Programa de Alto Gobierno

Análisis de problemas colombianos

Documentos PAG

El gobierno de Colombia, el fallo de la Corte Internacional de Justicia y la delimitación de las aguas con NicaraguaSebastián Bitar

No.Noviembre de 2014

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Documentos PAGPrograma de Alto Gobierno

Análisis de problemas colombianos

El gobierno de Colombia, el fallo de la Corte Internacional de Justicia y la delimitación de las aguas con Nicaragua

Sebastián Bitar

No. 8Noviembre de 2014

Serie Documentos PAG No.8

Publicación anualNoviembre de 2014©2014, Universidad de los AndesEscuela de Gobierno Alberto Lleras CamargoBogotá

http://gobierno.uniandes.edu.coescueladegobierno@uniandes.edu.co

Dirección Escuela de Gobierno Alberto Lleras CamargoCarlos Caballero Argáez

Jefe de mercadeo y comunicaciones Escuela de Gobierno Alberto Lleras CamargoCamilo Andrés Torres G.

Edición Escuela de Gobierno Alberto Lleras CamargoMarcela María Villa Escobar

Diagramación Escuela de Gobierno Alberto Lleras CamargoJuan Pablo Vanoy Ángel

ImpresiónEditorial Kimpres S.A.S

Contenido

07 - Antecedentes históricos

09 - El conflicto y el fallo de la Corte Internacional de Justicia

12 - La respuesta del gobierno colombiano y la nueva demanda de Nicaragua

12 - Balance y perspectiva

Sebastián BitarPolitólogo y Magíster en Ciencia Política de la Universidad de los Andes; Ph. D. en Relaciones Internacionales de American University. Profesor Asistente en la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo. Su investigación se centra en seguridad y cooperación internacional, economía y política internacional y derechos humanos.

Esta ediciónEl contenido de esta publicación es el resultado de la conferencia “El gobierno de Colombia, el fallo de la Corte Internacional de Justicia y la delimitación de las aguas con Nicaragua”, dictada por el profesor Sebastián Bitar el 21 de agosto de 2014 en el marco del Programa de Alto Gobierno.

Programa de Alto GobiernoEl Programa de Alto Gobierno es un programa interdisciplinario de educación ejecutiva no formal que tiene como objetivo mejorar el liderazgo y la calidad en la conducción de las instituciones del Estado, al más alto nivel. Es un espacio académico para la re�exión sobre procesos de toma de decisiones relacionadas con el manejo de lo público, que aporta elementos conceptuales para mejorar la calidad de las políticas públicas y las prácticas de buen gobierno.

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El gobierno de Colombia, el fallo de la Corte Internacional de Justicia y la delimitación de las aguas con Nicaragua

Sebastián BitarProfesor AsistenteEscuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo

Mapa 1. Mapa oficial de Colombia, 2014

Fuente: Cancillería de Colombia

*Fe de erratas: Este documento contiene actualizaciones y correcciones sobre versiones anteriores.

En el mapa que se presenta a continuación (Mapa 1.), tomado por la Cancillería colombiana como el mapa o�cial vigente del territorio nacional (octubre de 2014), se puede observar que, de acuerdo con la postura o�cial, la línea limítrofe entre Colombia y Nicaragua sigue siendo el meridiano 82. Sin embargo, de acuerdo con la Corte Internacional de Justicia, el meridiano 82 nunca ha sido un límite entre los dos países, y la delimitación de los mares entre ellos no es la que Colombia ha pretendido.

El propósito de este documento es hacer un balance del con�icto por la delimitación fronteriza y de aguas entre Colombia y Nicaragua, mediado por la Corte Internacional de Justicia. Como parte de la re�exión se presenta un contexto histórico amplio que permite comprender el devenir del con�icto, así como un análisis de los procesos y fallos de la Corte.

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Mapa 2. Virreinato de Santa Fe en 1810

Fuente: Atlas Histórico de Colombia – Bicentenario 2010, Revista Credencial Historia

Desde el siglo XVI ya existía una Cédula Real de Carlos V que le otorgaba el archipiélago de San Andrés a la jurisdicción de Panamá. Sin embargo, en ese momento, la Corona española no ejercía soberanía real sobre San Andrés, pues eran los ingleses quienes controlaban efectivamente las islas. Hacia el año 1635 la Corona española adelantó una campaña de expulsión de los ingleses en San Andrés, que fue peleada y ganada por un grupo de valientes cartageneros.

