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Fórum CELAC-China: A estratégia multilateral da China na América Latina
Transcript of Fórum CELAC-China: A estratégia multilateral da China na América Latina
Gabriel Eldridge Mascarenhas e Júlia Rosa Ferreira
*Paper elaborado para IRI1831(Questões de
Politica Internacional da China) para o Curso de
Relações Internacionais da PUC-RIO em 2014.2
Resumo. Em Julho de 2014 o presidente Xi Jinping fez uma visita a América Latina e
participou da fundação do fórum multilateral entre a China e a Comunidade dos Estados
Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC). Durante o anúncio do novo Fórum, a China
propôs um fundo de investimentos que visa o desenvolvimento da região latino-
americana. Tendo em vista as crescentes relações bilaterais entre Beijing e região, nesse
trabalho pretendemos descobrir a motivação e o interesse político chinês em se inserir
em um fórum multilateral com os países latino-americanos e caribenhos. Neste artigo
argumentaremos que o interesse da China está relacionado a expansão do “Soft Power”,
que através do multilateralismo busca melhorar sua imagem frente a comunidade
internacional e reforça seu papel como modelo para os países emergentes. Como a
América Latina está localizado em um continente sob a hegemonia americana, também
argumentaremos que esse novo Fórum se difere de outros já estabelecidos pela China,
como a FOCAC, e revela um discurso mais ousado do presidente Xi, que pretende dar a
China um papel mais assertivo na política internacional, com um crescente desafio aos
Estados Unidos.
Palavras-chaves: China, CELAC, América Latina, Multilateralismo.
I. Introdução
A China e a América Latina são tanto geograficamente quanto historicamente
distantes, no entanto a aproximação entre essas duas regiões tem cresceu de forma
gradual na última década. A China é hoje a principal parceira econômica de muitos
países da região e caso o ritmo continue, e a tendência é que no future ela irá
ultrapassar os Estados Unidos como maior parceira da região como um todo. Isso
representa uma virada histórica, tendo em vista a larga hegemonia que os
americanos desfrutam no continente por quase dois séculos, se levarmos em conta a
doutrina Monroe. No entanto a aproximação chinesa traz uma série de riscos e
oportunidades para a região, e também para o país asiático.
Durante um tour oficial do presidente Xi Jinping pela América Latina nesse
ano, foi oficialmente anunciado a formação do fórum China-CELAC. Tendo em
vista que a relação China – América Latina vinha se dando principalmente de
maneira bilateral, e também através de organizações regionais com uma forte
presença americana, vamos analisar os possíveis interesses chineses na recente
adoção de uma abordagem multilateral na região. Sem ignorar os claros benefícios
econômicos traz para a região, vamos focar no interesse político dessa nova
abordagem. Para tal vamos utilizar o espectro das escolas de relações internacionais
na China apresentado por Shambaugh, argumentando que as escolas do
Multilateralismo Seletivo e “Sul Global”, juntas com o Realismo que domina a
discussão política chinesa, são as que mais explicam esse novo relacionamento.
Para chegar ao nosso objetivo vamos iniciar a pesquisa fazendo uma breve
análise da política multilateralista da China, e dando um foco na FOCAC, fórum
multilateral estabelecido pela China para aprofundar as relações com a África.
Argumentamos que o caso da FOCAC pode ser usado para entendermos em parte
como funcionara o fórum China-CELAC. No entanto a América Latina se distingue
do caso africano em alguns pontos importantes, sendo o principal deles a
competição com os Estados Unidos que deve se intensificar por aqui. Com isso o
próximo passo da pesquisa será fazer uma analise das relações entre China e
América Latina nos últimos anos, para então analisarmos os interesses chineses na
região. Para fazer essa analise iremos primeiro utilizar uma perspectiva baseada no
“Soft Power”, isto é, argumentaremos que a China pretende replicar sua experiência
na África, usando o multilateralismo para melhorar sua imagem como uma nação
responsável com a comunidade internacional e diminuir a resistência ao seu
crescimento na região. No entanto como América Latina difere-se das outras regiões
devido a hegemonia americana no continente americano, também dedicaremos uma
seção ao realismo sob uma perspectiva chinesa, utilizando da teoria de Hegemonia
Regional e “offshore-balancing” de Mearsheimer (2001), para mostrar que essa
aproximação também faz parte do discurso de Xi Jinping em defesa de uma atuação
mais proativa da China no Sistema Internacional.
