Governance-Beratung der GIZ

Governance-Beratung der GIZ

Unternehmensstrategische Evaluierung – Hauptbericht

Im Auftrag der GIZ durchgeführt von externen Evaluator*innen

Impressum

Als Bundesunternehmen unterstützt die GIZ die deutsche Bundesregierung beim Erreichen ihrer Ziele in der

Internationalen Zusammenarbeit für nachhaltige Entwicklung.

Die Stabsstelle Evaluierung der GIZ untersteht organisatorisch direkt dem Vorstand und ist vom operativen

Geschäft getrennt. Diese Organisationsstruktur stärkt ihre Unabhängigkeit. Die Stabsstelle Evaluierung ist

mandatiert, zur Entscheidungsfindung evidenzbasierte Ergebnisse und Empfehlungen zu generieren, einen

glaubwürdigen Wirkungsnachweis zu erbringen und die Transparenz der Ergebnisse zu erhöhen.

Diese Evaluierung wurde im Auftrag der Stabsstelle Evaluierung von externen Evaluator*innen durchgeführt.

Der Evaluierungsbericht wurde von externen Evaluator*innen verfasst. Er gibt ausschließlich deren Meinung

und Wertung wieder. Die GIZ hat eine Stellungnahme zu den Ergebnissen und eine Management Response

zu den Empfehlungen verfasst.

Evaluator*innen:

Stefan Oltsch, Stefan Oltsch Consulting,

Jannick Saegert, WINS Global Consult GmbH,

Kristóf Gosztonyi, Jan Koehler, ARC GbR

Marie Ganier-Raymond, Nikolaus Rentrop, Madeleine Rodriguez Startz, alteri – cross cultural projects,

Dr. Ricardo Gomez

Autor des Evaluierungsberichts:

Dr. Ricardo Gomez

Consulting:

alteri – cross cultural projects

Bergstraße 36

69120 Heidelberg

T +49 6221 655 50 99

E [email protected]

WINS Global Consult GmbH

Heinrich-Roller-Str. 13

10405 Berlin

T +49 30 40505264

E [email protected]

Konzeption, Koordination und Management

GIZ Stabsstelle Evaluierung, Gruppe Unterneh-

mensstrategische Evaluierung

Markus Steinich, Gruppenleiter

Michael Florian, Tatjana Till, Simon Freund

Verantwortlich:

Albert Engel, GIZ, Leiter Stabsstelle Evaluierung

Herausgeberin:

Deutsche Gesellschaft für

Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

Sitz der Gesellschaft

Bonn und Eschborn

Friedrich-Ebert-Allee 36 + 40

53113 Bonn, Deutschland

T +49 228 4460-0

F +49 228 4460 - 1766

E [email protected]

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Design/Layout etc.:

DITHO Design GmbH, Köln

Druck und Vertrieb:

GIZ, Bonn

Gedruckt auf 100 % Recyclingpapier, nach FSC-

Standards zertifiziert.

Bonn 2020

Das vorliegende Dokument ist auf der GIZ-Website

als pdf-Download verfügbar unter

www.giz.de/evaluierung. Anfragen nach einer ge-

druckten Ausgabe richten Sie bitte an

[email protected]

ARC GbR Koehler & Gosztonyi

Flanaganstr. 7

14195 Berlin

T +491755962046

E [email protected]

mailto:[email protected]

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Inhalt

Stellungnahme

Management Response

Danksagung ........................................................................................................................... 1

Zusammenfassung ................................................................................................................ 2

1. Konzept und methodisches Vorgehen ............................................................................. 8

1.1 Evaluierungsgegenstand, -ziele und -fragen ............................................................................ 8

a) Evaluierungsgegenstand ..................................................................................................... 8

b) Evaluierungsziele und Nutzung der Evaluierungsergebnisse ........................................... 10

c) Übergreifende Evaluierungsfragen ................................................................................... 10

1.2 Methodisches Vorgehen ......................................................................................................... 12

a) Evaluierungsdesign ........................................................................................................... 12

b) Methoden der Datenerhebung und Datenauswertung ...................................................... 13

c) Limitationen der Evaluierung ............................................................................................. 14

2. Theoretische Grundlagen und Theory of Change ......................................................... 17

2.1 Theoretische Grundlagen ....................................................................................................... 17

a) Was ist Governance? ........................................................................................................ 17

b) Was ist Good Governance? .............................................................................................. 19

c) Implikationen für die TZ-Governance-Beratung ................................................................ 20

2.2 Theory of Change für Governance-Beratung ......................................................................... 21

3. Wesentliche Evaluierungsergebnisse ............................................................................ 25

3.1 Entwicklung des Governance-Portfolios und der -Beratungsansätze .................................... 25

a) Portfolioentwicklung 1980–2005 ....................................................................................... 25

b) Portfolioentwicklung 2005–2018 ....................................................................................... 27

c) Entwicklung der Beratungsansätze ................................................................................... 33

3.2 Wie erfolgreich sind Governance-Vorhaben? ........................................................................ 35

a) Relevanz ........................................................................................................................... 35

b) Wirkungen ......................................................................................................................... 36

c) Nachhaltigkeit .................................................................................................................... 39

3.3 Wesentliche Einflussfaktoren für den Beratungserfolg .......................................................... 40

a) Projektkonzeption und Theory of Change ......................................................................... 40

b) Effektivität der Beratungsansätze ..................................................................................... 44

c) Welche Umsetzungsstrategien haben sich als erfolgreich erwiesen? .............................. 45

d) Der Einfluss der Kontextfaktoren ...................................................................................... 52

4. Schlussfolgerungen und Empfehlungen ........................................................................ 55

4.1 Key Lessons Learned ............................................................................................................. 55

4.2 Nützlich trotz bescheidener Erfolge? ...................................................................................... 57

4.3 Empfehlungen ........................................................................................................................ 60

5. Anhang ............................................................................................................................. 61

5.1 Anmerkungen zum Governance-Konzept .............................................................................. 61

5.2 Anmerkungen zur TZ-Politikberatung ..................................................................................... 67

6. Literatur ............................................................................................................................ 72

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Ziele der USE Governance ............................................................................................................................................. 11

Tabelle 2: In die Fallstudien einbezogene Vorhaben pro Land ......................................................................................................... 15

Tabelle 3: Grad der Bestätigung vermuteter Wirkungen im Rahmen der Fallstudien ........................................................................ 23

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Allokationsstruktur nach PD/GG-Kennung ................................................................................................................... 8

Abbildung 2: Allokationsstruktur nach sektoraler Zuordnung .............................................................................................................. 8

Abbildung 3: Ein integrales Modell für Governance-Beratung .......................................................................................................... 20

Abbildung 4: Wirkungsmodell für Governance-Beratung .................................................................................................................. 22

Abbildung 5: Entwicklung des Governance-Portfolios (nach Auftragswert je Bereich) ...................................................................... 28

Abbildung 6: Relativer Anteil von Governance je Region (nach Auftragswert) ................................................................................. 28

Abbildung 7: Entwicklung von Governance-Finanzierung nach Auftraggebern ................................................................................ 29

Abbildung 8: Entwicklung von Governance-Finanzierung nach Titeln .............................................................................................. 29

Abbildung 9: Kofinanzierung in Governance-Vorhaben .................................................................................................................... 30

Abbildung 10: Governance-Vorhaben in fragilen Kontexten ............................................................................................................. 30

Abbildung 11: Sektorale Entwicklung von Governance-Themen ...................................................................................................... 31

Abbildung 12: Entwicklung des AA-Anteils an friedensfördernden Vorhaben ................................................................................... 31

Abbildung 13: Entwicklung des (Sektor-)Governance-Portfolios nach Auftragswert und PD/GG-Kennungen ................................... 32

Abbildung 14: Entwicklung von Sektor-Governance ........................................................................................................................ 32

https://dms.giz.de/dmsdav/nodes/294937056/USE%20Governance_Hauptbericht_20122019.docx#_Toc30432309




Abkürzungsverzeichnis

AA Auswärtiges Amt

BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

DAC Development Assistance Committee

DED Deutscher Entwicklungsdienst

DöAG Deutsche Öffentliche Auftraggeber

DoWA Department of Women Affairs

EMZ Europa-Mittelmeer-Zentralasien

EPT Environmental Protection Tax

EZ Entwicklungszusammenarbeit

FMB Fach- und Methodenbereich

GIZ Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit

GSP Government Support Programme

GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit

HCD Human Capacity Development

ICMP Integrated Coastal Management Programme

IUDF Integrated Urban Development Framework

InWent Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH

KC Kompetenzzentren

MAPP Method for Impact Assessment of Programmes and Projects

NaWi Nachhaltige Wirtschaftsentwicklung und Beschäftigungsförderung

OECD Organization for Economic Co-operation and Development

OPAF Open Policy Advisory Fund

PD/GG Participatory Development/Good Governance

PEV Dezentrale Projektevaluierungen

PGB Programm guter Regierungsführung

RCD Regional Capacity Development

RG Referenzgruppe

RoL Rule of Law

SAP Strukturanpassungsprogramme

SDG Sustainable Development Goal

ToC Theory of Change

TZ Technische Zusammenarbeit

UE Unabhängige Evaluierung

USE Unternehmensstrategische Evaluierung

VGGS Vietnam Green Growth Strategy

ZGO Zivilgesellschaftliche Organisation

Stellungnahme

Unternehmensstrategische Evaluierungen werden von der Stabsstelle Evaluierung nach Entscheidung des

Vorstands in eigener Verantwortung finanziert und durchgeführt. Sie adressieren die Entscheidungsbedarfe

und Veränderungsprozesse des Unternehmens, die sowohl den Bereich der Leistungserbringung als auch in-

terne unternehmensstrategische Prozesse betreffen können. USE dienen der Unterstützung evidenzbasierter

Entscheidungen, dem organisationalen Lernen sowie der Rechenschaftslegung.

Die Nutzung der Evaluierungsergebnisse wird gefördert, indem das Erkenntnisinteresse, der Informationsbe-

darf und die Umsetzungskapazitäten beteiligter Akteure bei der Konzeption in den Mittelpunkt gestellt werden.

Unter anderem erfolgt dies durch die Einbeziehung aller zentralen Stakeholder in den Evaluierungsprozess

über Referenzgruppen.

Der Themenbereich Governance wurde für diese USE gewählt, da dem Thema mit Blick auf Trends mit unter-

nehmensstrategischer Relevanz eine große Bedeutung zukommt und das Unternehmen vor mehrere Heraus-

forderungen gestellt ist. Im Zusammenhang mit der Agenda 2030 gewinnen die Themen, die Governance-Vor-

haben und Vorhaben, die Governance als entscheidendes Handlungsfeld in ihrem Sektor bearbeiten, zusätz-

lich an Bedeutung. Zudem erfordern veränderte Kontexte (etwa zunehmende Fragilität) und Partnerbedarfe

weitere Anpassungen der Governance-Ansätze. Ungeachtet der Bedeutung von Governance-Interventionen

sind deren Erfolg durch die GIZ bislang nicht umfassend untersucht worden.

Vor diesem Hintergrund hat die USE das Governance-Engagement der GIZ auf drei Ebenen betrachtet:

• Die Entwicklung des Governance-Portfolios und des Governance-Konzepts.

• Die Gestaltung der Governance-Beratungsansätze in unterschiedlichen Schwerpunktthemen unter

besonderer Berücksichtigung des jeweiligen sektoralen und politischen Kontextes.

• Die Relevanz, Wirkung und Nachhaltigkeit der Governance-Beratung.

Der Evaluierungsgegenstand der USE umfasst zentral Governance-Interventionen, in denen gute Regierungs-

führung als Hauptziel verankert ist. Schwerpunktmäßig fokussiert sich die Evaluierung auf vier Schwerpunkt-

themen der Governance-Beratung in der GIZ:

• Local Governance inkl. demokratische Teilhabe und Zivilgesellschaft

• Sektor-Governance (Economic Governance und Umwelt-Governance)

• Politik und Verwaltung im öffentlichen Sektor & Rechtsstaatlichkeit

• Friedensentwicklung und Stabilisierung

Die GIZ beauftragte im September 2019 den Einzelgutachter Dr. Ricardo Gomez mit der Erstellung des Haupt-

berichts für die Unternehmensstrategische Evaluierung (USE) zum Thema Governance. Der Hauptbericht stellt

eine angereicherte Synthese und Triangulation der Teilergebnisse aus den einzelnen Erhebungsschritten der

USE dar. Als ehemaliger Leiter der Stabsstelle Evaluierung hat der beauftragte Gutachter die Unternehmens-

strategische Evaluierung Governance bis zum Juli 2019 gesteuert und war maßgeblich an der Konzeption und

Ausrichtung der USE beteiligt. Durch seine langjährige GIZ-Governance-Expertise u.a. als ehemaliger Leiter

der GTZ-Abteilung 42 „Staat und Demokratie“ sowie Evaluierungserfahrung konnten die synthetisierten Teiler-

gebnisse bestmöglich für das Unternehmen in Wert gesetzt werden. Mit der Durchführung der einzelnen Evalu-

ierungsschritte selbst wurden im Zeitraum zwischen August 2018 und September 2019 verschiedene unabhän-

gige Evaluatorinnen und Evaluatoren beauftragt: Stefan Oltsch Consulting (Evaluierungssynthese), WINS Glo-

bal Consult (Fallstudie Südafrika und Vietnam), ARC Analysis Research Consulting GbR (Fallstudie Afghanis-

tan) und alteri – cross cultural projects (Fallstudie Peru sowie fallstudienübergreifende Synthese). Mitarbei-

tende der Stabsstelle Evaluierung betreuten die Umsetzung der USE. Zudem führten Sie eine Portfolioanalyse

auf Basis der im internen Projektbearbeitungssystem (PBS) hinterlegten Daten durch und begleiteten zwei von

insgesamt vier Fallstudien vor Ort in Südafrika und Vietnam.

Die Evaluatoren und Evaluatorinnen wendeten eine Mischung qualitativer Methoden an, insbesondere Doku-

mentenanalyse, Fokusgruppendiskussionen und semi-strukturierte Interviews. Die USE unternimmt keine Wir-

kungsanalyse von einzelnen Governance-Vorhaben auf Zielgruppenebene, sondern untersucht exemplarisch

den Einfluss der Governance-Interventionen auf politisch-institutionelle Rahmenbedingungen und deren Rele-

vanz, Wirkungen und Nachhaltigkeit in den jeweiligen Sektoren im Rahmen von vier Länderfallstudien und ei-

ner Synthese von 65 Evaluierungsberichten sowie drei Querschnittsauswertungen. Eine ausführliche Beschrei-

bung der methodischen Vorgehensweise und ihrer Beschränkungen findet sich in Kapitel 1.2 dieses Berichtes.

Generell sind die Ergebnisse der Evaluierung valide und hilfreich für die Weiterentwicklung des Governance-

Portfolios der GIZ. Mit der summativen Bewertung der bisherigen Erfahrungen und erzielten Ergebnisse im

Governance-Bereich und den daraus abgeleiteten Handlungsempfehlungen leistet die USE einen wichtigen

Beitrag für die Entwicklung zukunftsfähiger Ansätze und die strategische Ausrichtung des Projektportfolios in

einem auf die USE folgenden, separaten Strategieprozess. Die Durchführung dieses Strategieprozesses wurde

mit der Annahme der Management Response durch das GIZ Management im Strategiekreis bestätigt.

Um eine bestmögliche Nutzbarkeit der Evaluierungsergebnisse zu erreichen, suchten die Evaluator*innen ei-

nen engen Dialog mit allen relevanten Akteuren in der GIZ. Neben den regelmäßigen Abstimmungen mit der

Referenzgruppe der USE wurden noch folgende Austauschformate durchgeführt:

• Dialogveranstaltung im Themenforum Dezentralisierung und Local Governance

• Dialogveranstaltung mit Mitarbeiter*innen der Abteilung Governance und Konflikt

• Diskussion mit In- und Auslandsmitarbeitern*innen im Rahmen der Fallstudien

• Vorstellung und Diskussion der vorläufigen Ergebnisse auf den Fachtagen Evaluierung

Der Bericht ist Produkt der beauftragten externen Gutachter/innen. Aus Sicht der GIZ wurde die Evaluierung

methodisch solide und nutzungsorientiert durchgeführt.

Management Response

Die folgende Management Response bildet ab, inwiefern das Management der GIZ die Empfehlungen teilt und

wie deren Relevanz und Nützlichkeit eingeschätzt werden.

Für die geteilten Empfehlungen wird die GIZ im nächsten Schritt einen Umsetzungsplan erarbeiten und in dem

dafür zuständigen Gremium entscheiden. Der Umsetzungsplan hält fest, welche Maßnahmen zur Verbesse-

rung durch welche Organisationseinheit und mit welchen Ressourcen bis wann umgesetzt werden sollen. Die

Umsetzung der Maßnahmen wird von der Stabsstelle Evaluierung und den die Maßnahmen umsetzenden Or-

ganisationseinheiten gemonitort.

Der Bericht wertet die bisherigen Erfahrungen und erzielten Ergebnisse von Governance-Beratung in der GIZ

aus und enthält handlungsleitende Empfehlungen für die zukünftige strategische Ausrichtung des Governance-

Portfolios in einem auf die USE folgenden, separaten Strategieprozess. Die USE Governance leistet somit ei-

nen wichtigen Beitrag für die Positionierung und Marktentwicklung der GIZ im Governance-Bereich.

Reaktion Kommentar/ Begründung

Empfehlung 1: In der GIZ sollte ein Strategieprozess angestoßen werden, um in einem angemessenen Zeit-

raum Vorschläge für die Lösung beziehungsweise Klärung der wesentlichen Konzeptions- und Strategie-

probleme und diesbezügliche offene Fragen, die im Rahmen der USE identifiziert worden sind, auszuarbei-

ten. Die Koordinierungsrolle sollte beim FMB liegen. Vorbehaltlich eines Abgleichs mit laufenden Prozessen

sollte insbesondere folgende Themen berücksichtigt werden:

• Kontext- und komplexitätsangemessene Planung und Implementierung von Governance-Vorhaben.

• Wirkungen auf politisch-institutioneller Ebene versus Wirkungen auf Zielgruppen-Ebene.

• Einbeziehung der Zivilgesellschaft (und der Privatwirtschaft) in die Governance-Beratung, und zwar als

Akteure und Wirkungsarenen der Governance-Vorhaben.

• Verzahnung und Entlinearisierung von Planung, Umsetzung und Evaluierung.

• Umgang mit den Kontextfaktoren in der Planung und Implementierung (Methoden, Relevanz, Einfluss-

art u.Ä.).

Auch vor dem Hintergrund konzeptioneller Weiterentwicklungen seit 2017 gilt es, viel stärker ope-

rative Umsetzungsaspekte in den Blick zu nehmen: „Wie kriegen wir das, was wir wissen, auf die

Straße?“ Insofern soll vom FMB zunächst geprüft werden, inwieweit Instrumente und Konzepte,

die seit 2017 entwickelt wurden, zur Lösung und Klärung der mit der Empfehlung angesproche-

nen Herausforderungen beitragen können. Im Anschluss sollen gegebenenfalls identifizierte Lü-

cken bearbeitet und besonderes Augenmerk darauf gelegt werden, wie Instrumente und Konzepte

bestmöglich in der Praxis der Leistungserbringung verankert werden können.

Empfehlung 2: Der Fach- und Methodenbereich sollte beauftragt werden, das theoretische und erfahrungs-

gestützte Fundament der GIZ-Governance-Beratung zu überprüfen und praxisorientiert zu aktualisieren

(Formulierung eines Grundsatzpapiers im Sinne der früheren „Fachlichen Leitlinien“). Ausgangspunkt sollten

die vom FMB formulierten Konzepte zu Transformation sowie die Ausführungen in Kapitel 2 dieses Berichts

bilden. Auch hier vorbehaltlich des Abgleichs mit laufenden Prozessen wird vorgeschlagen, vor allem fol-

gende Themen zu berücksichtigen:

• Governance-Konzept (Definition, Dimensionen, Good Governance-Kriterien etc.)

• Operationalisieren von politisch-institutionellen Rahmenbedingungen als Handlungsfeld und Wirkungs-

ebene von Governance-Vorhaben.

• Zusammenspiel von klassischen Governance- und Sektor-Governance-Beratung.

• Governance-Beratungsleistungen (insbesondere Politikberatung).

• Rollout der neuen Konzepte unter 1. und 2. in den Fachverbunden.

Der FMB wird damit beauftragt, das theoretische und erfahrungsgestützte Fundament der Gover-

nance-Beratung zu überprüfen und ggf. praxisorientiert zu aktualisieren.

Empfehlung 3: Im Sinne des oben diskutierten Erwartungsmanagements sollten eine Kommunikationsstrate-

gie sowie Leitlinien erarbeitet werden, um Governance-Themen, die Ergebnisse sowie die Grenzen und

Möglichkeiten der Governance-Vorhaben in die Öffentlichkeit und in den politischen Raum zu tragen.

Die Empfehlung wird als im Rahmen der Empfehlung 1 zu adressierender Punkt dieser subsu-

miert.

Empfehlung 4: Die Stabsstelle Evaluierung sollte damit beauftragt werden, spezifische Standards und Me-

thoden für die Evaluierung von Governance-Vorhaben zu formulieren. Basis hierfür sollten die Ergebnisse

aus Empfehlung 1 sowie die neuen Evaluierungskonzepte, die nach der GIZ-Evaluierungsreform eingeführt

wurden, bilden.

Die Stabsstelle wird im Rahmen der Umsetzung prüfen, inwieweit spezifische Konzepte und Me-

thoden (weiter) zu entwickeln sind, die sich am Komplexitätskontext und den Wirkungsebenen

von Governance (Empfehlung 2) ausrichten.

Empfehlung 5: Zu gegebener Zeit sollte die GIZ in Dialog mit dem BMZ und anderen Auftraggeber (insbe-

sondere AA und BMU) treten, um die künftigen Standards für die Governance-Beratung zu diskutieren.

Die Ergebnisse von Empfehlung 1 und 2 finden rechtzeitig Eingang in den regulären Auftragge-

ber-Dialog.

Angenom-

men

Teilwiese ange-

nommen/ abge-

lehnt

Abgelehnt

Evaluierungsbericht

Dr. Ricardo Gomez

Externer Gutachter

1

Danksagung

Der vorliegende Bericht ist in erster Linie eine Querschnittsauswertung aller Berichte und Arbeitspapiere, die

im Rahmen der Unternehmensstrategischen Evaluierung (USE) Governance sowohl von der Stabsstelle Evalu-

ierung als auch von externen Evaluator*innen erstellt wurden. Die Liste dieser Berichte finden die Leser*innen

im Literaturverzeichnis unter „Berichte und Dokumente der USE Governance“. Sie stellen die Hauptinformati-

onsquelle für den vorliegenden Bericht dar, insbesondere für Kapitel 3. Um die Übersichtlichkeit nicht zu beein-

trächtigen, wird darauf verzichtet, bei jedem einzelnen Bezug auf den jeweiligen Bericht zu verweisen, wie es

wissenschaftliche Zitierstandards verlangen würden. Es wird aber jeweils pauschal auf die Berichte verwiesen,

um deutlich zu machen, dass die wiedergegebenen Ergebnisse und Informationen keine persönliche Meinung

des Verfassers darstellen, sondern auf evidenzbasierten Erkenntnissen beruhen. Damit stellt der vorliegende

Bericht eine Gemeinschaftsleistung des Verfassers und der Autor*innen der anderen Berichte dar, die im Rah-

men der USE Governance erstellt worden sind. Die Verantwortung für den vorliegenden Bericht liegt aber

selbstverständlich beim Verfasser desselben.

Der Verfasser bedankt sich bei allen Evaluator*innen der USE Governance für die gute Zusammenarbeit, die

hilfreichen Berichte und die Bereitschaft, offene Fragen zu beantworten.

Ein besonderer Dank gilt Tatjana Till (Fachkonzeptionistin) und Michael Florian (Senior-Fachkonzeptionist) von

der Stabsstelle Evaluierung der GIZ. Sie haben die USE Governance koordiniert, wertvolle inhaltliche und me-

thodische Beiträge geleistet und den Verfasser kompetent und tatkräftig unterstützt.

2

Zusammenfassung

Hintergrund, Gegenstand und Ziele der

Evaluierung

Im Zusammenhang mit internationalen Regelwer-

ken wie die 2005 verabschiedete Paris-Erklärung

zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit

oder die 2015 verabschiedete Agenda 2030 gewin-

nen die Themen, die durch Governance-Vorhaben

der GIZ bearbeitet werden, immer mehr an Bedeu-

tung. Auch das Pariser Klimaabkommen vom De-

zember 2015 ist auf die Förderung guter Regie-

rungsführung angewiesen. Zudem erfordern verän-

derte Kontexte (etwa zunehmende Fragilität), aber

auch neue Fragestellungen und neue Partnerbe-

darfe die stete Weiterentwicklung der Governance-

Ansätze. Ungeachtet des wachsenden Gewichts

von Governance-Interventionen wurden deren Re-

levanz, Wirkungen und Nachhaltigkeit durch die

Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusam-

menarbeit (GIZ) allerdings bislang nicht umfassend

untersucht. Diese Lücke soll durch die vorliegende

Unternehmensstrategische Evaluierung (USE) zum

Thema Governance geschlossen werden. In Auf-

trag gegeben wurde sie vom Vorstand der GIZ. Im

Rahmen der Evaluierung sollten drei Ebenen des

Governance-Engagements der GIZ untersucht

werden: a) die Entwicklung des Governance-Port-

folios und des Governance-Konzepts, b) die Ge-

staltung der Governance-Beratungsansätze zu un-

terschiedlichen Schwerpunktthemen unter beson-

derer Berücksichtigung des jeweiligen sektoralen

und politischen Kontextes und c) die Relevanz,

Wirkung und Nachhaltigkeit der Governance-Bera-

tung.

In die Untersuchung wurden Vorhaben einbezo-

gen, die mit einer „Participatory Develop-

ment/Good Governance“(PD/GG)-2-Kennung ver-

sehen sind. Dies sind Vorhaben, die auf die Stär-

kung der Partner der deutschen Entwicklungszu-

sammenarbeit in Bezug auf a) Partizipative Ent-

wicklung; b) Demokratisierung, c) Gute Regie-

rungsführung und d) Menschenrechte abzielen und

in denen diese Ziele als Hauptziel verankert sind.

Um die Governance-Länderportfolios und die Ver-

zahnung der Governance-Vorhaben mit den Sek-

tor-Governance-Vorhaben abzubilden, wurden zu-

dem Vorhaben herangezogen, die „Participatory

Development/Good Governance“ als Nebenziel

verfolgen (PD/GG-1-Kennung). Gemessen am Auf-

tragswert sind rund 80 Prozent des laufenden GIZ-

Gesamt-Portfolios (ab 2012) den beiden PD/GG-

Kennungen zuzuordnen (PD/GG-2; 22 %; PD/GG-

1: 57%). Rund die Hälfte des Portfolios hat eine

Governance-Relevanz (Kern-Governance-The-

men: 29 %; Sektor-Governance: 20 %).

Ziel der USE war es, die bisherigen Erfahrungen

mit und den Erfolg von Governance-Beratung aus-

zuwerten und einen Beitrag zur strategischen Wei-

terentwicklung des Portfolios zu leisten. Die Ergeb-

nisse sollen genutzt werden, um die Relevanz,

Wirksamkeit und Nachhaltigkeit der GIZ-Interven-

tionen in diesen Bereichen zu verbessern und

Empfehlungen für die zukünftige strategische Aus-

richtung des Governance-Portfolios auszuarbeiten.

Entsprechend den Zielen der Evaluierung wurden

die folgenden übergeordneten Evaluierungsfragen

(EF) behandelt:

1. Wie und warum hat sich das Governance-Port-

folio weltweit und in einzelnen Regionen entwi-

ckelt?

2. Wie und warum haben sich die thematischen

Schwerpunkte der Governance-Beratung im

Zeitablauf verändert?

3. Wie und warum haben sich die Governance-

Beratungsansätze entwickelt?

4. Wie erfolgreich waren Governance-Vorhaben?

5. Wie ist die Projektkonzeption von Governance-

Vorhaben zu beurteilen?

6. Wie wird die Theory of Change für Gover-

nance-Vorhaben verwendet?

7. Inwiefern tragen die Vorhaben anerkannten

Implementierungsstandards der GIZ (Partner-

orientierung, Mehrebenenansatz, Multistake-

holderansatz) Rechnung?

8. Inwieweit sind Institutionalisierungs- und Exit-

Strategien in der Projektkonzeption verankert?

9. Welche Beratungsansätze (Beratungsinstru-

mente) werden eingesetzt?

10. Wie effektiv sind die Governance-Beratungs-

ansätze vor dem Hintergrund der unterschied-

lichen Kontexte?

11. Gibt es Unterschiede beim Einsatz der Bera-

tungsansätze nach Governance-Sektoren?

3

12. Welche Strategien der Umsetzung von Gover-

nance-Vorhaben haben sich als besonders er-

folgreich erwiesen?

13. Wie wirken sich die unterschiedlichen Kon-

texte auf die Zielerreichung aus?

14. Inwiefern berücksichtigen die Governance-

Vorhaben die Kontextfaktoren angemessen?

Methodisches Vorgehen

Bei der Evaluierung handelt es sich um eine theo-

riebasierte Evaluierung, welche die Grundzüge ei-

ner Realist Evaluation mit einer Kontributionsana-

lyse kombiniert. Hierfür wurde zunächst über eine

Literatur- und Dokumentenauswertung die histori-

sche Entwicklung des Governance-Begriffs nach-

gezeichnet. In ihrem Rahmen wurde auch die Ent-

wicklung des Governance-Portfolios der GIZ und

ihrer Governance-Beratungsansätze in den

1980er- und 1990er- sowie zu Beginn der 2000er-

Jahren rekonstruiert. Im Anschluss erfolgte eine

quantitative Portfolioanalyse für den Zeitraum

2005–2018 für Vorhaben mit PD/GG-2-Kennung

sowie nach Sektoren. Im nächsten Schritt wurden

Relevanz, Wirkung und Nachhaltigkeit von Gover-

nance-Ansätzen sowie die Erfolgs- und Misser-

folgsfaktoren ausgewertet. Dabei wurde auch un-

tersucht, inwieweit verschiedene Kontexte Gover-

nance-Vorhaben beeinflussen. Im Rahmen dieser

Evaluierungssynthese, in die 65 Evaluierungsbe-

richte sowie drei Querschnittsauswertungen ein-

flossen, wurden Hypothesen generiert bzw. Zu-

sammenhänge identifiziert, die im Anschluss an-

hand konkreter Beispiele von Länder-Governance-

Portfolios analysiert wurden. Hierfür wurden Fall-

studien in vier Ländern – Afghanistan, Südafrika,

Vietnam und Peru – durchgeführt. Die Ergebnisse

der vier Fallstudien wurden in einer Fallstudiensyn-

these aufbereitet.

Limitationen ergaben sich aufgrund mehrerer Fak-

toren: Zum einen müssen Ungenauigkeiten bei der

Vergabe der „PD/GG“-Kennung angenommen wer-

den, wodurch die Portfolioanalyse fehlerbehaftet

ist. Zum anderen wurden Wirkungsbeitrag, Bera-

tungsansätze und Instrumenteneinsatz in den ein-

bezogenen Berichten nicht durchgängig robust

dargelegt, wodurch die Analysemöglichkeiten im

Rahmen der Evaluierungssynthese begrenzt wa-

ren. Durch ihre Heterogenität und die geringe An-

zahl waren die Fallstudien nicht geeignet, allge-

meine Aussagen über die jeweiligen Fälle und

Kontexte hinweg zu treffen. Auch wurden die Er-

kenntnisse zum Teil über die Einschätzung der

Partner gewonnen. Für eine erfolgreiche Durchfüh-

rung der Fallstudien war eine grundsätzliche Be-

reitschaft zur Reflexion seitens des Partners nötig,

was nicht immer ausreichend gegeben war. Zudem

war die analytische Tiefe – und somit der Erkennt-

nisgewinn – in den einzelnen Governance-Sekto-

ren unterschiedlich und insgesamt geringer ausge-

prägt als ursprünglich geplant. Dadurch war es bei-

spielsweise nur bedingt möglich, die Erfolgsfakto-

ren bestimmten Governance-Sektoren zuzuord-

nen.

Zentrale Ergebnisse, Schlussfolgerungen und

Empfehlungen

Zur Darstellung der zentralen Ergebnisse werden

hier beispielhaft die folgenden Evaluierungsfragen

hervorgehoben:

Wie erfolgreich waren Governance-Vorhaben?

Der Erfolg der Governance-Vorhaben wurde an-

hand der OECD-DAC-Kriterien Relevanz, Effektivi-

tät, Impact und Nachhaltigkeit bewertet. Die im

Rahmen der USE ausgewerteten Evaluierungsbe-

richte und die Fallstudien bescheinigen den Gover-

nance-Vorhaben insgesamt eine hohe Relevanz.

Die Vorhaben setzten an relevanten Reformstrate-

gien und -prozessen der jeweiligen Partner an.

Auch standen fast alle Vorhaben in Einklang mit in-

ternationalen Strategien oder Agenden. Zudem be-

scheinigten die Berichte den Governance-Vorha-

ben eine hohe Anpassungsfähigkeit an sich verän-

dernde Rahmenbedingungen. Insgesamt wird die

Relevanz laut Evaluierungssynthese mit einer

durchschnittlichen Note von 2,0 und damit sehr

hoch bewertet. Auch die Wirksamkeit der Vorha-

ben wird sehr positiv bewertet. Laut Evaluierungs-

synthese vergaben mehr als 70 Prozent der unter-

suchten Berichte für die Effektivität der Gover-

nance-Vorhaben eine Note von 2,0 oder besser.

Dabei wurde sowohl in der Evaluierungssynthese

als auch in den Fallstudien ermittelt, dass Wirkun-

gen überwiegend bei der Steigerung der Leis-

tungsfähigkeit staatlicher Institutionen erreicht wur-

den. Für Wirkungen auf Impact-Ebene konnte zum

Zeitpunkt der entsprechenden Evaluierung generell

nur eine Prognose gegeben werden, da die von

4

der GIZ durchgeführten Evaluierungen fast aus-

schließlich Zwischen- oder Schlussevaluierungen

sind. Im Schnitt aller Berichte, die in die Evaluie-

rungssynthese einbezogen wurden, erhielt der Im-

pact die Note 2,4. Diese Note ist zwar deutlich

schlechter als die Noten für Relevanz und Effektivi-

tät, aber immer noch relativ gut. Die Nachhaltigkeit

der Vorhaben wurde der Evaluierungssynthese zu-

folge ebenfalls mit einer durchschnittlichen Note

von 2,4 bewertet. Damit erhält sie — zusammen

mit Impact — unter allen OECD-DAC-Kriterien die

schlechteste Beurteilung. Wie im Falle der Impacts

hat auch die Beurteilung der Nachhaltigkeit in den

Evaluierungsberichten eher Prognosecharakter, da

die Bewertung selten im Rahmen von Ex-post-Eva-

luierungen erfolgt.

Die im Rahmen der USE identifizierten Probleme

lassen allerdings darauf schließen, dass die über-

aus positive Erfolgsbewertung hinterfragt werden

muss. So stellt beispielsweise das formale Anset-

zen an politischen Strategien der Partner bei der

Bewertung der Relevanz nicht sicher, dass es

auch einen tatsächlichen politischen Willen und die

politische Durchsetzungsfähigkeit gibt, Reformen

tatsächlich umzusetzen. Auch sind die tatsächli-

chen Wirkungen auf der Ebene der Effektivität sehr

heterogen und stellen eher Outputs und kurzfris-

tige Outcomes als langfristige Outcomes oder gar

Impacts dar. Hinzu kommt, dass Governance-Vor-

haben schwerpunktmäßig Beratungsleistungen im

Bereich der Fach-und Organisationsberatung so-

wie Human Capacity Development (HCD) erbrin-

gen. Ferner schaffen es die Governance-Vorhaben

nicht ausreichend, in Politikarenen außerhalb des

staatlichen Sektors aktiv zu werden, insbesondere

in jene, die eine Involvierung zivilgesellschaftlicher

und privatwirtschaftlicher Organisationen und die

Förderung von Politiknetzwerken implizieren

würde. Auch beim Impact werden Wirkungen über-

wiegend auf der Ebene der Stärkung der staatli-

chen Kapazität beschrieben. Dennoch ist festzu-

halten, dass Governance-Vorhaben in bestimmten

Zieldimensionen sehr nützliche Wirkungen erzie-

len. Dies gilt insbesondere für die Leistungsfähig-

keit und Transparenz staatlicher Institutionen, die

Politikkohärenz und Koordinierung verschiedener

staatlicher Ebenen sowie den Zugang zu staatli-

chen Dienstleistungen. In viel geringerem Maße

können Governance-Vorhaben die Konfliktlösungs-

fähigkeit von Menschen und Organisationen stär-

ken sowie die Rahmenbedingungen für Entwick-

lung und für den Erfolg von EZ-Vorhaben verbes-

sern. Der Einfluss auf politische Kontextfaktoren

bleibt ebenfalls begrenzt.

Wie ist die Projektkonzeption von Governance-

Vorhaben zu beurteilen? Wie wird die Theory of

Change verwendet?

Mit Blick auf die Planungsqualität von Governance-

Vorhaben und die zugrunde gelegte Theory of

Change fanden sich in der Evaluierungssynthese

und in den Fallstudien Hinweise auf zahlreiche

Schwächen. So wurden die Wirkungsebenen sehr

uneinheitlich definiert. Zudem war bei der Be-

schreibung der Wirkungen oft nicht klar, ob es sich

um Outputs, Outcomes oder Impacts handelte. Da

die Wirkungsmechanismen nicht detailliert be-

schrieben wurden, vermittelte die Theory of

Change keine Vorstellung darüber, wie langfristige

Outcomes und Impacts erreicht werden sollen. In

der Projektkonzeption gab es zudem keine klare

Strategie dazu, wie relevante Akteure und Pro-

zesse so gefördert werden können, dass aus Out-

puts Outcomes generiert werden können. Trotz der

bekannten Bedeutung der Kontextfaktoren setzten

sich die Vorhaben nur unzureichend mit den politi-

schen, sozioökonomischen, institutionellen und

kulturellen Rahmenbedingungen auseinander.

Auch findet sich in den untersuchten Vorhaben

kaum eine angemessene Behandlung der Ziel-

gruppe-Thematik.

Welche Beratungsansätze (Beratungsinstru-

mente) werden eingesetzt?

Die Governance-Vorhaben setzen verschiedene

Beratungsansätze in unterschiedlichem Maße und

in unterschiedlicher Kombination ein. Welche An-

sätze beziehungsweise Methoden zum Tragen

kommen, hängt entscheidend vom Kontext und

vom Handlungsspielraum in der Partnerlandschaft

ab. Am häufigsten kamen Fach- und Organisati-

onsberatung sowie Maßnahmen der strategischen

Kompetenzentwicklung (HCD-Maßnahmen) zum

Einsatz. Deutlich wurde aber auch, dass häufig

Unklarheit darüber besteht, wie Politikberatung im

Rahmen der technischen Zusammenarbeit (TZ)

ausgestaltet werden soll, welche Aufgaben und

Wirkungen ihr zugewiesen werden können und wie

sie sich von anderen Beratungsansätzen abgrenzt.

5

Welche Strategien der Umsetzung von Gover-

nance-Vorhaben haben sich als besonders er-

folgreich erwiesen?

Die Evaluierung hat fünf eng miteinander verwo-

bene Elemente ausgemacht, die entscheidend für

die erfolgreiche Umsetzung von Governance-Vor-

haben sind. Dabei wurde der Mehrebenenansatz

als einer der wichtigsten Erfolgsfaktoren identifi-

ziert – wenn er denn strategisch verfolgt wird und

die Umsetzungsmaßnahmen auf den verschiede-

nen Ebenen sinnvoll miteinander verknüpft wer-

den, was nicht immer der Fall ist. Letztendlich geht

es bei dem Ansatz darum, relevante Akteure aus

den unterschiedlichen Ebenen des politisch-admi-

nistrativen Systems vertikal zu vernetzen. Der

Mehrebenenansatz hat mittlerweile nahezu in alle

Governance-Vorhaben Eingang gefunden, und

zwar unabhängig vom Governance-Sektor. Up-

scaling hat sich als Voraussetzung für die Breiten-

wirksamkeit von Governance-Vorhaben erwiesen.

Allerdings wurde die Implementierung nicht immer

langfristig genug verfolgt und mit den nötigen Res-

sourcen ausgestattet. Auch die Nutzung von Sy-

nergien – beispielsweise durch die Verschränkung

von Governance- und Sektor-Governance-Vorha-

ben – fördert die Breitenwirksamkeit. Allerdings

wird deren Mehrwert nicht immer erkannt. Zudem

gibt es Hürden aufgrund der unterschiedlichen Wir-

kungsketten der einzelnen Sektoren und der festen

Organisations- und Fachstrukturen. Strategien zur

Sicherung der Nachhaltigkeit sind, wie die Evaluie-

rung ergeben hat, selten Teil des Projektdesigns

und der Durchführungsüberlegungen. Dabei ist

Nachhaltigkeit unter Umständen wichtiger als das

Erzielen breit angelegter Outputs und Outcomes.

Auch Exit-Strategien waren in den untersuchten

Vorhaben nicht im Projektdesign beziehungsweise

in der Durchführungssteuerung angelegt. Gerade

für Governance-Vorhaben in fragilen Kontexten,

von der die EZ-Realität zunehmend geprägt ist,

wären solche Strategien aber wichtig.

Wie wirken sich die unterschiedlichen Kontexte

auf die Zielerreichung aus? Inwiefern berück-

sichtigen die Governance-Vorhaben die Kon-

textfaktoren angemessen?

Sowohl die Fallstudien als auch die Evaluierungs-

synthese kommen zu dem Ergebnis, dass Gover-

nance-Vorhaben sehr kontextsensitiv sind. Zu den

wichtigsten Kontextfaktoren, die über den Projekt-

erfolg bestimmen, zählen politischer Wille und poli-

tische Durchsetzungsfähigkeit, schwache Institutio-

nen und Fragilität sowie die Wertvorstellungen und

die ordnungspolitische Orientierung der Politik im

Partnerland. Wie die USE Governance zeigt, findet

trotz der hohen Kontextsensitivität von Gover-

nance-Vorhaben eine kontinuierliche und systema-

tische Auseinandersetzung mit den Kontextfakto-

ren nur vereinzelt statt; sie scheint bislang weder in

der strategischen Projektplanung noch während

der Projektdurchführung zu erfolgen. Diese feh-

lende Auseinandersetzung mit den Kontextfaktoren

hat unter anderem zur Folge, dass Risiken und Po-

tenziale sowie die Hindernisse für das Erreichen

von Effektivität und Impact nicht systematisch iden-

tifiziert werden.

