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“El Municipio como vía de fortalecimiento del Federalismo en México”

Mtro. José Elías García Parra.

Introducción.

Los elementos componentes de la sociedad mexicana interactuamos

en una relación permanente de autoridad–gobernados, de manera que

el desarrollo de las actividades dentro de esa estructura general, se

presenta en distintos órdenes de gobierno, que conforme a nuestra Ley

Fundamental se organizan en un sistema federal.

El grueso de la población de nuestro país guarda una relación más

inmediata con el orden de gobierno municipal, que es la base de la

división territorial de las entidades federativas, así como de su

organización política y administrativa, en razón de la competencia

constitucional que se le otorga para que los ayuntamientos aprueben,

de acuerdo a las leyes que en materia municipal expidan las legislaturas

de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos,

circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro

de sus respectivas jurisdicciones que regulen las materias,

procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y

aseguren la participación ciudadana y vecinal; debiéndose tomar en

cuenta además, la competencia tributaria que se le otorga por

mandato constitucional.

Todo lo anterior implica necesariamente la organización y

desarrollo de la actividad de la administración pública municipal y su

incidencia con los particulares, punto medular sobre el que se constituye

el frecuente conflicto entre ambos.

2

Esa relación e incidencia entre autoridad municipal y particulares

se observa con una dinámica, forzada más por su natural inmediatez

que por el cumplimiento irrestricto del principio de legalidad que es uno

de los pilares del Estado de Derecho no logrado a cabalidad en nuestra

comunidad nacional.

La voz Municipio surge como concepto jurídico y por primera vez

en Roma. Proviene de munus munare que significa carga, gravamen o

prestación, recordemos que a cambio del derecho de autogobernarse

los pueblos sometidos debían pagar un tributo, esto es un munus.1 De

manera esencial encontramos en la concepción más antigua del

Municipio, el derecho de los habitantes de una población o región

determinada de tener un gobierno propio.

De manera constante se pone en discusión el accionar real del

sistema federal mexicano y la necesidad de su fortalecimiento,

retornando hacia el Municipio como orden de gobierno elemental cuyo

desarrollo como tal es factor primordial para aquél.

Con la última reforma substancial que el Constituyente Permanente

hizo al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, en diciembre de 1999, se reconoce al Municipio como un

orden de gobierno, definiéndole su competencia exclusiva; se precisa la

terminología y en lugar de hablar de bases estatales, se habla de leyes

estatales; se precisa el objeto de esas leyes de lo que se puede destacar

por ejemplo que para desincorporar y disponer del patrimonio

inmobiliario municipal o la realización de actos que comprometan al

                                                                                                               1 ROBLES MARTINEZ, Reynaldo. El Municipio. Ed. Porrúa, pág. 26.

3

Municipio, más allá del periodo de gestión del ayuntamiento de que se

trate, ya no es necesario la aprobación de la legislatura, sino de las dos

terceras partes de los miembros del Ayuntamiento; se precisan y detallan

el contenido de los servicios públicos; por lo que respecta a la hacienda

municipal se precisa que única y exclusivamente están exentos de pago

de contribuciones municipales los bienes de dominio público de la

Federación, Estados y Municipios siempre y cuando no sean utilizados

por terceros, con propósito distinto. Se precisa la facultad de los

Ayuntamientos para proponer a las legislaturas estatales, las cuotas y

tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las

tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base

para el cobro de las contribuciones sobra la propiedad inmobiliaria;

también se destaca en materia de policía preventiva y municipal, que

ésta estará a cargo del Presidente Municipal.

Sin embargo, aun cuando respetables doctrinarios del Derecho

Municipal han manifestado que la segunda fase de la reforma

municipal, es responsabilidad de las entidades federativas, con la

expuesta posibilidad de diversificar y ampliar las reformas federales por

sus legislaturas, existen tareas pendientes que retomar por el Congreso

Federal para dar impulso al Municipio, a través de la norma jurídica

suprema, como el orden de gobierno que es y en acercamiento de la

población a un sistema de legalidad en el ejercicio de la función

pública de las autoridades municipales, ejercicio transparente de los

recursos, la participación ciudadana en la toma de decisiones y la

expedita administración de justicia cuando surjan controversias de

carácter administrativo entre los gobernados con la autoridad

4

administrativa municipal, que es con quien tiene el primero un contacto

más inmediato y directo.

1. El Orden de Gobierno Municipal sustentado en el artículo 115

Constitucional.