II. Considerações Metodológicas
Uma gama de autores foi utilizados para o desenvolvimento dessa pesquisa, no
entanto o foco teórico ira se basear em três obras em especial. Primeiramente o artigo
“Coping With a Conflicted China” de David Shambaugh, escrito em 2011, e também o
artigo de Joel Wuthnow (et. al; 2012) “Diverse Multilateralism: four strategies in
China’s Multilateral Diplomacy” que faz uma análise das diferentes estratégias do
multilateralismo chinês e por ultimo o conceito de Hegemonia Regional de
Mearsheimer (2001), do livro “The Tragedy of Great Power Politics”. Vamos iniciar
esse resumo das teorias com Shambaugh, o autor faz uma analise das diferentes
identidades e escolas de pensamento das relações internacionais que existem, e
disputam entre si, no cenário político Chinês. Para essa análise ele desenvolve um
espectro das identidades globais chinesas, que em uma ponta tem a escola isolacionista
do Nativismo e na outra a escola que defende o Globalismo.
A escola do Nativismo que inicia o espectro se caracteriza pelo discurso
nacionalista, populista e com uma forte orientação Marxista. Os membros dessa escola
fazem uma oposição fervorosa ao Ocidente e advogam que a China não deve ser ativa
internacionalmente. Para eles as reformas dos últimos 30 anos foram prejudiciais `a
integridade socialista da China e que o Ocidente tenta através delas acabar com o
domínio do PCC.
Seguindo para a direita do espectro temos a escola do que Shambaugh (2011)
chama de Realismo com características chinesas. Segundo o autor esse grupo é o
dominante na discussão sobre as relações internacionais chinesas. Esse grupo pode ser
dividido entre “agressivos” e “defensivos”, ambos acreditam que o Estado deve
desenvolver sus capacidades, mas discordam em como ele deve ser usado. Os
agressivos obviamente possuem uma visão de que o poder não vale de nada se não for
usado, eles defendem uma posição mais dura em relação aos EUA e à Taiwan. Os
defensivos acreditam que a China deve ter grandes capacidades militares, mas mais
visando a dissuasão. De maneira geral os Realistas defendem uma posição voltada para
os interesses nacionais da China e desconfiam do conceito de governança global, eles,
no entanto não são isolacionistas.
A próxima escola é chamada de “Major Powers”, seus membros defendem que a
diplomacia chinesa deve ser concentrada nas relações com as grandes potencias, dando
pouco atenção ao mundo em desenvolvimento e ao multilateralismo.
Figura 1: O Espectro das Identidades Globais Chinesas segundo Shambaugh
Já no meio do espectro apresenta-se a escola “Asia First”, que como o nome
sugere advogam pra uma concentração na diplomacia da China com sua periferia e
vizinhos asiáticos. Segundo esse grupo a região é instável e por isso pode trazer
impedimentos ao desenvolvimento e à segurança do país, a prioridade, portanto é
estabelecer um ambiente estável ao redor da China. Um subgrupo importante da “Asia
First” é defensor do regionalismo multilateral. Os membros dessa escola não excluem o
relacionamento com outras regiões, mas focam na importância do equilíbrio regional
para os interesses chineses.
A próxima escola é a “Global South”, a qual acredita que a identidade e
responsabilidade internacional da China e’ com os países em desenvolvimento. Seus
membros são grandes defensores de organizações como a FOCAC e os BRICS, e
defendem a redistribuição de poder e recursos do Norte (países ricos) para o Sul (países
em desenvolvimento), ou seja, do papel da China como uma potencia revisionista.
Seguindo para a direita está a escola do Multilateralismo Seletivo. Seus
membros defendem a expansão do envolvimento global da China, mas de maneira
seletiva. O multilateralismo para esse grupo seria uma tática para a China alcançar seus
objetivos, e não uma filosofia que guie a política externa. De maneira mais sucinta, essa
escola é uma versão mais internacionalista dos realistas.
No fim do espectro está a escola Globalista, que defende uma maior participação
chinesa nas questões de governança global. Eles advogam a favor da ONU e de uma
participação mais efetiva no Conselho de Segurança.
Para essa pesquisa vamos utilizar a perspectiva de que a atuação chinesa na
América Latina pode ser entendida através das escolas “Sul Global” e com uma parte de
“Multilateralismo Seletivo”, além do uso do realismo, o qual forma o centro de
gravidade da política externa chinesa de maneira geral.
Sendo assim, utilizaremos também as estratégias observadas por Joel Wuthnow
(et. a; 2012) sobre o multilateralismo chinês, que podem caracterizar tanto uma postura
status quo quanto revisionista. O Autor identifica quatro estratégias usadas pelo
governo chinês para o multilateralismo: observar, engajar, contornar e moldar. As duas
ultimas são as que caracterizam uma abordagem mais revisionista. A de contornar
consiste em estabelecer relações fora da arquitetura vigente, pois os regimes existentes
não seriam capazes de atender a todos os interesses do pais. A estratégia de moldar
consiste em tentar mudar regras e procedimentos de instituições vigentes, sendo essa a
estratégia mais revisionista. No caso da América Latina podemos observar que a
estratégia de contornar e’ a que guia o multilateralismo chinês na região, não
necessariamente criando novas instituições, mas criando fortalecendo a CELAC como
maneira de contornar o poder da OEA controlada pelos EUA.
