuje ona sukcesu i niekoniecznie przynosi oczekiwany efekt. W rezultacie zauważyć należy, że warunkiem udanego debiutu są równoczesne działania bardzo wielu czynników rynkowych i wynika-jąca z tego faktu skala ryzyka. Zatem niewielka korekta na parkiecie giełdowym oznaczać może po prostu fiasko. W takim ujęciu finansowanie Mezzanine jest prak-tycznie doskonałą alternatywą – jest po pierwsze tańsze od finansowania pocho-dzącego z giełdy. Proces negocjowania transakcji funduszu Mezzanine doprowadza w relatywnie krótkim okresie czasu do pozytywnego sfinalizowania transakcji. Nie ma problemu z kosztami reklamy koniecznej przy publicznej dystrybucja akcji i publikacji prospektu emisyjnego, opłat urzędowych, opłat giełdowych i depozyto-wych, a także późniejszych zobowiązań informacyjnych. Co czasami okazuje się być istotne, nie istnieją obowiązki upublicznienia szczegółowych raportów finansowych ani informowania o planach i prognozach rozwoju działalności spółki. W efekcie przedsiębiorstwo realizując własny projekt może prowadzić własne badania i roz-wój, a także własną poufną strategię rozwojową, bez konieczności informowania o tym wszystkich uczestników rynku (konkurentów) zarówno w kraju jak i za granicą.

2.2. Fundusze Venture Capital

Kolejnym dość ważnym źródłem kapitału są Fundusze Venture Capital. Fundusze te postrzegane są jako kapitał średnio i długoterminowy inwestowany w papiery wartościowe o charakterze udziałowym – właścicielskim przedsiębiorstw nie noto-wanych na giełdzie. Innymi słowy jest to kapitał własny wnoszony na ograniczony okres czasu przez inwestorów zewnętrznych do MSP (ale nie tylko), dysponujących innowacyjnym produktem, metodą produkcji, technologią lub usługą, które nie zostały jeszcze zweryfikowane przez rynek. Fundusze te dysponują w USA ponad 330 mld dolarów, w Unii Europejskiej to ponad 74 mld euro, w Polsce kwota ta wynosi ponad 4 mld euro. Zgromadzone one są w 34 Funduszach. Nie wszyst-kie jednak polskie firmy potrafią z tych funduszy skorzystać. Przed laty jednak Fundusze Inwestycyjne Venture Capital wykorzystywano skutecznie do procesów prywatyzacji polskiego przemysłu (Fundusze NFI). W rozmowie z jednym z preze-sów funduszy Venture Capital w Polsce dowiadujemy się, że środków finansowych


301


mają pod dostatkiem, nie ma jednak dobrych innowacyjnych projektów. Jednak wielu menedżerów z tych funduszy skorzystało – nie są oni jednak zbyt wylewni w opowiadaniu o swoich sukcesach. Fundusze Venture Capital przeznaczone są głównie na finansowanie projektów innowacyjnych, wnoszących coś nowego do gospodarki – tak w rozumieniu innowacji technologicznej (technicznej) jak i or-ganizacyjnej, zarządczej i usługowej itd. Co więcej, fundusze Venture Capital biorą udział w zarządzaniu firmą i są w niej w rozumieniu współposiadania kapitału firmy (udziałów lub akcji przez 7–10 lat). Początkowe sukcesy z mikroelektroniki, technologii informatycznych i teleinformatyki rozszerzyły się na biotechnologie, genetykę, nanotechnologię, chemię a nawet na handel i marketing. Pierwsze suk-cesy to finasowanie i rozwój takich firm jak INTEL, Hewelett&Packard, DEC, Mi-crosoft, Lotus Development, Rank Xerox, Federal Express, American Express itd. Prezydent Reagan stwierdził, że w znaczącym procencie Fundusze Venture Capital nie tylko przyczyniły się do efektywnego wzrostu przedsiębiorczości amerykanów, ale i do rozwoju gospodarki USA. Rząd USA poprzez kapitały z budżetu państwa i indywidualnych inwestorów prywatnych utworzył sieć przedsiębiorstw SBIC – Small Business Investment Corporation (było ich w okresie rozwoju ponad 770), które to przedsiębiorstwa miały finansować przedsięwzięcia innowacyjne. Należy podkreślić, że inwestorzy prywatni uzyskali dzięki swojemu zaangażowaniu w pro-gramy SBIC znaczące ulgi podatkowe i udziałowe. Z czasem Classic Venture Capital rozszerzył się na Venture Management oraz Corporate Venture. Polegało to na tym, że Venture Capital wspomagał jedynie wiedzę z zakresu zarządzania wielkimi przedsięwzięciami inwestycyjnymi oraz wiedzę z zakresu zarządzania podmio-tem prawa, który z funduszy Venture Capital korzystał. W przypadku Corporate Venture proces wspomagania inwestycji innowacyjnych polegał na wyłączeniu w ramach dużej korporacji odrębnego podmiotu prawa przeznaczonego wyłącznie do finansowania innowacji w tym koncernie i sprawnego wdrażania wymyślonych w nim wynalazków i innowacji. Nie wchodząc w szczegóły warto odnotować także pojawienie się tzw. Aniołów Biznesu oraz Archaniołów Biznesu, którzy „wyprzedza-jąc” nieco finansowanie Venture Capital dostarczyli kapitałów między innymi na stworzenie IBM i Apple. Być może i ta grupa dostawców kapitału zainteresowana byłaby „podłączeniem” się do wybranych funduszy Unii Europejskiej. Przecież to ta właśnie grupa dawców kapitału stworzyła Dolinę Krzemową w USA. Wpraw-dzie w USA Aniołów Biznesu jest ponad 250 000 to w Polsce zaledwie 345, ale to i tak wystarczy, żeby spróbować włączyć to źródło kapitału do współfinansowania funduszy Unii Europejskiej. Należy założyć, że wybrane Fundusze Venture Capital włączą się do kreowania inicjalnych funduszy dla inwestycji finansowanych ze środków Unii Europejskiej, zwłaszcza przedsięwzięć o znaczeniu innowacyjnym.


302

Andrzej Dąbkowski

3.PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE

Znaczącego przyspieszenia efektywności dzięki Funduszom Unii Europejskiej moż-na spodziewać w sferze Partnerstwa Publiczno-Prywatnego – PPP. Partnerstwo to nie jest tak nieznane jak wspomniane uprzednio Fundusze Mezzanie czy nawet Fundusze Venture Capital. W praktyce to PPP rozumiane jest jako współpraca między jednostkami administracji publicznej i samorządowej, a podmiotami pry-watnymi. Partnerstwo obejmuje zazwyczaj budownictwo mieszkaniowe, centra sportowo-rekreacyjne, parki wodne, parkingi wszelkiego rodzaju, szkoły, budowę dróg i autostrad, gospodarkę komunalną oraz lotniska i porty wodne. Spektaku-larne przykłady to Eurotunel i port lotniczy E. Kennedy’ego w Nowym Yorku. W praktyce PPP to przedsięwzięcia realizowane w oparciu o umowę długotermi-nową, zawieraną pomiędzy podmiotem publicznym, a podmiotem prywatnym, jej celem jest stworzenie składników infrastruktury umożliwiającej świadczenie usług o charakterze publicznym. W praktyce zadaniem partnera publicznego jest świadczenie usług publicznych, do czego obliguje go prawo (a na które to usługi nie ma zazwyczaj dostatecznych środków finansowych), natomiast partner pry-watny ma prowadzić działalność gospodarcza i osiągać zyski. Zdarza się jednak tak, że zarówno strona publiczna jak i inwestor prywatny nie mają dostatecznych kapitałów. Zatem PPP nie jest prywatyzacją działań władzy publicznej. Jednak nie zwalnia to władzy publicznej z obowiązku świadczenia usług publicznych. W pewnym sensie PPP zastępuje proces prywatyzacji. W warunkach polskich złośliwcy dodają do trzech P czwartą literę P twierdząc, że tworzy to konglomerat partnerstwo publiczno-prywatne i prokurator. Prezydenci wielu miast w rozmowie z potencjalnym inwestorem prywatnym stwierdzali – „ale jak ja udowodnię, że nie wziąłem łapówki”. To jedna z częstych odpowiedzi na pytanie dlaczego PPP nie jest odpowiednio popularne w Polsce. W praktyce sprywatyzowana zostaje działalność gospodarcza: budowa, finansowanie, eksploatacja i zarządzanie przedsięwzięciem inwestycyjnym. Proces dostępności do usług i ich jakość pozostają nadal w obsza-rze działalności władzy publicznej. W realizacji wielu wariantów PPP nie zawsze dochodzi do efektywnego przekazania pełnego zakresu usług do władzy publicznej. Dzieje się tak wtedy, kiedy procesy produkcyjne, a nie usługowe, realizowane są poprzez bardzo złożone techniki i skomplikowane technologie, które to procesy będą zbyt trudne dla władz samorządowych w procesach konserwacji i eksploatacji. Takie modele albo wykluczają przekazanie inwestycji władzom samorządowym, albo proces ten wymaga kilkudziesięciu lat (55 lat jak w przypadku Eurotunelu). Niezależnie od tego zasadnym wydaje się udzielenie odpowiedzi na pytanie, kto i kiedy finansuje całe przedsięwzięcie. W klasycznym modelu PPP obowiązek sfi-


303


nansowania przedsięwzięcia spoczywa w całości na inwestorze prywatnym. Jednak w warunkach obecnego kryzysu finansowego Fundusze Unii Europejskiej okazały się być znaczącym źródłem finansowania przedsięwzięć dla jednostek samorządu terytorialnego, wspomagając nie tylko inwestorów prywatnych, ale i władze samo-rządowe. Dzieje się tak dlatego, że inwestorzy prywatni zaczynali mieć znaczące kłopoty w pozyskaniu kredytów inwestycyjnych w bankach. Banki bowiem już po-zyskały wiedzę o kłopotach finansowych władz samorządowych i rozpoczęły proces kreowania utrudnień w dostępie do kredytowania przedsięwzięć PPP. W Polsce na 2478 gmin prawie 90 procent jest zadłużona i to czasami w wielowymiarowy sposób. Władze samorządowe zaciągnęły bowiem zbyt wysokie kredyty i pożyczki, wyemitowały obligacje mając z góry trudności z ich wykupem i to w warunkach, w których planowany poziom dotacji i subwencji stale spadał i spada. Istotne jest też i to, że samorządy stale liczą na zasilanie z budżetu państwa w procesach realizacji projektów dotowanych z funduszy Unii Europejskiej, choć tak wcale nie musi się stać. Jak z danych Unii Europejskiej wynika istnieją dwa źródła finansowe związane z zastosowaniami PPP. Pierwszy z nich to znane Fundusze Spójności, a drugie to TEN-T – Trans European Networks-Transport. Za bezpośrednie struktury wspiera-jące zastosowania PPP uznaje się koordynowane przez EPEC – JASPER, JESSICA, LGTT, Project BONDS oraz Fundusz Marguerite FM. EPEC – wspomniane już wcześniej, Europejskie Centrum Konsultacyjne w zakresie PPP oraz EBI – Europej-ski Bank Inwestycyjny, który jest jednym z członków EPEC. Bank ten ma na celu finansowanie długoterminowych inwestycji i zapewnienia pomocy przy wdrażaniu poszczególnych dyrektyw UE. Wspiera też poszczególne projekty infrastrukturalne, zwłaszcza te które realizowane są w ramach PPP. JASPER z kolei – Joint Assistance to Suport Regions – rozumiane jako kapitałowe wsparcie dla realizowania dużych inwestycji PPP oraz, co nie bez znaczenia, bezpłatne wsparcie władz publicznych w procesach wdrażania i stosowania PPP. JESSICA – Joint European Suport for Su-stainable Investment In City – fundusz ten dotyczy inicjatyw Komisji Europejskiej realizowanej we współpracy z EBI i Council of Europe Development Bank – jest to mówiąc prościej bank rozwoju Rady Europy CEB. Promuje on zrównoważone inwestowanie, wzrost i poprawę warunków socjalnych w obszarach miejskich UE – dywersyfikując zastosowania PPP w sferze rozwoju budownictwa komunalnego. Project BONDS sprowadza się do udzielania gwarancji kredytowych podmiotom prawa, miedzy innymi realizującym projekty typu PPP, w zakresie szeroko pojętej rewitalizacji miejskich inwestycji infrastrukturalnych. LGTT – Loan Guarantee Instrument for Trans-European Newtorks – fundusz gwarancyjny dla projektów TEN-T. Celem tego funduszu jest finansowanie pan-europejskich inwestycji w in-frastrukturę transportową. Powiązanie tego funduszu z projektami realizowanymi


304

Andrzej Dąbkowski

w ramach PPP polega na włączaniu się tego funduszu w fazie tuż po oddaniu do użytkowania, gdy ryzyko nieopłacalności jest największe i konieczne staje się zwiększenie udziałów sektora prywatnego w inwestycji. Fundusz Marguerite FM nazywany często funduszem Europy 2020 dotyczy energii zmian klimatycznych i infrastruktury. Związany jest to z realizacja projektów (również PPP) – zielone inwestycje strukturalne wewnątrz UE w takich sektorach jak: transport, energetyka, odzysk surowców itd. Źródłem finansowania zarówno dla inwestorów publicznych jak i prywatnych jest EBI – Europejski Bank Inwestycyjny, CossaDepisit e prostiti (Włochy), Instituto de Ardito (Hiszpania), KFW (Niemcy) PEKAO S.A. i Bank Polski (Polska). Okres finansowania to 20 lat, docelowa kwota kapitalizacji 1,5 mld euro. Jak z powyższego wynika zarówno standardowe źródła kredytowania inwesto-rów prywatnych PPP jak i zasilanie kapitałem władz samorządowych w przypadku inwestycji PPP jest obecnie możliwe z różnorodnych źródeł zasilania kapitałowego. Reasumując powyższe rozważania, podkreślić należy, że sprawne i komplekso-we sfinansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych wspomaganych funduszami Unii Europejskiej wymaga ze strony beneficjentów tych funduszy znacznego wysiłku organizacyjnego i intelektualnego. Zwiększenie efektywności wykorzystywania funduszy UE wymaga kompleksowego użycia możliwie najlepszych elementów inżynierii finansowej oraz ich trafnego dopasowania zarówno do specyfiki otrzy-mywanych kapitałów z Unii Europejskiej jak i własnych potrzeb zawartych w planie strategicznego rozwoju. Nie będzie to możliwe bez wiedzy z zakresu różnorodnych źródeł kapitałów pomostowych dostępnych na współczesnym rynku kapitałowym.

BIBLIOGRAFIA:

Baker Nicholson, The Mezzanine, Amazon Best Sellers Rank, London 2010Bielawska Aurelia, Formalnei nieformalne formy finansowania rozwoju MSP, PTE, Warszawa

2004Brooks Roy, Read Jim, Mezzanine Gains Ground, Roy Brooks, London 2011Brzowska K., Partnerstwo publiczno-prywatne przesłanki, bariery, możliwości, PWE, Warsza-

wa 2006Finansowanie zadań publicznych: łączenie funduszy UE z PPP, Instytut Partnerstwa pub-

liczno-prywatnego 2011Fitch Rating Reports Mezzanine 2013-2020Fisher M., Unternehmejsfinanzierung Fremdkapital: Mezzanine – Fienenzirung: Die neue

Unternehmunfinanzierung, Stadler – Readline Wirtschaft, Frankfurt 2004Grzywacz J., Okońska, Venture Capital a potrzeby kapitałowe MSP, SGH, Warszawa 2005Kornasiewicz A., Venture Capital w krajach rozwiniętych i w Polsce, CeDeWu, Warszawa

2004–2009Mezzanine finance – Mischform mit Zukunft. Credit Suisse Economic research, Economic

Briefing Basel 2006


305


Model PPP w czasach kryzysu (2011), www.expertisecentre.com [dostęp 29.11.2013]Muller O., Kanel Beliebte Mezzanine Finanze, Neue Perspektiven fur die Unternehmensfin-

azierung, SECA Saint Gallen 2004, Tom I, Wyd. 2Okularczyk M., Trzy P, czyli co kryje w sobie partnerstwo publiczno – prywatne, Sekretariat

nf.pl, Warszawa 2011Panfil M., Fundusze Private Equity – Wpływa na wartość spółki, DIFIN Warszawa 2005–2007Partnerstwo publiczno-prywatne, a fundusze unijne, www.egospodarka.pl [dostęp

29.11.2013]Partnerstwo publiczno-prywatne –najnowsze inicjatywy unijne (2011), www.bzg.pl [dostęp

29.11.2013]PSIK – Polske Stowarzyszenie Inwestorów Kapitałowych, www.ppea.org.pl [dostęp

29.11.2013]Portal www.mezzanine.com.pl?KPK/wykupy.html [dostęp 29.11.2013]Schneck O., Handch Altrenative Finanzsserunsformal, WIEY Weinheim 2006Tamowicz P., Venture capital kapitał na start, PWN, Warszawa 2012Wrzesiński M., Fuzje i przejęcia: wykup lewarowany (LBO) Uwarunkowania i rozwój

w Polsce, Liber Warszawa 2000

SŁOWA KLUCZOWE: fundusze pomostowe, partnerstwo publiczno-prywatne, specjalistyczne fundusze UE


307

Andrzej Olechowski

SŁOWO KOŃCOWE

Na pomoc rozwojową Unii Europejskiej dla Polski można różnie patrzeć. Jedni widzą ją jako przejaw sprawiedliwości dziejowej, rekompensatę za straty zadane Polsce w przeszłości przez jej europejskich sąsiadów. Inni jako zapłatę za spowo-dowanie zakończenia zimnej wojny, część „dywidendy pokojowej”. Jeszcze inni – jako pomoc bogatszych biedniejszym Europejczykom, wyraz europejskiego bra-terstwa. Większość postrzega ją jako najważniejszą korzyść z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, kibicuje staraniom o jej maksymalne zwiększenie („wyciskaniu brukselki”) i martwi się, że nieuchronnie się ona kiedyś (niedługo) zakończy. Co wówczas będziemy mieli z tego członkostwa? Formalnym celem wsparcia finansowego UE jest budowa spójności i kon-kurencyjności wspólnego rynku europejskiego. Pomoc zapóźnionym regionom w osiągnięciu stanu, w którym samodzielnie i skutecznie będą mogły konkurować na połączonym rynku i w globalnej gospodarce. Realizacją zasady „dać wędkę, a nie rybę”, pomóc dzisiaj stanąć na nogi, aby nie być zmuszonym utrzymywać w przyszłości. Ta pomoc jest wyrazem solidarności uczestników jednego projektu wspierających się wzajemnie dla osiągnięcia wspólnego celu. Nie jest natomiast ani rekompensatą, ani kaprysem bogatego, ani charytatywną darowizną. Z polskiej perspektywy pomoc finansowa UE powinna być postrzegana przede wszystkim jako wsparcie na naszej drodze z peryferii światowego systemu gospo-darczego do jego centrum. Wyposażeniem nas w najpotrzebniejsze środki, abyśmy tę drogę mogli pokonać i poradzić sobie w przyszłości. Twórcy torii systemu światowego (Immanuel Wallerstein i inni) uważają, że system ten ma budowę osiową. Posiada granice, centrum oraz peryferie. Jest roz-ciągnięty na osi podziału pracy, która ma wymiar przestrzenny, geograficzny. Prze-