Los esfuerzos federalistas de invertir la pirámide del soporte de poder

político a favor del Municipio, tuvieron un éxito significativo, aun cuando

no absoluto, con las reformas constitucionales federales de 1999 al

artículo 115. De manera textual el artículo 115 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos establece que “Los Estados adoptarán,

para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,

representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y

de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme

a las bases siguientes: …”

Esta primera aseveración define ya los elementos constitutivos de la

autoridad municipal como una unidad de gobierno primaria y

fundamental. Y continúa el análisis con los detalles de las bases

anunciadas: “I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento

de elección popular directa […]. II. Los Municipios estarán investidos de

personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.”

Con el establecimiento de autonomía legal y patrimonial se dota al

municipio y a la denominación específica de autoridad que lo gobierna,

el Ayuntamiento, de independencia merced a la cual se debe inferir

que al seno de la autoridad descrita debe instituirse asimismo una

autoridad tripartita según los fundamentos de la doctrina de división de

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poderes, es decir en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, guardadas, claro

está, las sendas proporciones y competencias.

Derivado de las facultades que se le otorgan al Municipio en las

fracciones II, III y IV, con la institución legal de los elementos que

constituirán el financiamiento de los municipios como autoridad

elemental y conformación social unitaria, se aprecia la intención del

legislador en cuanto a legitimar la emancipación del Municipio en las

funciones básicas del Poder Público, siempre observando los principios

del federalismo republicano, de los municipios como entidad social, y de

sus Ayuntamientos como unidades de gobierno.

De esta forma, se le otorga competencia al Municipio en la

administración de suelos y con ello, de las actividades prioritarias en su

territorio; en cuanto a la fuerza pública preventiva y respecto de

electorales con el principio de representación proporcional incluido en

el proceso de elecciones a nivel municipal.

1.1. La reforma constitucional de 1999 al artículo 115, como base de una

nueva visión municipal.

El artículo 115 constitucional acusa como propósito evidente diseñar el

modelo municipal mexicano, en consecuencia, una evaluación de la

reforma sustancial realizada a dicho numeral de nuestra ley

fundamental requiere analizar las características esenciales del modelo

resultante de ella, así como las atribuciones municipales que conlleva y

las diversas actividades derivadas del desempeño de las mismas, amén

de examinar previamente su proceso de reforma en sí.

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1.2. El proceso de reforma.

No vamos a ocuparnos de la evolución del artículo 115 constitucional a

partir de 1917, sino sólo analizaremos el conjunto de acciones realizadas

para efectuar su décima reforma, la que dicho sea de paso se

diferencia de sus antecesoras por no ser producto de una iniciativa del

Poder Ejecutivo, sino de nueve iniciativas presentadas entre el día 23 de

octubre de 1997 y el 26 de mayo de 1999, por diputados federales de las

fracciones parlamentarias de cuatro de los cinco partidos políticos

actuantes a la sazón en el seno de la LVII Legislatura de la Cámara de

Diputados, pues, con excepción de los del Partido Verde Ecologista de

México, los miembros de los demás grupos parlamentarios presentaron

varias propuestas para modificar el artículo constitucional citado.

Conviene destacar que el proyecto de decreto por el que se

reformó y adicionó el artículo 115 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, publicado el 23 de diciembre de 1999, lo

sometieron los miembros de la Comisión de Gobernación y Puntos

Constitucionales, en la sesión del 13 de junio de 1999, a la consideración

del pleno de la Cámara de Diputados, la que lo aprobó por trescientos

ochenta y siete votos en pro -noventa y cinco por ciento- y trece votos

en contra; y en el Senado, la aprobación fue hecha mediante ochenta

y seis votos a favor sin ningún voto en contra. Tampoco se presentó

objeción por parte de las legislaturas de los estados, cuando les fue

remitido el proyecto de decreto respectivo para su aprobación.

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2. Las bases gubernamentales y la función pública habilitadas bajo la luz

de la reforma al artículo 115 constitucional.

Sobresalta la atención entre otros aspectos, la transformación del

cúmulo de servicios públicos propios de la autoridad municipal, como se

expuso con anterioridad. Al respecto, hay que apuntar las

características del municipio mexicano:

2.1. Base gubernamental y política del municipio Representativo,

Republicano y Popular.

En efecto, el municipio viene a ser la instancia primaria de autoridad y

de ejercicio del poder público, instancia coexistente con las homólogas

de los estados y de la Federación, en un esquema interpretado por

algunos como descentralizador; entendiendo la descentralización en el

sentido que le da Marcel Walline, de transferir parte de los poderes de la

autoridad central a una autoridad de competencia menos general, sea

ésta de ámbito territorial más reducido o de materia especializada por

su objeto, cuya consecuencia es la de eliminar, desvanecer o cuando

menos aminorar de manera significativa la relación jerárquica entre

ambas autoridades.