Als Fazit der Analyse lassen sich folgende wesent-

liche Schlussfolgerungen ziehen:

• Jedes Governance-Vorhaben sollte eine

angemessene Theory of Change formulie-

ren. Diese sollte aus den konkreten Bedin-

gungen im Partnerland und den zu unter-

stützenden Veränderungen abgeleitet wer-

den.

• Eine gute Projektkonzeption und eine kon-

text- und komplexitätsangemessene Um-

setzungsstrategie sind notwendige Bedin-

gungen, um sicherzustellen, dass ein

Governance-Vorhaben keine „Insellösung“

bleibt.

• Kontextfaktoren müssen eine maßgebliche

Rolle in der Planung, Durchführung und

Evaluierung von Governance-Vorhaben

spielen. Hierfür sind kontinuierliche Analy-

sen der politischen Ökonomie des Partner-

landes unbedingt notwendig.

• Aufgrund ihrer Werteorientierung muss

Governance-Beratung extrem transparent

sein und sich dazu verpflichten, ihre Inter-

ventionen stets zu überprüfen und Wider-

sprüche sichtbar zu machen.

• Governance-Vorhaben, die auf die Ver-

besserung politisch-institutioneller Rah-

menbedingungen abzielen, müssen stär-

ker als andere Projekttypen in der Lage

sein, in akteurszentrierten Netzwerken und

6

politischen Mehrebenensystemen zu agie-

ren, Akteure mit divergierenden Interessen

zusammenzuführen und positive und ne-

gative Anreize für politisch-institutionelle

Veränderungen zu berücksichtigen.

• Governance-Vorhaben müssen in der

Wahrnehmung ihres Auftrags flexibel sein,

um auf sich ändernde Rahmenbedingun-

gen und Anforderungen der Partnerorgani-

sationen zu reagieren. Dabei muss die

Projektsteuerung genau überprüfen, wel-

che Auswirkungen diese Flexibilität auf die

Nachhaltigkeit hat.

• Der Zusammenhang zwischen klassischer

Governance- und Sektor-Governance-Be-

ratung ist nicht eindeutig. Es gibt keine

Hinweise dafür, dass Governance-Bera-

tung allein über Sektor-Governance zu-

mindest genauso erfolgreich organisiert

werden kann.

• Politikberatung ist eine notwendige Leis-

tung von Governance-Vorhaben, wenn sie

strukturelle Veränderungen auf der Ebene

politisch-institutioneller Rahmenbedingun-

gen anstreben sollen. Allerdings ist Politik-

beratung eine der kompliziertesten Leis-

tungsarten eines Governance-Vorhabens.

Ferner kann sie von Governance-Vorha-

ben nicht auf Dauer geleistet werden.

Langfristig muss diese in geeignete staatli-

che Partnerstrukturen und/oder in professi-

onellen nicht-staatlichen Organisationen

verankert werden.

• Governance-Vorhaben müssen Planung,

Monitoring und Evaluierung stärker mitei-

nander verzahnen und „entlinearisieren“.

• Governance-Vorhaben müssen deutlich

stärker explorativ konzipiert und umgesetzt

werden. Zudem brauchen sie eine gezielte

„Orientierungsphase, um die Beratung

kontextspezifisch zu gestalten, Vertrauen

mit dem Partner aufzubauen, lokales Wis-

sen für die Beratung zu identifizieren u.Ä.

• Die Nachhaltigkeit von Wirkungen ist bei

Governance-Vorhaben möglicherweise

wichtiger als die Frage, ob die Wirkungen

auf Output-, Outcome- oder Impact-Ebene

erzielt werden. Folglich könnte ein Vorha-

ben schwerpunktmäßig wenige systemre-

levante Wirkungen anstoßen und sich

dann darauf konzentrieren, deren Nach-

haltigkeit zu sichern.

Betrachtet man die Ergebnisse der USE Gover-

nance insgesamt lässt sich das folgende Fazit zie-

hen: Egal, in welchem Kontext sie stattfindet, ist

Governance-Beratung nicht in der Lage, die Ge-

samtpolitik eines Partnerlandes und die makropoli-

tischen Verhältnisse dort nennenswert oder gar

entscheidend zu beeinflussen. Die Wirkungen von

Governance-Vorhaben sind bescheidener und auf

makropolitischer Ebene oft kaum wahrnehmbar.

Und dennoch: In Partnerländern mit entwicklungs-

fördernden Rahmenbedingungen und mit politi-

schen Entscheidungsträgern, die willens und fähig

sind, Reformen umzusetzen, kann Governance-

Beratung durchaus nützliche Beiträge leisten. Sie

kann dabei helfen, Reformen zu verbreiten und zu

vertiefen, die Kohärenz der Reformen zu erhöhen,

die Kapazitäten staatlicher Organisationen zu stär-

ken, die Beteiligung der Betroffenen und der nicht-

staatlichen Akteure zu fördern sowie politische

Verhältnisse auf lokaler und unter Umständen

auch auf Meso-Ebene zu beeinflussen. In fragilen

Ländern kann Governance-Beratung dazu beitra-

gen, reformwillige Akteure zu stärken und das Be-

wusstsein für die Notwendigkeit von Veränderung

zu schärfen und zu verbreiten. Gelegentlich kann

sie auch stabilisierende politische Entscheidungen

befördern. In Ländern mit politischen Systemen,

die den Werten und ordnungspolitischen Vorstel-

lungen der deutschen EZ diametral entgegenste-

hen, kann Governance-Beratung – wenn auch in

begrenztem Umfang – dazu beitragen, die Qualität

ausgewählter Politiken zu erhöhen und wichtigen

Akteuren andere Wertvorstellungen und ordnungs-

politische Leitbilder zu vermitteln. Für viele dieser

Faktoren hat die USE Governance Hinweise und

Evidenzen geliefert.

Vor dem Hintergrund der gesamten Ergebnisse der

USE Governance werden nun folgende fünf Emp-

fehlungen ausgesprochen:

1. In der GIZ sollte ein Strategieprozess ange-

stoßen werden, um in einem angemessenen

7

Zeitraum Vorschläge für die Lösung bezie-

hungsweise Klärung der wesentlichen Kon-

zeptions- und Strategieprobleme und diesbe-

zügliche offene Fragen, die im Rahmen der

USE identifiziert worden sind, auszuarbeiten.

Dazu gehören vor allem die Themen, die in

Kapitel 3 dieses Berichts behandelt werden.

2. Der Fach- und Methodenbereich sollte be-

auftragt werden, das theoretische Funda-

ment der GIZ-Governance-Beratung zu

überprüfen und praxisorientiert zu aktualisie-

ren (Formulierung eines Grundsatzpapiers

im Sinne der früheren „Fachlichen Leitli-

nien“). Ausgangspunkt sollten die vom Fach-

und Methodenbereich formulierten Konzepte

zu Transformation sowie die Ausführungen

in Kapitel 2 dieses Berichts bilden.

3. Im Sinne des Erwartungsmanagements soll-

ten eine Kommunikationsstrategie sowie

Leitlinien erarbeitet werden, um Gover-

nance-Themen und Ergebnisse der Gover-

nance-Beratung in die Öffentlichkeit und in

den politischen Raum zu tragen.

4. Die Stabsstelle Evaluierung sollte damit be-

auftragt werden, spezifische Standards und

Methoden für die Evaluierung von Gover-

nance-Vorhaben zu formulieren. Basis hier-

für sollten die Ergebnisse aus Empfehlung 1

sowie die neuen Evaluierungskonzepte, die

nach der GIZ-Evaluierungsreform eingeführt

wurden, bilden.

5. Zu gegebener Zeit sollte die GIZ in Dialog

mit dem BMZ und anderen Auftraggebern

(insbesondere AA und BMU) treten, um die

künftigen Standards für die Governance-Be-

ratung zu diskutieren.

Aufbau des Berichts

Der Bericht ist wie folgt aufgebaut: In Kapitel 1

werden zunächst das Konzept und die methodi-

sche Vorgehensweise der Evaluierung sowie die

Limitationen erläutert. Kapitel 2 widmet sich den

theoretischen Grundlagen und beleuchtet neben

der Frage, was Governance ist und welche Impli-

kationen sich aus dem Konzept ergeben, auch die

Theory of Change, die der Governance-Beratung

zugrunde liegt. In Kapitel 3 werden die wesentli-

chen Evaluierungsergebnisse vorgestellt. Dabei

wird zunächst die Entwicklung des Governance-

Portfolios und der Governance-Beratungsansätze

der GIZ betrachtet (Kapitel 3.1.). Im Anschluss

werden Relevanz, Wirkungen und Nachhaltigkeit

der Vorhaben beleuchtet (Kapitel 3.2.) und die we-

sentlichen Einflussfaktoren für den Beratungserfolg

diskutiert (Kapitel 3.3). In Kapitel 4 sind die we-

sentlichen Schlussfolgerungen und Empfehlungen

dargestellt.

8

1. Konzept und methodisches Vorgehen

1.1 Evaluierungsgegenstand, -ziele und -fragen

a) Evaluierungsgegenstand

Die Unternehmensstrategische Evaluierung (USE) zum Thema Governance wurde vom Vorstand der Deut-

schen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) beauftragt. In ihrem Rahmen wurden drei Ebenen

des Governance-Engagements der GIZ betrachtet:

(1) Die Entwicklung des Governance-Portfolios und des Governance-Konzepts.

(2) Die Gestaltung der Governance-Beratungsansätze in unterschiedlichen Schwerpunktthemen unter be-

sonderer Berücksichtigung des jeweiligen sektoralen und politischen Kontextes.

(3) Die Relevanz, Wirkung und Nachhaltigkeit der Governance-Beratung.

Zu 1): Der Evaluierungsgegenstand der USE umfasst Governance-In-

terventionen, in denen gute Regierungsführung als Hauptziel verankert

ist. Es werden daher grundsätzlich sämtliche Governance-relevanten

Vorhaben mit einer „Participatory Development/Good Governance“

(PD/GG)-2-Kennung betrachtet. Vorhaben mit einer PD/GG-1-Kennung

verfolgen partizipative Entwicklung/gute Regierungsführung als wichti-

ges Nebenziel (Unterziel), welches jedoch nicht ausschlaggebend für

die Durchführung des Vorhabens ist. Mit Ausnahme eines Vorhabens in

Vietnam sind sie kein Gegenstand der Evaluierung. Allerdings wurden

auch Vorhaben mit einer PD/GG-1-Kennung für eine Dokumentenana-

lyse und für Interviews mit Auslandsverantwortlichen herangezogen,

um die Governance-Länderportfolios und die Verzahnung der Gover-

nance-Vorhaben mit den Sektor-Governance-Vorhaben abzubilden.

Ein Blick auf das Gesamtportfolio der GIZ zeigt, dass rund 80 Prozent

des laufenden1 GIZ-Portfolios den beiden PD/GG-Kennungen zuzuord-

nen sind (nach Auftragswert). Das Governance-Portfolio der GIZ mit

PD/GG-2-Kennung umfasst rund ein Fünftel des gesamten operativen

Portfolios der GIZ (siehe Abbildung 1).

Für eine bessere Differenzierung zwischen Governance- und Sektor-

Governance-Vorhaben wird das Portfolio in Abbildung 2 entsprechend

ihrer sektoralen Zuordnung2 dargestellt. Die Abbildung verdeutlicht,

dass rund 50 Prozent des laufenden GIZ-Portfolios eine Governance-

Relevanz haben: 29 Prozent des laufenden Auftragsvolumens sind in

relevanten Kern-Governance-Themen verortet, während 20 Prozent

des laufenden Auftragsvolumens Governance in Sektoren abdecken.

1 Vorhaben, die laut internen Projektbearbeitungssystem (PBS) eine als „laufend“ bezeichnete Statuskennung 4 aufweisen.

2 Laut CRS-Bezeichnung und unter Berücksichtigung des BMZ-Schwerpunktes sowie der fachlichen Zuordnung.

Abbildung 1: Allokationsstruktur nach PD/GG-Kennung

Abbildung 2: Allokationsstruktur nach sektoraler Zuord-nung

22%

57%

21%

Fast 80% des gesamten laufenden GIZ-Portfolios haben

eine PD/GG-2 oder PD/GG-1 Kennung

PD/GG2 PD/GG1

29%

20%

51%

50% des laufenden Portfolios haben Governance-Relevanz

Governance Sektor-GovernanceAndere Sektoren

9

Ein Vorhaben der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit (EZ) wird mit der Kennung PD/GG-2 gekennzeich-

net, wenn es auf die Stärkung der Partner der deutschen EZ in folgenden Bereichen abzielt:

• Partizipative Entwicklung: die Befähigung von Einzelnen oder Gruppen, an Entscheidungen mitzuwir-

ken, die ihr Leben betreffen, und am Ertrag der Aktivitäten teilzuhaben;

• Demokratisierung: die Stärkung politischer Teilhabe und pluralistischer Strukturen in der politischen

Praxis eines Landes und die Schaffung einer legitimen Grundlage für das Handeln der Regierung;

• Gute Regierungsführung: ein vorhersehbar und nachprüfbar sowie effektiv und effizient handelnder

öffentlicher Sektor, eine unabhängige Justiz, Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit sowie eine auf

einer gesetzlichen Grundlage wirksam und fair handelnde öffentliche Verwaltung auf allen Ebenen; und

• Menschenrechte: Maßnahmen, die speziell darauf abzielen, die Achtung der international vereinbarten

Menschenrechte sowie deren Durchsetzung zu stärken.

Neben der Portfolio-Entwicklung betrachtet die USE skizzenhaft auch die Entwicklung des Governance-Kon-

zepts. Hier sollte vor allem ermittelt werden, ob dem Governance-Engagement der GIZ ein kohärenter theoreti-

scher Rahmen, eine zielführende Vision und Förderstrategie sowie einheitliche Standards zugrunde liegen.

Dabei muss berücksichtigt werden, dass die Entwicklung des Governance-Konzepts in der EZ und insbeson-

dere in der GIZ nicht nur die wissenschaftliche Diskussion abbildet; sie wird in hohem Maße auch von der Pra-

xis bestimmt. Daher lässt sie sich nur im Zusammenspiel mit den Schwerpunkten und Ansätzen der Gover-

nance-Beratung nachzeichnen. Der vorliegende Bericht versucht, gerade dieses Zusammenspiel herauszuar-

beiten.

Zu 2): Grundsätzlich kommen im Governance-Bereich folgende Beratungsansätze zum Tragen: Politik- und

Strategieberatung, Fachberatung, Organisationsberatung sowie Vernetzungs-, Dialog- und Mediationsdienst-

leistungen. Im Rahmen der USE sollten für die einzelnen Beratungsansätze, aber auch für ihre gebündelte An-

wendung die Vor- und Nachteile sowie die Kontextabhängigkeit ermittelt werden.

Zu 3): Ein wichtiges Anliegen der USE war es herauszufinden, wie erfolgreich die Governance-Beratung der

GIZ ist. Die Analyse erfolgt in diesem Bericht entlang von vier Kriterien des Entwicklungsausschusses der Or-

ganisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD-DAC): Relevanz, Effektivität, Impact

und Nachhaltigkeit. Auf die Bewertung des Kriteriums Effizienz wurde bewusst verzichtet, weil der große Auf-

wand für die Aufbereitung aussagekräftiger Daten den Rahmen der USE gesprengt hätte. Neben der Bewer-

tung des Erfolgs werden auch in allen Bewertungsdimensionen (strategisch relevante) Probleme sowie Erfolgs-

und Misserfolgsfaktoren bzw. lessons learned identifiziert.

Governance-Interventionen finden in sehr unterschiedlichen politischen, sozioökonomischen, institutionellen

und kulturellen Kontexten statt. Ein wesentliches Ziel der USE war deshalb zu ermitteln, auf welche Weise die

Kontextfaktoren die Handlungsmöglichkeiten – und somit den Erfolg – von Governance-Interventionen beein-

flussen und wie die Vorhabensteuerung auf die unterschiedlichen und sich ändernden Rahmenbedingungen

reagiert. In diesem Zusammenhang spielt vor allem die steigende Zahl von Vorhaben in fragilen Kontexten

eine Rolle. Mehr als die Hälfte der Länder, in denen die GIZ operiert, fallen in diese Kategorie.3 Dort fehlen oft

geeignete Partner, die Bewegungsfreiheit ist aufgrund der Sicherheitslage eingeschränkt und politische Ak-

teurs- und Interessenkonstellationen sind intransparent. Zudem ist die Reaktionsgeschwindigkeit staatlicher

Institutionen in einem komplexen und von Unsicherheit geprägten Umfeld oftmals begrenzt, was die Funktiona-

lität des Staates massiv beeinträchtigen kann. Die daraus resultierenden Kapazitäts-, Autoritäts- und Legitima-

tionsdefizite des Staates in bestimmten Gebieten und der Anstieg von Gewaltkonflikten seit 2010 setzen das

3 Basierend auf einer internen Länderkategorisierung zum Risikopotenzial für die Lieferfähigkeit der GIZ.

10

bisherige Verständnis und den bislang praktizierten Ansatz der Governance-Arbeit in ein neues Licht. Einige

dieser Aspekte der Governance-Beratung standen im Mittelpunkt der Fallstudie zu Afghanistan.

Da der Evaluierungsgegenstand komplex und zudem kontext- und sektorabhängig ist, war seine Eingrenzung

ebenso wichtig wie schwierig. In der ersten Sitzung der Referenzgruppe (RG) der USE am 24. Juli 2018 wurde

auf der Grundlage einer vorläufigen Portfolioanalyse beschlossen, die USE auf wenige Sektoren zu begrenzen.

Diese Festlegung wurde bei der Verabschiedung des Inception Report bestätigt. Die Erkenntnisse aus den un-

terschiedlichen Evaluierungsphasen und die sequenzielle Abfolge der Erhebungsschritte haben es allerdings

ermöglicht, die Governance-Sektoren auf Basis des tatsächlichen Governance-Portfolios zu konkretisieren. Die

für die Evaluierungssynthese und die Fallstudien verwendeten Governance-Sektoren sind in Abschnitt 1.2.b)

aufgelistet.

Diese Governance-Sektoren bzw. Governance-Cluster wurden im Hinblick auf die Grenzen und Möglichkeiten

der Evaluierung in den vier Fallstudien-Ländern und in der Evaluierungssynthese weiter präzisiert und zum Teil

angepasst (siehe Abschnitt 1.2).

b) Evaluierungsziele und Nutzung der Evaluierungsergebnisse

Ungeachtet des wachsenden Gewichts von Governance-Interventionen wurden deren Relevanz, Wirkungen

und Nachhaltigkeit durch die GIZ bislang nicht umfassend untersucht4. Im Zusammenhang mit den oben er-

wähnten internationalen Agenden gewinnen die Themen, die durch Governance-Vorhaben bearbeitet werden,

allerdings zunehmend an Bedeutung. Zudem erfordern veränderte Kontexte (etwa zunehmende Fragilität),

aber auch neue Fragestellungen und neue Partnerbedarfe die stete Weiterentwicklung der Governance-An-

sätze. Aus der Aufbereitung und Bewertung der bisherigen Erfahrungen und der erzielten Ergebnisse sollen

evidenzbasierte Informationen für die Entwicklung zukunftsfähiger Ansätze und für die strategische Ausrich-

tung des Projektportfolios hervorgehen. Diese sollen auch die Positionierung und Marktentwicklung der GIZ

unterstützen.

Ziel der USE ist es daher, die bisherigen Erfahrungen mit und den Erfolg von Governance-Beratung summativ

auszuwerten sowie formativ einen Beitrag zur strategischen Weiterentwicklung des Portfolios zu leisten. Die

Ergebnisse sollen genutzt werden, um die Relevanz, Wirksamkeit und Nachhaltigkeit der GIZ-Interventionen in

diesen Bereichen zu verbessern und Empfehlungen für die zukünftige strategische Ausrichtung des Gover-

nance-Portfolios vor dem Hintergrund des sich wandelnden Geschäftsfeldes auszuarbeiten. Tabelle 1 enthält

die Ziele der USE Governance, und zwar unter Berücksichtigung der im Laufe der Evaluierung vorgenomme-

nen Anpassungen.

Die Evaluierung richtet sich an folgende Personen und Einrichtungen: Mitarbeiter*innen in Governance-Vorha-

ben; die mit Governance befassten Kompetenzzentren (KC) des Fach- und Methodenbereichs (FMB) der GIZ;

Governance- und andere Sektor-Fachexperten in den operativen Bereichen; den Bereich Auftraggeber und

Geschäftsentwicklung. Nutzer*innen können auch Auftraggeber der GIZ – insbesondere das Bundesministe-

rium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) – sein, die an einem strategischen Dialog zur

Weiterentwicklung des Governance-Ansatzes interessiert sein können.

c) Übergreifende Evaluierungsfragen

Entsprechend den Zielen der Evaluierung wird zunächst kurz die historische Entwicklung des Governance-

Portfolios und der Governance-Beratungsansätze der GIZ nachgezeichnet. Dies beinhaltet auch eine Analyse

4 Einzelne Teilbereiche von Governance wurden im Rahmen von Querschnittsauswertungen untersucht, z. B. in den Querschnittsauswertungen „Öffentliche Finanzen“ (2007)

und „Dezentralisierung“ (2008).

11

der sich verändernden Rahmenbedingungen, die den Wandel des Governance-Portfolios und der -Beratungs-

ansätze der GIZ maßgeblich erklären. Auf der Ebene der Beratungsansätze wird auch geprüft, welche Ansätze

unter Berücksichtigung des jeweiligen sektoralen Kontextes sowie der jeweiligen politischen Rahmenbedingun-

gen angemessen sind. Der Erfolg der Governance-Vorhaben wird — wie bereits erwähnt — entlang der

OECD-DAC-Kriterien Relevanz, Effektivität, Impact und Nachhaltigkeit bewertet. Bezüglich Projektkonzeption

und Umsetzungsstrategien wird bewertet, welche Konzepte und Strategien besonders erfolgreich waren, wel-

che Stärken und Schwächen sie aufweisen und inwieweit GIZ-Implementierungsstandards umgesetzt werden.

Mit Blick auf den Kontext wird schließlich den Fragen nachgegangen, wie sich Kontextfaktoren auf den Projekt-

erfolg auswirken und ob sie in der Planung und Durchführung von Governance-Vorhaben angemessen berück-

sichtigt werden. Vorab wird versucht zu klären, was unter Governance und Good Governance zu verstehen ist,

inwieweit der GIZ-Governance-Beratung ein kohärenter strategischer Rahmen zugrunde liegt und welche Im-

plikationen sich daraus für die Planung und Umsetzung von Governance-Vorhaben ergeben.

Tabelle 1: Ziele der USE Governance

Ziel 1 Erkenntnisse liegen vor, inwieweit Governance-Vorhaben in unterschiedlichen sektoralen Kon-

texten und unter den jeweiligen politischen Rahmenbedingungen relevant, wirksam und nach-

haltig sind.

Ziel 2 Erkenntnisse liegen vor, inwieweit die gewählten Beratungsansätze von Governance-Vorhaben

in den unterschiedlichen sektoralen Kontexten und unter den jeweiligen politischen und makro-

ökonomischen Rahmenbedingungen angemessen sind.

Ziel 3 Erkenntnisse liegen vor, inwieweit die gewählten Implementierungsstrategien von Governance-

Vorhaben angemessen auf veränderte Rahmenbedingungen und Partnerbedarfe reagieren.

Ziel 4 Erkenntnisse liegen vor, wie der Kontext (sektoraler Kontext und politische, ökonomische, sozi-

ale Rahmenbedingungen) den Erfolg der Governance-Beratung beeinflusst und wie die Kon-

textfaktoren in der Projektsteuerung berücksichtigt werden.

Um die obigen Bereiche zu analysieren, hat die Stabsstelle Evaluierung sowohl im Inception Report als auch in

den Terms of Reference (ToRs) der Fallstudien einen umfangreichen Katalog von Evaluierungsfragen entwi-

ckelt und diese nach den damals vorgesehenen Evaluierungsbereichen gruppiert. Dabei war bereits klar, dass

die USE nicht alle Fragen wird beantworten können. Es sollte den Verantwortlichen der jeweiligen Evaluie-

rungsschritte – in enger Abstimmung mit der Stabsstelle Evaluierung – überlassen bleiben, sich auf jene Fra-

gen zu konzentrieren, die aufgrund der verfügbaren Informationen und der reellen Möglichkeiten der Untersu-

chung den relevantesten Erkenntnisgewinn versprachen. Allerdings sollten jene Fragen, die der Auftraggeber

(Vorstand) und die Referenzgruppe der Unternehmensstrategischen Evaluierung als prioritär eingestuft hatten,

auch mit Priorität behandelt werden. Für den vorliegenden Bericht mussten die ursprünglichen Evaluierungsfra-

gen weiter verdichtet werden, um jene Fragen ins Zentrum zu rücken, für die strategisch relevante Evidenzen

gesammelt worden waren – dies natürlich wiederum unter Berücksichtigung der für den Auftraggeber und die

Referenzgruppe prioritären Fragen.

In Anlehnung an die Ziele der USE Governance (siehe Tabelle 1) werden die Evaluierungsfragen für den vor-

liegenden Bericht – etwas abweichend vom Inception Report – hier wie folgt strukturiert:

Portfolio und Beratungsansätze

1. Wie und warum hat sich das Governance-Portfolio weltweit und in einzelnen Regionen entwickelt?

2. Wie und warum haben sich die thematischen Schwerpunkte der Governance-Beratung im Zeitablauf ver-

ändert?

3. Wie und warum haben sich die Governance-Beratungsansätze entwickelt?

12

Erfolg (und Misserfolg)

4. Wie erfolgreich waren Governance-Vorhaben?

(i) Wie hoch werden Relevanz, Wirksamkeit und Nachhaltigkeit bewertet?

(ii) Welche Probleme treten bei der Bewertung auf?

(iii) Welche Faktoren beeinflussen die Relevanz positiv und negativ?

Konzeption

5. Wie ist die Projektkonzeption von Governance-Vorhaben zu beurteilen?

6. Wie wird die Theory of Change für Governance-Vorhaben verwendet?

7. Inwiefern tragen die Vorhaben anerkannten Implementierungsstandards der GIZ (Partnerorientierung,

Mehrebenen-Ansatz, Multistakeholder-Ansatz) Rechnung?

8. Inwieweit sind Institutionalisierungs- und Exit-Strategien in der Projektkonzeption verankert?

Beratungsansätze

9. Welche Beratungsansätze (Beratungsinstrumente) werden eingesetzt?

10. Wie effektiv sind die Governance-Beratungsansätze vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Kontexte?

11. Gibt es Unterschiede beim Einsatz der Beratungsansätze nach Governance-Sektoren?

Umsetzungsstrategien

12. Welche Strategien der Umsetzung von Governance-Vorhaben haben sich als besonders erfolgreich erwie-

sen?

(i) Wir wird der Mehrebenen-Ansatz umgesetzt?

(ii) Wie sehen die Upscaling-Strategien aus?

(iii) Inwieweit werden Synergiepotenziale genutzt?

(iv) Inwieweit verfolgen die Governance-Vorhaben systematische Strategien zur Sicherung der Nach-

haltigkeit?

(v) Welche Rolle spielen Exit-Strategien in der Umsetzung?

Kontext

13. Wie wirken sich die unterschiedlichen Kontexte auf die Zielerreichung aus?

14. Inwiefern berücksichtigen die Governance-Vorhaben die Kontextfaktoren angemessen?

(i) Wie berücksichtigen die Beratungsansätze der GIZ den Kontext (Sektorkontext, politische Rah-

menbedingungen, Umbruchsituationen, Fragilität)?

(ii) Inwiefern ist die Planung und Implementierung der Vorhaben kontextangemessen?

1.2 Methodisches Vorgehen

a) Evaluierungsdesign

Wie aus dem Inception Report zu entnehmen ist, orientierte sich das ursprüngliche Evaluierungsdesign kon-

zeptionell am Ansatz einer Realist Evaluation. Die Fallstudien sollten ihrerseits auf der Grundlage einer Kontri-

butionsanalyse unter Einbezug von Elementen aus dem Method for Impact Assessment of Programmes and

Projects (MAPP) in Workshops vor Ort durchgeführt werden, um die Einschätzungen der Interessenvertre-

ter*innen zu quantifizieren. Aus zahlreichen Gründen konnten die ursprünglichen methodischen Ansprüche der

USE Governance nur teilweise umgesetzt werden. Sie ist – wie von Anfang an vorgesehen – eine theorieba-

sierte Evaluierung, welche aber letztendlich nur „Leichtversionen“ einer Realist Evaluation und einer Kontributi-

onsanalyse kombiniert. Trotz dieser Einschränkung hat das Evaluierungsdesign in angemessenem Ausmaß

ermöglicht, den Großteil der Evaluierungsfragen evidenzbasiert und unter Wahrung von Evaluierungsstandards

13

zu beantworten, auch wenn in einigen Bereichen die Analysetiefe geringer ausgefallen ist als ursprünglich ge-

plant.

b) Methoden der Datenerhebung und Datenauswertung

Literatur- und Dokumentenreview

Durch die Literatur- und Dokumentenauswertung wurde zum einen die historische Genese des Governance-

Begriffs sowie der Wandel des Verständnisses von Governance – im akademischen Diskurs wie auch in der

internationalen und deutschen EZ und insbesondere in der GIZ – nachgezeichnet. Zum anderen wurde die

Entwicklung des Portfolios und der Beratungsansätze in den 1980er- und 1990er-Jahren skizzenhaft rekonstru-

iert, da für diesen Zeitraum keine vollständigen und zuverlässigen Daten vorlagen, die eine quantitative Ana-

lyse ermöglicht hätten. Neben der GIZ-internen Literatur wurden auch andere deutsche und internationale

Governance-Evaluierungen und -Studien5 mit einbezogen, um deren Erkenntnisse mit den Ergebnissen aus

der Evaluierungssynthese und den Fallstudien zu vergleichen.

Portfolioanalyse

Auf der Basis der im internen Projektbearbeitungssystem (PBS) hinterlegten Daten wurde eine Portfolioanalyse

für den Zeitraum 2005–2018 durchgeführt. Da zuverlässige Daten erst ab 2005 vorliegen, ist dies auch der

Zeitpunkt, ab dem Daten in der vorliegenden Portfolioanalyse ausgewiesen sind. Gegenstand der Portfolioana-

lyse – wie der USE Governance insgesamt – waren Vorhaben, die eine PD/GG-2-Kennung aufweisen. Für

eine differenziertere Betrachtung wurde das GIZ-Portfolio zudem – ungeachtet der PD/GG-Kennung – nach

der sektoralen Zuordnung untersucht. Die Identifizierung von Governance- und Sektor-Governance-Portfolio

erfolgte dabei in Abstimmung mit dem Fach- und Methodenbereich (FMB) und unter Berücksichtigung der

Codes für verantwortliche Unternehmensführung (CSR-Codes), der BMZ-Schwerpunkte und der fachlichen

Zuordnung. Diese differenzierte Betrachtung stellt einen von der restlichen Portfoliobetrachtung unabhängigen

Analyseschritt dar. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass allein auf der Basis der PD/GG-1-Kennung kein

umfassendes Bild von Sektor-Governance möglich ist, da hierfür oftmals eine PD/GG-1-Kennung vergeben

wird (allerdings inflationär). Schließlich muss darauf hingewiesen werden, dass die Portfolioanalyse aufgrund

des noch laufenden Geschäftsjahres lediglich bis einschließlich 2018 erfolgte. Mit der 2019 vorgenommenen

Zuordnung von Afghanistan und Pakistan zum Portfolio der Region Asien, Pazifik, Lateinamerika (APLAK) wird

sicherlich eine nicht unbedeutende Verschiebung des Portfolios von der Region Europa, Mittelmeer, Zentrala-

sien (EMZ) zu Asien stattfinden. Trotz aller Schwierigkeiten liefert die Portfolioanalyse für den erwähnten Be-

trachtungszeitraum ein umfassendes Bild der GIZ-Aktivitäten im Bereich Governance. Sie stellt die themati-

schen und regionalen Trends, die relative und absolute Entwicklung des Governance-Portfolios sowie die Auf-

traggeberstruktur dar.

Evaluierungssynthese

In einem weiteren Erhebungsschritt wurden Relevanz, Wirkung und Nachhaltigkeit von Governance-Ansätzen

sowie die Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren ausgewertet. Dies erfolgte über eine Synthese der Projektevaluie-

rungen im GIZ-Governance-Portfolio für den Zeitraum 2006–2018.6 Die Evaluierungssynthese beschäftigt sich

auch mit der Frage, inwiefern verschiedene Kontexte den Erfolg von Governance-Vorhaben beeinflussen. Ge-

genstand der Evaluierungssynthese waren 65 Evaluierungsberichte sowie drei Querschnittsauswertungen. Die

Evaluierungsberichte entstammten einer geschichteten Zufallsstichprobe von 52 Prozent der 26 relevanten Un-

abhängigen Evaluierungen (UE) sowie 98 relevanten dezentralen Projektevaluierungen (PEV). Im Rahmen der

5 Die Formulierung „andere deutsche und internationale Evaluierungen und Studien“ oder ähnlich bezieht sich im vorliegenden Bericht vor allem auf ADB (11/2011), ADB

(4/2013), GTZ (07/2000), GTZ (2001), GTZ(07/2009), SIDA (04/2013), SIDA (10/2014), UNDP (09/2004) sowie auf die Projekt-Erfahrungsberichte, die in Kirsch/Siehl/Stock-

mayer (2017) und Ernstofer/Stockmayer (2009) enthalten sind.

6 Projektevaluierungsberichte liegen in ausreichender Anzahl und Qualität bezüglich der Kennungsvergabe erst seit dem Jahr 2006 vor.

14

Evaluierungssynthese wurden Hypothesen generiert beziehungsweise Zusammenhänge identifiziert, die im

Anschluss in den Fallstudien überprüft werden konnten.

Fallstudien und Fallstudien-Synthese

Um zentrale Evaluierungsfragen auch anhand konkreter Beispiele von Länder-Governance-Portfolios zu analy-

sieren, wurde im Rahmen der USE Governance in vier Ländern – Afghanistan, Südafrika, Vietnam und Peru –

je eine Fallstudie durchgeführt. Die Länder wurden kriterienbasiert ausgewählt. Untersucht wurden im Wesent-

lichen Relevanz, Wirkungen und Nachhaltigkeit von Governance-Beratung, die dahinter liegenden Beratungs-

ansätze, der Einfluss der Kontextfaktoren sowie die Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren. Von Bedeutung war auch

die Frage, inwieweit die Governance-Vorhaben untereinander sowie mit den übrigen GIZ-Vorhaben des jeweili-

gen Landes verzahnt sind. Der Schwerpunkt der Evaluierung lag — wie auch im Falle der Evaluierungssyn-

these — auf vier Governance-Sektoren:

• Local Governance, demokratische Teilhabe und Zivilgesellschaft (im Folgenden: Local Governance)

(Peru, Südafrika);

• Politik und Verwaltung im öffentlichen Sektor, Rechtsstaatlichkeit (im Folgenden: Politik/Verwaltung)

(Südafrika);

• Friedensentwicklung und Stabilisierung (im Folgenden: Frieden) (Afghanistan) und

• Sektor-Governance, dabei insbesondere Economic Governance und Umwelt-Governance (Vietnam).

Berücksichtigt wurde in Afghanistan der Zeitraum 2014–2017, in Südafrika und Vietnam der Zeitraum 2013–

2018 und in Peru der Zeitraum 2009–2019. Tabelle 2 zeigt die Programme aus den Governance-Portfolios, die

im Rahmen der Fallstudien schwerpunktmäßig untersucht wurden. Die Ergebnisse der vier Fallstudien wurden

in einem separaten Bericht synthetisiert.

c) Limitationen der Evaluierung

Wie bereits dargestellt, basiert die Identifizierung des Governance-relevanten Portfolios auf der OECD-DAC-

Kennung „PD/GG“. Da bei der Zustimmung der Projektkonzeption die Vergabe der PD/GG-2-Kennung teil-

weise nicht ordnungsgemäß und die Vergabe der PD/GG-1-Kennung mehrheitlich inflationär erfolgt, ist die

Portfolioanalyse fehlerbehaftet. Zudem bleibt ungewiss, inwieweit eine einheitliche Vergabe der Kennung durch

andere Deutsche öffentliche Auftraggeber (DöAG) erfolgt. Für eine differenzierte Betrachtung wird das GIZ-

Portfolio zudem – ungeachtet der PD/GG-Kennung – nach der sektoralen Zuordnung untersucht. Diese erfolgt

im GIZ-System anhand der CRS-Codes, was aber ebenfalls kein zuverlässiges Bild ergibt. Wie bereits er-

wähnt, hat die Stabsstelle Evaluierung daher die Identifizierung des Governance- und des Sektor-Governance-

Portfolios in Abstimmung mit dem Fach- und Methodenbereich unter Berücksichtigung der CSR-Codes, der

BMZ-Schwerpunkte und der fachlichen Zuordnung vorgenommen. Wie hoch die Fehlerquote bei diesem Ver-

fahren ist, lässt sich nicht einschätzen.

Ein weiterer begrenzender Faktor in der Evaluierungssynthese war die methodische Qualität der Projektevalu-

ierungs-Berichte (die Evaluierungssynthese hat keine Berichte von Projektevaluierungen einbezogen, die nach

der GIZ-Evaluierungsreform von 2017 durchgeführt wurden). In den einbezogenen PEV-Berichten wird der

Wirkungsbeitrag teilweise nicht robust dargelegt. Auch die Beratungsansätze und der Instrumenteneinsatz wer-

den nicht immer in angemessener Weise untersucht. Tiefergehende Analysemöglichkeiten im Rahmen der

Evaluierungssynthese waren entsprechend begrenzt.

15

Tabelle 2: In die Fallstudien einbezogene Vorhaben pro Land

Titel des Vorhabens Auftragswert

in Mio. EUR

Zeitraum

Afghanistan

Förderung subnationaler Regierungsstrukturen (RCD) 40,5 2014–2018

Förderung der Rechtsstaatlichkeit II 24,5

(+12,5 Kofinanz.)

ab 2017

Förderung der Rechtsstaatlichkeit I 23,3 2014–2017

CIM-Programm: Unterstützung des Aufbaus der afghanischen

Ministerien und Verwaltungssysteme auf nationaler und subna-

tionaler Ebene (AA)

7,1 2014-2018

Peru

Staatsmodernisierung und demokratische Teilhabe Phase III 4,4 07/2010–06/2013

Gute Regierungsführung (PBG) – PBG I (= Buena Gobernanza

y Reforma del Estado, PBGYRE)

12,3 2012–2014

Gute Regierungsführung (PBG) – PBG II (Reforma del Estado

Orientada a la Ciudadanía)

PBG III (Aufstockung BMZ, Kofinanzierung EU & SECO)

28,2

(davon 7,2 Kofi-

nanzierung

durch EU und

SECO

2015–2018 (PGB II)

2019–2022 (PGB III)

OECD-Prozess Phase I / Unterstützung bei der Umsetzung der

OECD-Empfehlungen im Bereich Governance und Integrität

2,5 2017–2018

Südafrika

Programm zur Unterstützung der Regierungsführung (GSP) 2 13,8 ab 2018

Programm zur Unterstützung der Regierungsführung (GSP) 1 22,9 2013–2017

Programm zur Gewaltprävention Südafrika (VCP) 2 6,5 2015-2019

Programm inklusive Gewaltprävention Südafrika (VCP) 1 4,2 2012–2015

Vietnam

Programm makroökonomische Reformen/umwelt- und sozial-

verträgliches Wachstum

14,7

3,4

2014-2018

ab 2019

Integrierter Küsten- und Mangrovenwaldschutz Mekong-Provin-

zen zur Anpassung an den Klimawandel

23,6 2011-2018

Unterstützung des Regierungsbüros in Rechtsfragen 5,5 ab 2012

Soziale Dimensionen nachhaltigen grünen Wachstums in Viet-

nam

3,6 2016-2019

Quelle: Fallstudien-Synthese.

16

Bedingt durch ihre geringe Zahl sowie die Heterogenität des Untersuchungsgegenstands eignen sich die Fall-

studien nicht dazu, generalisierbare Aussagen über die jeweiligen Fälle und Kontexte hinweg zu treffen. Die

gewonnenen Erkenntnisse aus den Fallstudien sind exemplarisch und nicht ohne Weiteres auf andere Vorha-

ben und Kontexte übertragbar. Auch wurden die Erkenntnisse zum Teil über die Einschätzung der Partner ge-

wonnen. Für eine erfolgreiche Durchführung von Fallstudien ist eine gewisse Diskussionskultur im entspre-

chenden Partnerland sowie eine grundsätzliche Verfügbarkeit und Bereitschaft zur Reflexion seitens der Part-

ner nötig, was nicht immer ausreichend gegeben war. Generalisierbare Aussagen können also — wie in dem

vorliegenden Bericht erfolgt — nur auf der Grundlage der Triangulation der unterschiedlichen Informationsquel-

len der USE Governance gemacht werden.

Schließlich war die analytische Tiefe – und somit der Erkenntnisgewinn – in den einzelnen Governance-Sekto-

ren unterschiedlich und geringer ausgeprägt als ursprünglich geplant. Dies betrifft vor allem die Kausalzusam-

menhänge, den Einfluss von Kontextfaktoren und den akteursspezifischen Einfluss bei der Formulierung der

Wirkungslogik und deren Überprüfung. Dafür gibt es vor allem zwei Gründe: Erstens konnten – wie weiter oben

erwähnt – die ursprünglichen methodischen Ansprüche der USE nicht vollständig erfüllt werden; zweitens wä-

ren für eine ausdifferenzierte und vertiefte Analyse der oben erwähnten Themen weitaus mehr Ressourcen

nötig gewesen als verfügbar. So konnte beispielsweise die Frage, in welchen Sektoren Governance-Beratung

besonders erfolgreich ist, nicht umfassend beantwortet werden. Sowohl in der Evaluierungssynthese als auch

in den Fallstudien konnten die Erfolgsfaktoren nur ganz rudimentär nach Governance-Sektoren sortiert werden.

Zwar wurden die Fallstudien auch gemäß ihrer Zuordnung nach bestimmten Governance-Sektoren ausge-

wählt; sie zeigen aber nicht, inwiefern die jeweiligen Ergebnisse spezifisch für den jeweiligen Governance-Sek-

tor sind.

17

2. Theoretische Grundlagen und Theory of Change

2.1 Theoretische Grundlagen

a) Was ist Governance?