308

Andrzej Olechowski

strzenna struktura systemu powstała w wyniku różnic w rozwoju gospodarczym poszczególnych obszarów. Różne rodzaje aktywności gospodarczej charakteryzują się odmienną docho-dowością. Fundamentalne znaczenie dla zyskowności ma poziom konkurencji: gdy wytwórców jest niewielu, a więc gdy produkcja jest zmonopolizowana (z powodów technologicznych, regulacyjnych lub rzadkiego występowania pewnych czynników) dochodowość jest wysoka, wysokie są też zyski z zaangażowanych w nią czynni-ków: kapitału i pracy. Gdy wytwórców jest wielu produkcja jest konkurencyjna, a dochodowość niższa. Zmonopolizowane, wysokodochodowe rodzaje produkcji nazwijmy „rdzeniowymi”, pozostałe „peryferyjnymi”. Obie kategorie występują w każdym kraju o pewnej wielkości. Jednakże rozwój transportu, możliwość wy-miany między różnymi obszarami przy równoczesnych ograniczeniach naturalnych i regulacyjnych spowodowały, że zjawisko to nabrało wymiarów przestrzennych: w jednych krajach dominują dziś aktywności rdzeniowe, w innych – peryferyjne. Stąd też, mimo że zasadniczo oś systemu rozpościera się pomiędzy różnymi rodza-jami produkcji, z czasem nabrała wymiaru przestrzennego. Centrum jest tam gdzie skoncentrowały się rdzeniowe rodzaje działalności, peryferie tam gdzie dominują rodzaje peryferyjne. Z powyższego płyną między innymi dwa (uproszczone) wnioski. Po pierwsze, skoro pozycja względem centrum nie zależy od położenia geograficznego, każdy kraj może się w nim znaleźć. My też. Po drugie, jedyna droga do centrum wiedzie przez rozwój gospodarczy. To, że zostaliśmy członkiem ugrupowania najbardziej zaawansowanych państw świata nie przeniosło nas do centrum, a jedynie otworzyło do niego drogę. Polskę – jedno z najbiedniejszych państw UE – można dziś określić, jako kraj półperyferyjny, w którym współistnieją rdzeniowe i peryferyjne rodzaje działal-ności gospodarczej bez dominacji jednego z nich. To duży awans, gdyż jeszcze niedawno mocno (można powiedzieć – od zawsze) tkwiliśmy na peryferiach, jako tradycyjny eksporter surowców i niskoprzetworzonych produktów. Droga do cen-trum jest jednak nadal daleka i najeżona przeszkodami, w tym pułapką średnie-go dochodu. Historyczny wymiar procesu przenoszenia się Polski do centrum (w którym nigdy nie była) sprawia, że właściwe i skuteczne wykorzystanie pomocy europej-skiej jest tutaj kluczowe. Słusznie zatem jest ona przedmiotem rozlicznych analiz, ocen i postulatów w bodaj najważniejszej na dzień dzisiejszy polskiej dyskusji. Ni-niejszy tom wnosi do tej debaty ważny wkład, zwłaszcza jeśli chodzi o efektywność wykorzystania środków unijnych. Oczywiście i w tej sprawie zdania są podzielone. Sam stoję po stronie tych, którzy uważają, że Polska ma już istotne zasoby kapitału fizycznego i ludzkiego,


309

Słowo końcowe

brakuje jej natomiast (rozpaczliwie!) kapitału społecznego, innowacyjności i solid-nych instytucji. Bez wyraźnego skoku w tych obszarach nie dojdziemy do centrum. To do tych więc obszarów przede wszystkim powinna być zaadresowana obecna – i chyba ostatnia – transza pomocy unijnej. Groźbą dla takiego właśnie wykorzystania funduszy unijnych jest, jak w każ-dym biednym kraju, nadmiar potrzeb oraz populistyczni politycy. Ci chętnie nas przekonają, że albo Polska już jest w centrum, albo, że może się tam znaleźć na skróty (np. prowadząc „ponadwymiarową politykę zagraniczną”). Fundusze eu-ropejskie lepiej natomiast wydać na kolejne muzeum, stadion, ścieżkę rowerową, park wodny lub poprawę bytu potrzebujących. Nikt cudownie nie przeniesie nas do centrum. Znajdziemy się tam, gdy w Polsce powstaną warunki umożliwiające podejmowanie wysokodochodowych rodzajów aktywności gospodarczej. Wtedy i tylko wtedy.


311

STRESZCZENIA ZAWARTOŚCI ROZDZIAŁÓW

Rozdział 1. J. Paweł Gieorgica. EFEKTYWNOŚĆ WYKORZYSTYWANIA ŚRODKÓW UNII EUROPEJSKIEJ W POLSCE. Uwagi wprowadzająceW artykule wprowadzającym do prezentowanej monografii przedstawiony został komentarz redaktora naukowego dotyczący szerokiego kontekstu dylematów zwią-zanych z postawionym problemem. W pierwszej części zostało opisane historyczne tło procesu wspierania przez UE reform gospodarczych w Polsce. Główny akcent położony jest na efektach jakie przynosi wykorzystywanie środków UE w latach 2007–2013 i realizację celów Narodowej Strategii Spójności. Omówione zostały różnorakie kryteria, jakie były i są stosowane przy ocenie efektywności, oraz główne bariery i przeszkody, jakie dotychczas ujawniły się w procesie realizacji inwestycji realizowanych przy pomocy środków unijnych. W części drugiej przedstawione zostały wnioski, jakie płyną z różnorakich doświadczeń innych krajów, które tak jak Polska obecnie, korzystały w przeszłości z różnego rodzaju środków pomocowych. Omówiona została także obecna „polityka pomocowa” Unii Europejskiej, która w czasach osłabionej koniunktury i kryzysu przykłada większą uwagę do efektyw-ności „dźwigni pomocowej” (efficiency), czego przejawem jest przeciągająca się dyskusja nt. ostatecznego zatwierdzenia wynegocjowanego budżetu. W istocie jest to deliberacja o przyszłości wspólnoty europejskiej i nie sprowadza się ona tylko do kwestii wysokości i sposobów finansowania nowego modelu Europejskiej Polityki Spójności. W części trzeciej, zreferowana została dyskusja prowadzona między ad-ministracją rządową a jej krytykami na temat dotychczasowej oceny prowadzonej polityki rządowej w odniesieniu do efektywności wykorzystywania środków Unii Europejskiej. W części końcowej zaprezentowano propozycje koniecznych korekt prowadzonej polityki w nowej perspektywie finansowej 2013–2020.


312

Streszczenia zawartości rozdziałów

Rozdział 2.W. Julian Korab-Karpowicz. UNIA EUROPEJSKA, FUNDUSZE I IDEOLOGIAAutor podejmuje filozoficzną rozprawę na temat najbardziej drażliwych pytań i problemów związanych z polityką państwa narodowego wobec Unii Europejskiej. Zawarte są one w kluczowych zagadnieniach: Jakie efekty rozwojowe przynoszą ze sobą środki wsparcia Unii Europejskiej i jakie to ma znaczenie dla Polski? Czy fundusze te są potrzebne dla konwergencji, czyli zmniejszenia luki rozwojowej między państwami i regionami UE, oraz dla wyrównania poziomu życia? Jakie są efekty rozwojowe funduszy UE? Czy jest związek między ich wykorzystywaniem a kryzysem w Grecji i innych krajach? Wyrażając pogląd, że pogłębienie integracji europejskiej jest błędnym projek-tem ideologicznym, autor uważa jednocześnie, że fundusze UE mogą być w Polsce właściwie wykorzystane, mogą rzeczywiście pomóc w poprawie jakości życia oraz dorównaniu państwom najbogatszym. Polska powinna więc współpracować w ra-mach wspólnoty państw UE, zachowując jednocześnie jak największą niezależność, ponieważ sprowadzanie całej polityki do procesu integracji nie jest właściwe. Uwal-niając się szczęśliwie od dominacji modelu „homo sovieticus”, znaleźliśmy się pod kolejnym wpływem ideologicznym, jakim jest model „homo unionis europeisticus”. Polska możne osiągnąć sukces nie dzięki samej pomocy Unii, ale przede wszystkim, dzięki własnej inteligencji i ciężkiej pracy.

Rozdział 3.Robert Smoleń. SENS TRANSFERÓW PIENIĘŻNYCH W UE Z PUNKTU WIDZENIA. PAŃSTW-BENEFICJENTÓW, UNII ORAZ PAŃSTW-DONA-TORÓWW rozdziale zostało przeanalizowane znaczenie pozyskania środków z Unii Eu-ropejskiej dla państw-beneficjentów, płatników netto do budżetu UE i dla Unii jako całości. Analiza jest przeprowadzona z wykorzystaniem metodologii stoso-wanej w nauce o polityce. Unia Europejska jest potraktowana jako jednolity sys-tem, opisany zgodnie z klasycznym rozumieniem systemu politycznego według Davida Eastona. W państwach otrzymujących wsparcie z funduszy UE brak jest ugruntowanej świadomości, czemu służą transfery. Są one traktowane, jako „łatwy pieniądz”. Beneficjenci kierują się własnymi celami i egoistycznymi interesami, a zasadę so-lidarności postrzegają jednowymiarowo. Państwom-donatorom z kolei zarzuca się interesowność, czerpanie ukrytych korzyści z transferów UE, np. zdobywanie rynków zbytu i lokowania na nich produktów i usług wyłącznie własnych podmio-tów gospodarczych. Tymczasem mogą one kierować się szlachetnymi intencjami i postrzegać zasadę solidarności w dobrej wierze. W ich interesie także leży rów-


313


nowaga systemu, jakim jest UE. Unia jako całość zyskuje na zwiększonej spójno-ści, spoistości, akceptacji i legitymizacji, na bardziej harmonijnym rozwoju oraz osłabieniu egoizmów.

Rozdział 4.Andrzej Wernik. ŚRODKI EUROPEJSKIE W SYSTEMIE FINANSÓW PU-BLICZNYCHPolska otrzymuje z budżetu Unii Europejskiej na podstawie różnych tytułów środ-ki na finansowanie określonych zadań, z drugiej zaś strony zobowiązana jest do dokonywania określonych wpłat do budżetu Unii (tzw. środki własne Unii). Saldo tych rozliczeń jest dla Polski dodatnie i od 2005 roku systematycznie wzrasta. Tylko część środków pochodzących z budżetu Unii stanowi dochód systemu finansów publicznych. Niemniej znaczenie ich dla finansowania zadań publicz-nych jest znaczne, m.in. pozwalały one w latach 2010–2012 utrzymywać wysoki, najwyższy w Unii Europejskiej, poziom inwestycji publicznych. Z drugiej strony napływ środków z budżetu Unii Europejskiej spowodował przejściowo wzrost deficytu finansów publicznych. Ten paradoksalny efekt spo-wodowany był szybkim wzrostem środków europejskich w połączeniu z refunda-cyjnym trybem ich przekazywania, powodującym, iż wydatki wyprzedzają mające ich finansować, dochody W pewnym stopniu ujawniło to wydzielenie z budżetu państwa, począwszy od 2010 roku, na podstawie nowej ustawy z 27 sierpnia 2009 roku, odrębnego budżetu środków europejskich. Ze względu na osłabienie tempa wzrostu wydatków finansowanych z budżetu środków europejskich – począwszy od 2012 roku – wynikające z refundacji do-chody zaczęły „doganiać” wydatki, co spowodowało obniżenie deficytu, a w roku bieżącym w budżecie środków europejskich ma wystąpić nadwyżka.

Rozdział 5.Krzysztof Rybiński. ZMIANY INNOWACYJNOŚCI POLSKIEJ GOSPODARKI W LATACH 2006–2012. DIAGNOZA I REKOMENDACJEW tym artykule zostały przeanalizowane dane o innowacyjności polskiej gospo-darki w latach 2006–2007 i 2011–2012, czyli na początku i pod koniec obecnej perspektywy finansowej. Większość analizowanych danych wskazuje na spadek in-nowacyjności, niektóre w dużym stopniu, a tylko nieliczne dokumentują stagnację. Polska traciła w tym czasie dystans w dziedzinie innowacyjności do średniej unijnej i do reszty świata. Ten efekt nie wystąpił w innych krajach-beneficjentach pomocy unijnej, wręcz przeciwnie, np. Czechy i Rumunia dokonały znaczących postępów w dziedzinie innowacyjności. Nie można również „zrzucić winy” za obniżającą się innowacyjność polskiej gospodarki na kryzys w UE, ponieważ na przykład


314


Portugalia, pogrążona w ciężkim kryzysie dokonała w tym czasie solidnego skoku w dziedzinie innowacyjności. Analizowane raporty i dane wskazują, że napływ środków unijnych do polskiej gospodarki niszczy innowacyjność. Przy czym ten efekt nie występuje w innych krajach-beneficjentach środków unijnych. Zatem przyczyny nie leżą w naturze pomocy unijnej, ale w mechanizmach dystrybucji tych środków wypracowanych przez poszczególne kraje. W Polsce te mechanizmy zostały tak zaprojektowane przez aparat urzędniczy, że niszczą innowacyjność. Analiza tych mechanizmów została przedstawiona w kilku raportach opraco-wanych przez międzynarodowe i krajowe grupy ekspertów w latach 2011–2012. Raporty te zawierają szereg rekomendacji, które należy wdrożyć przed uruchomie-niem kolejnej perspektywy finansowej, której jednym z najważniejszych prioryte-tów jest rozwój innowacyjności. W tym artykule zostały przedstawione kluczowe rekomendacje, które powinny zostać wdrożone.

Rozdział 6.Zbigniew Zimny. CZY FUNDUSZE POMOCOWE UNII MAJĄ WPŁYW NA BEZPOŚREDNIE INWESTYCJE ZAGRANICZNE W POLSCE?Zbadanie związków między funduszami Unii Europejskiej dla Polski a bezpośred-nimi inwestycjami zagranicznymi (BIZ) jest istotne z następujących powodów:• Jednymzgłównychcelówfunduszyjestumacnianiebazytrwałegorozwoju

społeczno-gospodarczego Polski.• BIZsąważnym,choćrzadkodostrzeganymidocenianymczynnikiemrozwoju

gospodarczego Polski.• BIZniesądaneraznazawsze.OnajlepszerodzajeBIZ,trzebanieustannie

konkurować z innymi krajami. W pierwszej części podkreślona jest rola, jaką BIZ odgrywa w rozwoju gospo-darczym Polski i zwraca się uwagę na fakt, że ta rola w ostatnich latach przestała się zwiększać. Nieczęsto zadaje się pytanie, jakie są korzyści z BIZ i czy można by coś zrobić, żeby te korzyści utrwalić lub powiększyć. Wnioski z nielicznych publikacji na temat BIZ w Polsce, nie przebijają się do opinii publicznej i mediów, nie mówiąc już o politykach gospodarczych. W części drugiej wykazano, że w trakcie realizacji Narodowej Strategii Spój-ności w latach 2007–2013 nie wykorzystano potencjału programów pomocowych uczynienia z Polski atrakcyjniejszego miejsca do podejmowania BIZ, co było jed-nym z celów tych programów, nie mówiąc o inwestycjach w ogóle. W związku z tym, w części trzeciej postulowane jest, aby przyciąganie i korzyści z BIZ stały się przedmiotem oddzielnego, dedykowanego programu w perspektywie finansowej na lata 2014–2020. Konieczność spojrzenia na klimat inwestycyjny z perspektywy


315


inwestorów zagranicznych wynika jednak z faktu, że część z nich, podejmująca inwestycje z myślą o dostępie do rynku UE w połączeniu z obniżeniem kosztów produkcji, ma wybór krajów, w których może ulokować te inwestycje.

Rozdział 7. Zbigniew Olesiński. DOSKONALENIE MECHANIZMU POMOCY UNII EU-ROPEJSKIEJ NA RZECZ ROZWOJU KLASTRÓW BIZNESOWYCHKlastry biznesowe są formą współpracy niewykluczającej wzajemnej rywalizacji przedsiębiorstw w jednej grupie organizacyjnej. Unia Europejska upatruje w tej for-mie działalności możliwości intensyfikacji transferu technologii i techniki, wzrostu innowacyjności, co przyczynia się ma do wzrostu konkurencyjności. Pogląd ten ma swoje solidne uzasadnienie zarówno w praktyce jak i w literaturze przedmiotu. W latach 2006–2013 z środków UE przeznaczono na wspieranie rozwoju klastrów w Polsce blisko 500 mln złotych. Aby pomoc Unii Europejskiej była skuteczna niezbędne jest samorzutne ukształtowanie się grupy przedsiębiorstw w klaster i dopiero wówczas celowe jest wsparcie jego rozwoju przez szkolenia, usługi doradcze, promocje, handel, wzrost uczestnictwa w targach, dopływ wiedzy i wynalazków itp. Niestety często środki Unii Europejskiej wykorzystywane są przez firmy do-radcze przedstawiające się jako inicjatorzy instytucjonalizacji klastra, świadczące następnie usługi szkoleniowe i doradcze ad hoc zapisanym do klastra przedsiębior-stwom. Firmy te najczęściej po wyczerpaniu środków wsparcia UE zaniechują dzia-łalności. Stąd konieczna jest zmiana procedury przyznawania środków UE w tym zakresie tak, aby otrzymywały je firmy faktycznie należące już do działającego klastra i mogące poprzez intensyfikację swej działalności wesprzeć rozwój przed-siębiorstw.