Para fazer uma analise utilizando o realismo para entender a aproximação com o
a América Latina, e a relação disso com os EUA, utilizamos do conceito de Hegemonia
Regional de Mearsheimer (2001). Segundo o autor, uma hegemonia regional é aquela
que tem total superioridade em sua região, e a única a gozar dessa posição atualmente
são os EUA, Mearsheimer mostra que as hegemonias regionais são conservadoras e por
isso querem impedir que outras hegemonias apareçam pelo globo, para isso uma
estratégia é o “offshore balancing”, que consiste em atuar em outra para evitar que uma
hegemonia apareça por lá. Essa tática é a atualmente usada pelos EUA para conter o
crescimento chinês. Nesse artigo vamos analisar a possibilidade de a relação China -
América Latina fazer parte de uma estratégia chinesa de utilizar uma espécie menos
agressiva de offshore balancing para desafiar a hegemonia americana.
Análise
1.1. Multilateralismo Chinês
Os primeiros anos da Republica Popular da China foram marcados por uma
posição passiva e um tanto isolacionista. Mesmo após substituir Taiwan na ONU, China
fez pouquíssimo uso do seu poder de veto no Conselho de Segurança. No entanto, um
aspecto da diplomacia da China contemporânea é o gradual aceitamento e adoção do
multilateralismo. Joel Wuthnow (2012) mostra as mudanças que a China vem sofrendo,
em de 1971 o país só participava de uma organização intergovernamental (OIG) e 58
ONG’s, já em 2003 participava de 49 OIG’s e 1,568 ONG’s. A crescente participação
chinesa em órgãos multilaterais trouxe à tona uma questão importante, se a China esta
se tornando uma potência de “status quo” ou uma potência revisionista, ou seja, se ela
está apenas se encaixando no sistema internacional sem grandes pretensões em relação a
balança de poder ou se ela pretende mudar a maneira como ele esta organizado. Existem
autores defendendo ambas perspectivas, ou então uma mistura das duas, mas pelo
discurso interno chinês podemos perceber o objetivo claro de se tornar definitivamente
uma liderança global. Enquanto o discurso de Deng Xiaoping era de que a China
deveria “esconder sua forca e esperar a hora” (taoguang yanghui), em janeiro desse ano
Xi Jinping declarou que pais deveria ser mais proativo (fenfa you wei).
Joel Wuthnow (2012) argumenta que o multilateralismo chinês nos próximos
anos se tornará mais assertivo, mas de certa forma ainda não será definitivamente
revisionista. Das estratégias revisionistas, podemos identificar a de “contornar” como a
que irá se expandir em relação a instituições regionais na África, na no Sudeste
Asiático, no Oriente Médio e na America Latina. No aspecto da governança global
Xinning Song (2010) afirma que para a China o multilateralismo é uma tática e uma
ferramenta. Segundo o autor a China tem o receio de que o multilateralismo seja uma
estratégia do Ocidente para conter o país. Desde os anos 90 a China vem usando a
política multilateral para resolver questões bilaterais, ou seja, encontros multilaterais
são uteis para negociar bilateralmente. De acordo com David Shambaugh (2011) o
centro de gravidade da política externa chinesa está na escola Realista, com muita
influência do Nativismo, mas também alguma força da escola das “Grandes Potencias”
e da “Sul Global”. Segundo ele os oficiais do Ministério de Relações Exteriores e do
Departamento de Relações Exteriores do Comitê Central estão concentrados entre as
escolas “Sul Global” e “Grandes Potencias”. Para entendermos a questão da América
Latina vamos primeiro observar a atuação chinesa na África, e com isso avaliamos que
a escola “Sul Global” e do “Multilateralismo Seletivo”, juntamente com o realismo
dominante, são os melhores mecanismos para entendermos postura chinesa na região.
Além da crescente participação em organizações multilaterais já existentes como
a OMC e a ONU, a China participou da criação de diversas instituições multilaterais nas
quais ela exerce um papel de liderança e nos ajudam a entender como o multilateralismo
está inserido na estratégia de política externa chinesa. Dos órgãos criados pela china que
podemos destacar estão a Organização de Cooperação de Shangai (OCS) e a FOCAC. A
OSC foi criada no pós guerra fria e inclui além da China a Rússia e países da Ásia
Central. Esse órgão tem um importante papel na cooperação econômica mas
principalmente em segurança, e países como Índia e Irã são potenciais futuros membros,
o que pode significar numa nova fazer na cooperação militar no continente asiático. No
entanto para entender a relação da China com a CELAC a melhor instituição a ser
analisada e’ a FOCAC, que será nosso foco na próxima seção.
