Good governance an intrument to implementing humanrights

VoorwoordHet is eindelijk zo ver, de grote dag is aangebroken waarop ik

mijn inspanning gedurende enkele jaren kan bekronen met de

afronding van mijn studie. Het heeft een poosje geduurd vanwege

enkele obstakels die ik moest overwinnen. Iets dat mij altijd zal

bijblijven, is dat macht soms tot excessen kan leiden, die de

toets van het recht niet kan doorstaan. Toch prevaleert dit

onrecht ondanks waarborgen in het recht vanwege het feit dat de

hand boven het hoofd van een tiran wordt gehouden. Ook is het soms

proces-economisch (het financieel plaatje van een rechtsproces)

niet verstandig om een beroep te doen op deze waarborgen, want het

kost veel tijd en geld om in rechte te worden hersteld. Verder is

het zo dat een klokkenluider (zoals een individu wordt genoemd die

aan de bel trekt) er meestal niet zonder kleerscheuren vanaf komt.

Dit is de directe aanleiding geweest om een thesis te schrijven

over good governance in relatie tot mensenrechten. Indien één of

andere gek, besluit om een aanslag te plegen, zijn de gevolgen

direct te overzien, maar bij bad governance is de schade niet direct

merkbaar.

Ik wil een ieder bedanken die op welke wijze dan ook een bijdrage

heeft geleverd aan de totstandkoming van mijn thesis. Het zou niet

eerlijk zijn om iemand over het hoofd te zien, toch kom ik er niet

onder uit om enkele namen te noemen w.o. mijn vader, tante Rita en

Mevr. Waterval.

1

Paramaribo, december 2013

F.Ilahi

Inleiding Een recht, is een eis die met recht en reden wordt omkleed. Ik heb

recht op de goederen in mijn boodschappentas als ik ervoor betaald

heb. Burgers hebben het recht een president te kiezen, als de

grondwet van hun land dat garandeert en een kind heeft het recht

meegenomen te worden naar de dierentuin, als haar ouders dat

beloofd hebben. Dit zijn allemaal dingen die mensen terecht mogen

verwachten, omdat een andere partij hierover beloftes of garanties

gedaan heeft.

Volgens Van Dale is recht een zaak of omstandigheid die men

rechtens mag opeisen, Morton E. Winston1 definieert rechten als: “An agent [A]

has a right [R] to a particular good [G] if and only if the possession of the right [R] by agent

1 Morton E. Winston, On the Individuality and Independence of Human Rights, 1999 [Monograph].

2

[A] provides the basis for a justified moral or legal claim that other members of society

have duties [D] to protect agent [A’s] enjoyment of [G].’ Winston further explains that the

particular goods [G ]referred to can range over many different sorts of things e.g.

interests, liberties and powers, or access to the necessary means of satisfying one’s

interests or exercising one’s liberties or powers.”

Maar mensenrechten verschillen enigszins van deze rechten, in die

zin dat ze niet steunen op beloftes of garanties van een andere

partij. Iemands recht op leven hangt niet af van het feit dat

iemand beloofd heeft om hem of haar niet te doden, alhoewel hun

leven daarvan kan afhangen, hangt hun recht op leven niet daarvan

af. Hun recht op leven hangt slechts van het mens zijn

af. Dat is zo bij mensenrechten.

Mensenrechten aanvaarden, betekent accepteren dat iedereen het

recht heeft om te eisen. Deze eis is uiteindelijk een morele eis

en berust in beginsel op morele waarden. Op een dergelijke manier

uitgedrukt, heeft deze eis weinig steun nodig. Wij zijn het

allemaal over eens, dat er bepaalde aspecten zijn van ons leven,

ons wezen, die onschendbaar zijn en die niemand anders zou mogen

of kunnen schenden, omdat ze essentieel zijn voor ons wezen, wie

we zijn en wat we zijn.2

Het zijn met name deze rechten die onder druk staan wanneer

leiders tegen elke prijs aan de macht willen blijven. Vrijheid van

meningsuiting, vrijheid van vereniging, vrijheid van godsdienst en

levensovertuiging worden vaak beperkt of vertrapt. Mensenrechten

2 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999.

3

zijn van essentieel belang voor de vrijheidssfeer van het individu

en voor een samenleving die hier de voorwaarden voor schept. Ook

zijn deze rechten belangrijke randvoorwaarden voor duurzame

ontwikkeling. Mensenrechten geven burgers inspraak in de wijze

waarop hun land wordt bestuurd en hun samenleving wordt ingericht.

Ze vormen daarmee de grootste bedreiging voor de positie van niet

democratische machthebbers, want het zijn deze rechten die het

volk in staat stelt haar wil in collectief verband te uiten, en

het grootste heikele punt voor die landen die het sterkst hechten

aan hun nationale soevereiniteit. Het zijn deze rechten die bij de

bestrijding van terrorisme in het gedrang dreigen te komen, zoals

het verbod op foltering en het recht op een eerlijke rechtsgang.3

Er bestaan twee categorieën mensenrechten namelijk:

Burgerrechten en Politieke rechten;

Sociale rechten, Economische rechten en Culturele rechten

(ESC-rechten).

De relatie tussen bovengenoemde rechten is dat burgerrechten en

politieke rechten onmisbaar zijn voor het realiseren van rechten

die betrekking hebben op de economische, sociale en culturele

ontwikkeling van de mens (ESC-rechten), en zijn van essentieel

belang voor het permanent waarborgen van mensenrechten. Vaak wordt

beweerd dat burgerrechten en politieke rechten alleen kunnen

worden gerealiseerd wanneer er sprake is van een bepaalde mate van

ontwikkeling, terwijl dat in de meeste gevallen onjuist is.

Integendeel, deze rechten zijn van essentieel belang voor de

3 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999.

4

ontwikkeling van een welvarende, democratische samenleving. Een

bevolking die vrij haar stem kan uitbrengen, die vrijuit kan

spreken en die zich vrij kan organiseren, zal eerder economische

vooruitgang en ontwikkeling bereiken dan een bevolking die

verstoken is van deze rechten.4

Burgerrechten en politieke rechten geven mensen de instrumenten in

handen om hun behoeften en wensen te uiten en hun regering tot

actie te bewegen. Tegelijkertijd moet worden benadrukt dat een

verbetering van de mensenrechtensituatie niet van de ene op de

andere dag kan worden bewerkstelligd en dat de realisatie van

mensenrechten inzet vereist, ook indien resultaten moeilijk

realiseerbaar blijken.

Uit artikel 1 en 2 van de meeste mensenrechteninstrumenten valt af

te leiden dat staten primair verantwoordelijk zijn voor het

waarborgen van fundamentele rechten en vrijheden. Staten dienen

dit o.a. transparant, effectief en efficiënt te doen. Tot deze

conclusie kwamen diverse wetenschappers ook, nadat zij zich hebben

geheroriėnteerd over de rol van de overheid na de introductie van

het concept van good governance in een rapport5 van de Wereldbank in

de jaren tachtig van de vorige eeuw over de Sub- Sahara regio.

Tot deze conclusie kwam de VN-mensenrechten commissie in de

volgende twee resoluties:

Resolutie 2000/64 Millennium Declaration waar een link wordt gelegdtussen good governance en de beleving van mensenrechten.

4 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999.5 Worldbank Report 1980, blz 85 t/m 88

5

Resolutie 2001/72 waar de rol van good governance en human rights na de proclamatie van de MDG’s ( Millennium Development Goals) verder is uitgewerkt.

Het is niet zonder redenen dat er een link is gelegd tussen beide

concepten. Beide concepten streven naar een samenleving, waarbij

burgers een menswaardig bestaan kunnen leiden, met een robuust

effectief en efficiënt functionerend openbaar bestuur. Verder is

er inspraak in het te voeren beleid. Kortom de relatie

tussen burger en overheid verloopt langs goed gereguleerde

instituties die effectief en efficiënt functioneren en de toets

van het recht kunnen doorstaan. Het vermoeden bestaat dat het

concept van good governance het gewenste klimaat kan scheppen, waarin

de menselijke waardigheid kan worden gewaarborgd.

De probleemstelling van deze thesis luidt daarom als volgt:

Op welke wijze kan het concept van Good Governance de implementatie van

mensenrechten bevorderen?

Om antwoord te geven op deze vraag zal gebruik worden gemaakt van

de volgende deelvragen:

1. Wat zijn mensenrechten?2. Wat is good governance en welke elementen bevat dit concept?3. Op welke manier kan het concept van good governance de staat

helpen om beter invulling te geven aan het beschermen mensenrechten?

In hoofdstuk 1 zal antwoord gegeven worden op de vraag wat

mensenrechten zijn aan de hand van de rechtsfilosofie. In

hoofdstuk 2 zal het concept van good governance nader worden bekeken.

In hoofdstuk 3 zal gekeken worden op welke manier het concept van

good governance een bijdrage kan leveren bij de totstandkoming van

6

beleid.

Hoofdstuk 1 Mensenrechten in een notendopSoms zijn elementaire filosofische vraagstukken van praktisch

belang voor het opbouwen van een betoog, want als dit niet

gebeurt, kan het betoog worden beschouwd als te zijn een

wolkenkrabber gebouwd op los zand. In paragraaf één zal het betoog

gericht zijn op de filosofische benadering van het concept van

mensenrechten. In paragraaf twee van dit hoofdstuk zullen de

kenmerken van mensenrechten worden betoogd. In paragraaf drie

zullen de vier vormen van rechten de revue passeren. In paragraaf

vier zullen de categorieën van mensenrechten worden

geïntroduceerd. In paragraaf vijf zullen de verantwoordelijkheden

van diverse actoren om het hoger recht te waarborgen worden

belicht, gekoppeld aan de in de vorige paragraaf gepresenteerde

categorieën mensenrechten. In paragraaf zes zullen de diverse

categorieën van individuen worden gepresenteerd.

1.1. Een filosofische blik op het concept van

mensenrechtenP.B. Cliteur6 betoogt in zijn publicatie de filosofie van

mensenrechten dat er drie methoden zijn om het concept van

mensenrechten te benaderen namelijk:

1. De filosofische ethische benadering.7

6 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999.7 Volgens Cliteur kan ook gesproken worden van een natuurrechtelijke benadering.

7

2. De positief rechtelijke benadering.3. De moderne benadering.

De Filosofische ethische benadering houdt in dat

“.......mensenrechten worden beschouwd als de fundamentele waarden

die door het recht moeten worden beschermd of waarop het recht is

gebaseerd”8 Waarom deze benadering zo wordt genoemd, is dus

duidelijk. Bepaalde ethische waarden vormen de basis voor de

mensenrechtelijke status van het recht. Deze benadering gaat ervan

uit dat mensenrechten behoren tot het hoger recht9.

De rechtsfilosoof Mavis stelt dat met mensenrechten bij deze

benadering wordt bedoeld: “zulke rechten zijn noodzakelijk voor

een leven dat overeenkomt met de menselijke waardigheid, en gelden

ondanks de politieke cultuur waarin een individu leeft, en

ongeacht de juridische positivering”10 Dit wordt ook wel het

universaliteitsbeginsel genoemd.

Een tweede benadering is, zoals eerder gesteld de positief

rechtelijke benadering. Deze benadering bestaat uit twee domeinen

namelijk:

De menselijke waardigheid welke volgens de natuurrechtsfilosofen wordt omschreven als het hoger recht.

Het domein van het positief of gesteld recht. Je kan bij dezebenadering pas een beroep doen op een rechtsregel, indien

8 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, blz 13.9 De natuur rechtsleer gaat uit van drie niveau's van rechten.10 C.W. Mavis, Een natuurlijke historie van mensenrechten, Gouda Quint,verschenen in P.B. Cliteur

RED. mensenrechten, blz. 27-77, blz 28.

8

deze gepostiveerd is.11

Opgemerkt kan worden dat wat niet is opgenomen in verdragen of

constituties in principe behoort tot het domein van de menselijke

waardigheid, maar niet tot het domein van mensenrechten, omdat zij

niet gepositiveerd zijn.

Het concept van mensenrechten dat is vastgelegd in o.a. de

Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM) en andere

mensenrechtenverdragen kan niet herleid worden tot één van de

voorgaande benaderingen. Volgens P.B. Cliteur is er een tussenweg

gevolgd die hij de moderne benadering noemt. Een belangerijk

kenmerk van deze benadering is het universaliteitsprincipe,

hetgeen inhoudt dat mensenrechten altijd en overal voor alle

mensen gelden. Dit blijkt vooral uit de tekst van de UVRM en de

overige mensenrechteninstrumenten die hierna volgden.

Dit kan volgens P.B. Cliteur worden beschouwd als de moderne visie

van mensenrechten die een lange geschiedenis en een brede

filosofische basis heeft. In de volgende paragraaf zal samen met

de kenmerken van de moderne rechten, de historische ontwikkeling

van mensenrechten worden beschreven.

De moderne visie zoals gepostuleerd door P.B. Cliteur beslaat niet

alleen de verdragsnormen. Juister zou zijn te spreken van een

benadering bekend in de rechtsfilosofie onder de naam fundamentele

waarde die geen onderscheid maakt tussen verdragsnormen en

11 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, blz 13.