Rozdział 8.Ewa Gołębiowska. EFEKTYWNOŚĆ PROGRAMÓW UNII EUROPEJSKIEJ WSPIERAJĄCYCH ROZWÓJ INNOWACYJNOŚCI W PARKACH TECHNO-LOGICZNYCHW artykule podjęty jest problem efektywności wykorzystania środków Unii Euro-pejskiej wspierających rozwój przedsiębiorczości i innowacyjności polskiej gospo-darki na przykładzie parków technologicznych. We współczesnych czasach parki technologiczne odgrywają istotną rolę w polityce interwencjonizmu państwa po-dejmowanej w celu pobudzenia innowacyjności. W Polsce zadanie to realizowane jest głównie dzięki środkom Unii Europejskiej. W artykule wskazane są funkcję i znaczenie innowacyjnych relacji międzyorganizacyjnych w parkach naukowo--technicznych, które stanowią istotny element rozwoju innowacyjnej gospodarki


316


w Polsce. Przedstawiona analiza literatury przedmiotu, jak i materiał empiryczny ukazują znaczenie tego modelu organizacyjnego sprzyjającego współpracy róż-norodnych organizacji dla wspierania procesów innowacji. Opis podstaw teore-tycznych zawartych w literaturze przedmiotu oraz wyniki analiz mogą stanowić przyczynek do projektowania dalszych badań w tym zakresie. Mimo formalnego powstania 48 parków naukowo-technologicznych w Polsce, jak dotychczas w niewielkim stopniu wspierają one wzrost innowacyjności w regio-nach czy akumulację nowoczesnych technologii. W tym kontekście na uwagę zasłu-gują doświadczenia Łódzkiego Regionalnego Parku Naukowo-Technologicznego. Park współpracuje z Politechniką Łódzką, Uniwersytetem Medycznym w Łodzi, Instytutem Nowych Technologii.

Rozdział 9.Jana Pieriegud. ANALIZA BARIER W WYKORZYSTANIU FUNDUSZY UNIJ-NYCH NA ROZWÓJ INFRASTRUKTURY KOLEJOWEJ W POLSCECelem opracowania jest analiza barier i czynników, które do tej pory uniemożli-wiały skuteczne wdrażanie funduszy unijnych w infrastrukturalnych projektach kolejowych. W pierwszej części, przedstawiono podstawowe definicje, cele i po-dział środków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ). Następnie, na podstawie danych z Krajowego Systemu Informatycznego SIMIK 07–13 przeanalizowano poziom absorpcji środków unijnych w transporcie kolejowym według stanu na koniec 2012 roku. W ostatniej części podjęto próbę zidentyfikowania i usystematyzowania naj-ważniejszych barier w wykorzystywaniu funduszy unijnych w transporcie kolejo-wym w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem projektów infrastrukturalnych. Aby zrealizować ten cel zastosowano elementy metody analizy instytucjonalnej, metody analizy i syntezy, a także przeprowadzono wywiady indywidualne z przed-stawicielami instytucji zaangażowanych w proces wdrażania i zarządzania POIiŚ, głównego beneficjenta – PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. i przedsiębiorstw pra-cujących na rzecz kolei. Przy identyfikacji barier oprócz wywiadów wykorzystano także materiały i wnioski z licznych konferencji i dyskusji, które się odbyły na ten temat, raportów Business Center Club, a także własne przemyślenia autorki.

Rozdział 10.Andrzej Kowalski. CZY ŚRODKI UNII EUROPEJSKIEJ SPRZYJAJĄ KONSER-WOWANIU POLSKIEJ WSI? Coraz częściej można spotkać się z poglądem, że wsparcie unijne przyczynia się do petryfikacji istniejących struktur rolniczych. Dotyczy to zwłaszcza konsekwencji dopłat bezpośrednich, które pociągnęły za sobą wzrost cen ziemi. Tezie tej Autor


317


przeciwstawia konstatację, że napływ na polską wieś środków finansowych z Unii Europejskiej był znaczącym bodźcem do uruchomienia przemian strukturalnych w rolnictwie. Najlepiej dokumentuje to fakt, iż liczba gospodarstw indywidualnych o obszarze od 1 ha UR zmniejszyła się pomiędzy kolejnymi Spisami Rolnymi (lata 2002–2010) prawie o jedną piątą. W poprzednim dziesięcioleciu tempo takich zmian było dwukrotnie niższe. Otrzymywane wsparcie UE na wsi przyczyniało się do wzrostu popytu na grunty rolne, zwłaszcza w przypadku relatywnie dużych obszarowo gospodarstw, w odniesieniu, do których skala dopłat poważnie zwiększała zdolność inwestycyjną. Z kolei od strony podażowej zachętą było uzyskanie tak znaczącej zapłaty za sprze-dawane grunty. Wysokie ceny ziemi stanowiły zachętę do upłynnienia gruntów zwłaszcza dla właścicieli słabo wyposażonych gospodarstw, którzy utrzymywali się głównie z zajęć nierolniczych. Nie zmienia to faktu, że przy wyznaczaniu tempa przeobrażeń agrarnych, klu-czowe znaczenie mają uwarunkowania ogólnego rozwoju gospodarczego. One bowiem wyznaczają szanse mieszkańców wsi na poprawę swojego poziomu życia poprzez aktywność w branżach nierolniczych, a ten czynnik głównie warunkuje skalę podaży na rynku ziemi.

Rozdział 11.Marek Świstak. FUNDUSZE UNIJNE A ROZWÓJ PODMIOTÓW EKONOMII SPOŁECZNEJ W POLSCEPunktem wyjścia do oceny wpływu funduszy unijnych na rozwój podmiotów eko-nomii społecznej (PES) jest stwierdzenie, że ekonomia społeczna stanowi pojęcie – wytrych do unijnych pieniędzy. Bardzo często nie jest wypełniane właściwą tre-ścią a działa jak hasło: „sezamie otwórz się”. Sektor ekonomi społecznej jest bardzo pojemnym pojęciem, które pozwala na realizację bardzo wielu projektów współfi-nansowanych z funduszy unijnych. Głównym źródłem finansowania tego sektora ze środków unijnych jest Program Operacyjny Kapitał Ludzki. Bardzo duża ilość środków finansowych w ramach tego Programu została przeznaczona na tzw. in-stytucje wspierające ekonomię społeczną, które mają działać na rzecz promowania działalności w sektorze ekonomii społecznej (podnoszenie wiedzy i umiejętności potrzebnych do założenia, prowadzenia działalności PES). Na te cele w ramach Programu Kapitał Ludzki na lata 2007–2013 zarezerwowano nieco ponad 712 mln złotych. Rezultaty wydanych dotychczas środków są niezadowalające. Pozwoliło to co prawda na przeszkolenie całej rzeszy ok. 100 tys. osób zainteresowanych tematyką ekonomii społecznej, ale nie przełożyło się to na wzrost ilościowy PES. Dzięki Programowi powstało ich dotychczas zaledwie 85 w całej Polsce. Kluczem do efektywnego rozwoju PES jest ich ekonomizacja, czyli (w pewnym uproszczeniu)


318


uniezależnienie się od pieniędzy unijnych na rzecz rozwijania własnej działalności produkcyjnej, usługowej. Dzięki uczestnictwu w unijnych projektach PES popra-wiły swoją sytuację finansową, ale jednocześnie w znacznym stopniu uzależniły się od publicznych pieniędzy. Wskazuje na to fakt, że przychody własne stanowią jedynie 45,6 procenta całkowitych przychodów organizacji uczestniczących w pro-jektach w stosunku do 72,8 procenta w przypadku organizacji niebiorących udziału w projektach. Dostępność środków Programu Kapitał Ludzki dla podmiotów z nich korzystających powoduje, że wpływy ze sprzedaży towarów i usług stanowią jedy-nie 34,1 procenta ich przychodu. Dla organizacji nieuczestniczących w projektach unijnych przychody te są na znacznie wyższym poziomie i wynoszą 58,9 procenta. Co ciekawe podmioty, które korzystają ze wsparcia nie są zainteresowane podej-mowaniem ryzyka biznesowego związanego z prowadzoną działalnością gospo-darczą takiego jak staranie się o środki na własną działalność w postaci kredytów. Kredyt stanowi jedynie 0,6 procenta ich przychodów, podczas gdy dla organizacji nieuczestniczących w projektach stanowi to 1,7 procenta przychodów.

Rozdział 12.Stanisław Faliński. FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ JAKO INSTRUMENT ROZWOJU SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH MAZOWSZAW niniejszym artykule hipotezą badawczą jest przypuszczenie, że będące do dys-pozycji mazowieckich samorządów terytorialnych fundusze Unii Europejskiej stanowią istotny czynnik rozwojowy mazowieckich gmin wiejskich, gmin wiej-sko-miejskich, gmin miejskich, powiatów ziemskich, miast na prawach powiatu (w tym największego beneficjenta – metropolii Warszawy) oraz samorządowego Województwa Mazowieckiego. Wszystkie te typy istniejących na Mazowszu jed-nostek Samorządu Terytorialnego ze względu na wielką skalę niezaspokojonych potrzeb korzystają z pożytkiem dla swoich mieszkańców z funduszy unijnych, które są wykorzystywane za pośrednictwem różnych programów, składających się na Narodową Strategię Spójności jak i Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wykorzystywanie przez mazowieckie jednostki samorządu terytorialnego fun-duszy unijnych dotyczy wielu sfer życia społeczno-ekonomicznego: informatyki i przepływu informacji, gospodarki wodno-ściekowej, transportu, infrastruktury drogowo-transportowej, doskonalenia i rozwoju kadr, polityki społecznej i wyrów-nywania szans, interwencji na rynku pracy, oraz kultury, nauki i oświaty. Wysoki udział samorządów terytorialnych w wykorzystywaniu środków unijnych dowodzi wysokiego stopnia zdolności adaptacyjnych mazowieckich jednostek samorzą-du terytorialnego, polegających na umiejętności dostosowania się do warunków umożliwiających pozyskiwanie środków zewnętrznych na rozwój własnych spo-łeczności i wspólnot.


319


Rozdział 13.Bogusław Plawgo. WPŁYW POLITYKI SPÓJNOŚCI NA ROZWÓJ POLSKI WSCHODNIEJCelem artykułu jest dokonanie oceny wpływu polityki spójności w realizowa-nej w perspektywie 2004–2006 na rozwój regionów Polski wschodniej, w obsza-rze zmian społeczno-gospodarczych. Artykuł opracowano w dużym stopniu na podstawie wyników badania ewaluacyjnego pt. Ocena wpływu realizacji polityki spójności perspektywy 2004–2006 na zwiększenie możliwości rozwoju społeczno--gospodarczego regionów Polski wschodniej realizowanego na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Poziom i dynamikę rozwoju regionów Polski wschodniej analizowano przede wszystkim z wskaźników poziomu produktu krajowego brutto (PKB) przypadającego na jednego mieszkańca oraz wartości dodana brutto (WDB) także na jednego mieszkańca (per capita). Analizowano poziom wsparcia badanych regionów ze środków polityki spójności, w tym wskaźnik wartości dofinansowa-nia projektów z funduszy europejskich w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Przedstawiono wyniki badan opinii beneficjentów, co do skuteczności interwencji podejmowanych na terenie regionów Polski wschodniej. Krótko omówiono dwa inne regiony peryferyjne, które stanowić mogą właściwy punkt odniesienia do analizy interwencji w Polsce wschodniej, czyli: włoskie Mezzogiorno i Wschodnie Niemcy. Opracowanie zawiera wnioski wskazujące, iż dotychczas podejmowane działania polityki spójności nie przyczyniły się do zmniejszenia dystansu rozwo-jowego pomiędzy regionami Polski Wschodniej a resztą kraju.

Rozdział 14.Andrzej Dąbkowski. POMOSTOWE ŹRÓDŁA KAPITAŁU UZUPEŁNIAJĄCE FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJCelem postawionym przed autorem było zaprezentowanie wybranych źródeł ka-pitału w funkcji ich przydatności do roli uzupełniania Funduszy Unii Europejskiej w procesach współfinansowania przedsięwzięć inwestycyjnych w Polsce. W tym kontekście przedstawione zostały metody i sposoby pozyskania tych środków finan-sowych, aby w sposób efektywny uzupełniały przyznane fundusze. Udział środków finansowych ze strony UE wynosi od 60–90 procent. W wyjątkowych przypadkach udział ten może być nieco wyższy. Powstaje więc pytanie: Skąd wziąć te brakujące 10–40 procent kapitału? Problem znalezienia uzupełniających funduszy pogłębia zarówno obecny kryzys, który potrwa według aktualnych prognoz do 2017 roku, jak i problemy budżetowe państwa. Oznacza to niemal automatycznie problemy władz samorządowych, które nie będą mogły liczyć na ogromne dotacje i subwencje i mogą wpadać w pułapkę zadłużania. Problemy mieć będą też przedsiębiorstwa, zarówno duże jak i te typu MSP. Wynika to z faktu niechęci banków do udzielania


320


dla potencjalnych beneficjentów funduszy UE kredytów i pożyczek, a to w wyniku oceny skali ryzyka. Pojawia się poważny problem luki kapitałowej dla złożenia w jedną spójną całość kapitału potrzebnego do sfinansowania wielu przedsięwzięć inwestycyjnych możliwych do sfinansowania z funduszy UE. W artykule można znaleźć omówienie szerokiego spektrum praktycznych zastosowań funduszy po-mostowych: Mezzanine, Funduszy Venture Capital oraz Funduszy Wspierających Partnerstwo Publiczno-Prywatne, zweryfikowanych w wielu krajach Unii Euro-pejskiej i w Polsce.


321

NOTY O AUTORACH MONOGRAFII

Andrzej Dąbkowski – prof. dr inż. nauk technicznych i dr hab. nauk ekonomicz-nych. Pełnił liczne funkcje w administracji rządowej m.in. Dyrektora Departamen-tu Współpracy z Zagranicą Ministerstwa Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej, Sekretarza Rady Nadzorczej Banku Budownictwa Mieszkaniowego, doradcy Pre-zesów trzech banków, Sekretarza Państwowej Rady Informatyki. Przez 10 lat był konsultantem w Organizacji TOB związanej z Urzędem Powierniczym (niem. Treu-handanstalt), odpowiedzialnym za prywatyzację Niemiec Wschodnich. Wykładał na licznych uczelniach krajowych i zagranicznych m.in. w USA, Holandii i Niem-czech. W Polsce był m.in. profesorem w Instytucie Gospodarki Mieszkaniowej, w Akademii Leona Koźmińskiego oraz na innych uczelniach. Jego specjalnością jest inżynieria finansowa, w tym finanse publiczne i finanse przedsiębiorstw MSP. Ponadto wykłada problemy globalizacji i integracji międzynarodowej, gospodarkę regionalną, przedsiębiorczość oraz zajmuje się problematyką TQM – zarzadzanie jakością. Obecnie pracuje w Akademii Finansów i Biznesu Vistula w Warszawie.

Stanisław Faliński – doktor politologii, historii i samorządowiec – praktyk. W la-tach 1990–2002 warszawski radny różnych szczebli. W okresie 1994–2002 bur-mistrz gminy Warszawa – Ursynów. Obecnie p.o. Dyrektora Instytutu Administra-cji, Samorządu i Prawa Wydziału Nauk Ekonomicznych i Prawnych Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach. Wykładowca Akademii Finansów i Biznesu Vistula oraz Collegium Civitas. W 2013 roku ukazała się jego rozprawa habilitacyjna Warszawski samorząd terytorialny w latach 1990–2002. Geneza, ustrój, idee ustrojowe, aktywność.


322

Noty o autorach

J. Paweł Gieorgica – dr hab. nauk humanistycznych, politolog i socjolog. Wywo-dzi się ze środowiska naukowego Uniwersytetu Warszawskiego, gdzie przeszedł wszystkie szczeble kariery akademickiej od asystenta do profesora. W swojej ka-rierze zawodowej prowadził prace naukowo-badawcze w zakresie teorii polityki, socjologii polityki, zarządzania i stosunków międzynarodowych, publikując ponad 100 prac naukowych. Wykładał na wielu krajowych, europejskich oraz zamorskich uczelniach, obejmował także liczne funkcje akademickie, pozycje biznesowe, do-radczo-eksperckie oraz stanowiska w administracji państwowej. Był m.in. dzieka-nem na wielu uczelniach, Dyrektorem Centrum Partnerstwa Społecznego „Dialog”, prezesem Agencji Wspierania Rozwoju Lokalnego, doradcą ministrów. Obecnie jest członkiem Academic Advisory Board, międzyrządowej organizacji Community of Democracies, wiceprezesem Polskiego Stowarzyszenia Prointegracyjnego Europa, działaczem organizacji społecznych pożytku publicznego. Pracuje na stanowisku dziekana i profesora na Wydziale Stosunków Zagranicznych i Relacji Publicznych w Akademii Finansów i Biznesu Vistula w Warszawie.

Ewa Gołębiowska – jest doktorem nauki o zarządzaniu. W latach 1966–2002 pra-cowała na Uniwersytecie Jana Kochanowskiego w Kielcach. W latach 2002–2005 była wicedyrektorem Poczty Polskiej. Obecnie jest wiceprezesem zarządu Fort Mokotów Inwestycje Sp. z o. o., a także prowadzi prace badawcze na Wydziale Zarządzania Społecznej Akademii Nauk w Łodzi. W pracy naukowej zajmuje się problematyką zarządzania projektami i rachunkowości zarządczej, bezpieczeństwa finansowego (przeciwdziałanie praniu brudnych pieniędzy) oraz stosowaniu etyki na rynku finansowym.

Włodzimierz Julian Korab-Karpowicz – profesor na Wydziale Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Meliksah w Kayseri, Turcji oraz na Anglo-Amerykańskim Uniwersytecie w Pradze. Po studiach na Politechnice Gdańskiej (elektronika) wyjechał zagranicę i w 1987 ukończył studia filozoficzne na Katolickim Uniwersytecie Ameryki w Waszyngtonie. W latach 1991–1992 był Wiceprezydentem Gdańska. W latach 1998–2000 pracował w MSZ. W 1999 roku obronił pracę doktorską na Uniwersytecie Oksfordzkim. Od 2000 roku wykłada na zagranicznych uczelniach. Specjalizuje się w problematyce filozofii politycznej, historii filozofii, historii myśli politycznej i teorii stosunków międzynarodowych. Jest autorem wielu prac naukowych, w tym artykułów w encyklopediach: The Inter-net Encyclopedia of Philosophy i The Stanford Encyclopedia of Philosophy i czterech książek z zakresu filozofii polityki.