1.2. A China na África
O rápido e contínuo desenvolvimento da economia chinesa desde as reformas
econômicas que se iniciaram há 30 anos chamou a atenção do mundo, que passou por
diversas crises nesse mesmo período. Os países em desenvolvimento que seguiram o
chamado “Consenso de Washington”, ou seja, seguiam um modelo de desenvolvimento
econômico estadunidense, passaram por diversas dificuldades e baixo crescimento
econômico. Um exemplo disto é o “Plano de Reestruturação Econômica”, formulado
pelo Banco Mundial e pelo FMI, e que foi posto em prática por alguns países africanos
e em nada melhorou a situação, na verdade fez piorar. Segundo uma estimativa da
Conferência das Nações Unidas sobre Comercio e Desenvolvimento, o Plano reduziu
em 10% o crescimento dos países africanos. A falha do modelo Ocidental e o contínuo
crescimento chinês fez com que líderes de países subdesenvolvidos voltassem seus
olhos para a China para aprender sobre o modelo de redução de pobreza e
desenvolvimento econômico. A liderança de Beijing soube aproveitar essa posição de
modelo, e os laços já criados com os países africanos desde movimentos de
independência daquele continente. Por consequência, houve o fortalecimento do
relacionamento com a África, o que trouxe inúmeros benefícios econômicos e também
políticos, tendo em vista que foi na África que a China passou a ser vista como uma
aliança alternativa para o desenvolvimento e melhorou sua imagem frente a comunidade
internacional. A China passou a ser vista como uma nação que promove a cooperação e
ajuda os países mais pobres do mundo.
A plataforma multilateral usada pela China na África é o Fórum de Cooperação
entre China e África, chamado de FOCAC, no qual foi fundado no ano 2000. Esse
fórum teve grande importância em colocar a China na posição de uma grande potência
com responsabilidades com a comunidade internacional, e com isso expandir o “Soft
Power” chinês. A FOCAC incrementou a cooperação chinesa na região, aumentando de
maneira significativa a presença de empresas chinesas em países africanos,
proporcionando não somente lucros mas também uma grande fonte de recursos naturais
indispensáveis para o continuo desenvolvimento chinês. O Fórum também trouxe
muitos benefícios para os países africanos, como a formação de técnicos e
investimentos em tecnologia, e até a diminuição da corrupção, além de alavancar o
crescimento econômico da região. O próprio Banco Mundial reconheceu o sucesso da
iniciativa chinesa, atestando que “a China criou oportunidades imediatas para os outros
países em desenvolvimento, além de dar eles a oportunidade de aprendizado com o
modelo chinês de desenvolvimento.”
A presença multilateral da China na região africana estende-se também a sua
atuação na ONU. Vale lembrar que o apoio dos países africanos foi fundamental para a
República Popular tomar o lugar de Taiwan na ONU e no Conselho de Segurança (CS).
Atualmente as forças de paz enviadas pela China estão concentradas no continente,
sendo o membro permanente do CS com o maior número de tropas na região. Sendo o
único país em desenvolvimento no Conselho, a atuação na África mostra como o
discurso de responsabilidade da China com os países mais pobres tem um papel
importante na política externa chinesa.
A cooperação na África teve um importante papel em elevar a China à uma
posição de benfeitora no sistema internacional e assim impulsionou seu papel como
uma potência global. Podemos entender que a postura multilateral da China no
continente africano não limitou a apenas ganhos no campo econômico, o que poderia
ser verdade, caso fosse exercido apenas a postura bilateral, no entanto foi adotada a
postura multilateral, responsável por estender o “Soft Power” chinês e melhorar sua
imagem na comunidade internacional. A adoção do multilateralismo para as relações
diretas com a América Latina pode ser entendida da mesma forma, mas esbarra em uma
competição mais acirrada com os Estados Unidos, como veremos nas próximas seções.
2. China na América Latina
A China e a América Latina são regiões tanto geograficamente quanto
historicamente muito distantes, no entanto o desenvolvimento político e econômico de
ambos chegou a um patamar que facilitou a aproximação política e econômica. Tanto a
China quanto a América Latina, representam grande parte das economias em
desenvolvimento, e no campo da política internacional Beijing e as principais forças da
região, como Brasil, mantém uma postura diplomática similar, desde o não alinhamento
na Guerra Fria ao não intervencionismo defendido por esses países. Grande parte dos
países latino-americanos se vê governada por partidos de esquerda, e o discurso adotado
pela maioria é o de distanciamento da influência americana, principalmente por parte
dos países da ALBA (Aliança Bolivariana para as Américas). O interesse pelo
afastamento da liderança americana por parte de diversos países latino-americanos faz
com que a força econômica chinesa seja vista como uma alternativa para o
desenvolvimento sem a intensa presença americana na região. O crescimento
econômico e a modernização fizeram com que a demanda chinesa por matéria prima
crescesse de forma vertiginosa, a América Latina é uma rica fonte de materiais
essências para esse desenvolvimento, como ferro e petróleo. Um potencial mercado
consumidor de 500 milhões de pessoas também é um grande atrativo para a iniciativa
chinesa na região. Todos esses fatores fizeram com que a as relações entre China e
América Latina disparassem na última década. Apesar da visita do presidente Yang
Shangkun à região em 1990, a presença chinesa na América Latina nos anos 90 foi
modesta. No entanto desde o ano 2000 as transações bilaterais entre as duas regiões
tiveram um crescimento anual de 23%. Enquanto em 2000 foram 13 bilhões de dólares,
em 2013 foram ultrapassados os 260 bilhões de dólares.