9

constitutionele normen, mensenrechten en grondrechten of

geschreven recht en ongeschreven recht.

1.2. De kenmerken van moderne mensenrechten

Aanvankelijk werd het natuurrecht en het positief recht, strikt

gescheiden gehouden. Hier is verandering in gekomen toen de

wetgever het hoger recht heeft gecodificeerd. Volgens P.B. Cliteur

hebben moderne mensenrechten vijf kenmerken12 die verband houden

met de historische ontwikkeling van de hedendaagse moderne

mensenrechten.

-Het eerste kenmerk is dat mensenrechten subjectieve rechten zijn,

die worden ontleend uit het objectief recht. Deze rechten hebben

een hogere status dan de alledaagse rechten. Eén van de vroege

manifestaties van dit fenomeen vinden wij in de Griekse tragedie

Antigone. Deze dame was de dochter van de toenmalige koning en

koningin van Thebe. Haar broers kwamen om in een broederstrijd om

de troon. De troonopvolger besloot om èèn broer met alle eer te

begraven, en verbood om de andere te begraven vanwege het feit dat

hij hem aanmerkte als verrader. Zij beriep zich op een hoger

recht, een goddelijk recht dat hoger is dan het vorstelijk recht.

Helaas is het niet zo best afgelopen met de bewuste dame, want de

vorst besliste dat zij levend verbrand moest worden. Hij kreeg de

kans daartoe niet, want zij verhing zichzelf. De toevallige

voorzienigheid wilde dat er een liefdesrelatie tussen de bewuste

dame en de zoon van de vorst gaande was. Deze begaan door het lot

van zijn geliefde beroofde zichzelf van het leven. Uit het verhaal

12 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, blz 20 t/m 36.

10

halen wij twee belangrijke zaken13:

1. Zij beroept zich op een hoger rechtvaardigheid.2. Dat hoger recht beschouwt zij als iets dat de macht van de

vorst, de statelijke wetgever, beperkt.

Met deze Griekse tragedie is getracht te illustreren dat

mensenrechten behoren tot het hoger recht. Volgens het

natuurrechtsdenken is er een verschil tussen het recht van de

goden (hoger recht) en het recht geschapen door de mens. Bij

eventuele strijdigheid prevaleert het eerste.

Indien wij het bovenstaande vanuit een filosofische ethische

optiek benaderen dan kan gesteld worden dat er sprake was van

mensenrechten. Maar deze rechten waren niet gebaseerd op formele

documenten, dus vanuit een positief rechtelijke benadering was er

geen sprake van mensenrechten.

Een ander bewijs dat dit hoger recht bestaat en dat er door de

tijden heen een beroep op is gedaan, vinden wij in de

onafhankelijkheidsverklaring van de Verenigde Staten van America

(VS) van 1776. Dit blijkt uit de volgende passage uit de

constitutie:“When in the Course of human events, it becomes necessary for one

people to dissolve the political bands which have connected them with another, and to

assume among the Powers of the earth, the separate and equal station to which the Laws

of Nature and of Nature's God entitle them, a decent respect to the opinions of mankind

requires that they should declare the causes which impel them to the separation.”

Suriname kende een soortgelijke tekst in de preambule van de

Grondwet van 1975, helaas is slechts een surrogaat van het hoger

recht overgebleven in de Grondwet van 1992.


11

De waarborging van de menselijke waardigheid en bescherming tegen

de soeverein vinden wij in de volgende passage van de constitutie

van de VS :“We hold these truths to be self-evident, that all men are created equal, that

they are endowed by their Creator with certain unalienable Rights, that among these are

Life, Liberty and the pursuit of Happiness.” Er wordt in de constitutie van de

VS steeds een beroep gedaan op:

De waarheid dat iedereen gelijk geboren is;

De overtuiging dat mensen van de Schepper bepaalde

onvervreemdbare rechten hebben.

Uit bovengenoemde opsomming kan het gelijkheidsbeginsel en het

recht op gelijke behandeling worden gedestilleerd

(universaliteitsbeginsel). De constitutie van de VS vertoont een

overeenkomst met de tragedie van Antigone vanwege het feit dat

zowel de kolonisten als Antigone het hoger recht toeschrijven aan

God. Maar de kolonisten zijn verder gegaan en hebben

gespecificeerd, wat de rechten inhouden. De waarde die de

kolonisten als onvervreemdbaar hebben gekwalificeerd zouden later

de grondslag vormen voor de latere verdragsrechtelijke

mensenrechtennormen en grondwetten.

-Een tweede kenmerk van mensenrechten is dat het gecodificeerd

hoger recht is. Codificatie houdt in het optekenen van het recht.

Codificatie van het eerder genoemd hoger recht, was nodig om

rechtszekerheid te verschaffen. Als gekeken wordt naar de Griekse

tragedie vanuit het perspectief van de vorst kon hij mogelijk het

volgende tegenargument formuleren op de claim van Antigone:

12

dat hetgeen aangehaald is als hoger recht wel op zijn plaats is,

maar dat hij een andere opvatting heeft m.b.t. het recht van

goden. Codificatie verschaft duidelijkheid over de normen. Indien

het recht waarop Antigone zich beriep gecodificeerd was, zou zij

een beroep daarop kunnen doen en zou de koning hiermee rekening

hebben gehouden bij het nemen van zijn besluit.14

-Het derde kenmerk, houdt verband met de vraag wat het verschil is

tussen het “gecodificeerd hoger recht” en het “gewone”recht?

Antigone en de Amerikaanse kolonisten beriepen zich op het hoger

recht ter bescherming van het onrecht welke werd veroorzaakt door

het recht van de souverein. Op een bepaald moment is men tot het

inzicht gekomen dat dit hoger recht gecodificeerd moest worden,

zodat het voor iedereen duidelijk was wat hieronder moest worden

verstaan. Maar door deze codificatie is bovengenoemd hoger recht

onderdeel geworden van het positief recht.15

De positivering van het hoger recht heeft volgens Cliteur16 geen

invloed op haar status, omdat het hoger recht inhoudelijk

verschilt van het alledaags recht en op deze manier zijn speciale

status heeft behouden.17 Constituties en verdragen zijn

immers moeilijk veranderbaar, en worden documenten waarin het

hoger recht gecodificeerd is op plechtige wijze ondertekend en

beschermd. Dit blijkt ook uit preambules van zowel constituties


15 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, blz 25 t/m 29.16 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, ars aequi libri, 1999. blz 25 t/m 29.17 Meestal is er een gekwalificeerde meerderheid nodig, en kan deze niet via de gebruikelijke

wetgevingsprocedure geschieden.

13

als verdragen.

-Een vierde kenmerk is dat het afdwingbaar is bij de rechter.18

Dit kenmerk houdt in dat wij een besluit van de soeverein19 aan de

rechter kunnen voorleggen. De rechter toetst dit primair aan het

gecodificeerd hoger recht (grondwet en mensenrechtenverdragen),

maar er is ook een ontwikkeling in de jurisprudentie te merken,

waarbij de rechter enkele beginselen van het ongeschreven hoger

recht heeft aanvaard. Hierbij wordt o.a. gedacht aan de Algemene

Beginselen van Behoorlijk Bestuur (ABBB).

Deze ontwikkeling heeft zich in het Nederlands recht (Suriname was

toen kolonie van Nederland vandaar dat het ook voor Suriname

geldt) voorgedaan na het zogenaamde Zutphense water arrest,

waarbij de rechter heeft gekozen voor een ruimere interpretatie

van de wettelijke definitie van de term onrechtmatige daad. Verder

zien wij dat de rechter het bestaan van enkele beginselen in

andere uitspraken, bekend onder de verzamelnaam algemene

beginselen van behoorlijk bestuur, heeft erkend. Dit is onderdeel

van de vaste jurisprudentie. Dit bewijst dat de rechter naast het

bestaan van het gecodificeerd hoger recht ook beginselen van het

hoger recht erkent, en beslissingen van de soeverein hieraan

toetst.

-Het vijfde kenmerk is bekend onder het universaliteitsbeginsel.20


19 Afhankelijk werd hiermee bedoeld de vorst met wie een sociaal contract werd gesloten, maar met de opkomst van moderne staten wordt hieronder verstaan bestuursorganen of openbaar bestuur.

20 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999. pg 36

14

Het universaliteitsbeginsel houdt in dat het hoger recht altijd,

voor elk individu ongeacht ras, cultuur, godsdienst of andere vorm

van distinctie geldt. Dit werd reeds onderschreven in de

constitutie van de VS. De rechtspraktijk wees echter iets anders

uit. Dit blijkt uit het feit dat slavernij bestond, terwijl de

constitutie sprak over vrijheden van de menselijkheid. Een andere

paradox is dat de Amerikaanse constitutie is afgekondigd op een

stoep welke normaal gesproken werd gebruikt om slaven te veilen,

en de in de constitutie genoemde rechten niet golden voor deze

individuen. De dag volgende op haar afkondiging werden er slaven

geveild op die bewuste stoep. 1.3. Vier categorieën rechten

verband houdende met de menselijke waardigheid.Het woord recht kan volgens P.B. Cliteur 21 op 4 verschillende

manieren worden gebruikt. Dit kan voor verwarring zorgen, indien

ze door elkaar worden gebruikt. Zo kan er een onderscheid van

rechten worden gemaakt tussen:

1. Gewone juridische rechten.2. Mensenrechten als constitutionele norm en verdragsnormen.3. Morele mensenrechten.4. Mensenrechten als universele of natuurlijke rechten.

Categorieën 1 en 2 behoren tot het positief recht en 3 en 4

behoren tot moraal, fatsoen en ethiek. Alle 4 categorieën behoren

tot de moderne mensenrechten.

-Sub 1 is het minst controversiële van de bovengenoemde opsomming.

Als je bijvoorbeeld wilt weten wie landsdienaar is en wie niet,

kijk je bijvoorbeeld naar artikel 1 van de Personeelswet. Soms

21 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999. pg 37 t/m 42

15

heeft de wetgever gebruik gemaakt van vage normen, dan kunnen we

zoeken naar wat over dit onderwerp bepaald is door rechters in

jurisprudentie (rechtersrecht), gewoonte en rechtsbeginselen om de

vage normen te interpreteren.22

-Sub 2 deze rechten onderscheiden zich van het positief recht,

vanwege de plechtige belofte tot waarborging die gepaard gaat met

de proclamatie van deze rechten, zoals eerder betoogd in de vorige

paragraaf. Dit zijn bijvoorbeeld mensenrechten normen die terug te

vinden zijn in de grondwet en de verdragen (gecodificeerd hoger

recht). Ter onderscheiding van het gecodificeerd gewone recht en

gecodificeerd hoger recht wordt in de rechtsfilosofie gesproken

over gewone wetten en fundamentele wetten.23

-Sub 3, deze rechten zijn controversieel, omdat er een lange

discussie aan vooraf is gegaan. Burke en Betham hebben

bijvoorbeeld betoogd dat een individu pas een recht bezit, indien

deze gepositiveerd is. Verder heeft Betham betoogd dat er verschil

is tussen regels van behoren en regels van zijn (sein en sollen)

die verder zijn uitgewerkt door John Austen. De erkenning van

beginselen van behoorlijk bestuur in de rechtspraak heeft het

bestaan van deze categorie van rechten bevestigd. Met de receptie

van de Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur (ABBB) in de

vaste jurisprudentie zijn de argumenten van Burke en Betham

enigszins weerlegd. Weliswaar wordt deze theorie gebruikt om

handhaving van regelgeving te analyseren.24

22 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999. pg 37 t/m 3823 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999. pg 38 t/m 3924 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, pg 39 t/m 40.

16

-Sub 4, deze rechten gelden altijd voor alle volkeren en naties.

Hierbij wordt de filosofisch ethische benadering van mensenrechten

bedoeld, zoals beschreven in paragraaf 1 van dit hoofdstuk.25

1.4. Categorieën gecodificeerd hoger rechtHet Verenigde Naties (VN) Handvest, aangenomen op 26 juni 1945,

bepaalt dat het fundamentele doel van de VN bestaat uit:

“opeenvolgende generaties van het oorlogsgeweld te vrijwaren” en

“herbevestiging van het geloof in de fundamentele mensenrechten,

in de waardigheid en waarde van de menselijke persoon en in de

gelijke rechten van man en vrouw”. Opmerkelijk is dat de

formulering overeenstemt met de tekst van de constitutie van de

VS. De UVRM, uitgewerkt door de Mensenrechtencommissie, één van de

organen van de Verenigde Naties, werd op 10 december 1948 door de

Algemene Vergadering van de VN (AVVN) aangenomen. Na de verklaring

zijn er ter vrijwaring van schending van deze principes zijn zeven

mensenrechtenverdragen26 of instrumenten gemaakt welke als volgt

luiden:

Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten (ESCR-verdrag).

Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke rechten (BUPO-verdrag).

Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Rassendiscriminatie (ICERD).

Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Discriminatie tegen Vrouwen (CEDAW).

Verdrag tegen Foltering en Andere Wrede Onmenselijke of Vernederende Behandeling en Bestraffing (CAT).

Verdrag inzake de Rechten van het Kind (CRC). Internationaal Verdrag inzake de Bescherming van de Rechten

25 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, pg 40 t/m 41.26 Op grond van A/59/254 zijn er zeven mensenrechteninstrumenten die gebaseerd zijn op de UVRM.

17

van Alle Migranten Werknemers en de Leden van hun Familie.

De United Nations Development Program (UNDP) is op basis van

bovengenoemde instrumenten gekomen tot onderstaande onderverdeling

van mensenrechten die als standaard27 zal gelden voor deze thesis28:

(i) Civil and political rights uphold the sanctity of the individual before the law and

guarantee his or her ability to participate freely in civil, economic, and political

society. -Civil rights include such rights as the right to live, liberty, and

personal security; the right to equality before the law; the right to protection from

arbitrary arrest; the right to the due process of law; the right to a fair trial; and the

right to religious freedom and worship. -

Political rights guarantee involvement in public affairs, and include such rights as

the right to speech and expression; the right to assembly and association; and the

right to vote and political participation.29

(ii) Economic, social, and cultural rights promote individual flourishing, social and

economic development, self-esteem, and identity. -Economic and social rights

include such rights as the right to a family; the right to education; the right to

health and well-being; the right to work and fair remuneration; the right to form

trade unions and free associations; the right to leisure time; and the right to social

security. -Cultural rights maintain and promote sub-national cultural affiliations

and collective identities, and protect minority communities against the incursions of

national assimilationist and nation-building projects. They include such rights as the

right to the benefits of culture; the right to indigenous land, rituals, and shared

cultural practices; and the right to speak one’s own language and to ‘mother tongue’

education.30

27 Er is hiervoor gekozen vanwege het feit dat deze benadering rekening houdt met alle maatschappelijke groepen

28 De keuze is gevallen voor deze onderverdeling vanwege het feit dat dit gebruikt wordt door de UNDP om beleidsmaatreglen een mensnerechten dimensie te geven.

29 Indicators for Human Rights Based Approaches to Development in UNDP Programming: A Users Guide, 2006,UNDP blz. 4.30 Indicators for Human Rights Based Approaches to Development in UNDP Programming: A Users

18

1.5. Verplichtingen van de staat

Het feit dat de mondiale samenleving steeds complexer wordt, zorgt

dat in toenemende mate de vraag naar de verantwoordelijkheden en

aansprakelijkheid van niet statelijke actoren op het gebied van

mensenrechten groter wordt. Het begrip mensenrechten is van

oudsher hoofdzakelijk verbonden met de verhouding tussen overheid

en burger (de verticale werking van mensenrechten). Die verhouding

is echter voortdurend in ontwikkeling en niet-statelijke actoren

oefenen in toenemende mate invloed uit op de rechten en vrijheden

van het individu (de horizontale werking van mensenrechten).

Evenals bij overheden kan deze ontwikkeling positief dus

bevorderend zijn, of negatief en dus schendend zijn. Op basis het

bovenstaande zijn er twee categorieën van actoren die een

verplichting hebben om de menselijke waardigheid te waarborgen

namelijk: rechtssubjecten en het openbaar bestuur (souverein).

Private personen31 zijn de moral duty-bearers. Tussen private personen

kunnen de onderstaande conflicten ontstaan:

Een intra-rechtelijk, totaal conflict

Als theoretisch voorbeeld kan hier gelden het recht op leven

versus het recht op leven. In praktijk deed de casus zich voor in

wat men de zaak van de tweeling Jodie en Mary32 heeft genoemd.

Beide zusters waren aaneengegroeid ter wereld gekomen. Vanuit

medisch oogpunt dienden zij te worden gescheiden. Slechts door de

dood van Mary kon het leven van Jodie worden gered.33 Een dergelijk

Guide, 2006,UNDP blz. 4.31 VN resolutie A53/144.32 Re A(Children)(Conjoined Twins: Medical Treatment) N° 1(2000) Human Rights Law Reports, 721.33 Andere voorbeelden van Constitutional Dilemmas: uitspraak Europese Hof voor de Rechten van de

Mens ( E.H.R.M.) van 25 januari 2007 in de zaak Eslei/Oostenrijk i.v.m. ouderlijke macht over

19

dilemma wordt in de literatuur constitutionele dilemma genoemd.34

Een intra-rechtelijk, partieel conflict

Het recht op vrije meningsuiting versus het recht op vrije

meningsuiting kan hier als theoretisch voorbeeld worden geciteerd.

Bijvoorbeeld de vóór- en tegenstander willen op hetzelfde moment

op dezelfde locatie hun mening tot uiting brengen middels een

vreedzame loop door de straten van Paramaribo. Het is

duidelijk dat er wrijvingen zullen ontstaan die het vreedzaam

karakter van de loop zullen verstoren.

Een interrechtelijk, totaal conflict

Als voorbeeld kan hier het recht op leven versus het recht op

privacy gelden. De situatie wordt hoogst problematisch wanneer een

patiënt de beslissing neemt om een einde te maken aan zijn leven

(zelfmoord), doch dit zelf niet meer kan uitvoeren en zich hiertoe

wil laten bijstaan door een derde.

Een interrechtelijk, partieel conflict

In de rechtspraktijk vormen zij ook de hoofdmoot van

conflicterende mensenrechten. Zo kan het recht op een eerlijk

proces, inclusief het vermoeden van onschuld, zoals verwoord in

art.6 Europees Verklaring voor de Rechten van de Mens (E.V.R.M.)

conflicteren met het recht op vrije meningsuiting (art.10

E.V.R.M.), zoals blijkt uit de uitspraak van het Europees Hof voor

de Rechten van de Mens (EHRM) op 27 juni 2000 in de zaak

Constantinescu /Roemenië, of het recht op vrijheid van godsdienst

en moraal (art.9 E.V.R.M.) met opnieuw het recht van vrije

kinderen; uitspraak E.H.R.M. van 18 mei 2006 in de zaak Rozanski/Polen i.v.m. vaststelling van ouderschap; uitspraak E.H.R.M. van 10 april 2007 (Grote kamer) in de zaak Evans/Verenigd Koninkrijk i.v.m. al dan niet implantatie van een I.V.F.-foetus

34 Het leven van beide was in gevaar, de ingreep was noodzakelijk maar zou resulteren in de dood van een van de twee.dit is het constitioneel dilemma want door het schenden van het recht op leven van een van de twee, kan de andere leven.

20

meningsuiting, zoals blijkt uit de uitspraken van het EHRM op 31

januari 2006 in de zaak Giniewski/Frankrijk en van 31 oktober 2006

in de zaak Klein/Slovakije.

De groeiende invloed van niet-statelijke actoren35 op de

mensenrechtensituatie in een land laat onverlet dat de overheid

primair verantwoordelijk is voor het beschermen en bevorderen van

mensenrechten. Ernstige strafbare feiten als terrorisme en

mensenhandel kunnen leiden tot grove inbreuken op fundamentele

rechten van de slachtoffers, zoals het recht op leven en het recht

op vrijheid, maar het is de taak van de overheid om hier een einde

aan te maken. De overheid heeft immers de plicht om haar burgers

te beschermen. Desalniettemin heeft het individu ook een stukje

eigen verantwoordelijkheid om zoveel mogelijk conflicten te

voorkomen. De wetgever heeft getracht middels wetgeving zoveel

mogelijk conflicten te voorkomen, en waar deze conflicten

überhaupt ontstaan dit gedrag te bestraffen.

De verantwoordelijkheden die voortspruiten uit het gecodificeerd

hoger recht kunnen als volgt worden onderverdeeld :

To fulfill. To protect. To respect.

In de volgende kruistabel36 zijn de verantwoordelijkheden van

staten die meestal zijn opgenomen in artikel 1 en 2 van de meeste

mensenrechten instrumenten gekoppeld aan de soort mensenrechten.

35 VN resolutie A53/14436 Indicators for Human Rights Based Approaches to Development in UNDP Programming: A Users Guide,

2006,UNDP blz. 6.

21

Elements for Column I in the table measure the degree to which states are responsible for

violating human rights (e.g. measures of incidences of torture, or acts of discrimination in

public health authorities).Elementents for Column II measure the degree to which states

are able to prevent non-state actors and other third parties from violating human rights

(e.g. incidences of third party deprivation of liberty or denial of access to private sector

health provision). Elements for Column III measure the degree to which states provide the

necessary resources and policies for realizing and promoting the protection of human

rights (e.g. investment in police training on issues of torture and inhuman treatment or

investment in the infrastructure for health, education and welfare).37

Opmerkelijk is dat dit lijkt op een forum van democratie (Trias

Politica) zoals geïntroduceerd door Plato.38 Net als Plato zijn

forum heeft dit forum ook drie pilaren of kolommen zoals hierboven

beschreven. Deze drie kolommen dragen de menselijke waardigheid,

en heeft als fundament het hogerrecht. In het kader van deze

thesis zal dit forum van fundamentele rechten worden genoemd.

37 Indicators for Human Rights Based Approaches to Development in UNDP Programming: A Users Guide, 2006,UNDP blz. 6.

38 Het forum van democratie van Plato gaat uit van van drie maatschappelijke groepen in tegenstelling tot Montesquieu die uitgaat van de drie machten welke tezamen het openbaar bestuur vormen.

22

http://nl.wikipedia.org/wiki/Charles_de_Montesquieu

De kolommen hierboven beschreven, dragen het mensenrechtensysteem.

Wanneer een van de kolommen haar last niet draagt, heeft deze

invloed op de andere twee kolommen. De last die andere kolommen

moeten dragen, wordt vergroot en de kans op instorting neemt toe.

1.6. Categorieën van individuen gekoppeld aan het forum

van mensenrechten.Op basis van diverse handboeken over mensenrechten kunnen er drie

groepen van individuen of right bearers zijn, die in de onderstaande

kruistabel zijn weergeven :

Welgestelde

individuen of

individuen met

goede netwerken

Maatschappelijk

zwakke groepen

Achtergestelde groepen

Degen die

vrijelijk toegang

hebben tot de

instituten van de

Staat en alle

rechten genieten.

Degene die vanwege

diverse problemen

niet volledig toegang

hebben tot de

instituten van de

Staat en het genot

van de rechten is ook

beperkt.

Degene die op zichzelf

geen toegang hebben tot

de instituten van de

Staat en weinig tot geen

genot hebben van de

rechten . Het lijkt mij

goed te vermelden dat

deze groep kwetsbaar is

voor nepotisme omdat ze

zelf geen toegang hebben

en al gauw blij zijn met

een dode mus bij wijze

23

van spreken. Hun positie

is zeer kwetsbaar en

achtergesteld. Het

vermoeden bestaat dat

deze groep gebruikt

wordt als stem vee.

Jammer genoeg kan dit

niet hard gemaakt worden

door onderzoek en blijft

het bij een vermoeden.

In dit geval kan

geconcludeerd

worden dat alle

drie kolommen

zoals bedoeld in

de vorige

paragraaf

(obligation to fulfil,

respect en protect)

hun gewicht

dragen. Bij een

geval van

schending van een

recht heeft het

individu toegang

tot alle

instituten om het

In dit geval is er

mogelijk iets mis met

één van de kolommen.

Er is sprake van

mensenrechten, maar

er zijn beperkingen.

In dit geval is het

systeem ingestort. Er

sprake van willekeur

welke gekenmerkt wordt

door het recht van de

sterkste. Er is hier dus

een verwarring ontstaan

tussen rechten en

gunsten. Als voorbeeld

mag dienen een

onvermogende of minder

draagkrachtige die via

de politiek in

aanmerking komt voor een

kaart van een kaart voor

vrije geneeskundige

behandeling bestemd voor

24

onrecht dat hem is

aangedaan recht te

zetten.

deze categorie.

Betrokkene heeft langs

de normale weg

geprobeerd aan deze

kaart te komen maar

heeft nul op het rekest

gekregen.

Ook is het mogelijk dat bepaalde groepen in een bepaalde

samenleving achtergesteld zijn, dit zijn zwakke - en

achtergestelde groepen (naast de groepen die volledig toegang

hebben). Daarom is het van belang om de diverse maatschappelijke

groepen te identificeren. Ook is het van belang om een duidelijk

onderscheid te maken tussen rechten en gunsten. Een recht is

afhankelijk van de kwalificatie van mens zijn. Hiertegenover staat

een verplichting van de Staat. Een gunst is vaak een aspiratie, in

tegenstelling tot mensenrechten, die wel in rechte afdwingbaar

zijn. In het kader van deze thesis zal dit buiten beschouwing

worden gelaten, omdat verdere deliberatie hieromtrent ons te ver

van het onderwerp zal voeren. Om dit goed uit te werken, is het

gewenst dat de sociologen dit vraagstuk nader bekijken.