Se conserva la ideología fundamental de la federación: el

municipio mexicano como parte integrante de Estados libres y

soberanos "en todo lo concerniente a su régimen interior", según el

pacto federal, de lo que se infiere que así éstos deben adoptar la forma

legal de gobierno de la propia la Federación: republicano,

representativo y popular. Y en cuanto al aspecto político se entiende

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que es el municipio es la primera instancia entre la autoridad y el

gobernado.

2.2. Base territorial del municipio.

El territorio de cada estado se divide en municipios, por cuya razón todo

el territorio estatal viene a ser a la vez municipal, salvo excepciones en

algunos Estados como es el caso de Sonora2.

El municipio mexicano ahora es explícitamente libre, tal como se

establece en el primer párrafo del artículo 115 constitucional -cuyo texto

original permanece intocado aún después de la reforma de 1999-, el

ente municipal mexicano se caracteriza como municipio libre, lo cual

distingue a la institución municipal de los estados integrantes de nuestra

república representativa, democrática y federal, pues estos últimos, en

los términos del artículo 40 constitucional, además de libres, son

soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, a diferencia del

municipio que carece de tal soberanía y, por consecuencia, queda

subordinado al Estado de la república del que forma parte.

Así pues, el carácter libre del municipio mexicano no es sinónimo

de independiente, si lo fuera rebasaría al estado de la Federación del

que es parte -pues éste sólo lo es en cuanto concierne a su régimen

interior-, y se equipararía al Estado mexicano, lo cual sería absurdo. Lo

libre del municipio mexicano ni siquiera lo hace equiparable a la ciudad

libre de Danzig, pues ésta, de acuerdo con lo acordado en el Tratado

de Viena, no estaba sometida a la potestad de ningún Estado, sino

                                                                                                               2 En su artículo 7o., previene que las islas pertenecientes al estado dependerán directamente del Ejecutivo mientras no haya en ellas poblaciones debidamente organizadas.

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únicamente a la Liga de las Naciones; por consiguiente, la libertad del

municipio mexicano es relativa y sólo versa sobre cuestiones

relacionadas a su ámbito competencial en su espacio territorial.

2.3. Base administrativa del municipio.

Como elemento basal de la organización administrativa de los Estados

de la Federación, por su doble naturaleza orgánica y funcional de la

administración pública, resultado de la efectiva descentralización

administrativa. Se trata de una estructura político administrativa con

autonomía relativa respecto de la administración federal y de la estatal.

El término autonomía se refiere expresamente a la capacidad de

darse a sí mismo su propia ley, es la potestad que dentro del Estado

pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él,

para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y

órganos de gobierno propio.

En el marco del artículo 115 constitucional, el municipio mexicano

aparece como implícitamente autónomo, pues aun cuando no se le

explicita como tal, se infiere su autonomía en diversas vertientes: política,

merced a la cual se da sus propias autoridades y ordenamientos

normativos exclusivos; jurídica, en cuya virtud tiene personalidad jurídica

propia; financiera, que le permite contar con patrimonio y rubros

tributarios propios; administrativa, gracias a la cual tiene estructura y

funciones administrativas propias; y de gestión, dada la cual está en

condiciones de tramitar por sí mismo cuanto requiera para alcanzar su

cometido.

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En concordancia y consecuencia de la citada reforma se concibe

un municipio capaz para desempeñar de manera autónoma las

siguientes funciones; atribuciones en diversas categorías o

clasificaciones jurídicas, que son las funciones públicas, los servicios

públicos y las obras públicas, cada una de las cuales responde a

principios distintos por tener caracteres esenciales diferentes, lo que trae

como consecuencia una regulación jurídica especial para cada una de

dichas categorías, de cuyos conceptos se expone a continuación el que

para el caso es más propio, y es desde luego el de la función pública y

en caso concreto el de la administración pública mediante la justicia

administrativa.

Además, el municipio viene a ser el punto de partida de la

organización administrativa de los estados de la Federación, por

producirse en su ámbito las manifestaciones elementales, orgánicas y

funcionales de la administración pública, lo que algunos autores

interpretan como producto de la descentralización administrativa por

región; a este principio se le llama descentralización territorial, entendida

ésta, según Gabino Fraga, como “la instauración de una estructura

administrativa encargada de atender los intereses comunitarios de una

población asentada en una circunscripción territorial específica”.3

Empero, la circunstancia de que el municipio sea la base de la

organización administrativa no autoriza a interpretarlo como un

organismo descentralizado por región, producto de una

descentralización administrativa por región, pues se trata de una

estructura político administrativa jerárquicamente desvinculada, desde

                                                                                                               3 FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 35a. ed., México, Porrúa, 1997, p. 218.

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el punto de vista técnico, tanto de la administración federal como de la

estatal; el municipio, por tanto, conlleva un ámbito competencial

diferente al federal y al estatal, sin que por ello se pueda hablar de una

descentralización administrativa de ninguna especie.