Más adelante, en el siglo XVIII, Panamá pasó a ser dependiente directo del Virreinato de Santa Fe. Por lo tanto, desde ese momento, Santa Fe empezó a tener jurisdicción sobre Panamá y, a su vez, sobre la Isla de San Andrés. Un siglo más tarde, una Real Orden de la Corona española le otorgó también al Virreinato de Santa Fe la

Antecedentes históricoscosta de Mosquitos ubicada en lo que hoy es territorio nicaragüense. Sin embargo, al mismo tiempo, los ingleses hacían otros acuerdos de protectorado sobre esta costa; la verdad es que ni ingleses ni españoles ejercían verdadera soberanía en esta zona, sino que el grupo indígena de los Miskitos gobernaba y sostenía relaciones con las potencias europeas.

Tras las independencias de los países latinoamericanos, que se ganaron con la totalidad de los territorios bajo su jurisdicción durante la Colonia, Colombia adquirió de facto la costa de Mosquitos y San Andrés. Así lo muestra el mapa del territorio de 1810 (Mapa 2.), que adjudica estas áreas a la naciente República, aunque aún existieran problemas de soberanía allí.

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A partir del siglo XX, con la tendencia expansionista estadounidense bajo la Doctrina Monroe y su Corolario Roosevelt, las ocupaciones de territorios por el vecino del norte fueron comunes. Esto sucedió con Nicaragua a principios de siglo, cuando debido a las grandes deudas contraídas con británicos y frente al riesgo de no pago y de una posible intervención, Estados Unidos ocupó su territorio y pagó su deuda. Durante esta ocupación se �rmó el Tratado Bryan-Chamorro (1914) entre ambos países, que concernía las Islas Mangle, ubicadas justo frente a la costa de Nicaragua. Ese tratado le entregaba a los Estados Unidos aquellas islas, frente a las que Colombia declaraba posesión debido a su alegada soberanía sobre la Costa de Mosquitos.

“Tras las independencias de los países latinoamericanos, Colombia adquirió de facto la costa de Mosquitos y San Andrés.”

“El gobierno de Nicaragua concede a perpetuidad al gobierno de los Estados Unidos los derechos exclusivos y propietarios, necesarios y convenientes para la construcción, operación y mantenimiento de un canal interoceánico por la vía del río San Juan y el Gran Lago de Nicaragua, o por cualquier ruta sobre el territorio de Nicaragua” […]“El gobierno de Nicaragua por la presente arrienda por un término de noventa y nueva años (99) al gobierno de los Estados Unidos las islas en el mar Caribe conocidas con el nombre de Great Corn Island y Little Corn Island” […]“El gobierno de los Estados Unidos pagará a Nicaragua tres millones de pesos (3,000,000) en oro, para ser aplicados por Nicaragua en el pago de su deuda” (Tratado Bryan-Chamorro, 1914)

“La República de Colombia reconoce la soberanía y pleno dominio de la República de Nicaragua sobre la Costa de Mosquitos comprendida entre el cabo de Gracias a Dios y el río San Juan, y sobre las Islas Mangle Grande y Mangle Chico en el Océano Atlántico (Great Corn Island y Little Corn Island); y la República de Nicaragua reconoce la soberanía y pleno dominio de la República de Colombia sobre las Islas de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y todas las demás islas, islotes y cayos que hacen parte de dicho archipiélago de San Andrés”. […]“El archipiélago de San Andrés y Providencia, que se menciona en la cláusula primera del Tratado referido, no se extiende al occidente del meridiano 82” (Tratado Esguerra-Bárcenas, 1928)

A pesar de que en ese tratado no se hablaba de San Andrés, el hecho de que los Estados Unidos buscaran bases militares y puertos dentro del mar Caribe amenazaba la soberanía colombiana sobre esta isla. De hecho, estos sucesos se presentaban solo diez años después de la pérdida de Panamá, cuando Colombia había vivido las consecuencias de no cumplir con la voluntad del país norteamericano.

Frente a esta situación y para evitar una amenaza más directa sobre sus territorios, Colombia se decidió a pactar un tratado con los ocupadores de Nicaragua en 1928, tratado que implícitamente obligaba también a ese país. Siguiendo esta lógica, Colombia le propuso al vecino país, bajo tutela de los Estados Unidos, reconocerle la Costa de Mosquitos junto con las Islas Mangle a cambio de que Nicaragua reconociera la soberanía de Colombia sobre San Andrés. Con este pacto, conocido como el Tratado Esguerra-Bárcenas (1928), Colombia reconocía por primera vez que la Costa de Mosquitos y las Islas Mangle no le pertenecían. Se trató de una concesión muy realista para reaccionar ante la posibilidad de que los Estados Unidos se expandiera sin control por las islas del Caribe.

Dos años más tarde, en 1930, se rati�có el tratado y se añadieron unas notas adicionales que señalaban que la soberanía de Colombia sobre San Andrés no se extendía más allá del meridiano 82, punto en el que hoy se centra la disputa. Tal como quedó redactado en el tratado, Colombia no ejercería control más allá del meridiano 82, pero, a pesar de ser el entendido más común, nada en el texto decía explícitamente que ese meridiano fuera la frontera marítima entre los dos países.