Tot zover het concept van mensenrechten. In dit hoofdstuk is

getracht een rechtsfilosofische benadering van mensenrechten

gerelateerd aan het positief recht te kenschetsen. Belangrijk is

op te merken dat de benadering gevolgd in deze thesis verschilt

van de conventionele benadering van mensenrechten die deze slechts

beschouwd als verdragsnormen. Na het lezen van het bovenstaande

25

betoog zal u tot de conclusie komen dat een dergelijke benadering

kan worden beschouwd als te zijn een eng positiefrechtelijke

benadering van mensenrechten.

Hoofdstuk 2 Good Governance onder de loep

genomen Een ontwikkelingssamenwerkingsmedewerker komt in Azië thuis bij

een bestuurder van een regio. De man woont in een

schitterende villa en is van alle gemakken voorzien. De medewerker

complimenteert de gouverneur met zijn huis en zegt: “U woont in

een mooi huis gouverneur. Mag ik vragen hoe u daar aan komt?” De

gouverneur antwoordt: “Ziet u die grote weg daar achter

lopen? Tien procent van de kosten van die weg is dit huis.”39

Niet lang daarna komt dezelfde medewerker in Afrika bij een

gouverneur thuis. Ook deze man, woont in een buitengewoon mooie

villa. Ook nu complimenteert de medewerker de gouverneur met zijn

huis en zegt: “U woont in een mooi huis gouverneur. Mag ik vragen

hoe u daar aan komt?” De gouverneur antwoordt: “Ziet u daar achter

die brug over de rivier de Congo?” “Nee,” antwoordt de medewerker

verbaasd. “Nou, precies,” zegt de gouverneur.40

39 Gebaseert op de surinaamse rechtspraktijk, geanonimiseerd vanwege gebrek aan bewijs.40 Gebaseert op de surinaamse rechtspraktijk, geanonimiseerd vanwege gebrek aan bewijs.

26

Bovenstaande fictieve anekdotes leggen de vinger op de zere plek.

In eerste oogopslag zouden wij tot de conclusie komen dat er hier

sprake is van corruptie. Maar er is meer aan de hand dan

corruptie. In plaats dat de bovengenoemde politici de schaarse

middelen, effectief en efficiënt, en vooral op een

verantwoordelijke manier omgaan met publieke middelen, wenden zij

de schaarse middelen aan ten eigen bate. Hierdoor wordt er een

oneigenlijke druk gelegd op de schaarse middelen van de

staatsbegroting. Hierdoor kan het gebeuren dat de Staat tekort

schiet in haar verantwoordelijkheden genoemd in hoofdstuk 1.

In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw nam het

vertrouwen, onder andere vanwege de boven gekenschetste

praktijken, in overheidsplanning en overheidssturing af. Met de

publicatie ‘Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth - Underlying Africa’s

Development Problems is a crisis of Governance’ onderkende de Wereldbank voor

het eerst en als eerste grote ontwikkelingsorganisatie dat slecht

bestuur een belangrijke hindernis voor ontwikkeling betekende.

Dat was de prelude op het pleidooi voor ‘good governance’, dat

aanvankelijk primair ten dienste stond van economische groei van

ontwikkelingslanden die ontwikkelingshulp kregen van de

Wereldbank.

In dit hoofdstuk zal getracht worden een beschrijving te geven van

het begrip governance. In paragraaf 2.1. zal de historie van good

governance worden weergeven. In pargraaf 2.2. zullen de benaderingen

27

van good governance worden besproken. In paragraaf 2.3. zullen

diverse elementen van de diverse benaderingen met elkaar worden

vergeleken. In paragraaf 2.4 zullen de beleidsmaatregelen die

mogelijk genomen kunnen worden om invulling te geven aan dit

concept worden beschreven.

2.1. Historie van good governance

Good governance is een multi-dimensionaal concept. Een algemene

gangbare definitie ontbreekt. Wel bestaan er operationele

definities die uitgaan van een sterk politiek, financieel en

administratief beheer. Waar het voorheen voornamelijk om een

simplistische economische kijk op openbaar bestuur ging, gaat het

steeds meer om goed bestuur van publieke zaken op basis van

medezeggenschap, transparantie, gelijkwaardigheid,

verantwoordelijkheid, veiligheid, een goede staatsinrichting en

een goede rechtsbedeling voor allen. Ook minderheden en een

evenwichtige inkomensspreiding krijgen een duidelijke plaats. Good

governance is daarmee een term die de paradigmaverschuiving

symboliseert van de rol die overheden moeten vervullen.41

De toegenomen belangstelling voor good governance in relatie tot

beleid en ontwikeling moet tegen de achtergrond van een

globaliserende wereld worden geplaatst. Volgens dit concept

toetsen landen elkaar op de kwaliteit van beleid en bestuur en

waar deze kwaliteit als belangrijk voor ontwikkeling wordt gezien,

ligt het voor de hand dat dit ook tot uiting komt in de

41 Vrij vertaald uit de publicatie Kaufmann, Daniel, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi (2005). “Governance Matters#IV: GovernanceIndicators for 1996-2004.World Bank Policy ResearchWorking Paper No. 3630, Washington, D.C.

28

voorwaarden die aan ontwikkelingshulp worden gesteld.

Om de hernieuwde aandacht voor bestuurlijke factoren goed te

kunnen begrijpen, is het goed te wijzen op de rol die de

Wereldbank heeft gespeeld in dit geheel. Hoewel bestuurlijke

verbeteringen in ontwikkelingslanden al langer werden ondersteund,

kwam bij de Bank het denken over deze relatie zo’n dertig jaar

geleden in een stroomversnelling terecht.Dit gebeurde o.a. als

reactie op de teleurstellende resultaten van de structurele

aanpassingsprogramma’s die multilaterale donoren gedurende de

jaren tachtig aan ontwikkelingslanden oplegden in ruil voor nieuwe

leningen. De ervaring, opgedaan in Afrika, leerde dat dit

receptuur van een gezond macro-economisch beleid en daartoe

vereiste scherpe saneringen in overheidsuitgaven alleen, niet de

gewenste economische ontwikkeling teweegbracht. Dit is uitgebreid

beschreven in diverse onderzoeksrapporten die te vinden zijn op de

website van deze organisatie.

Hieronder volgt een korte samenvatting die vervaardigd is na het

bestuderen van bovengenoemde documentatie:

In de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn heel wat

ontwikkelingsprojecten mislukt. Uit onderzoek is gebleken dat deze

mislukking te wijten was aan bad governance. De Wereldbank stelde

toen dat een goede en effectiefe en aanspreekbare overheid voor

een beter macro economisch beleid kan zorgen wat de economische

groei ten goede komt. Dit kan worden beschouwd als de bron van

het concept van good governance.

De katalysator van het concept van good governance worden

29

toegeschreven aan de volgende publicaties van de Wereldbank :

Aid, policies and growth Burnside & Dollar 1997

Assesing aid : what works, what doesn't, and why? Easterly

1998

Opgemerkt dient te worden dat de initiële definitie van de

Wereldbank een enge benadering is van het concept van good governance

vanwege de beperking in haar charter (oprichtingsverdrag). Deze

beperking spruit o.a. voort uit artikel 1042 van haar charter.

Vandaar dat vaak gerefereerd wordt aan deze benadering als te

zijn een enge benadering. Ook heeft de VN nagedacht over elementen

van governance die zij heeft verwerkt in de one UN gedachte die is

opgenomen in het Result Based Management die in het volgende hoofdstuk

zal worden uitgewerkt. In de volgende paragraaf zal verder worden

ingegaan op de benaderingen van good governance.

Één van de positieve zaken die deze werkwijze heeft opgeleverd, is

een efficiënte, aanspreekbare overheid. De hogere prioriteit die

sindsdien door de Wereldbank, ook vanuit institutioneel belang,

aan good governance is toegekend, kreeg al snel navolging. Het

Internationale Monetaire Fonds (IMF) nam richtlijnen voor good

governance aan, die werden geïncorporeerd in de voorwaarden

waaronder zij bereid is krediet te verstrekken. Het in 1997

overeengekomen ‘Integrated Framework for Trade-Related Technical

Assistance’ richt zich weliswaar op de internationale handel met

de minst ontwikkelde landen, maar biedt in dat kader ook ruimte

voor ‘human and institutional capacity-building’. Zowel IMF, 42 Artikel 10 verbiedt de bank om zich in te laten met interne bestuurlijke

aangelegenheden van een land.

30

Wereldbank als World Trade Organisatie (WTO) hebben zich hieraan

gebonden.

Uit de literatuur is gebleken dat good governance vele vaders kent

en derhalve als vlag veel ladingen dekt. Het is een product van

zowel het denken in termen van ‘de triomf van de Westerse

democratie’, het neo-liberalisme, de mensenrechtenbeweging, de

internationale rechtsorde alsook de herontdekking in politiek en

wetenschap van het belang van instituties en het bevat als zodanig

een mengeling van ideologisch, idealistisch en functionalistisch

denken. In de praktijk worden de verschillende varianten niet

altijd scherp onderscheiden.43

Ondanks veelvuldig en gemakkelijk gebruik spreekt het begrip in

relatie tot ontwikkeling derhalve allerminst voor zichzelf. Een

belangrijke bron van verwarring hierbij is dat onvoldoende

onderscheid wordt gemaakt tussen good governance als noodzakelijke

voorwaarde voor ontwikkeling en de wenselijkheid van good governance

en beleid als randvoorwaarde voor ontwikkeling en de wenselijkheid

van good governance en beleid als meetlat voor ontwikkeling.44

2.2. Benaderingen van good governance in vogelvlucht Alhoewel good governance een concept is dat veel wordt gebruikt door

wetenschappers en beleidsmakers, bestaat er geen gedragen

consensus over een definitie van dit concept. Sommige definities 43 Vrij vertaald uit de publicatie Kaufmann,Daniel,Aart Kraay and Massimo Mastruzzi (2005).

“Governance Matters#IV:GovernanceIndicators for 1996-2004.World Bank Policy ResearchWorking Paper No. 3630.Washington,D.C.

44 Vrij vertaalt uit: Daniel Kaufmann, BrookingsInstitution, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi, WorldBank, The Worldwide Governance

Indicators: Methodology and Analytical Issues blz 3 t/m 5

31

zijn zo breed dat ze ook handhavingsmechanismen en garanties voor

de menselijke waardigheid bevatten. Weer andere volgen een zeer

enge benadering, doordat zij hun aandacht vestigen op economische

aspecten.45

De bouwstenen van deze benaderingen zijn o.a.: legaliteit,

betrouwbaarheid, duurzaamheid en kwaliteit van de dienstverlening.

Effectiviteit en efficiency vormen samen de grondslag van het

momenteel in de aandacht staande concept van good governance. De enge

of smalle benadering van good governance legt de nadruk op

economische aspecten. Bij deze benadering wordt good governance

gezien als een middel, maar soms ook als voorwaarde voor

economische groei dat zich vertaalt in ontwikkeling van een land.

Deze benadering legt de nadruk op monetaire beleid, fiscaal

beleid, handelsbeleid en goede financiële instituties. Deze

benadering komt grotendeels overeen met de benadering van de

Wereldbank. Kortom deze benadering legt de nadruk op de

economische aspecten van good governance.46 Good governance legt naast

economische aspecten ook de nadruk op de kwaliteit van het bestuur

als onderdeel van de ontwikkeling van het land. Opmerkelijk voor

deze benadering, is dat de promotie en bescherming van

mensenrechten ook onderdeel laat vormen van deze benadering. De

OECD (Organisation for Economic Co-operation and development) en

de UNDP (United Nations Development Program), die naast de

Wereldbank toonzettende organisaties zijn als het gaat om good

governance, volgen de brede benadering van good governance. Kortom de

45 Vrij vertaalt uit: Daniel Kaufmann, BrookingsInstitution, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi, WorldBank, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues blz 3 t/m 5

46 Hiervan wordt melding gemaakt in het overzicht van indices van de landen waarvan zij data bijhoudt.

32

ruime benadering legt de nadruk op een legitiem en effectief

bestuur.47

De Wereldbank denkt als volgt over good governance: governance is the

exercise of political power to manage a nation's affairs and good governance involves: an

efficient public service,an independent judicial system and legal framework to enforce

contracts, the accountable administration of public funds, an independent public auditor,

responsible to a representative legislature, respect for the law and human rights at all

levels of government,a pluralistic institutional structure, and a free press.48

Het IMF denkt als volgt over good governance: The involvement with good

governance is principally in two areas:

1) Improving the management of public resources through reforms covering public

resources through reforms covering public sector institutions (e.g. the treasury, the central

bank, public enterprise, civil service, and the official statistics functions), including

administrative procedures (e.g. expenditure control, and revenue collection).