Figura 2: O Comércio de bens da América Latina com a China entre 2002 e 2012
Os Estados Unidos continuam sendo o principal parceiro econômico da região,
mas a China já ocupa a primeira posição em alguns países, um deles sendo o Brasil,
levando em conta que em 2000 as transações entre o estavam em torno dos 13 bilhões
de dólares o crescimento é surpreendente, e não parece diminuir. Diaz e Lee (2009)
mostram, através do 11º Plano Quinquenal divulgado pela China em 2006, que é uma
boa maneira de entender a política de investimento chinês no exterior, uma das
prioridades desse plano é manter o crescimento econômico e ao mesmo tempo preservar
energia e os recursos do país.
A respeito do crescente relacionamento entre a China e a América Latina, alguns
autores argumentam que os benefícios gerados para a China são muito maiores do que
os para os países latino-americanos. Becard (2013) avalia que mesmo tendo grande
importância em curto prazo para o desenvolvimento dos países latino americanos, o
impacto chinês sobre a região no futuro ainda é incerto e pode trazer danos substanciais.
De maneira sucinta o argumento da autora é que a interdependência estabelecida é
desigual, favorecendo os interesses chineses.
A presença chinesa na região também ocorre na esfera multilateral, o país é um
observador permanente da Organização dos Estados Americanos (OEA) desde 2004 e
se juntou ao Banco de Desenvolvimento Interamericano (BDI) em 2009. Nesses dois
órgãos a China é um grande contribuinte, aumentando cada vez mais seus investimentos
na região. No entanto, tanto a OEA e a BDI, contam com forte presença americana, até
mesmo suas sedes se concentram em Washington, com isso a presença chinesa nesses
grupos tende a se limitar ao campo econômico, sempre com a sanção americana. No
campo político a presença nesses grupos mostra como os EUA formam suas
expectativas em relação à atuação chinesa na região, essa na qual historicamente esteve
submetida aos seus interesses. Em 1998 foi criado o Fórum para Cooperação Leste
Asiático – América Latina (FEALAC), tal organização pretendia estreitar as relações
Sul-Sul entre as duas regiões. No entanto o bloco sofreu com o baixo comprometimento
de seus países membros, mesmo assim desde o fim da última década a China vem
aumentando sua participação no bloco, sendo depois da Tailândia, o país com mais
projetos apresentados. O interesse chinês em ganhos políticos e no controle americano
pode ser expandido com o recentemente criado Fórum de Cooperação China-CELAC,
tema no qual analisaremos a seguir.
3. A CELAC
A Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) foi
criada em 2010 com um objetivo de ajudar na integração dos países da região, além de
projetar a América Latina como um ator coeso na política internacional. Na composição
da organização é notável a exclusão dos Estados Unidos e do Canadá e a presença de
Cuba, fazendo uma clara contraposição à OEA. A criação de um bloco de países no
continente com a ausência americana é uma grande virada histórica, tendo em vista a
constante presença dos EUA na região desde a famosa doutrina Monroe. A CELAC em
si uma é evolução do Grupo do Rio, aliança de países latino-americanos criado em 1986
como uma alternativa a OEA, liderada pelos americanos. O multilateralismo latino-
americano, no entanto é muito criticado devido a sua baixa efetividade, Christopher
Sabatini (2014) argumenta que ao invés de promover uma cooperação internacional
efetiva, as dezenas de organizações não fazem nada mais do que reafirmar o discurso
em defesa da soberania de seus membros. A região conta atualmente com diversos
órgãos multilaterais, desde organizações regionais como a Comunidade Andina até as
organizações com uma inspiração ideológica como a Aliança Bolivariana para as
Américas (ALBA). No entanto os órgãos presentes na América Latina em sua maioria
se limitam a encontros de chefes de Estado, sem uma pauta com objetivos concretos de
fácil alcance. Sabatini (2014) diz que organizações multilaterais são efetivas quando
elas obrigam seus membros a se submeter um pouco de sua soberania, mas como a
defesa desta forma um dos pilares dos governos da região, a atividade desses órgãos se
torna um tanto engessada.