La llegada de los sandinistas al poder a �nales del siglo XX en Nicaragua dio inicio al con�icto entre los dos países. En 1980, la Junta de Reconstrucción Nacional de Nicaragua criticó y declaró inválido el Tratado Esguerra-Bárcenas alegando que había sido �rmado bajo la ocupación de los Estados Unidos. Los presidentes nicaragüenses que siguieron de allí en adelante, ya

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Mapa 3. La zona en disputa

Fuente: Corte Internacional de Justicia

El con�icto y el fallo de la Corte Internacional de JusticiaLa demanda interpuesta por Nicaragua buscaba declarar nulo o inválido el Tratado Esguerra-Bárcenas y otorgar a Nicaragua una zona económica exclusiva y una plataforma continental extendida. Esta petición incluía San Andrés y las demás islas del archipiélago.

Frente a esta demanda, Colombia presentó excepciones preliminares a la Corte, que se centraban en la falta de competencia de la misma Corte frente a la existencia previa de un tratado entre ambos países, que de�nía los

límites en el meridiano 82. Colombia, que había �rmado en 1948 el Tratado Americano de Soluciones Pací�cas (Pacto de Bogotá) y por tanto había quedado dentro de la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia, también alegaba haberse retirado de esa jurisdicción en 2001, ante la amenaza de la demanda nicaragüense. Pero su retirada solo cubría acuerdos pactados en los años treinta, más no incluía una retirada del Pacto de Bogotá.

Ante esta situación, el problema que debía analizar la Corte era precisamente la delimitación marítima establecida en el Tratado Esguerra-Bárcenas. Cuando en este tratado se a�rmaba que la soberanía de Colombia sobre San Andrés no se extendía más allá del meridiano 82, no se implicaba necesariamente que la delimitación se extendiera hasta el meridiano 82 en toda su longitud. Dado que no se aceptó el meridiano 82 como límite, la Corte determinó que todo el mar en frente de la costa de Nicaragua estaba bajo escrutinio (como se delimitó en el Mapa 3.).

fueran sandinistas o no, continuaron criticando este tratado. Finalmente, en 2001, Nicaragua presentó formalmente la demanda ante la Corte Internacional de Justicia para revisar el asunto de los límites territoriales con Colombia.

Mapa 4. La pretensión de Colombia

Fuente: Corte Internacional de Justicia

En 2007 la Corte decidió: como primera medida aceptó el Tratado Esguerra-Bárcenas, lo cual implicaba el reconocimiento de la soberanía de Colombia sobre San Andrés y el archipiélago. Sin embargo no aceptó la de�nición del límite marítimo en el meridiano 82 por la falta de claridad del Tratado en ese aspecto. El riesgo de esta decisión recaía en la posibilidad de que el límite de aguas se moviera a favor de Nicaragua y que San Andrés y las islas del archipiélago quedaran enclavados en mar

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nicaragüense, pues no estaba claro aún desde dónde se contaría la soberanía marítima del de ambos países. Frente a esta situación de incertidumbre, Colombia presentó la propuesta de trazar una línea entre las islas de su archipiélago de tal manera que formaran una costa, similar en tamaño a la costa de Nicaragua, para que el mar entre el archipiélago y esa costa se dividiera en partes similares, como se muestra en el Mapa 4.

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Área concedida a Nicaragua

Mapa 5. La decisión de la CIJ

Fuente: Corte Internacional de Justicia, modificado por Sebastián Bitar para interpretación.

“En 2012 la Corte falló sobre los límites marítimos, decisión que implicó la pérdida de 72.000

kilómetros cuadrados de mar a Colombia.”

En 2012 la Corte falló sobre los límites marítimos. Tras rati�car la soberanía colombiana sobre el archipiélago de San Andrés, la Corte no consideró la propuesta de Colombia sobre el trazo de la línea del archipiélago como una costa. Por el contrario, lo consideró como una formación de islas con derecho a costas pequeñas circundantes, decisión que favoreció a Nicaragua en ganancia de territorios marítimos e implicó la pérdida de 72.000 kilómetros cuadrados de mar a Colombia, que este país había considerado suyos (Mapa 5.). Sin embargo, el fallo que señala la actual delimitación marítima entre ambos países permitió que, hasta no recibir una nueva demanda de Nicaragua, la mayoría de islas del archipiélago quedaran conectadas con el territorio colombiano a través del mar Caribe.