2)Supporting the development and maintenance of a transparent and stable economic

and regulatory environment conductive to efficient private sector activities (e.g. price

systems, exchange and trade regimes, and banking systems and their related

regulations).49

The United Nations Development Program (UNDP) definition is rather broad. Governance,

it says, can be seen as the exercise of economic, political and administrative authorities to

manage a country's affairs at all levels. Good governance is among other things,

participatory, transparent, and accountable. It is also effective and equitable, and it

47 Vrij vertaal uit: DanielKaufmann,Brookings Institution, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi,WorldBank, The Worldwide Governance

Indicators: Methodology and Analytical Issues blz 3 t/m 5 48 Worldbank1997 R.A.W. Rhodes, Understanding Governance : policy networks, Governance reflectivity

and accountability (Buckingham: open university press, 1997 blz. 4949 International Monetary Fund, Good governance: The IMF's role, 1997, blz. 3

33

promotes the rule of law. Good governance ensures that political, social, and economic

priorities are based broad consensus in society and that the poorest most vulnerable are

heard in decision-making processes that affect a country's economic activities and its

relationship with other economies. It clearly has major implications for equity, poverty,

and the quality of live. Political governance is the system of policy implementation. En-

compensating all three, good governance defines the processes and structures that guide

political and socio-economic relationships.50

Na bestudering van de bovenstaande benaderingen en definities is

gebleken dat de Wereldbank en het IMF een enge definitie van het

concept gebruiken, terwijl de UNDP een zeer ruime benadering

gebruikt. In het kader van deze scriptie zal gebruik worden

gemaakt van de brede benadering die samenvalt met de definitie

van de UNDP. In de volgende paragraaf zal duidelijk worden waarom

gekozen is voor deze benadering.

2.3. Elementen van good governance

Uit de literatuur is gebleken dat er consensus bestaat over de

elementen. Dit blijkt uit de onderstaande vergelijking, die door

mij is vervaardigd na het vergelijken van de diverse benaderingen

van diverse internationale organisaties voor wat betreft de

elementen van dit concept51.

50 UNDP, governance and sustainable human development, 1997, blz 351 Gemaakt na bestudering van de diverse concepten

34

Criteria good

governance

VN/UNDP World

Governanc

e

Index

Organisatio

n for

Economic

Cooperation

Developmen

t

Europese

Unie

1 Participation x x x x

2 Rule of law x x x x

3 Transparency x x x x

4 Responsiveness x x x x

5 Consensus orientation x x x x

6 Equity (and

inclusiveness)

x x x

7a Effectiveness x x x x

7b Efficiency x x x x

8 Accountability x x x x

9 Strategic vision x x x

10 Coherence x

Er bestaat ook een relatie tussen gecodificeerd hoger recht en

elementen van good governance. Dit blijkt uit het onderstaande

schema welke zich zal beperken tot de UVRM vanwege het feit dat

een relatie leggen met andere documenten zeer controversieel is:

principes van good

Criteria van good governance

Gecodificeerd hoger recht

35

governanceLegitimacy and voice

Participation.Consensus orientation

Artikel 19 UVRM(Universele Verklaring voor de rechten van de mens)(iedereen heeft het recht op vrije meningsuiting)Artikel 20 UVRM (iedereen heeft het recht op vereniging)Artikel 21 UVRM (iedereen heeft het recht om te participeren in het bestuur van het land hetzij indirectd.m.v. gekozen vertegenwoordigers ofdirect door een ambt te bekleden in het openbaar bestuur)Artikel 29 UVRM (iedereen heeft bepaalde verantwoordelijkheden ten opzichte van de gemeenschap om het genot van anderen te waarborgen)Artikel 21 UVRM (de wil van het volkzal de basis zijn voor regeerverantwoordelijkheid die tot uiting komt via periodieke eerlijke verkiezingen)Artikel 29 UVRM ( het genot van rechten zal slechts worden beperkt door deugdelijke regelgeving )

Direction Strategic visionPerformance Responsiveness

Effectiveness Efficiency

Accountability

AccountabilityTransparency

Fairness Equity Rule of law

Artikel 1 UVRM (iedereen is van geboorte gelijk en vrij)Artikel 2 UVRM (iedereen heeft rechtop genot van de rechten ongeacht o.a. gender, ras. Preambule UVRM (de erkening van bepaalde rechten die belangrijk zijnvoor de menselijke waardigheid en

36

die als grondslag dient voor vrijheid, rechtvaardigheid en vrede)(het is van essentieel belang dat mensenrechten moeten worden beschermd door de rule of law)Artikel 7 UVRM (iedereen is gelijk voor het recht)Artikel 10 UVRM (iedereen heeft recht op een eerlijk procces)artikel 5 UVRM (niemand mag zomaar van zijn vrijheid worden beroofd) artikel 17 UVRM (niemand zal zomaar van zijn eigendom worden beroofd)

2.4. Randvoorwaarde voor good governance

Het invoeren van het begrip ‘governance’ geeft aan dat er gebrek

is aan een innoverend beleid om de uitdagingen van een steeds

complexere maatschappij aan te kunnen. Het optreden van de

nationale overheden is de laatste decennia in veel Westerse landen

van karakter veranderd, maar het huidig beleid is in veel gevallen

nog steeds ontoereikend voor het oplossen van de vele

maatschappelijke problemen die zich voordoen. Dit gebrek voor

diepgaande hervormingen laat zich dus niet alleen voelen van de

kant van duurzame ontwikkeling.52

Deze aanpassingen zijn noodzakelijk, omdat de maatschappij en de

economie die de regeringen moeten controleren en reguleren hoe

langer hoe minder beheersbaar worden. Er is geen perfecte manier

van regeren, en er is geen perfect model voor het institutionele

beleid. Elke nieuwe oplossing op zich zorgt weer voor nieuwe

problemen c.q. uitdagingen, waardoor er weer nieuwe aanpassingen

52 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18 t/m 26

37

komen. Dikwijls gaat men van het ene uiterste naar het andere, om

daarna toch tot een soort middenweg te komen. Veranderingen zijn

dus niet nieuw en maar vooral geen uitzondering in de publieke

sector. Toch waren de laatste dertig jaar veel turbulenter dan

gewoonlijk, omdat de maatschappij ook veel vlugger evolueert.53

De belangrijkste oorzaak van de toenemende armoede is hier dat de

Staat de markt gerelateerde ongelijkheden steeds minder bijstuurt

middels beleid. Er is ook een grotere sociale en politieke

diversiteit van de bevolking die voor spanningen zorgt rond ras,

gender, participatie en gelijke kansen. Verder is er een debat aan

de gang over ‘postmoderne’ waarden en duurzame economie. De

problemen die dit debat veroorzaakt, kunnen niet met materiële

middelen worden opgelost. De relaties van de regeringen met de

stakeholders zijn complexer geworden. Er zijn steeds meer

belangengroepen waarmee gecommuniceerd moet worden. De klassieke

partners als vakbonden zijn minder representatief dan vroeger. Dit

alles maakt dat er gezocht moet worden naar nieuwe vormen van

‘governance’, waarbij vooral gekeken wordt naar zelf

organiserende netwerken tussen de verschillende maatschappelijke

spelers, die zich ontwikkelen naast de klassieke politieke

beleidsstructuren. Hierbij wordt gedacht aan Niet Gouvernementele

Organisaties (NGO’s)54.

Belangrijk beleidselementen55 zijn o.a. :

verschillende aspecten van duurzame ontwikkeling;

53 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18 t/m 2654 Het is niet de bedoeling dat NGO's de taken van de staat overnemen, hier wordt slechts bedoeld

dat NGO's sociale partners als vakbond en bedrijfsleven vervangen in het zogenaamd tripartiet overleg.

55 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18 t/m 26

38

diversiteit;

decentralisatie;

veelvoudige beleidsniveaus;

de deelname op verschillende niveaus door de maatschappelijkespelers;

de deliberatie van stakeholders;

het subsidiariteitsprincipe; en

de inclusie van alle betrokken actoren.

Governance impliceert dat al deze partijen samenwerken. Geen van

de actoren, of ze nu publiek of privaat zijn, heeft genoeg kennis

om zonder interactie met de andere goede, werkende oplossingen te

vinden voor de complexe maatschappelijke uitdagingen. Om

efficiënte instrumenten te ontwikkelen, heeft men elkaar nodig. In

dit systeem kan geen enkele speler nog domineren.

Het concept van good governance gaat uit van drie maatschappelijke

groepen namelijk: Government, Civil Society en private sector. Vaak wordt

de media gezien als vierde groep en heeft de functie van

intermediair tussen de groepen. Wij gaan er vanuit dat de media

niet wordt onderdrukt, en in principe maakt deze groep deel uit

van de private sector of publieke sector56, maar wordt vanwege haar

rol als intermediair soms als aparte groep beschouwd. Afhankelijk

van de grootte van de samenleving kunnen er meer groepen bijkomen,

hierbij wordt gedacht aan o.a. georganiseerde misdaad en

militairen. De grote en mate van administratieve organisatie van

de maatschappelijke groepen zijn sterk afhankelijk van sociaal,

culturele en politieke omstandigheden in het land. Verder zijn er

geen concrete grenzen tussen de groepen en overlappen deze elkaar 56 Is afhankelijk van het feit wie de eigenaar is.

39

(b.v. overheid gefinancierde NGO’s, de politieke partij die deel

uitmaakt van de regering).

Deze continue interactie tussen het beleid en de maatschappelijke

spelers leidt tot een minder duidelijke scheiding tussen staat en

maatschappij. Dit houdt in dat men veel flexibeler werd, waardoor

er allianties ontstaan met maatschappelijke spelers. Indien men

enkel het ‘postmoderne’ denken zou volgen, loopt men het risico

dat de staat één kluwen van inter-organisationele netwerken wordt,

waarbij niemand nog kan sturen of reguleren. Er is ook het gevaar

dat de democratische vertegenwoordiging en aansprakelijkheid in

gevaar komt. Verder is integriteit van essentieel belang voor het

slagen van bovengenoemde bestuursmodel.

Om de elementen genoemd in de vorige paragraaf te kunnen

bevorderen, is volgens Bouwdewijn Griefink57 nodig om de volgende

aspecten van het openbaar bestuur institutioneel te versterken:

1. Aanwezigheid van een goed functionerende overheid.

2. De aanwezigheid van onafhankelijke controlerende instituten.

3. Stabiliteit en bestrijding van geweld.

4. Decentralisatie van bestuur.

5. Kwaliteit van regelgeving en goede juridische kaders.

6. Respect voor fundamentele rechten.

7. Corruptiebestrijding.

8. Politieke wil voor het bevorderen van good governance;en

9. Ethiek, moraal en fatsoen als attitude van gezagsdragers.

57 Samenvatting van de master thesis van deze auteur genaamd Sturen van goed bestuur, Universiteit van Uitrecht,2008 en naar eigen inzichten aangevuld door informatie verkregen uit gesprekken gevoerd met Sam Polanen, en op basis van mijn kennis vergaart als voorzitter van de werkgroep detaillering administratiefrechtelijk verkeer. En de bestudering van de federalist papers en haar equivalent de euro papers.Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18 t/m 26

40

Aspecten1, 2, 4, en 5 zijn beïnvloedbaar middels

beleidsmaatregelen. Met betrekking tot aspect 3 kan gesteld worden

dat dit ook middels beleidsmaatregelen kan worden beïnvloed, maar

deze maatregelen zijn niet altijd meetbaar. Als voorbeeld mag

dienen preventief optreden van de politie is niet zichtbaar op de

misdaadstatistieken. Aspecten 6, 7 en 8 vereisen een

cultuurverandering. Dit kan het best door het opstellen van

gedragscodes. Ethiek, moraal en fatsoen zijn zaken die tijdens de

opvoeding worden bijgebracht en moeilijk na het zevende levensjaar

kunnen worden bijgestuurd.58

– Sub 1 Aanwezigheid van een goed functionerende overheid.

Max Weber heeft betoogd dat een bureaucratische organisatievorm

zorgt voor een overheid die op een efficiënte en neutrale manier

haar taken uitvoert. Bureaucratie was volgens hem het antwoord op

patronage, waarbij overheidsfunctionarissen willekeurig en op

basis van eigen voordeel handelden. Weber betoogde dat op

dergelijke wijze de burger wordt beschermd tegen rancune en

willekeur. Het beslissingskader is consistent en voorspelbaar. Ook

zou de functionaris zijn beslissingen baseren op deskundigheid en

ratio, en bovenal op basis van vooraf opgestelde regelgeving. De

relatie tussen de bureaucratie en de politieke leiding is volgens

Weber dat de politieke leiding de wil van het volk tot uitdrukking

brengt door beleid uit te stippelen en ambtenaren zoeken

58 Samenvatting van de master thesis van deze auteur genaamd Sturen van goed bestuur, Universiteit van Uitrecht,2008 en naar eigen inzichten aangevuld door informatie verkregen uit gesprekken gevoerd met Sam Polanen, en op basis van mijn kennis vergaart als voorzitter van de werkgroep detaillering administratiefrechtelijk verkeer. En de bestudering van de federalist papers en haar equivalent de euro papers.Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18 t/m 26

41

vervolgens naar manieren om het uitgestippeld beleid uit voeren

binnen een van te voren vastgesteld kader.