323

Noty o autorach

Andrzej Kowalski – profesor zwyczajny nauk ekonomicznych. Wywodzi się ze środowiska naukowego SGPiS (obecnie: Szkoła Główna Handlowa), gdzie przeszedł wszystkie kolejne szczeble w karierze naukowej. Niezależnie od pracy w Szkole Głównej Handlowej od 1995 roku pracuje w Instytucie Ekonomiki Rolnictwa i Go-spodarki Żywnościowej, gdzie od 2001 roku jest wybierany dyrektorem IERiGŻ. W latach 2004–2006 podsekretarz stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W latach 2008–2010 członek Rady ds. Wsi przy Prezydencie RP. W latach 2001–2012 trzykrotnie wybierany na członka, a następnie na członka prezydium Komitetu Ekonomiki Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk. Dorobek publikacyjny obejmuje łącznie ponad 400 prac naukowych, a szczególne miejsce w ostatnim okresie zajmuje problematyka analiz wspólnej polityki rolnej i procesów dostoso-wania polskiej gospodarki żywnościowej do wymagań integracji z UE oraz badanie ekonomicznych i społecznych skutków tej integracji.

Andrzej Olechowski – Przewodniczący Rady Nadzorczej Banku Handlowego w Warszawie S.A., Członek Rady Dyrektorów Euronet oraz Rady Nadzorczej P4 Sp. z o.o. Były minister Finansów (1992) i Spraw Zagranicznych (1993–1995), kandydat w wyborach Prezydenta RP (2000 i 2010), współzałożyciel Platformy Obywatelskiej. Profesor w Akademii Finansów i Biznesu Uczelni Vistula.

Zbigniew Olesiński – absolwent Uniwersytetu Warszawskiego (1973), dr hab. nauk humanistycznych, specjalizuje się w problematyce zarządzania. Zaintereso-wanie zagadnieniem klastra datuje się od początków pracy na stanowisku dyrek-tora Departamentu Badań w Polskiej Agencji Inwestycji Zagranicznych w latach 1996–1999. W 1998 roku brał udział w pracach nad instytucjonalizacją klastra produkcji chemicznej w Tarnowie. W latach 2001–2003 prowadził badania klastrów w Polsce i w Europie. Przebadał około kilka tysięcy przedsiębiorstw. Kierował 7 grantami badawczymi w tym zakresie, współtworzył regionalne strategie innowa-cyjne w kilku województwach. Obecnie jest profesorem w Akademii Finansów i Biznesu Vistula. Autor 147 artykułów oraz 11 monografii.

Jana Pieriegud – doktoryzowała się w Kolegium Zarządzania i Finansów Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Od 2001 roku pracownik naukowo-dydaktyczny Katedry Transportu SGH. Od 2009 roku ekspert House of Solutions International Sp. z o.o. w zakresie analiz rynkowych. W latach 2007–2008 ekspert i sekretarz w pracach Panelu Tematycznego „Transport” w ramach Narodowego Programu Foresight POLSKA 2020. Od 2007 roku członek Association for European Trans-port. W latach 2010–2012 ekspert Komisji Europejskiej w 7PR w obszarze Trans-


324

Noty o autorach

port. Brała udział w około 40 projektach badawczo-rozwojowych i ekspertyzach gospodarczych. Jest autorką i współautorką ponad 80 publikacji, m.in. redaktorem naukowym książki Benchmarking and best practices in transport sector (Warszawa 2009) współautorką raportu Efektywność zarządzania utrzymaniem dróg krajowych w Polsce ( Ernst & Young 2012).

Bogusław Plago – dr hab., profesor Uniwersytetu w Białymstoku. Kierownik Za-kładu Podstaw i Strategii Zarządzania Wydziału Ekonomii i Zarządzania UwB. Dyrektor Instytutu Przedsiębiorczości Państwowej Wyższej Szkoły Informatyki i Przedsiębiorczości w Łomży. Jest autorem ponad 100 opracowań naukowych dotyczących głównie sektora małych i średnich przedsiębiorstw oraz rozwoju regio-nalnego. Od 1991 roku nieprzerwanie pełni funkcję Prezesa Zarządu Białostockiej Fundacji Kształcenia Kadr, gdzie w praktyce realizuje koncepcje wykorzystania instrumentów stymulujących rozwój regionalny, w szczególności w obszarze do-skonalenia zasobów ludzkich oraz wsparcia małych i średnich przedsiębiorstw. Bezpośrednio kierował wieloma projektami badawczymi, w tym KBN oraz pro-jektami wdrożeniowymi współfinansowanymi ze środków zagranicznych m.in. US AID, Know-How Fund, PHARE, funduszy strukturalnych UE. Członek Komitetu Monitorującego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007–2013. Ekspert kluczowy w procesie opracowania Strategii Rozwoju Województwa Podlaskiego do roku 2020.

Krzysztof Rybiński – matematyk i informatyk z wykształcenia. Wywodzi się ze środowiska naukowego Uniwersytetu Warszawskiego i Szkoły Głównej Handlowej. Wieloletni doradca i ekspert banków oraz innych instytucji finansowych w kraju i zagranicą. W latach 2004–2008 wiceprezes Narodowego Banku Polskiego, part-ner w Ernst & Young Polska, gdzie kierował zespołem strategii ekonomicznej. Jest autorem publikacji naukowych i medialnych w zakresie ekonomii, polityki monetarnej i finansowych problemów czasu gospodarki globalnej. Od 2010 roku jest profesorem i rektorem Akademii Finansów i Biznesu Vistula. Kontakt: [email protected]

Robert Smoleń – polityk i dyplomata, były pracownik MSZ, podsekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta RP (1997–2001), poseł na Sejm IV kadencji – przewodni-czący Komisji do Spraw Unii Europejskiej, obserwator (2003–2004) i poseł (V–VII 2004) do Parlamentu Europejskiego. Obecnie przewodniczący Zarządu Fundacji Naukowej im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego – Centrum Analiz Strategicznych, prezes Polskiego Stowarzyszenia Prointegracyjnego – Europa. Prowadzi też działal-


325

Noty o autorach

ność gospodarczą w zakresie doradztwa strategicznego, analiz, badań naukowych i prac rozwojowych w dziedzinie nauk społecznych i humanistycznych. Wykła-dowca Akademii Finansów i Biznesu Vistula.

Marek Świstak – adiunkt w Instytucie Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Ukończył studia podyplomowe z zakresu ekonomii społecznej na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. Specjalizuje się w polityce regionalnej Unii Europejskiej, a przede wszystkim w problematyce funduszy unijnych. Jest autorem lub współautorem pięciu monografii o ww. tematyce. Ostatnio opubliko-wał Fundusze Unii Europejskiej a pozaekonomiczne czynniki wzrostu gospodarczego (Kraków 2012) oraz –wspólnie z Janem W. Tkaczyńskim – Encyklopedię polityki regionalnej i funduszy europejskich (Warszawa 2013). Andrzej Wernik – profesor zwyczajny w Akademii Finansów i Biznesu Vistula. Wywodzi się ze środowiska naukowego SGPiS (obecnie Szkoła Główna Handlowa). W latach 1964–1973 pracował w Narodowym Banku Polskim, następnie od 1973 do 1988 roku w Ministerstwie Finansów; ostatnio jako dyrektor Departamentu Polityki Finansowej. Od 1988 roku był profesorem w Instytucie Finansów, w latach 1994–1999 pełnił funkcję dyrektora tego Instytutu. W roku 1997 był doradcą Mi-nistra Finansów oraz – do 2005 roku – społecznym doradca prezydenta RP. Autor ponad 200 publikacji z zakresu finansów publicznych i polityki ekonomicznej. Członek wielu prestiżowych organizacji doradczych i naukowych.

Zbigniew Zimny – absolwent Szkoły Głównej Handlowej. Stopień doktora i doktora habilitowanego w Szkole Głównej Handlowej uzyskał za prace dotyczące integracji gospodarczej w Unii Europejskiej. Przez 20 lat pracował w systemie Organizacji Na-rodów Zjednoczonych, w Centrum ONZ ds. Korporacji Transnarodowych w No-wym Jorku i w UNCTAD w Genewie, zajmując się analizą i kierowaniem badaniami nad bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi, korporacjami transnarodowymi i rozwojem gospodarczym. Był m.in. dyrektorem departamentu przygotowującego prestiżowy raport ONZ – World Investment Report. Autor licznych prac naukowych i sprawozdań opublikowanych w Polsce i za granicą. Członek The Academy of International Business. Obecnie jest profesorem w Akademii Finansów i Biznesu Vistula w Warszawie oraz zastępcą Dyrektora Instytutu Zarządzania Ryzykiem.


327


SUMMARY REFLECTIONS

Poland’s accession to the EU creates a unique opportunity to close the civilization gap that existed between Poland and the elite of the Western countries, within the span of one generation. A chance has appeared to introduce fundamental changes to ways of the functioning of the Polish State and its economy. The EU assistance Funds had enabled the subsequent Polish governments to carry out the “largest in the history of Poland” modernization projects. The EU funds made it possible to alter “the base” by carrying out key infrastructure investments as well as make changes to the “superstructure” by implementing many socio-economic changes in all areas. In general, the EU funds made it possible to implement changes to the Polish socio-economic structure that Poland was not able to afford for centuries. The affect to date is the laborious process to close the gap between Poland and the countries of the “Old Union”. This is a process of exceptional and unparalleled nature and Poland has seven more years for its conclusion. According to current economic prognosis Poland will cross over the threshold of EU average wealth index in 2020, and will be considered as to “wealthy” to have the right to avail itself of the EU assistance at the current level. Thus, introducing changes and corrections that are necessary to ensure the best utilization of the remaining (probably the last available) EU assistance re-sources on same large scale within the 2014–2020 perspective, takes on a critical importance. This is paramount, especially in light of the subsequent occurrences the “slow-downs” of the economic cycles that push our economy onto lower and lower trajectory. Poland began to use the EU Funds while still in the accession mode. However, the process of the use of these funds was slow and limited in scope. Even after


328


the accession, in 2004, when Poland began to access the EU Funds based on the same rules and conditions as other beneficiary states, we still experienced signifi-cant logistic challenges both in relation to the absorption and the effective use of these funds. 2007–2013 constitutes the most important period to date. It is within these years that Poland was able to access very large amounts of EU Funds, to be used to spur the socio-economic growth and development of all regions in Poland and to close the gap between the standards of living in Poland and EU. The key strategies, priorities, areas in which the EU funds were to be applied, and the implementa-tion mechanisms were defined and enclosed in the main strategic document “the National Cohesion Strategy” (NSS). The main declared objective of NSS was to create conditions necessary to in-crease the level of competitiveness of the Polish economy based on knowledge, innovativeness, and entrepreneurship. And this is why in the end of 2013, this particular objective, shall constitute, the main criterion for the balanced assessment the effectiveness of the use of the EU resources by Poland to date. The increased competitiveness was expected to create jobs, thus increasing em-ployment levels, enhance socio-economic cohesion and improve general standards of living. All was to be achieved through the realization of the horizontal particular (ancillary) goals and objectives, among which were improvement functioning of public sector institutions, enhancement and growth of the partnership mecha-nisms, improved quality of the workforce, enhancement of social cohesion and most of all the development and modernization of economic, technical and social infrastructure that constitutes the foundation for the increase of competitiveness of the Polish enterprises and regions, and for closing up the growth and develop-ment gaps between regions and to assist and strengthen the structural changes in the rural areas. The above listed objectives have been realized mostly via the so called “op-erational programs”. Although, the European Commission, the main Trustee and decision maker, did not impose these programs, it had a significant level of influ-ence over them, and funds were dispersed upon its approval, especially when the level of funding was in excess of 0,5 million euro. Usually, these programs were generated based on the initiative of the local government and lacked broader social consultations and involvement and participation by local community citizens and the prospected beneficiaries. The key coordinating entity was the State Administration that managed this process via its intermediary agencies i.e. particular ministries, regional programs, voivodeship management centers etc. Following the allocation of the resources from the EU Fund, the structural funds and Cohesion Funds among particular


329

Summary reflections

programs, it was the “Infrastructure and Environment Fund” that sticks out as the most splendorous, and which had at its disposal almost a half of the available to Poland EU Funds. It was the largest of all 300 EU assistance programs with a value of 28,34 billion EURO. In addition, Poland had to contribute to it its “down payment share” of 9,4 billion EURO. There were sixteen Regional Programs, which came as “the second” in ranking. These accounted for a quarter of the entire resources (17,28 billion euro). These were followed by the Human Capital (14,9 percent or 10,01 billion euro), Innovative Economy (12,9 percent or 8,66 billion euro), and the Program for the Growth and Development of the Eastern Poland (3,6 percent or 2,39 billion euro). Generally, in the 2007–2013 budget there was 32,6 billion euro that was affixed for the agrarian development policy. For the so called “Second Pillar” or otherwise the growth and development of rural areas, Poland received EU subsidy to the tune of 13,5 billion euro. The total sum of EU resources that were allocated for the implementation of various activities under the umbrella of the National Cohesion Strategy was over 107,9 billion euro. Out of that, 84,4 bil-lion came from the EU cash register. Furthermore, the already agreed upon, by the European Parliament, new financial perspective for 2014–2020, assumes that Poland will hold, in many dimensions, the position of the largest beneficiary ever, amongst the EU members. However, before the subsequent Polish Governments take on the task of mak-ing use of the next allotment of the EU Funds, it would be worthwhile to account for the balance of these undertakings to date. How were the exuberant amounts of money spent? Did Poland use these funds in the most effective way? Prior to granting the next tranche of funding, the EU Commission requires that a formal statement of the efficiency of the use of the EU funds to date would be provided. This is understood simultaneously, as both the assessment of the level of financial assistance as well as the level of the effectiveness of the use of these funds. In practice, however, the assessment of the effectiveness is reduced to estimate the expected results of these activities (often provided by the authors of the project themselves). Moreover, this is done by comparing the levels of expenditures to the real outcomes, all that set against the actual results brought about by the product or the level of its potential impact. This very convoluted, for an average citizen, bureaucratic method of assessment takes into account other, no less convoluted methods: i.e. effective monitoring. It seems that that the easiest solution to a search for an answer to the question on “how did the public administration fulfill its task of effective absorption of the EU Funds that were granted to Poland would be to surf the website of the Minis-try of the Regional Development. It is here, where Madam Minister welcomes us with the soothing commentary: “We are making effective use of our membership


330


in the EU” and another pointer below: “we aim at the growth and development of our regions and the improvement of our standards of living”. As the proof we can see a running meter that tells us that to date October 1st 2013 Poland has invested 230,203,397,099 PLN, and the cumulative value of the contracts signed to date ac-counts to 364,321,778,540 PLN. But what, in reality, is that “marketing product” informing telling us? Is it instructing us on “how to understand the criterion for the assessment of the use of the EU Funds? What is the effectiveness of the use of the EU Funds in different spheres? The impact of the assistance funds has not been fully evaluated as of yet. This is the first effort to do so, that has been undertaken by a team of research professional from the Finance and Business Academy “Vistula” whom were also supported by other experts. The full set of their findings and conclusions will be contained in the volumes, 15 chapter, monographic presentation. However, considering the fact that by and large the average tax payer does not read such studies, we have come to the conclusion that it may be worthwhile to present key findings in a condensed form. First and foremost, an agreed upon conclusion can be derived, that the absorp-tion of the EU funds shall not be identified with the effectiveness of the use of these funds. Next, it has to be acknowledged that the effectiveness can be measured in various ways. It would be assessed differently by a sociologist, a financier, an econo-mist and by the so depreciated today political analyst, and of ‘course differently yet by public administration specialist and politicians. Without a doubt a slogan “the effective accessing and absorption of the EU Funds” sounds very good, but that in itself is not sufficient, simply because with such an enormous scale of un-fulfilled public needs, there is going to be always a someone or a group that would be disenchanted and unsatisfied with the divisions and allocation of funds or the outcomes – this kind of posture seem to come about quite easily in Poland. Perhaps, the afore mentioned announcement by the Ministry of Regional De-velopment, is a testament to the acquired by the public administration full tech-nical capacity for expensing the EU Funds rather than to the adequate economic justification of the decision making in regard to the fund allocation. In fact, the proof in regard to whether the funds were spent most effectively would become evident with time. Only then, after the investment is consummated, paid for, and returns are accounted for, it may become apparent if, in fact, the funds were expensed in the most efficient and appropriate ways or would we have to pay for the losses. So, if an assumption could be made that it would be correct to follow the criterions of the development dynamics that reflect the approximation of the program realization to the objectives assumed by the NSS within the context of


331

Summary reflections

the world competitiveness, then the effectiveness understood as presented in this paragraph could present itself in a totally different light. The Government and its experts had maintained, particularly in times of eco-nomic boom, that the effectiveness of the use of EU funds was high and adequate. The effectiveness was described mainly in reference to the absorption criterion, i.e. the proportion of resources spent to all resources granted. Impressive quan-titative achievements were quoted to prove the meeting of the long list of unmet and administratively defined needs which, to some degree, were also in tune with the needs of the citizens. The Evaluation studies carried out in 2004–2006 and 2007–2013 estimated, among other things, that the GNP level for 2010 could be higher even by 5,8 percentage points due to the inflow of EU funds and that the pace of GNP growth sped up by approx. 0,7 percent. It was expected that economic improvements would result in the betterment of the unfavorable labor market conditions. The results of the assessment were point-ing at considerable positive correlation between the National Cohesion Strategy, job creation and rising employment. It was assumed that in the years 2008–2010, 250 thousand of permanent jobs were to be created, of which 140 thousand were to be developed by the newly established enterprises which were the results of the inflow of the EU funds. (by the end of 2011, there were to be over 5,3 thousand jobs created within the research and development sector). Today, based, among other data, on the results of the outcomes of the Strategic Report of 2012, it became apparent that the government assessment of estimated outcomes of the programs funded under the EU assistance and the promises as to the expected outcome was far too optimistic. For example, the prognosis was that, as result of the inflow of the EU funds, the employment index would rise up to 64 percent by the end of 2013. The successful disbursement and accounting of over 85 percent of the EU funds that were granted to Poland for the years 2007 and 2013 was listed as one of the main achievements while, in fact, some of these programs would be accounted for by the end of 2015. Public administration has its own arguments for stating that the EU Funds were properly and effectively disbursed and invested and that these funds positively impacted the macro parameters for growth and development such as the dynamic of the growth of GNP, increase of economic competitiveness, growth of the entre-preneurship and job development. However, a different balance of the achievements to date emerges based on research results. Researchers assess the use of the EU Funds from the supply per-spective rather than from the expenditures view point. It is the level of effective-ness in turning the EU Funds into real current and long-term investments, and not the level of the initial expenditure, that are of interest to the Researchers. It


332


is important to assess how Poland compares in the effective use of the EU Funds with other EU beneficiaries? Poland is the leader in terms of the granted level of the EU Funding, but it does not mean that Poland makes the most effective use of the EU resources. Studies concerning the effectiveness of the use of the EU Funds, focus on the results (performance turn) as opposed to the levels of funds invested, thus mandating the use of more transparent indexes. In general, even taking into account the slowing down of the Polish economy (which resulted in the need for intensification in the use of the EU Funds in order to boost the economy) and the fact that a significant portion of the EU resources could have been misallocated, the overall results are unsatisfactory. It should be observed, based mainly on the set of international economic per-formance indicators that Poland ranks poorly when compared with 144 classified countries in the world. This could be presumed as evidence that the strategic goal to “create conditions that are conducive to the achievement of increased competitive-ness of the Polish economy which shall be based on knowledge and innovativeness” was not realized accordingly with the expectations or with the achievement level as assessed by the Public Administration. The full set of data needed to assess and confirm whether the Polish economy was closing the technology gap in relation to the UE – 15 countries or improving its competitiveness in relation to its neighboring countries is not yet available. Investments of such a nature take time, span over a number of years and it takes years to bring in (or not) the returns. Poland is listed as number 79 in the world’s economic performance index, this is even lower than the invoking much more emotions number 65, under which Poland is listed by FIFA. The further we go the worst it gets. Despite the tremendous effort that Poland put into improving the infrastructure, the country lists as 124 when it comes to the quality of roads (up from number 131 in 2010 Source: The Global Competitiveness Report 2012–2013). When looking at the railroad infrastructure, we can say that, in 2013, we made a significant step toward “falling off the cliff ” as Poland drops down the list by 15 positions in relation to 2010. As Professor K. Rybiński concludes in one of the key chapter of this mono-graphic volume, “The majority of the analyzed data points to a decrease in in-novativeness levels, some to a strong decline, and only few document stagnation. In the period studied, Poland was on the losing on the innovativeness curve in relation to average in the world and the EU. Such an effect had not taken place in other countries – beneficiaries of the EU. To contrary, Romania and the Czech Republic have made substantial gains in this area, so did Portugal, despite its deep economic crisis.”