Obwohl sich die Sozialwissenschaften – insbesondere die Wirtschafts- und Politikwissenschaft – und auch die

Entwicklungspolitik7 seit Jahrzehnten intensiv mit dem Governance-Konzept befassen, gibt es bis heute kein

einheitliches Verständnis zu Inhalt und Spezifizierung des Konzepts (für Details siehe Anhang 1). Insbeson-

dere die Unterscheidung zwischen prozess- beziehungsweise akteursorientierten und institutionenorientierten

Governance-Konzepten hat nicht selten für Verwirrung gesorgt. Die „reine Lehre“ mit Betonung jeweils des ei-

nen oder anderen Schwerpunkts hat zu Konzepten geführt, die man ironisierend einerseits als „Politik ohne

Institutionen“ und andererseits als „Institutionen ohne Politik“ bezeichnen kann. Versuche, beide Denkrichtun-

gen zu verschmelzen und ein holistisches Governance-Konzept zu entwickeln, gibt es erst in jüngerer Zeit.

Hinzu kommt, dass die EZ-Organisationen in der Regel Governance-Definitionen formulieren, die auf ihre eige-

nen Ziele, Arbeitsweise und Mandate abgestellt und damit sehr eng gefasst sind. Das gilt auch für die GIZ. Ihre

Definition (siehe Anhang 1) gibt zwei Spezialfälle von Governance wieder: das Treffen öffentlicher Entschei-

dungen und die Verwendung öffentlicher Ressourcen. Diese Aspekte stehen auch im Mittelpunkt der Bera-

tungstätigkeit der GIZ. Ferner beschreibt die Governance-Definition der GIZ auch die typische Vorgehensweise

der GIZ in der Beratung.

Um die Breite des Konzepts und seine vielfältigen Aspekte erfassen zu können, wird hier – auf der Grundlage

der Ausführungen in Anhang 1 – eine holistische Definition von Governance zugrunde gelegt, die eine Syn-

these der verschiedenen theoretischen Stränge des Konzepts darstellt. Demnach bezeichnet Governance poli-

tische und institutionelle Mechanismen der sozialen Handlungskoordination, durch die kollektiv verbindliche

Regeln verabschiedet und implementiert werden. Diese Definition bezieht sich auf die politischen, wirtschaftli-

chen und sozialen Akteure sowie die politischen Prozesse und Institutionen, durch die Macht oder Autorität

ausgeübt wird. Es geht also darum zu bestimmen, wie die Regeln in der Gesellschaft gesetzt und durchgesetzt

werden und wie die dazugehörigen Prozesse und Akteure institutionell eingebettet sind.

Aus der hier verwendeten Governance-Definition lassen sich fünf eng zusammenhängende Dimensionen von

Governance ableiten: (1) Governance als politische Steuerung, (2) Governance als institutionelle Steuerung,

(3) Governance als staatliche Leistungsfähigkeit, (4) Governance als Kapazität nicht-staatlicher Akteure und

(5) Governance als Input-Legitimierung staatlichen Handelns. Jeder einzelne Aspekt für sich genommen kann

eine enge Definition von Governance begründen. Allerdings könnte eine solch enge Definition die Perspektiven

verzerren – beispielsweise, wenn Fragen der Rechtsstaatlichkeit unabhängig von der Form des politischen Re-

gimes betrachtet werden oder wenn die Output-Legitimität staatlicher Institutionen unabhängig von deren In-

put-Legitimität diskutiert wird:8

7 Zwar hat die Weltbank in ihrer 1989 erschienenen Studie „Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth“ zum ersten Mal das Governance-Konzept – damals verse-

hen mit der negativen Konnotation „bad“ oder „poor“ – in die entwicklungspolitische Debatte eingeführt; außerhalb der Entwicklungspolitik befasst man sich mit dem Konzept

aber schon sehr viel länger.

8 Im Sinne von Capitani und North (siehe Anhang 1) wird hier klar zwischen Institutionen und Organisationen unterschieden. Ferner unterscheiden wir zwischen staatlichen und

nicht-staatlichen Organisationen nicht nur hinsichtlich ihrer rechtlichen Form, sondern vor allem hinsichtlich der Legitimation und Befugnisse (siehe ebenfalls Anhang 1).

18

• Politische Steuerung: Sie stellt die prozessualen und akteurszentrierten Aspekte des politischen

Handelns in den Vordergrund – also das politische Handeln selbst – und meint die Fähigkeit politi-

scher Akteure (Steuerungssubjekte), das Verhalten von Individuen sowie von wirtschaftlichen und so-

zialen, kollektiven Akteuren „top down“ zu lenken.9 Governance als politische Steuerung lehnt die hie-

rarchische Ausübung von Macht oder Autorität nicht gänzlich ab, privilegiert aber eine grundsätzlich

nicht-hierarchische Art des Regierens, bei der privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche korpora-

tive Akteure an der Formulierung und Implementierung von Politik mitwirken. Das trägt dem Erschei-

nen neuer, privatwirtschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure mit erhöhtem Partizipationsan-

spruch auf der nationalen und internationalen politischen Bühne Rechnung. Daraus ergeben sich ver-

schiedene Formen von Netzwerkmodellen, in denen staatliche, privatwirtschaftliche und zivilgesell-

schaftliche Akteure, die gemeinsame Interessen verfolgen und breit verteilte Problemlösungsressour-

cen bündeln wollen, Politiken aushandeln oder gemeinsam implementieren. Governance bedeutet da-

her eine „neue Form des Regierens“. Diese ist durch die Interaktion einer Vielzahl von Akteuren, die

Suche nach einem neuen Gleichgewicht zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren und die

Beteiligung nicht-staatlicher Akteure am Politikprozess charakterisiert. Damit einher geht eine verän-

derte Rolle der in den Politikprozess involvierten Akteure. Während nicht-staatliche Akteure politische

Entscheidungen mitgestalten können, muss der Staat eine moderierende und impulsgebende Rolle

einnehmen, Steuerungsbefugnisse mit anderen Akteuren teilen und Problemlösungskapazitäten bün-

deln. Angesichts der zunehmenden Dezentralisierung von Macht und administrativem Handeln betont

Governance als politische Steuerung auch die unterschiedlichen Formen vertikaler Handlungskoordi-

nation zwischen öffentlichen Akteuren, die auf unterschiedlichen Regierungs- bzw. Verwaltungsebe-

nen angesiedelt sind (global, national, regional, lokal). Daraus entstehen unterschiedliche Formen von

Multi-Level-Governance.

• Institutionelle Steuerung: Governance als institutionelle Steuerung meint die institutionelle Koordina-

tion von politischen und ökonomischen Austauschbeziehungen, die sich im politischen System, in spe-

zifischen Politikfeldern oder in Wirtschaftssektoren herausbilden. Institutionen teilen Akteuren Kompe-

tenzen und Ressourcen zu, regulieren den Zugang zu politischen Entscheidungsarenen, beeinflussen

die Handlungsorientierungen von Akteuren und setzen somit den Rahmen für die Modi der Hand-

lungskoordination. Im Vordergrund steht nicht das politische Handeln selbst, sondern die institutionelle

Basis von politischen und ökonomischen Austauschbeziehungen — d.h. die dauerhaften, verlässli-

chen und berechenbaren Rahmenbedingungen für das Handeln politischer, wirtschaftlicher und sozia-

ler Akteure. Governance als institutionelle Steuerung geht davon aus, dass die gesellschaftliche und

die sozioökonomische Entwicklung wirkungsvolle und gesellschaftlich anerkannte politische und admi-

nistrative Institutionen erfordert. Deren Effektivität wird insbesondere danach beurteilt, wie sie gesell-

schaftliche Konflikte regeln, das Zusammenspiel von Staat und Gesellschaft steuern und die politi-

schen und ökonomischen Austauschbeziehungen koordinieren. Der Nutzen solcher Strukturen für die

Akteure liegt vor allem darin, dass sie jene Erwartungssicherheit, Verlässlichkeit und Berechenbarkeit

von Austauschbeziehungen gewährleisten, die strategische Interaktion zwischen den Akteuren erst

ermöglichen.

• Staatliche Kapazität: Diese Governance-Dimension bezieht sich prinzipiell auf die Fähigkeit des

Staates, politische und institutionelle Steuerung effizient auszuüben. Konkret meint sie beispielsweise

die Fähigkeit des Staates, eine Politik zu formulieren und umzusetzen, nicht-staatliche Akteure in die

Politikformulierung und -umsetzung einzubeziehen und die Kooperation zwischen staatlichen und

nicht-staatlichen Akteuren zu organisieren; Gesetze zu erlassen und diese sauber und transparent

durchzusetzen; die Einhaltung von Gesetzen zu erzwingen, gesellschaftliche Konflikte kooperativ zu

9 Aus einer „Bottom-up“-Perspektive geht es ferner um das Objekt bzw. den Adressaten politischer Steuerung: die Zielgruppen politischen Handelns, aber auch „existente

soziale (Teil-)Systeme, deren autonome Dynamik oder Entwicklung durch das Steuerungshandeln in eine bestimmte Richtung gelenkt werden soll“ (Mayntz, 2004: 2). Die

Bottom-up-Perspektive rückt „das Adressatenverhalten und die strukturelle Besonderheiten verschiedener Regelungsfelder (Sektoren oder politische Arenen) und somit die

Bedingungen für die Effektivität öffentlicher Politiken in den Vordergrund“ (Mayntz, 2004: 3). Sie verschiebt dadurch den Akzent von der Governance zu der Governability. Da

es um die Formulierung und Implementierung öffentlicher Politiken geht, ist das primäre Steuerungssubjekt der zentrale Staat, wobei zu den „kognitiven Prämissen“ des

Steuerungsparadigmas „ein tradiertes – kontinentaleuropäisches – Staatsverständnis (gehört), demzufolge Politik nicht als Herrschaft, sondern als Handeln im öffentlichen

Interesse verstanden wird“ (Mayntz, 2004: 2).

19

lösen; effizient zu verwalten; Amtsmissbrauch und Korruption zu verhindern und ein hohes Maß an

Transparenz und Rechenschaftslegung zu gewährleisten. Die staatliche Kapazität hat eine gesamt-

staatliche und eine organisatorische Dimension. Bei der ersten geht es darum, wie der Staat bezie-

hungsweise das politische System insgesamt aufgebaut ist (zentral/dezentral, präsidial/parlamenta-

risch, demokratisch/autoritär etc.) und wie sich der Aufbau des politischen Systems auf die Leistungs-

fähigkeit des Staates auswirkt. Bei der zweiten Dimension geht es um den Aufbau und das Manage-

ment einzelner staatlicher Behörden und darum, wie sich diese auf ihre interne und externe Effizienz

auswirken.

• Kapazität nicht-staatlicher Akteure: Bei dieser Dimension geht es um die Fähigkeit von Organisatio-

nen der Zivilgesellschaft (ZGO) und der Privatwirtschaft (PWOs), einerseits jeweils übergeordnete In-

teressen gegenüber dem Staat wahrzunehmen und als Gegengewicht zu dem Staat zu fungieren und

andererseits als Partner des Staates an entwicklungspolitischen Aufgaben mitzuwirken. Bei den ZGO

geht es insbesondere um ihre Fähigkeit, Advocacy- und demokratische Kontrollfunktionen ausüben,

Partizipationsrechte tatsächlich wahrnehmen und sich untereinander in Netzwerken organisieren zu

können. Neben Maßnahmen des Empowerments, die ZGO selbst organisieren können, muss der

Staat die notwendigen Rahmenbedingungen schaffen, die es den ZGO ermöglichen, autonom und

unabhängig vom Staat zu agieren sowie Zugang zu staatlichen Informationen und zu Entscheidungs-

prozessen zu haben. Auch die Gremien der Privatwirtschaft müssen in der Lage sein, gegenüber dem

Staat übergeordnete Interessen wahrzunehmen, sich in Public-Private-Partnership-Projekte einzubrin-

gen und sich untereinander zu vernetzen.

• Input-Legitimität: Während die staatliche Kapazität die Output-Legitimität des Staates beschreibt,

bezieht sich die Input-Legitimität darauf, inwieweit die staatlichen Institutionen von der Gesellschaft als

legitim angesehen werden. Aus der Perspektive der Input‐Legitimität sind politische Entscheidungen

dann legitim, wenn sie durch die effektive und faire Beteiligung der Betroffenen entstanden sind und

sich an den Wünschen und dem Bedarf der Betroffenen orientieren. Die Input-Legitimität hängt somit

eng mit kollektiven Formen des Regierens zusammen, geht aber insofern über diese hinaus, als die

Partizipationsrechte auch die Möglichkeit einschließen, die politischen Repräsentant*innen in fairen

und freien Wahlen zu bestimmen.

b) Was ist Good Governance?

Auch wenn die Governance-Definition wertneutral anmutet, machen die beschriebenen Governance-Dimensio-

nen klar, dass Good Governance die werteorientierte Ausgestaltung von Governance-Regimen meint. Grund-

sätzlich können aus den Governance-Dimensionen folgende normativen Kriterien für Good Governance abge-

leitet werden:

• Demokratische Teilhabe: Partizipation nicht-staatlicher Akteure und der Bevölkerung insgesamt an

den öffentlichen Angelegenheiten; Mitwirkung der Bevölkerung an politischen Entscheidungen im lau-

fenden politischen Prozess; freie Wahl politischer Repräsentant*innen.

• Transparenz und Rechenschaftslegung: Transparenz meint die Offenheit und Regelbindung politi-

scher Akteure beim Treffen politischer Entscheidungen und bei der Verwendung öffentlicher Ressour-

cen. Aus der Perspektive der Gesellschaft bedeutet sie die freie Verfügbarkeit der Informationen und

den tatsächlichen Zugang zu diesen. Rechenschaftslegung bezieht sich auf das Ausmaß, in dem sich

die politischen Akteure gegenüber der Gesellschaft (vertical accountability) und den staatlichen Kon-

trollorganen (horizontal accountability) verantworten.

• Effizienz und Effektivität: Wirtschaftlicher Einsatz öffentlicher Ressourcen und Grad der Zielerrei-

chung staatlicher Politik.

• Rechtsstaatlichkeit: Staatliches Handeln, das sich an Gesetze hält und Gesetze, die international

anerkannte Standards (Menschenrechte, Korruptionsbekämpfung etc.) abbilden.

20

• Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns: Ausrichtung staatlichen Handelns auf die Ausge-

staltung entwicklungsfördernder politischer, wirtschaftlicher, sozialer und institutioneller Rahmenbedin-

gungen, Orientierung öffentlicher Politik am Bedarf der Betroffenen sowie an international eingegange-

nen Verpflichtungen (Agenda 2030, Klimaabkommen, Menschenrechtskonventionen etc.).

c) Implikationen für die TZ-Governance-Beratung

Nachfolgend sollen einige wesentliche Implikationen dargestellt werden, die sich aus den zwei vorangegange-

nen Abschnitten (einschließlich der Ausführungen in Anhang 1) für die Governance-Beratung der technischen

Zusammenarbeit (TZ) ergeben. Ziel ist es, erste „Standards“ zu identifizieren, mit denen die Qualität der TZ-

Governance-Beratung bewertet werden kann.

1. TZ-Governance-Beratung kann an den Politikinhalten, den Politikprozessen, den Institutionen und Orga-

nisationen oder an einer Mischung aus zwei oder drei dieser Elemente ansetzen. Dabei muss berück-

sichtigt werden, dass eine nicht ganzheitliche Beratung entwicklungspolitische Qualitätseinbußen in Kauf

nimmt (siehe Abbildung 3). Werden beispielsweise institutionelle und organisatorische Reformen ver-

nachlässigt, hat dies zur Folge, dass Inhalte und Prozesse von Politik nicht dauerhaft in Institutionen

(Gesetze, Verordnungen, Regelungen) und Organisationen verankert beziehungsweise institutionalisiert

werden. Eine Nachhaltigkeitslücke entsteht. Werden Prozesse ausgeblendet, führt dies zu einer Legi-

timationslücke, da Politikinhalte, Institutionen und Organisationen wegen fehlender Partizipation und

Konsensbildung nicht legitimiert sind. Die Vernachlässigung der Reform von Politikinhalten führt wiede-

rum zu einer Orientierungslücke, da der Politik klare Ziele und Inhalte fehlen.10

Abbildung 3: Ein integrales Modell für Governance-Beratung

2. Capacity Development für Good Governance kann sich in der Regel nicht darauf beschränken, die Leis-

tungsfähigkeit von Menschen und Organisationen zu stärken. Sie muss auch die institutionellen (rechtli-

chen) und die politischen Rahmenbedingungen angehen, da das institutionelle und das politische Umfeld

jeweils die Eigenschaft eines „Befähigers“ haben: Sie versetzen Menschen und Organisationen mit in die

Lage, Aufgaben effizient wahrzunehmen beziehungsweise nachhaltig wirksame Leistungen zu erbrin-

gen. Engpässe bei der Leistungsfähigkeit von Menschen und Organisationen setzen der Entwicklung

10 In Anhang 2 werden die Begriffe Policy, Politics und Polity erläutert. Wie sich die unterschiedlichen Beratungsansätze — Politikberatung, Fach- und Organisationsberatung

usw. hierin einordnen, wird ebenfalls in Anhang 2 diskutiert.

21

Grenzen. Fehlt ein entwicklungsförderndes politisches und institutionelles Umfeld, wird vorhandene be-

ziehungsweise neu geschaffene Leistungsfähigkeit unweigerlich vergeudet.

3. TZ-Governance-Beratung muss immer werteorientiert sein. Sie muss sich einerseits an den oben skiz-

zierten Kriterien für Good Governance und andererseits an ordnungspolitischen Referenzrahmen wie der

sozialen Marktwirtschaft, dem demokratischen Rechtsstaat, der kontinentaleuropäischen Rechtsordnung

etc. orientieren. Dabei geht es nicht darum, den Partnern solche Werte und ordnungspolitischen Refe-

renzen aufzuzwingen; vielmehr soll ihnen auf dieser Grundlage ein transparentes Dialog- und Bera-

tungsangebot gemacht werden.

4. In Anlehnung an die fünf Governance-Dimensionen werden politisch-institutionelle Rahmenbedingungen

durch Institutionen und Politikmuster definiert und durch die Good Governance-Kriterien konkretisiert.

Insofern müssen Wirkungen von TZ-Governance-Beratung zunächst über Verbesserungen in den fünf

Dimensionen von Governance sowie bei den Good Governance-Kriterien abzubilden sein. Das wäre im

Kern das, was man als Wirkung auf der Ebene der politisch-institutionellen Rahmenbedingungen verste-

hen kann. Eine Zielgruppenorientierung von Governance-Beratung ließe sich daher nur mit Hilfe sehr

langer Wirkungsketten und kaum zu überprüfender Plausibilitätsannahmen darstellen. Dies wäre für eine

professionelle Projektsteuerung wenig nützlich. Vielmehr sollten Wirkungen auf Zielgruppenebene über

spezifische Vorhaben beziehungsweise Interventionen angestrebt werden.

5. Im Sinne von Good Governance sind staatliche Akteure einerseits und privatwirtschaftliche und zivilge-

sellschaftliche Akteure andererseits zwei Seiten ein und derselben Medaille. Good Governance kann nur

dann substanziell und nachhaltig etabliert werden, wenn der Staat diese anbietet und die privatwirt-

schaftlichen und zivilgesellschaftlichen Akteure diese auch aktiv nachfragen. Daher muss TZ-Gover-

nance-Beratung immer Wege finden, die advocacy capacity sowie die Fähigkeit nicht-staatlicher Akteure

zur Organisation und Vernetzung zu fördern.

6. Institutionen können nur dann effektiv sein, wenn ihre Entwicklung im Einklang mit den politischen und

kulturellen Normen und Werten eines Landes steht. Im Sinne von „getting institutions right” kann es eine

“One-size-fits-all“-Lösung daher nicht geben. Vielmehr hat man es mit dem Phänomen der „same prob-

lems, different solutions“ zu tun. Dies zwingt zu einem kulturspezifischen Design institutioneller Refor-

men. Das heißt auch, dass Wissen über Institutionen nicht auf alle Governance-Dimensionen und alle

Bereiche gleichermaßen transferierbar ist (Fukuyama, 2004). Neben den Kenntnissen über Institutionen

müssen die TZ-Governance-Berater*innen daher gute Kenntnisse der politischen und kulturellen Rah-

menbedingungen des Partnerlandes besitzen. Zudem müssen sie in der Lage sein, lokales Wissen für

die Governance-Beratung zu mobilisieren.

2.2 Theory of Change für Governance-Beratung

Bis heute besteht weitgehend Konsens darüber, dass die Planung, Durchführung und Evaluierung von Gover-

nance-Vorhaben auf der Grundlage einer angemessen formulierten Theory of Change (ToC) zu erfolgen hat.

Im Kapitel 3 wird ausführlicher auf die Probleme eingegangen, die im Rahmen der USE Governance bei dem

Umgang mit diesem Instrument identifiziert worden sind. Eine ToC beschreibt die gewünschten Wirkungen

(insbesondere kurz- und langfristige Outcomes) und die Wirkungshypothesen vor dem Beginn einer Interven-

tion. Sie beschreibt darüber hinaus die Annahmen, die den Wirkungshypothesen zugrunde liegen, sowie die

externen Faktoren, die Einfluss auf die Wirksamkeit der Intervention haben. Insofern ist eine ToC nicht bloß ein

„Planungs- und Evaluierungsinstrument“, sondern ein Instrument zur kritischen Reflexion über die Interessen-,

Akteurs- und Machtkonstellationen, die Einfluss auf die Wirkungen des Vorhabens nehmen können. Damit die

Formulierung der ToC nicht zu einer theoretischen Übung verkommt, muss sie in engem Bezug zum Interventi-

onssystem erfolgen. Im Falle eines Governance-Vorhabens heißt das, dass sie auf der Grundlage einer fun-

dierten Analyse der für die Intervention relevanten politischen, sozialen, ökonomischen und institutionellen

Rahmenbedingungen des Partnerlandes formuliert werden muss.

22

Zugegebenermaßen ist die Formulierung einer ToC kein einfaches Unterfangen. Die hier formulierte ToC

(siehe Abbildung 4) ist natürlich viel weniger anspruchsvoll als in der Praxis erforderlich. Sie beschreibt ledig-

lich skizzenhaft die potenziellen Wirkungen und die Wirkungsebenen eines gedachten Governance-Vorhabens.

Ferner werden die Wirkungsketten nur grob angedeutet, da sie hier nicht im Mittelpunkt der Betrachtung ste-

hen und laut Fallstudien-Synthese auch in den Fallstudien nur sehr bedingt nachgezeichnet werden konnten.

Die hier dargestellte ToC versucht, zwei Perspektiven zu vereinen: Die erste Perspektive ist die der Evalua-

tor*innen der Fallstudien, die auf der Grundlage der in den Felduntersuchungen gewonnenen empirischen Er-

kenntnisse ein „simplifiziertes fallstudienübergreifendes Wirkungsmodell“ entwickelt haben; die zweite Perspek-

tive ist die der Theorie und basiert auf den Ausführungen im vorangegebenen Abschnitt über Governance und

Good Governance. So konstruiert kann die ToC Hinweise darauf geben, welche Governance-Dimensionen

schwerpunktmäßig unterstützt werden und wo die „Lücken“ von Governance-Vorhaben zurzeit liegen.

Abbildung 4: Wirkungsmodell für Governance-Beratung

Die grün, rot, blau, gelb und orange markierten Outputs, Outcomes und Impacts stellen vermutete Wirkungen

beziehungsweise Wirkungshypothesen dar, die im Rahmen des Evaluierungsdesigns aufgestellt und im Rah-

men der Fallstudien geprüft worden sind. Sie wurden hier allerdings den Wirkungsebenen zum Teil unter-

schiedlich zugeordnet und in einigen Fällen geringfügig umformuliert. Die Fallstudien-Synthese hat diese Wir-

kungen fünf Kategorien zugeordnet, je nachdem, welche Evidenzen dafür im Rahmen der Fallstudien gefunden

wurden (und unabhängig davon, in welchem Ausmaß diese bei den untersuchten Governance-Vorhaben auf-

treten, was im Kapitel 3 diskutiert wird). Das Ergebnis dieser Zuordnung ist — der Übersichtlichkeit halber —

auch in der Tabelle 3 enthalten.11

11 Natürlich muss berücksichtigt werden, dass die in den Fallstudien identifizierten Wirkungen für Governance-Vorhaben insgesamt nicht erschöpfend sind.

23

Betrachtet man das exemplarische Wirkungsmodell insgesamt, sowie die Ergebnisse der Prüfung der vermute-

ten Wirkungshypothesen, lässt sich konstatieren, dass die untersuchten Governance-Vorhaben einen eindeuti-

gen bias zugunsten des Staates haben. Die Zivilgesellschaft als Entwicklungsagent spielt in der Durchführung

der Governance-Vorhaben — wenn überhaupt — eine untergeordnete Rolle. Zwar kann man aus den vier Fall-

studien keine generellen Schlussfolgerungen ziehen, die Ergebnisse der Evaluierungssynthese deuten aber in

dieselbe Richtung. Inwieweit das mit den politischen Rahmenbedingungen in den jeweiligen Partnerländern

oder mit konzeptionellen Schwächen der Governance-Vorhaben zu tun hat, wird in Kapitel 3 genauer diskutiert.

Die zweite Feststellung ist, dass sich die Stärkung der Leistungsfähigkeit des Staates — eine der Hauptwirkun-

gen von Governance-Vorhaben der GIZ — vor allem auf die Wahrnehmung klassischer, hierarchischer Aufga-

ben des Staates bezieht und nur punktuell die Fähigkeit des Staates in den Blick nimmt, nicht-hierarchische

Governance-Modi zu fördern.

Tabelle 3: Grad der Bestätigung vermuteter Wirkungen im Rahmen der Fallstudien

Erhärtet Nicht erhärtet Starke Evidenz Mittlere Evidenz Geringe Evidenz

Die Politikkohärenz der Partnerregie-rung ist verbessert

Die Transparenz politischer Entschei-dungsprozesse ist erhöht

Die Kapazitäten von Mitarbeitenden aus-gewählter Institutio-nen sind gestärkt

Der Austausch zwi-schen staatlichen Behörden und Mini-sterien sowie der Austausch zwi-schen nationalen und subnationalen Ebenen ist verbes-sert

Staatliche Einnah-men sind erhöht

Die Rechtsstaatlich-keit ist gesteigert

Die Teilhabe der Bevölkerung und der verfassten Zivil-gesellschaft an poli-tischen und sozia-len Gestaltungs-, Entscheidungs- und Umsetzungsprozes-sen ist erhöht

Die Kapazitäten von ausgewählten staat-lichen Akteuren sind gestärkt

Dialogräume zwi-schen Staat, Bür-ger*innen, der ver-fassten Zivilgesell-schaft und Privat-wirtschaft sind ge-schaffen und wer-den gefördert

Gesetze und Refor-men sind im Ein-klang mit Men-schenrechten und Gleichberechtigung der Geschlechter und der Rechtszu-gang sind verbes-sert

Die Leistungsfähig-keit staatlicher Or-ganisationen ist er-höht

Die Staat-Gesell-schaft-Beziehungen sind gestärkt

Staatliche Organi-sationen handeln bürger*innen-orien-tiert

Das Zusammen-spiel von politischer Teilhabe zwischen Bürger*innen und Verwaltungsinstituti-onen/Parlamenten ist verbessert

Die Rechenschafts-pflicht politischer Akteure ist verbes-sert

Die Sektor-Gover-nance ist verbessert

Die Dienstleistungs-erbringung durch staatliche Akteure ist verbessert (nur in stabilen Kontex-ten)

Laut Fallstudien-Synthese zeigen die Fallstudien, dass sich die erhärteten Wirkungen im Rahmen der unter-

suchten Governance-Vorhaben gut erzielen lassen, weil sie mit den Beratungsansätzen, die zum strategischen

24

Kompetenzaufbau beitragen, erreicht werden können, insbesondere durch Fach- und Organisationsberatung

zusammen mit HCD-Maßnahmen. Die Fallstudien-Synthese merkt weiter an, dass die Dienstleistungserbrin-

gung durch staatliche Akteure in einem fragilen Kontext wie Afghanistan trotz langjähriger Governance-Vorha-

ben nicht belegbar verbessert ist. Die Fallstudien verdeutlichen, dass ein breit ausgelegter Aufbau von Hand-

lungskompetenzen nur dann zu nachhaltigen Wirkungen führen kann, wenn stabile und effektive Institutionen

im Hintergrund bestehen, die einen Austausch zwischen den Behörden und zwischen den Ebenen zulassen.

Die Tatsache, dass die Fallstudien bei den nicht erhärteten Hypothesen keine Hinweise für eine Bestätigung

der Hypothesen liefern, heißt nicht, dass diese Hypothesen generell nicht stimmen, sie sind in den untersuch-

ten Governance-Vorhaben nur nicht belegbar.

Der Fallstudien-Synthese zufolge entspringt die starke Evidenz für die betreffenden Wirkungshypothesen der

Tatsache, dass die untersuchten Governance-Vorhaben alle in hohem Maße Fachberatung sowie Beratung zu

Organisationsentwicklung anbieten, die sich positiv auf die Kapazitäten von Institutionen und Akteuren auswir-

ken. Die stärksten Wirkungen sind in den Bereichen sichtbar, auf die die Vorhaben einen direkten Einfluss ha-

ben. Ferner zeigen die Fallstudien laut Fallstudien-Synthese, dass Governance-Vorhaben vor allem dann in

den unter mittlerer Evidenz genannten Bereichen Wirkungen entfalten können, wenn Politik- und Strategiebe-

ratungen dazu führen, dass die Partnerinstitutionen eine strategische Zusammenarbeit mit anderen Teilen des

soziopolitischen Systems entwickeln, die zur Festigung von Governance-Ansätzen führt. In solchen Fällen

scheinen Netzwerk- und Mediationsdienstleistungen zu Wirksamkeit beitragen zu können, weil sie im Einklang

mit einem ausdrücklichen politischen Willen zur Reform stehen. Die Wirkungsketten der Bereiche unter niedri-

ger Evidenz konnten laut Fallstudien-Synthese nur sehr bedingt nachgezeichnet werden. Die Wirkungshypo-

these zur Erhöhung der staatlichen Einnahmen hätte eine tiefergehende Evaluierung auf quantitativer und qua-

litativer Ebene gefordert, der die Kontribution der Governance-Vorhaben beleuchtet. Diese wurde im Rahmen

der Fallstudien nicht vorgenommen.

Hinsichtlich der Kontextfaktoren wurde im Rahmen der Fallstudien dem Synthese-Bericht zufolge deutlich,

dass der politische Wille zur Reform bereits vorhanden sein muss, damit Governance-Vorhaben eine nahhal-

tige Wirkung entfalten können. Die Fallstudien liefern keine Hinweise dafür, dass die Governance-Interventio-

nen den politischen Willen zur Reform in einem Kontext stärken.

25

3. Wesentliche Evaluierungsergebnisse

3.1 Entwicklung des Governance-Portfolios und der -Beratungsansätze

a) Portfolioentwicklung 1980–2005

Aus heutiger Sicht lassen sich Governance-Ansätze im Projektportfolio der GIZ bereits deutlich vor 1989 – dem

Jahr, in dem die Weltbank den Governance-Begriff in die entwicklungspolitische Diskussion eingeführt hat –

ausfindig machen. Den Anfang machte der Einsatz deutscher Politiker, hoher Amtsträger und Professoren,

welche Regierungschefs und Minister*innen in Partnerländern – manchmal nur formal – im Auftrag der damali-

gen Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) zu wichtigen und konfliktiven Reformvor-

haben beraten haben. Eins der bekanntesten Beispiele ist der Einsatz des ehemaligen Bundesministers der

Finanzen, Hans Matthöffer, 1984 in Peru, der durch einen Politikdialog versucht hat, den damaligen peruani-

schen Präsidenten Alan García von der Verstaatlichung der Privatbanken abzubringen. In der zweiten Hälfte

der 1980er-Jahre hat die GTZ auch ein großes internationales Beratungsteam zusammengestellt und geleitet,

um in wenigen Monaten der bolivianischen Regierung dabei zu helfen, einen Fünf-Jahres-Entwicklungsplan zu

formulieren. Auch in anderen Partnerländern hat es solch hochrangige Beratungsmissionen gegeben, insbe-

sondere in osteuropäischen Ländern nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion. Zurückblickend lässt sich

feststellen, dass solche Beratungs- und Politikdialogeinsätze ein neues Betätigungsfeld für die deutsche TZ

aufgezeigt haben. BMZ und GTZ haben den Weg in dieses Betätigungsfeld schnell eingeschlagen, weil es die

Möglichkeit bot, einerseits die Politik – damals vor allem die Wirtschaftspolitik – der Partnerländer zu beeinflus-

sen und andererseits deutsche ordnungspolitische Vorstellungen zu vermitteln. Allerdings wurde relativ schnell

klar, dass solche „Feuerwehr-Einsätze“ nur eine Ausnahme sein konnten. Sie konnten bestenfalls Beratungs-

ansätze, die mehr strukturelle Nachhaltigkeit und mehr Ownership auf Partnerseite gewährleisten sollten, flan-

kieren. Der Weg in die „Governance“-Beratung sollte daher auf Projektebene erfolgen.

Die ersten Beratungsvorhaben im Governance-Bereich hat die GTZ in der ersten Hälfte der 1980er-Jahre

durchgeführt. Am Anfang ging es vor allem um die Beratung von EZ-Abteilungen von Planungs- und Finanzmi-

nisterien (überwiegend in Afrika und Lateinamerika). Diese EZ-Management-Vorhaben haben sich schnell als

Türöffner erwiesen, um in die „hochrangige Politikberatung“ einzusteigen. Es begann die Phase der Vorhaben

der „volkswirtschaftlichen Regierungsberatung“. Die inhaltlichen Schwerpunkte lagen dabei auf der Beratung in

der Wirtschaftspolitik und der Entwicklungsplanung. Als Träger der Vorhaben wurden der damaligen Praxis

entsprechend die Präsidial- oder Premierministerämter, die Planungs-, Finanz- und Wirtschaftsministerien, die

Zentralbanken sowie – in Einzelfällen (z.B. Paraguay) – private wirtschaftswissenschaftliche Forschungs- und

Beratungsinstitute ausgewählt.

Eine 1986 durchgeführte BMZ-Inspektion volkswirtschaftlicher Regierungsberatungsprojekte in Afrika beschei-

nigte diesen, ein notwendiger und wichtiger Bestandteil der deutschen EZ zu sein (GTZ, 03/1990). Die beson-

dere Bedeutung dieser Projekte würde darin liegen, dass sie dazu beitragen können, die Wirksamkeit der ge-

samten EZ zu verbessern – indem sie die gesamtwirtschaftlichen und rechtlich-institutionellen Rahmenbedin-

gungen sowie die Umsetzung der Ergebnisse des Politikdialogs positiv beeinflussen (BMZ, 08/1996). Die In-

spektion hat aber auch deutlich gemacht, dass die entwicklungspolitischen Wirkungsmöglichkeiten dieser Pro-

jekte von den Steuerungsinstitutionen in der Bundesrepublik bisher tendenziell unterschätzt wurden. Zudem

hat sie gezeigt, dass die konzeptionellen Zielvorgaben der Realität und den Funktionen dieses Projekttyps

nicht immer gerecht wurden (GTZ, 03/1990).

Auf die politischen Umwälzungen Anfang der 1990er-Jahre — Fall der Berliner Mauer, Zusammenbruch der

Sowjetunion, Hinwendung vieler Entwicklungs- und Transformationsländer zu Marktwirtschaft und Demokratie

26

— hat die bi- und multilaterale EZ mit einem Paradigmenwechsel reagiert: weg von dem bis dahin dominieren-

den Ansatz der Trägerförderung hin zur „Reform interner Rahmenbedingungen“. Die deutsche TZ vollzog die-

sen Paradigmenwechsel ab 1991 sehr konsequent. So erhob die Bundesregierung 1991 die „fünf wichtigsten

entwicklungsfördernden internen Rahmenbedingungen – Beachtung der Menschenrechte, Beteiligung der Be-

völkerung an politischen Entscheidungen, Rechtsstaatlichkeit und Gewährleistung von Rechtssicherheit, Ein-

führung einer sozialen Marktwirtschaft, Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns – zu Kriterien für den

Einsatz von Instrumenten und Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit“ (BMZ, 1998). Nach Auffassung des

BMZ machten die „fünf BMZ-Kriterien“ deutlich, „dass es der deutschen EZ primär um strukturelle Wirkungen

und eine Verbesserung der Rahmenbedingungen geht“ (BMZ, 1998). Dadurch hat die deutsche TZ gesamtge-

sellschaftliche ordnungspolitische und institutionelle Fragestellungen in den Vordergrund gerückt. Dies galt ins-

besondere für Programme zur Modernisierung und Dezentralisierung der öffentlichen Verwaltung, zur Förde-

rung der Privatwirtschaft und zur Demokratieförderung. Dieser Paradigmenwechsel wurde dadurch erleichtert,

dass ehemals „innere Angelegenheiten der Partnerländer“ im Zuge der veränderten internationalen Rahmen-

bedingungen entnationalisiert wurden und zu allgemein akzeptierten Voraussetzungen für nachhaltige Entwick-

lung und Effektivität von EZ avancierten.

Um jene Partnerländer zu unterstützen, die sich um die Verbesserung der demokratiepolitischen internen Rah-

menbedingungen bemühen wollen (diese werden durch die ersten drei BMZ-Kriterien ausgedrückt), wurden

1994 die sogenannten Positivmaßnahmen eingeführt. Es handelt sich um EZ-Vorhaben, „die unmittelbar auf

die Verbesserung der Menschenrechtslage, die Beteiligung der Bevölkerung am politischen Prozess sowie auf

die Schaffung von demokratischen und rechtsstaatlichen Strukturen gerichtet sind“ (BMZ, 08/1994). Dadurch

sind die politischen Themen „Menschenrechte“, „Rechtsstaatlichkeit“ und „politische Teilhabe“ neben der „Wirt-

schaftsordnung“ aus dem Status von (passiven) politischen Rahmenbedingungen zu Handlungsfeldern der TZ

aufgerückt. Damit war der entscheidende Schritt getan, um das Projektportfolio der volkswirtschaftlichen Re-

gierungsberatung zu einem allgemeinen Governance-Portfolio auszubauen, das in etwa unserem heutigen

Verständnis des Begriffs „Governance“ entspricht. Beschleunigt durch die neuen internationalen Rahmenbe-

dingungen und die fünf BMZ-Kriterien haben sich die thematischen Schwerpunkte der GTZ-Governance-Bera-

tung zunehmend ausdifferenziert. Dabei gewannen insbesondere die Themen „Recht und Justiz“ sowie „Ver-

waltungsreform“ stetig an Bedeutung. Dessen ungeachtet galt die „Förderung politischer Rahmenbedingungen“

in den 1980er- und 1990er-Jahren als der gemeinsamen Nenner aller Vorhaben, die marktwirtschaftliche,

rechtsstaatliche und demokratische Reformprozesse in den Partnerländern unterstützen sollten.

Im Zeitraum 1991 bis 2000 – ein Jahrzehnt der „Förderung politischer Rahmenbedingungen“ in der deutschen

EZ – wuchs der Stellenwert der Governance-Förderung in der deutschen TZ stetig an.12 Im Mittelpunkt standen

einerseits die Transformationsländer des einstigen sozialistischen Blocks, also die Staaten Mittel- und Osteuro-

pas sowie der damaligen GUS, und andererseits die sogenannten „defekten Demokratien“ in Afrika, Asien und

Lateinamerika. Während in den Transformationsländern Maßnahmen zur Konfliktregulierung, zur Wahlhilfe und

zur Förderung der Zivilgesellschaft zum Tragen kamen, lagen die Schwerpunkte in den „defekten Demokratien“

vor allem in der Korruptionsbekämpfung, der Dezentralisierung, der Staatsreform und der Rechtsberatung.

Nach damaligen Angaben des BMZ wurden in diesem Zeitraum beispielsweise rund 220 Projekte im Bereich

der Rechtsstaatlichkeit gefördert. In den Transformationsländern wurde das länderspezifische Beratungspro-

gramm „Transform“ durchgeführt, das Maßnahmen in der Governance-Förderung vorsah. Das Programm

wurde ab 1998 vom BMZ gesteuert und von diesem gemeinsam mit dem Auswärtigen Amt (AA) und dem Bun-

desministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) finanziert (GTZ, 04/2001). „Transform“ war ein integriertes

Förderkonzept, das Erfahrungen und Stärken der Bundesrepublik auf den Gebieten der sozialen Marktwirt-

schaft und des Föderalismus vermitteln sollte. Sein Schwerpunkt lag auf der Unterstützung von Wirtschaftsre-

formen. Daneben hat das BMZ aus eigenen Mitteln weitere Vorhaben in Ost- und Mitteleuropa finanziert, bei

denen der Schutz der Menschenrechte und die Rechtssicherheit im Vordergrund standen. Rechtsberatung und

12 Die statistischen Angaben in diesem Abschnitt stammen aus einer Studie, die das Sektorvorhaben „Mitgestaltung politischer Rahmenbedingungen in den Partnerländern“ im

Jahr 2000 in Auftrag gegeben hat (siehe GTZ, 04/2001).

27

die Förderung der Menschenrechte standen auch im Mittelpunkt der insgesamt 19 Projekte, die im Jahr 2000

in Lateinamerika im Rahmen der „Förderung politischer Rahmenbedingungen“ durchgeführt wurden.

Politische Konditionalität und Positivmaßnahmen haben in der EZ mit Afrika einen wichtigen Beitrag zur Demo-

kratieförderung und Good Governance geleistet (GTZ, 04/2001). Dort finanzierte das BMZ im Jahr 2000 19

Projekte im Bereich „Förderung politischer Rahmenbedingungen“. Deren Aktionsfelder waren aber außeror-

dentlich vielfältig (Dezentralisierung, Rechtsstaatlichkeit, Demokratisierung und Verwaltungsreform sowie Kri-

senprävention und -bewältigung), sodass Schwerpunkte nicht zu erkennen sind. In Asien wurden im Jahr 2000

12 Projekte im Bereich „Förderung politischer Rahmenbedingungen“ über das BMZ finanziert, vier von ihnen

auf regionaler Ebene. Hier lagen die inhaltlichen Schwerpunkte eindeutig auf der Förderung der Menschen-

rechte sowie auf Dezentralisierung. Vor allem aufgrund der unterschiedlichen Wertesysteme spielte dieser För-

derbereich in asiatischen Ländern jedoch eine eher untergeordnete Rolle. So ist Demokratieförderung im 1997

verabschiedeten Asien-Konzept der Bundesregierung kein Schwerpunktthema.