Ahora bien, en este concierto de ideas, es oportuno aseverar que

la labor administrativa importa también a la dotación de servicios y la

ejecución de obra pública.

2.4. Del ejercicio de la función pública en general a partir del principio

de autonomía.

El municipio mexicano es fundamentalmente autónomo, y esta facultad

le dota de la capacidad de ejercer la función pública.

Etimológicamente, el vocablo castellano "autonomía" alude a la

capacidad de darse a sí mismo su propia ley, pues proviene de las voces

griegas autos, que significa propio o por sí mismo, y nomos, que quiere

decir ley.

Los romanos tuvieron por autónomas a las ciudades que, pese a su

sometimiento al imperio romano, gozaban del privilegio de elegir a sus

magistrados y darse sus propias leyes internas. Algunos autores

identifican como autónomo al municipio español de la Edad Media, en

razón de los fueros que los regían, lo cual modifica el sentido etimológico

de autonomía, toda vez que el fuero no era un ordenamiento normativo

creado por la propia institución municipal, sino otorgado por el rey.

El Diccionario de la Real Academia Española explica como tercera

acepción de autonomía la potestad que dentro del Estado pueden

gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir

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intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de

gobierno propio.

Como bien hace notar la prestigiada municipalista Teresita Rendón

Huerta Barrera: “Nada es más discutido en el campo de la ciencia

municipal, que la autonomía del Municipio. Hasta es algo místico,

políticamente... Todos los partidos la defienden con entusiasmo; sin

embargo nada más oscilante en la práctica, nada más divergente en la

doctrina que su concepto. Su debate tiene un sabor especial, en el libro,

en el parlamento y en la cátedra de los publicistas”.4

Entre diversas propuestas definitorias recordamos la del doctor

Carlos Quintana Roldán, conforme a la cual, la autonomía municipal

viene a ser: “El derecho del Municipio para que, dentro de su esfera de

competencias, elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias

normas de convivencia social; resuelva sin intervención de otros poderes

los asuntos propios de la comunidad; cuente, además, con renglones

propios de tributación y disposición libre de su hacienda; y, finalmente,

que estas prerrogativas estén definidas y garantizadas en el

ordenamiento supremo del Estado”.5

Ahora bien, se entiende por función pública, la atribuida al Estado -

Federación, estados y municipios- cuyo ejercicio requiere del

desempeño de una actividad que conlleve su potestad, su imperio, su

autoridad, de ahí que sea en última instancia una manifestación de su

soberanía. El término función pública debe reservarse para designar los

                                                                                                               4 RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, Derecho municipal, 2a. ed., Porrúa, México, 1998, p. 131. 5 QUINTANA ROLDÁN, Carlos F., Derecho municipal, Porrúa, México, 1995, pp. 194 y 195.

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modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración

primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial.

Así pues, la función pública se ejerce por medio de una actividad

esencial del Estado, y en su caso del municipio, fundada en la idea de

soberanía, que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio, de

autoridad, cuya realización atiende al interés público, entre las que

destacan la función legislativa, la función jurisdiccional y la función

administrativa.

Junto a las funciones públicas primarias, identificadas en la clásica

división tripartita como legislativa, administrativa y jurisdiccional,

emergen otras de nuevo cuño, cuya aceptación se incrementa en los

últimos tiempos, al cobrar cada día más entidad, identidad y autonomía

en el constitucionalismo contemporáneo, como ocurre con las funciones

de fiscalización o control patrimonial del Estado, de regulación

monetaria, o con la función electoral y la registral, entre otras.

En estricto sensu el ejercicio de las funciones públicas, ahora a la luz

de la reforma del artículo 115 constitucional, atribuye al municipio la

realización de diferentes actividades en el ejercicio de diversas

funciones públicas.

2.5. Del ejercicio municipal de la función pública legislativa.

En el segundo párrafo de la fracción II, el artículo 115 constitucional

atribuye a los ayuntamientos la función material de emitir diversos

ordenamientos y disposiciones legales pertinentes a la función de sus

atribuciones. Es esta facultad la que habilita la posibilidad de

implementar los citados juzgados municipales con injerencia en

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cuestiones de controversia administrativa por impugnaciones de

particulares contra disposiciones diversas de la autoridad municipal. Se

refiere a la labor eminentemente legislativa y formalmente

administrativa, en cuanto a la facultad conferida para expedir los

bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones

administrativas de observancia general dentro de sus respectivas

jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal,

regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su

competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, de

acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las

legislaturas de los estados.