De rechtspraktijk leert ons echter dat de ideale situatie zoals

hierboven geschetst niet altijd opgaat. Beleidsmaatregelen in dit

kader zijn het beschrijven en bewaken van het

administratiefrechtelijk verkeer waarbij de ABBB in acht worden

genomen. Verder moeten de functionarissen voldoen aan de gestelde

kwalificaties. Ook moet het wettelijk kader van de bureaucratische

instituties goed worden vastgelegd. Dit onderdeel heeft o.a.

invloed op efficiëntie en corruptie.59

– Sub 2 De aanwezigheid van controlerende instituties.

Een verdeling van machten zoals betoogd door onder andere

Montesque zorgt voor instituties zoals een vrij gekozen parlement,

een rechterlijke macht die in staat is om corrigerend op te

treden, waardoor de belangen van het volk veilig gesteld kunnen

worden, en deze worden beschermd tegen willekeur.

Opgemerkt dient te worden dat deze instituten niet mogen vervallen

tot papieren tijgers, maar daadwerkelijk functioneren en hun werk

naar behoren kunnen doen. Het zijn deze instituten, volgens

Montesque en andere staatsrechtsfilosofen, die zorgen voor checks

en balances. Andere staatsrechtsfilosofen hebben betoogd dat het

maatschappelijk middenveld en de vrije media ook kunnen worden

beschouwd als onafhankelijke controlerende instituties. Verder

betogen anderen dat overheidsinstanties waaronder de Rekenkamer en

59 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18

42

het Instituut van de Ombudsman ook controle kunnen uitoefenen op

de overheid. Beleidsmaatregelen in dit kader zijn het

institutioneel versterken van de bedoelde instituten, goed

vastleggen van rechtspositionele aangelegenheden, waarbij

functionarissen worden beschermd tegen willekeur en rancune,

waardoor er geen vrees is om op te treden. Dit onderdeel heeft

invloed op het element rule of law. 60

–Sub 3 stabiliteit en geweldsbestrijding.

Stabiliteit en de afwezigheid van geweld kunnen worden beschouwd

als elementen van good governance, maar tegelijkertijd vormt het

een onderdeel van het openbaar bestuur dat versterkt dient te

worden. Stabiliteit is nodig, om een evenwichtige

beleidsuitvoering te hebben en de bevolking te vrijwaren van elke

vorm van geweld. Dit facet wordt sterk beïnvloed door het

zogenaamde geweldsmonopolie van de overheid, want hierdoor moet

worden voorkomen dat een groep een andere in een hoek drukt en

achtergesteld raakt. Het vereist dus een integere regering die op

basis van deskundigheid en ratio beleidsmaatregelen neemt om alle

mensen op haar grondgebied te beschermen tegen geweld. Deze

beleidsmaatregelen hebben een relatie met de in hoofdstuk 1

bedoelde spanningsvelden die kunnen ontstaan tussen fundamentele

rechten.61

– Sub 4 decentralisatie van bestuurders.

Kenmerkend voor landen in ontwikkeling is dat zij een

eenheidsstaat zijn geworden om diverse redenen. Dit heeft gevolgen60 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 18. 61 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 19.

43

gehad voor de publieke dienstverlening die er zwaar onder te

leiden heeft gehad. Een belangrijke factor voor het slagen van dit

element is de politieke wil, want als de decentrale overheden

onvoldoende middelen en vrijheden krijgen, zullen zij niet slagen

in hun opzet. Beleidsmaatregelen in dit kader zijn dus het

institutioneel versterken van de functionarissen maar ook de

locale bevolking. Ook is het nodig om de goede structuren te

creëren en deze vast te leggen. Dit onderdeel houdt onder andere

verband met effectiviteit van overheidshandelen. 62

– Sub 5 kwaliteit van het juridische raamwerk.

Het functioneren van de overheid is gestoeld op regelgeving. Deze

assumptie wordt ook het legaliteitsbeginsel genoemd. Regelgeving

moet van hoge kwaliteit zijn, dit is van belang voor de

rechtszekerheid en veiligheidsgevoel. Ook moeten er geen

discriminerende normen zijn opgenomen in de wet.

Beleidsmaatregelen in dit kader kunnen zijn de regelgeving te

evalueren en aan te passen, handhaven van regelgeving, opleiden

van de opstellers van regelgeving.63

– Sub 6 respecteren van fundamentele rechten.

Fundamentele rechten zijn van invloed op de elementen van good

governannce. Zo kan de ambtenaar, de journalist, de burger en het

maatschappelijk middenveld niet functioneren zonder het recht van

vrije meningsuiting of het recht op vereniging. Zonder het

respecteren van deze rechten kan een vakbond, het maatschappelijk

middenveld of de journalist zijn werk niet naar behoren doen, want62 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 1963 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 19

44

zij zijn dan bang om o.a. onrechtmatig gevangen te worden

gehouden. Dit element is geheel afhankelijk van het feit dat

mensenrechten gerespecteerd, gepromoot of beschermd worden in een

land.64

– Sub 7 Corruptie.

Dit is een complex vraagstuk want het beïnvloed zowel de elementen

van good governance als de functionaliteit van het openbaar bestuur.

Corruptie is een lastig verschijnsel dat moeilijk te bestrijden

is, omdat het een consensusdelict is, waarbij beide partijen

wederrechtelijk voordeel verkrijgen. Het gaat hier om een delict,

waarbij de pakkans heel laag is, en het te verkrijgen voordeel

groot. Verder is het zo dat er soms topregeringsfunctionarissen

zijn betrokken. Volgens Transparancy International is de beste aanpak om

corruptie onaantrekkelijk te maken door het wederrechtelijk

voordeel die verkregen wordt, te marginaliseren in vergelijking

tot de normale procedure. Dit kan volgens hen door werkprocessen

goed te beschrijven en de behandeltijd en het beslissingskader in

kaart te brengen, zodat alle zaken die een bepaald werkproces

doorstaan op de zelfde manier worden behandeld.65

– Sub 8 Politieke wil.

Dit element is een belangrijke randvoorwaarde voor het slagen van

alle in deze paragraaf genoemde beleidsmaatregelen. Sommige elites

zoals o.a. politici, zijn gebaat bij de huidige chaotische

situatie. Daarom zal er heel wat lobbywerk moeten worden verricht

en allianties moeten worden geschapen om zo het benodigde

draagvlak te creëren om de informele regelstructuren op te rollen

64 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 1965 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 20

45

en het administratiefrechtelijk verkeer op orde te brengen.66

– Sub 9 Ethiek, moraal en fatsoen.

Elk land heeft eigen normen en waarden die een samenleving eigen

zijn, en die invloed hebben op de interpretatie van de elementen

van good governance. Dit kan beïnvloed worden door gedragscodes op te

stellen. Het is dan ook meer dan wenselijk dat ook

topfunctionarissen zich houden aan een dergelijke code. Griefink

geeft aan dat donorhulp ook een bijdrage kan leveren. Deze

bijdrage houdt in dat de donor eist dat het openbaar bestuur van

een land voldoet aan bovengenoemde randvoorwaarde, en stappen

onderneemt om te geraken tot de gewenste situatie.

De bovenstaande 9 punten hebben ook ervoor gezorgd dat er in jaren

negentig de bewustwording is ontstaan dat de overheid een andere

rol te vervullen heeft. Dit heeft er voor gezorgd dat er heel wat

public sector strengthening programs zijn uitgevoerd in diverse landen.

Deze zijn helaas niet succesvol geweest vanwege diverse redenen

die niet zullen worden genoemd in het kader van deze thesis, omdat

de analyse van gevallen ons te ver zal voeren.67

Good governance is een term die geïntroduceerd is door de

Wereldbank. Volgens haar was het ontbreken van good governance de

oorzaak voor het falen van haar ontwikkelingsprogramma's in

Afrika. Het concept heeft sindsdien heel wat veranderingen

ondergaan en heeft aan de wieg gestaan van diverse

aanpassingsprogramma's bestemd voor de publieke sector. Verder is

het zo dat heel wat organisaties het overheidsfalen toeschrijven 66 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 2067 Sturen van goed bestuur, Bouwdewijn Grievink, 0347302, Universiteit van Utrecht, blz 20

46

aan het ontbreken van good governance. Dit concept heeft twee

functies namelijk: het dient als filter voor ontwikkelingshulp en

het dient als meetlat voor de wijze waarop de overheid besluiten

neemt namens het volk. Verder is naar voren gekomen dat good

governance kan worden onderverdeeld in elementen die gemeten kunnen

worden. Ook is melding gemaakt van de beleidsmaatregelen die

genomen kunnen worden.

47

Hoofdstuk 3 Van concept tot beleid. Een oud adagium luidt, “Ubi societas, ibi ius” – waar mensen

samenleven, behoort er recht te zijn. Kortom, zonder

recht, geen samenleving. Dezelfde gedachte vinden wij in de spreuk

“Fiat iustitia, ne pereat mundus” – laat er gerechtigheid zijn,

opdat de wereld niet zal vergaan. Het bestaan van de samenleving

(en op kleinere schaal, van samenlevingsverbanden) is niet zonder

meer verzekerd: onrecht is mogelijk en leidt tot

samenlevingsbedreigende conflicten. Mensen die niet volgens het

recht leven, miskennen de eisen die het samenleven stelt68. Zij

brengen het voortbestaan van de samenleving in gevaar. Het belang

van het recht voor mensen is het belang dat mensen hebben in het

samenleven met anderen. Dit hebben wij gezien in ons model van

onze samenleving in hoofdstuk 1.

Recht is goed en nuttig, dat beantwoordt aan een reële behoefte.

Dus als er een probleem is, heeft het recht er een oplossing voor.

Deze problemen onstaan vanwege de kwetsbaarheid van de voorwaarden

van samenleven (sociaal contract). Maatschappijen zijn hoe dan ook

tijdelijke en lokale verschijnselen. Zij zijn geen essentiële

voorwaarden van samenleven.69

Mensen kunnen samenleven zonder onderworpen te zijn aan enig

68 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999, pg 77 t/m 9069 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999,pg 77 t/m 90

48

maatschappelijk gezag of regelstelsel. De orde van een gemeenschap

wordt verzekerd door het respect dat haar leden hebben voor haar

cultuur, de traditionele zeden, gewoonten en opvattingen die het

karakter van de gemeenschap bepalen. Bovendien kunnen mensen die

niet tot dezelfde maatschappij of gemeenschap behoren in goede

orde met elkaar samenleven.

De bovengenoemde orde kan worden geconsolideerd door de elementen

van good governance. Conflicten zijn, naast grote

natuurrampen, de meest dramatische samenleving bedreigende

gebeurtenissen, zeker wanneer zij uitmonden in een escalatie van

geweld en oorlog. De analyse van de algemene voorwaarden,

waaronder conflicten mogelijk zijn, geeft ons de gelegenheid na te

gaan in welke zin en hoe het recht de oplossing is voor het

probleem van de kwetsbare samenleving. Good governance kan

instrumenteel zijn bij het creëren van overlegstructuren, waarbij

alle maatschappelijke groepen betrokken worden.70

3.1. Mensenrechten benadering van ontwikkelingMet de opkomst van politieke maatschappijen (Staten) die de

ambitie hadden alle menselijke betrekkingen in het door hen

gecontroleerde machtsgebied te vermaatschappelijken kwamen felle

ideologische conflicten over de constitutie en inrichting van de

Staat naar voren. De herleving van Hobbes in de late negentiende

eeuw moeten wij plaatsen tegen de achtergrond van de barbaarse

ideologieën die toen als paddenstoelen uit de grond rezen. 70 P.B. Cliteur, De filosofie van mensenrechten, Ars Aequi Libri, 1999. pg 77 t/m 90

49

Intellectuelen en hemelbestormers van allerlei slag grepen Darwins

“struggle for life” en “survival of the fittest” aan om op te

roepen tot een strijd tot het einde om de toekomst voor hun soort

te verzekeren. De duizelingwekkende geschiedenisfilosofie van

Hegel en consorten, eerst nog een abstracte dialectiek van ideeën,

werd voorzien van tanden en klauwen en omgebouwd tot een

meedogenloze strijd van naties, volkeren, rassen, klassen,

religies, groepen. De toekomst behoort aan de overwinnaar en de

overwinnaar alleen heeft recht.71

In dat klimaat was de theorie van Hobbes een voor de hand liggend

model van conflicts- beheersing. Alleen een sterk gezag kon het

deksel op de heksenketel houden, althans zo hoopten de

neohobbesianen. Zij hoopten tevergeefs. De uitbreiding van het

kiesrecht ondermijnde de politieke machtspositie van gevestigde

maatschappelijke belangen. Zij versterkte de regeringsmacht zolang

die autoritair genoeg kon optreden om zelf niet een speelbal te

worden van de maatschappelijke krachten waar zij uiteindelijk op

moesten steunen. De macht van de overheden was zozeer toegenomen

dat zij in staat leken naar willekeur de een te verheffen en de

ander te ruïneren: “Hij die de macht had, verleende zichzelf

meteen ook het recht om de tegenstander aan te wijzen die

vernietigd moest worden.”72

Een nieuwe ontaarding van het voluntarisme lag in het verschiet.