In den 2000er-Jahren ist die Entwicklung des Governance-Portfolios nicht unwesentlich von internationalen

Abkommen und Agenden geprägt worden. Die auf der Millenniumskonferenz der Vereinten Nationen im Sep-

tember 2000 verabschiedete Millenniumserklärung definiert vier sich wechselseitig bedingende programmati-

sche Handlungsfelder — darunter das Handlungsfeld „Menschenrechte, Demokratie und gute Regierungsfüh-

rung“ —, aus denen später die Millenniumsentwicklungsziele (MDG) abgeleitet wurden. Die Millenniumserklä-

rung und die MDGs fanden dann Eingang in verschiedene Konzept- und Strategiepapiere des BMZ (BMZ

2007, 2008, 2009 und 2010), die als Orientierungsrahmen für die Gestaltung der Governance-Vorhaben dien-

ten, die die GIZ im Auftrag des BMZ durchführte. In der 2005 verabschiedeten Paris-Erklärung zur Wirksamkeit

der EZ wird die Stärkung von Governance, insbesondere in komplexen Kontexten, explizit als zentrales Ziel

hervorgehoben. Die Deklaration fordert, die Effektivität von EZ signifikant zu erhöhen, um die Partnerländer bei

der Stärkung von Governance zu unterstützen.

Der Governance-Fokus der im Jahr 2015 verabschiedeten Agenda 2030 ist deutlich werteorientierter. Eine der

Kernbotschaften der Agenda ist die Förderung guter Regierungsführung inklusive Stärkung der dafür erforderli-

chen Institutionen. Auch das Pariser Klimaabkommen von Dezember 2015 ist auf die Förderung guter Regie-

rungsführung angewiesen, da nach Auffassung vieler Expert*innen beispielsweise ein funktionierender Rechts-

staat maßgeblich ist, um die Abholzung im brasilianischen Regenwald zu vermeiden. Auch diese internationa-

len Agenden stellen für das BMZ und andere Auftraggeber einen „Kompass“ dar, an dem sich die EZ — und

somit auch die Governance-Vorhaben — orientieren sollen. Insgesamt ergeben die internationalen Agenden

keine neuen thematischen Schwerpunkte für die Governance-Beratung. Sie machen aber deutlich, dass die

Förderung von Governance eine zunehmend wichtige Rolle in der EZ spielen sollte. Dieser internationale Kon-

text war sicherlich maßgeblich für die quantitative Entwicklung des Governance-Portfolios ab 2005, die im

nächsten Abschnitt dargestellt wird.

b) Portfolioentwicklung 2005–2018

Regionale Entwicklung des Governance-Portfolios. Abbildung 5 zeigt die Entwicklung des Governance-

Portfolios der GIZ nach Auftragswert je Bereich unter Berücksichtigung der PD/GG-2-Kennung. Danach ist das

Portfolio im vergangenen Jahrzehnt stetig gewachsen. Seit 2008 hat sich die Anzahl der Vorhaben, in denen

partizipative Entwicklung beziehungsweise gute Regierungsführung als Hauptziel verankert ist, um 65 Prozent

erhöht. Das gesamte Governance-relevante Auftragsvolumen hat sich mehr als verdreifacht.13 Mit rund 41 Pro-

zent (2017: 44 %; 2016: 41 %) des Governance-Portfolios im gemeinnützigen Geschäftsbereich (GnB) entfällt

ein wesentlicher Teil des heutigen Auftragsvolumens auf das operative Geschäft in der Region EMZ, gefolgt

13 Die Vergabe der Governance-relevanten Kennungen wurde im Jahr 2000 eingeführt; bis etwa 2005 erfolgte die Vergabe lediglich lückenhaft, sodass die Datenlage keine

weitergehenden Analysen für diesen Zeitraum erlaubt.

28

von Afrika mit 32 Prozent (2017: 30 %; 2016: 35 %). Anfang der 2000-er Jahre war ein Großteil des Gover-

nance-relevanten Auftragsvolumens noch den Abteilungen Lateinamerika und Karibik zuzurechnen. Bis zum

Jahr 2010 hat sich das Governance-Portfolio zunächst in den Bereich Afrika und seit dem Jahr 2013 zuneh-

mend in den Bereich EMZ verschoben.

Abbildung 5: Entwicklung des Governance-Portfolios (nach Auftragswert je Bereich)

Die relative Bedeutung des Governance-Portfolios in den regionalen Portfolios hat sich seit dem Jahr 2000

sukzessive erhöht. Eine Ausnahme stellt hier die Region Lateinamerika und Karibik dar. Hier entfielen in den

2000-er Jahren bis zu 45 Prozent des Regionalportfolios auf Governance-Interventionen. Seitdem ist hier ein

relativer Rückgang zu beobachten (siehe Abbildung 6).

'-

200.000.000

400.000.000

600.000.000

800.000.000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Auftra

gsw

ert

in E

UR

Governance-Portfolio der GIZ wächst stetig

Afrika Asien Lateinamerika, Karibik (LAK)

Europa, Mittelmeer, Zentralasien (EMZ) Sektor-, Globalvorhaben (GloBe) International Services (InS)

0%

13%

25%

38%

50%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Govern

ance-A

nte

il am

Port

folio

(n

ach A

uftra

gsw

ert

)

Relativer Zuwachs von Governance im EMZ-Portfolio und Rückgang in Lateinamerika, Karibik

Afrika Asien Lateinamerika, Karibik (LAK)

Europa, Mittelmeer, Zentralasien (EMZ) Sektor-, Globalvorhaben (GloBe) Governance-Anteil

Abbildung 6: Relativer Anteil von Governance je Region (nach Auftragswert)

29

Auftraggeberstruktur des Governance-Portfolios. Der wesentliche Teil der identifizierten Governance-Vor-

haben der GIZ (PD/GG-2) wird nach wie vor durch das BMZ finanziert (siehe Abbildung 7). Es wird jedoch

deutlich, dass andere Ministerien hier ebenfalls zunehmend als Auftraggeber aktiv werden. Infolgedessen hat

der Anteil des BMZ am Governance-relevanten Portfolio der GIZ in den vergangenen zehn Jahren stetig abge-

nommen (um 14 Prozentpunkte – von 97 % im Jahr 2008 auf 83 % im Jahr 2018). Das Auswärtige Amt ist ak-

tuell der zweitgrößte Auftraggeber der GIZ im Governance-Bereich.

Abbildung 7: Entwicklung von Governance-Finanzierung nach Auftraggebern

Wie Abbildung 8 zeigt, wird der weitaus größte Teil (77 % im Jahr 2018) aller Governance-relevanten Vorha-

ben aus dem TZ-Titel finanziert. Weitere Titel, die in den letzten Jahren zunehmend ins Gewicht fallen, sind

„Friedenserhaltende Maßnahmen“ sowie die Sonderinitiativen des BMZ „Stabilisierung/Entwicklung Nordafrika

und Nahost (MENA)“ und „Fluchtursachen bekämpfen; Flüchtlinge reintegrieren“.14 Eine stärkere Verortung

von Governance-Ansätzen im Bereich der Übergangshilfe in den vergangenen fünf Jahren lässt sich hingegen

nicht nachweisen.

Abbildung 8: Entwicklung von Governance-Finanzierung nach Titeln

14 Knapp zehn Prozent aller Governance-relevanten Vorhaben und rund 16 Prozent des Governance-relevanten Auftragsvolumens.

0%

25%

50%

75%

100%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Auftra

ggeber-

Ante

il am

Govern

ance-A

uft

ragsvolu

men

Auftraggeberstruktur von Governance-Beratung verändert sich zunehmend

BMZ AA DöAG Sonstige

77% im Jahr 2018

11% im Jahr 2018

5% im Jahr 2018

7% im Jahr 2018

Finanzierung aus dem TZ-Titel ist rückläufig

Bilaterale Technische Zusammenarbeit Friedenserhaltende Maßnahmen Sonderinitiativen, Übergangshilfe Sonstige Titel

30

Ferner hat sich der Anteil der Kofinanzierungen in Governance-Vorhaben innerhalb der letzten zehn Jahre an-

nähernd verdoppelt. Etwa 29 Prozent aller PD/GG-2-Vorhaben sind kofinanziert. In Abbildung 9 wird zudem

deutlich, dass der Anteil der Kofinanzierungen am gesamten Governance-Auftragsvolumen in den vergange-

nen zehn Jahren von 5 auf 25 Prozent gestiegen ist. Die meisten Kofinanzierungen wurden für Vorhaben mit

den sektoralen Zuordnungen „Zivile Friedensentwicklung“, „Krisenprävention und Konfliktlösung“, „Dezentrali-

sierung“ und „Förderung des subnationalen Gebietskörpers“ sowie „Friedensstärkung nach Konflikten“ abge-

schlossen.

Abbildung 9: Kofinanzierung in Governance-Vorhaben

Arbeiten in fragilen Kontexten. Die Vorhaben der GIZ werden zunehmend in Kontexten umgesetzt, die durch

strukturelle Fragilität, Gewalt und Konflikte geprägt sind. Dementsprechend wurde im Jahr 2018 mehr als die

Hälfte des Governance-Auftragsvolumens in Partnerländern mit hohem Risikopotenzial für die Lieferfähigkeit

der GIZ durchgeführt (siehe Abbildung 10)15. Das Arbeiten in einem fragilen und volatilen Umfeld ist besonders

charakteristisch für das EMZ-Portfolio. Etwa 80 Prozent des Governance-Auftragsvolumens (56 % aller Gover-

nance-relevanten Vorhaben) im Bereich EMZ operierten im Jahr 2018 in fragilen Ländern.

Abbildung 10: Governance-Vorhaben in fragilen Kontexten

15 Die Kategorisierung basiert auf einer Auswertung der Krisenkataloge verschiedener Akteure (Reise-und Teilreisewarnungen sowie Krisenstufen des AA, Krisenfrühwarnung

des BMZ, Länderrisiko von IHSConnect).

15%

29%

5%

25%

85%

71%

95%

75%

0%

25%

50%

75%

100%

2008 (n) 2018 (n) 2008 (€) 2018 (€)

Ante

il am

Govern

ance-A

uft

ragsvolu

me

n

Kofinanzierungen im Governance-Bereich nehmen zu

Kofinanzierung keine Kofinanzierung

24%29%

65%

80%

31%

53%

40%

17%

8%

13%

52%

29%

36%

54%

27%

7%17% 17%

0%

25%

50%

75%

100%

Afrika Asien Lateinamerika,Karibik

Europa, Mittelmeer,Zentralasien

Sektor-,Globalvorhaben

Gesamt

Ante

il am

Govern

ance-A

uft

ragsvolu

me

n

Governance-Beratung im Jahr 2018 fand mehrheitlich in fragilen Kontexten statt

Hohes Risiko Erhöhtes Risiko Geringes Risiko

31

Thematische Entwicklung des Governance-Portfolios. Diese Entwicklung spiegelt sich ebenfalls in den

sektoralen Themen der Vorhaben im gemeinnützigen Geschäftsbereich wider (siehe Abbildung 11). Die GIZ,

und hier insbesondere die Bereiche „Sektor- und Globalvorhaben“ (GloBe) und EMZ, operiert seit 2009/2010

im Bereich der zivilen Friedensentwicklung, Krisenprävention und Konfliktlösung. Hingegen sind Vorhaben in

klassischen Governance-Kernthemen wie Politik und Verwaltung im öffentlichen Sektor, Verwaltung der öffent-

lichen Finanzen, Entwicklung von Recht und Gerichtswesen sowie Demokratische Teilhabe und Zivilgesell-

schaft, in denen die GIZ bis vor zehn Jahren noch überwiegend tätig war, zurückgegangen.16 Davon ausge-

nommen sind Aktivitäten auf dem Gebiet der Dezentralisierung und Förderung subnationaler Gebietskörper-

schaften, die in den vergangenen Jahren ebenfalls stetig zunahmen. Sie machen rund elf Prozent aller Gover-

nance-Vorhaben aus.

Abbildung 11: Sektorale Entwicklung von Governance-Themen

Wie in Abbildung 12 ersichtlich, engagiert sich insbesondere das Auswärtige Amt zunehmend in friedensför-

dernden Maßnahmen (mit PD/GG-Kennung-2) der GIZ. Infolgedessen hat sich der Anteil am betreffenden Auf-

tragsvolumen seit 2012 verdreifacht. Der Anstieg ist vor allem durch den steigenden Auftragswert einzelner

Vorhaben bedingt. Während das BMZ 2012 noch dreimal so viele Vorhaben beauftragte wie das AA, ist der

Anteil beider Auftraggeber am Auftragsvolumen heute etwa gleich hoch.

Abbildung 12: Entwicklung des AA-Anteils an friedensfördernden Vorhaben

16 Rund ein Drittel aller Governance-relevanten Vorhaben und des Governance-relevanten Auftragsvolumens. Zudem war der Deutsche Entwicklungsdienst (DED), bevor er

mit der GTZ und InWEnt zur GIZ fusioniert wurde, überwiegend in der Förderung der Zivilgesellschaft tätig.

0%

25%

50%

75%

100%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Ante

il am

Govern

ance-A

uft

ragsvolu

me

n

Friedensfördernde Maßnahmen und Local Governance als Wachstumsthemen

Sonstige Themen Korruptionsbekämpfung RechtsstaatlichkeitMenschenrechte Demokratische Teilhabe und Zivilgesellschaft Good Financial GovernanceSektor-Governance Politik und Verwaltung im öffentlichen Sektor Local GovernanceFriedensentwicklung und Stabilisierung

'-

50.000.000

100.000.000

150.000.000

200.000.000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

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ggebera

nte

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Maß

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Auftra

gsw

ert

in E

UR

)

AA-Anteil am Auftragsvolumen friedensfördernder Maßnahmen nimmt zu

BMZ AA Sonstige Auftraggeber

32

Entwicklung von Sektor-Governance. Ein weiterer Untersuchungsgegenstand der USE Governance war die

Frage, inwieweit Governance-Kernthemen auch in anderen Sektoren Eingang gefunden haben.17 Die Betrach-

tung der Vorhaben mit PD/GG2-Kennung allein liefert hierfür nicht die notwendige Grundgesamtheit, da ein

wesentlicher Bestandteil des Portfolios klassischen Governance-Themen zuzuordnen ist. Sektor-Governance

hingegen kann Governance-Ansätze erwartungsgemäß auch in Form von Nebenzielen berücksichtigen. Eine

differenziertere Betrachtung entsprechend der sektoralen Zuordnung18 und ungeachtet der PD/GG-Kennungen

(siehe Abbildung 13) verdeutlicht, dass sowohl Governance-Kernthemen als auch die sektorale Governance-

Beratung stetig zugenommen haben. Insgesamt ergibt sich daraus ein Governance-relevantes Portfolio von

rund 50 Prozent im Jahr 2018 (29 Prozent Governance und 20 Prozent Sektor-Governance).

Eine Aufschlüsselung dieser (Sektor-)Governance-Themen nach PD/GG-Kennung lässt zudem darauf schlie-

ßen, dass Governance-Beratung in anderen Sektoren zunehmend als Nebenziel avisiert werden. Der Anteil

der Vorhaben, in denen partizipative Entwicklung beziehungsweise gute Regierungsführung Hauptziel ist und

die in anderen Sektoren, also über die klassischen Governance-Themen hinaus, operieren, stagniert hingegen

(siehe Abbildung 13). Sektoren, in denen Governance-Kernthemen insbesondere Berücksichtigung finden, sind

der Umwelt-, der Wirtschafts- und Handel-, der Wasser- und der Energiesektor. Der Darstellung in Abbildung

14 lässt sich allerdings auch entnehmen, dass eine Vergabe der PD/GG-Kennung oftmals fehlerhaft erfolgt.

Abbildung 14: Entwicklung von Sektor-Governance

17 Zur Beantwortung dieser Frage werden die gemäß PD/GG2-Kennung zwingend erfassten Sektoren (CRS-Codes) als klassische Governance-Themen behandelt, darunter

„Politik und Verwaltung in Bezug auf den öffentlichen Sektor“, „Dezentralisierung und Förderung subnationaler Gebietskörper“, „Demokratische Teilhabe und Zivilgesell-

schaft“, „Entwicklung von Recht und Gerichtswesen“, „Verwaltung der öffentlichen Finanzen“ sowie „Menschenrechte“. Weitere Themen, die mit dem Governance-Leistungs-

angebot verknüpft sind, sind „Zivile Friedensentwicklung, Krisenprävention und Konfliktlösung“ sowie „Friedensstärkung nach Konflikten“.

18 Identifizierung von Governance- und Sektor-Governance-Portfolio entsprechend der Sekor-Codes für verantwortliche Unternehmensführung (CSR-Codes) und schrittweise

unter Berücksichtigung der BMZ-Schwerpunkte und der fachlichen Zuordnung.

0%

8%

16%

24%

32%

40%

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400.000.000

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (Se

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Governance-Beratung findet auch zunehmend in Sektoren statt

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Governance-Beratung findet auch zunehmend in Sektoren statt

Governance Sektor-Governance Andere Sektoren Anteil Governance Anteil Sektor-Governance

Abbildung 13: Entwicklung des (Sektor-)Governance-Portfolios nach Auftragswert und PD/GG-Kennungen

33

Eine Darstellung des Governance-Portfolios nach den Handlungsfeldern des BMZ ist nicht möglich, da für ei-

nen Großteil des Governance-Portfolios Produktbezeichnungen fehlen.

c) Entwicklung der Beratungsansätze

Die ersten projektbasierten Beratungsansätze im Bereich „Governance“ — die EZ-Management-Vorhaben —

waren rein technisch und organisatorisch ausgerichtet. Im Mittelpunkt standen die Einführung von Informa-

tions- und Monitoring-Systemen sowie die Trägerförderung durch Organisationsberatung und durch Aus- und

Fortbildung von Partnerfachkräften. Das Kernziel der nächsten Vorhaben-Generation — der Projekte der volks-

wirtschaftlichen Regierungsberatung — war „die nachhaltige Stärkung staatlicher Institutionen, insbesondere

der Exekutive, in den Bereichen Analyse, Planung, Konzipierung, Steuerung und Koordination der allgemeinen

Wirtschafts- und Sozialpolitik“ (BMZ, 11/1990). Die wesentlichen Beratungsleistungen waren Fach- und Politik-

beratung, die Entwicklung von Instrumenten zur Wirtschaftsanalyse und -prognose, die Organisationsentwick-

lung sowie die Aus- und Fortbildung von Partnerfachkräften. Die Beratung sollte „hochrangig“ sein, sich also

direkt an hochrangige politische Entscheidungsträger wenden. Zudem sollte sie durch hochkompetente Fach-

berater erfolgen. Eine Besonderheit dieser Projekte in Lateinamerika – später auch in Afrika und Asien – lag

darin, dass sie im Rahmen tiefgreifender Strukturanpassungsprogramme (SAP) und somit in einem Span-

nungsverhältnis zu den Interessen multilateraler Organisationen, insbesondere der Weltbank, durchgeführt

wurden.

Die 1986 durchgeführte BMZ-Inspektion volkswirtschaftlicher Regierungsberatungsprojekte in Afrika hat aller-

dings — wie bereits weiter oben diskutiert — bemängelt, dass das Potenzial dieser Vorhaben nicht ausge-

schöpft wird (GTZ, 03/1990). Deshalb hat sie vorgeschlagen, ein „Sektorkonzept Regierungsberatung“ auszu-

arbeiten. 1989 haben BMZ (Referat 230) und GTZ (Abteilung 401) vereinbart, ein solches Sektorkonzept zu

formulieren (GTZ, 03/1990), wobei kurze Zeit danach von einem „Sektorkonzept Politikberatung“ die Rede war,

da in der Politikberatung das größte, noch nicht ausgeschöpfte Potenzial gesehen wurde. Die Umbenennung

des Sektorkonzepts („Politikberatung“ statt „Regierungsberatung“) hat zwei Begriffe in den Mittelpunkt der Dis-

kussion gerückt, die für die Governance-Beratung bis heute zentral sind: „politisch-institutionelle Rahmenbedin-

gungen“ und „TZ-Politikberatung“. Die Aufgabe, ein Sektorkonzept Politikberatung zu formulieren, erwies sich

jedoch als hoch kompliziert, da grundsätzliche Fragen nicht geklärt werden konnten. Insbesondere war nicht

klar, was ein solches Sektorkonzept für die Arbeit der deutschen TZ bedeuten würde, von der Rollenabgren-

zung zu den politischen Stiftungen ganz zu schweigen. Auch die Ergebnisse des Sektorvorhabens „Identifizie-

rung des Bedarfs für bilaterale TZ, insbesondere auf dem Gebiet der Regierungsberatung im Zusammenhang

mit Strukturanpassungsmaßnahmen“, das von der GTZ-Abteilung 401 im Zeitraum 1989-1990 durchgeführt

wurde, half hier nicht weiter. Lange Zeit stockte die Arbeit am neuen Sektorkonzept; ein vom BMZ und GTZ

diskutierter Entwurf wurde nie formalisiert.

1995 hat das BMZ eine Serienevaluierung von acht Regierungsberatungsvorhaben in Auftrag gegeben: Bur-

kina Faso, Mauretanien, Sambia, Swasiland, Guatemala, Nicaragua, Vietnam und Laos. Anschließend beauf-

tragte das Ministerium eine Querschnittsauswertung der acht Evaluierungsberichte, wobei laut Vorbespre-

chungsprotokoll vom 09.06.1995 zusätzlich der Evaluierungsbericht zum Vorhaben „Unterstützung des Ausbil-

dungszentrums der staatlichen Planungskommission Chinas“ aus dem Jahr 1993 einbezogen wurde. Laut Vor-

besprechungsprotokoll sollten die Serienevaluierung und insbesondere die Querschnittsauswertung die inter-

nationalen Umbrüche zu Beginn der 1990-er Jahre und die verstärkte Berücksichtigung der internen politischen

Rahmenbedingungen in der deutschen EZ explizit herausarbeiten. In der Querschnittsauswertung wurden da-

her auch zahlreiche Überlegungen und Vorschläge formuliert, die für die Erarbeitung eines „Sektorkonzepts

Politikberatung“ genutzt werden sollten (BMZ, 08/1996). Doch dazu kam es wiederum nicht. Formale Gründe

dafür sind in der Besprechung zur Auswertung des Querschnittsberichts“ (siehe BMZ-Protokoll von

05.06.1996) kontrovers diskutiert worden. Tatsächlich stand dahinter aber eine grundsätzliche Unsicherheit,

die bis heute nicht ausgeräumt werden konnte: Was heißt Politikberatung in der deutschen TZ, und welche Im-

plikation hat das für die Steuerungs- und Durchführungsorganisationen?

34

Wie bereits in der Analyse der Portfolioentwicklung dargestellt wurde, hat die von den Positivmaßnahmen aus-

gehende Portfolioentwicklung zu einer sektoralen Ausdifferenzierung der Governance-Beratungsansätze ge-

führt. Positiv daran war, dass dadurch eine fachliche und methodische Spezialisierung und Weiterentwicklung

erfolgen konnte, die zu einer deutlichen Professionalisierung der Governance-Beratungsansätze in den jeweili-

gen Sektoren geführt hat. Allerdings ging dadurch die Ganzheitlichkeit der Beratung verloren. Als Governance-

Beratung wurde künftig jene Beratung verstanden, die in Sektoren stattfindet, die qua Definition zu den Gover-

nance-Sektoren gezählt wurden. Das hat die Motivation, einen übergeordneten methodischen und fachlichen

Orientierungsrahmen für Governance-Beratung zu entwickeln, gedämpft. Wichtige Fragen für die Governance-

Beratung blieben ungeklärt. Dazu gehört zum einen die Frage, welche Rolle die Politikberatung in der deutsche

TZ spielen sollte.

Mit dieser Frage hat sich die damalige GTZ intensiv befasst. Beispielsweise hat die Arbeitsgruppe „Strategien

der Politikberatung“ des Fachverbundes „Reform von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft“ 1999 eine Umfrage

durchgeführt, um die Erfahrungen von 14 Projekten in neu lateinamerikanischen Ländern im Bereich der Poli-

tikberatung zu erheben (GTZ, 11/99). Die wichtigsten Erkenntnisse haben auch für die Gegenwart Gültigkeit:

Die Schwerpunkte der Politikberatung konzentrieren sich auf die staatlichen Akteure der öffentlichen Verwal-

tung; nur in seltenen Fällen bearbeitet Politikberatung Fragen der Beziehung zwischen staatlichen und nicht-

staatlichen Akteuren im Politikprozess; Veränderungswille, Professionalität und Dialogbereitschaft sind güns-

tige Voraussetzungen für Politikberatung; die Berater*innen sind mehrheitlich autodidaktische Einzelkünstler,

die auf eigene Erfahrung und private Fachliteratur zurückgreifen; Politikberatung bestehe zu einem erheblichen

Teil aus fachlich-technischer Beratung; eine Abgrenzung zwischen Politikberatung im engeren Sinne und

Fachberatung ist kaum erkennbar. Zu ähnlichen Ergebnissen kam die „Auswertung der Beratungserfahrungen

im Bereich ‚Politikberatung‘ zu Dezentralisierung und Kommunalentwicklung der GTZ in TZ-Vorhaben“, die im

Auftrag der GTZ vom Lehrstuhl Internationale Politik der Universität Potsdam durchgeführt wurde (GTZ,

07/2000). Nach einigen isolierten Versuchen der Operationalisierung und der Entwicklung entsprechender

Fortbildungskonzepte für die GTZ19 ist das Thema in den Schubladen verschwunden, auch wenn es in der

Governance- und Sektor-Governance-Beratung immer latent präsent war.20

Zum anderen zählt dazu die Frage, wie das Konzept der „politisch-institutionellen Rahmenbedingungen“ opera-

tionalisiert werden soll. In der Blütezeit der „politischen TZ“ und der „fünf BMZ-Kriterien“ sollten diese so etwas

wie die gemeinsame Wirkungsebene aller Governance-Beratungsansätze bilden. Wie das Literaturverzeichnis

unter der Rubrik „Sonstige ausgewertete Dokumente und Evaluierung“ verdeutlicht, hat die GTZ enorme An-

strengungen unternommen, um das Konzept der politisch-institutionellen Rahmenbedingungen zu klären und

zu operationalisieren, ohne dass diese mit dem BMZ formal vereinbart werden konnten. Auch das von der

GTZ-Abteilung 42 Anfang der 2000er-Jahre durchgeführte Sektorvorhaben „Förderung politisch-institutioneller

Rahmenbedingungen in der deutschen EZ“ hat zwar wichtige Instrumente für die Professionalisierung diesbe-

züglicher Beratung entwickelt (z.B. das Governance-Questionnaire – ein Instrument zur Analyse von politi-

schen Rahmenbedingungen). Deren offizielle Einführung scheiterte aber entweder am Veto anderer Ministe-

rien oder am nunmehr fehlenden Interesse wichtiger Entscheidungsträger im BMZ.

Die im Rahmen der USE Governance durchgeführte Evaluierungssynthese und die Fallstudien zeigen, dass

die oben angesprochenen Probleme weiter bestehen. Das wird im Abschnitt 3.3.b) vertieft dargestellt. So blei-

ben die obigen Fragen bis heute unbeantwortet. Auch das von der GIZ-Abteilung 42 im Jahr 2013 ausgearbei-

tete Transformationskonzept (GTZ, 04/2013) geht auf diese Fragen nicht ein, obwohl es die Rahmenbedingun-

gen für und das Verständnis von Governance-Beratung hervorragend darstellt. So ist die gemeinsame Klam-

mer aller Governance-Beratungsvorhaben immer weiter aus dem Blickfeld geraten. Mit den entsprechenden

19 Noch 2007 und 2008 hat der Verfasser im Auftrag der GIZ-Landesdirektoren Mittelamerikas Gespräche mit dem Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) und dem

Beratungsunternehmen denkmodell geführt, um ein Fortbildungskonzept „Politikberatung“ für die Auftragsverantwortlichen Mittelamerikas zu formulieren. Daraus sind eine

Reihe von Vorschlägen ausgearbeitet worden (siehe DIE, 05/2008; GTZ, 11/2007; GTZ, 2008).

20 Siehe beispielsweise GTZ (06/2000)

35

Folgen: Es fehlen der bereits angesprochene fachliche und methodische Orientierungsrahmen für die Gover-

nance-Beratung, eine allgemein gültige Vorstellung zu ihrer Wirkungsebene sowie eine fundierte Grundlage für

ihre weitere Professionalisierung. Zudem herrscht in der GIZ die Vorstellung, dass fast jede Beratung irgend-

wie mit Governance-Beratung zu tun hat. Diese gewisse Beliebigkeit äußert sich unter anderem darin, dass die

PD/GG-Kennungen undifferenziert und inflationär vergeben werden. Wie im nächsten Abschnitt dargestellt

wird, bestätigen die Ergebnisse der Evaluierungssynthese und der Fallstudien, die im Rahmen der USE Gover-

nance durchgeführt wurden, dass die genannten Fragen auch heute noch nicht ausreichend geklärt sind. Wa-

rum ist das so? Die Frage ist berechtigt, jedoch nicht einfach zu beantworten. Wie in Anhang 2 dargestellt wird,

ist TZ-Politikberatung an viele Voraussetzungen gebunden. Möglicherweise liegt die Antwort auf diese Frage

darin, dass die Akteure auf der deutschen Seite die damit verbundenen Risiken gescheut haben und sich im-

mer wieder in die „Komfortzone“ der Fachberatung zurückgezogen haben.

3.2 Wie erfolgreich sind Governance-Vorhaben?

a) Relevanz

Die Relevanz beschreibt, inwieweit die Ziele und die Konzeption der Vorhaben mit den Zielen und Politiken der

Partner, dem Bedarf der Zielgruppen, den globalen Entwicklungsagenden und der entwicklungspolitischen

Grundausrichtung der Bundesregierung übereinstimmen. Ferner geht es hierbei um die Angemessenheit des

Zielsystems (Wirkungslogik) und um die Anpassungsfähigkeit der Vorhaben an sich verändernde Rahmenbe-

dingungen. Da eine besondere Anforderung an Governance-Vorhaben darin besteht, die Voraussetzungen für

eine effektivere EZ zu schaffen, wurde bei diesem Aspekt der Evaluierung auch nach den Synergien zwischen

den Governance-Vorhaben selbst sowie zwischen diesen und anderen Vorhaben der deutschen EZ gefragt

(siehe Abschnitt 3.3.c).

Alle im Rahmen der USE ausgewerteten Evaluierungsberichte und die Fallstudien bescheinigen den Gover-

nance-Vorhaben insgesamt eine hohe Relevanz. Sie setzten an relevanten Reformstrategien und -prozessen

der jeweiligen Partner an. Dies sind entweder allgemeine Entwicklungsstrategien, die Governance-Themen

prominent behandeln, oder Reformstrategien für einzelne Governance-Politikfelder (zum Beispiel Korruptions-

bekämpfung, Dezentralisierung). Auch in den Fällen, in denen ausformulierte allgemeine oder spezifische Stra-

tegien (zeitweise) nicht vorlagen, gelang es den Governance-Vorhaben, relevante Themen und Prioritäten der

Partner aufzugreifen. Und nicht selten wurden Prozesse in Gang gesetzt, die zur Klärung offener Strategiefra-

gen auf Partnerseite führten. Alle Vorhaben strebten zudem definitionsgemäß an, ein Kernproblem der (aller-

dings oft unbestimmten) Zielgruppen zu lösen. Auch standen fast alle Vorhaben in Einklang mit internationalen

Strategien oder Agenden. Dazu zählen insbesondere die Millenniumserklärung, die Agenda 2030, EU-Strate-

gien, regionale Strategien und Weltbank-Standards. Im Sektor Local Governance scheinen internationale

Agenden allerdings eine geringere Rolle zu spielen, sie werden nur in der Hälfte der Fälle genannt, die in die

Evaluierungssynthese einbezogen wurden. Governance-Vorhaben stehen laut der Evaluierungsberichte auch

im Einklang mit der entwicklungspolitischen Grundausrichtung der Bundesregierung (Sektorkonzepte, Länder-

strategien). Die Fallstudien bescheinigen den Governance-Vorhaben zudem eine hohe Anpassungsfähigkeit

an sich verändernde Rahmenbedingungen, wobei – wie weiter unten ausgeführt wird – die mit der Anpassung

einhergehenden Probleme in den Berichten nicht thematisiert werden.

Die USE Governance hat die Erkenntnisse aus anderen deutschen und internationalen Evaluierungen bestä-

tigt, dass die Bewertung der Relevanz im Rahmen von Projektevaluierungen an den obigen Kriterien oft rein

formal anknüpft; die Begründungen bleiben in der Regel sehr allgemein und sind zum Teil wenig stichhaltig. Es

ist daher wenig überraschend, dass die Relevanz laut Evaluierungssynthese mit einer Note von 2,0 im Schnitt

sehr hoch bewertet wird. Sie erhält insgesamt und in der Regel auch in jeder einzelnen Evaluierung die

höchste Bewertung aller DAC-Kriterien.

36

Wie auch andere Evaluierungen hat die USE Governance allerdings einige Probleme identifiziert, die die gute

Bewertung der Relevanz zum Teil hinterfragen. Dazu gehören insbesondere folgende Aspekte:

• Das formale Ansetzen an politischen Strategien der Partner stellt nicht sicher, dass es auch einen tat-

sächlichen politischen Willen gibt, programmatisch formulierte Reformen tatsächlich umzusetzen. Zu-

dem müssen die relevanten Akteure hierfür über die politische Durchsetzungsfähigkeit verfügen. Kon-

kurrierende Ziele, Interessengegensätze, Reformblockaden und hidden agendas kommen erst in der

politischen Praxis entscheidend zum Tragen. Wie zahlreiche deutsche und internationale Evaluierun-

gen und Studien, aber auch die Fallstudien und die Evaluierungssynthese zeigen, sind der politische

Wille und die politische Durchsetzungsfähigkeit der relevanten lokalen Akteure auf der Partnerseite ein

entscheidenden Erfolgsfaktor jeglicher Governance-Intervention, die politische Reformen oder Trans-

formationen unterstützt.

• Der Bezug auf internationale Agenden sagt nichts darüber aus, ob die von den Agenden vorgegebe-

nen Themen auch Prioritäten der Partner darstellen. Wenn das nicht der Fall ist, besteht dafür auf

Partnerseite auch keine Ownership.

• Die Bewertung der Relevanz berücksichtigt die Dynamik der Durchführung nicht. Sie setzt an der Re-

levanz der Governance-Vorhaben an, wie sie in der anfänglichen Planung definiert wird; sie geht aber

nicht darauf ein, ob und wie die ursprüngliche Projektkonzeption und die darauf basierende Durchfüh-

rung im Laufe der Implementierung an sich verändernde Rahmenbedingungen angepasst wurden.21

b) Wirkungen

In dieser Kategorie werden die Befunde zur Effektivität und zu den übergeordneten entwicklungspolitischen

Wirkungen (Impact) zusammengefasst. Effektivität bezieht sich auf das Ausmaß, in dem die Ziele der Maß-

nahme auf Outcome-Ebene erreicht werden bzw. dies erwartet werden kann. Entsprechend bezieht sich Im-

pact auf das Ausmaß, in dem positive und negative übergeordnete entwicklungspolitische Wirkungen als di-

rekte oder indirekte, intendierte oder nicht-intendierte Folge der Intervention eingetreten sind bzw. erwartet

werden können.

Effektivität. Laut Evaluierungssynthese bewerten mehr als 70 Prozent der untersuchten Berichte die Effektivi-

tät der Governance-Vorhaben mit der Note 2,0 oder besser. Die Bewertungsunterschiede nach Governance-

Sektoren sind vernachlässigbar, auch wenn Vorhaben im Sektor Economic Governance im Schnitt merklich

schlechter bewertet werden als Vorhaben in den anderen Governance-Sektoren. Die Evaluierungssynthese

zeigt auch, dass Wirkungen überwiegend bei der Steigerung der Leistungsfähigkeit staatlicher Institutionen er-

zielt werden. Im Großen und Ganzen bestätigen die Fallstudien diesen Befund, der bereits bei der Diskussion

der ToC im Abschnitt 2.2 thematisiert wurde. Die Fallstudie Peru zeigt, wie die Governance-Vorhaben durch

die Einführung von ergebnisorientierter Haushaltsplanung, durch Anreizprogramme sowie lokale Verände-

rungsprojekte zu bürger*innenorientierter Verwaltung und Wasserversorgung beitragen und die Leistungsfähig-

keit, Transparenz und Rechenschaftslegung staatlicher Institutionen erhöhen. Auch in Südafrika werden der

Fallstudie zufolge die meisten Wirkungen bei der Steigerung der Leistungsfähigkeit des Staates erzielt, insbe-

sondere über die Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements und des Beschaffungswesens. Durch

diese Entwicklungen verbesserten sich auch das Management und die Messung von Leistungen im öffentli-

chen Dienst. Die Fallstudie Afghanistan stellt dar, wie Beamte durch die Governance-Vorhaben Regional

Capacity Development (RCD) und Rule of Law (RoL) Kompetenzen entwickelten, um effizientere Leistungen

zu erbringen. Auch die Fallstudie Vietnam macht klar, dass die Governance-Wirkungen des Länderportfolios

überwiegend auf die Leistungsfähigkeit des Staates und die Politikkohärenz wirken. Signifikante Veränderun-

gen zeigten sich bei der Stärkung des evidenzbasierten Gesetzgebungsprozesses und dessen Kohärenz durch

21 Bis vor kurzem floss die Anpassung der Projektkonzeption und -strategie an sich verändernden Rahmenbedingungen nicht in die Relevanz-Bewertung der Projektevaluie-

rungen der GIZ ein. Dies wird sich aber ändern, da diese Bewertungsdimension im Rahmen der GIZ-Evaluierungsreform von 2017 eingeführt wurde. Ferner wird das BMZ

die Anpassungs-Dimension mit der Überarbeitung der Leitlinien für die Bewertung der DAC-Kriterien bei Evaluierungen für die gesamte deutsche EZ verbindlich einführen.

Dennoch bleibt das Problem der „formalen“ versus der „substanziellen“ Anwendung der Bewertungsdimensionen bestehen.

37

Politik- und Sozialfolgenabschätzung, bei der Verbesserung der regionalen Kooperation und Koordination in

der Klima- und Umweltpolitik im Mekong-Delta, bei der Etablierung effizienterer und effektiverer Planungs- und

Haushaltsprozesse und bei der Verbesserung des Monitorings für die Umsetzung der Strategie für Grünes

Wachstum (VGGS) und der UN-Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals, SDGs). Die Vorhaben

waren immer dort am wirksamsten, wo sie auf technische Aspekte der Verwaltung abzielten und wo sie perso-

nelle und institutionelle Kapazitäten im Bereich der Anwendung neuer Verfahren und Instrumente aufbauten.

Worauf ist die Tatsache zurückzuführen, dass die Wirkungen vor allem hinsichtlich der Stärkung der Leistungs-

fähigkeit des Staates erzielt werden? Weder in der Evaluierungssynthese noch in den Fallstudien-Berichten

und der Fallstudien-Synthese finden sich klare Antworten auf diese Frage. Die USE Governance hat aber ins-

gesamt einige Hinweise hierfür identifiziert. Erstens zeigte die Diskussion der ToC im Abschnitt 2.2, dass

Governance-Vorhaben es nicht schaffen, in anderen Politikarenen aktiv zu werden, insbesondere in jenen, die

eine Involvierung von ZGO und PWO und die Förderung von Politiknetzwerken implizieren würden. Ob das auf

Planungsdefizite — bedingt beispielsweise durch ein enges Governance-Konzept — zurückgeführt werden

kann, lässt sich aus den Berichten nicht beantworten. Hinzu kommt, dass die Governance-Vorhaben schwer-

punktmäßig Beratungsleistungen im Bereich der Fach- und Organisationsberatung sowie des Human Capacity

Development (HCD) erbringen. Der primäre und am unproblematischsten zu erreichende Abnehmer solcher

Beratungsleistungen sind staatliche Counterparts. Insgesamt scheint es als sei die Governance-Beratung in

den letzten Jahren immer „unpolitischer“ geworden. Möglicherweise ziehen sich Governance-Vorhaben als Re-

aktion auf die zunehmend komplexen und politischer werdenden Rahmenbedingungen in eine gewisse „Kom-

fortzone“ zurück, in der durchaus Wirkungen erzielt werden. Welche Potenziale dadurch nicht genutzt werden,

wird nicht weiter thematisiert.

Die Evaluierungssynthese und die Fallstudien zeigen auch, dass die tatsächlichen Wirkungen auf Effektivitäts-

Ebene sehr heterogen sind und häufig eher Outputs und kurzfristige Outcomes als langfristige Outcomes und

Impacts darstellen. Die Wirkungen werden vor allem bei der Stärkung individueller und institutioneller Kapazitä-

ten beschrieben und vor allem durch Human Capacity Development (HCD) und Organisationsberatung er-

reicht. Das bedeutet aber noch keine strukturelle Stärkung der Leistungsfähigkeit des Staates und ist insbeson-

dere dann von Nachteil, wenn die aufgebauten Kapazitäten durch hohe Personalfluktuation ständig verloren

gehen und immer wieder von Neuem aufgebaut werden müssen. Dabei zeigen die Fallstudien, dass die hohe

Personalfluktuation nicht nur in fragilen, sondern auch in relativ stabilen Kontexten (etwa Peru) ein ernstes

Problem ist. Durch HCD erzielte Wirkungen auf individueller Ebene zeigen sich vor allem im Sektor Economic

Governance, während im Sektor Local Governance institutionelle Effekte am häufigsten genannt werden. Im

Sektor Politik/Verwaltung werden Wirkungen auf politisch-administrativer Ebene beschrieben, etwa veränderte

politisch-administrative Verfahren oder umgesetzte Gesetzesinitiativen. Wirkungen im Sinne demokratischer

Partizipation und auf der Ebene der Zivilgesellschaft werden am häufigsten im Sektor Local Governance be-

schrieben. Grundsätzlich ist auch festzustellen, dass jedes Governance-Vorhaben Wirkungen auf Effektivitäts-

ebene fast ausschließlich innerhalb seines Sektors und zudem überwiegend im unmittelbarem Projektumfeld

erzielt. Übergreifende Wirkungen werden also nur selten erzielt beziehungsweise wird selten darüber berichtet.

Auch thematisiert nur ein kleiner Teil der Berichte bei der Beschreibung der Effektivität konkrete Wirkungen auf

die Kontextbedingungen der Zielgruppen, etwa auf die Einkommenssituation oder die wirtschaftlichen Rahmen-

bedingungen. Wenn solche Wirkungen beschrieben werden, dann ist das wiederum vorwiegend für den Sektor

Local Governance der Fall.