Ahora bien, acotemos que ya con la reforma son concebidos los

municipios como órganos de gobierno y no sólo de administración, a

partir de la misma reforma de diciembre de 1999. Como se ve en el

dictamen emitido por la Cámara de Diputados, se expuso la idea de fijar

el objeto y los alcances de las leyes de los estados referidas a los

municipios, ordenamientos de carácter general, abstracto y

permanente que deben orientar de forma homogénea a los municipios,

sin llegar al grado de intervenir específicamente en cada municipio.

La reforma de 1999 define el contenido de las disposiciones de

carácter general de los ayuntamientos:

a) organización de la administración pública municipal,

b) regulación de materias, procedimientos, funciones y servicios públicos

de su ámbito competencial, y

c) establecimiento de formas y procedimientos de participación

ciudadana y vecinal. Mucho de lo que se desenvuelve en el novedoso

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contenido de la fracción II se ha plasmado en buena parte de las leyes

o códigos municipales del país.

El inciso a de la fracción II, del propio artículo 115 constitucional

ahora señala un deber tanto para los legisladores estatales como para

los órganos municipales aplicadores de las normas legales, de observar

una serie de principios en el desenvolvimiento de la función

administrativa: igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.

Ahora se reconoce al Municipio expresamente como un órgano

autónomo de gobierno celular, pues desde el término modificado,

aunque esto parezca una sutileza, se sustituyó administrar por gobernar.

2.6. Del ejercicio municipal de la función administrativa.

La función administrativa obliga una honesta dedicación a la función

pública. Se puede explicar el servicio público como la actividad técnica

destinada a satisfacer una necesidad de carácter general -en la cual

cada quien puede identificar su propia necesidad individual-, con

sujeción a un régimen jurídico exorbitante del derecho privado.

La doctrina distingue entre servicio público propiamente dicho o

propio, identificado como el creado por la ley y atribuido al Estado -o al

municipio-, quien lo puede prestar directamente o por medio de

particulares a través de concesión; y el impropiamente dicho o

impropio, el cual no está previsto en la ley ni reservada su prestación al

Estado, no obstante lo cual, los particulares requieren de permiso o

autorización para poder prestarlo.

En todo caso, el servicio público es, sin duda, una actividad muy

importante que, en el caso del clasificado como propio, el Estado y, en

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su caso el municipio, puede prestarlo directamente o de manera

indirecta por medio de particulares, bajo el régimen de concesión u otro

semejante.

El servicio público entraña, en esencia, la aspiración solidaria de

poner al alcance de todo individuo, al menor costo posible y bajo

condiciones que garanticen su seguridad, el aprovechamiento de la

actividad técnica satisfactora de la necesidad de carácter general, en

la que cada quien puede identificar su propia necesidad individual.

Por otra parte, y ahora en cuanto a la participación del servicio

público como una entidad colectiva, según la reforma que se analiza,

los municipios tienen atribuida la función formal y materialmente

administrativa que les permite:

a) Manejar su patrimonio conforme a la ley.

b) Atender la seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la

propia Constitución, que previene la coordinación de la Federación, el

Distrito Federal, los estados y los municipios, de acuerdo con lo previsto

en la ley, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.

c) Atender la regulación del tránsito vehicular y de peatones en la vía

pública municipal.

d) Administrar libremente su hacienda.

e) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo

urbano municipal.

f) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales.

g) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional.

h) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su

competencia.

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i) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.

j) Otorgar licencias y permisos para construcciones.

k) Participar en la creación y administración de zonas de reservas

ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de

ordenamiento en esta materia.

l) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte

público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial.

Con independencia a estas clasificaciones establecidas

acertadamente por el legislador, acotemos finalmente que para un

diseño adecuado del modelo municipal mexicano debieran incluirse en

el artículo 115 constitucional sendos catálogos de funciones públicas,

particularmente en los cuales figuren las que figuraran las de seguridad

pública, tránsito y la jurisdiccional, relativa a la llamada justicia de

barandilla y de impugnación en el tenor de su autonomía como primera

instancia, previa al tribunal administrativo, así como de servicios públicos,

de obras públicas y de actividades socio-económicas residuales de

interés público.

2.7. Actividades económicas de interés público.

Agrupamos como actividades municipales socio-económicas residuales

de interés público, las que sin implicar ejercicio de función pública,

prestación de servicio público ni ejecución de obra pública, se ubican

en los más altos niveles de sus objetivos pues atañen a la salud pública,

al equilibrio ecológico y al desarrollo sustentable del municipio, como

son, el tratamiento y disposición de aguas residuales y el tratamiento y

disposición final de residuos (sólidos), por lo que indebidamente figuran

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en los incisos a y c, respectivamente, del catálogo de funciones y

servicios públicos contenido en la fracción III del artículo 115

constitucional.