Zoals het “omdat God het wil” uit de tijd van de kruistochten was

uitgelopen op het “omdat ik het wil” van het vorstelijke 71 Rechtsfilosofische stromingen van de twintigste eeuw, P.B. Cliteur e.a. blz.149-19972 Radburg over de naziwetten

50

absolutisme, zo dreigde het “omdat het volk het wil” om te slaan

in het “omdat wij het willen” van de toevallige meerderheid en de

hartstochten die haar bezielden.73

Wat dat belooft voor de eenentwintigste eeuw dat weten wij maar al

te goed. Slachtpartijen en bankroet van banken, op de spits

gedreven haat en wantrouwen van de ene natie of maatschappelijke

groep jegens de andere, verspilling van menselijke arbeid en van

de vruchten daarvan, immorele gebruik van de in wezen weldadige

ontdekkingen van de wetenschap, terugkeer naar de lage en ontaarde

vormen van primitieve bendes op oorlogspad, achteruitgang naar een

barbaars en instinctief egotisme, en terugval naar zeden en

gewoonten van oude stadstaten en wilde stammen.74

Als gekeken wordt naar het huidige wereldbeeld, kom je al gauw tot

de conclusie dat het hierboven beschreven doembeeld uitkomt. Maar

de slag is nog niet voorbij, indien gezorgd wordt voor een

evenwichtige inkomstenverspreiding en een omgeving die het

individu in staat stelt om zichzelf op een menswaardige wijze te

ontplooien. Dit was de gedachte achter de Millennium Development Goals.

Result Bassed Management is een methode om de bovengenoemde

destructie te voor komen. In dit hoofdstuk zal worden nagegaan op

welke manier de beleidsmaatregel in lijn moet worden gebracht met

de verdragsverplichtingen en andere mensenrechtennormen. 73 Rechtsfilosofische stromingen van de twintigste eeuw, P.B. Cliteur e.a. blz. 149-19974 Eigen intrepretatie van de qatrijn die handelt over MABUS de derde antichrist.

51

3.2. Realisatie van mensenrechten.De roep van de internationale gemeenschap naar internationale orde

om een menswaardige behandeling te waarborgen, kwam vanuit

dezelfde hoek als die van de creatie van de V.N.. Deze behoefte is

ontstaan vanwege de vele gruweldaden die zijn gepleegd tijdens de

Tweede Wereld Oorlog. Het is toen dat er consensus is ontstaan

over de creatie van standaarden die menswaardigheid zouden

beschermen en om dergelijke schendingen te voorkomen. De eerste

stap hiertoe was de aanname van de UVRM. Één van de verdragen die

uit deze verklaring is ontstaan, is het internationaal verdrag

betreffende de Uitbanning van Alle Vormen van Discriminatie tegen

Vrouwen (CEDAW 1979).

Binnen de VN werd er al een tijdje gediscussieerd en is er

consensus over de noodzaak van hervormingen op verschillende

vlakken. De toenmalige Secretaris-generaal Kofi Annan riep een High

Level Panel bijeen om een rapport te schrijven over coherentie op

drie gebieden namelijk:

milieu;

humanitaire hulp; en

ontwikkelingshulp.

Het pilotproject dat werd gehouden in acht landen kreeg de naam

Delivering As One zoals eerder vermeld. Verder werden er drie

horizontale thema's vastgesteld:

mensenrechten;

duurzame ontwikeling; en

gendergelijkheid.

52

De VN is een organisatie waar veel verschillende meningen en

visies verenigd moeten worden. Zo is gendergelijkheid belangrijk

voor Scandinavische landen, terwijl westerse landen good governance

in het algemeen belangrijker vinden en landen in ontwikkeling

daarentegen vinden ownership belangrijk. Het system wide coherence duikt

voor het eerst op in het World Summit Outcome document in 2005. Dit

document is het resultaat van een bijeenkomst van wereldleiders om

eerder gemaakte afspraken na te komen. De Millennium Summit (september

2000) die kan worden beschouwd als haar voorganger, had tot doel

de bezinning van de rol van mensenrechten bij ontwikkeling. De

resolutie A/res/53/202 die werd aangenomen door de Algemene

Vergadering van de VN bevatte acht doelstellingen die later werden

vastgelegd in de millennium declaratie. In de World Summit Outcome

van 2005 bevestigden de leiders van de wereld de rol van de VN in

dit geheel.

Bovengenoemd document nodigde de Secretaris-generaal uit om werk

te maken van de VN-operaties die een wezenlijke bijdrage leveren

aan de verwezenlijking van millenniumdoelen. De achterliggende

gedachte van deze ontwikkeling is de ongelijkheid tussen haar

leden. De grote noord-zuid ongelijkheid staat nog steeds overeind.

De aanbevelingen van het Panel75 hierboven genoemd, zijn:

Coherentie en versterking van alle activiteiten van de VN op alle niveau's.

Aangepaste bestuurs-, management- en financieringsmechanismenom versterking en steun te hebben voor een stevige basis waardoor de prestaties van de VN kunnen overeenstemmen met

75 Vertaald uit het engels uit: United Nations Development Group, Results-Based Management Handbook, Clean Draft Version, 24 March 2010

53

hun financiering. Beheerspraktijken van het VN systeem grondig onderzoeken om

de nadruk te leggen op resultaat en voldoen aan behoefte, gemeten aan de hand van vooruitgang voor het bereiken van de millenniumdoelen.

Implementatie volledig afdwingen door middel van duurzame beleidsmaatregelen.

Een concept dat vaak gelinkt wordt aan bestuurshervormingen is good

governance. Dit wordt door het panel beschreven als een belangrijke

voorwaarde voor duurzame ontwikkeling. Een gezond economisch

beleid, stevige democratische instituties die aan de behoefte van

het volk moeten beantwoorden. Het bewerkstelligen van economische

groei en het uitbannen van armoede zijn instrumenteel voor het

bereiken van dit doel. Dit komt overeen met de brede benadering

die in 1979 is aangenomen door de VN.

Zoals eerder gesteld in hoofdstuk 2 kan het begrip good governance op

twee manieren worden gebruikt. In het eerste geval, dient het om

het VN donorhulp effectiever te laten verlopen en dat de

beschikbaar gestelde middelen correct worden besteed.Anderzijds

dient het als middel om aan te tonen dat haar openbaar bestuur

controleerbaar is en invulling geeft aan de verplichtingen

voortvloeiende uit de diverse verdragen. Dit is uitgewerkt in een

methodologie genaamd Result Based Management. In beide gevallen gaat

het gepaard met het stellen van kwaliteitseisen aan het openbaar

bestuur die gemeten kunnen worden. In paragraaf 2.4. van dit

document zijn de te treffen maatregelen uitvoerig besproken.

54

3.3. Result Based Management

De VN heeft drie resoluties aangenomen die aangeven op welke

manier zij wenst dat haar lidstaten invulling geven aan de

verplichtingen die voortvloeien uit de mensenrechtenverdragen en

de Millennium Development Goals (MDG). Deze zijn A/RES/56/201,

A/RES/59/250, A/RES/62/208. Deze resoluties staan

bekend als de Triennial Resolutions.

In deze resoluties zijn wat elementen genoemd die verband houden

met mensenrechten, democratie en good governance. Niet altijd is het

expliciet aangegeven dat de elementen genoemd in bovengenoemde

resoluties behoren tot de bovengenoemde concepten. Deze resoluties

vormen de grondslag voor het RBM (Result Based Management). Na

bestudering van de drie resoluties kom je al gauw tot de conclusie

dat de link tussen good governance en mensenrechten die vermeld is in

Resolutie 2000/64 en Resolutie 2001/72 wordt uitgewerkt in de drie

bovengenoemde resoluties. De eerder genoemde drie resoluties

benadrukken elementen als accountability, efficiency, effectiveness, inclusion,

equality met een gender perspective. Elementen van good governance zijn

naast o.a. ownership van elementair belang bij deze benadering.

Dit systeem is geïntroduceerd in de jaren negentig van de vorige

eeuw. “This shift towards RBM was accompanied by increasing UN interagency

collaboration and interaction that seek to respond to UN reform and the greater

harmonization of UN programmes with national priorities.”76 hierdoor ontstaat

76 United Nations Development Group, Results-Based Management Handbook, Clean Draft Version, 24 March

55

ownership. In de triennial resolutions komen we de volgende passage

tegen over RBM:“The purpose of reform is to make the United Nations development

system more efficient and effective in its support to developing countries to achieve the

internationally agreed development goals, on the basis of their national development

strategies, and stresses also that reform efforts should enhance organizational efficiency

and achieve concrete development results.”77 Dit is het gevolg van het eerder

genoemd rapport van 2005 in paragraaf 1 van dit hoofdstuk. Een

goede RBM berust op een planningscyclus genaamd “life cycle” waarbij

de resultaten centraal staan. Op het eerste gezicht vertoont het

overeenkomsten met het model van Easton.

Het model van Easton is een verdere uitwerking van de theorie van

Weber78. Weber stelt dat er een scheiding bestaat tussen ambtenaren

en de politiek. Hoe de wisselwerking precies eruit ziet, is

uitgewerkt door Easton. Easton stelde dat de politiek de

beleidsprioriteiten vaststelt, aan de hand van deze

beleidsprioriteiten stellen ambtenaren beleidsplannen op.

Staatsbegrotingen zijn een verzameling van eindbedragen die

worden opgenomen als beleidsmaatregelen. In de Surinaamse

rechtspraktijk zien wij dat het omgekeerde geschied. Met de

staatsbegroting gaat de politieke leiding van het openbaar bestuur

naar het parlement om de middelen te zoeken. Nadat de begroting is

goedgekeurd, voeren de ambtenaren onder toezicht van de politiek

de beleidsplannen uit.

2010,blz 5.

77 TCPR resolution A/C.2/62/L.63, paragraph 9. See also paragraph 33, which stresses, “results-

based management, accountability and transparency of the United Nations development system are an integral part of sound management.”78 Inleiding Bestuurskunde, W.Oosten, derde druk, LEMMA BV, Den Haag, 2006 blz 43 t/m 96

56

Tussentijds behoord er geëvalueerd te worden, maar dit geschiedt

niet zoals het behoort. In de praktijk wordt dit vaak gebrekkig

uitgevoerd vanwege gebrek aan expertise. De politieke leiding moet

op basis van de constitutie verantwoording af leggen aan het

parlement over het gevoerde beleid. Meestal doet zij dat middels

werkarmen. Maar na bestudering van de beleidscyclus van de RBM

zien wij dat er weliswaar overeenkomsten bestaan, maar RBM richt

zich op het bereiken van de resultaten79. Ook evalueert het RBM

steeds elke beleidsmaatregel. Dit is van belang om het einddoel te

bereiken.

Dit is een van de fundamentele verschillen in vergelijking tot het

model van Easton. De beleidsfacetten van het RBM model zien er als

volgt uit:

Stap 1. Maak een plan van actie.

Stap 2. Maak een resultaatgerichte logisch model.

Stap 3. Maak een risicoanalyse.

Stap 4. Maak een performance monitoring analyse.

Stap 5. Meten van de resultaten en het opstellen van rapporten.

Stap 6. Evaluatie en bijsturen van projecten.

In het kader van deze thesis zal niet verder worden ingegaan op de

beleidsfacetten en wordt verwezen naar het handboek van de VN

getiteld: Results-Based Management Handbook cleandraft version

2010 uitgeven door de United Nations Development Group.

79 Inleiding Bestuurskunde, W.Oosten, derde druk, LEMMA BV, Den Haag, 2006 blz 91 t/m 108

57

Kortom RBM wordt gebruikt als raamwerk om een United Nations

Assistance Framework (UNDAF) en de country assessment op te

stellen. Dit blijkt ook na bestudering van UNDAF 2012-2016

Suriname en diverse country assessments.

3.4. De United nations Assitentance Framework (UNDAF) en

Suriname.

UNDAF is bedoeld om in dit geval Suriname te helpen om te

voldoen aan haar verdragsverplichtingen, die op haar rusten door

de ratificatie van mensenrechtenverdragen, de Millennium

Declaration en Millennium Development Goals. In de eerste Universal

Periodic Review (UPR) van de aangegane mensenrechtenverplichtingen

heeft Suriname herbevestigd dat zij invulling wilt geven aan haar

verplichtingen als staat wat betreft fundamentele rechten en

vrijheden van de mens. Suriname heeft zich gecommitteerd aan een

aantal mensenrechteninstrumenten (regionaal en mondiaal). Dit

heeft tot gevolg dat Suriname verplichtingen is aangegaan die

verband houden met het ontwikkelingsproces.

Het UNDAF is ontwikkeld door de overheid van Suriname en het VN

Systeem in Suriname en andere ontwikkelingspartners met de

bedoeling om betrokkenheid en draagvlak te verkrijgen.

De middelen en expertise van VN agentschappen zullen worden

ingezet om de kwaliteit van het leven te verhogen in het bijzonder

van achtergestelden- en gemarginaliseerde groepen. De te volgen

strategie zal dus één zijn van o.a. strategisch plannen, effectief

en efficiënt omspringen met schaarse middelen, en de mate waarin

58

de gestelde doelen worden bereikt.