3.1. A expansão do “Soft Power”
Um dos pilares da política externa chinesa é a defesa da soberania, esse discurso
reflete o papel desempenhado pela China no Sistema Internacional. Como membro
permanente do Conselho de Segurança o país frequentemente veta resoluções que
buscam políticas intervencionistas, contrariando muitas vezes os interesses dos outros
membros, principalmente dos Estados Unidos. Esse discurso também reflete o papel de
liderança dos países em desenvolvimento, o qual a China considera como naturalmente
seu. Tal posição de liderança dos países mais pobres é o que guia o que Shambaugh
chama de escola “Sul Global”, tal escola vê uma responsabilidade da China com os
países emergentes, sendo seu dever ajuda-los contra o domínio dos países ricos. Tal
afinidade da China com os chamados países do Sul é essencial para a expansão do “Soft
Power” chinês, e para seus interesses nacionais.
Adotando esse discurso de liderança e modelo para os países em
desenvolvimento, a China estabeleceu de maneira bem sucedida a FOCAC, fórum que,
como visto anteriormente, foi essencial para melhorar a imagem da China frente à
comunidade internacional. A adoção de uma política multilateral em muito se
assemelha com o caso africano. Como foi dito, a maior aproximação com a China foi
vista pelos líderes africanos como uma alternativa ao plano mal sucedido para o
desenvolvimento do continente proposto pelo Banco Mundial e o FMI. No caso da
América Latina, a aproximação com a China para muitos países não está diretamente
ligada a uma política econômica mal sucedida, mas ao desejo em se afastar da
hegemonia americana. A rejeição da forte influência dos EUA pode ser bem aproveitada
pela China, que com um discurso que vai mais de encontro com os interesses desses
países tem grandes chances de expandir suas capacidades na região. Como Hearn e
Mariquez escreveram “os oficiais chineses são conscientes da história colonial da
América Latina e pretendem desenvolver uma relação trans-Pacifica que os diferencie
das abordagens Europeias e Americanas do passado.” (Hearn A; Manriquez, J.; p.14)
Em uma entrevista durante sua visita ao Brasil em Julho de 2014, o presidente
chinês Xi Jinping reforçou as afinidades entre a China e a América Latina ao afirmar
que todos eles são “países emergentes a um estágio parecido de desenvolvimento”. Com
essa declaração Xi retoma um discurso diversas vezes repetido por Deng Xiaoping ao
dizer que a “China estará sempre no Terceiro Mundo, e deve estar do lado dos países do
Terceiro Mundo para sempre”. Essas posições trazem a reflexão que,
independentemente do crescimento econômico chinês, a afinidade com os países
emergentes irá perdurar enquanto isso for benéfico para a China, e talvez isso seja como
Deng falou: para sempre
As relações China – América Latina nos últimos anos estiveram muito
concentradas no bilateralismo, tal prática faz a China ser alvo de diversas críticas por
não colaborar com os mecanismos de governança global. A crescente presença chinesa
também é alvo de críticas devido à assimetria na interdependência resultante da relação.
Becard(2013) mostra que em muitos países da região a presença chinesa, apesar dos
benefícios de curto prazo, pode prejudicar e economia nacional devido à grande
competitividade das empresas chinesas, que com o tempo podem dominar mercados,
como o automobilístico e o de telefonia, prejudicando empresas nacionais. Um
argumento é que a China está estabelecendo uma nova relação de troca de matéria-
prima por produtos manufaturados, gerando futuramente uma desindustrialização em
alguns países na região. Outro ponto que vai contra a crescente influência chinesa é o
fato que, diferentemente da África, a região está muito mais ligada a Europa e ao
Ocidente, principalmente em termos culturais. Para aumentar seus investimentos na
América Latina a China teve de fazer serias mudanças na responsabilidade social de
suas empresas, tendo em vista que as instituições civis são mais fortes aqui se
comparadas as africanas. Além disso, a América Latina conta com centros de pesquisas
mais robustos e avançados do que na África, além da mídia e a sociedade civil serem
mais organizados, fazendo com que desvantagens com o relacionamento com a China
sejam mais rapidamente identificadas, e as críticas mais rapidamente elaboradas.
A adoção de uma política multilateral que promova a integração regional é uma
maneira de alterar esse panorama. A China atualmente não cede financiamentos apenas
para projetos de infraestrutura de forma bilateral, mas custeia projetos de enormes
dimensões que promovem uma integração entre os países latino-americanos e pode
trazer benefícios duradouros tanto economicamente quanto socialmente, entre eles se
destacam o projeto de uma linha férrea ligando o Brasil ao Oceano Pacifico e um canal
Transoceânico em Nicarágua, capaz de competir com Canal do Panamá. A recente
criação do Banco de Desenvolvimento dos BRICS é a prova de que a China aumentara
seus investimentos em infraestrutura na região, e fazendo isso em parceria com o Brasil
ela mostra que pretende uma relação mais horizontal com a região. Outra forma de
aproximar a opinião pública ao estreitamento das relações com a China e a expansão do
“Soft Power” é através de trocas culturais, sendo um dos maiores exemplos dessa
estratégia o Instituto Confúcio, que atualmente possui 25 unidades em 12 países. Esse
Instituto tem o propósito de levar a cultura e a língua chinesa para o resto do mundo, e
pode ter um importante papel na aproximação cultural entre a China e América Latina, e
diferente mente de organizações parecidas de outros países, como o British Council e o
Instituto Cervantes, o Confúcio atua em parceria com Universidades, gerando um maior
grau de aproximação não só cultural, mas também acadêmica. Essas trocas também
foram lembradas na formação do Fórum China-CELAC, com o presidente Xi Jinping
garantindo milhares de bolsas de estudo para estudantes latino-americanos irem para a
China. Essa iniciativa mostra mais uma vez que a adoção do multilateralismo vai muito
além do campo econômico.