2.8. Actividades socioeconómicas residuales.

Aparte de las actividades derivadas del ejercicio de sus funciones

públicas, del desempeño de los servicios públicos y de la realización de

las obras públicas, el municipio desarrolla otras actividades

socioeconómicas que hemos identificado como residuales, para aludir a

las que no atañen a la función, al servicio o a la obra de carácter

público, las cuales separamos en dos grupos: las de interés público y las

actividades socio-económicas simples.

2.9. Del ejercicio municipal de la función jurisdiccional administrativa: el

procedimiento de la justicia administrativa municipal.

Dentro del inciso “a” de la II fracción del artículo 115 constitucional se

establece que las leyes municipales fincarán las disposiciones mínimas

que se deben considerar para la regulación reglamentaria municipal en

cuanto al procedimiento administrativo.

El procedimiento administrativo es el conjunto de formas y actos

que preceden y preparan un acto administrativo. Permite dar seguridad,

tanto al particular como a la autoridad, de esa actuación al estar

regulado legalmente.

Mediante la reforma municipal de 1999 tantas veces mencionada

se hace mención a los medios de impugnación, que no sólo se refieren a

los que se desarrollan mediante el procedimiento administrativo (como

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es el caso del recurso administrativo), sino que debe entenderse con

amplitud y abarcar a cualquier medio de protección de los derechos de

los particulares, sea jurisdiccional, principalmente a través de los

tribunales de lo Contencioso Administrativo, o no jurisdiccional, como

son los órganos protectores de los derechos humanos previstos en el

apartado "B" del artículo 102. Sin embargo no se detalla la institución de

la autoridad preceptora y jurisdiccional, la categoría asignada a jueces

municipales como juzgadores de los propios actos de autoridad en

primera instancia para impugnaciones de particulares ante actos de

gobierno del municipio6.

Ahora bien, respecto al propio tópico de autonomía jurídica y

sobre las leyes estatales para cuestiones municipales, acotemos que el

legislador constitucional ha reforzado en 1999, modificando el segundo

párrafo de la fracción II del artículo 115, con un doble propósito: ampliar

el concepto de autonomía jurídica y delimitar el objeto y alcances de

las leyes estatales en materia municipal.

Ahora se ha añadido la facultad para que los ayuntamientos

"organicen la administración pública municipal, regulen las materias,

procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y

aseguren la participación ciudadana y vecinal".

Con ello se sustituye el concepto "bases normativas" que tenía el

texto anterior de la fracción II por el de "leyes estatales en materia                                                                                                                6 Son antecedentes de este inciso las controversias constitucionales planteadas por ayuntamientos del estado de Nuevo León contra disposiciones constitucionales y legales de dicha entidad, por dar competencia al Tribunal de lo Contencioso Administrativo local para conocer de los conflictos entre las autoridades municipales y los gobernados, en atención a una interpretación literal de lo que hoy es la fracción V del artículo 116. La Suprema Corte de Justicia resolvió en los tres casos que no era atendible dicho criterio interpretativo, sino que debería tomarse en consideración otro método interpretativo, cercano a la teleología esencial del sistema constitucional, donde se toma en cuenta la libertad y dignidad de la persona humana. Ayuntamiento de San Pedro Garza García, N. L., Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. X, julio de 1999, ponente: ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano, pp. 631-689. Cfr. Pérez López, Miguel, "Los ayuntamientos ante la jurisdicción administrativa de los estados de la unión", Alegatos, núm. 45 (en prensa).

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municipal", para de esta manera deslindar los ámbitos competenciales

de las legislaturas y de los ayuntamientos.

En el inciso a de la fracción II, se subraya además que las leyes que

expidan las legislaturas en materia municipal tendrán por objeto

establecer "las bases generales de la administración pública municipal y

del procedimiento administrativo".

Este último, se agrega, debe incluir "los medios de impugnación y

los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los

particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad,

audiencia y legalidad".

Asimismo, contiene modificación anterior a una de las

aportaciones de mayor mérito en la reforma constitucional reciente, en

virtud de que se vierten las bases para modernizar la justicia en el ámbito

administrativo municipal, que se encuentra a la zaga respecto de otras

esferas de la administración.

La justicia administrativa municipal deberá manifestarse en una

regulación jurídica más apropiada, y establecer claramente los límites

de la autoridad y brinde mayor seguridad jurídica a los gobernados. Lo

anterior no encontrará su especificidad sin la institución de una

autoridad evidente y efectiva, es decir juzgados municipales en

consecuencia lógica a las reformas aquí descritas.