Volgens het document United Nations Development Assistance

Framework 2012-2016 zijn er drie fundamentele randvoorwaarden

voor strategisch plannen:

Alignment with national development priorities.

Alignment with international human rights standards and development commitments.

Comparative advantage of the United Nations System to address in particular the root causes of the development challenges.

Dit initiatief heeft slechts een kans van slagen, indien Suriname

de zaken aangehaald in hoofdstuk1 en 2 opneemt in haar

beleidsuitvoering.3.5. Toepassing van RBM bij het uitvoeren

van het nationaal beleid

Eeder is aangegeven dat beleidsmaatregelen in Suriname tot stand

komen volgens het model van Easton. In deze paragraaf zal getracht

worden een analyse te maken van de redenen waarom de overheid

gedeeltelijk de gestelde beleidsdoelen niet verwezenlijkt.

Na evaluatie van het Integraal Gender Actieplan kan geconcludeerd

worden dat er wel is gezorgd voor ownership middels focalpoints. Helaas

is een groot deel van de activiteiten niet uitgevoerd.

Dit is opmerkelijk, omdat volgens de gewezen Directiecoördinator

Gender er wel politieke wil en financiële middelen aanwezig waren.

Gebleken is dat er een gebrek was aan uitvoeringscapaciteit. Er

waren weinig tot geen beleidsmaatregelen gericht op het gereed

maken van de feitelijke uitvoerders voor projecten. Dit is een

belangrijke randvoorwaarde.

59

Met betreking tot de Regeringsverklaring 2010-2015,

Ontwikkelingsplan 2011-2016 (OP) kan gesteld worden dat de Dhr.

Leo Klinkers80 een outcome schema heeft gemaakt en een format voor

het linken van de diverse beleidsmaatregelen die staan op de

begroting van Suriname. Uit gesprekken met hem is vernomen dat een

soortgelijke methode als de RBM gevolgd moet worden om uitvoering

te geven aan het OP. De methode is uitgewerkt in zijn boek Beleid

begint bij de samenleving. Op de Website van de Vooruitstrevend

Hervormings Partij (VHP) is er een rubricering van de

eindresultaten (outcome) van de Regeringsverklaring 2010-2015.

Dit kan ook op een dergelijke wijze worden uitgevoerd. Misschien

zal deze beproefde methode de chronische onderrealisatie te lijf

kunnen gaan.

Conclusies en Aanbevelingen Conclusies

Mensenrechten zijn belangrijk om de menselijke waardigheid te

waarborgen. Gedurende een heel lange periode ging de

internationale gemeenschap ervan uit dat het waarborgen van

mensenrechten een onderdeel vormde van de interne aangelegenheden

van de staat. Er kwam een ommekeer in deze visie na het

aanschouwen van de gruwelijkheden van de Tweede Wereld Oorlog. In

de tijdgeest waarin wij nu leven bestaat de behoefte om deze

waarborgen duurzaam te waarborgen. De aanzet hiertoe werd gegeven

door de Millennium Declaration en de Millennium Doelen waarin een

80 Consulent die verbonden was aan het kabinet van de Vice-President tot de bekrachtiging van de amnesty wet

60

expliciet verband gelegd is tussen good governance en het concept

van duurzame ontwikkeling. In de literatuur vinden wij 3 concepten

van mensenrechten namelijk:

1. Filosofische Ethische benaderingen.

2. Positief rechtelijke benaderingen.

3. De moderne benaderingen.

De moderne benadering van mensenrechten kunnen worden

onderverdeeld in:

1. Burger en politieke rechten.

2. Economische, sociale en culturele rechten.

Verder hebben wij gezien dat de bescherming van mensenrechten op

twee niveaus doorwerkt:

1. Horizontale werking oftewel de relatie tussen burger onderling.

2. Verticale werking oftewel de relatie tussen burgers en overheid.

De staat is primair verantwoordelijk voor het waarborgen van de

menselijke waardigheid die kernachtig kunnen worden samengevat

als:Obligation to respect.

Obligation to fulfil.

Obligation to respect.

Als wij de mate van genot van fundamentele rechten als

uitgangspunt nemen, bestaan er drie maatschappelijke groepen:

1. Welgestelden.

2. Maatschappelijke zwakke groepen.

3. Achtergestelde groepen.

61

Bij welgestelden is sprake van een goed functionerend

mensenrechtensysteem. Bij de tweede categorie functioneert het

systeem niet adequaat en bij de derde categorie is het systeem

ingestort.

Good governance is een multi- dimensionaal concept waarvan een

algemene definitie ontbreekt. Wel zijn er operationele

definities. Dit concept kan in twee contexten worden gebruikt

namelijk om de kwaliteit van het openbaar bestuur te meten of het

kan dienen als voorwaarde voor ontwikkelingshulp of

ontwikkelingssamenwerking.

In de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn heel wat

ontwikkelingsprojecten mislukt. Hieraan lag o.a. ten grondslag een

ineffectief niet aanspreekbare overheid. Na deze constateringen

zijn wetenschappers zich gaan heroriënteren over de rol die de

overheid zou moeten vervullen. In dit kader zijn er twee

benaderingen namelijk de enge benadering die slechts focust op de

economische groei en de brede benadering die zich focust op

duurzame ontwikkeling.

Ook is gebleken dat er een verband bestaat tussen dit concept en

de verantwoordelijkheden die voortvloeien uit de diverse

mensenrechten instrumenten.Verder zijn er negen aspecten van het

openbaar bestuur waaraan simultaan gewerkt moet worden.

Waar er mensen samenleven behoort er recht te zijn, dat kan

slechts wanneer er voldaan is aan essentiële voorwaarden. Deze

zijn o.a. fundamentele voorwaarden en een responsief openbaar

bestuur. Met de aaname van de Millennium Declaratie en Milenium

62

Development Goals is er een expliciet verband gelegd tussen

ontwikkeling en mensenrechten. Op een gegeven moment is de

internationale gemeenschap gaan praten over duurzame ontwikkeling

welke o.a. als voorwaarde heeft good governance.

Een methode die gedurende een bepaalde periode zich heeft

ontwikkeld, en die is ontstaan na diverse evaluaties van diverse

ontwikkelingsprogramma's, is het Result Based Management systeem. Dit

wordt o.a. toegepast voor het maken van de projectplannen bestemd

ter uitvoering van het UNDAF. Verder hebben wij gezien dat op

nationaal niveau deze methode ook gebruikt kan worden. Indien de

staat op een verantwoorde wijze invulling wilt geven aan haar

verplichtingen dan dient zij de condities te scheppen van een

responsieve overheid. De bouwstenen hiertoe worden aangereikt door

het concept van good governance. Verder moet de overheid op een

innovatieve manier haar beleidsmaatregelen plannen en uitvoeren.

Gebleken is dat de huidige manier van plannen en uitvoeren van

beleidsmaatregelen geen soelaas biedt. Aanbevelingen

Om good governance te implementeren, moeten de beleidsmaatregelen

genoemd in pargraaf 2.4 worden gevolgd. Om mensenrechten

beleidsmatig op een duurzame manier te operationaliseren, is het

nodig de RBM methodologie te volgen.

Dit vereist vaak een aanpak waarbij mensenrechten principes worden

opgenomen in RBM strategieën. Verder moet de organisatie die is

belast met het uitvoeren van het beleid de volgende waarden eigen

maken:

Menswaardig bestaan.

63

Niet- discrimineren.

Participatie.

Dienstbaarheid.

Effectief.

Efficiënt.

Integer.

Verder is het van belang dat beleidsmakers niet uit het oog

verliezen dat het beleid ook de fundamentele problemen van

maatschappelijk zwakke groepen duurzaam verhelpt. Dit kan vaak uit

het gezicht worden verloren bij het formuleren van indicatoren,

timetabels, tussentijdse rapporten, en het opstellen van budgetten.

Het is dus van eminent belang dat er gewaakt wordt dat de rechten

van de maatschappelijk zwakkere en alle andere right bearers worden

gewaarborgd. RBM is een instrument dat kan helpen dit te

bewerkstelligen.

Bij korte termijn oplossingen van fundamentele problemen is er wel

vooruitgang waar te nemen, maar deze is van tijdelijke aard en is

geen structurele oplossing. Het is daarom van belang dat deze

maatregelen slechts worden gebruikt om een bepaalde periode te

overbruggen. Verder is het van belang dat duty bearers en right bearers

met elkaar samen moeten werken. Verder moeten de outcomes constant

in de gaten worden gehouden.

De praktijk leert ons dat het moeilijk is om tussen

maatschappelijk zwakke groepen en regeringsfunctionarissen een

dialoog tot stand te brengen. Het is dus effectief, indien er

64

duurzame communicatiemechanismen worden gecreëerd die ergens een

vaste grondslag hebben. Hierbij wordt gedacht aan een decentraal

systeem. Dit zal helpen bij het uitvoeren van de activiteiten.

De eis van transparantie (accountability) vindt haar grondslag in het

feit dat organisaties duty bearers zijn. Dit vereist dat processen

die betrekking hebben op de uitvoering en andere onderliggende

processen helder en duidelijk moeten zijn (transparency &

accountability).

Ook moet er op een verantwoorde manier worden omgesprongen met de

schaarse middelen. Het bovenstaande geldt ook voor NGO’s die moral

duty bearers zijn. Beleidspartners (stakeholders) die via de

georganiseerde overlegstructuren moeten participeren, moeten een

constante stroom van juiste en recente informatie aanleveren.

Hierdoor ontstaat er feedback, het is van belang om deze mee te

nemen bij de evaluatie. Ook moeten er mechanismen in place zijn,

zodat het beleid indien nodig kan worden bijgestuurd.

De volgende zaken dienen te allen tijde in acht te worden genomen:

Zorg ervoor dat de maatschappelijk zwakkere groepen niet uit

beeld verdwijnen.

Maak gebruik van netwerken en platvormen om je

uitvoeringscapaciteit te vergroten.

Maak gebruik van right holders en duty bearers als projectdragers, waardoor zij het project gaan promoten, en zich verantwoordelijk voelen voor de implementatie (ownership).

Zorg voor standaarden voor implementatie gebaseerd op het mensenrechteninstrumentarium.

65

Als vertrekpunt kan gesteld worden dat de mensenrechtenbenadering

van ontwikkeling te allen tijde mensenrechten moet respecteren en

promoten en geen schending in de hand moet werken. Verder moet er

gemonitoord worden dat er geen verborgen schendingen plaatsvinden.

Bijvoorbeeld: vrouwen worden in het algemeen niet gediscrimineerd,

maar vrouwen van een bepaalde leeftijd en etnische groep worden

gediscrimineerd. Ook is het belangrijk om conflicten

voortvloeiende uit machtsverschuivingen goed te beslechten en

ervoor te zorgen dat het behalen van de beleidsobjectieven niet in

gevaar komen, en dat er geen cartelvorming ontstaat of erger nog

nepotisme. De evaluatie van beleid kan het best geschieden door te

kijken of er verbetering is gekomen in de mensenrechtensituatie.

Hierdoor wordt het maken van beleid een instrument om

mensenrechten te bevorderen en is er direct instrumentarium

voorhanden om invulling te geven aan de verdragsverplichtingen.

De te meten veranderingen kunnen als volgt gecategoriseerd worden.

1. Verandering van beleid en rechtspraktijk.2. Verandering in participatie.3. Verandering van behandeling van groepen en verandering in

discriminatoire praktijken.4. Verandering van de capaciteit van de civil society om te

helpen bij het bewerkstelligen van mensenrechtenidealen neergelegt in de diverse mensenrechteninstumenten.

Table of ContentsVoorwoord........................................................1Inleiding........................................................2Hoofdstuk 1 Mensenrechten in een notendop........................51.1. Een filosofische blik op het concept van mensenrechten. . . .5

1.2. De kenmerken van moderne mensenrechten.................6

66

1.3. Vier categorieën rechten verband houdende met de menselijkewaardigheid...................................................10

1.4. Categorieën gecodificeerd hoger recht.................11 1.5. Verplichtingen van de staat...........................121.6. Categorieën van individuen gekoppeld aan het forum van mensenrechten.................................................15

Hoofdstuk 2 Good Governance onder de loep genomen...............172.1. Historie van good governance.............................182.2. Benaderingen van good governance in vogelvlucht..........202.3. Elementen van good governance............................222.4. Randvoorwaarde voor good governance......................24

Hoofdstuk 3 Van concept tot beleid..............................313.1. Mensenrechten benadering van ontwikkeling................323.2. Realisatie van mensenrechten.............................333.3. Result Based Management..................................353.4. De United nations Assitentance Framework (UNDAF) en Suriname......................................................373.5. Toepassing van RBM bij het uitvoeren van het nationaal beleid........................................................38

Conclusies en Aanbevelingen.....................................39Conclusies......................................................39Aanbevelingen...................................................42

67

Good governance an intrument to implementing humanrights

Documents

Transcript of Good governance an intrument to implementing humanrights