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La respuesta del gobierno colombiano y la nueva demanda de Nicaragua

Balance y perspectiva

La decisión de la Corte se anunció en el contexto de la campaña de reelección de Juan Manuel Santos. Por razones políticas y de estrategia de campaña, la Presidencia emitió una respuesta ambigua frente a esta decisión: “el fallo se acata pero no se aplica”. El argumento del Presidente para respaldar esta respuesta fue el de declarar su voluntad de acatar el fallo, pero demostrar el impedimento que imponía la Constitución colombiana para cambiar las delimitaciones del territorio nacional a menos que existiera un tratado con el vecino país. La Corte Constitucional le dio la razón a la argumentación del Ejecutivo.

Sin embargo, la lectura del artículo constitucional por parte de ambas instancias nacionales fue sesgada e incompleta. Esta actitud es fácil de explicar al imaginar que ninguno, ni el Ejecutivo ni la Corte Constitucional, estaba dispuesto a asumir los costos políticos de tomar una decisión impopular. En efecto, el artículo 101 de la Constitución Nacional declara que:

“Los límites de Colombia son los establecidos en los tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República, y los definidos por los laudos arbitrales en que sea parte la Nación” (Constitución Política de Colombia, Art. 101)

Si bien la Corte Internacional de Justicia no es propiamente un laudo arbitral, la Constitución de Colombia admite la posibilidad de que los límites del país sean de�nidos por mecanismos distintos de los tratados internacionales. El fallo de la CIJ no solo determinó que el tratado existente no de�nió límites, sino que rede�nió los límites en los términos que Colombia ya habia aceptado como signatario del Pacto de Bogotá. Por tanto, el mecanismo usado por la CIJ para rede�nir los límites marítimos de Colombia pudo haber sido aceptado por la Corte Constitucional para poner punto �nal a este asunto. Sin embargo, todavía existen pretensiones de Nicaragua frente a la CIJ sobre una porción incluso mayor de mar, y reconocer el fallo inicial tendría el riesgo de hacer mucho más difícil desconocer fallos posteriores.

Dado que en la primera demanda interpuesta Nicaragua no había presentado la interpretación de sus costas para establecer la línea base desde la que se tenía que empezar a contar la plataforma continental, este país debió presentar posteriormente este requisito frente a la Corte. Nicaragua optó por trazar una línea de base entre las protuberancias de sus costas, documento que envió a la Corte en septiembre de 2013. Junto con esto, el país centroamericano hacía una nueva petición: una plataforma continental extendida de 350 millas (zona económica exclusiva). Colombia, de nuevo, presentó excepciones preliminares. Pero aún sigue en juego parte del mar colombiano en el Caribe.

Para comprender la importancia de este con�icto, se debe entender la formación y la lógica económica de los territorios marítimos. Más allá de la costa se ubican las aguas interiores y el mar territorial, que en total suman doce millas desde la línea base. En esas zonas, cada país puede ejercer su soberanía. Posteriormente se ubica la zona contigua, donde el Estado no ejerce soberanía, pero puede ejercer funciones de control, de aduanas, �scales y ambientales. Finalmente se extiende la zona económica exclusiva, que puede llegar hasta 350 millas, donde cada Estado tiene control sobre los recursos existentes. Es precisamente en esta zona donde se ubican las mayores riquezas marítimas, entre ellas la pesca y los hidrocarburos.

Desde la línea base que estableció Nicaragua hasta San Andrés hay alrededor de 110 millas; las 200 millas se completan allí donde la Corte puso el límite del territorio en disputa en su primer fallo. Por esta razón, la petición de Nicaragua de extender su plataforma hasta las 350 millas, el máximo permitido, pondría en juego otra porción de lo que hoy se considera territorio colombiano. Aún más si se tiene en cuenta que la plataforma continental de Nicaragua es bastante más amplia en esta zona que la de Colombia, lo que le permitiría argumentar su necesidad de ampliar su territorio marítimo.

La decisión de la Corte en 2012 ya rea�rmó la soberanía colombiana sobre San Andrés, sus islas y cayos, pero le

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Mapa 7. Lo que sigue en juego

Fuente: Cancillería de Colombia, modificado por Sebastián Bitar para interpretación.

“Todavía existe el riesgo de perder un poco más de mar en el Caribe.”

quitó a Colombia una porción muy grande de mar que el país consideraba suyo. Con este nuevo paso en la demanda, aunque Colombia no hace parte de la Convención del Mar al no haberla rati�cado, y más allá de su alegato de haber ejercido soberanía sobre este territorio marítimo, todavía existe el riesgo de perder un poco más de mar en el Caribe. Incluso en esta nueva etapa vuelve a presentarse el riesgo, aunque pequeño, de que el mar alrededor de San Andrés sea desligado del mar territorial de Colombia y que el archipiélago quede enclavado (Mapa. 7).

El gobierno parece optimista sobre sus excepciones preliminares esta vez, pero no hay que con�arse y repetir la experiencia de 2012.

Pretensión de Nicaragua

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