Ao fazer essa expansão do Soft Power, a China aumenta o número de parceiros
em nível mundial, e melhorar sua imagem, consequentemente ganhando mais
legitimidade em suas ações. Um número maior de aliados pode ser determinante para
ajudar Beijing em suas reivindicações territoriais na Ásia, principalmente no caso de
Taiwan. Dos 21 países que reconhecem Taipei como legitimo representante da China,
11 são membros da CELAC. Realizando um estreitamento das relações com esses
países, de forma a se mostrar a melhor parceria para eles, China dá um passo importante
na direção de diminuir o reconhecimento de Taiwan e com isso seu antigo objetivo de
reunir os dois países pode ficar mais próximo.
Vemos portanto que a expansão de seu Soft Power na América Latina dá um
importante passo com a formação de uma aliança multilateral. No entanto a região está
sob a hegemonia americana, e com isso uma visão mais realista também pode ser
empregada pra entendermos o estreitamento dessa aliança, é o que veremos a seguir.
3.2. Rivalizando com os EUA
Uma relação multilateral da China com a América Latina se difere daquela com
outras regiões do mundo devido à hegemonia americana na região. Com isso, uma
maior atuação da China na região demonstra também um desafio explicito aos Estados
Unidos, com isso uma análise mais realista é a melhor forma de entender com maior
extensão os ganhos políticos pretendidos pela China na América Latina. Como dito
anteriormente o multilateralismo de Beijing com os países latino-americanos
normalmente se dava em órgãos controlados pelos EUA. A Organização dos Estados
Americanos (OEA) foi criada em 1948 e é ainda hoje a maior organização multilateral
do continente, e em 2004 a China se tornou um país observador permanente da
organização e em 2009 passou a colaborar com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento. Mas como dito anteriormente essas organizações são controladas
pelos EUA, e atuação chinesa era limitada a uma certa aceitação da preponderância
americana.
A política externa de Xi Jinping pode ser vista como uma nova fase na
diplomacia chinesa, tendo em vista que nestes anos de início de seu governo a China
adotou uma postura muito mais assertiva na política internacional. O maior campo de
disputa na ascensão chinesa é a Ásia, com intensas disputas territoriais com diversos de
seus vizinhos, mas essas disputas não se limitam a uma discussão territorial, mas faz
parte de redistribuição de poder na região, que passa a ter a China como um ator de
destaque e potencial de vir a ser uma hegemonia regional. Utilizando-se da teoria de
John Mearsheimer (2001) sobre Hegemonias regionais, podemos ver que os Estados
Unidos como única hegemonia regional do sistema, busca de todas as formas impedir
que a China se torne um destaque na Ásia e se torne de fato uma ameaça aos EUA. Para
isso os americanos vêm realizando uma série de manobras militares para reforçar sua
estratégia de “offshore balancing”, como por exemplo, a sua histórica redistribuição de
sua frota militar, que agora tem a maior parte de seu poderio naval concentrado no
Oceano Pacifico. Os outros países asiáticos também buscam uma aproximação maior
com os Estados Unidos, para evitar que a ascensão chinesa se concretize em um novo
equilíbrio de poder na região, ameaçando seus vizinhos.
No entanto, enquanto as disputas com a China os Estados Unidos se concentram
quase que somente na Ásia, a estratégia de Beijing parece ser a de trazer a disputa
também para onde os americanos gozam de intensa preponderância, a América Latina.
Ao estabelecer um fórum com a CELAC, que como repetido diversas vezes se apresenta
como alternativa a OEA e a liderança americana, a China faz uma espécie própria de
“offshore balancing”. Tendo em vista que os EUA atuam como hegemonia na região,
um fortalecimento de um bloco que o exclui, com o apoio de uma potencial hegemonia
de outra região, traz um novo desafio para a política externa americana.