Ein weiteres Problem für die Effektivität der Maßnahmen stellt der Umgang mit nicht-intendierten positiven und

negativen Wirkungen dar. Laut Evaluierungssynthese berichtet lediglich etwa jedes fünfte Vorhaben über nicht-

intendierte negative Wirkungen. Und nur in einem Viertel dieser Fälle werden auch Reaktionen oder Gegen-

maßnahmen beschrieben. Nicht-intendierte negative Wirkungen können den Projekterfolg empfindlich beein-

flussen, auch wenn sie eine normale Folge politischer Reformprozesse sind. In diesen Prozessen gibt es im-

mer Gewinner und Verlierer, Verschiebungen von Macht- und Kompetenzstrukturen sowie Ungleichbehand-

lung und Benachteiligung. Diese Erscheinungen können wiederum den politischen Willen und die politische

38

Durchsetzungsfähigkeit relevanter Akteure negativ beeinflussen. In fragilen Kontexten sind die Folgen nicht-

intendierter negativer Wirkungen aufgrund der mangelnden Transparenz und Rechenschaftslegung in der Re-

gel noch gravierender als in anderen Kontexten. Nicht-intendierte positive Wirkungen werden in den Berichten

noch seltener erwähnt. Oft handelt es sich dabei um Wirkungen, die man in der Regel bei den intendierten Wir-

kungen vermutet hätte. Um nicht-intendierte Wirkungen zu erfassen, ist das Projektmanagement während der

gesamten Projektdauer gefragt. Evaluierungen können nicht-intendierte Wirkungen mit einem vertretbaren Auf-

wand nur dann erfassen, wenn diese von vornherein Teil der Projektkonzeption und eines wirkungsorientierten

Monitorings sind und wenn ihr Auftreten die Projektsteuerung beeinflusst.22

Impact. Da die von der GIZ durchgeführten Evaluierungen fast ausschließlich Zwischen- oder Schlussevaluie-

rungen sind, die vor dem Ende einer Förderphase durchgeführt werden, kann zum Zeitpunkt der entsprechen-

den Evaluierung für das Auftreten von Wirkungen auf Impact-Ebene nur eine Prognose gegeben werden. Auch

der Nachweis, inwieweit die prognostizierten Impacts auf das Vorhaben zurückzuführen sind, basiert in hohem

Maße auf mehr oder weniger begründeten Plausibilitätsüberlegungen. Und dennoch – oder gerade deswegen

– wird der Impact im Schnitt aller Berichte, die in die Evaluierungssynthese einbezogen wurden, mit einer Note

von 2,4 bewertet. Diese Note ist zwar deutlich schlechter als die Durchschnittsnote aller DAC-Kriterien, aber

immer noch relativ gut. Auch hier werden in fast der Hälfte der Fälle Wirkungen auf institutioneller Ebene be-

schrieben, die den Charakter von Outputs oder zumindest von kurzfristigen Outcomes haben. Möglicherweise

ist dies auf die Schwierigkeiten, Wirkungen nachzuweisen, zurückzuführen. Nahezu jeder fünfte Bericht weist

sogar Wirkungen auf individueller Ebene – etwa durch HCD erzeugt – als Impact aus. Im politischen Bereich

werden Impact-Wirkungen nicht häufiger beschrieben als bei der Beurteilung der Effektivität. Während es bei

der Effektivität aber eher um die Schaffung konkreter Strukturen und einzelner Gesetze geht, geht es beim Im-

pact tendenziell eher um Veränderung im politischen Prozess aufgrund neuer Verfahren. Gesellschaftliche Wir-

kungen, vor allem verbesserte demokratische Prozesse und bessere Partizipation der Zivilgesellschaft, werden

in den Evaluierungen deutlich häufiger auf Impact-Ebene als auf der Ebene der Effektivität beschrieben. Dies

gilt für alle Sektoren und ebenfalls häufig im Sektor Local Governance.

In den Fallstudien wurde nicht systematisch zwischen Effektivität und Impact unterschieden, sodass zu diesem

Punkt keine Aussage möglich ist. Allerdings zeigen die Fallstudien, dass die Wirkungen auf Impact-Ebene in

allen Ländern schwächer ausfallen als auf Outcome-Ebene. Dennoch ist nach Auffassung der Evaluator*innen

festzuhalten, dass die Governance-Vorhaben in bestimmten Zieldimensionen sehr nützliche Wirkungen erzie-

len. Dies gilt insbesondere für die Leistungsfähigkeit und Transparenz staatlicher Institutionen, die Politikkohä-

renz und Koordinierung verschiedener staatlicher Ebenen sowie den Zugang zu staatlichen Dienstleistungen.

In viel geringerem Maße können Governance-Vorhaben die Konfliktlösungsfähigkeit von Menschen und Orga-

nisationen stärken sowie die Rahmenbedingungen für Entwicklung und für den Erfolg von EZ-Vorhaben ver-

bessern. Der Einfluss auf politische Kontextfaktoren bleibt ebenfalls begrenzt.

Wirkungen und Good-Governance-Kriterien. Werden die beschriebenen Wirkungen den zurzeit geltenden

BMZ-Kriterien für Good Governance zugeordnet, zeigt sich wiederum, dass mit Abstand die stärksten Wirkun-

gen in der Regierungseffizienz erreicht wurden, und zwar sowohl im Hinblick auf Effektivität als auch im Hin-

blick auf Impact. Auf Impact-Ebene werden aber auch Wirkungen in der Armutsminderung beschrieben. Die

beschriebenen Wirkungen in Bezug auf die Gleichberechtigung der Geschlechter unterscheiden sich nicht

stark, unabhängig davon, ob sie auf Effektivitäts- oder auf Impact-Ebene beschrieben werden. Auf Effektivitäts-

Ebene werden sie aber bisweilen präziser gemessen und mit Indikatoren belegt.

Messprobleme. In einem Drittel der in die Evaluierungssynthese einbezogenen Evaluierungsberichte werden

Schwierigkeiten beim Messen der Effektivität von Governance-Vorhaben beschrieben. Dabei geht es um Män-

gel in den Messmethoden und in der Datenqualität. Insbesondere zwei Mängel stehen dabei im Vordergrund

(die auch die Impact-Messung betreffen):

22 Es wäre zu prüfen, inwieweit der seit 2017 in Kraft getretene GIZ Safeguards and Sender-Prozess dieses Problem ausreichend adressiert.

39

• Indikatoren: Die Entwicklung geeigneter Indikatoren für die Bewertung von Governance-Vorhaben

stellt offensichtlich nach wie vor eine große Herausforderung dar. Die von den Vorhaben definierten

Indikatoren werden nur selten unverändert zur Wirkungsmessung herangezogen, sondern im Rahmen

von Evaluierungen meist angepasst oder ergänzt. Zahlreiche Probleme treten für alle SMART-Krite-

rien (Indikatoren sollen „spezifisch, messbar, akzeptiert, realistisch und terminierbar“ sein) auf. Dies

betrifft vor allem mangelnde Präzision in der Formulierung, fehlende Baselines oder einen mangeln-

den Bezug zum Vorhaben und zu seinen Zielen. Zudem bilden die Indikatoren das Vorhaben oft nicht

vollständig ab. Sie messen lediglich die Wirkungen für bestimmte Teilbereiche oder Komponenten,

sodass andere – intendierte und nicht-intendierte – Wirkungen weder gemessen noch überprüft wer-

den. Schließlich messen einige Indikatoren eher Output oder Aktivitäten als tatsächliche Outcomes,

von Impacts ganz zu schweigen. Die beschriebenen Probleme treten in allen Governance-Sektoren

gleichermaßen auf. Beschrieben werden sie in 65 Prozent der Berichte im Sektor Politik/Verwaltung,

in 71 Prozent der Berichte im Sektor Local Governance und jeweils in 83 Prozent der Berichte in den

Sektoren Economic Governance und Frieden.

• Monitoring: Die vorhandenen Monitoring-Systeme sind sehr unterschiedlich ausgestaltet. Auch ihre

Pflegeintensität ist sehr unterschiedlich. Immerhin waren die Evaluierungsteams in 58 Prozent der

Vorhaben zufrieden mit den Monitoring-Systemen bzw. mit den Daten, die sie daraus für die Evaluie-

rung zur Verfügung stellen konnten. Andererseits bedeutet das im Umkehrschluss, dass 42 Prozent

der Monitoring-Systeme nicht zufriedenstellend waren, wobei mehr als ein Viertel der untersuchten

Vorhaben über kein oder über ein nur unzureichendes Monitoring-System verfügten. Hinzu kommt,

dass die meisten Monitoring-Systeme lediglich die Wirkungen bzw. Indikatoren des Vorhabens erfas-

sen, nicht aber andere relevante Bestandteile der ToC (Annahmen, Risiken, Kontextfaktoren, nicht-

intendierte Wirkungen). Das ist ein weiterer Hinweis darauf, dass die Flexibilität, mit der Governance-

Vorhaben agieren, eher auf ein „opportunity catching“ als auf eine strategische Steuerung der Vorha-

ben zurückzuführen ist.

Breitenwirkungen. In vielen Evaluierungsberichten wird den Governance-Vorhaben ein hohes Potenzial zum

Erzielen von Breitenwirkungen zugesprochen. Dieses Potenzial wird allerdings nur in wenigen Fällen gezielt

ausgeschöpft. Dementsprechend wird die Breitenwirksamkeit der Governance-Vorhaben in den Evaluierungs-

berichten vergleichsweise sehr schlecht bewertet. In einer Skala von 1 (= sehr schlecht) bis 4 (= sehr gut) be-

trägt die durchschnittliche Bewertung 2,8 Punkte, wobei 38 Prozent der Evaluierungsteams nur einen oder

zwei Punkte vergeben haben. Breitenwirkung wird offensichtlich nicht gezielt angestrebt oder engagiert ver-

folgt. Wie die Fallstudien zeigen, liegt die Hauptursache dafür in den fehlenden Strategien zum Upscaling und

zur Institutionalisierung von Beratungsergebnissen (siehe Abschnitt 3.3.c). Strategien zur Breitenwirkung erfor-

dern den Einsatz von Ressourcen, die oft nicht zur Verfügung gestellt werden. Im Umkehrschluss würde das

aber bedeuten, dass Breitenwirkung von Governance-Vorhaben zu gelingen scheint, wenn zu replizierende

Maßnahmen über Upscaling, Institutionalisierung, Wissenstransfer sowie Wissens- und Erfahrungsaustausch

in allgemeinen Verfahren der Partner fest verankert werden.

c) Nachhaltigkeit

Beim Kriterium Nachhaltigkeit geht es um die Einschätzung, inwieweit die Wirkungen (Outcomes und Impacts)

der Maßnahme über das Ende der Unterstützung hinaus und dauerhaft fortbestehen.

Die Nachhaltigkeit wird der Evaluierungssynthese zufolge mit der durchschnittlichen Note von 2,4 bewertet.

Damit erhält sie — zusammen mit Impact — unter allen OECD-DAC-Kriterien die schlechteste Beurteilung.

Wie im Falle der Impacts hat auch die Bewertung der Nachhaltigkeit in den Evaluierungsberichten eher Prog-

nosecharakter, da sie selten im Rahmen von Ex-post-Evaluierungen erfolgt. Bei der Nachhaltigkeits-Bewertung

40

geht es darum, zuverlässig einzuschätzen, inwieweit politische, administrative und organisationale Verände-

rungen, die vom Governance-Vorhaben induziert wurden, dauerhaft verbindlich implementiert werden, was in

der Regel einer rechtlichen Absicherung (Gesetze, Verordnungen etc.) bedarf. Dabei geht es nicht darum, sol-

che Veränderungen unumkehrbar zu machen; vielmehr soll sichergestellt werden, dass deren Einführung und

eine eventuelle spätere Veränderung bzw. Rücknahme durch einen transparenten und partizipativen politi-

schen Prozess legitimiert werden.

Leider enthalten die in die Evaluierungssynthese einbezogenen Berichte kaum Informationen darüber, wie im

Projektalltag mit dieser Thematik umgegangen wird. Oft wird über die Unterstützung bei der Formulierung und

Verabschiedung einzelner Gesetze berichtet. Es wird aber nicht klar, ob das ein einzelner Output ist oder ob

dahinter eine Strategie zur stabilen Institutionalisierung von Wirkungen steckt. Die Evidenzen für Letzteres sind

mehr als spärlich. Das gilt auch für die Fallstudien. Eine Ausnahme bildet die Fallstudie zu Peru. In ihr wird am

Beispiel der Unterstützung von drei langfristigen nationalen Entwicklungsstrategien23 dargestellt, wie eine sol-

che Strategie erfolgreich umgesetzt werden kann. Dabei wurden viele Reformen, deren Umsetzung in den ent-

sprechenden Dokumenten erstmals in Eckpunkten festgelegt worden waren, in der Folge von den zuständigen

Ressorts in Gesetzesvorlagen übersetzt, die schließlich vom Kongress verabschiedet wurden. Die anschlie-

ßende Umsetzung der Gesetze durch Manuale, Handreichungen, Umsetzungsstrategien, Schulungen etc.

wurde wiederum über die Vorhaben begleitet. Ein Beispiel ist der Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de

Resultados Sociales (FED), ein Finanzierungsprogramm, das Anreize für Regionalregierungen schafft, effek-

tive Maßnahmen gegen Mangelernährung bei Kindern und für frühkindliche Entwicklung umzusetzen. Der FED

trat nach einer Vorlage des Sozialministeriums (MIDIS) durch das Haushaltsgesetz 2014 in Kraft. Das MIDIS

wiederum wurde bei der Entwicklung der Gesetzesvorlage intensiv durch das „Programm Gute Regierungsfüh-

rung“ (Programa Buena Gobernanza, PBG) beraten. Nach Auffassung der Evaluator*innen gibt es in der Pra-

xis zahlreiche weitere Beispiele, die zeigen, wie das PBG die Institutionalisierung von Politiken durch Gesetze

unterstützt. Der Ansatz lautet: „Beratung bei der Erstellung nationaler Pläne -> Beratung bei Gesetzesentwür-

fen -> Unterstützung der Umsetzung der neuen Gesetze nach deren Verabschiedung". Laut Fallstudien-Bericht

spielen Präsidialdekrete dabei eine wichtige Rolle. Obwohl sie nominell keinen Gesetzesrang haben, besitzen

sie einen vergleichsweise hohen Institutionalisierungsgrad und bestimmen das Regierungshandeln maßgeblich

mit.

Die Fallstudie Afghanistan verdeutlicht, dass eine mangelhafte institutionelle Verankerung die Nachhaltigkeit

der Wirkungen auf Outcome-Ebene gefährdet und dass sich die politische Instabilität negativ auf die Nachhal-

tigkeit der Ansätze auswirkt. Sie betont auch die Notwendigkeit der intensiven Auseinandersetzung mit dem

Kontext, der Erzielung von Breitenwirkungen, der Verankerung auf zentralstaatlicher Ebene und der Koopera-

tion mit anderen Gebern als Voraussetzung für Nachhaltigkeit.

3.3 Wesentliche Einflussfaktoren für den Beratungserfolg

a) Projektkonzeption und Theory of Change

Eine umfassende Evaluierung der Planungsqualität von Governance-Vorhaben war nicht Bestandteil der USE

Governance. Stärken und Schwächen der Projektkonzeption und der zugrunde gelegten ToC wurden aber indi-

rekt identifiziert, nämlich insofern, als die Fallstudien und die Evaluierungssynthese Hinweise auf entspre-

chende Probleme identifizierten und darauf hinwiesen, dass diese auch mit der Projektkonzeption und der ToC

23 Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP) und Plan Nacional de Integridad y Lucha Contra la

Corrupción (PNILCC).

41

zu tun haben. Wie viele Vorhaben von den Problemen betroffen sind, lässt sich aus den Berichten nicht ablei-

ten. Allerdings werden diese auch bei anderen deutschen und internationalen Evaluierungen regelmäßig fest-

gestellt, so dass es genügend Evidenzen für den Befund gibt.

Im Wesentlichen handelt es sich um folgende Schwachpunkte:

• Wirkungsebenen werden sehr uneinheitlich definiert, sodass die Ziele der Vorhaben sich – zugespitzt

formuliert – zwischen Anspruchslosigkeit und Allmachtphantasien bewegen. Auch die Wirkungsebene

„Verbesserung der politisch-institutionellen Rahmenbedingungen“ muss klar definiert und operationali-

siert werden. Dies gilt auch im Zusammenhang mit der weiter unten angeregten Diskussion über die

Zielgruppenorientierung von Governance-Vorhaben.

• Es besteht Unklarheit darüber, welche Wirkungen Outputs, welche Outcomes und welche Impacts sind.

• Die formulierten Wirkungsketten sind oft sehr lang (möglicherweise, um eine hohe Relevanz zu vermit-

teln). Zudem schließen sie hoch relevante Wirkungsbereiche ein, welche aber durch Governance-Vorha-

ben der TZ kaum beeinflussbar sind.

• Die ToC vermitteln keine klare Vorstellung darüber, wie die langfristigen Outcomes und die Impacts er-

reicht werden sollen, da die Wirkungsmechanismen nicht detailliert beschrieben werden. Oft wird dabei

mit pauschalen Wirkungsannahmen gearbeitet, die in der Durchführungspraxis kaum überprüft werden

können. Ein strategisches Projektmanagement ist unter diesen Bedingungen sehr schwer. Als Folge

konzentriert man sich in der Durchführung auf das Erreichen von Zielen mit einem niedrigen Anspruchs-

niveau.

• Eine wichtige Dimension in den Wirkungsketten von Governance-Vorhaben stellen Outputs dar. Dabei

geht es um die Frage, inwieweit relevante Akteure die vom Governance-Vorhaben generierten Outputs

nutzen, sodass Outcomes und Impacts generiert werden können. Diese Dimension wird in Governance-

Vorhaben oft vernachlässigt, obwohl sie einen wesentlichen Erfolgsfaktor für deren Effektivität darstellt.

Ob und wie Outputs genutzt werden, hat mit wesentlichen Annahmen im Projektdesign zu tun, zum Bei-

spiel mit der Frage, ob auf Partnerseite ein echter politischer Wille besteht, Reformen voranzubringen.

Dass Governance-Vorhaben oft vor allem über Ergebnisse auf Output-Ebene beziehungsweise höchs-

tens auf der Ebene kurzfristiger Outcomes berichten, liegt unter anderem daran, dass die Projektkonzep-

tionen Ansätze zur Förderung der Nutzung von Outputs zu Outcomes unzureichend thematisieren.

• Alle an der Planung und Durchführung von Governance-Vorhaben Beteiligten sind sich der Tatsache be-

wusst, dass diese sehr kontextsensitiv sind und dass der richtige Umgang mit den Kontextfaktoren den

Erfolg der Vorhaben maßgeblich mitbestimmt. Dennoch wird im Rahmen anderer deutscher und interna-

tionaler Evaluierungen – wie auch im Rahmen der USE Governance – immer wieder festgestellt, dass

sich die Vorhaben nur unzureichend mit den politischen, sozioökonomischen, institutionellen und kultu-

rellen Rahmenbedingungen auseinandersetzen. Relevante Kontextfaktoren werden nicht einbezogen,

sodass Risiken und Potenziale sowie die polit-ökonomischen Hindernisse für das Erreichen von Effektivi-

tät und Impact nicht systematisch identifiziert werden können. Hinzu kommt, dass bei der Analyse der

Ausgangssituation vor allem Probleme auf der Mikroebene und im unmittelbaren Projektumfeld im Vor-

dergrund stehen (etwa unzureichende Kapazitäten, schlechte Dienstleistungserbringung, unzureichend

qualifiziertes Personal, defizitäres Management und mangelhafte Organisation). Eine solche Analyse

greift zu kurz, da sie den Einfluss der politischen, sozioökonomischen, rechtlichen, soziokulturellen und

administrativen Rahmenbedingungen sowie die Rolle von politischen Prozessen, Akteurskonstellationen

und -interessen auf Meso- und Makro-Ebene vernachlässigt. Diese Variablen bestimmen aber die Hand-

lungsspielräume der Governance-Vorhaben und damit deren Erfolg in entscheidendem Maße. Zahlrei-

che Evaluierungen weisen darauf hin, dass dies den Projektverantwortlichen auch bewusst ist. Sie rea-

gieren darauf, indem sie versuchen, im Mikrokontext Einfluss auf die Rahmenbedingungen, die Entwick-

lung von Institutionen und die Veränderung von Anreizsystemen zu nehmen. Allerdings zeitigt diese be-

42

grenzte Strategie auch nur begrenzte Erfolge, da das Potenzial für Upscaling und nachhaltige Institutio-

nalisierung von Wirkungen so nicht ausgeschöpft wird.

• Eine besondere Problematik von Governance-Vorhaben stellt die Bestimmung der Zielgruppe dar. Nur in

jedem fünften der in die Evaluierungssynthese einbezogenen Vorhaben sind die Zielgruppen differen-

ziert beschrieben (z.B. Handwerker, ehemalige Kämpfer, Verwaltungsfachkräfte, indigene Frauen). Im

Sektor Frieden sind die Zielgruppen meist genauer bestimmt, und auch im Sektor Politik/Verwaltung wer-

den die Zielgruppen in fast jedem vierten Vorhaben differenziert festgelegt. Vor allem im Sektor Local

Governance wird aber – von wenigen Ausnahmen abgesehen – auf eine differenzierte Bestimmung der

Zielgruppen verzichtet. Umgekehrt betrachtet heißt das: In knapp vier von fünf Governance-Vorhaben

wird die Zielgruppe als „Gesamtbevölkerung des Landes oder einer Region“ definiert, wobei dieses Hilfs-

konstrukt keine offensichtlichen Implikationen für die Projektkonzeption und das Projektmanagement hat.

Ist dies aber ein sinnvolles Hilfskonstrukt oder eher ein hilfloses Konstrukt? Zweifelsohne sind die Gover-

nance-Vorhaben seit eh und je in diesem Dilemma gefangen. Auflösen lässt es sich nur, wenn klar ver-

einbart wird, welche Wirkungsebene Governance-Beratung anstreben soll. Liegt die Wirkungsebene von

Governance-Interventionen beispielsweise auf den politisch-institutionellen Rahmenbedingungen, dann

ist es irrelevant, ob die Zielgruppen allgemein oder spezifisch definiert werden. Wichtig ist hier vor allem,

dass eine klare Vorstellung darüber besteht, ob und wie die Verbesserung der politisch-institutionellen

Rahmenbedingungen mittel- bis langfristig die Lebenssituation der Bevölkerung oder einzelner Bevölke-

rungsgruppen verbessern kann. Soll die Governance-Intervention spezifische Bevölkerungsgruppen

(Frauen, indigene Bevölkerung, Arme) wirkungsmäßig besonders fördern, kann eine Differenzierung von

Zielgruppen vorgenommen werden. Nicht selten wird die Auffassung vertreten, dass ein Verzicht auf die

Bestimmung der Zielgruppen eine wirkungsorientierte Umsetzung der Maßnahmen erschwert oder gar

unmöglich macht. Eine solche Auffassung basiert auf dem Missverständnis, dass Zielgruppenorientie-

rung und Wirkungsorientierung gleichzusetzen sind. Im Grundsatz laufen die obigen Ausführungen da-

rauf hinaus, einen eigenständigen Interventionstyp im Governance-Bereich zu definieren, der auf die

Verbesserung politischer und institutioneller Rahmenbedingungen abzielt. Daneben kann es komple-

mentäre zielgruppenorientierte Interventionen geben, die eine Verbesserung der konkreten Lebenssitua-

tion bestimmter Zielgruppen durch spezifische Fördermaßnahmen anstreben. Es könnte auch Gover-

nance-Vorhaben geben, die beide Ansätze – universelle und spezifische Interventionen – miteinander

vereinen.

• Die Fallstudien und die Evaluierungssynthese bestätigen den Befund anderer Governance-Evaluierun-

gen, dass erst flexible Anpassungen der Vorhaben an sich verändernden Rahmenbedingungen Rele-

vanz sicherstellen und damit eine wichtige Voraussetzung für eine erfolgreiche Beratung darstellen. Es

ist daher positiv, dass den Governance-Vorhaben diese Flexibilität attestiert wird. Die Befunde der USE-

Governance und anderer Evaluierungen lassen allerdings Zweifel daran aufkommen, ob solche Anpas-

sungen das Ergebnis einer systematischen strategischen Projektsteuerung sind oder ob sie nur dazu

dienen, sich ad hoc bietende Opportunitäten für Beratung zu nutzen (opportunity catching). In diesem

letzten Fall ist die Gefahr groß, dass das Vorhaben die Fähigkeit einbüßt, nachhaltige Wirkungen auf der

Ebene von langfristigen Outcomes und Impacts zu erzielen. Ein Hinweis dafür, dass es bei den Vorha-

ben eher um opportunity catching geht, ist der Befund, dass der Einfluss der Kontextfaktoren auf den

Projekterfolg in der Planung und Durchführung nur vereinzelt untersucht wurde. Auch der Befund, dass

nicht-intendierte Wirkungen kaum eine Rolle in der Projektsteuerung spielen, deutet in diese Richtung.

Die Nutzung von Synergien zwischen den Governance-Vorhaben sowie zwischen diesen und anderen Vor-

haben ist ein wichtiger Erfolgsfaktor für die Vorhaben. Wie die Fallstudien und die Evaluierungssynthese

aber zeigen, werden diese Potenziale in der Umsetzung nicht systematisch erkundet und Ansätze nicht

ausreichend synchronisiert (siehe Abschnitt 3.3.c).

43

Exkurs: Eigenschaften von Governance-Vorhaben

Steht die Hervorhebung obiger Planungsdefizite nicht im Widerspruch zu der Feststellung, dass Governance-Vor-

haben in komplexe polit-ökonomische Systeme eingreifen und deshalb nach einer ganz anderen Logik konzipiert

werden müssen als andere Vorhaben? Diese Diskussion stammt – was die Komplexitätsdimension angeht – aus

der Theorie komplexer Systeme und impliziert für TZ-Vorhaben kurz zusammengefasst Folgendes: In offenen dy-

namischen Systemen, in denen Governance-Vorhaben intervenieren, verändern sich die Kontextbedingungen

permanent. Dadurch verändert sich auch die Intervention selbst. Dies gilt etwa, wenn sich neue Akteure mit diver-

gierenden Perspektiven im Programm engagieren oder wenn das Programm auf unvorhergesehene Anforderun-

gen und Opportunitäten reagiert. Manche der für den Projekterfolg wichtigen Veränderungen (Wirkungen) sind

nicht immer Folge der Intervention selbst, sondern der Interaktion zwischen der Intervention und dem Kontext ei-

nerseits und der Teil-Systeme andererseits. Systemänderungen sind daher unvorhersehbar, und kleine Änderun-

gen in den Inputs oder den Systemparametern können große Veränderungen verursachen und umgekehrt. Verän-

derungen können daher kaum in linearen Wirkungsketten abgebildet werden. Folglich sind nicht-intendierte, im

Voraus nicht-planbare Wirkungen keine Seltenheit. Die Interventionen erfolgen in einem Teilsystem, das mit ande-

ren Teilsystemen eng verwoben ist. Alle Teilsysteme beeinflussen sich gegenseitig. Bei einer Intervention in kom-

plexen Systemen geht es also um Systemwirkungen einerseits und um die Synergieeffekte partieller Wirkungen

andererseits. Diese komplexen Systeme können allein durch Top-Down-Interventionen nicht verändert werden;

auch das Verhalten der systemrelevanten Akteure muss sich ändern. Dies geschieht nur, wenn auch die verhal-

tensbestimmenden Regel- und Anreizsysteme verändert werden. Das erfordert einen Bottom-Up-Ansatz, der Ko-

operationen und Aushandlungsprozesse fördert. Eine wesentliche Schlussfolgerung daraus ist, dass die Interven-

tionen beziehungsweise die Vorhaben explorativ angelegt und mit einer hohen Flexibilität und Anpassungsfähig-

keit ausgestattet sein müssen.

Die Tatsache, dass Governance-Vorhaben in polit-ökonomische Systeme intervenieren, erhöht die Komplexität

zusätzlich. Sie haben nämlich mit vielfältigen Akteurs- und Interessenkonstellationen zu tun. Sie sind mit intrans-

parenten ökonomischen Interessen konfrontiert, die die politischen Entscheidungen beeinflussen, und mit infor-

mellen Patronage-Netzwerken, die die Reformen blockieren. Sie müssen eine vertrauensvolle Kommunikation mit

politischen Entscheidungsträger*innen aufbauen und pflegen. Sie sind zunehmend auf die Vernetzung mit Akteu-

ren außerhalb ihres Projektes und des unmittelbaren Projektumfeldes angewiesen. Aufgrund der Vielfältigkeit der

Akteurs- und Interessenkonstellationen sowie des Agierens in mehr oder weniger dezentralisierten Mehrebenen-

Systemen müssen die Governance-Vorhaben die Fähigkeit haben, in vertikalen und horizontalen Netzwerkstruk-

turen zu operieren, diese zu fördern und dazu beizutragen, die bestehenden institutionellen Arrangements und

Anreizsysteme zu reformieren. Das erfolgt, indem Verhandlungen zwischen verschiedenen Interessengruppen

gefördert werden. Governance-Vorhaben müssen daher auf Akteurs- und Interessenkonstellationen einwirken, um

die Partner zu befähigen, die ihnen übertragenen Funktionen und Rollen verantwortlich und effizient zur Förde-

rung des Gemeinwohls wahrzunehmen.

Für manche Theoretiker, aber auch für manche Praktiker lassen die obigen Eigenschaften komplexer polit-ökono-

mischer Interventionssysteme eine Planung von Governance-Vorhaben gar nicht zu. Notwendig sei vielmehr ein

experimentelles Vorgehen. Auch wenn der Verfasser des vorliegenden Berichts ein Anhänger der Komplexitäts-

theorie ist, vertritt er die Auffassung – die auch in zahlreichen Evaluierungen und Studien zu TZ in komplexen

Systemen bestätigt wird –, dass auch ein experimentelles Vorgehen bei Governance-Vorhaben ein angemesse-

nes Navigationssystem benötigt, insbesondere wenn man sich die polit-ökonomischen Herausforderungen vor

Augen führt. Sonst ist die Gefahr groß, dass Governance-Interventionen über eine „Insellösung“, ein „planloses

Herumplanschen in völlig unverstandenen Zusammenhängen“ (Vester) nicht hinausgehen. Das effektive Navi-

gieren erfordert solide Kenntnisse der polit-ökonomischen und institutionellen Anfangseigenschaften des Interven-

tionssystems, seiner Veränderungsgeschichte und der Regeln, nach denen die Teilsysteme und die Akteure inter-

agieren und nach denen das Gesamtsystem sich verändert. Dabei kann natürlich überlegt werden, ob die entspre-

chende „Planung“ in einer der Umsetzung vorgelagerten Phase erfolgt oder ob hierfür eine Orientierungsphase

sinnvoller ist, die in die Implementierung eingebettet wird.

44

b) Effektivität der Beratungsansätze

Die im Rahmen der Fallstudien und der Evaluierungssynthese untersuchten Governance-Vorhaben setzen ver-

schiedene Beratungsansätze in unterschiedlichem Maße ein und kombinieren sie unterschiedlich, je nachdem,

wie die Kontextfaktoren ausfallen und wieviel Handlungsspielraum in der Partnerlandschaft besteht. Der

Schwerpunkt liegt durchweg auf der Fach- und Organisationsberatung. Politik- und Strategieberatung kommt

vor allem in Ländern mit relativ stabilen Rahmenbedingungen zum Einsatz. Sie ist nur dann möglich, wenn die

Partnerregierung einen ausgeprägten politischen Reformwillen an den Tag legt. Vernetzungs-, Dialog- und Me-

diationsdienstleistungen können nur dann erfolgreich eingesetzt werden, wenn eine ausgeprägte Vertrauens-

basis zwischen den Partnern besteht. Dies gilt auch für Politikberatung. Kompetenzentwicklung wird in den

Vorhaben nicht immer als Möglichkeit mit eingeplant, Breitenwirksamkeit zu entfalten. In der Regel wird die Be-

ratung im Zeitverlauf flexibel angepasst. Zusätzlich zu strategisch geplanten Aktivitäten gehen die meisten Be-

rater*innen prozessorientiert vor und passen ihr Vorgehen (auch intuitiv) an sich verändernden Rahmenbedin-

gungen an. Dadurch ist es kaum möglich, die Wirksamkeit einzelner Beratungsansätze zu ermitteln. Die ver-

wendeten Beratungsansätze bilden einen Werkzeugkasten, dessen einzelne Elemente sich ergänzen. In der

Hälfte der in der Evaluierungssynthese untersuchten Berichte machen Fach- und Organisationsberatung den

größten Teil der Beratungsleistungen aus. Oft werden wichtige Fortschritte jedoch erst im Zusammenspiel mit

flankierender Strategie- und Politikberatung sowie mit Vernetzungs- und Dialogdienstleistungen erzielt. Als

zentraler Erfolgsfaktor für die Beratungsansätze gilt die flexible Reaktion auf sich öffnende Gelegenheitsfens-

ter, wobei das sich daraus ergebende, im vorangegangenen Abschnitt diskutierte Risiko für die Nachhaltigkeit

der Governance-Beratung in den Berichten nicht thematisiert wird.

Die GIZ-Vorhaben in Afghanistan im Zeitraum 2014–19 setzten überwiegend auf Politik- und Strategieberatung

(vorwiegend in Kabul) sowie auf Organisations- und Fachberatung (vorwiegend in den Nordprovinzen). Nur

selten wurden Vernetzungs-, Dialog- und Mediationsdienstleistungen angeboten und durchgeführt. Nach Ein-

schätzung der Evaluatoren der Fallstudie Afghanistan ist die Aufteilung der Beratungsansätze zwischen der

Beratung in Kabul (strategische Beratung) und der in den Provinzen (Fach- und Organisationsberatung) an

sich logisch und entspricht dem zentralisierten Staatsaufbau des Landes. Dennoch wurden die Ansätze über

die Ebenen hinweg häufig nicht sinnvoll koordiniert. Im Fallstudien-Bericht wird zudem kritisiert, dass eine stra-

tegische Vision für eine sinnvolle Verknüpfung der Beratungsansätze fehlt. Diese wäre nötig, um nachhaltige

Wirkungen in der Breite zu erzielen. Für die Wirksamkeit von Vernetzungs-, Dialog- und Mediationsdienstleis-

tungen liefert die Fallstudie keine konkrete Evidenz, da diese kontextbedingt (hierarchischer Staatsaufbau,

keine Anreize für vertikale Kooperation und Koordination) nur selten Anwendung fanden.

In den Governance-Hauptvorhaben in Peru werden die Ansätze der Fach- und Organisationsberatung, der Po-

litik- und Strategieberatung sowie der Vernetzungs-, Dialog- und Mediationsdienstleistungen stärker kombiniert

als in Vorhaben in den anderen untersuchten Ländern. Die Fallstudie Peru zeigt, wie nachhaltige Wirkungen

durch einen erfolgreichen Mix von Beratungsansätzen erzielt werden können. In den drei Phasen des PBG ka-

men Fach- und Organisationsberatung bei allen Zieldimensionen zum Einsatz. Strategie- und Politikberatung

wurde bei sich bietenden Gelegenheiten flankierend eingesetzt, zum Beispiel, um die Gründung eines selbst-

ständigen Sozialministeriums zu unterstützen. Einzelne Wirkungen lassen sich deshalb nur schwer spezifi-

schen Beratungsansätzen zuordnen. Hier ist es vielmehr der bedarfsorientierte Einsatz aller vier Beratungsan-

sätze (Fachberatung, Organisationsberatung, Politik- und Strategieberatung sowie Vernetzungs-, Dialog- und

Mediationsdienstleistungen) als integrierter Werkzeugkasten, der in der Governance-Beratung zum Erfolg ge-

führt hat.

In Südafrika kamen Politik- und Strategieberatung, Organisationsberatung, Fachberatung, Strategische Kom-

petenzentwicklung (HCD-Maßnahmen) und Vernetzungs-, Dialog- und Mediationsmaßnahmen zum Einsatz.

Letztere wurden als besonders erfolgreich eingestuft, da mit ihrer Hilfe Silo-Mentalitäten in der Verwaltung ab-

gebaut werden konnten. Allerdings nahm Fachberatung im Portfolio den größten Raum ein. Der Fallstudienbe-

richt Südafrika stellt fest, dass Vernetzungs- und Dialogmaßnahmen offenbar besonders erfolgreich waren.

45

Insbesondere die Steuerungsstrukturen innerhalb des Governance Support Programme (GSP) und des Vio-

lence and Crime Prävention Programme (VCP) haben Räume eröffnet, in denen sich hochrangige Amtsträ-

ger*innen aus verschiedenen Ministerien und andere Interessenvertreter* innen austauschen, die sich sonst

nicht begegnen würden. Das hat die horizontale Zusammenarbeit und Vernetzung gefördert. Grund für den

Erfolg war, dass das Vorhaben den Ownership-Gedanken bei den Partnern gefördert hat und diese die Ent-

scheidungshoheit innehatten. Viele Akteure betonten den guten Ruf der GIZ und begründeten diesen mit dem

20-jährigen Engagement und ihrem langfristigen Ansatz, ihrem Status als honest broker und ihrer nicht interes-

sengeleiteten Nähe zu den Partnerstrukturen. Auch dies legt den Schluss nahe, dass eine vertrauensvolle Be-

ziehung zu den Partnern eine Erfolgsbedingung für die Vernetzungs- und Dialogdienstleistungen war.

Der Fall Vietnam muss anders bewertet werden, da es dort kein explizites Governance-Vorhaben gibt, sondern

Governance-Wirkungen (Economic Governance und Umwelt-Governance) als Nebenprodukt sektoraler Bera-

tungsschwerpunkte erzielt werden. Eingesetzt wurden Politik- und Strategieberatung, Organisationsberatung,

Fachberatung, Strategische Kompetenzentwicklung (HCD-Maßnahmen) und Vernetzungs-, Dialog- und Media-

tionsmaßnahmen. Schwerpunkt der Governance-Beratung bildeten die Fachberatung durch einen Mix aus in-

ternationalen und nationalen Kurzzeitexpert*innen sowie die Organisations- und Fachberatung durch lokale

und internationale GIZ-Langzeitexpert*innen. Diese beiden Beratungsansätze werden im Land als die Kern-

kompetenz der GIZ wahrgenommen. Auch die strategische Kompetenzentwicklung, insbesondere über HCD-

Maßnahmen mit einem Fokus auf Train-the-Trainer-Ansätzen, findet häufig Anwendung. Hier bleiben die Wir-

kungen in der Regel allerdings vage. Politik- und Strategieberatung taucht in den Wirkungsmodellen kaum auf.

Das Beispiel des Integrierten Küstenschutzprogramms (Integrated Coastal Management Programme, ICMP)

zeigt allerdings, dass Vorhaben über die Zeit und auch ohne explizite Verankerung im Wirkungsmodell eine

politik- und strategieberatende Rolle einnehmen können, sobald sie eine Vertrauensbeziehung zu den Part-

ner*innen aufgebaut haben und von diesen als besonders kompetent in ihrem Fachbereich wahrgenommen

werden.

Die Fallstudien und die Evaluierungssynthese sowie die sonstigen Governance-Evaluierungen, die im Rahmen

der USE ausgewertet wurden, bestätigen eine bereits angesprochene Unklarheit, die die Governance-Bera-

tung in der deutschen TZ von Anfang an begleitet: Was ist Politikberatung im Rahmen der TZ? Welche Aufga-

ben und Wirkungen kann man ihr zuweisen? Und wie grenzt sich Politikberatung von den anderen Beratungs-

ansätzen ab? Die Berichte geben wenig Anhaltspunkte für eine Antwort. Oft wird Politikberatung – implizit oder

explizit – einfach als Beratung politischer Entscheidungsträger*innen gesehen. Eine Klärung der genannten

Fragen ist dringend geboten, da alle Berichte mehr oder weniger explizit darauf verweisen, dass Politikbera-

tung umso wichtiger wird, je stärker und unmittelbarer Governance-Vorhaben in der Unterstützung komplexer

politischer Reformen tätig sind. Zahlreiche deutschen und internationale Evaluierungen zeigen aber auch, dass

Politikberatung eine der kompliziertesten Leistungsarten eines Governance-Vorhabens ist – sowohl fachlich

(Thema) als auch organisatorisch (Form und Einbettung) und prozessual (Involvierung von Akteuren, Interak-

tion mit den Entscheidungsträger*innen, die beraten werden sollen). Zudem ist Governance-Beratung voraus-

setzungsvoll und damit durchaus risikobehaftet (siehe Anhang 2). Ferner kann ein Governance-Vorhaben Poli-

tikberatungsaufgaben nicht dauerhaft wahrnehmen, weil es sich sonst politisch zu sehr angreifbar macht. Eine

effektive und nachhaltige Politikberatung ist nur möglich, wenn sie in geeigneten staatlichen Partnerstrukturen

und/oder in professionellen nicht-staatlichen Organisationen dauerhaft verankert wird.

c) Welche Umsetzungsstrategien haben sich als erfolgreich erwiesen?

Aus den Fallstudien und der Evaluierungssynthese der USE Governance, der Auswertung früherer Evaluierun-

gen von Governance-Vorhaben der deutschen TZ sowie der Auswertung internationaler Governance-Evaluie-

rungen und -Studien lassen sich im Wesentlichen fünf eng miteinander verwobene Elemente erfolgreicher Um-

setzungsstrategien für Governance-Vorhaben identifizieren:

46

Mehrebenen-Ansatz

Nach gängiger GIZ-Definition geht es bei dem Mehrebenen-Ansatz darum, Partnersysteme auf nationaler, regi-

onaler und lokaler Ebene einzubinden und zu nutzen, um Lernerfahrungen systematisch auf die jeweils ande-

ren Ebenen zu übertragen. Alle in den Fallstudien untersuchten Governance-Vorhaben haben einen Mehrebe-

nen-Ansatz verfolgt. Auch die überwiegende Zahl der in die Evaluierungssynthese einbezogenen Governance-

Vorhaben berichten über Beratungsansätze im Mehrebenen-System. Zudem wurde die Implementierung eines

Mehrebenen-Ansatzes in der Synthese als einer der wichtigsten Erfolgsfaktoren identifiziert. Andere deutsche

Governance-Evaluierungen und -Studien, die im Rahmen der USE Governance ausgewertet wurden, beziehen

sich ebenfalls auf einen Mehreben-Ansatz. Was anfänglich vor allem eine Eigenschaft von Dezentralisierungs-

vorhaben war, scheint in nahezu alle Governance-Vorhaben Eingang gefunden zu haben, und zwar unabhän-

gig vom Governance-Sektor.