333

Summary reflections

In tune with the above, is the opinion expressed by Professor Z. Zimny in regard to the lack of results in attracting foreign capital to Poland, the role of which, as he points out: “had stopped growing in the past few years. In 2012, the inflow of foreign capital (BIZ) to Poland has decreased drastically. If the importance of BIZ will not be rebuilt, there is a risk that the role of this significant factor would be weakened and subsequently would be followed by the slowdown of the economic growth and development. There is also a lack of positive effects of activities carried out by the Public Administration under the program “Innovative Poland” which included a strong support for the “Clusters”, Research and Technology Parks and the Technology Transfer centers. As stated by Professor Z. Olesiński “the EU resources are rather used by consulting companies that introduce themselves as the initiators of the institutionalization of the “cluster”, who subsequently provide training and con-sulting services, on an “ad-hoc” basis, to the assigned to the cluster companies. These “consulting” companies usually stop providing these services as soon as the available for their activity resources are exhausted. Despite the fact that there are 48 Research and Technology Parks in Poland, there is a very low level of support that is provided by these Parks for the innovativeness in various regions or the ac-cumulation of innovative technologies. The above translates into statistics. For example ranking 88 (a drop by 27 posi-tions) in the world according to the Company Expenditure on Research and Develop-ment […] (index level 2.9 on the scale 1–7,); ranking 101(drop by 40 positions) on the list Government Procurement of Technologically Advanced Products […] (index 3.2) etc. In general, our overall innovative capacity, as compared to 2010, dropped by 4 positions and Poland currently ranks 54 with an index of 3.3. While giving consideration to the above data, it is impossible to state unequivo-cally that the presented situation can be solely attributed to the low level of effec-tiveness in using the EU resources. There are other contributing factors as well; i.e. the state policy regarding the scientific and technical education, the national and the regional systems of innovations, the system of financial support for education, science and economic growth and development etc. Regardless, of many changes that have taken place within all the above areas in the past few years, the inner mechanism for generating innovativeness and its effective commercialization in the form of new technologies and products and innovative organizational solutions, is relatively weak, and it continues to be based on a simple and direct absorption, assimilation and diffusion of ready – made foreign technologies and products. However, there are much fewer doubts in regard to the assessment of the ef-fectiveness of the use of the EU funds within the “Human Capital” program. The assessment of the level of impact on these funds on the growth and development


334


of the subjects of the Social Economy (PES) is unquestionably low. According to Dr. Marek Świstak, in the period of 2007–2013 more than 712 million euro was expensed to train approximately hundred thousand persons, but the end results were very unsatisfactory. The training effort did not transpose onto growth of new PES (only 85 of these were established) or onto increasing of the self-sustainability of PES understood as achieving independence from the EU subsidies through expanding the base of their own economic activities. The validity of the system of “non-repayable” loans for young entrepreneurs. Colloquially speaking, such a pro-gram, in the opinion of some researchers, does “more bad than good”, especially in regard to promoting the spirit of innovativeness and entrepreneurship (it negatively impacts the markets, spurs corruption and creates the clime of idle waiting for the “kick in” of the assistance funds. Essentially, a similar argument can be made in regard to the regional assis-tance. The vast scale of unmet needs created a situation in which the substantial EU Funds earmarked for regional development, would be perceived (as in the case of the Mazovian Voivodeship that was described by Dr Faliński) as expected and beneficial regardless of “when, where, and how” they would be applied. The picture changes, however, when the effectiveness of the use of these funds is called to question. It is easy to see that the list of priorities of expending the funds is revolving alarmingly around the building of the “Local Power Monuments”, which were the testimonies of the political ambitions of the local leadership, rather than aiming toward the economic growth and development of the local community. Each and every assistance system has it weaknesses. The question, however, should be posed: what is the scale of that weakness? With such a grand scale of financial assistance such phenomena as corruption, theft, cheating, etc. seem to be unavoidable. However, these shall not be demonized. After all, there exist particular mechanisms within Poland and EU that are designed to minimize such risks. Much more concerning is the assessment of the effectiveness of the EU Funds in their role as tools for the attainment of the European regional policy. As it is concisely concluded by Professor M. Plawgo: “The activities undertaken under the National Cohesion Policy to date have not contributed to the closure of the gap between the Eastern regions of Poland and the rest of the country. In essence the development gap has deepened. These points at the insufficient scale and scope of activities aimed at increasing the socio-economic cohesion of Eastern Poland with the whole country. It could be further assumed, that program interventions were not sufficiently attuned at the key indigenous growth factors and needs of the Eastern regions of Poland. Based on the summary of findings, that are contained in this Monographic, and have been evaluated so far, it could be derived that the title of this article could


335

Summary reflections

be misleading and we are faced with making the choice between “ice cold shower” and the “lukewarm water”. Although, according the agricultural expert, Professor A. Kowalski things do not appear to be so totally bad for the Polish agricultural sector. He states that: “the inflow of the EU resources to rural Poland constituted powerful stimuli for initiating structural changes in agriculture. The EU financial assistance brought increased demand for the farm land, especially in regard to large farms which were eligible to receive much greater level of direct assistance thus having increased investment capacity. On the other hand, on the demand side, the direct subsidy constituted a purchase incentive for the buyer. The high sale prices presented also a sale incentive for the owners of small, poorly equipped farms that were owned by persons who derived their earnings from non-agricultural occupa-tions”. The main lesson for Poland that comes from prior experiences of other coun-tries that have availed themselves of the EU Funds (as well as from the lessons learned by the participants of the Marshall Plan) can be reduced to finding the answer to the question: Whether is it possible, and if so, how to avoid the syndrome of falling into the “assistance trap”? The solution does not lay, by any means, in supporting radical postulates such as “declining to accept a particular part of the financial assistance (i.e. training funds as it had taken place in Finland). It could be rather found in searching for the answers to questions such as: “what is the preferred by Poland model of economic growth and development and what the compatible should form of “financial aid” (Professor W. Julian Korab-Karpowicz). To date, Poland was most interested in maintaining high levels of monetary support and absorption of the funds. Much less attention was being paid to the qualitative aspects of the investment activities. Many aspects of this posture that were referred to in the “slang language” as the “squeezing of the Brussels Sprouts” are unfortunately imprinted in the social consciousness therefore, it is necessary to provide a factual education as to the essence and the nature of the EU financial assistance (Robert Smoleń). It was noted quite early that the current process of absorbing EU Funds meets with significant barriers and obstacles. Public administration is conscious of that and attempt to counter act. It is certain that not all the barriers and obstacles relate only to the issue of effectiveness. There are other barriers as well. Based on the majority of opinions voiced by the authors of this monographic volume it could be derived that effectiveness constitutes only one among a spectrum of factors that impact the outcomes together with such syndromes as “the assistance trap”; “the ceiling of growth of the national income average”; and many other barriers and obstacles. But, even if we finally overcome all these barriers, introduce innovative


336


instruments that will improve the effectiveness of the use of the EU Funds, and beat the United Kingdom in soccer, will we be able to realize our chance to advance to the world economic league? The contents of this monographic volume strongly suggest that all the above might not be sufficient. It will be also necessary to consider making more funda-mental corrections; amend the model, change the strategy of refocus our posture. The current entrepreneurship and innovativeness mechanisms are evidently too weak. Perhaps, a revision and remaking of the entire system of allocation of the EU Funds is in order. Maybe it became too politically intertwined and therefore cannot adequately support the needs of modernizing Polish economy. Conceivably, it would require even more fundamental alteration of the entire socio-economic philosophy and working out a totally new strategic approach toward the allocation of the assistance funds? Today, the EU Funds that’s “easy money”, a limitless credit card. In other words, a time has come to return to the fundamental question: “Are the goals, objectives, tasks and programs for the use of the EU Funds properly designed and verbalized? Is this only a quest to improve the effectiveness of the use of these Funds or much more is needed i.e. new model, new strategy? The ensuing conclusion is as trivial, as the famous proverb that “it is better to be rich than poor”. Much too great emphasis was placed on the absorption of the funds and not enough attention was given to the effectiveness of the use of the EU resources. If, Poland will not refocus and will not make more effective use of the granted funds than it has done in the past, there is an imminent threat that Poland would not be able to fully avail itself of the benefits that could be derived from the EU Funds. Moreover, Poland may forgo the unique opportunity to overcome the civilization gap and to elevate its economy to a new level of competitiveness that is based on knowledge, innovativeness and entrepreneurship. Poland will not get another chance. Thus it is better to create that chance on our own by correcting, adequately revising and improving the current strategy thus standing a chance to advance to the European Economic Super League. Poland needs to have a strategy that will fully and factually support the socio-economic growth and development of the country. What Poland does not need is the continuation of activities that promote dependency, economic stagnation, growth and expansion of bureaucracy and strengthen the reliance on public assistance and bureaucratic structures. J. Paweł Gieorgica, a political scientist and sociologist, coming from the Warsaw University milieu, where he went through all the ranks of academic career from as-sistant to professor. In his professional career he ran scientific research projects sum-marized in over 100 research papers. He lectured in many national, European and Overseas university level schools; he also provided consultation and expert services,


337

Summary reflections

and held many academic functions and positions in business and public administra-tion. He was, among others, Dean in a number of University Faculties, Director of the ‚Dialogue ‘Centre, President of Agency for Regional and Local Development, Adviser to Minister. At present he is a member of Academic Advisory Board, Community of Democracies, Vice – President of the Polish Pro – Integration Society of ‚Europa‘, Dean at the International and Public Relations Faculty at the ‚Vistula‘ Academy of Business and Finance in Warsaw.


339

ABSTRACTS

1. ChapterJ. Paweł Gieorgica (Scientific Editor)ON EFFECTIVE USE OF EU RESOURCES IN POLAND. ABSTRACTIn his introductory article Prof. J. Paweł Gieorgica, as the Scientific Editor of this monographic volume, provides a vast commentary on a broad range of problems related to the use of the EU Funds. He begins by outlining the historical background for the process of granting EU support for Poland’s economic reform. The focus is on the results achieved in 2007–2013, and in particular on the use of the EU Funds on implementing the National Cohesion Strategy. Presented are various criteria used to measure the effectiveness along with the presentation of main barriers and obstacles that presented themselves during the implementation stage. Next, summarized are conclusions that could be derived from the practices of other member countries that were the recipients of the EU Funds before Poland. discussed also is the current EU aid policy, which at times of low prosperity and weakened economic performance is characterized by a much stronger focus on the efficiency of the “assistance lever”. This is best exemplified by the prolonged negotiations of the EU budget. In fact, this is more of a debate on the future of the European Union, which shall not be reduced just to the level and the measures of funding the new European Cohesion Policy. In conclusion, the author summarizes the controversy among the Government administration, and its critics over the evaluation of the effectiveness of the use of the EU Funds by Poland to date, along with the ensuing suggestions for future amendments.


340

Abstracts

2. ChapterW. Julian Korab-KarpowiczTHE EU: IDEOLOGY AND FUNDS. ABSTRACTThe author undertakes a philosophical discourse on the problems regarding the politics of a sovereign national State toward the European Union. The discussion takes on a form of key questions: These are contained in a series of key questions, i.e., what are the outcomes do the EU? What do these funds mean for Poland? Are these necessary to attain convergence, understood as diminishing the developmen-tal gap between various EU regions or (member) states, or to lower the discrepancy between living standards among the member states? Is there a correlation between the utilization of these funds and the economic crisis in Greece or other countries? Based on the study conducted by John Bradley and Gerhard Untieda, the author affirms that the impact of the EU Funds on the economic growth has not been yet fully researched and evaluated. He quotes also, the works by Ioannis Caras, who blames the regional politics of the European Union for the current economic crisis in Greece, and the critique of the EU directives in the context of the economic crisis in Spain by Delfine Rosi and Marc Gimnez. These analyses lead to some general conclusions. The author is of the convic-tion that the ideology of European Integration constitutes the back drop for the consolidation of the markets and the unification of the currency. He arrives at the conclusion that after luckily having escaped the rule of the “homo sovieticus” model, we have fallen under the influence of the “homo unionis europeisticus”. Moreover, he expresses his conviction that furthering European integration is an erroneous ideological project. On the other hand, he holds the opinion the EU resources can genuinely help Poland improve the quality of life as well as help the country catch up with the wealthiest states, and that it is possible to make an ap-propriate use of these funds in Poland. He firmly underlines, however that the EU must forgo the idea of strengthening the integration of the member states. He also states that while Poland should continue to cooperate within the community of member states she should do so while preserving the highest level of sovereignty.

3. ChapterRobert SmoleńON THE SENSE OF EU MONEY TRANSFERS FROM THE VIEWPOINTS OF BENEFICIARIES AND DONOR STATES AS WELL AS THE EU AS WHOLE. ABSTRACTThe chapter analyzes the meaning of the EU resources for the member states, who are the beneficiaries and the net payers to the EU budget, states, and for the EU as a whole. The author applies the methodology that is used in political sciences. The


341

Abstracts

EU is treated as a unified system and described in accordance with the classical political system concept proposed by David Easton. The states, who are the recipients of the EU funds, lack the fundamental un-derstanding as to the role of these transfers. Consequently, these funds are treated as the “easy money”. The recipient-states follow their own agendas and particular interests, and perceive the principle of “solidarity” as one dimension only. The donor states, in turn, are accused to look only after self-interest and of drawing concealed profits from EU transfers i.e. conquering new markets, positioning do-mestic economic agents and marketing and selling home products. All that, while the donor countries may very have well noble intentions and good will to carry out the “solidarity” principle. Maintaining balance of the EU as a system is also in their interest. The EU, as a whole gains by way furthering integration. The EU as whole would profit from heighten cohesion, homogeneity, appreciation, legitimization, more harmonious development and weeding out egoisms.

4. ChapterAndrzej WernikEU RESOURCES IN THE PUBLIC FINANCES‘SYSTEM. ABSTRACTPoland is the recipient of specifically allocated EU funds based on a variety of en-titlements. On the other hand, Poland mandated to make prescribed level payments to EU budget. The balance between the two has been systematically growing since 2005 but still; it turns out in Poland’s favor. Only part of the EU funds constitutes an income to the public finances. None-theless, value of these resources is quite substantial in view of funding public proj-ects. It was these monies that enabled Poland to maintain the highest level of public investment in the EU as a whole during 2010–2012. On the other hand, the inflow of the EU funds contributed to a short term expansion of public debt. That paradox was brought about by the quick rise of the EU funding levels coupled with transferring the funds on the “refund basis” – where as a rule the expenditures occurred prior to the receipt of funds. The above was to some extent exposed in the process of separating the EU resources from the state budget as a whole which was started in 2010, after the adoption of the Act of 27 August 2009. The subsequent slowing of the pace of expenditures to be financed with the EU budget, which began in 2012, resulted in diminishing the gap between the refunds and the expenditures, which in turn brought about the lowering of the public finances deficit with the expectation to see a surplus in the EU resources ‘budget within the current year.