Otras innovaciones que requerían incorporarse en las leyes

orgánicas municipales eran los instrumentos esenciales de la justicia

administrativa. Para ello fue necesario la expedición de las llamadas

Leyes de Procedimiento Administrativo para establecer un cauce

adecuado a la multiforme actividad administrativa, no sólo por lo que se

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refiere a los actos que se consideran reglados, sino inclusive a los que

otorgan facultades discrecionales, con el fin de evitar la multiplicidad de

actuaciones y la incertidumbre de los administrados en cuanto a su

conocimiento y su intervención en los actos y resoluciones que los

afecten.

Finalmente agreguemos que se requiere establecer en la

administración municipal una regulación uniforme de los recursos

internos administrativos sobre los cuales existe una verdadera

multiplicidad y por consecuencia anarquía en diferentes ordenamientos.

La uniformidad en las bases y reglas de participación ciudadana

directa ante la autoridad en estos tiempos de globalización y de

implícita perspectiva democrática involucra el principio de eficacia

unido al de eficiencia, y por ende acorde a los lineamientos del estado

moderno; mediante tales bases uniformes, tanto en su denominación

como en su trámite, se puede evitar la indefensión de los afectados,

situación que existe actualmente.

3. Los retos del Municipio Mexicano para fortalecer el sistema federal.

Aun con todas sus limitaciones, el Municipio debe ser la base del

desarrollo del federalismo y agente impulsor del desarrollo local. Para

hacer viable su tarea de dirigir o agilizar programas de desarrollo, ésta

debe fundarse no en una intervención directa o en una amplia

capacidad económica, sino en un trabajo de guía e instrumentación de

acciones concertadas dentro de una estrategia integral. A su vez, para

poder asumir esta estrategia, paralelamente a su participación como

“gobierno”, el municipio necesita definir una imagen de futuro para

22

establecer guías de actuación multilaterales en cooperación con

agentes sociales, sectores productivos, grupos de interés, organizaciones

comerciales y sociedad en general.

Además de las limitaciones económicas, uno de los problemas más

fuertes para dar paso a un municipio distinto lo constituye, sin lugar a

dudas, el factor político: la voluntad política de cambio. En la dinámica

nacional los conflictos entre niveles o redes intergubernamentales

producen barreras que impiden el cambio hacia un municipio más

fuerte. Sumado a una transformación que consolide la posisicón

económica se requiere una apertura democrática y una

descentralización de decisiones.

El diálogo entre gobernantes y gobernados debe convertirse en un

ejercicio constante que refuerce el actuar municipal y permita la

incorporación dinámica de los actores sociales a la búsqueda de

soluciones de las graves problemáticas municipales. La atención de las

demandas ciudadanas no se comprende sin una participación integral

de los gobernados en todo el proceso de la política pública municipal.

No basta con la aceptación de las decisiones o con la colaboración en

la ejecución de obras públicas; es prioritario contar con la participación

ciudadana en todo el proceso.

En resumen, la transformación del status del municipio en uno

cualitativamente distinto se encuentra bloqueda por la limitación

económica, la dependencia política y el atraso o disparidad sociales.

Adicionalmente, la capacidad de gestión municipal, sobre todo en

municipios medianos o grandes, se encuentra subvaluada, las

posibilidades de actuación poco explotadas y se percibe una inercia

23

negativa en el funcionamiento burocrático. […] Pensar en superar los

obstáculos de desarrollo municipal exclusivamente con modificaciones

que emanen del ámbito federal resulta incompleto. Es necesario abrir la

posibilidad de incorporar un mayor número de asuntos relacionados con

los espacios locales en los proyectos de transformación normativa y

dentro del proyecto nacional, pero paralelamente hay que impulsar la

consolidación de las administraciones locales mediante la mejora de

procesos y culturas organizacionales.

Las políticas municipales en su ejecución y puesta en marcha

requieren de un posicionamiento estratégico que cree sus propias

condiciones de existencia. Esto lleva a la construcción de la viabilidad

para para cristalizar adecuadamente las acciones.7

Diversas organizaciones civiles, académicas y autoridades locales

se reunieron el pasado 26 de noviembre de 2009, en el marco del Foro

10 años de la reforma municipal, los retos del Municipio en México, para

reflexionar y crear un esquema de trabajo junto a otros actores políticos

y sociales, en particular con legisladores federales y locales, con el fin de

impulsar iniciativas que fortalezcan un esquema federalista, donde el

ámbito municipal adquiera una mayor presencia en la vida nacional, en

razón de ser orden de gobierno y escenario social de muchas de las

demandas y propuestas que dan contenido a los retos presentes y

futuros que tenemos como nación.

                                                                                                               7 GARCÍA DEL CASTILLO, Rodolfo. Gestión y Política Pública, vol. III, núm 2, segundo semestre de 1994.

24

A un decenio de la reforma al Art. 115 constitucional, ésta se debe

evaluar y analizar de forma prospectiva, ubicando sus alcances y

limitaciones a la luz de los retos del federalismo y la vida nacional en

nuestro país. La pregunta central del foro se formuló en: ¿Qué aspectos

hay que impulsar en lo inmediato de la vida municipal y federalista para

enfrentar las diversas problemáticas acentuadas en la actual sociedad

mexicana?