Die Fallstudien kommen zusammenfassend zu dem Ergebnis, dass der Mehrebenen-Ansatz sich als Erfolgs-

faktor bewährt hat – allerdings nur dann, wenn er strategisch verfolgt und zu Ende gedacht wird, was nicht im-

mer der Fall ist. Die Vorhaben in den verschiedenen Fallstudien-Ländern haben den Mehrebenen-Ansatz je-

weils unterschiedlich implementiert: In der Top-Down-Herangehensweise erfolgte die Umsetzung auf kommu-

naler Ebene, nachdem der Regelungsrahmen auf nationaler Ebene geschaffen worden war (Beispiel: Peru,

Afghanistan). Die simultane Herangehensweise funktioniert ähnlich, allerdings finden Normsetzung (auf natio-

naler) und Pilotierung (auf kommunaler Ebene) hier gleichzeitig statt (Beispiel: Integrated Urban Development

Framework, IUDF Südafrika). In der Bottom-Up-Herangehensweise werden erfolgreiche Ansätze auf kommu-

naler oder regionaler Ebene erst dann in nationale Regelungen überführt, wenn sie ihre Effektivität unter Be-

weis gestellt haben (Vietnam, Afghanistan). Die zeitliche Abfolge und Implementierungsrichtung des Mehrebe-

nen-Ansatzes scheinen sich also stark nach dem länderspezifischen Kontext zu richten. Ob eine bestimmte

Implementierungsrichtung effektiver ist als eine andere, lässt sich nicht verallgemeinernd sagen. Schlüssel

zum Erfolg scheint vielmehr zu sein, den Mehrebenen-Ansatz vor dem Hintergrund des jeweiligen Kontextes

strategisch auszurichten und die Umsetzungsmaßnahmen auf den verschiedenen Ebenen sinnvoll miteinander

zu verschränken.

Das Governance-Vorhaben in Peru liefert nach Auffassung der Evaluator*innen ein Beispiel dafür, wie ein

Mehrebenen-Ansatz in Bezug auf verschiedene Zieldimensionen über mehrere Vorhabenphasen hinweg stra-

tegisch geplant und implementiert werden kann, um die nachhaltige Wirkung von Governance-Beratung sicher-

zustellen. Beginnend auf der nationalen Ebene beriet das PBG seine Partner zu ergebnisorientierter Haus-

haltsplanung, zu bürger*innen-orientierten öffentlichen Dienstleistungen und zur Transparenz öffentlicher Ver-

waltung. Dabei wurden zunächst ein nationaler regulatorischer Rahmen geschaffen und entsprechende Hand-

reichungen und Schulungsmaterialien entwickelt. In einem nächsten Schritt wurden konkrete Veränderungs-

projekte auf kommunaler Ebene unterstützt. Ansätze, die sich dort als erfolgreich erwiesen haben, sollen in der

laufenden Projektphase über regionale Entwicklungsagenturen in den Regionen verankert werden. Lernerfah-

rungen der nationalen Ebene wurden somit systematisch auf die kommunale Ebene übertragen. Dies hat in

den Kommunen in allen Arbeitslinien erkennbare Fortschritte gebracht. Gleichzeitig werden über die Netzwerke

aus nationalen, kommunalen und regionalen Akteuren, die durch den Mehrebenen-Ansatz entstanden sind,

auch kommunale Erfahrungen und Interessen als Feedback zurück auf die nationale Ebene gebracht. Heraus-

forderung ist jetzt, diese Prozesse der Rückkopplung der kommunale an die nationale Ebene unabhängig von

dem Vorhaben zu organisieren und nachhaltig zu institutionalisieren.

Der Fallstudien-Bericht Afghanistan kommt zu dem Schluss, dass Projekte, die den Mehrebenen-Ansatz kon-

sequent anwenden, ein höheres Erfolgspotenzial haben als andere Projekte. Im afghanischen Kontext betrifft

dies vor allem die Kooperation zwischen Kabul und den Provinzen. Als Erfolgsmodell gilt das Rule of Law

(RoL)-Projekt, in dem insbesondere die GIZ-interne Koordinierung zwischen Kabul und den Provinzen gut

funktioniert. Die in den Fokusprovinzen testweise eingesetzten Genderbeauftragten (Gender Focal Points) sind

47

ehrenamtliche Mitarbeitende des Department of Women’s Affairs (DoWA), die durch das GIZ-RoL-Projekt aus-

gebildet und mit DoWAs in den Fokusprovinzen verbunden wurden. Das RoL-Projekt ist im Gespräch mit dem

Ministry of Women’s Affairs (MoWA), um die Anwendung der im Norden des Landes pilotierten Maßnahme lan-

desweit auszudehnen. Dabei wird das Projekt tatkräftig von den DoWAs in den Fokusprovinzen unterstützt.

Während der Fallstudien-Bericht dem RoL-Projekt ein hohes Erfolgspotenzial bescheinigt, sind Wirkungen bis-

her noch nicht eindeutig belegbar, da sich das Projekt noch mitten in der Umsetzung befindet.

In Vietnam ist die GIZ dort am wirksamsten, wo sie auf technische Aspekte der Verwaltung abzielt und wo sie

personelle und institutionelle Kapazitäten in der Anwendung neuer Verfahren und Instrumente aufbaut. Dies

geschieht sowohl auf nationaler und subnationaler Ebene als auch im Mehrebenen-System. Ein instruktives

Beispiel ist das Küstenschutzprogramm im Mekong-Delta. Das entsprechende Vorhaben arbeitet mit einem

Bottom-Up-Mehrebenen-Ansatz, bei dem zunächst gute Modelle erprobt werden sollten, um anschließend ein

Upscaling bei Mittler*innen in Partei, Verbänden und Massenorganisationen zu erreichen. Die Arbeit mit Mitt-

ler*innen ermöglicht es, Lernerfahrungen zwischen den verschiedenen Ebenen systematisch zu übertragen.

Die Governance-Vorhaben in Südafrika haben einen Mehrebenen-Ansatz standardmäßig integriert. Zu jeder

Zeit wurden aufeinander abgestimmte Interventionen auf nationaler, Provinz-, Distrikt- und Lokalebene durch-

geführt, wenn auch mit unterschiedlichen Schwerpunkten im Zeitverlauf. Mit Blick auf sektorale Wirkungen

kann das Programm Integrated Urban Development Framework (IUDF) als Erfolg gelten. Mit Hilfe des Vorha-

bens wurden zunächst 2015 auf nationaler Ebene die nötigen normativen Voraussetzungen geschaffen und

2016 vom Kabinett verabschiedet. Gegenwärtig werden drei Pilotgemeinden/-distrikte bei der Verbesserung

der Raumplanung unterstützt. Zwar wurde die Umsetzung des IUDF nicht direkt vom Governance Support Pro-

gramme (GSP) II weiter gefördert; allerdings orientiert sich das GSP II am IUDF als dem maßgeblichen Rah-

menwerk für Kommunal- und Stadtentwicklung. In den Regierungsverhandlungen 2018 wurde beschlossen,

die Unterstützungsleistungen des GSP II im Bereich der „kommunalen Langzeitplanung“ zu vertiefen.

Zahlreiche Governance-Evaluierungen und -Studien weisen darauf hin, dass eine Mehrebenen-Strategie in der

Praxis weitaus komplexer ist, als es in den obigen Ausführungen zum Ausdruck kommt. Wie an mehreren Stel-

len des vorliegenden Berichts bereits ausgeführt wurde, geht es bei dem Mehrebenen-Ansatz letztendlich da-

rum, relevante Akteure aus den unterschiedlichen Ebenen des politisch-administrativen Systems vertikal zu

vernetzen. Das Agieren in einem Mehrebenen-System hat nicht nur die Zielsetzung, Lernerfahrungen im „Fahr-

stuhl“ zu transportieren und die Projektaktivitäten zu befördern; vor allem soll es die relevanten Akteure von der

Notwendigkeit der vertikalen Vernetzung und Koordination überzeugen und mögliche Anreizsysteme, die eine

Vernetzung verhindern, reformieren. Wie Abschnitt 3.3.a) deutlich macht, greift die Analyse der Ausgangssitua-

tion und der Rahmenbedingungen bei vielen Governance-Vorhaben zu kurz, um in diesem Sinne eine effizi-

ente Mehrebenen-Strategie zu entwerfen und umzusetzen.

Upscaling

Die Fallstudien machen deutlich, dass Breitenwirkung nur dann erzielt werden kann, wenn die Vorhaben Up-

scaling-Strategien entwickeln und Ressourcen für die feste Verankerung einplanen. Eine kritische Masse an

Individuen und Organisationen, die von den Leistungen des Governance-Vorhabens profitieren, ist notwendig,

um Breitenwirksamkeit durch Upscaling nachhaltig zu gestalten.

Die Fallstudie Afghanistan bemängelt ausdrücklich das Fehlen eines langfristigen, auf Breitenwirkung und

Nachhaltigkeit abzielenden strategischen Denkens. Erfolgreiches Upscaling und Rollout beruhen laut Bericht

meist auf der Initiative motivierter Einzelpersonen (Auftragsverantwortliche oder Projektmitarbeitende) und wer-

den nicht systematisch von der GIZ beziehungsweise ihren Auftraggebenden verfolgt. Dies wurde auch im

USE-Bericht zu Upscaling und Breitenwirkung kritisch angemerkt. Weiterhin zeigen Erfahrungen mit eingestell-

ten Vorhaben (insbesondere das Programm zur Regionalentwicklung Afghanistan, RCD), dass beim Staat an-

setzende entwicklungspolitische Maßnahmen in den Provinzen fast ausnahmslos nicht nachhaltig weitergeführt

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werden, wenn sie nicht hochskaliert, auf zentralstaatlicher Ebene institutionalisiert und breit ausgerollt werden.

Zudem werden Upscaling und Rollout nicht systematisch verfolgt. Da die meisten Indikatoren sich auf die

Nordprovinzen konzentrieren und Indikatoren, die explizit Upscaling und Rollout einfordern, generell fehlen, ist

es für die Vorhaben schwer, eine strategische Vision zu Nachhaltigkeit und Breitenwirkung zu verfolgen. Nach-

haltigkeit und Breitenwirksamkeit werden nur optional und nicht verpflichtend verfolgt. Bemängelt wird im Be-

richt zudem der schwindende Einfluss der Regierung und ihr Verlust an Gebietskontrolle. Beides führt dazu,

dass Beratungs-Outputs im Governance-Bereich immer weniger Menschen erreichen. Diese Einschränkungen

erfordern zunehmend die Einführung von Remote-Management-Praktiken, bei denen die GIZ-Vorhaben von

reisenden Auftragsverantwortlichen aus Eschborn oder Dubai geleitet werden.

Der Vietnam-Bericht erwähnt einige Upscaling-Ansätze, die teils erfolgreich durchgeführt worden sind. Im Me-

kong-Delta wurden Prozess- und Produktinnovationen in Landwirtschaft, Aquakultur und Waldwirtschaft mit

einer Upscaling-Strategie erprobt, die einen expliziten Governance-Ansatz verfolgte. Das Küstenschutzvorha-

ben im Mekong-Delta hat einen Bottom-up-Mehrebenen-Ansatz gewählt. Bei ihm sollten in Phase I des Pro-

gramms erst gute Modelle erprobt werden und anschließend ein Upscaling durch die Zusammenarbeit mit ver-

schiedenen Mittler*innen (Wirtschaftskommission der Partei, Verbände, Massenorganisationen etc.) und durch

Leuchtturmeffekte entstehen. Die Interventionen im Makrobereich, insbesondere die Verbesserung der Haus-

halts- und Planungsprozesse, sowie die Politik- und Sozialfolgenabschätzung haben a priori ein großes Poten-

zial für Breitenwirksamkeit. Dieses konnte aber — wie auch in anderen Fällen — nicht genutzt werden. Offen-

sichtlich ist ein langer Zeitrahmen nötig, um die Partner*innen bei der flächendeckenden Implementierung die-

ser Reformen zu unterstützen und damit auch die Verwaltungskultur zu ändern.

Ein erfolgreiches Beispiel für die breitenwirksame Einführung neuer Verwaltungsverfahren und Instrumente

liefert die Fallstudie Südafrika. Das Financial Management Capability Maturity Model Südafrika

(FMCMM) wurde im Rahmen des GSP I entwickelt und wird nun flächendeckend angewendet, um die Leis-

tungsfähigkeit der Finanzverwaltung von Kommunen zu analysieren. Durch die Anwendung dieses Instruments

können die jeweiligen Defizite einer Gemeinde identifiziert werden. Auf Basis der Ergebnisse dieser Selbsteva-

luierung werden dann konkrete Maßnahmen erarbeitet und umgesetzt, um die Kapazitäten des Finanzmanage-

ments der Gemeinden zu verbessern. Das FMCMM wurde im Jahr 2015 in allen südafrikanischen Gemeinden

durchgeführt und dient mittlerweile nicht nur als Gradmesser für die Leistungsfähigkeit der lokalen Finanzver-

waltung, sondern auch zur Koordinierung der Unterstützungsleistungen des Finanzministeriums.

Die Fallstudie Peru zeigt, wie bei langfristigen Programmlaufzeiten eine Breitenwirkung erzielt werden kann. Im

Laufe des PBG II wurden die Governance-Ansätze in 120 Partnergemeinden auf die lokale Ebene herunterge-

brochen. Insgesamt wurden dort über 300 Veränderungsprojekte für eine verbesserte Leistungsfähigkeit der

Verwaltung, zur Bürgerorientierung und zu erhöhter Transparenz durchgeführt. Es handelt sich dabei jedoch

nicht um eine reine Upscaling-Strategie, da zunächst auf nationaler Ebene der regulative Rahmen geschaffen

wurde, auf dessen Grundlage die Veränderungsprojekte dann auf kommunaler Ebene initiiert wurden. Um die

Breitenwirksamkeit zu sichern, wurden im Rahmen des PBG zahlreiche Handbücher und Leitlinien herausge-

geben, die den Partnern als Online-Bibliothek zur Verfügung stehen. Dadurch wird eine Institutionalisierung der

potenziellen Kompetenzentwicklung bei den Partnern sichergestellt.

Kooperationsstruktur und Synergien

Die Fallstudien kommen insgesamt zu dem Ergebnis, dass die Verschränkung von Governance- und Sektor-

Governance die Breitenwirksamkeit fördert, deren Mehrwert aber nicht immer erkannt wird. Der Fallstudien-

Synthese zufolge müssen die erwarteten Wirkungen auf Impact-Ebene hierfür differenziert betrachtet werden.

Dabei muss untersucht werden, wie Governance-Vorhaben durch eine Verschränkung mit den Sektor-Vorha-

ben ihre Ziele besser erreichen können. Hürden bilden dabei neben den unterschiedlichen Wirkungsketten der

einzelnen Sektoren und ihren Systemgrenzen auch die festen Organisations- und Fachstrukturen. Um die ge-

wünschte Verschränkung zu erreichen, wäre laut dem Bericht eine offene, aktive Kommunikation zwischen den

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Vorhaben auf den verschiedenen Interventionsebenen nötig. Die Zusammenarbeit müsste im Zeitmanagement

der jeweiligen Vorhaben verankert werden. Zudem muss bei den sektoralen Vorhaben und ihren Partnerorga-

nisationen der Wille bestehen, Strukturen für die gemeinsame Planung und für den Austausch zu entwickeln

und diese effektiv zu nutzen. Bei Vorhaben unterschiedlicher Auftraggeber wird die Verschränkung durch das

unterschiedliche Governance-Verständnis und die unterschiedlichen Beratungsansätze erschwert oder ganz

verhindert. Darauf weist die Fallstudie Afghanistan hin.

Das Governance-Vorhaben in Peru hat eine Praxis entwickelt, die nach Auffassung der Evaluator*innen als

best practice bei der Erzielung von Breitenwirksamkeit gelten kann. Die Kooperation der Regionalbüros des

Governance-Vorhabens PBG mit dem Wasser-Vorhaben ProAgua bei der Wasserversorgung auf kommunaler

Ebene verdeutlicht dies beispielhaft. Inzwischen ist das Governance-Vorhaben als Querschnittvorhaben aufge-

stellt. Das Team ist also nicht mehr hierarchisch nach Handlungsfeldern oder Kooperationspartner*innen orga-

nisiert, sondern transversal. Bei Bedarf kann also mit verschiedenen sektoralen Vorhaben zu unterschiedlichen

Zieldimensionen zusammengearbeitet werden. So können zum Beispiel gemeinsam Ansätze zu Transparenz

und Rechenschaftspflicht entwickelt werden, die auf die Anforderungen des jeweiligen Sektors zugeschnitten

sind. Im Rahmen der verbesserten Leistungsfähigkeit des Staates kann beispielsweise die spezifische Umset-

zung der ergebnisorientierten Haushaltsplanung innerhalb der Sektoren gemeinsam entwickelt werden.

Die Fallstudie Vietnam verdeutlicht, wie durch Sektorinterventionen Governance-Wirkungen erzielt werden

können, ohne dass klassische Governance-Vorhaben im Portfolio vorhanden sind. Der Bericht weist darauf

hin, dass die GIZ bereits vor dem Betrachtungszeitraum der Fallstudie durch Politik- und Strategieberatung so-

wie durch Fachberatung zur Durchführung ökologischer Steuerreformen beigetragen hat; die Beratung wurde

ab 2013 für die Revision der Umweltschutzsteuer (Environmental Protection Tax – EPT) fortgeführt. Dabei

konnte die GIZ insbesondere die Vorreiterrolle Deutschlands in der Konzeption von Ökosteuern und ihre lang-

jährige vertrauensvolle Zusammenarbeit mit dem vietnamesischen Finanzministerium in Wert setzen und eine

prominente Rolle bei der Beratung einnehmen. Zugleich hat das vietnamesische Finanzministerium die Einfüh-

rung der Umweltschutzsteuer in Federführung vorangetrieben. Dadurch wurden die Staatseinnahmen erhöht.

Zudem setzte ein Lenkungseffekt ein – auch in Kombination mit dem Programm zu ‚grünen Krediten‘. Gover-

nance-Ziele wurden also in sektoralen Vorhaben mitverfolgt, um Sektorziele nachhaltiger und mit mehr Hebel-

wirkung zu erreichen.

Der Bericht zu Südafrika trifft keine Wirkungsaussagen im Zusammenhang mit der Verschränkung von Gover-

nance- und Sektorvorhaben, da das dortige Governance Support Programme (GSP) II noch nicht lang genug

auf lokaler Ebene aktiv ist. Allerdings versucht das GSP II über die Mitgestaltung der Planungsprozesse in den

Partnerkommunen auch Aspekte der integrierten Stadt- und Raumplanung mit einzubeziehen. Allgemein erge-

ben sich dadurch potenzielle Synergien mit sektoralen Vorhaben. Ferner finden bereits vereinzelt (nicht strate-

gisch gedachte) lose Kooperationen, z.B. mit dem VCP, statt. Zudem stellt der schlechte Zustand der lokalen

Finanzen eine große Herausforderung dar. Nach Auffassung der Evaluatoren*innen werden jedoch durch den

Governance-Schwerpunkt in der BMZ-Länderstrategie und durch die langjährige Governance-Beratung der

GIZ in Südafrika umfangreiche Governance-Wirkungen auf Outcome-Ebene erzielt. Diese wären nicht möglich

gewesen, wenn Governance-Beratung ausschließlich im Rahmen sektoraler Schwerpunkte stattgefunden

hätte.

In Afghanistan basiert der Programmvorschlag auf dem BMZ-Positionspapier „Afghanische Verantwortung

stärken“ (BMZ, 2018). Dieses sieht nur noch drei Sektorschwerpunkte vor: Gute Regierungsführung (Gover-

nance), nachhaltige Wirtschaftsentwicklung und Beschäftigungsförderung (NaWi) sowie Stadtentwicklung und

kommunale Infrastruktur. Letztere schließt auch Energie und Trinkwasserversorgung/Abwasserentsorgung mit

ein. Eine Verschränkung des Governance-Vorhabens mit den anderen beiden sektoralen Vorhaben scheint

bisher nicht stattzufinden. Die Wirkungsketten der verschiedenen Vorhaben sind nicht miteinander verbunden.

50

Sicherung der Nachhaltigkeit

Das Verständnis einer Strategie zur Sicherung der Nachhaltigkeit, das dem vorliegenden Bericht zugrunde

liegt, basiert auf den Ausführungen in Abschnitt 2.1.c). Es geht also um die Frage, wie Beratungsergebnisse

hinsichtlich der Reform von politischen Prozessen, Politikinhalten und Institutionen durch Gesetze, Verordnun-

gen etc. sowie stabile Organisationen beziehungsweise Organisationsentwicklung dauerhaft abgesichert wer-

den können.

Der Befund der Fallstudien ist diesbezüglich ernüchternd: Eine Nachhaltigkeitsstrategie ist selten Teil des Pro-

jektdesigns und der Durchführungsüberlegungen. Ein Positivbeispiel liefert nach den Erkenntnissen der Evalu-

ator*innen der Fall Peru (siehe Abschnitt 3.2.c).

Die Sicherung von Nachhaltigkeit beinhaltet auch den Umgang mit Risiken in der Projektplanung und -imple-

mentierung – und damit auch den Umgang mit Kontextfaktoren. In 70 Prozent der in die Evaluierungssynthese

einbezogenen Governance-Vorhaben werden Risiken beschrieben, und in etwas mehr als der Hälfte der Fälle

werden sie konkret bearbeitet. In den restlichen Vorhaben werden die Risiken entweder in der Projektplanung

nicht hinreichend berücksichtigt oder als nicht beeinflussbar eingestuft. Dadurch werden sie von vornherein

aus dem Monitoring ausgeklammert. Dass Risiken nicht beeinflussbar sind, bedeutet jedoch nicht, dass die

Projektsteuerung keine Handlungsoptionen hat. Wie zahlreiche deutsche und internationale Studien und Evalu-

ierungen über Governance-Interventionen deutlich machen, liegt eines der Hauptrisiken von Governance-Vor-

haben in Veränderungen der politischen Rahmenbedingungen, die zu einer drastischen Verminderung des po-

litischen Willens und der politischen Durchsetzungsfähigkeit relevanter Akteure auf der Partnerseite führen. Es

ist daher nicht überraschend, dass mangelnder politischer Wille vor allem in den Sektoren Local Governance,

Politik/Verwaltung und Frieden als Problem wahrgenommen wird. Gerade in diesen Sektoren ist die Sicherstel-

lung der Nachhaltigkeit auf dauerhaften politischen Willen und politische Durchsetzungsfähigkeit sowie Akzep-

tanz in der (betroffenen) Bevölkerung angewiesen. Solchen Risiken kann dadurch Rechnung getragen werden,

dass man auf eine behutsame (sequenzielle), möglichst partizipative und durch die Governance-Vorhaben

langfristig begleitete Umsetzung von Reformen hinwirkt. Auch das Schaffen von Transparenz und Rechen-

schaftslegung kann sich risikomindernd auswirken. Im Extremfall müssen aber auch partielle oder vollständige

Exit-Strategien erwogen werden. Ein weiterer Hinweis für die mangelhafte Behandlung der Risiken ist der ge-

ringe Anteil von Governance-Vorhaben, die sich aktiv mit nicht-intendierten negativen Wirkungen befassen

(siehe Abschnitt 3.1.c).

Exit-Strategie

Unter einer Exit-Strategie24 wird im vorliegenden Bericht das systematische, partielle oder vollständige Zurück-

fahren der Governance-Beratung verstanden, wobei die Ursachen außerhalb der Kontrolle der Projektsteue-

rung liegen. Da es schwierig ist, den Veränderungswillen der Partner langfristig einzuschätzen und da Gover-

nance-Beratung kontext- und politikabhängig ist, müssen die Möglichkeit des Scheiterns und Optionen für den

Umgang damit (Exit-Strategien) in der Projektkonzeption explizit berücksichtigt und auch transparent mit den

Partnern diskutiert werden. Darauf weisen zahlreiche internationale Governance-Evaluierungen hin. Beide Sei-

ten haben die Pflicht, die Erfolgsbedingungen für das Vorhaben zu schaffen. Auch müssen beide Seiten im

Falle eines Misserfolges gewillt sein, daraus die Konsequenzen zu ziehen – bis hin zum Projektabbruch.

Transparenz muss auch gegenüber den Auftraggebern gelten. Gerade in Governance-Vorhaben, die sich zum

großen Teil durch Ergebnisoffenheit, regelmäßigen kontextbedingten Anpassungsbedarf, Flexibilität in der Um-

setzung und Werteorientierung kennzeichnen, ist es wichtig, einen kontinuierlichen sachorientierten Dialog zwi-

schen allen Beteiligten sicherzustellen.

24 In einigen Dokumenten der USE Governance wird der Begriff Exit-Strategie etwa im Sinne der oben diskutierten Strategie der Sicherung von Nachhaltigkeit verwendet. Die

Idee dahinter ist, dass ein Vorhaben eine Strategie haben muss, um Ergebnisse dauerhaft in den Partnerstrukturen zu verankern, damit es sich aus diesem Beratungsfeld

zurückziehen kann. Der Verfasser des vorliegenden Dokuments zieht aber dafür den Begriff der Sicherung der Nachhaltigkeit vor, da er der Meinung ist, dass dies eine

permanente Aufgabe der Projektsteuerung ist, unabhängig davon, ob das Vorhaben sich auf dem entsprechenden Beratungsfeld zurückziehen will oder nicht. Dementspre-

chend werden „Sicherung der Nachhaltigkeit“ und „Exit-Strategien“ getrennt behandelt.

51

Keine der Fallstudien liefert Beispiele für eine dezidierte Exit-Strategie in diesem Sinne. Lediglich im Fall Af-

ghanistans lässt sich feststellen, dass seit 2018 auf Grundlage des neuen BMZ-Positionspapiers mehr Wert

auf Aktivitäten gelegt wird, die von der Bevölkerung direkt wahrgenommen werden – und weniger auf politische

Beratung auf hoher Regierungsebene. Das Fehlen von Exit-Strategien hängt nach Auffassung der Evalua-

tor*innen der Fallstudien mit der Feststellung der GIZ-Abteilung Governance und Konflikt zusammen, dass

Outcomes und Impacts erst im Laufe des längerfristigen Umsetzungsprozesses wahrnehmbar werden und sich

aufgrund der Interdependenz von Faktoren immer wieder verändern können. Darum sind Exit-Strategien weni-

ger Teil einer Projektstrategie, sondern ergeben sich vielmehr als Konsequenz aus dem Stand der Intervention

heraus. Nach der Erfahrung des Verfassers des vorliegenden Berichts ist diese Feststellung im Kern richtig.

Dennoch gibt es Beispiele dafür, dass eine Exit-Strategie, zumindest als grobe handlungsleitende Skizze, Teil

der Projektüberlegungen sein müsste. Nur so lässt sich ausschließen, von unvorhergesehenen Ereignissen,

die Sollbruchstellen für das Governance-Vorhaben darstellen können, gänzlich überrascht zu werden. Dies be-

trifft vor allem Governance-Vorhaben in fragilen Kontexten und in Ländern, in denen die Regierung, etwa nach

einem Regierungswechsel, eine Politik umsetzt, die den Wert- und ordnungspolitischen Vorstellungen der

Governance-Beratung der deutschen EZ diametral entgegensteht. Das oben erwähnte Beispiel aus Afghanis-

tan lässt sich in der Tat als ein vollzogener Rückzug aus der Governance-Beratung im Fall fragiler Staatlichkeit

werten. Für den zweiten Fall kann – jenseits des Länderportfolios der USE Governance – die Entwicklung in

Nicaragua, Ecuador und Bolivien herangezogen werden.

Beispiel Nicaragua: Die Governance-Beratung der GIZ in Nicaragua begann Anfang der 1990er-Jahre, unmit-

telbar nach dem Ende des Bürgerkrieges und der Rückkehr des Landes zu Demokratie und Marktwirtschaft.

Den Startschuss bildete ein Vorhaben der volkswirtschaftlichen Regierungsberatung, das im Büro des Minister-

präsidenten angesiedelt war und in dessen Zentrum ordnungspolitische Fragen der Marktwirtschaft standen.

Es folgten Vorhaben im Planungsministerium – zu staatlicher Investitionsplanung – und im Wirtschaftsministe-

rium – zu Handel und Wettbewerb. Ende der 1990er-Jahre kam ein Vorhaben zu Gender-Mainstreaming bei

der nicaraguanischen Polizei und im Jahr 2000 ein Vorhaben zu Fiskaltransparenz, lokaler Wirtschaftsentwick-

lung und Stärkung munizipaler Dienstleistungen hinzu. Im Rahmen der Programmbildung wurden dann alle

diese Vorhaben in ein gemeinsames Governance-Programm unter der Bezeichnung PRODELFIS (Programm

Lokalentwicklung und Fiskaltransparenz) überführt, das 2007 mit einem klassischen Governance-Profil für wei-

tere fünf Jahre unter der Bezeichnung PROGODEL (Programm Gute Regierungsführung und Lokale Entwick-

lung) verlängert wurde. 2006 kamen allerdings die Sandinisten, die das Land nach einer erfolgreichen Revolu-

tion bereits von 1979 bis 1990 regiert und ein politisches System nach kubanischem Vorbild aufzubauen ver-

sucht hatten, durch freie Wahlen erneut an die Macht. Die neue Regierung verfolgte eine Politik, die den Wert-

und ordnungspolitischen Vorstellungen einer Governance-Beratung durch die deutsche TZ diametral entge-

genstand. Die Regierung hat das Governance-Vorhaben toleriert, aber nicht geschätzt, sodass dessen Hand-

lungsspielräume sukzessive eingeengt wurden. Zunächst verschärfte die Regierung die Kontrolle der Aktivitä-

ten und Ausgaben des Vorhabens. Dann wurde die Zusammenarbeit mit ZGO und die Arbeit der ZGO selbst

erschwert und zu einem späteren Zeitpunkt ganz untersagt. Zu diesem Zeitpunkt begann der Auftragsverant-

wortliche der GIZ in engem Dialog mit dem BMZ, eine Exit-Strategie vorzubereiten. Diese sah zunächst vor,

sich auf jene Bereiche zurückzuziehen, in denen noch nennenswerte Handlungsspielräume bestanden – die

Beratung lokaler Regierungen und des Munizipalförderungsinstituts (INIFOM). Doch hat die Zentralregierung

auch diese Beratung zunehmend erschwert. Letztendlich hat sie den sandinistischen Bürgermeistern unter-

sagt, mit dem Governance-Vorhaben der GIZ zusammenzuarbeiten. Obwohl die Governance-Beratung der

GIZ über mehr als 15 Jahren als Erfolgsgeschichte betrachtet werden kann, war der Zeitpunkt für die Exit-Stra-

tegie gekommen. Hierfür wurde einerseits das Auslaufen der noch bestehenden Beratungsaktivitäten organi-

siert, um nach Möglichkeit keine „unfertigen Baustellen“ zu hinterlassen. Andererseits wurde ein neues Vorha-

ben im Wassersektor vorbereitet, um die für den Governance-Sektor zur Verfügung stehenden Ressourcen

zugunsten des Wassersektors umzuschichten. Funktioniert hat diese Exit-Strategie vor allem aus zwei Grün-

den: Zum einen wurde die Position der GIZ gegenüber den Partnern auf der politischen Ebene klar vermittelt,

zum anderen fand eine kontinuierliche und transparente Abstimmung mit den Länderverantwortlichen im BMZ

und der deutschen Botschaft vor Ort statt.

52

Beispiel ALBA-Länder: Bolivien und Ecuador verfolgten damals eine ähnliche Politik wie Nicaragua. In der

Folge waren auch die Governance-Vorhaben in den beiden Ländern mit ähnlichen Konflikten konfrontiert. Um

mögliche Handlungsoptionen zu diskutieren, trafen sich Vertreter*innen der Governance-Vorhaben der drei

Länder (damals alle noch Mitglieder der Bolivarischen Allianz, ALBA) im Oktober 2010 in Quito/Ecuador. Dabei

zeigte sich, dass die Lage der Governance-Vorhaben in Bolivien und Ecuador nicht ganz so schwierig war wie

die des Vorhabens in Nicaragua. Dennoch wurde konstatiert, dass deren Handlungsspielräume ebenfalls nach

und nach eingeengt worden waren. Dies betraf insbesondere die Zusammenarbeit mit ZGO und subnationalen

Regierungen – vor allem dann, wenn Letztere in den Händen der Opposition lagen. Eine Beratung war nur

noch möglich, wenn die Ziele rein technisch formuliert wurden. Das BMZ und die deutschen Botschaften sahen

einen (vorübergehenden) Ausweg darin, sich auf die Stärkung individueller Kapazitäten zu konzentrieren und

„keine Politik zu machen“.

d) Der Einfluss der Kontextfaktoren

Sowohl die Fallstudien als auch die Evaluierungssynthese kommen zu dem Ergebnis, dass Governance-Vor-

haben sehr kontextsensitiv sind. Das bestätigt die Erkenntnisse anderer deutscher und internationaler Evaluie-

rungen von Governance-Vorhaben. Allerdings besteht Uneinigkeit darüber, welche Kontextfaktoren insgesamt

und für die jeweiligen Governance-Sektoren relevant sind. In der Evaluierungssynthese wurde zunächst unter-

sucht, über welche Kontextfaktoren das Projektumfeld des evaluierten Vorhabens im jeweiligen Evaluierungs-

bericht beschrieben wurde. Dabei zeigte sich, dass der Kontext eher allgemein dargestellt wird, ohne dass im

weiteren Verlauf der Evaluierung ein Bezug zwischen der Umsetzung des Vorhabens und den beschriebenen

Kontextfaktoren hergestellt wird. Kontextfaktoren werden also als wichtig erachtet. Es wird aber nicht ersicht-

lich, welchen konkreten Einfluss sie auf die Umsetzung und den Erfolg der Governance-Vorhaben haben. Dar-

aus lässt sich schlussfolgern, dass in den Evaluierungen (zumindest vor der Evaluierungsreform der GIZ) kein

angemessener Umgang mit den Kontextfaktoren stattfand. Darüber hinaus war auch die Identifizierung der

Faktoren nicht eindeutig. So wurde beispielsweise mit Blick auf die „Ineffiziente Verwaltung“ anhand der Be-

richte nicht klar, ob dabei Mittlerorganisationen oder Organisationen gemeint sind, die außerhalb der System-

grenzen des Vorhabens agieren. Aufgrund dieser Einschränkungen müssen die Ergebnisse der Evaluierungs-

synthese mit Vorsicht interpretiert werden, zumal sich einige der identifizierten Kontextfaktoren möglicherweise

überlappen.

Die Evaluierungssynthese hat rund 45 Kontextfaktoren identifiziert, wobei folgende die größte Bedeutung hat-

ten: „Schwache Institutionen“ (wichtig für mehr als 40 Prozent der Vorhaben), „Umsetzung von Reformen“

(wichtig für rund 40 Prozent der Vorhaben), „Armut“ (wichtig für mehr als 30 Prozent der Vorhaben) und „Fragi-

lität“ (wichtig für rund ein Drittel der Vorhaben). „Mangelnder Reformwille“ ist laut Evaluierungssynthese nur für

rund 18 Prozent der Vorhaben wichtig. Themen, die normalerweise mit den politischen Rahmenbedingungen

assoziiert werden (Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Governance-Standards, Transparenz und Menschen-

rechte) wurden von weniger als fünf Prozent der Vorhaben als relevante Kontextfaktoren genannt. Im Gegen-

satz dazu lässt sich aus den Fallstudien herauslesen, dass „politischer Reformwille“ einerseits und „histori-

scher, kultureller, sozialer, politischer und ökonomischer Kontext sowie internationales Umfeld“ andererseits

Kontextfaktoren sind, die den Projekterfolg entscheidend beeinflussen. Beim politischen Reformwillen wird

nicht nur sein Vorhandensein betont, sondern auch die Kohärenz der Reformen mit den Leitlinien der deut-

schen Entwicklungs- und Außenpolitik.

In den Fallstudien wird „Fragilität/Instabilität“ ebenfalls generell als ein wichtiger Kontextfaktor identifiziert: Da

Interessenlagen in fragilen Kontexten von abrupten Wendungen geprägt sind, können Governance-Vorhaben

ihr Wirkungspotenzial hier nur schwer entfalten. Zudem heben die Fallstudien den Faktor „Transparenz“ her-

vor, da Partnerregierungen und Partnerinstitutionen, die eine transparente Öffnung nicht befürworten, die Wir-

kungsweise von Governance-Vorhaben behindern.

53

Auch die Fallstudie Peru zeigt, dass externe Kontextfaktoren einen wichtigen Einfluss haben können. In die-

sem Fall wird allerdings ein positiver Effekt beschrieben. So bewertet der Bericht den Annäherungsprozess des

Landes an die OECD seit 2008 mit dem Ziel einer Vollmitgliedschaft bis 2021 als entscheidenden Treiber von

Governance-Reformen. Da Reformen in zentralen Bereichen von Good Governance Voraussetzung für die

Aufnahme in die OECD sind, ist der politische Reformwille in den meisten dieser Bereiche über die Regierun-

gen des letzten Jahrzehnts hinweg unerwartet konstant geblieben. Ein weiterer begünstigender Faktor sind die

im vergangenen Jahrzehnt kontinuierlich gestiegenen Staatseinnahmen, die sicherstellen, dass die nötigen

Ressourcen für die Erbringung staatlicher Dienstleistungen zur Verfügung stehen. Dem Bericht zufolge haben

die Governance-Vorhaben in Peru dank des guten Zugangs zur Leitungsebene in Ministerien und obersten

staatlichen Behörden von diesen förderlichen Kontextbedingungen profitiert, was einen maßgeblichen Anteil an

der relativ hohen Wirksamkeit der GIZ-Governance-Beratung hatte. Die Bedeutung entsprechender Faktoren

wird auch von der Evaluierungssynthese bestätigt: Für mehr als zehn Prozent der Vorhaben stellt der EU-Bei-

tritt des jeweiligen Partnerlandes eine positive Rahmenbedingung dar (wahrscheinlich wäre die Zahl nahe 100

Prozent, wenn man nur die davon betroffenen Länder berücksichtigen würde), da die Beitrittsperspektive den

Reformwillen in den betreffenden Ländern stärkt.

Ein Beispiel dafür, wie Governance-Reformen von anderen Kontextfaktoren behindert werden, liefert die Fall-

studie Afghanistan. Der Fallstudien-Bericht attestiert der Regierung zwar einen – wenn auch sehr technokra-

tisch orientierten – ausgeprägten Reformwillen. Durch die Konzentration der Entscheidungskompetenzen im

Präsidentenpalast kam es aber häufig zu Verzögerungen und zum Teil auch zu erratischen Entscheidungspro-

zessen bei Strategien und Gesetzen, an deren Erarbeitung die GIZ-Vorhaben beteiligt waren. Relativiert wurde

der Reformwille laut Bericht auch durch den hohen Grad staatlicher Zentralisierung und die Tatsache, dass

effektive Formen der zivilgesellschaftlichen Interessenvertretung kaum vorhanden sind. Einflussreiche infor-

melle gesellschaftliche Institutionen wie Jirgas, Schuras und Ältestenvertretungen sind nach wie vor unzu-

reichend an staatliche Strukturen angebunden. Nach Auffassung der Evaluator*innen hat die GIZ ohne Zugang

zu diesen informellen Gremien jedoch keine Möglichkeit, Governance-Reformen über staatliche Strukturen hin-

aus auch in der Gesellschaft zu verankern. Nicht zuletzt schränkt die seit 2014 zunehmend prekäre Sicher-

heitslage die Wirkungsmöglichkeiten der GIZ erheblich ein. Die Entführung von zwei Mitarbeitern und der An-

schlag auf die Deutsche Botschaft im Mai 2017 führten zu zwei Standortwechseln und schränkten die Bewe-

gungsfreiheit von in- und ausländischen Projektmitarbeitenden erheblich ein. Der Bericht weist zudem darauf

hin, dass die GIZ-Governance-Beratung immer weniger Menschen erreichen kann, da sich immer mehr Ge-

biete in Kontrolle der Taliban befinden. Die GIZ führte deshalb zunehmend Remote-Management-Praktiken

ein, bei denen die Leitung der Vorhaben bei reisenden Auftragsverantwortlichen (AV) aus Eschborn oder Dubai

liegt.

Die Fallstudie Vietnam wiederum zeigt, wie auch in autoritären Einparteienstaaten, in denen der politische

Wille zu weitreichenden Governance-Reformen begrenzt ist und der politische Kontext klassische Governance-

Beratung nicht zulässt, über eine geschickte Verknüpfung von Governance-Zielsetzungen mit sektoralen Vor-

haben Wirkungen erzielt werden können.

Insgesamt kommen die Fallstudien zu der Schlussfolgerung, dass fundierte Kontextanalysen trotz der hohen

Kontextsensitivität von Governance-Vorhaben bislang weder in der strategischen Projektplanung noch wäh-

rend der Projektdurchführung systematisch zu erfolgen scheinen. Eine kontinuierliche Auseinandersetzung mit

den Kontextfaktoren findet nur vereinzelt statt. So haben die Governance-Vorhaben im Rahmen des PBG in

Peru keine dezidierten übergeordneten Kontextanalysen durchgeführt. Es wurde aber sowohl für die regiona-

len Entwicklungspläne als auch für die Veränderungsprojekte auf lokaler Ebene der Bedarf an Kontextanalysen

in dem Politikfeld, in dem eine Änderung angestoßen werden sollte, diagnostiziert. Auch fand ein kontinuierli-

ches Monitoring des politischen Kontextes statt. Allerdings ist dies nach Auffassung der Evaluator*innen nicht

auf ein standardisiertes Verfahren zurückzuführen, sondern vielmehr auf die Tatsache, dass der Auftragsver-

antwortliche und sein Team hervorragend mit dem lokalen Kontext vertraut sind und diesem große Aufmerk-

samkeit schenken.

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Auch in Afghanistan ist laut der Fallstudie eine fundierte Kontextanalyse nicht Teil der strategischen Projektpla-

nung und -umsetzung. In der Fallstudie Vietnam wird ebenfalls keine fundierte Kontextanalyse erwähnt. Durch

die Verschlossenheit des sozialistischen Einparteiensystems ist dort nach Erkenntnis der Evaluator*innen eine

direkte strategische Zusammenarbeit mit der Regierung nicht möglich. Auch der Zugang zur Zivilgesellschaft,

die im Wesentlichen aus staatlich gelenkten Massenorganisationen besteht, bleibt schwierig. Fundierte Kon-

textanalysen, die auf qualitativen empirischen Daten beruhen, sind nach Einschätzung der Evaluator*innen un-

ter Umständen nicht erwünscht. Eine weitere Hürde für solche Analysen ist in Vietnam die Sprache. Auch in

der Fallstudie Südafrika werden Kontextanalysen nicht erwähnt. Die Evaluator*innen betonen allerdings, dass

der Kontext Einfluss auf die strategische Ausrichtung des GSP-Vorhabens hatte. Der Übergang vom GSP I

zum GSP II im Jahr 2017/18 beinhaltete einen Strategiewechsel und eine stärkere Fokussierung der Interven-

tionen auf die lokale Ebene. Dadurch sollte die wahrgenommene Lücke zwischen guten Gesetzen und

schlechter Umsetzung auf lokaler Ebene geschlossen und die direkte Zielgruppe besser erreicht werden. Die-

ser Strategiewechsel wurde durch das BMZ forciert und vom Steuerungskomitee des Vorhabens mitgetragen.