342

Abstracts

5. ChapterKrzysztof RybińskiCHANGE IN THE INNOVATIVENESS OF THE POLISH ECONOMY IN THE YEARS OF 2006–2012. DIAGNOSIS AND RECOMMENDATIONS. AB-STRACTThe work presents the analysis of the data on the innovativeness of the Polish economy for the years 2006–2007 and subsequently for the years of 2011–2012 that is at the beginning and the end of the current financial perspective. The majority of the data show a decrease in innovativeness. Only few indicate stagnation. Dur-ing the period studied; Poland had expanded the “innovativeness” gap in relation not only as compared to the EU average, but to the rest of the world, as well. This phenomenon did not hold true for other EU member states who were in receipt of the EU aid. On the contrary, the Czech Republic and Romania marked significant growth in innovativeness. The economic crisis in the EU also cannot be blamed for the decline of the Polish innovativeness. Portugal provides the best proof of that. Despite the heavy economic crisis, the country managed to attain spectacular improvement in this respect. The analyses show that the inflow of the EU resources into the Polish economy destroys the innovativeness of the economy. However, this phenomenon does not occur in other member states who are also recipients of the EU funds. Therefore, it can be concluded that the problem is not in the nature of the EU aid, but rather stems from the ill-founded distributions mechanisms, that were crafted by each recipient of the EU funds. The Polish bureaucratic apparatus had created these mechanisms in such a way that they destroy innovativeness. Analyses of these mechanisms are contained in various reports prepared by assemblies of international and national experts in the years of 2011–2012. These reports include a number of recommendations to be implemented by the end of the ensuing fiscal perspective. The need to ascend innovativeness was listed among top priorities.

6. ChapterZbigniew ZimnyDOES EU ASSISTANCE FUNDS IMPACT DIRECT FOREIGN INVESTMENT [DFI]IN POLAND? ABSTRACTThe link between the EU Funds and the Direct Foreign Investment [DFI, in Pol. BIZ] should be researched for the following reasons:• oneofthekeygoalsoftheEUassistanceiscontinuousstrengtheningofthe

sustainable base of social and economic development of Poland;


343

Abstracts

• DFI(thoughrarelydulyestimatedandrecognized),constitutesanimportantfactor of Poland’s economic development; and

• DFIisnotgranted“onceandforever”.Therefore,Polandmustalwayscompetefor the best DFI with other countries.

The article begins with the description of the critical role that DFI plays in Poland’s economic growth. It also calls attention to the fact that, in recent years the role of DFI is declining. Questions on the benefits of DFI and what can be done to strengthen and solidify these benefits are rarely asked. Conclusions that can be derived from scarce publications on DFI in Poland do not make front pages and are rarely discussed by experts in economic policies. The second section underscores the fact that, in the years, 2007–2013, during the implementation of the National Cohesion Strategy, the potential of the EU Funds was not used to make Poland attractive to DFI, despite that it was one of the principal purposes. In part three it is stipulated that both attracting DFI and deriving benefits from it shall be subject of a separate dedicated program to be incorporated into the 2014–2020 financial perspective. Moreover, it is essential to look at the investment climate from the perspective of investors who take up investment with the aim to access the EU market while lowering production costs. Simply because they do have a choice of countries in which they can invest. 7. Chapter Zbigniew OlesińskiPERFECTING THE MECHANISMS OF THE EU ASSISTANCE WITH FOCUS ON DEVELOPING BUSINESS CLUSTERS. ABSTRACTBusiness clusters are a form of business cooperation which does not exclude com-petition within the group. The EU perceives clusters as opportunity to intensify the transfer of technology and best practices as well as to fortify innovativeness which, in turn, is to increase competitiveness. This opinion is well based in both scientific literature and practice. In the years of 2006–2013, approximately 500 000 000 PLN was allocated to support cluster development in Poland. To ensure the effectiveness of the EU funding, it is prerequisite that groups of companies that join into clusters do so independently on their own. Only then supporting cluster development by providing training, consulting services, promo-tion, trade, extended participation in trade fairs, knowledge and innovations, etc., would have a purpose and be advisable. Unfortunately, the EU funds are too often funneled through by consulting firms who present themselves as the initiators of the cluster institutionalization process only to sell subsequently their training and consulting services to the companies


344

Abstracts

that are in essence joining the clusters on an ad hoc basis. Upon having exhausted the EU funds, these “consulting” entities usually give up their activity. Hence, it is necessary to amend the granting procedures so that earmarked EU funds are given to companies that belong to self-formed and genuinely active clusters, thus making it easier to intensify their ongoing activity with an aim to further their development.

8. ChapterEwa GołębiowskaEFFECTIVENESS OF THE EU PROGRAMS TO SUPPORT THE DEVELOP-MENT OF INNOVATIVENESS IN TECHNOLOGY PARKS. ABSTRACTThe article discusses problems related to the effectiveness of the EU resources al-located to advance entrepreneurship and innovativeness in Poland as illustrated by technology parks. Technology parks play an important role in the contemporary times. These are chief instruments of the state interventionist policies aimed at stimulating innovativeness. In Poland, this commission is financed mainly with the EU funds. The author underlines the role the innovative inter-organizational interactions that evolve among entities within the technology parks. These liaisons indispensable in weaving innovativeness into the Polish economy. This point of view is supported by both relevant subject literature as well as empirical data. Fur-ther research can be conducted based on the summary of the theories contained in relevant works and the outcomes of empirical data. Despite the formal establishment of 48 research and technology parks in Po-land they have supported the expansion of innovativeness and acquisition of new technologies to a very low degree. In this context, the experiences of the Łódź Re-gional Research and Technology Park, which is working with the Łódź Technical University, Łódź Medical University and the Institute of New Technologies, deserve to be noticed.

9. ChapterJana PieriegudANALYSIS OF BARRIERS TO USE OF THE EU FUNDS FOR THE DEVELOP-MENT OF THE POLISH RAILWAY INFRASTRUCTURE. The focus of this paper is to analyze the barriers and factors which have, so far, effectively prevented the use of the EU Funds to finance the railway infrastructure projects. The first part presents basic definitions and shows the distribution of resources within the framework of the Operational Program of Infrastructure and Development (in pol. POIiŚ). Subsequently, analyzed is the level of absorption of the EU resources by the railroads based on the state data derived from the National IT System of SIMIK 07–13 and reported for the end of 2012. In the last part, the


345

Abstracts

author undertakes to identify and systematize chief barriers to using the EU Funds for the railroad transportation with emphasis on infrastructural projects. Toward that end employed were elements of “institutional analysis methodology”, “analysis and synthesis methodology”. Individual interviews were also conducted with rep-resentatives of entities involved in the process of implementation of POLiŚ as well as with the management of the Polish Railway and its affiliates. Various materials and findings from conferences, focused discussions, reports by the Business Cen-ter Club and the author’s own findings and opinions were also considered when formulating final conclusions.

10. Chapter Andrzej KowalskiDO EU RESOURCES SERVE WELL THE INHABITANTS OF POLISH RURAL AREAS? ABSTRACTMore and more often is it possible to meet with the opinion that the EU financial support tends to deepen the social structures that exist in the agricultural sector and that direct assistance payments to farm owners brought about price increase of the farm land. The author confronts this point of view with the opinion that it was nothing other, but the inflow of the direct payments into the Polish farms that were the stimuli that unleashed the structural change of rural Poland. It can be best evidenced by the fact that the number of individually owned farms that did not exceed 1 hectare decreased by almost one fifth between the subsequent agricultural censuses of 2000 and 2010. In the previous decade, the pace of such change occurred at 50 percent of that rate. The EU assistance for rural Poland brought about increase in land farm land prices, especially in relation to the relatively large farms where the direct payment positively impacted the owner’s investment capabilities. On the supply side, in turn, brought about increased sales. High sale price constituted a sale incentive, especially for the owners of small and poorly equipped farms, most of whom made living of non-agricular occupations. The above does not alter the fact that the pace of the change in the agricultural sector is determined by the overall change in the pace of the economic develop-ment as a whole. It is these factors that set the stage and determine the chance and potential for the rural inhabitants to move into and secure non-agricultural earning opportunities, which in turn determines the size of the supply of the farm land for sale.


346

Abstracts

11. ChapterMarek ŚwistakEU FUNDS AND THE GROWTH OF SOCIAL ECONOMY ENTITIES (SEES) IN POLAND. ABSTRACT The statement that “Social Economy” is the master key that opens the EU “Fund Box” constitutes the point of departure for the assessment of the impact of the EU funds on the expansion SEEs in Poland. It is quite often that Social Economy is treated almost like very well-known fairy tales entreat: “Open Sesame”. The term Social Economy is very capacious. The use of this term allows to peruse a broad spectrum of projects under the EU funding. The leading program under which the EU Funds are dispersed under the umbrella of Social Economy is the “Human Capital Project”. Considerable amount of funds was made available within the framework of this Project was made available to so institutions working in sup-port of the Social Economy with the aim to promote and enhance knowledge and skills needed to engage in and carry out activities as SEE. An excess of 712 million PLN was earmarked for the realization of these goals. The results of this to date are unsatisfactory. Despite that, more than 100 thousand persons interested in Social Economy went through training only 85 SEEs were created in the whole of Poland. “Self-sustainability” or in other words, the ability to sustain own economic activities independent of the EU Funds, is key to the success of SEEs. As a result of the participation in the EU funded projects SEEs improved their financial capacity, but at the same time became grew dependent on the assistance of public financ-ing. This is exemplified by the fact that income derived from their own activities constitutes only 45,6 percent of the entire income as compared to 72,8 percent of income derived from own economic activities by entities that do not participate in the EU funded projects. Availability of funds under the “Human Capital” project results in the fact that income derived from the sale of goods and services account for only 43.1 percent of the total income while for the non-participants that income accounts for 58,9 percent. What’s also interesting the SEEs that receive financial support are not interested in undertaking business challenges and risks such a applying for bank loans. Figures show that credit constitutes only 0,6 percent of their total income while, for the non-participants, it accounts for 1,7 percent of their total income.

12. ChapterStanisław FalińskiEU FUNDS AS AN INSTRUMENT FOR LOCAL GOVERNMENT STRUC-TURES‘ DEVELOPMENT IN THE MAZOVIAN REGION. ABSTRACTThe research hypothesis within this article is based on the assumption that the EU


347

Abstracts

Funds that are at the disposal of local governments within the Mazovian voivode-ship constitute an important factor for the growth and development of all gminas – rural, mixed municipal – rural, municipal, rural and urban counties (including the largest beneficiary – the Warsaw metropolis), as well as for all local Govern-ments of the Mazovian Voivodship. All types of the Mazovian local governments with vast and unfulfilled needs are availing themselves of the available EU funds to the benefit of their constituency. These funds are used through various programs that come together as two signifi-cant programs: “the National Cohesion Strategy” and “Program for development and growth of rural areas”. The agencies of the Mazovian local government make use of these funds in many diverse areas of the socio-economic spheres such as IT, information flow; water and sewage management plants, transport, road infrastructure, workforce development, workforce training, social policy, leveling out the social disadvan-tages and evening the chances for social inclusion, and promotion of education and culture. The high level of participation by the Mazovian local governments in the use of the EU Funds speaks well for their capabilities for engaging in adaptive behaviors that enable them to refine own skills and local conditions in ways that enhance their potential for accessing the EU funds and using these resources for the benefit of their inhabitants.

13. Chapter Bogusław PlawgoTHE IMPACT OF THE COHESION POLICY ON THE GROWTH AND DE-VELOPMENT OF EASTERN POLAND. ABSTRACTThe article aims to assess the impact of the National Cohesion policy on the so-cio-economic growth of the Eastern Poland regions that were realized during the 2004–2006 perspective. The article is grossly based on the results of the assessment study titled “Evaluation of the impact of the implementation of the 2004–2006 perspective on Cohesion Strategy on increasing t for socio-economic development of the Eastern Regions of Poland”, which were commissioned by the Ministry of Regional Development. Indicators such as GNP (Gross National Product, in Pol. PKB) and GAV (Gross Added Value, in Pol. WDB) per capita figures were the key data used to analyze the level and the dynamics of the growth of Eastern regions of Poland. Analyzed were also the levels of support provided to these regions from the resources available under the National Cohesion policy and in particular the per-capita value index of project co-financing from the EU Funds.


348

Abstracts

Presented also were the results of the direct opinion poll regarding the ef-ficiency of these interventions that was conducted among the beneficiaries. Dis-cussed briefly, for comparison purposes, were two peripheral regions (the Italian Mezzogiorno and East Germany) for these were identified as a point of reference. The final conclusions of this work indicate that the activities conducted under the National Cohesions policy to date have not contributed to the decrease of the growth and development gap that exists between the Eastern regions of Poland and the remainder of the territory of the country.

14. ChapterAndrzej DąbkowskiKEY SOURCES OF CAPITAL NEEDED TO SUPPLEMENT THE EU FUNDS IN THE INVESTMENT PROJECTS. ABSTRACTThis chapter focuses, on presenting the role of selected sources of capital in their function as supplemental funds to the EU resources in co-financing investment projects in Poland. Presented, in this context, were also methods and ways to ac-quire such resources thus enabling effective supplementing the granted EU Funds. At this point, it is worth to note, that the share of EU Funds amounts by and large constitutes 60–90 percent. In exceptional cases, it can be even slightly higher. Then the question arises: where from should come the missing 20–40 percent? The stated problem becomes even more pressing in the context of the current eco-nomic crisis (which is expected to last until 2017) as well as a light of Poland’s own budgetary challenges. The results of this, almost automatically, transpose onto the local governments, which no longer will be able to count on large public subsidies and donations. Financial problems, stemming from the apprehension of banks to grant credits to potential beneficiaries of the EU Funds, will be experienced also by large, me-dium and small enterprises. This will result in a significant problem of a capital gap that would present problem in putting together solid financial packages needed to finance projects under the EU assistance funding. The chapter contains also a broad discussion on a large spectrum of practical applications of various bridge financing: i.e. Mezzaninie, Venture Capital Funds, and the Public-Private Partnership Funds that were positively verified in several EU countries as well an in Poland.

15. The Closing Remarks. Andrzej Olechowski. EU developmental assistance for Poland can be viewed from many different points. Some perceive it as the sign of historical justice, damage compensation for the


349

Abstracts

physical damages and moral wrongs that inflicted upon Poland in the past by her neighbors. Others consider this to be a reward for bringing about the end of the Cold war – a part of “peace dividend” that was due to Poland for it role. Yet others consider this to be an aid offered by the wealthy Europeans to their poorer brothers all members of this European brotherhood. The majority perceives the EU assis-tance as key benefit that results from our EU membership. All of those are cheer-ing on the efforts to maximize the inflow of funds (the squeezing of the Brussels Sprouts) and worries about the time when the EU assistance will inevitably come to an end. What would be the benefit of our EU membership then? The formal objective of the EU financial assistance is to build cohesion and competitiveness of the internal European market; providing assistance to under-developed regions in reaching performance levels that would enable them to ef-fectively and independently compete and cooperate within the common market and the global economy. All that is being done in accordance with the well-known rule: “to teach how to fish as opposed giving the fish”. This assistance is the exempli-fication of the solidarity of all members of a joint undertaking that work together toward a common goal. This is not aims, compensation, reimbursement, charity or a whim of the riches. From Poland’s perspective EU financial assistance should be perceived primar-ily as aid to support us on our journey from the economic periphery of the world to its center. The EU resources are intended to equip us properly for the way and to provide temporary assistance for the initial period after our entrance into the global markets. The fathers of the world-systems theory (Immanuel Wallerstein and others) believe that the world system is built along certain axis. It has its boundaries, center and peripheries. It stretches along the axis of work distribution which has a physical or geographical dimension. The physical structure of this system has come to exist in consequence of differences in economic development of particular areas. Different types of economic activity are characterized by a varied capacity to generate income. Competitiveness is fundamental to profit generation. When there are few producers or production is monopolized (for technological or regulatory provisions or due the regulation or scarcity of resources), the capacity to generate income is high. Income generated by the engaged capital and labor are high too. Where there is a multiplicity of manufacturers, the production is competitive the generated incomes are decreasing. The monopolized, generating high income, types of productions should be referred to as the “core” means of production while the remaining others should be called “peripheral”. Both above categories are present in any country of a certain size. However, mobility, development of the means of transport, ability to engage in


350

Abstracts

economic exchange, with some natural and regulatory restrictions, brought about the spatial nature to this phenomenon. There are countries where the economy is dominated by the core production and countries dominated by the peripheral type of economic activity. In principle, the axis of the system spreads between different types of production and labor division, with time, however, the system took on a spatial character. The center of the system is where the “core” is concentrated and the periphery is where the sphere is dominated by the peripheral types of produc-tion. There are two simple conclusions that could be derived from the above. First, if the position in regard to the center is independent of geographic location, then any country could find its position within the center – Poland also. Second, the only way to the center is through the economic growth. The fact that we were granted a membership within the community of the most advanced countries in the world did not move Poland into the center – it only opened the door. Poland, one of the poorest countries within the EU, could be described today as a half-peripheral country characterized by coexistence of both type of production, core and peripheral, without domination by either. This is a big advance for Poland. Not long ago, it could be even said that forever, Poland – the traditional exporter of raw materials and unprocessed goods resided in the peripheries. However, the road to the center is still long and filled with many obstacles among which is the trap of the average income index. The historic dimension of the process of transporting Poland to the center (where she has never been before) underscores weight of the proper and effective use of the EU assistance. Rightfully so, this issue, as probably the most important in public debate, is at the center of numerous analysis, assessments and recom-mendations. The volume herein, makes a valuable contribution to this discussion, especially as it pertains to the use of the EU Funds. Of course, the opinions in regard to the above matter are divided. I represent the group who believes that Poland already possesses sufficient amounts of physi-cal and human capital, but is in a desperate need of social capital, innovativeness and stable social institutions. Poland must make a gigantic advance in this area or it will never reach the centre. Consequently, I firmly believe that it is in these areas the current (and probably the last) tranche of the EU resources shall be used. In Poland, just like in every poor country, the threat to above suggested way of using the EU Funds comes from the excess of unmet needs and populist politicians. The latter are always willing to persuade us that Poland is already in the centre, or that she can take shortcuts to get there (i.e. by implementing a “supra-national foreign policy”). Meanwhile, it would be better to spend the EU Funds on yet an-other museum, stadium, cycling path or a water park or on improving the living


351

Abstracts

conditions of the needy. No one will transport us to the center in a miraculous way. We will find ourselves there only when Poland creates conditions needed for the undertaking of high income generating types of economic activities. It will happen then, and only then.


353

Bibliografia i Netografia

1. Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2012 roku. Najwyższa Izba Kontroli. Warszawa, 2013.

2. Antosz Patrycja / Szczucka Anna / Krupnik Seweryn. Współpraca jednostek samorządu terytorialnego z podmiotami ekonomii społecznej w Małopolsce. Kraków, grudzień 2012.

3. Back to Business: Optimism Amid Uncertainty. The 2013 A. T. Kearney Foreign Direct Investment Confidence Index. Dostępny w internecie: http://www. atkearney. com/research-studies/foreign-direct-investment-confidence-index .