Diversos sectores académicos, sociales y políticos coinciden en la

idea de que la reforma al Artículo 115 constitucional de 1999, no alcanzó

a plasmar los requerimientos más imprescindibles para la vida local de

ese entonces. Si bien marcaba algunos alcances, éstos no han logrado

afianzarse del todo en el marco general que integra el federalismo.

El hecho de que la ley estipula que los ayuntamientos son

gobiernos y no administradores, no se ve reflejado en mayores

capacidades de éstos para enfrentar las diversas problemáticas. Lo

planteado en esta reforma no ha sido suficiente para consolidar la

democracia y desarrollo de la vida local.

Una nueva reforma municipal actual debe estar enmarcada

necesariamente en los siguientes aspectos:

3.1. Reforma integral del Estado.

Pueden plasmarse cambios en los marcos restringidos del artículo 115

constitucional, pero no se transforman en esencia aspectos como el

sistema de elección de las autoridades locales, ni la relación de las

autoridades locales con los diversos poderes y otros ámbitos de

gobierno, ni con la ciudadanía.

25

Aspecto central a transformar es la incompatibilidad que existe

entre los artículos 40 y 115 constitucionales. El primero es escueto y

limitado para nuestros tiempos; advierte la exclusión de los municipios

del pacto federal, es decir, no se reconoce que los gobiernos

municipales formen parte de la federación. Un segundo aspecto es que

coexisten contradicciones estructurales que obstaculizan al municipio en

su labor a favor de la democracia y el desarrollo local.

El hecho de no reconocer a los municipios como parte del pacto

federal los excluye de los espacios donde se deciden aspectos centrales

de la vida pública, por ejemplo, del sistema nacional hacendario. Este

esquema genera una mayor centralización de las decisiones por parte

de los gobernadores, quienes ven a los municipios como menores de

edad y espacios a donde canalizar recursos discrecionalmente, lo que a

la vez los excluye en el diseño de políticas públicas estatales y

regionales.

3.2. Vinculación efectiva Gobierno – gobernados en la toma de

decisiones.

Lo anterior también tiene un efecto directo sobre la ciudadanía que

interactúa con su primer orden de gobierno, al generar tensiones

permanentes entre las decisiones adoptadas y los recursos asignados

con respecto a las demandas ciudadanas. Bajo esta situación, los

ayuntamientos permanecen como meros administradores de recursos y

dotadores de servicios básicos, sin que asuman un papel protagónico en

aspectos centrales en torno al desarrollo de las comunidades y de la

población.

26

Es importante el reconocimiento de las formas más diversas de la

participación de la ciudadanía, abrir las puertas a la participación social

y reformular los esquemas institucionales de participación ciudadana. Se

debe ampliar la capacidad de la ciudadanía de incidir más en las

acciones gubernamentales y ser un verdadero contrapeso a las

autoridades.

3.3. Reforzar la transparencia y la rendición de cuentas en las acciones y

decisiones gubernamentales.

Lo anterior debe acompañarse con la posibilidad de que la ciudadanía

pueda no sólo elegir, sino de ser elegida para cargos de representación

popular, impulsar una reforma que aborde la conformación más

representativa de los Ayuntamientos y la duración del periodo de

gobierno.

3.4. Profesionalización y servicio civil de carrera.

Todo lo que hemos señalado con antelación no encontrará una

verdadera solidez en tanto no se haga efectiva la profesionalización de

los órganos de gobierno municipal y el servicio civil de carrera, de

manera que se dé continuidad a los programas de gobierno y

seguimiento a las acciones propias del quehacer administrativo y

gubernamental del municipio. Que en el servicio público municipal se

encuentren los más aptos y de comprobada honestidad, de manera

que hasta el nivel de Dirección se concurse por el puesto y la

permanencia en el mismo.

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Además de las inconsistencias en la prosecución de acciones que

implica el despido o remoción injustificada de empleados públicos, no

es posible seguir soportando la carga presupuestal cuantiosa que

implica ese hecho en detrimento de las finanzas públicas por cubrir

compromisos políticos de campaña, además debe impulsarse el

derecho de repetición de las entidades públicas contra quienes sean

responsables de esos despidos o remociones.

Podemos hacer una conclusión general, la visión hoy en día para

fortalecer el sistema federal en México, implica la perspectiva de

redefinir al Municipio como ente de representación popular y promotor

de las acciones más sentidas de la población. Es necesaria una nueva

forma de ser y de hacer para enfrentar los retos del siglo XXI.