Eine tiefergehende Situationsanalyse fand allerdings nicht statt. Das Projekt operiert in einem volatilen Umfeld,

welches von der finanziellen Schieflage eines Großteils der Gemeinden sowie teils schwachen Führungsstruk-

turen geprägt ist. So musste beispielsweise die Kooperation mit einer Partnergemeinde beendet werden, weil

diese faktisch dysfunktional war. Dies droht künftig gegebenenfalls auch weiteren Partnergemeinden.

Der Synthesebericht der Fallstudien fasst das Dilemma noch einmal zusammen: Fundierte Kontextanalysen

scheinen aus verschiedenen Gründen nicht durchgeführt zu werden. Entweder ist der Zugang zu Daten auf-

grund von Instabilität, Systemverschlossenheit oder Sprachbarrieren schwierig, oder aber die langjährige Zu-

sammenarbeit lässt den Eindruck entstehen, dass genügend Kontextwissen im System vorhanden ist, um

ohne weitere Analysen auszukommen. Kontextanalysen, die nicht nur ex ante durchgeführt werden, ermögli-

chen es aber, in der ersten Projektphase ein Beratungsgebilde aufzubauen, das aufgrund des holistischen

Wissens besser auf den jeweiligen Kontext zugeschnitten ist. Durch Analysen, die im Laufe der Projektdurch-

führung vorgenommen werden, kann das Vorhaben mit den passenden Beratungsansätzen flexibel auf Sys-

temveränderungen eingehen, da Handlungsweisen, Handlungspotenzial und innere Mechanismen innerhalb

der Systemgrenzen besser einschätzbar sind. Wie im Abschnitt 3.1.d) ausgeführt, hat die fehlende Auseinan-

dersetzung mit den Kontextfaktoren auch zur Folge, dass Risiken und Potenziale sowie die Hindernisse für das

Erreichen von Effektivität und Impact nicht systematisch identifiziert werden.

55

4. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

4.1 Key Lessons Learned

Zunächst soll aus der vorangegangenen Analyse ein erstes Fazit in Form von key lessons learned gezogen

werden. Dabei schätzt der Verfasser des vorliegenden Berichts die folgenden als besonders wichtig ein:

• Bislang formulieren Governance-Vorhaben keine angemessene ToC25, wobei „angemessen“ meint,

dass die ToC keine theoretische Übung darstellt, sondern aus den konkreten Bedingungen im Partner-

land und den zu unterstützenden Veränderungen abgeleitet wird. Sicherlich ist die Formulierung einer

ToC nicht immer einfach. Aber nur sie kann sicherstellen, dass alle relevanten Akteure eine gemein-

same und realitätsnahe Vorstellung der (systemischen) Kausalzusammenhänge, der Plausibilität der

(polit-ökonomischen) Annahmen und der Risiken und ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit haben. Eine an-

gemessene ToC als Planungs- und Steuerungsinstrument würde auch die Evaluierung von Gover-

nance-Vorhaben vereinfachen und nützlicher machen.

• Governance-Beratung ist sehr kontextsensitiv. Dies gilt insbesondere für den politischen Reformwillen

und die Durchsetzungsfähigkeit politischer Entscheidungsträger, die polit-ökonomischen Bedingungen

sowie für die grundsätzliche Ausrichtung der Politik des Partnerlandes und dessen politische Stabilität.

Diese Kontextfaktoren sind maßgeblich verantwortlich für den Erfolg von Governance-Vorhaben. Sie

müssen daher auch eine maßgebliche Rolle in der Planung, Durchführung und Evaluierung von

Governance-Vorhaben spielen.

• Analysen der politischen Ökonomie des Partnerlandes sind unbedingt notwendig. Nur mit ihrer Hilfe

lässt sich verstehen, wie sich Politics auf Policies und den gesamten Policy process auswirken, wie

ökonomische Interessen in der Gesellschaft die politischen Entscheidungen im Staat beeinflussen und

wie informelle Patronage-Netzwerke Reformen blockieren. Wesentliches Ziel einer solchen Analyse ist

es, die mit der unterstützten Reform einhergehenden Risiken und die Wahrscheinlichkeit, dass diese

eintreten, einzuschätzen und zu bewerten. Man kann darüber nachdenken, ob polit-ökonomische Ana-

lysen systematisch für jedes Governance-Vorhaben oder aber für das Governance-Portfolio insgesamt

durchgeführt werden sollten. Unbestritten ist aber, dass eine entsprechende Analyse notwendig ist.

Und dass eine solche Analyse in engem Bezug zu den Reformen beziehungsweise Veränderungen

durchgeführt werden muss, die unterstützt werden sollen, damit sie keine theoretische Übung bleibt.

• Nur mit einer guten Konzeption und einer dem Kontext und der Komplexität des Umfelds angemesse-

nen Umsetzungsstrategie kann sichergestellt werden, dass ein Governance-Vorhaben keine „Insellö-

sung“, kein „planloses Herumplanschen in völlig unverstandenen Zusammenhängen“ (Vester) bleibt.

Als wesentliche Elemente einer angemessenen Projektkonzeption und Umsetzungsstrategie für GIZ-

Governance-Vorhaben haben sich der Mehrebenen-Ansatz, Upscaling und Institutionalisierung, das

systematische Ausschöpfen von Synergiepotenzial und die Sicherung der Nachhaltigkeit erwiesen.

• Governance-Vorhaben können nur dann nachhaltig wirken, wenn langfristige und strategisch aufei-

nander aufbauende Förderphasen gefahren werden. Grund dafür ist unter anderem, dass das Ando-

cken der Beratung an die Kontextbedingungen im Partnerland eine Orientierungsphase erfordert und

Outcomes in der Regel nur über lange Zeiträume erreicht werden können, insbesondere wenn sie

nachhaltige politisch-institutionelle Veränderungen sowie Verhaltensänderungen beinhalten sollen.

Um nachhaltig zu sein, muss die Beratung ferner breit gefächert sein. Eine Beratung, die sich auf eine

25 Die Evaluator*innen der Fallstudien haben anstelle der ToC eine so genannte Practice of Change (PoC) verwendet und eine aggregierte PoC für Governance-Beratung auf

der Grundlage der Erkenntnisse aus den Fallstudien formuliert. Eine PoC kann sicherlich ein nützliches Instrument sein, um Planungs- und Umsetzungsabweichungen fest-

zustellen (Soll-Ist-Vergleich). Sie kann aber die Formulierung einer fundierten ToC als Grundlage für die Umsetzung nicht ersetzen. Eine generische ToC kann induktiv

entwickelt werden. Das müsste aber auf der Grundlage einer repräsentativen Auswahl von Governance-Vorhaben erfolgen.

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begrenzte Anzahl von Akteuren und Ebenen des politischen Systems stützt, hat in einem System, das

Veränderungen nur schwer oder gar widerwillig zulässt, nur geringe Überlebenschancen.

• Aufgrund ihrer Werteorientierung muss Governance-Beratung hohe Transparenz an den Tag legen.

Sie muss sich dazu verpflichten, ihre Interventionen stets zu überprüfen, Widersprüche sichtbar zu

machen und die Auseinandersetzung mit diesen Widersprüchen im Rahmen des Auftrags immer wie-

der zu fördern.

• Governance-Vorhaben, die auf die Verbesserung politisch-institutioneller Rahmenbedingungen abzie-

len, müssen stärker als andere Projekttypen in der Lage sein, in akteurszentrierten Netzwerken und

politischen Mehrebenen-Systemen zu agieren, Akteure mit divergierenden Interessen und Perspekti-

ven zusammenzuführen und die positiven und negativen Anreize für politisch-institutionelle Verände-

rungen zu berücksichtigen.

• Governance-Vorhaben müssen in der Wahrnehmung ihres Auftrags flexibel sein. Sie müssen unvor-

hergesehene Gelegenheiten nutzen und Partnerorganisationen unterstützen, die Beratung nachfra-

gen. Und sie müssen Kapazitätsbildung für relevante und willige Counterpart-Organisationen leisten,

unabhängig davon, ob diese Organisationen im Auftrag vorgesehen sind oder nicht. Die Entscheidung

muss stets im Lichte der gegebenen Situation im Land und gegebenenfalls in enger Abstimmung mit

dem Auftraggeber getroffen werden. Allerdings muss die Projektsteuerung genau analysieren und

überprüfen, wie sich dadurch die Governance-Intervention selbst verändert und welche Auswirkungen

dies auf deren Nachhaltigkeit hat. Grundsätzlich muss die notwendige Flexibilität in eine Nachhaltig-

keitsstrategie des Vorhabens eingebettet sein.

• Der Zusammenhang zwischen klassischer Governance- und Sektor-Governance-Beratung ist nicht

eindeutig. Während der Fall Vietnam zu zeigen scheint, dass signifikante Governance-Wirkungen al-

lein auf der Basis von Sektor-Governance-Beratung erzielt werden können, schlussfolgern die Evalua-

tor*innen im Fall Südafrika, dass die auf Sektorebene erzielten Governance-Wirkungen ohne eine

klassische Governance-Beratung nicht möglich gewesen wären. Ferner muss hinter die „Sektoralisie-

rung“ der klassischen Governance-Beratung in Peru ein dickes Fragezeichen gesetzt werden — zu-

mindest, wenn diese zu einer schleichenden Auflösung der klassischen Governance-Beratung führt.

Es gibt keine Hinweise darauf, dass die Governance-Beratung allein über Sektor-Governance ge-

nauso erfolgreich organisiert werden kann.

• Politikberatung ist eine notwendige Leistung von Governance-Vorhaben, wenn diese strukturelle Ver-

änderungen auf der Ebene der politisch-institutionellen Rahmenbedingungen anstreben sollen. Aller-

dings ist Politikberatung eine der kompliziertesten Leistungsarten eines Governance-Vorhabens – so-

wohl fachlich (Thema, Methoden) als auch organisatorisch (Form und Einbettung) und prozessual

(Einbeziehen von Akteuren, Interaktion mit den zu beratenden Entscheidungsträger*innen). Zudem

erfordert der Umgang mit den damit verbundenen Herausforderungen (siehe Abschnitt 3.1.c) eine ge-

wisse Risikobereitschaft aller Akteure. Ferner kann ein Vorhaben Politikberatungsfunktionen nicht auf

Dauer wahrnehmen. Um eine dauerhafte und effektive Politikberatung sicherzustellen, muss diese

über kurz oder lang internalisiert werden. Sie muss also in geeigneten staatlichen Partnerstrukturen

und/oder in professionellen nicht-staatlichen Organisationen dauerhaft verankert werden.

• Governance-Vorhaben müssen Planung, Monitoring und Evaluierung stärker miteinander verzahnen

und „entlinearisieren“. Dabei ist eine stärkere Investition in Monitoring-Systeme erforderlich. Diese

müssen nicht nur die Projektindikatoren überprüfen, sondern auch die jeweils relevanten Kontextfakto-

ren und Risiken sowie die nicht-intendierten Wirkungen erfassen. Hierfür sollten neuere Monitoring-

Konzepte wie adaptive monitoring oder policy-driven monitoring geprüft werden. Entscheidend ist aber

gleichzeitig eine systematische Verzahnung von Planung, Monitoring und Evaluierung und das Aufbre-

chen der linearen Abfolge — Planung vor der Umsetzung, Monitoring während der Umsetzung und

Evaluierung am Ende. Zum Beispiel sollten Planungstools wie Analysen der politischen Ökonomie26

26 Laut ADS Chapter 201. Program Cycle Operational Policy von 08/2019 ist Applied Political Economy Analysis ein Standard-Tool für die Planung und Steuerung von Vorha-

ben bei USAID.

57

dazu genutzt werden, die zentralen Kontextelemente zu bestimmen, für die ein kontinuierliches Moni-

toring nötig ist. Hierfür sollten die Analysen über die gesamte Durchführungsdauer der Vorhaben hin-

weg wiederholt und das Monitoring gegebenenfalls angepasst werden. Auch Evaluierung sollte wäh-

rend der Durchführung stattfinden, um intendierte und nicht-intendierte Wirkungen umfassender abzu-

bilden und so das Monitoring zu ergänzen. Diese sind nur einige Beispiele für die Notwendigkeit, Pla-

nung, Monitoring und Evaluierung besser zu verzahnen. Sie ergibt sich auch aus anderen Ergebnis-

sen der USE Governance, zum Beispiel mit Blick auf die systematische und kontinuierliche Erfassung

von Gestaltungsspielräumen oder Opportunitäten.

• Governance-Vorhaben müssen deutlich stärker explorativ konzipiert und umgesetzt werden. Zudem

brauchen sie eine gezielte „Orientierungsphase“, um beispielsweise die Beratung kontextspezifisch zu

gestalten, Vertrauen mit den Partnern — vor allem mit den politischen Entscheidungsträger*innen —

aufzubauen und lokales Wissen für die Beratung zu identifizieren.

• Um in komplexen polit-ökonomischen Systemen zu Reformmaßnahmen zu beraten, sind vor Ort ne-

ben Kompetenzen für die Fachberatung weitere Qualifikationen notwendig. Dies gilt zum Beispiel für

Kenntnisse zur Analyse von Akteurs-, Macht- und Interessenkonstellationen, zu Anreizsystemen und

Entscheidungsprozessen, zum Ermitteln von Gewinnern und Verlierern von Reformen sowie für den

Umgang mit politischen und kulturellen Faktoren. Diese Qualifikationen müssen sowohl bei der Perso-

nalauswahl als auch bei der Fortbildung in der GIZ berücksichtigt werden.

• Eine Erkenntnis des Verfassers aus 30 Jahren Erfahrung im Bereich Governance-Beratung ist, dass

die Nachhaltigkeit von Wirkungen möglicherweise wichtiger ist als die Frage, ob die Wirkungen auf der

Ebene von Output, Outcome oder Impact erzielt werden. „Möglicherweise“ ist hier in dem Sinne ge-

meint, dass diese Option, soweit dem Verfasser bekannt, in Evaluierungen bislang nicht untersucht

worden ist, sodass ihm dafür bislang keine gesicherten Erkenntnisse vorliegen. Dennoch ist der Ver-

fasser der Meinung, dass es sich im Lichte der Ergebnisse der USE Governance lohnen würde, sol-

che Optionen in Betracht zu ziehen. Die Governance-Vorhaben könnten sich also darauf beschrän-

ken, wenige systemrelevante Veränderung anzustoßen — welche wiederum breitgefächert angelegt

sein müssten — und sich im Gegenzug stärker auf die Sicherung der Nachhaltigkeit dieser angesto-

ßenen Veränderungen konzentrieren. Dies würde ihre Relevanz und ihre Erfolgsbilanz signifikant

erhöhen.

4.2 Nützlich trotz bescheidener Erfolge?

„Nützlich trotz bescheidener Erfolge?“ So in etwa lautete die Frage, die Thomas Carothers in einer breit ange-

legten Auswertung von Evaluierungsberichten und Studien über die Demokratieförderungsprogramme der US-

amerikanischen Entwicklungsbehörde USAID gestellt hat (Carothers, 1999). Der Verfasser des vorliegenden

Berichts erachtet diese Frage auch als hilfreich, um ein zweites Fazit der USE Governance zu ziehen; schließ-

lich gilt ein Teil der damaligen Antworten von Carothers auch heute noch, auch für Governance-Vorhaben im

Allgemeinen.

Betrachtet man die Ergebnisse der USE Governance insgesamt, also inklusive aller Evaluierungsschritte, lässt

sich das folgende Fazit ziehen: Egal, in welchem Kontext sie stattfindet, ist Governance-Beratung nicht in der

Lage, die Gesamtpolitik eines Partnerlandes und die makropolitischen Verhältnisse dort nennenswert oder gar

entscheidend zu beeinflussen. Die Wirkungen von Governance-Vorhaben sind – wenn sie positiv ausfallen –

bescheidener und auf makropolitischer Ebene oft kaum wahrnehmbar. Und dennoch: In Partnerländern mit

entwicklungsfördernden Rahmenbedingungen und mit politischen Entscheidungsträgern, die willens und fähig

sind, Reformen umzusetzen, kann Governance-Beratung durchaus nützliche Beiträge leisten. Sie kann dabei

helfen, Reformen zu verbreiten und zu vertiefen, die Kohärenz der Reformen zu erhöhen, die Kapazitäten

58

staatlicher Organisationen zu stärken, die Beteiligung der Betroffenen und der nicht-staatlichen Akteure zu för-

dern sowie politische Verhältnisse auf lokaler und unter Umständen auch auf Meso-Ebene zu beeinflussen. In

fragilen Ländern kann Governance-Beratung dazu beitragen, reformwillige Akteure zu stärken und das Be-

wusstsein für die Notwendigkeit von Veränderung zu schärfen und zu verbreiten. Gelegentlich kann sie auch

stabilisierende politische Entscheidungen befördern. In Ländern mit politischen Systemen, die den Werten und

ordnungspolitischen Vorstellungen der deutschen EZ diametral entgegenstehen, kann Governance-Beratung –

wenn auch in begrenztem Umfang – dazu beitragen, die Qualität ausgewählter Politiken zu erhöhen und wich-

tigen Akteuren andere Wertvorstellungen und ordnungspolitische Leitbilder zu vermitteln. Und auch unabhän-

gig vom Kontext kann die Governance-Beratung der GIZ wichtige Beiträge leisten. Sie kann die ordnungspoliti-

schen Wahlmöglichkeiten der Partnerländer erweitern, den Partnern den Zugang zu konkreten historischen

Erfahrungen und Kenntnissen Deutschlands und Europas zum Aufbau von Institutionen und politischen Syste-

men ermöglichen und die Anpassung solcher Erfahrungen an die jeweilige Realität begleiten. Ferner ist die

GIZ aufgrund ihrer Praxisorientierung politisch weniger angreifbar, so dass sie unter Umständen Handlungs-

spielräume nutzen kann, die lokalen Akteuren verwehrt bleiben. Und mit ihrer Präsenz vor Ort kann sie lokale

Akteure in ihrem Engagement für Good Governance stärken und ihre Position gegenüber herrschenden Eliten

verbessern beziehungsweise die Akteure gar schützen. Für viele dieser Faktoren hat die USE Governance

Hinweise und Evidenzen geliefert.

Wenn also die Ergebnisse der Governance-Beratung der GIZ womöglich als „bescheiden“ empfunden werden,

sind Governance-Vorhaben dennoch extrem nützlich, insbesondere in einer Welt, die zunehmend aus dem

Gleichgewicht zu geraten droht. Klar ist jedoch auch, dass diese Nützlichkeit einer „Mikro-Perspektive“ ent-

spricht, auch wenn hier „Mikro“ nicht wörtlich gemeint ist. Doch steht diese Perspektive im Spannungsverhält-

nis zur „Makro-Perspektive“, die traditionellerweise von der Öffentlichkeit und der Politik eingenommen wird.

Wer die makropolitische Perspektive vertritt, neigt dazu, die Nützlichkeit der „bescheidenen“ Erfolge der Gover-

nance-Beratung zu übersehen. Er/sie erwartet, dass Good-Governance-Beratung Good Governance im makro-

politischen Sinne produziert. Die immer wiederkehrende Frage, warum Governance-Vorhaben meistens als

erfolgreich bewertet werden, obwohl sich die Governance-Situation im Partnerland merklich verschlechtert, o-

der der regelmäßige Vorwurf von Öffentlichkeit und Politik an die Governance-Beratung (der GIZ und anderer

bilateraler Geber), sie könne nicht verhindern, das ein Partnerland in schlechte Regierungsführung abrutscht,

ist Ausdruck einer gesteigerten und unrealistischen Erwartung dessen, was Governance-Vorhaben leisten kön-

nen. Im Gegensatz dazu haben viele Evaluierungen in den vergangenen Jahren immer wieder darauf hinge-

wiesen, dass die Erwartungen an Governance-Vorhaben bescheidener formuliert werden müssen – umso

mehr, je schwieriger der Beratungskontext ist. Paradoxerweise tragen die Durchführungsorganisationen selbst

nicht selten zu diesem Missverhältnis bei, indem sie einen euphemistischen Sprachstil verwenden und die Er-

wartungen hochschrauben.

Die Erfahrung zeigt aber, dass insbesondere bei politischen Veränderungen Misserfolge einkalkuliert werden

müssen. Selten scheitert ein Governance-Vorhaben als Ganzes. Doch erlebt jedes Governance-Vorhaben im

Lauf der Durchführung unweigerlich Rückschläge, selbst verschuldete Enttäuschungen und „Liebesentzug“.

Governance-Vorhaben müssen daher als ein langfristiges Wagnis verstanden werden. Manche Risiken können

antizipiert werden, und es gibt zahlreiche Strategien der Risikominderung. Ein Wagnis bleiben die Vorhaben

dennoch. Auswertungen zur Organisationsveränderung in der privaten Wirtschaft zeigen immer wieder, dass

50 bis 70 Prozent dieser Veränderungen misslingen. Warum sollte es also Governance-Vorhaben, die in kom-

plexe polit-ökonomische Systeme eingreifen, anders ergehen?

Um die Nützlichkeit von Governance-Vorhaben sicherzustellen und zu steigern, müssen, so die Auffassung

des Autors des vorliegenden Berichts, drei Herausforderungen dringend angegangen werden. Die erste betrifft

die hohen Erwartungen, die die Öffentlichkeit und die Politik in Deutschland (und anderswo) an die Gover-

nance-Beratung stellen. Ein professionelles Erwartungsmanagement ist unbedingt notwendig. Dieses muss

59

überzeugende Antworten auf das Mikro-Makro-Paradoxon geben und Akzeptanz für die „bescheidenen“ Er-

folge der Governance-Vorhaben schaffen, insbesondere für jene Vorhaben, die unter extrem widrigen Rah-

menbedingungen arbeiten.

Die zweite Herausforderung ergibt sich unmittelbar aus dem vorliegenden Bericht sowie den sonstigen Produk-

ten der USE Governance: Die identifizierten Probleme und Schwächen der Governance-Vorhaben müssen

systematisch angegangen werden. Viele der Befunde sind nicht neu. Sie finden sich in der einen oder anderen

Form in zahlreichen Evaluierungen der vergangenen 20 Jahre. Die Frage, warum solche Probleme und

Schwächen so lange fortbestehen, ist berechtigt – und nicht einfach zu beantworten. Vermutlich liegt eine der

Antworten in einer diffusen Angst vor dem eigenen Bedeutungsverlust für die internationale Zusammenarbeit.

Es wird nicht transparent gemacht, welche Probleme Governance-Beratung (nicht) lösen und was Gover-

nance-Beratung wirklich leisten kann. Dies schließt die Erkenntnis ein, dass Governance-Beratung hohe Anfor-

derungen an das Qualifizierungsprofil der Berater*innen stellt und einer weiteren Professionalisierung bedarf.

Auch die in Anhang 2 dargestellten Mindestvoraussetzungen für Politikberatung mögen eine Rolle spielen, in-

dem sie bewusst oder unbewusst Risikovermeidungsstrategien auf den Plan rufen, die in die „Komfortzone“

der Fachberatung zurückführen.

Die dritte Herausforderung schließlich betrifft die Bewertungsmaßstäbe für den Erfolg. Dies gilt insbesondere

für Governance-Vorhaben, die unter widrigen Rahmenbedingungen beraten. Selbstverständlich müssen auch

für sie internationale Evaluierungsstandards und -kriterien gelten. Eine faire Evaluierung kann aber nur dann

gewährleistet werden, wenn die Erfolge und Misserfolge des Vorhabens vor dem Hintergrund dieser widrigen

Rahmenbedingungen bewertet werden. Im Rahmen dieses Berichts wurde beispielsweise bemängelt, dass die

Wirkungen von GIZ-Governance-Vorhaben oft eher Outputs und kurzfristige Outcomes als langfristige Outco-

mes und Impacts darstellen. Es steht aber die Frage im Raum, ob dies per se ein Misserfolg ist. Vielleicht sind

diese „bescheidenen“ Wirkungen unter den gegebenen Rahmenbedingungen das Optimum, das erreicht wer-

den kann. In diesem Fall müsste ein anderes Grundprinzip für die Planung, Durchführung und Evaluierung von

Governance-Vorhaben formuliert werden. Unter Umständen würde dies eine Abkehr von einer wenig hilfrei-

chen pauschalen Unterscheidung in „Erfolg“ und „Misserfolg“ hin zu einer differenzierten Formulierung von

kontextabhängigen Anforderungen an Governance-Beratung bedeuten. Eine begrüßenswerte Folge davon

wäre, dass die Vorhaben die Nachhaltigkeit „bescheidener Erfolge“ in den Mittelpunkt stellen könnten.

60

4.3 Empfehlungen

Mit diesen Überlegungen und vor dem Hintergrund der gesamten Ergebnisse der USE Governance konzentrie-

ren sich die Empfehlungen des vorliegenden Berichts auf fünf strategische Handlungsfelder. Dabei wird auch

die Tatsache berücksichtigt, dass es keine Aufgabe und kein Mandat der USE war, konkrete Vorschläge für die

Behebung der identifizierten Konzept- und Strategieprobleme auszuarbeiten.

Die Empfehlungen lauten daher wie folgt:

1. In der GIZ sollte ein Strategieprozess angestoßen werden, um in einem angemessenen Zeitraum Vor-

schläge für die Lösung beziehungsweise Klärung der wesentlichen Konzeptions- und Strategieprobleme

und diesbezügliche offene Fragen, die im Rahmen der USE identifiziert worden sind, auszuarbeiten. Die

Koordinierungsrolle sollte beim Fach- und Methodenbereich liegen. Vorbehaltlich eines Abgleichs mit

laufenden Prozessen sollten dabei insbesondere folgende Themen berücksichtigt werden:

• Kontext- und komplexitätsangemessene Planung und Implementierung von Governance-Vorhaben.

• Wirkungen auf politisch-institutioneller Ebene versus Wirkungen auf Zielgruppen-Ebene.

• Einbeziehung der Zivilgesellschaft (und der Privatwirtschaft) in die Governance-Beratung, und zwar

als Akteure und Wirkungsarenen der Governance-Vorhaben.

• Verzahnung und Entlinearisierung von Planung, Umsetzung und Evaluierung.

• Umgang mit den Kontextfaktoren in der Planung und Implementierung (Methoden, Relevanz, Einfluss-

art etc.).

2. Der Fach- und Methodenbereich sollte beauftragt werden, das theoretische und erfahrungsgestützte

Fundament der GIZ-Governance-Beratung zu überprüfen und praxisorientiert zu aktualisieren (Formulie-

rung eines Grundsatzpapiers im Sinne der früheren „Fachlichen Leitlinien“). Ausgangspunkt sollten die

vom Fach- und Methodenbereich formulierten Konzepte zu Transformation sowie die Ausführungen in

Kapitel 2 dieses Berichts bilden. Vorbehaltlich des Abgleichs mit laufenden Prozessen wird auch hier

vorgeschlagen, vor allem folgende Themen zu berücksichtigen:

• Governance-Konzept (Definition, Dimensionen, Good Governance-Kriterien etc.)

• Operationalisieren von politisch-institutionellen Rahmenbedingungen als Handlungsfeld und Wirkungs-

ebene von Governance-Vorhaben.

• Zusammenspiel von klassischen Governance- und Sektor-Governance-Beratung.

• Governance-Beratungsleistungen (insbesondere Politikberatung).

• Rollout der neuen Konzepte unter den Empfehlungen 1 und 2 in den Fachverbunden.

3. Im Sinne des oben diskutierten Erwartungsmanagements sollten eine Kommunikationsstrategie sowie

Leitlinien erarbeitet werden, um Governance-Themen sowie die Ergebnisse, Grenzen und Möglichkeiten

der Governance-Vorhaben in die Öffentlichkeit und in den politischen Raum zu tragen.

4. Die Stabsstelle Evaluierung sollte damit beauftragt werden, spezifische Standards und Methoden für die

Evaluierung von Governance-Vorhaben zu formulieren. Basis hierfür sollten die Ergebnisse aus Empfeh-

lung 1 sowie die neuen Evaluierungskonzepte, die nach der GIZ-Evaluierungsreform eingeführt wurden,

bilden.

5. Zu gegebener Zeit sollte die GIZ in Dialog mit dem BMZ und anderen Auftraggebern (insbesondere dem

Auswärtigen Amt und dem Bundesumweltministerium) treten, um die künftigen Standards für die Gover-

nance-Beratung zu diskutieren.

61

5. Anhang

5.1 Anmerkungen zum Governance-Konzept

Theoretische Grundlagen

Die erste Denkrichtung, die das heutige Governance-Verständnis maßgeblich geprägt hat, ist die des Neo-In-

stitutionalismus. Dieser speist sich aus zwei theoretischen Strömungen: den New Institutional Economics (ver-

treten unter anderem von Coase, Olson, North, Williamson) und dem Neo-Institutionalismus der Politikwissen-

schaft (unter anderem Hollingsworth, Streeck, Schmitter.). Der Begriff „Institutionen“ wird in beiden Fällen im

Sinne von Douglas North und damit mit einer gewissen Unschärfe verwendet. Er erfasst sowohl die politischen,

sozialen, wirtschaftlichen und administrativen Organisationsformen der Gesellschaft als auch die Gesamtheit

der Normen und Regeln, die die Austauschbeziehungen zwischen den Akteuren regulieren. Solche „Institutio-

nen organisieren Arenen für die soziale Handlungskoordination, teilen Akteuren Kompetenzen und Ressourcen

zu, regulieren den Zugang zu politischen Entscheidungsarenen, beeinflussen die Handlungsorientierungen von

Akteuren und setzen somit den Rahmen für die Modi der Handlungskoordination“ (Börzel, 2006: 2). Die Vertre-

ter der New Institutional Economics haben ursprünglich vor allem die Rolle der sozialen Organisationsformen

Staat und Markt beziehungsweise Hierarchie und Markt (Coase, 1984; Williamson, 1979; Lindblom, 1977) so-

wie deren Effizienz und Stabilität hervorgehoben, die dazu dienen, die Transaktionskosten in der Ökonomie zu

minimieren (Coase, 1984; North, 1987). Der Neo-Institutionalismus der Politikwissenschaft basiert auf For-

schungsergebnissen zur governance of industries (Campbell, Hollingsworth und Lindberg, 1991) und betont

die Wichtigkeit institutioneller Regulative bis hin zu subtilen Strukturen der sozialen Einbettung jeglicher Aus-

tauschprozesse (Czada, 2000: 3). Er hat unter anderem „Hierarchie und Markt“ um weitere soziale Organisati-

onsformen erweitert, die ebenfalls Governance-Strukturen darstellen, darunter insbesondere: politische Instan-

zen, Verbände und intermediäre Verhandlungssysteme (Schmitter and Lehmbruch, 1979; Streeck and Schmit-

ter, 1985; Hollingsworth, Schmitter and Streeck, 1985; Hollingsworth und Lindberg, 1991), Gemeinschaf-

ten/Clans (Ouchi, 1980) und Netzwerke (Powell, 1990).

Zu der zweiten Denkrichtung lassen sich alle Beiträge europäischen Ursprungs zählen, die sich mit „neuen

Formen des Regierens“ im Zuge der „Krise des Nationalstaates“ befasst haben. Dazu zählen das Konzept der

politischen Steuerung, das in Deutschland im Rahmen der erweiterten Steuerungstheorie entwickelt wurde

(Mayntz und Scharpf, 1995; Mayntz, 2004; Scharpf, 2000; Börzel, 2006; Benz et. al., 2007), das britische Kon-

zept des governing sowie die Suche nach kooperativen Formen des Regierens, die sich aus der Diskussion

über die Steuerungsfähigkeit des Staates im Rahmen der Globalisierung und des Aufkommens neuer Akteure

in der öffentlichen Politik entwickelt haben. Diese Denkrichtung hat zu einer Abkehr von einer vornehmlich

durch Recht und Macht transportierten, rein hierarchischen Steuerung geführt. An Bedeutung gewannen hinge-

gen Aushandlungsprozesse, in denen die Akteure des politisch-administrativen Systems auf gleicher, „koope-

rativer“ Ebene marktwirtschaftlichen und/oder zivilgesellschaftlichen Akteuren begegnen, um Politiken und Re-

gelungen gemeinsam zu formulieren und/oder umzusetzen (Gawron, 2010: 1; Scharpf, 1991: 630; Börzel,

2006: 5). Horizontale, also nicht-hierarchische Handlungskoordination entsteht auf den unterschiedlichen Ebe-

nen durch die Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure in den Politikprozess, sei es im Rahmen informeller Netz-

werke, sei es im Rahmen formalisierter Verhandlungssysteme. Für solche Formen horizontaler Handlungsko-

ordination wurde der Begriff der network governance geprägt (Rhodes, 1997).

Die dritte Denkrichtung gehört der Theorie internationaler Beziehungen an und beschreibt Entscheidungsstruk-

turen, bei denen eine übergeordnete souveräne Instanz fehlt (Rosenau und Czempil, 1992). Die vierte Den-

krichtung schließlich ist ebenfalls eine politikwissenschaftliche und befasst sich mit Regeln zur Ausgestaltung

62

von Beziehungen zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen. Am Beispiel der Regelungsstruktur der Europä-

ischen Union wurde das Konzept der multilevel governance entwickelt (Benz, 2004). Es beschreibt eine Diffe-

renzierung von staatlichen Organisationssystemen nach Ebenen. Das Konzept ist im Anschluss auf die Natio-

nalstaaten übertragen worden, um die Regierungs-Beziehungen von der globalen bis zur lokalen Ebene darzu-

stellen.

Diese unterschiedlichen theoretischen Ursprünge des Governance-Konzepts lassen sich mit Hilfe der von

Kooimann (2003) vorgenommenen Unterscheidung zusammenfassen:

• Governance by Government = hierarchisches Regieren mittels einer übergeordneten Zentra-

linstanz;

• Governance with Government = kooperatives Regieren;

• Governance without Government = Selbstorganisation ohne Rückgriff auf übergeordnete Zentra-

linstanzen und ohne Beteiligung von Regierungen.

Uneinheitliches Verständnis

Obwohl sich die Sozialwissenschaften – insbesondere die Wirtschafts- und Politikwissenschaft – und auch die

Entwicklungspolitik seit Jahrzehnten intensiv mit dem Governance-Konzept befassen, gibt es bis heute kein

einheitliches Verständnis zu Inhalt und Spezifizierung des Konzepts. Bei den zahlreichen Definitionen kommen

verschiedene Perspektiven zum Ausdruck, die die unterschiedliche Herkunft (siehe oben) und die spezifischen

Interessen der Anwender*innen (Forschungseinrichtungen, multilaterale Entwicklungsbanken, bilaterale Ent-

wicklungsorganisationen, zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Organisationen) widerspiegeln. Insbe-

sondere die Unterscheidung zwischen prozess- beziehungsweise akteursorientierten und institutionenorientier-

ten Governance-Konzepten, die sich auf unterschiedliche Forschungsstränge zurückführen lassen, hat nicht

selten für Verwirrung gesorgt. Die „reine Lehre“ bei der Betonung des einen oder des anderen Schwerpunkts

hat zu Governance-Konzepten geführt, die man ironisierend einerseits als „Politik ohne Institutionen“ und ande-

rerseits als „Institutionen ohne Politik“ bezeichnen kann. Die Versuche, beide Denkrichtungen zu verschmelzen

und ein holistisches Governance-Konzept zu entwickeln, gibt es erst in jüngerer Zeit.

Das uneinheitliche Verständnis hat sicherlich auch mit den Eigenschaften des analytischen Objekts selbst zu

tun. Von Anfang an hatte das Konzept eine mehr oder weniger explizite Konnotation, die auch das zeitgenössi-

sche Verständnis des Begriffs prägt: Governance als Summe der Mechanismen zur Koordination und Steue-

rung gesellschaftlicher (Austausch-)Beziehungen. Angesichts der Komplexität moderner Gesellschaften sind

diese Mechanismen zwangsläufig sehr vielfältig und differenziert. Sie können politischer, ökonomischer, sozia-

ler, institutioneller Natur, aber auch kultureller oder historischer Prägung sein. Es ist daher nicht verwunderlich,

dass der Konsens über die Substanz und die Spezifizierung von Governance mehr Schein als Sein ist. Man

kann daher Doornbos (2001:5) weitgehend zustimmen, wenn er das Konzept als einen „elastic “ Begriff bez-

eichnet, der sich durch „its intrinsic open-endedness, vagueness, and inherent lack of specificity“ kennzeichnet

und nützlich sei, „to draw attention to a whole range of (often largely unspecified) issues concerning processes

of public policy-making and authority structures“; das Konzept sei „more like a flexible carrier which can be

used to convey varying combinations of messages or consignments“. Je nach Erkenntnis- oder Handlungsinte-

resse kann es Fragen hinsichtlich der administrativen Prozesse, der Effektivität von Politik, der effizienten An-

wendung politischer Instrumente, der institutionellen Arrangements in der Gesellschaft oder der Interaktions-

muster zwischen dem Staat und anderen Akteuren einbeziehen. Gerade diese „elasticity“ scheint seine Attrak-

tivität zu erklären, verdichtet das Konzept doch in einem einzigen Wort Sphären der politischen Realität, die

trotz Unterschieden eng miteinander verbunden sind: das Politische und das Administrative, Prozesse und In-

stitutionen, das Öffentliche und das Private, das Politische und das Legale.

63

Konsensbereiche

Trotz aller Unschärfe teilen alle Governance-Ansätze grundsätzlich zwei induktiv gewonnene Theorie-Ele-

mente. Das erste ist die Abkehr von einer rein hierarchischen, vornehmlich durch Recht und Macht transpor-

tierten Steuerung, verbunden mit der wachsenden Bedeutung von Aushandlungsprozessen unter Beteiligung

staatlicher und nicht-staatlicher Akteure. Governance verlangt also „eine grundsätzlich nicht-hierarchische Art

des Regierens, bei der private korporative Akteure an der Formulierung und Implementation von Politik mitwir-

ken“ (Mayntz, 2004: 5; Rhodes, 1997). Daraus ergeben sich verschiedene Formen von Netzwerkmodellen, in

denen staatliche, privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure, die gemeinsame Interessen verfolgen

und breit verteilte Problemlösungsressourcen bündeln wollen, Politiken aushandeln oder gemeinsam imple-

mentieren. Damit einher geht eine veränderte Rolle der in den Politikprozess involvierten Akteure. Während

nicht-staatliche Akteure einen „besonderen und privilegierten Status“ (Mayntz, 2004) genießen, muss der Staat

eine aktivierende, moderierende und Impuls gebende Rolle einnehmen, Steuerungsbefugnisse mit anderen

Akteuren teilen und Problemlösungskapazitäten bündeln (Messner und Nuscheler, 1998:3 4; Bensusán, 2002;

Mayntz, 2005:89).

Der zweite Konsens betrifft die Unterscheidung zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren – eine Un-

terscheidung, die für Governance-Ansätze charakteristisch ist. Sie trägt der Tatsache Rechnung, dass staatli-

che und nicht-staatliche Akteure unterschiedlich mandatiert und legitimiert sind: „Anders als private Akteure,

verfügen öffentliche Akteure über die Fähigkeit zum hoheitlichen Handeln (…) Sie können die institutionellen

Regeln verbindlich festlegen beziehungsweise ändern und damit auch die Zusammensetzung und Struktur der

Akteurskonstellationen beeinflussen“ (Börzel, 2006: 5; Mayntz, 1996: 156ff). Außerdem sind staatliche Akteure

durch ihr Mandat dem Gemeinwohl verpflichtet und unterliegen dadurch einem funktionsspezifischen Legitima-

tionszwang (Scharpf, 1991: 630). Da die staatlichen Akteure die Möglichkeit zum hoheitlichen und legitimierten

Handeln besitzen, handeln die nicht-staatlichen Akteure bei ihrer Interaktion mit den staatlichen Akteuren häu-

fig im „Schatten der Hierarchie“, was „einen entscheidenden Einfluss auf nicht-hierarchische Modi sozialer

Handlungskoordination haben kann“ (Börzel, 2006: 5). Im Sinne von Governance muss der Staat daher seinen

alleinigen, hierarchischen Steuerungsanspruch aufgeben und sich auf die Suche nach weniger hierarchischen,

kooperativen Modellen der Politikformulierung und -implementierung sowie der gesellschaftlichen Selbstregu-

lierung begeben.

Vielfältige Definitionen

In der Governance-Positionierung der Entwicklungsorganisationen gilt, um mit Karl Marx zu sprechen: Das

Sein bestimmt das Bewusstsein. Dazu einige Beispiele:

Die Weltbank. In ihrer 1989 erschienenen Studie „Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth“ hat

die Weltbank zum ersten Mal das Governance-Konzept – damals versehen mit der negativen Konnotation

„bad“ oder „poor“ – in die entwicklungspolitische Debatte eingeführt und eine Definition angeboten, die die

nachfolgenden Diskussionen stark beeinflussen sollte. Basierend auf der Definition in Websters New Universal

Unabridged Dictionary definierte die Weltbank Governance als „the exercise of political power to manage a na-

tion’s affairs“ (World Bank, 1989: 60). Es folgten zwei Publikationen – „Governance and Development“ (1992)

und „Governance. The World Bank’s Experience“ (1994) –, in denen die Weltbank versucht hat, den Begriff auf

ihre Funktionen und ihr Mandat auszurichten und die eigenen prioritären Handlungsfelder zu definieren. Die

1994er Publikation verwendete eine entwicklungspolitisch fokussierte Definition von Governance: „(…) the

manner in which power is exercised in the management of a country’s economic and social resources for de-

velopment“. In der Praxis reduziert die Weltbank den Begriff auf seine technische Dimension, da das Einbezie-

hen politischer Fragestellungen mit ihrem Mandat nicht kompatibel ist. Im Vordergrund standen für sie die Effi-

zienz des Staates und der öffentlichen Verwaltung, die Verbesserung des Haushaltsmanagements und die

Rolle des Rechts beim Schutz materiellen und intellektuellen Eigentums. Im „World Development Report 2017:

64

Governance and Law“ hat die Weltbank diese Linie beibehalten, auch wenn sie hier einige politische Themen

wie clientelism und contestability vorsichtig aufgreift.

BMZ: Im Gegensatz zur Weltbank hat sich das BMZ – der Werteorientierung der deutschen EZ Rechnung tra-

gend – von Anfang an ein politisches Verständnis von Governance zu eigen gemacht. In den 1990er-Jahren

basierte es auf den „Fünf BMZ-Kriterien“, welche die Messlatte für künftige Governance-Konzepte des Ministe-

riums legten. Dem heutigen Verständnis des BMZ zufolge umfasst der Begriff Governance „die Art und Weise,

wie in einem Staat Entscheidungen getroffen, politische Inhalte formuliert und umgesetzt werden. Good Gover-

nance ist transparent, effektiv und legt Rechenschaft ab. Sie beteiligt die gesamte Bevölkerung und berück-

sichtigt die Meinung und die Bedürfnisse von Minderheiten und Schwachen. Alle Bürgerinnen und Bürger wer-

den mit den notwendigen öffentlichen Gütern und sozialen Dienstleistungen versorgt“ (bmz.de/de/the-

men/goodgovernance/index.html). Der „Kriterienkatalog für die Bewertung der Entwicklungsorientierung von

Partnerländern“ definiert zentrale Elemente von Good Governance: (1) Armutsorientierte und nachhaltige Poli-

tikgestaltung im Sinne der Agenda 2030 und unter Berücksichtigung der drei Nachhaltigkeits-Dimensionen; (2)

Achtung, Schutz und Gewährleistung aller Menschenrechte; (3) Demokratie und Rechtsstaatlichkeit; (4) Leis-

tungsfähigkeit und Transparenz des Staates (einschließlich Korruptionsfreiheit) sowie (5) kooperatives Verhal-

ten in der Staatengemeinschaft (BMZ, 2018). Das politische Verständnis des BMZ ist typisch für bilaterale Ge-

ber, da diese nicht wie die Weltbank Mandatszwängen unterliegen.