4. Baczko Tadeusz (red. nauk.). Raport o innowacyjności gospodarki Polski w 2011 roku”. INE PAN, Warszawa, 2012.

5. Bąkowski Aleksander, Mażewska Marzena (red.). Ośrodki innowacji i przedsiębiorczości w Polsce. Raport 2012. PARP, Warszawa, 2012.

6. Benchmarking klastrów w Polsce – 2010. Raport z badania, Deloitte Business Con-sulting SA, Państwowa Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), Warszawa, 2010.

7. Benchmarketing parków technologicznych. PARP, Warszawa, 2012. 8. Biel Łukasz. Europejska polityka wspierania klastrów na przykładzie wykorzystania

funduszy unijnych w województwie śląskim. Texter, 2007. 9. Bielawska Aurelia. Formalne i nieformalne instrumenty finansowania rozwoju małych

i średnich przedsiębiorstw (w:) Zmiany instytucjonalne w polskiej gospodarce rynkowej (red. nauk. A. Noga). PTE, Warszawa, 2004.

10. Bijsterbosch Martin / Kolasa Marcin. FDI and productivity convergence in Central and Eastern Europe. An industry-level investigation, European Central Bank, Working Paper Series, no. 992, January 2009.

11. Blomström Magnus & Kokko, Ari. The Economics of Foreign Direct Investment Incentives. EIJS Working Paper Series 168. The European Institute of Japanese Stud-ies, 2003.

12. Bradley John i Untiedt Gerhard. Future Perspectives on EU Cohension Policy, Ger-fra Working Paper nr 7, 2012.


354

Bibliografia i netografia

13. Brodnicki Tomasz/ Szultka Stanisław. Koncepcja klastrów a konkurencyjność przedsiębiorstw. IBnGR, Gdańsk, 2002.

14. Brooks Rory/ Read Jim. Mezzanine Gains Ground. Roy Brooks London, 2011. 15. Brzozowska Krystyna. Partnerstwo publiczno-prywatne w Europie. Cele. Uwa-

runkowania . Efekty. Wydawnictwo: CEDEWU, 2011. 16. Burt S. Ronald. Brokerage and Closure, Oxford University Press, Oxford, 2005. 17. Burt S. Ronald. Structural Holes: The Social Structure of Competition. University Press,

Harvard, 1992. 18. Carras Iannis. Structural Funds and Crocodile Tears: Why the EU Must Share the

Blame for the Greek Crisis, Eurozine. Dostępny w internecie: http://www. eurozine. com/articles/2011-12-23-carras-en. html.

19. Castells Manuel. The Rice of the Network Society , Blackwell Oxford, 1996. 20. Centrum Unijnych Projektów Transportowych. Dostępny w internecie: www. cupt.

gov. pl. 21. Chojna, Janusz. Miejsce podmiotów z kapitałem zagranicznym w gospodarce Polski,

(w:) Inwestycje zagraniczne w Polsce 2010–2012, Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur (IBRKK), Warszawa, 2011.

22. Chojna, Janusz. Miejsce podmiotów z kapitałem zagranicznym w gospodarce Polski, (w:) Inwestycje zagraniczne w Polsce 2009–2011, Instytut Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur (IBRKK), Warszawa, 2012.

23. Crespo Nuno and Fontoura Maria Paula . Determinant Factors of FDI Spillovers – What Do We Really Know, “World Development”. Vol. 35, No. 3. , 2007.

24. Defourny Jacques, Przedsiębiorstwo społeczne w poszerzonej Europie: koncepcja i rzeczywistość (w:) „Rynek Pracy”, nr. 1, 2005.

25. Doing Business 2013. Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. The World Bank / IFC . Washington, D. C. , 2013a.

26. Doing Business 2013. Economy Profile: Poland Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. The World Bank / IFC Washington, D. C. , 2013b.

27. Doing Business 2013. Regional Profile: European Union. Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. The World Bank /IFC Washington, D. C. , 2013.

28. Doing Business 2012. Doing Business in a more Transparent World. The World Bank i IFC, Washington, D. C., 2012.

29. Dunning, John and Lundan Sarianna Multinational Enterprises and the Global Economy. Second edition. Edward Elgar, Cheltenham, UK and Northhampton, MA, USA ,2008.

30. Dworzecki Zbigniew (red. ) Przedsiębiorstwo kooperujące. EuroExpert, Warszawa, 2002.

31. Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2011 roku. GUS, Warszawa, 2012.

32. Działalność gospodarcza podmiotów z kapitałem zagranicznym w 2010 roku, GUS, Warszawa, 2011.

33. Działalność innowacyjna przedsiębiorstw w latach 2009–2011. Urząd Statystyczny w Szczecinie, Warszawa, (2012b).

34. EPISIS European Policies and Instruments to Support Service Innovation. Enterprise and Industry. Pro Inno paper n° 20. European Union, 2012. try


355


35. EU Budget. Financial Report , European Union, 2013. Dostępny w internecie: http://ec. europa. eu/budget/financialreport/expenditure/allocation_I/index_en. html.

36. Europejska sieć doskonałości na rzecz zarządzania, współpracy i promocji klastrów, PARP, Warszawa (bez daty wydania).

37. Evaluation by the Members of Związek Pracodawców Shokokai on the Polish Busi-ness Environment and the Special Economic Zone (Survey Results). Związek Pra-codawców Shokokai, Japan External Trade Organization (JETRO), Warsaw Office. Embassy of Japan in Poland, październik 2012.

38. Frączek Maciej / Lauriusz Norbert. Ekonomia społeczna a rynek pracy, (w) Frączak Maciej / Hausner Jerzy / Mazur Stanisław (red. ), Wokół ekonomii społecznej. Kraków, 2012.

39. Frączek Maciej / Pokora Magdalena. Rekomendacje dla władz regionalnych w zakresie wsparcia przedsiębiorczości społecznej w Małopolsce, (w:) Frączak Maciej / Pokora Magdalena (red. ). Ekonomia społeczna w Małopolsce – w stronę przedsiębiorczości społecznej. Kraków, 2012.

40. Gadek Katarzyna, Efektywność wykorzystania funduszy strukturalnych Unii Eu-ropejskiej w Polsce. Dostępny w internecie: http://www. bibliotekacyfrowa. pl/Con-tent/37427/004. pdf.

41. Geodecki Tomasz / Gorzelak Grzegorz / Górniak Jarosław / Hausner Jerzy/ Mazur Stanisław/ Szlachta Jacek/ Zaleski Janusz. Kurs na innowacje. Jak wyprowadzić Polskę z rozwojowego dryfu? Fundacja Gospodarki i Administracji Publicznej. Kraków, 2012.

42. Gieorgica J. Paweł (red.) Finansowanie lokalnego rozwoju gospodarczego w Polsce. Poradnik dla liderów samorządu terytorialnego. Dom Wydawniczy B-P, Warszawa, 2000.

43. Gieorgica J. Paweł/ Smoleń Robert (red.) Polska Prezydencja w Unii Europejskiej w roku 2011 . Instytut Rozwoju Regionalnego. Szczecin, 2012.

44. Gługiewicz Ewa/ Gruchman Bohdan, The role of innovations in regional economic restructuring in Eastern Europe (w:) High technology industry and innovative envi-ronments : The European Experience /P. Aydalot, D. Keebleeds. / London–New York: Routledge (Gremi), 1988.

45. Głowacki Jakub / Sułkowski Rafał. Jak finansować ekonomię społeczną?, [w:] Frączak Maciej / Pokora Magdalena (red.), Ekonomia społeczna w Małopolsce – w stronę przedsiębiorczości społecznej. Kraków, 2012.

46. Główny Urząd Statystyczny. Raport końcowy z pomiaru wpływu EFS na poziom za-trudnienia i ekonomizację podmiotów ekonomii społecznej w ramach badania SOF-1 za 2010 rok. Warszawa, 2011.

47. Gorynia Marian/Bartosik-Purgat Małgorzata/ Jankowska Barbara/ Owczarek Radosław. Efekty zewnętrzne bezpośrednich inwestycji zagranicznych – aspekty teo-retyczne i wyniki badań empirycznych. „Ekonomista”, nr. 2/2006.

48. Grela Marek. Unia Europejska w okresie zmian. Co z kryzysu wynika dla Polski. „Zarządzanie Publiczne” nr 3(21) 2012.

49. Gruchman Bohdan. Od aglomeracji do klastrów przemysłowych i środowisk innowacyjnych(w:) Polityka ekonomiczne : współczesne wyzwania / (red. nauk.) M. Klamut. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2007.


356


50. Gruchman Bohdan/ Pietrzyk Irena, Regionalne aspekty wspierania postępu technic-znego w świetle doświadczeń krajów OECD (w:) Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski. Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1996.

51. Grupa iQS. Klimat inwestycyjny w Polsce. PAIiIZ, Warszawa, wrzesień 2012. 52. Hagemajer Jan / Kolasa Marcin. Internationalization and economic performance of

enterprises: evidence from firm level data. NBP, Working Paper nr. 51, Warszawa, 2008. 53. Hajdukiewicz Agnieszka. Wpływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych na rozwój

i konkurencyjność międzynarodową polskiego przemysłu spożywczego (w:) Wydymus, Stanisław, Elżbieta Bombińska i Bożena Pera, Bezpośrednie inwestycje zagraniczne a konkurencyjność eksportu Polski. CeDeWu. pl, Wydawnictwo Fachowe, Warszawa, 2012.

54. Haller Max. Die Europäische Integration als Elitenprozess. Das Ende eines Traums?, Wiesbaden VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2009.

55. Handzlik Alina. Bridge over troubled water, czyli rzecz o skutecznej metodzie tworze-nia systemu wsparcia ekonomii społecznej w Małopolsce (w:) „Ekonomia społeczna” 1/2011.

56. Hausner Jerzy. Ekonomia społeczna jako kategoria rozwoju (w:) „Ekonomia społeczna a rozwój” 1 /2007.

57. Herbst Irena. Finansowanie podmiotów ekonomii społecznej w Polsce, (w:) „Ekonomia społeczna” 4/2012.

58. `Hildegunn K. Nordas i Yunhee Kim. The Role of Services for Competitiveness of Manufacturing, OECD Trade Policy Papers No. 148, Paryż, 2013.

59. Hołub-Iwan Joanna (red.) Benchmarking klastrów w Polsce – edycja 2012. Raport ogólny. PARP, Warszawa, 2012.

60. Identyfikacja i ocena barier w wykorzystaniu środków strukturalnych. Opracowanie na zlecenie MRR przez PSDB Sp. z o.o., MRR, Warszawa, październik 2007.

61. Informacja miesięczna z realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Załącznik 1, listopad 2012, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2012c.

62. Informacja o realizacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Stan na 31 grudnia 2011 r., Ministerstwo Gospodarki, Warszawa, 2012.

63. Informacja o wynikach kontroli Inwestycje infrastrukturalne. PKP PLK S.A., NIK, KIN-4101-04/2012, Nr ewid. 2/2013/P/12/078/KIN.

64. Inicjatywy klastrowe w gospodarkach rozwijających się i w fazie transformacji. PARP, Warszawa, 2003.

65. Inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości społecznej, Budowanie ekosystemu sprzyjającego przedsiębiorstwom społecznym w centrum społecznej gospodar-ki i społecznych innowacji (w:) KOM(2011) 682 wersja ostateczna z 25.10.2011, a także: Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu (w:) KOM(2010) 2020, wersja ostateczna z 3. 03. 2010.

66. Inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości społecznej, Budowanie ekosystemu sprzyjającego przedsiębiorstwom społecznym w centrum społecznej gospodarki i społecznych innowacji (w:) KOM(2011) 682, wersja ostateczna z 25.10.2011.


357


67. Innovation Union Scoreboard 2013. Dostępny w internecie: http://ec. europa. eu/enterprise/policies/innovation/files/ius-2013_en. pdf.

68. Innovation Union Scoreboard. Research and Innovation Union Scoreboard Euro-pean Union, 2012. Dostępny w internecie: http://www. eurosfaire. prd. fr/7pc/doc/1364552138_state_of_the_innovation_union_report_2012. pdf.

69. Instrumenty wspierania klastrów. Kierunki rozwoju klastrów w Polsce, Ministerstwo Gospodarki. Dostępny w Internecie: www. mg. gov. pl. Investment Climate in Poland. Report from the survey conducted by TNS Pentor, September 2011. TNS Pentor i Invest in Poland. PAIiIZ, Warszawa. Dostępny w internecie: http://www. paiz. gov. pl/files/?id_plik=17314

70. Jabłoński Adam at al., Metodologia benchmarkingu parków technologicznych w Polsce. PARP, 2010.

71. Juraszek-Kopacz Beata / Sienicka Anna / Zagrodzka Teresa. Ekonomizacja Or-ganizacji pozarządowych – wyzwania i szanse okiem praktyków (w:) „Ekonomia społeczna” teksty 1/2008.

72. Juros Andrzej / Biały Arkadiusz. Diagnoza w zakresie współpracy instytucji rynku pracy oraz pomocy i integracji społecznej na rzecz rozwoju ekonomii społecznej na Lubelszczyźnie. Lublin, 2009.

73. Kaźmierczak Tomasz / Przybysz Izabela / Potkańska Dominika, Przedsiębiorstwa społeczne czynniki trwałości raport z i fazy monitoringu przedsiębiorstw społecznych. Warszawa, 2011.

74. Klimat Inwestycyjny w Polsce. Wyniki badania, październik 2012, PAIiIZ, Invest in Poland i Grupa iQS. Warszawa, 2012.

75. Karaszewski, Włodzimierz. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne. Polska na tle świata. „Dom Organizatora”, Toruń, 2004.

76. Karbownik Barbara /Kula Grzegorz, Efektywność sektora publicznego na poziomie samorządu lokalnego. „Studia i Materiały” nr 242, 2009.

77. Karpiński A. Drugie uprzemysłowienie Polski – prawda czy mit? (w:) K. Rybiński (red.) Dekada Gierka, Wydawnictwo Uczelni Vistula, Warszawa, 2011.

78. Kelly Kevin. Nowe reguły nowej gospodarki. Dziesięć przełomowych strategii dla świata połączonego siecią. WIG Press Warszawa 2001.

79. Kemmerling Achim, Bodenstein Thilo, Partisan Politics in Regional Redistribu-tion: Do Parties affect the Distribution of EU Structural Funds accross Regions? (w:) „European Union Politics”, September 2006 t. 7, nr 3.

80. Kierunki i założenia polityki klastrowej w Polsce do 2020 roku, Rekomendacje Grupy Roboczej do spraw polityki klastrowej PARP 2012. Dostępny w internecie: www. pi. gov. pl .

81. Kim W. Chan. Mauborgne Renee, Strategia błękitnego oceanu. Wydawnictwo: MT Biznes, 2010.

82. Kłosiewicz-Górecka. Urszula (red.). Podmioty z udziałem kapitału zagranicznego w sferze handlu w Polsce. IBRKiK, Warszawa, 2009.

83. Kolasa, Marcin. How does FDI inflow affect productivity of domestic firms? The role of horizontal and vertical spillovers, absorptive capacity and competition. Narodowy Bank Polski (NBP), Working Paper nr 42, Warszawa, 2007.


358


84. Kornecki Lucyna /Raghavan Vedapuri. Inward FDI Stock and Growth in Central and Eastern Europe, „Review of Economics and Finance”, submitted 14 September 2010.

85. Korniychuk Andrei (opracowanie) Inicjatywy klastrowe i rozwój klastrów. Przykłady na świecie i w Polsce. Centrum Stosunków Międzynarodowych. Dostępny w internecie: http://csm. org. pl/fileadmin/files/Biblioteka_CSM/Galeria_zdjec/inne/Raporty_i_Analizy_opracowanie_Klastry_01. pdf.

86. Koźmiński K. Andrzej, Latusek-Jurczak Dominika, Rozwój teorii organizacji. Ofi-cyna Wolters Kluwer Business, Warszawa, 2011.

87. Krupnik Seweryn / Osiborska Katarzyna / Pacut Agnieszka / Szczucka Anna / Frączek Maciej. Monitoring przedsiębiorstw społecznych w Małopolsce, Raport z badań. Kraków, 2010.

88. Kukliński Antoni, Węzły Gordyjskie – Nowa Trajektoria. Program Przyszłości Region-ów. Potrójne Europejskie Mezzogiorno. Dostępny w internecie: http://www. euroreg. uw. edu. pl/dane/web_euroreg_seminary_files/274/kuklinski_wezly_gordyjskie_potro-jne_europejskie_mezzogiorno_06. 10. 09. pdf.

89. Kumar Nagesh. Infrastructure Availability, Foreign Direct Investment Inflows and Their Export-orientation: A Cross-Country Exploration, Research and Information System for Developing Countries. New Delhi, 2001.

90. Kuzel Marcin. Rola bezpośrednich inwestycji zagranicznych w dyfuzji wiedzy i umiejętności. „Dom Organizatora”, Toruń, 2007.

100. Kwieciński Jerzy. Stan wykorzystania Funduszy Europejskich, VI raport, Raport Busi-ness Centre Club. Warszawa, 17 października 2012 r.

101. Kwieciński Jerzy, Wojciechowska Natalia. Stan wykorzystania Funduszy Europejskich, VI raport, Raport Business Centre Club. Warszawa, 18 października 2011 r.

102. Kwieciński Jerzy, Stan wykorzystania Funduszy Europejskich. Business Centre Club. Warszawa, Warszawa, 23 marca 2009 r.

103. Lall Sanjaya. Introduction: Transnational Corporations and Development, w Sanjaya Lall (Ed.), Transnational Corporations and Economic Development, The United Nations Library on Transnational Corporations. Volume 3, Routledge, London and New York, 1993.

104. Liberadzki Bogusław. Fundusze pomocowe i przedakcesyjne dla sektora transportu – ocena zdolności absorpcji. Opracowanie własne: Ogólna charakterystyka funduszy ich ocena i przyczyny niskiej absorpcji. SGH, Warszawa, 2003 r.

105. Lipsey Robert, Home and Host Country Effects of FDI. NBER Working Paper 9293 National Bureau of Economic Research – NBER, Cambrigde, Massachusets, 2002.

106. Łódzki Regionalny Park Naukowo-Technologiczny. Raporty i opracowania Łódź, 2013.