A parceria entre a China e América Latina também se estende ao campo da
segurança. A CEIEC, empresa estatal chinesa de engenharia especializada em defesa,
possui contratos com Equador, Bolívia e Venezuela para modernizar e reestruturar o
aparato de segurança desses países. Existe também um enorme intercambio de
estudantes militares entre a China e a região. No entanto, a região representou apenas
6% do mercado das armas chinesas no período de 2007 a 2011, e o crescimento dos
gastos em segurança dos países latino-americanos entre 2011 e 2014 é estimado em
apenas 20%, sem contar que poucos países da região possuem capacidades econômicas
de fazer uma diferença no mercado bélico. A postura da China em relação a assuntos de
segurança com a América Latina, portanto não se baseia em uma afronta direta aos
Estados Unidos, mas sim uma estratégia defensiva, que reforça seu discurso de defesa
contra a interferência externa em assuntos domésticos e expande suas relações militares.
No entanto é importante levantar que a parceria da China com a América Latina
não acontece baseada em um puro pragmatismo econômico. A Venezuela, por exemplo,
representa apenas 8% do comercio bilateral da China com a região, mas recebeu mais
da metade dos empréstimos chineses destinados ao continente. O México por outro
lado, mesmo sendo o segundo principal parceiro econômico, não figura entre os mais
beneficiados pelos empréstimos. As afinidades ideológicas entre Venezuela e China são
um importante fator a ser considerado, ao priorizar países que tem maior afinidade com
a ideologia política de Beijing e uma maior rejeição em relação aos Estados Unidos, a
China reforça o modelo político a ser seguido pela CELAC. Ajudando a América Latina
em sua integração, e dando um viés ideológico que incorpora uma maior contraposição
aos EUA, pode ser a maneira chinesa de desafiar indiretamente a força americana na
região, sem a necessidade de um enfrentamento direto e arriscado através do
desenvolvimento militar. Essa perspectiva segue a lógica da ascensão pacifica defendida
por grande parte dos líderes chineses, mas também apresenta uma evolução em direção
a maior pro atividade no cenário internacional defendido por Xi Jinping.
A aproximação chinesa da América Latina como forma de contrabalancear a
forca americana ainda não se caracteriza portanto em uma política mais agressiva, que
cria um confronto direto. No entanto sem dúvida tem um importante papel na política
externa de Xi Jinping de tornar a China mais proativa.
IV. Conclusão
O objetivo dessa pesquisa foi descobrir quais são os interesses da China na
formação do fórum China-CELAC, isto é, o motivo pelo qual a China deu início a um
projeto multilateral na região. Após analisarmos as diferentes identidades globais
presentes na China apresentada por Shambaugh (2011) e as estratégias do
multilateralismo chinês observadas por Wuthnow (2012), chegamos à conclusão de que
essa nova fase nas relações entre China e América Latina vai muito além do campo
econômico. Trocando um paralelo com o multilateralismo chinês na África através da
FOCAC, podemos ver que o fórum China-CELAC apresenta similaridades, tendo como
um dos principais objetivos a expansão do “Soft Power”, melhorando a imagem da
China frente a comunidade internacional e aumentando o chamado “Consenso de
Beijing”. A América Latina no entanto difere-se da África em inúmeras questões,
trazendo novos desafios e mostrando outros interesses por parte do governo chinês na
região. A principal peculiaridade do caso latino-americano é o fato de a região ser a
única no mundo a ter o que Mearsheimer (2001) chama de Hegemonia Regional, no
caso os Estados Unidos. Uma aproximação chinesa traz receios a analistas realistas que
preveem um futuro conflito com os EUA, no entanto nessa pesquisa concluímos que o
Fórum China-CELAC não representa um confrontamento direto aos americanos. Tal
aproximação faz parte do discurso do presidente Xi Jinping a favor de uma política
externa mais assertiva, tendo em vista a presença americana na Ásia, a aproximação
chinesa com a América Latina além de seus inúmeros benefícios, é capaz de trazer um
desconforto aos americanos, que precisaram rever sua diplomacia na região.
Concluímos então que o multilateralismo chinês na América Latina representa uma
abordagem mais revisionista e mais assertiva por parte da China, já que “contorna” a
OEA controlada pelos EUA. De maneira mais sucinta, o fórum China-CELAC
representa o discurso de Xi e mostra uma evolução em relação ao princípio de
“esconder sua forca e esperar a hora” (taoguang yanghui) que dominou a política
externa chinesa desde o governo de Deng Xiaoping.
Para entender como essa relação irá se desenvolver, e suas implicações, é de
suma importância que as relações China – América Latina recebam maior relevância
acadêmica. Futuras pesquisas devem buscar mostrar como a conjuntura de poder na
região poderá ser modificada. O papel de liderança regional almejado pelo Brasil tem
riscos e oportunidades a se tirar dessa nova arena multilateral, então é necessário
entender quais serão esses riscos e como evitá-los para melhor aproveitar as
oportunidades. Em relação a América Latina será preciso entender como essa região
pode se tornar uma área estratégica na competição entre China e Estados Unidos.
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