Europäische Union. Auch die EU hat ein Verständnis von Governance entwickelt, das die Demokratiequalität

und die Legitimation staatlichen Handelns in den Mittelpunkt rückt. Dies ist sicherlich auf die Konstruktionsprin-

zipien der EU (Mehrebenen-System, bürgerferne Institutionen) zurückzuführen.

GIZ: Die GIZ definiert Governance als „die Systeme, bestehend aus Akteuren, Spielregeln und Strukturen, wel-

che definieren, wie staatliche und nichtstaatliche Akteure Entscheidungen treffen und öffentliche Ressourcen

einsetzen, um öffentliche Leistungen zu gewährleisten. Dabei berücksichtigen wir gleichermaßen die Wechsel-

beziehungen zwischen staatlichen Akteuren (Exekutive, Legislative und Judikative) sowie zwischen staatli-

chen, zivilgesellschaftlichen und privatwirtschaftlichen Akteuren, die auf den unterschiedlichen Ebenen agie-

ren: international, regional, national und lokal“ (GIZ, 2014). Auch diese Definition lässt das Mandat der GIZ

durchblicken. Erstens gibt sie zwei Spezialfälle von Governance wieder (das Treffen öffentlicher Entscheidun-

gen und die Verwendung öffentlicher Ressourcen), die im Mittelpunkt der Beratungstätigkeit der GIZ stehen.

Zweitens beschreibt sie die für die GIZ typische Vorgehensweise in der Beratung. Drittens – und das über-

rascht eigentlich – stellt sie staatliche und nicht-staatliche Akteure auf die gleiche Ebene und übersieht, dass

diese auch beim kooperativen Regieren unterschiedlich mandatiert und legitimiert sind.

Der Vergleich der Governance-Konzepte von Weltbank, EU, BMZ und GIZ macht deutlich, dass es ein einheit-

liches Verständnis von Governance nicht gibt. Dieses wird vielmehr von der spezifischen Problemlage, den

Zielen und dem Mandat einer Organisation oder eines Akteurs bestimmt.

Institutionen und institutionelle Veränderungen

Der Begriff der Institutionen wird hier im Sinne von Douglas North verwendet und erfasst sowohl die politi-

schen, wirtschaftlichen und sozialen Organisationsformen der Gesellschaft als auch die Gesamtheit der Nor-

men und Regeln, die die Austauschbeziehungen zwischen den Akteuren regulieren. Solche „Institutionen orga-

nisieren Arenen für die soziale Handlungskoordination, teilen Akteuren Kompetenzen und Ressourcen zu, re-

gulieren den Zugang zu politischen Entscheidungsarenen, beeinflussen die Handlungsorientierungen von Akt-

euren und setzen somit den Rahmen für die Modi der Handlungskoordination“ (Börzel, 2006: 2).

Das Verständnis von „Institutionen als soziale Organisationsformen“ betont – wie bereits gesehen – die Rolle

von Staat und Markt beziehungsweise Hierarchie und Markt sowie deren Effizienz und Stabilität. Hinzu kom-

http://bmz.de/de/themen/goodgovernance/index.html

http://bmz.de/de/themen/goodgovernance/index.html

65

men weitere soziale Organisationsformen, die ebenfalls Governance-Strukturen darstellen, darunter insbeson-

dere: politische Instanzen (Parlament, politische Parteien, Behörden etc.), Verbände und intermediäre Ver-

handlungssysteme, Gemeinschaften/Clans und Netzwerke, aber auch hybride Governance-Strukturen, in de-

nen zum Beispiel staatliche und private Hierarchien – Behörden und Unternehmen – oder Verbände als spezifi-

sche Ordnungsformen des Staats- und Wirtschaftslebens zusammenwirken.

Das Verständnis von „Institutionen als Systeme von Normen und Regeln“ zielt auf die gesellschaftlichen “Spiel-

regeln” ab, welche die Wechselbeziehungen zwischen Personen und Gruppen in ihrem sozialen, politischen

und wirtschaftlichen Leben bestimmen. Sie sind sowohl informeller (Sitten, Gebräuche, Moralvorstellungen

etc.) als auch formeller Natur (Verfassung, Gesetze, Normen, Verträge etc.). Eine Institution ist ein System

formgebundener (formaler) und formungebundener (informeller) Regeln einschließlich der Vorkehrungen zu

deren Durchsetzung; formale Institutionen sind – im Gegensatz zu informellen Institutionen – schriftlich festge-

haltene oder mündlich vereinbarte Regeln (Borner, 2000). Institutionen lassen sich auch in „ökonomische“ und

„politische“ Institutionen unterteilen (North, 1991; Capitiani und North, 1994; Borner, 2000). Die ökonomischen

Institutionen sind entweder absolute oder relative Eigentumsrechte. Während die absoluten Eigentumsrechte

gegenüber jedermann Gültigkeit haben, gelten die relativen Eigentumsrechte nur innerhalb eines vertraglichen

Abschlusses zwischen den involvierten Vertragspartnern. Die politischen Regeln legen den Aufbau des Staa-

tes und den Ablauf der politischen Prozesse fest, wozu vorab die Schaffung und Durchsetzung von ökonomi-

schen Institutionen gehört. Sie stellen die Basis jedweden Governance-Regimes dar, auch der oben erwähnten

sozialen Organisationsformen. Sie bestehen dauerhaft und zeigen eine hohe Veränderungsresistenz (Hollings-

worth, 2002; Burns und Carson, 2002). Einerseits spiegeln sie die Präferenzen der Akteure, andererseits mo-

derieren sie deren Handlungen. Sie beeinflussen, wer und was in unterschiedliche Entscheidungsprozesse ein-

bezogen wird, wie die Informationen verarbeitet und strukturiert werden und welche Maßnahmen getroffen wer-

den. Nur auf der Grundlage von Normen und Regeln kann beurteilt werden, ob ein bestimmtes Verhalten de-

mokratisch und gerecht ist (Shepsle, 1986, 1989; Hollingsworth, 2002).

Ökonomische und politische Institutionen lassen sich in zwei Gruppen unterteilen (Borner, 2000): den allgemei-

nen institutionellen Rahmen und individuelle institutionelle Vereinbarungen beziehungsweise Verträge. Mit dem

allgemeinen institutionellen Rahmen sind diejenigen ökonomischen und politischen Regeln gemeint, die für ein

ganzes Staatsgebiet gelten. Innerhalb dieses Rahmens lassen sich wiederum zwei verschiedene Ebenen un-

terscheiden. Die erste Ebene bilden die Grundregeln, die meist schriftlich in einem Gesellschaftsvertrag (Ver-

fassung) festgehalten werden. Hierzu zählen beispielsweise die Institutionen des Privateigentums oder der

Vertragsfreiheit. Die zweite Ebene bildet die Rechtsordnung; sie umfasst staatlich geschaffene Regeln in Form

von Gesetzen, etwa das Eigentums- und das Vertragsrecht oder gesetzliche Regeln und Verfahren für das

Handeln staatlicher und nicht-staatlicher Einrichtungen. Sind die Eigentumsrechte übertragbar, so können in-

nerhalb des allgemeinen institutionellen Rahmens einer Volkswirtschaft auch individuelle institutionelle Verein-

barungen (Verträge) geschlossen werden, die die ökonomische Interaktion der Wirtschaftssubjekte koordinie-

ren.

In jeder Gesellschaft existieren ferner vielfältige Regelungssysteme, die sich von der Mikro- bis zur Meta-

Ebene erstrecken. Die unterschiedlichen Regelungssysteme auf der Mikro-, Meso- und Makro-Ebene werden

in die Regelungssysteme auf der Meta-Ebene integriert. Das erlaubt die Koexistenz unterschiedlicher Rege-

lungssysteme. Auch werden so Ambiguitäten und der Stillstand der Gesellschaft als Folge der gegenseitigen

Blockade widersprüchlicher Regelungssysteme verhindert (Burns and Flam, 1987; Hollingsworth, 2002). Um

effektiv zu sein, müssen die Regelungssysteme auf der Meta-Ebene allgemeine Gültigkeit haben, insbeson-

dere wenn sie sich in gesetzlichen und regulatorischen Regelwerken niederschlagen. Sie müssen für alle Bür-

ger des Landes gleichermaßen wirksam und gültig sein. In diesem Sinne können Regelsysteme als ein beson-

derer Typ von Kollektivgütern betrachtet werden: Wer sich nicht an die Regel hält, schließt sich dadurch von

ihrem Nutzen selber aus (Czada, 2000: 3).

66

Aus der Sicht der Institutionenökonomie dienen Institutionen vor allem dazu, die Transaktionskosten zu mini-

mieren, welche – laut North (1987: 420) – „the key of the performance of the economies“ sind. Unterentwickelte

und ineffiziente Institutionen in Entwicklungs- und Transformationsländern implizieren hohe Transaktions- und

Informationskosten und unsichere Eigentumsrechte. Damit verbunden sind hohe wirtschaftliche Instabilität,

eine geringe Ausschöpfung der Wachstumspotenziale und große soziale Ungleichheit. Die Qualität der Instituti-

onen wird durch ihre Effizienz sowie ihre Stabilität (bzw. Unsicherheit) definiert (Borner, 2000: 7): Je schlechter

die institutionelle Qualität ist, je ausgeprägter also institutionelle Ineffizienz und institutionelle Unsicherheit sind,

desto schlechter ist im Ergebnis auch die wirtschaftliche und soziale Entwicklung. Politische Institutionen len-

ken das Handeln von Akteuren auf das Erreichen gesellschaftlicher Werte und kollektiver Güter beziehungs-

weise Leistungen, wobei sie im Gegensatz zu ökonomischen Institutionen legitimationspflichtig sind.

Politische, soziale und wirtschaftliche Akteure handeln in einem spezifischen institutionellen Kontext. Dieser

ergibt sich aus den bestehenden Institutionen sowie dem politischen Handeln zu deren Weiterentwicklung und

zur Schaffung neuer Institutionen. Unterschiedliche institutionelle Kontexte bedingen eine unterschiedliche

Leistungsfähigkeit von Individuen und Organisationen sowie eine unterschiedliche Leistung der Mechanismen

politischer Steuerung. Somit hat der institutionelle Rahmen die Eigenschaft eines „Befähigers“: Er versetzt

Menschen und Organisationen in die Lage, Aufgaben effizient wahrzunehmen bzw. nachhaltig wirksame Leis-

tungen zu erbringen. Die Verbesserung des institutionellen Rahmens spielt daher eine wichtige Rolle bei der

Förderung von Kapazitätsentwicklung, und Maßnahmen zur Steigerung der Leistungsfähigkeit von Menschen

und Organisationen müssen diese institutionelle Dimension je nach Situation berücksichtigen. Institutionen sind

ihrerseits in einem Umfeld eingebettet. Dieses beschreibt das ökonomische, politische und soziale Milieu, in

dem sich Institutionen entfalten und Organisationen ihre Aktivitäten durchführen. Die institutionelle Qualität (Ef-

fizienz und Stabilität von Institutionen) und die Leistungsfähigkeit von Organisationen können durch Bedingun-

gen in diesem Umfeld signifikant beeinflusst werden. Dazu zählen unter anderem das Tempo und die Struktur

des Wirtschaftswachstums, der Grad an politischer Stabilität, die Legitimität politischer und ökonomischer Insti-

tutionen und Organisationen, die ethnische Fragmentierung der Gesellschaft, die Informationsfreiheit, die Parti-

zipation der Zivilgesellschaft, die Einkommens- und Vermögensverteilung und die Abhängigkeit von externer

Hilfe. Die Interaktion zwischen politischem, wirtschaftlichem und sozialem Umfeld einerseits und menschlicher,

organisatorischer und institutioneller Qualität andererseits ist komplex und nicht immer offensichtlich. Prinzipiell

gilt aber, dass lang anhaltende Krisen zu einem rapiden Verfall politischer und ökonomischer Institutionen und

Organisationen führen können und dass Effizienz und Stabilität auf all diesen Ebenen nur dann nachhaltig ge-

währleistet werden kann, wenn ein Land dauerhaft eine günstige, von lang anhaltenden Krisen freie wirtschaft-

liche, soziale und politische Entwicklung aufrechterhalten kann.

Wie Capitani und North (1994) betonen, können die formalen Regeln relativ schnell, die informellen Regeln

hingegen nur graduell verändert werden. Da aber die informellen Regeln jedem Set formaler Regeln die not-

wendige Legitimität verleihen, die sie benötigen, um effektiv zu sein, ist der Transfer politischer und ökonomi-

scher Institutionen von erfolgreichen Demokratien und Marktwirtschaften der westlichen Welt zu den Entwick-

lungs- und Transformationsländern keine hinreichende Bedingung für erfolgreiche Entwicklung (Capitani und

North, 1994). Institutionen können nur dann effektiv sein, wenn ihre Entwicklung im Einklang mit den politi-

schen und kulturellen Normen eines Landes steht. Im Bestreben eines “getting institutions right” kann es eine

“One-size-fits-all“-Lösung also nicht geben. Vielmehr hat man mit dem Phänomen der „same problems, diffe-

rent solutions“ zu tun.

Institutionen müssen von Organisationen klar abgetrennt werden (Capitani und North, 1994): Organisationen

legen Bedingungen fest, die die menschlichen Beziehungen innerhalb der Organisation formen; sie sind aber

zusätzlich Aktionsgruppen, die sich aus Gruppen von Individuen zusammensetzen, die gemeinsame Ziele ver-

folgen. Es gibt politische Organisationen (politische Parteien, Parlament, Stadtparlament, Regulierungsbe-

hörde), wirtschaftliche Organisationen (Unternehmen, Gewerkschaften, Familienfarmen, Kooperativen), gesell-

schaftliche Organisationen (Kirchen, Klubs, Sportvereine, NROs, Basisorganisationen, Advocacy Groups) und

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Bildungseinrichtungen (Schulen, Universitäten, Berufsbildungszentren). Die kontinuierliche Interaktion zwi-

schen Organisationen und Institutionen sowie der Wettbewerb zwischen den Organisationen sind die Schlüssel

für institutionelle Veränderungen und den institutionellen Wandel (Capitani und North, 1994: 8). Ferner haben

Organisationen eine zentrale Rolle in der Sicherung des institutionellen Rahmens: „Political institutions (...) will

be stable only if they are supported by organizations with an interest in their perpetuation. Therefore, an essen-

tial part of political/economic reform is the creation of such organizations. Such political organizations will have

the coercive power to specify and enforce the rules” (Capitani und North, 1994: 11).

5.2 Anmerkungen zur TZ-Politikberatung

Wie lässt sich TZ-Politikberatung definieren?

Politikberatung lässt sich als Beratung politischer Akteure bei der Wahrnehmung von bzw. der Mitwirkung an

gesamtgesellschaftlichen Steuerungsaufgaben auf verschiedenen Ebenen des politischen Systems definieren.

Diese Definition basiert auf den in Kapitel 2 definierten Governance-Dimensionen und der dort eingeführten, in

der angelsächsischen politikwissenschaftlichen Tradition gängigen Unterscheidung zwischen Polity, Politics

und Policy an (siehe Abbildung 4 im Hauptdokument). Mit dem Begriff Polity werden politische und ökonomi-

sche Institutionen (Werte, Normen, Gesetze, Regelungen) und politische Organisationen umschrieben. Sie

sind die formalen und informellen Spielregeln, die sowohl Ergebnis als auch Voraussetzung für politische Pro-

zesse und Inhalte sind. Die Bezeichnung Politics zielt auf die Akteure, deren Interessen und Handlungspotenzi-

ale, und beschäftigt sich mit dem Wie der Regelsetzung und somit mit Fragen der Machtausübung, Interessen-

aushandlung, Konfliktaustragung und Konsensfindung. Schließlich verweist die Policy-Dimension auf die In-

halte und Ergebnisse (Wirkungen) dieser Prozesse im Sinne eines verbindlichen Maßnahmenpakets in einem

bestimmten Politikfeld (z.B. Wirtschaftspolitik, Gleichstellungspolitik, Umweltpolitik). Folglich wird hier auch zwi-

schen Policy-, Politics- und Polity-Beratung unterschieden.

Insbesondere in offenen politischen Systemen zielt TZ-Politikberatung darauf ab:

• Das Zustandekommen politischer Übereinkünfte im Sinne von verbindlichen Maßnahmenpaketen in

den verschieden Politikfeldern zu fördern (Policy-Ebene). Im Rahmen der TZ-Politikberatung geht es

hierbei um die Beratung politischer Entscheidungsträger*innen beispielsweise bei der Formulierung

globaler, intersektoraler und sektoraler Politikziele, der Klärung von Umsetzungs-, Monitoring- und

Evaluierungsstrategien sowie der Herstellung inhaltlicher Politikkohärenz.

• Die Einhaltung politischer Übereinkünfte in der laufenden politischen Auseinandersetzung zu sichern

(ordnungspolitische Ebene bzw. Polity-Ebene). Im Rahmen der TZ-Politikberatung können politische

Akteure bei der Findung von Konfliktlösungen und deren Überführung in gesellschaftliche Überein-

künfte und Rechtsnormen, sowie bei der Formulierung von Reformmaßnahmen zur Erhöhung der Effi-

zienz staatlicher und nicht-staatlicher Organisationen unterstützt werden.

• Gesellschaftspolitische Akteure beim Erreichen politischer Ziele zu unterstützen beziehungsweise die

gesellschaftspolitischen Bedingungen für die Umsetzung von Politik zu verbessern. (Ebene des lau-

fenden politischen Prozesses beziehungsweise Politics-Ebene). Die TZ-Politikberatung kann dazu bei-

tragen, die Politikfähigkeit der Akteure zu erhöhen und eine demokratische politische Kultur zu etablie-

ren, die Abstimmung von Politiken mit nichtstaatlichen Akteuren und mit den sub-nationalen Ebenen

zu fördern (vertikale und horizontale Politikkoordination) sowie die Transparenz und Rechenschaftsle-

gung im Politikprozess zu stärken.

Die politischen Akteure sind die politischen Entscheidungsträger*innen auf der Ebene des Staates, der ZGO,

der politischen Parteien und Gewerkschaften sowie die oberen Vertreter von Gremien der Privatwirtschaft. In

68

Anlehnung an Polidano (2000) wird hier zwischen der politischen Führung der Regierung und sonstigen staatli-

chen Organisationen einerseits und dem öffentlichen Verwaltungsapparat andererseits unterschieden. Erstere

werden als Empfänger von Dienstleistungen (insbesondere von Politikberatung) aus der „permanent administ-

rative machinery“ — und eben auch aus einem Governance-Vorhaben — angesehen. Eine ähnliche Unter-

scheidung kann für die Organisationen der Zivilgesellschaft und der Privatwirtschaft gemacht werden. Wie

auch in Kapitel 2 dargestellt, liegt dem Begriff „Governance“ ein Verständnis von Politik zugrunde, das auf der

europäischen Staatstradition beruht. Demnach strebt Politik über die Regelsetzung nach dem Gemeinwohl.

Veränderungen beziehungsweise Reformen können sich auf eine einzelne Dimension von Politik oder auf eine

Mischung von zwei oder allen drei Politikdimensionen beziehen. Es muss aber beachtet werden, dass eine

nicht ganzheitliche Veränderung entwicklungspolitische Qualitätseinbußen in Kauf nimmt (siehe Abbildung 2 im

Hauptdokument). Werden beispielsweise institutionelle und organisatorische Reformen vernachlässigt, hat dies

zur Folge, dass Inhalte und Prozesse von Politik nicht dauerhaft in Institutionen (Gesetze, Verordnungen, Re-

gelungen) und Organisationen verankert beziehungsweise institutionalisiert werden. Eine Nachhaltigkeitslü-

cke entsteht. Werden Prozesse ausgeblendet, führt dies zu einer Legitimationslücke, da Politikinhalte, Insti-

tutionen und Organisationen wegen fehlender Partizipation und Konsensbildung nicht legitimiert sind. Die Ver-

nachlässigung der Reform von Politikinhalten führt wiederum zu einer Orientierungslücke, da der Politik klare

Ziele und Inhalte fehlen

Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen

Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen – ob auf der Makro- oder Meso-Ebene – werden durch Institutio-

nen und Politikmuster definiert. TZ-Governance-Vorhaben sehen sich je nach Situation und Fragestellung mit

einem unterschiedlichen Set von Rahmenbedingungen konfrontiert, so dass diese für jede Situation und Frage-

stellung neu analysiert und bestimmt werden müssen. Dafür stehen einige Methoden wie die polit-ökonomi-

sche Analyse, die Umfeldanalyse, die Arenaanalyse und die Akteursanalyse zur Verfügung.

Deutsche TZ-Politikberatung ist werteorientiert

Deutsche TZ-Politikberatung ist werteorientiert. Sie transportiert die ordnungspolitischen Vorstellung einer de-

mokratischen, rechtsstaatlichen, marktwirtschaftlich und sozial orientierten Gesellschaftsordnung. Die konkre-

ten Ausprägungen dieser ordnungspolitischen Vorstellung sind eng mit den Systembedingungen des jeweiligen

Geberlandes verbunden. Im Falle der deutschen EZ orientiert sich die Beratung naturgemäß an den ordnungs-

politischen Vorstellungen des demokratischen Rechtsstaates und der sozialen Marktwirtschaft deutscher bzw.

kontinental-europäischer Prägung. Auf einer Meta-Ebene sind Achtung der Menschenrechte, soziale Gerech-

tigkeit, Transparenz und Rechenschaftslegung, Partizipation sowie Korruptionsfreiheit als Standards von TZ-

Politikberatung anzusehen.

Es ist strittig, inwieweit diese Werte universell sind. Auf jeden Fall werden sie nicht überall respektiert. Unstrittig

ist aber, dass daraus keine einheitlichen Ordnungsprinzipien für Demokratie, Rechtsstaat und soziale Markt-

wirtschaft abgeleitet werden können, zumal solche Ordnungsrahmen beziehungsweise Institutionen pfadab-

hängig sind — d.h. geschichtlich und kulturell geprägt sind. TZ-Politikberatung muss daher auf einer klaren

Vorstellung davon beruhen, welche Werte nicht verhandelbar sind. Nur auf dieser Grundlage kann sie beim

Aufbau lokal angepasster Formen von Demokratie, Rechtsstaat und sozialer Marktwirtschaft beraten und ord-

nungspolitische Optionen und institutionelle Lösungen deutschen beziehungsweise europäischen Ursprungs

als Dialog- und Aushandlungsangebot formulieren.

69

Mindestvoraussetzungen für TZ-Politikberatung

TZ-Politikberatung kann nur wirksam sein, wenn die politischen Rahmenbedingungen den Wert- und ordnungs-

politischen Vorstellungen der deutschen EZ nicht gänzlich entgegen gesetzt sind. Ferner hat sie nur dann ge-

wisse Erfolgsaussichten, wenn das polit-ökonomische System des Partnerlandes ein Mindestmaß an Transfor-

mationskapazität aufweist. Das ist die erste Voraussetzung für TZ-Politikberatung, die im Rahmen von polit-

ökonomischen Studien geklärt werden muss. Die zweite Voraussetzung liegt in der Akzeptanz seitens der

staatlichen Partnerinstitutionen. Diese müssen damit einverstanden sein, dass Governance-Vorhaben politisch

sensible Themen bearbeiten, und damit quasi selbst zum politischen Akteur werden, andere gesellschaftliche

Akteure mit einbeziehen und die Interaktion zwischen der staatlichen und der gesellschaftlichen Ebene in den

Vordergrund der Beratung stellen. Ob das realisierbar ist, hängt stark vom Grad der Offenheit der Partnerregie-

rung, aber auch von der Konflikt- und Risikobereitschaft der deutschen EZ ab. Die dritte Voraussetzung liegt in

der stärkeren Verzahnung der deutschen EZ-Vorhaben. Bei der Bearbeitung komplexer Problemzusammen-

hänge mit dem Ziel, politisch-institutionelle Veränderungen zu bewirken, könnte es notwendig sein, TZ-Politik-

beratung im Rahmen breiter angelegter Beratungsstrukturen durchzuführen, beispielsweise durch die Vernet-

zung von Governance-Vorhaben untereinander und mit anderen Vorhaben der deutschen EZ sowie durch die

Zusammenarbeit mit anderen EZ-Institutionen. Die vierte Voraussetzung für Politikberatung ist ihre Akzeptanz

innerhalb der Arbeitsteiligkeit der deutschen EZ-Institutionenlandschaft. Dies betrifft zum einen die Arbeitstei-

lung mit den politischen Stiftungen und zum anderen die engere Abstimmung der GIZ mit dem BMZ und dem

Auswärtigen Amt (AA) während der Planung und Durchführung eines Governance-Vorhabens. Bei einem an

den politischen Rahmenbedingungen ansetzenden Governance-Vorhaben ist eine starre Trennung zwischen

entwicklungspolitischer Steuerung (BMZ), Durchführung (GIZ) und außenpolitischer Verantwortlichkeit (AA)

kaum möglich. Die fünfte Herausforderung liegt schließlich in dem Verlust an Stabilität und Berechenbarkeit

der Vorhaben, weil sich TZ-Politikberatung im Spannungsfeld unterschiedlicher Interessen im Partnerland und

in Deutschland bewegt. Dies kann das Auftragsmanagement enorm erschweren und die Akteure auf deutscher

Seite dazu veranlassen, den vermeintlich risikoärmeren Weg einer fachlich-technischen Beratung einzuschla-

gen.

Governance-Beratungsleistungen und ihre Abgrenzung

TZ-Politikberatung stellt eine Intervention in komplexe polit-ökonomische Systeme dar, deren innere Zusam-

menhänge intransparent und kaum vollständig beschreibbar sind. Politische Unwägbarkeiten, verborgene

Spielregeln, Partikularinteressen, Machtkalküle und individuelle Zielsetzungen einzelner Akteure sind nur ei-

nige der Faktoren, die den Beratungsprozess beeinflussen können. TZ-Politikberatung findet daher in einem

von Machtkämpfen und -interessen geformten gesellschaftlichen Umfeld und politischen System statt. Sie

muss daher zwangsläufig auf allen Interventionsebenen (National-, Regional- und Lokalebene beziehungs-

weise Makro-, Meso- und Mikro-Ebene) die Macht- und Interessenkonstellationen sowie die systemischen Zu-

sammenhänge berücksichtigen. Da komplexe polit-ökonomische Systeme ein höchst undurchschaubares Ei-

genleben führen, kann Politikberatung nie völlig nach Plan verlaufen. Anstöße von außen durchlaufen das Sys-

tem niemals geradlinig. Es gibt Brüche, Umwege und Rückkoppelungen. Die Berater*innen müssen sich des-

halb der typischen Eigenschaften von Interventionen in komplexen polit-ökonomischen Systemen bewusst

sein: Vieles ist im Vorhinein nicht berechenbar, man kommt nur in kleinen Schritten vorwärts und muss immer

wieder neu planen. Die Wirkungen der Interventionen werden möglicherweise erst sichtbar, wenn nicht mehr

damit gerechnet wird, sie treten an unbeabsichtigter Stelle auf oder führen zu paradoxen und unbeabsichtigten

Ergebnissen.

Als Fachberatung gilt jene Beratung, die sich als Anwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse insbesondere in

ihren quantitativen Varianten versteht. Die Berater*innen verstehen sich primär als „Fachspezialist*innen", de-

ren Funktion vor allem in der Erfüllung technischer Aufgaben (Problemidentifizierung, Aufgabenformulierung,

Lösung von Optimierungsproblemen, etc.) bei exogen vorgegebenen organisatorischen und politischen Vorga-

ben besteht. Die Fachberatung stellt technische Aspekte in den Vordergrund. Fragen der Organisation und des

70

Managements der Aufgabenwahrnehmung einerseits und die gesellschaftspolitischen Aspekte der Formulie-

rung politischer Ziele und Strategien sowie der Akzeptanz von "optimalen" Lösungen und deren politische Um-

setzungsproblematik andererseits klammert sie dabei weitgehend aus. Hauptadressat der Fachberatung ist –

obwohl nicht ausschließlich – die Arbeitsebene staatlicher und nicht-staatlicher Trägerinstitutionen oder -grup-

pen. Deren Zielsetzung ist die Erhöhung des fachlich-technischen Leistungspotenzials der Counterparts.

TZ-Governance-Beratungsfelder stellen in der Regel einen Mix an fachlichen und politischen Fragestellungen

in einer Skala dar, die kontinuierlich von rein fachlichen zu rein politischen Fragestellungen geht. Der „entry

point“ definiert den Hauptcharakter der Beratung (Fach- vs. Politikberatung). Reine TZ-Politikberatung muss

aber früher oder später auf Fachthemen runter gebrochen werden. Nur eine durch fachliche Inputs abgesi-

cherte Politikberatung ist auf Dauer nützlich für den Empfänger der Beratung — und für die TZ-Governance-

Beratung, wenn sie die Institutionalisierung von Beratungsergebnissen anstrebt. Umgekehrt wird Fachberatung

zur Politikberatung, wenn sie die Macht- und Interessenkonstellationen, die politisch-institutionellen Systemzu-

sammenhänge sowie die „Gewinner“ und „Verlierer“ in ihre Analysen und Empfehlungen mit einbezieht. Politik-

beratung wird daher durch fachliche Kompetenz legitimiert und Fachberatung durch politische Kontextualisie-

rung politisch nutzbar gemacht. Nimmt man den Anspruch der TZ-Governance-Beratung, politisch-institutio-

nelle Rahmenbedingungen strukturell beeinflussen zu wollen, ernst dann muss Fachberatung als notwendige

Voraussetzung für effektive Politikberatung und Politikberatung als notwendiges Instrument für die Nachhaltig-

keit von Governance-Beratung verstanden werden.

Ebenen der TZ-Politikberatung: Makro, Meso, Mikro, Sektor

Akteure auf der Makro-Ebene haben eine gesamtgesellschaftliche Steuerungsfunktion. Sie setzen also politi-

sche Rahmenbedingungen, die für alle gesellschaftlichen Akteure (in Gestalt von Organisationen oder einzel-

nen Bürgern) und Sektoren (im Sinne von Tätigkeitsbereichen wie Industriesektor, Bildungssektor, Transport-

sektor, etc.) handlungsleitend und bindend sind. Die makropolitischen Rahmenbedingungen üben somit Druck

auf das Verhalten gesellschaftlicher Akteure und Sektoren aus, um die von der politischen Regelsetzung auf

der Makroebene intendierten Ergebnisse zu erreichen (sogenannter Performance-Druck). Das Erreichen der

Ergebnisse wird an der Veränderung aggregierter Durchschnittswerte für makroökonomische Aggregate wie

Wirtschaftswachstum, Inflationsrate, Arbeitslosenquote, Kriminalitätsrate, Einkommensverteilung etc. gemes-

sen. Unbestritten ist in der Literatur, dass jene Politikfelder, die das Verhalten dieser makroökonomischen Ag-

gregate unmittelbar beeinflussen, zu der Makro-Ebene gezählt werden. Dazu gehören die Haushaltspolitik, die

Steuerpolitik, die Geldpolitik, die Währungspolitik, die Wettbewerbspolitik und die Zahlungsbilanzpolitik sowie

die gesamtwirtschaftliche Planung dort, wo sie praktiziert wird. Ferner zählen dazu im obigen Sinne die Rechts-

und Justizpolitik, die Sozialpolitik und Teile der Sicherheitspolitik. Zu den Organisationen der Makro-Ebene

können gemäß obiger Definition nur staatliche Organisationen gezählt werden, da nur diese das Mandat zur

politischen Regelsetzung und die Durchsetzungsgewalt dafür haben. Ferner können nur solche staatlichen Or-

ganisationen dazu gezählt werden, die die politische Aufgabe innehaben, allgemein gültige Regeln zu setzen.

Dazu gehören das Parlament, die Zentralbank und die Regierungsinstitutionen mit „Querschnittscharakter“:

Präsidialamt, Finanzministerium, Planungsministerium, Wirtschaftsministerium, die Organe der Rechtspflege

und die staatlichen Instanzen der Kontrolle und Überwachung staatlichen Handelns.

Die Meso-Ebene bezeichnet das Umfeld (also Institutionen und Politikmuster) von Mikro-Akteuren (Unterneh-

men, NRO, Advocacy Groups, Individuen). Dieses Umfeld entsteht durch formelle und informelle Kooperations-

beziehungen und Netzwerkbildung zwischen den Mikro-Akteuren (horizontale Integration) sowie durch Koope-

rationsbeziehungen zwischen nicht-staatlichen Akteuren der Meso-Ebene und staatlichen Akteuren der Makro-

und Sektorebene (vertikale Integration). Die Gestaltung der Meso-Ebene ist in erster Linie eine Organisations-

entwicklungs- und Steuerungsaufgabe sowie eine Aufgabe der Policy-Beratung. Es geht um den Aufbau eines

leistungsfähigen Organisationengefüges und einer guten Interaktionsfähigkeit der privaten und öffentlichen Ak-

teure in einem Politikfeld zwecks Entwicklung und Umsetzung von Förderpolitiken. Zu den Politikfeldern bezie-

hungsweise Tätigkeitsbereichen, die der Meso-Ebene zugerechnet werden, gehören die Infrastrukturpolitik, die

71

Bildungspolitik (einschließlich Aus- und Fortbildung), die Gesundheitspolitik, die Technologiepolitik, die Um-

weltpolitik, der Finanz- und Bankensektor, die Regionalpolitik sowie die Import- und Exportpolitik.

Sektoren stellen die Zusammenfassung von Akteuren in mehr oder weniger genau abgegrenzten Tätigkeitsbe-

reichen dar, deren interne Steuerung keine oder wenige Spillover-Effekte auslöst. Die Steuerung eines Sektors

beeinflusst also in geringem Maße die Leistung anderer Sektoren und der Makropolitiken. Nach gängigem Ver-

ständnis und unter Berücksichtigung der Ausführungen zur Makro- und Meso-Ebene können zu den Sektoren

u.a. folgende Tätigkeitsbereiche gezählt werden: die Industrie, die Land- und Forstwirtschaft, der Verkehr

(ohne Infrastruktur, da diese der Meso-Ebene zugerechnet wurde), Wohnungsbau; (private) Dienstleistungen

und Energie. Im Einklang mit den bisherigen Überlegungen muss man davon ausgehen, dass Sektoren sowohl

in der Makro- als auch in der Meso-Ebene eingebettet sind. Das bedeutet, dass die Institutionen und Politik-

muster auf der Makro- und auf der Meso-Ebene den Charakter von Rahmenbedingungen für einen Sektor ha-

ben. Sie stellen also sektorpolitische Rahmenbedingungen dar.

Querschnittsthemen und TZ-Politikberatung

Auf die Verbesserung politisch-institutioneller Rahmenbedingungen abzielende Politikberatung birgt ein großes

Potential zur Förderung von Querschnittsthemen wie Armutsbekämpfung oder Geschlechtergleichstellung. Das

liegt darin, dass die politisch-institutionellen Rahmenbedingungen oft die wichtigste strukturelle Ursache von

Armut und Geschlechterungleichheit darstellen. Auch für das Erreichen internationaler Klimaziele sind in vielen

Ländern ein funktionierender Rechtsstaat und die Gestaltung von Aushandlungsprozessen unter Beteiligung

aller relevanten Akteure entscheidend.

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6. Literatur

Berichte und Dokumente der USE Governance: GIZ (11/2018): Inception Report. Unternehmensstrategische Evaluierung „Governance“ (Autor*in: Stabsstelle Evaluierung). GIZ (01/2018): Querschnittsauswertung Governance (Evaluierungssynthese) (Gutachter: Stefan Oltsch — Ste-fan Oltsch Consulting). GIZ (06/2019): Fallstudienbericht Peru (Evaluator*innen: Marie Garnier-Raymond, Nikolaus Rentrop — alteri, Cross Cultural Projects, Madeleine Rodriguez Startz — Konzept Beratung Training). GIZ (06/2019): Fallstudienbericht Vietnam (Evaluator: Jannick Saegert — WINS Global Consult) GIZ (06/2019): Fallstudienbericht Südafrika (Evaluator: Jannick Saegert — WINS Global Consult). GIZ (07/2019): Fallstudienbericht Afghanistan (Evaluator*innen: Kristóf, Gosztonyi, Jahn Koehler (ARC GbR), Walim Wifi /Vision Supply)). GIZ (10/2019): Fallstudien-Synthesebericht (Autor*innen: Marie Garnier-Raymond, Nikolaus Rentrop — alteri, Cross Cultural Projects). GIZ (10/2019): Portfolioanalyse Governance (Autor*in: Stabsstelle Evaluierung). Sonstige Arbeitspapiere und Evaluierungen: ADB (11/2011): Asian Development Bank’s Support for Promoting Good Governance in Pacific Developing Member Countries (Autor: Independent Evaluation Department). ADB (04/2003): Supporting Good Governance: A thematic Evaluation Study of ADB Support for Enhancing Governance in its Public Sector Operations (Autor: Independent Evaluation Department). BMZ (11/1990): Konzept der volkswirtschaftlichen Regierungsberatung. BMZ (08/1994): Maßnahmen der staatlichen EZ zur direkten Unterstützung von politischen Rahmenbedingun-gen („Positivmaßnahmen“). BMZ (06/1996): Auswertungsgespräch Serienevaluierung „Regierungsberatung in Planungsbehörden“. Proto-koll. BMZ (08/1996): Querschnittsauswertung zur Serienevaluierung von Projekten der Regierungsberatung in Pla-nungsbehörden (Autor: Thomas Kampffmeyer). BMZ (1998): Entwicklungspolitische Konzeption des BMZ. Bonn. Borner, Silvio (2000): Kein Fußball ohne Regeln – keine Entwicklung ohne Institutionen, Eschborn. Vortrag in der GTZ Eschborn. Czada, Roland (2000): “Good Governance”. Politische Stabilität und Wirtschaftswachstum. Manuskript im Auf-trag der GTZ. DIE (05/2008): Fortbildung zu Instrumenten der Politikanalyse und Politikberatung der GTZ in Lateinamerika. GTZ (03/1990): Sektorkonzept „Gesamtwirtschaftliches Management/Volkswirtschaftliche Regierungsberatung. Entwurf und Diskussionspapier (Autor: GTZ-Abt. 401). GTZ: (1995): Politische Rahmenbedingungen der Entwicklungszusammenarbeit. Allgemeiner Kriterienkatalog, Eschborn (Autor: Manfred Mols).

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GTZ (06/1999): Ideenskizze eines konzeptionellen Orientierungsrahmen für die Politikberatung (Autor: Kerstin Hagmann) GTZ (1999): Operationalisierung der politischen Dimension für TZ. Zusammenfassender Abschlußbericht, Eschborn 1998 und Arbeitspapier/Materialband zum Abschlußbericht, Eschborn 1997 und 1999 (Hrsg.: Frie-derike Diaby-Pentzlin). GTZ (11/1999): Erfahrungsauswertung von Politikberatung der GTZ in Lateinamerika (Autor: Waldemar Wir-sing, Sonia Lehmann, Arthur Zimmermann). GTZ (06/2000): Sektorpolitikberatung im Insfrastrukturbereich. Ergebnisse einer Instrumentenevaluierung des BMZ in Sambia, Simbabwe, Jemen und Thailand. GTZ (07/2000): Auswertung der Beratungserfahrungen im Bereich „Politikberatung“ zu Dezentralisierung und Kommunalentwicklung der GTZ in TZ-Vorhaben (Gutachter*innen: Harald Fuhr, Frank König, Heike Scherff). GTZ (04/2001): Ansätze ausgewählter bilateraler und multilateraler Geber bei der Mitgestaltung politischer Rahmenbedingungen zur Förderung von Demokratie und Good Governance in ihren Partnerländer (Gutachte-rin: Susanne Gratius). GTZ (2001): Dezentralisierung und Technische Zusammenarbeit: Das Beispiel ausgewählter GTZ-Projekte in Äthiopien (Autorin: Heike Scherff) GTZ (2004): Governance Questionnaire — Ein Instrument zur Analyse von politischen Rahmenbedingungen (Autor*innen: Jörg Faust und Martha Gutiérrez). GTZ (11/2007): Instrumentenkasten für Politikberatung. Vorschlag für die Strukturierung einer GTZ-interne Fortbildung (Autor: Dr. Ricardo Gomez). GTZ (2008): Politikberatung für Anfänger und Fortgeschrittene. Skizze für ein mögliches neues Fortbildungsan-gebot der GTZ (Autor: denkmodell) GTZ (2009): Gobernanza democrática. Un marco analítico y conceptual. Arbeitspapier (Autor: Ricardo Gomez). GTZ (07/2009): Programm Unabhängige Evaluierung im Thema Dezentralisierung. Synthesebericht (Autor: Thomas Boysen). GTZ (10/2010): Experiencias y estrategias de Asesoramiento en el Área de Gobernanza en Países del ALBA. Una reflexión a partir de los casos de Bolivia, Ecuador y Nicaragua. GTZ (04/2013): Transformation — Zum Verständnis. Ein Rahmenkonzept der Abteilung 42 - Good Governance und Menschenrechte. GIZ (2014): Unser Verständnis von Good Governance — Wie wir Reform- und Transformationsprozesse unter-stützen. Bonn und Eschborn. SIDA (04/2013): Summary report of the public sector governance reform evaluation (Autor: Mark Turner). SIDA (10/2014): Evaluation of the Afghanistan Sub-National Governance Programme (ASGP) phase II (Au-tor*innen: Erik Bryld, Riccardo Polastro, Parvaneh Ghorbani, Kohi Daud). UNDP (09/2004): UNDP Programme Support to Governance in Lebanon: An Outcome Evaluation (Autor: Peter Blunt). Publikationen, Bücher und Artikel: Bensusán, G. (2002): Los sindicatos y la gobernanza global: la experiencia en los países del Tratado de Libre Comercio de América del Norte; in: Maggi/Messner (2002). Börzel, T.A. (2006): Was ist Governance. Manuskript; in: [email protected].


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Fotonachweise und Quellen

Fotonachweise/Quellen:

© GIZ / Harald Franzen, Samuel Goda, Ala Kheir, Florian Kopp

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