107. Made in Poland. Investor’s Guide for Manufacturing Companies. 2013. Jones Lang LaSalle. Warszawa, 2012.

108. Małopolskie Obserwatorium Polityki Społecznej. Sprawozdanie z badania opinii na temat skuteczności realizowanych interwencji służących rozwojowi ekonomii społecznej w Małopolsce. Kraków, 2011.

109. Matusiak B. Krzysztof, Rozwój systemów wsparcia przedsiębiorczości. Przesłanki, poli-tyka i instytucje, Instytut Eksploatacji, Radom–Łódź, 2006.

110. Metodyka benchmarkingu klastrów w Polsce. PARP, Warszawa, 2010.


359


111. Mezzanine Finance – Mischform mit Zukunft. Credit Suisse Economic Research “Economic Briefing”, 2006.

112. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Informacja o funkcjonowaniu spółdzielni socjalnych działających na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych za okres 2010–2011 r. Warszawa, 2012.

113. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Dostęp w Internecie: www. mrr. gov. pl. 114. Moran Theodore, Edward Graham and Magnus Blomström. Does Foreign Direct

Investment Promote Development? Institute for International Economics. Washington, D.C. 2005.

115. Morisset, Jaques & Kelly Andrews-Johnson. The Effectiveness of Promotion Agencies at Attracting Foreign Direct Investment. FIAS. Occasional Paper no. 16, The World Bank, Washington, D.C., 2004.

116. Müller Otto. Känel, Beliebte Mezzanine Finance, Neue Perspektiven für die Unternehmensfinanzierung. SECA, Saint Gallen, tom 1, wyd. 2, 2004.

117. Narula, Rajneesh & Martin Anabel. FDI Spillovers, Absorptive Capacity and Human Development: Evidence from Argentina. MERIT Research Memorandum, 2003.

118. Nauka i technika w 2010 roku. GUS, Warszawa, 2012a. 119. Neuhaus, Marco, The Impact of FDI on Economic Growth. An Analysis for the Transi-

tion Countries of Central and Eastern Europe. Physica Verlag, Heidelberg, 2006. 120. Niemczyk Jerzy et al. (red.), Sieci międzyorganizacyjne, współczesne wyzwanie dla

teorii i praktyki zarządzania. CH. Beck, Warszawa, 2012. 121. Nowakowska Aleksandra et. al (red.) Benchmarking klastrów: Opracowanie i opis

metodyki benchmarkingu klastrów w Polsce. PARP, Warszawa, 2010. 122. Obstacles to Foreign Direct Investment in Poland. Polish Information and Foreign

Investment Agency PAIiIZ. Warszawa, March 2013. 123. Ocena wpływu realizacji polityki spójności na kształtowanie się wybranych

wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym i regionalnym za pomocą modeli makroekonomicznych HERMIN. Raport nr 1 (zespół badawczy WARR pod kierownictwem naukowym prof. dr hab. Janusza Zaleskiego). Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. Wrocław 31 maja 2013 r.

124. Osterloh Steffen. Can Regional Transfers Buy Public Suport? Evidence from EU Struc-tural Policy. Mannheim, ZEF Centre for European Economic Research, 2010.

125. Pelle Dorota/Bober Magdalena/Lis Maciej. Parki technologiczne jako instrument poli-tyki wspierania innowacji i dyfuzji wiedzy. Instytut Badań Strukturalnych, Warszawa, 2008.

126. Płoszaj Adam. Diagnoza sytuacji społeczno‐gospodarczej wraz z analizą SWOT dla Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014–2020 Ekspertyza na zlecenie Minis-terstwa Rozwoju Regionalnego. Wersja z 25. 04. 2013. Dostępna w Internecie: http://www. euroreg. uw. edu. pl/dane/web_euroreg_publications_files/3505/diagnoza_po_pw_25-04-2013. pdf

127. Polska. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Narodowa Strategia Spójności. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Warszawa, maj 2007 r.

128. Polski rynek motoryzacyjny. Ocena otoczenia gospodarczego. Raport Deloitte. Mo-toIdea, maj 2012.


360


129. Poprawa potencjału integracji społecznej na poziomie lokalnym poprzez ekonomię Społeczną. Raport na temat Polski. MRR, grudzień 2009.

130. Programowanie perspektywy finansowej 2014–2020. – Umowa Partnerstwa. MRR, październik 2013 r. Dostęp w Internecie: http://www. mir. gov.pl/fundusze/Fundusze_Europejskie_2014_2020/Programowanie_2014_2020/Umowa_partnerstwa/Docu-ments/UP_23_10. pdf.

131. Olesiński Zbigniew. Zarządzanie relacjami międzyorganizacyjnymi. C. H. Beck, Warszawa, 2009.

132. Olesiński Zbigniew. Zarządzanie w regionie; Polska – Europa – Świat, Difin Warszawa, 2005.

133. Olesiński Zbigniew, Predygier Agnieszka. Identyfikacja i analiza gron na przykładzie gron budowlanego w regionie świętokrzyskim (w:) Organizacja i Kierowanie nr 3 rok 2003.

134. Palmen Luk, Baron Marcin. Przewodnik dla animatorów inicjatyw klastrowych w Polsce. PARP, Warszawa, 2008.

135. Panfil Marek (red.). Finansowanie rozwoju przedsiębiorstwa. Studia przypadków. Wydawnictwo Difin, Warszawa, 2008.

136. Portal Funduszy Europejskich. Dostępny w Internecie: www. funduszeeuropejskie. gov. pl

137. Partnerstwo publiczno-prywatne a fundusze unijne (opracowanie Magdalena Za-wadzka). Portal eGospodarka. pl. Dostępny w Internecie: http://www.egospodarka.pl/61441,Partnerstwo-publiczno-prywatne-a-fundusze-unijne,4,20,2. html

138. Porter E. Michael. The Competitive Advantage of Nations, Macmillan, London, 1990. 139. Porter E. Michael. On Competition. Harvard Business School Press, Boston, 1998. 140. Porter E. Michael. Porter o konkurencji, PWE, Warszawa, 2001. 141. Porter E. Michael. Solvell O, The Role of Geography in the Priocess of Innowation and

Sustainable Competitive Advantage of Firmin: Dynamic Firm (eds) Chandler A./D. Hagstrom P., Solvell O. Oxford University, Press Oxford, 1998.

142. Porter E. Michael, Stern Scott, Innovation: Location Matters, MIT Sloan, Summer 2001 vol. 42 No. 4.

143. Powell W. Walter, Neither Market nor Hierarchy: Network Forms of Organization. “Research in Organizational Behavior”, JAI Press Inc. Vol. 12, 1990.

144. Preparing for our future: Developing a common strategy for key enabling technolo-giesin the EU. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Brussels, COM(2009) 512/3.

145. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Ministerstwo Transportu, Bu-downictwa i Gospodarki Morskiej. Dostępny w internecie: http://pois. transport. gov. pl.

146. Program wspierania inwestycji o istotnym znaczeniu dla gospodarki polskiej na lata 2011–2020, Ministerstwo Gospodarki. Warszawa, 5 lipca 2011.

147. Rabindra Bhandari, Dharmendra Dhakal, Gyan Pradhan i Kamal Upadhyaya. Foreign Aid, FDI and Economic Growth in East European Countries, “Economics Bul-letin”, Vol. 6, nr 13, 2007.

148. Rapacki, Ryszard. Rozszerzenie Unii Europejskiej a korzyści dla Polski, konferencja naukowa SGH pt. „Umiędzynarodowienie gospodarki – szanse i zagrożenia dla Polski”. SGH, Warszawa, 2009.


361


149. Raport końcowy w ramach projektu: W kierunku modelu współpracy podmiotów ekonomii społecznej i sektora finansowego. IBNGR-GAB Gdańsk, 2009.

150. Raport o firmach działających w parkach i inkubatorach technologicznych w Polsce w 2012 r. Stowarzyszenie Organizatorów Ośrodków Innowacji i Przedsiębiorczości w Polsce, Warszawa, 2013.

151. Raport zbiorczy o wynikach kontroli NIK w zakresie wykorzystywania środków z budżetu Wspólnot Europejskich w ramach polityki spójności w Polsce. Najwyższa Izba Kontroli. Departament Administracji Publicznej. Warszawa, sierpień 2009.

152. Realizacja przez beneficjentów spoza sektora finansów publicznych projektów współfinansowanych ze środków funduszy europejskich – na przykładzie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Informacja o wynikach kontroli. Najwyższa Izba Kontroli. Departament Administracji Publicznej, marzec 2012.

153. Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego 2007–2013, Warsza-wa, grudzień 2011. Dostępny w internecie: http://rpo. mazovia. pl/sites/default/files/files/article/files/RPO%20WM%20grudzie%C5%84%202011%20r.pdf.

154. Restart European attractiveness survey. Ernst & Young’s, 2011. Dostępny w internecie: www. ey. com/attractiveness.

155. Rocznik Statystyczny Przemysłu 2011. GUS, Warszawa, 2011. 156. Rola banków w procesach absorpcji środków unijnych w Polsce – ocena, perspektywy

i rekomendacje na lata 2014–2020. Związek Banków Polskich. Gdańsk/Warszawa, 2012.

157. Romanowska Maria ,Trocki Michał (red.) Przedsiębiorstwo partnerskie Wydawnic-two Difin, Warszawa, 2002.

158. Rosi Delfina i Gimenez Marc, Austerity in Spain – A Failed Ideology (w:) Green European Journal. Dostępny w Internecie: http://www. greeneuropeanjournal. eu/austerity-in-spain-a-failed-ideology-2/.

159. Rybiński Krzysztof et al. Go Global! Polish Pharma. Raport o innowacyjności pol-skiego sektora farmaceutyczno-medycznego. Raport zespołu ekspertów Uczelni Vistula. Warszawa, 2012.

160. Rybiński Krzysztof et al. Go Global!. Raport o innowacyjności polskiej gospodarki. Raport zespołu ekspertów Uczelni Vistula. Warszawa, 2011.

161. Sabat Anna, Wpływ zarządzania wiedzą na wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa na przykładzie województwa świętokrzyskiego. Niepublikowana rozprawa doktorska, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego. Warszawa, 2013–02-09.

162. Sadowski Tomasz,. Ekonomia społeczna w Polsce – nowe perspektywy w przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu (w:) „Rynek Pracy” 3/2005.

163. Sapała-Gazda Magdalena (red.), Fundusze pomocowe Unii Europejskiej – doświadczenia i perspektywy. Warszawa, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2007.

164. Sawitri Kadek Ade. Foreign Direct Investment and Economic Growth in Poland. LAP Lambert Academic Publishing, 2011.

165. Scharpf Fritz W., The Asymetry of European Integration. KFG Working Paper No 6, Berlin, Freie Universitat Berlin, 2009.

166. Schneck Ottmar, Handbuch alternative Finanzierungsformen, Wiley-VCH Verlag, Weinheim, 2006.


362


167. Schwab Klaus (ed.) The Global Competitiveness Report 2013–2014. World Economic Forum Geneva 2013. Dostępny w Internecie: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf.

168. Sektor Nowoczesnych Usług Biznesowych w Polsce, Business Services Sector in Po-land . Związek Liderów Sektora Usług Biznesowych. Report prepared by the Associa-tion of Business Service Leaders (ABSL) Warszawa, 2012.

169. Skala-Poźniak Agnieszka, Perspektywy wykorzystania funduszy Unii Europejskiej w sferze transportu na tle poziomu absorpcji środków przeznaczonych na lata 2004–2006 (w:) Finansowanie rozwoju transportu europejskiego, (red. E. Załoga). „Zeszyty Nau-kowe Uniwersytetu Szczecińskiego” nr 535, Szczecin, 2009.

170. Skawińska Eulalia., Zalewski Romuald, Klastry biznesowe w rozwoju konkurencyjności i innowacyjności regionów; Świat – Europa – Polska. PWE, Warszawa, 2009.

171. Sobańska-Helman Katarzyna, Sieradzan Piotr. Inwestycje private equity/venture capital. Wydawnictwo Key Text, wydanie drugie, zmienione, 2013.

172. Sprawozdanie okresowe z realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gos-podarka 2007–2013 za I półrocze 2012 r., Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2012.

173. Sprawozdanie z realizacji w 2011 roku Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007–2013. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2012 a.

174. Sprawozdanie z realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki za I półrocze 2012 r. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Warszawa, 2012b.

175. Sprawozdanie z wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013 w 2011 roku. Warszawa maj 2012. Dostęp w internecie: https://www.efs.gov.pl/Or-ganizacjaFunduszyEuropejskich/KompetencjeInst/posiedzenia/Documents/Uch-wala_nr97_Sprawozdanie_%202011_zal_1. pdf.

176. Stan wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki na 31 stycznia 2013 roku. Dostęp w internecie: http://www.efs.gov.pl/AnalizyRaportyPodsumowania/poziom/Documents/Postep_w_realizacji_Programu_Kapital_Ludzki_wg_stanu_na_31_stycznia_2013_r.pdf.

177. Stan wykorzystania funduszy europejskich. IV Raport Business Centre Club Warsza-wa, 19 października 2010.

178. Stan wykorzystania funduszy europejskich. V Raport Business Centre Club. Warsza-wa, 18 października 2011.

179. State of the Innovation Union 2012. Accelerating change. Directorate-General for Research and Innovation. European Union, 2013.

180. Stec Małgorzata, Znaczenie funduszy pomocowych Unii Europejskiej dla spójności społeczno-gospodarczej polskich regionów, (w:) Nierówności społeczne a wzrost gospo-darczy (w:) Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy. Modernizacja dla spójności społeczno-ekonomicznej. Uniwersytet Rzeszowski Katedra Teorii Ekonomii i Sto-sunków i Stosunków Międzynarodowych, Zeszyt. 18. Rzeszów, 2011.

181. Stowarzyszenie Klon / Jawor. Przedsiębiorstwo ekonomii społecznej w środowisku lokalnym, Warszawa, 2008.

182. Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020. Ak-tualizacja. Załącznik do uchwały nr 121 Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2013 r. (Monitor Polski poz. 641). Warszawa 2013. Dostępny w internecie: http://www.mir.


363


gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_regionalna/Strategia_rozwoju_polski_wschod-niej_do_2020/Dokumenty/Documents/Strategia_PW_11_07_2013_zmn. pdf.

183. Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku). Minis-terstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Warszawa, dnia 22 stycznia 2013.

184. Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013. Warszawa styczeń 2013.

185. Szopa Bogumiła. Ekonomia społeczna z perspektywy ekonomii tradycyjnej (w:) „Eko-nomia społeczna” 1 /2007.

186. Szostak, Marek. Co przeszkadza zagranicznym inwestorom? Raport z badania PAIiIZ”. Warszawa, 13 marca 2013.

187. Świstak Marek, Sztorc Elżbieta, Tkaczyński Jan Wiktor. Projekty europejskie. Prak-tyczne aspekty pozyskiwania i rozliczania dotacji unijnych. Wydawnictwo CH Beck, Warszawa,2011.

188. The concept of clusters and cluster policies and their role for competitiveness and in-novation: Main statistical results and lessons learned. Commission of the European Communities, Brussels, 17.10.2008, SEC(2008)2637.

189. The 2012 EU Industrial R&D Investment Scoreboard. European Commission. Joint Research Centre Institute for Prospective Technological Studies, 2012.

190. Thomke H. Stefan., Oświecone eksperymentowanie – szybki tani model innowacyjności (w:) „Zarządzanie innowacją”, Gliwice, 2006.

191. Tkaczyński Jan Wiktor, Świstak Marek. Encyklopedia polityki regionalnej i funduszy europejskich, Wydawnictwo CH Beck. Warszawa, 2013.

192. Umiński, Stanisław. Znaczenie zagranicznych inwestycji bezpośrednich dla transferu technologii. Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk, 2002.

193. Wernik Andrzej. Finanse publiczne – cele, struktury, uwarunkowania. PWE, Warsza-wa, 2011.

194. Więckiewicz Krzysztof, Kierunki wsparcia rozwoju ekonomii społecznej (w:) „Eko-nomia społeczna” 5/2012.

195. Wilkin Jerzy. Czym jest gospodarka społeczna i jakie ma znaczenia we współczesnym społeczeństwie?(w:) „Ekonomia Społeczna” 1/2007.

196. World Investment Report 2012. Towards a New Generation of Investment Policie. UNCTAD . United Nations, New York and Geneva, 2012,

197. World Investment Report 2011. Non-equity Modes of International Production and Development, United Nations. UNCTAD. New York and Geneva, 2011.

198. World Investment Report 2005. Transnational Corporations and the Internationaliza-tion of R&D. United Nations, UNCTAD. New York and Geneva, 2005.

199. World Investment Report 2003. FDI Policies for Development: National and Interna-tional Perspectives, United Nations. UNCTAD. New York and Geneva, 2003.

200. World Investment Report 2001. Promoting Linkages between Foreign Affiliates and Domestic Firms. United Nations, UNCTAD New York and Geneva, 2001.

201. World Investment Report 1998. Trends and Determinants, United Nations, UNCTAD. New York and Geneva, 1998.

202. Worldwide Governance Indicators. The World Bank, 2013. Dostępny w Internecie: http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_chart.asp#.


364


203. Worldwide Survey of Foreign Affiliates. UNCTAD, Genewa, 5 November 2007. 204. Wygnański Jan Jakub. Ekonomizacja organizacji pozarządowych. Możliwość czy

konieczność?, Klon/Jawor 2008. 205. Wygnański Jan Jakub /Piotr Frączak. Ekonomia społeczna w Polsce – definicje, zas-

tosowania, oczekiwania wątpliwości(w:) „Ekonomia społeczna” teksty 2006. 206. Wykorzystanie środków UE w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia

2007–2013. Informacja miesięczna za grudzień 2012 r., MRR, Warszawa, styczeń 2013.

207. Załoga Elżbieta. Transport jako obszar polityki gospodarczej Unii Europejskiej. Zeszyt Naukowy nr 2. Polska w Unii Europejskiej. Problemy ekonomiczne i społeczne. Wyższa Szkoła Integracji Europejskiej. Szczecin, 2010.

208. Zimny Zbigniew. Inward FDI in Poland and its policy context, 2012 (w:) Columbia FDI Profiles. Country profiles of inward and outward foreign direct investment (ed. Karl P. Sauvant) Vale Columbia Center on Sustainable International Investment April 24, 2012.


Jak Polska wykorzystała środki Unii Europejskiej

Documents

Transcript of Jak Polska wykorzystała środki Unii Europejskiej