“De Vancouver a Vladivostok” La Propuesta rusa de Seguridad Pan-europea
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Política Exterior de Rusia “De Vancouver a Vladivostok” La Propuesta rusa de Seguridad Pan-europea Máster Política Internacional (Año Académico 2012-13) Estudiante: Carlos Girona Eadie Profesora: María Josefa Pérez del Pozo
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Política Exterior de Rusia
“De Vancouver a Vladivostok”
La Propuesta rusa de Seguridad Pan-europea
Máster Política Internacional (Año Académico 2012-13)
Estudiante: Carlos Girona Eadie
Profesora: María Josefa Pérez del Pozo
Carlos Girona Eadie
Política Exterior de Rusia – Máster Política Internacional
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Índice
Resumen 3
I. Introducción 4
II. Contexto Jurídico e Internacional 5
III. La Propuesta de Medvedev: „De Vancouver a Vladivostok‟ 9
IV. Reacciones a la Propuesta 14
Conclusiones 16
Bibliografía 18
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Resumen
El trabajo analiza la propuesta sobre la arquitectura de seguridad propuesta por
Medvedev en 2008, en su discurso en Berlín frente a líderes políticos y civiles. Para
ello, se plantea en primer lugar la hipótesis inductiva del trabajo. Seguidamente se
ofrece una génesis del contexto jurídico en el que se encontraba la arquitectura de
seguridad en el momento de lanzamiento de la propuesta rusa; y también una génesis de
los acontecimientos en el escenario internacional para contextualizar las relaciones
Rusia-Occidente. En la tercera sección se analiza en profundidad tanto los discursos de
Medvedev como el borrador del Tratado de Seguridad Europea publicado en noviembre
de 2009. En cuarto lugar se hará un breve análisis sobre los debates generados en el
marco de la OSCE como reacción a la propuesta rusa. Por último, el trabajo presenta
unas conclusiones respecto a la hipótesis del trabajo y los resultados de la propuesta de
Medvedev.
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I. INTRODUCCIÓN
La hipótesis inductiva que guía este trabajo, generada tras la lectura de algunos
discursos y documentos clave, es que la propuesta rusa tiene como finalidad alterar el
status quo de la arquitectura de seguridad internacional. El status quo se entiende como
el protagonismo que adquiere el „Atlantismo‟ y la OTAN como actor hegemónico en el
ámbito de la seguridad. Esto se hace evidente en la década de los 90 cuando la OTAN (y
en menor medida la UE) intenta reubicarse como actor internacional y comienza a
desplegar actuaciones fuera de su espacio inmediato de actuación como Irak, Afganistán
o Kosovo (Vaquer i Fanés, 2010, p. 2). Aunque la hipótesis planteada pueda parecer
demasiado simple u obvia, son varias las dificultades para plantear metas más
ambiciosas. Esto se debe, en primer lugar, a que la verdadera agenda rusa en el ámbito
de seguridad es difícil de evaluar ya que hay que diferenciar entre el discurso público y
el privado; prueba de ello es que la web del Kremlin1 no facilita una traducción oficial
de la Doctrina Militar de 2010. En segundo término, y vinculado a esta cuestión, es que
analistas de corte más conservadora han llegado a publicar documentos que argumentan
que en realidad la intención de Medvedev es una de “agenda oculta” en la que Rusia
pretende un serio desbarajuste de la arquitectura de seguridad o establecer su propia
posición hegemónica al menos en el „vecindario próximo‟ (ver Van Herpen, M. H.
2008).
La propuesta de Medvedev, en su concepción inicial, puede decirse que tiene una
vida política incluso más corta que la del propio Presidente ruso. Esto quiere decir que,
tras su entrada en el escenario internacional a través de diferentes discursos, la
propuesta inicial que consistía en la firma de un tratado vinculante sobre la seguridad
del espacio “Euro-Atlántico”, queda gradualmente reducida a debates generalmente de
perfil técnico en los diferentes foros internacionales como el Consejo OTAN-Rusia y la
OSCE entre otros. Esto a su vez también dificulta la elaboración de hipótesis más
ambiciosas porque hay una falta de documentación respecto a la propuesta y la
desintegración de la misma en diversas iniciativas, cuyo seguimiento sería muy
complejo y no forma parte integral de este trabajo. De esta forma, el trabajo queda
limitado al análisis de la propuesta original en 2008; y cómo esta fue integrada en el
marco de la OSCE hasta llegar a la Cumbre de Astana en 2010.
1 http://eng.kremlin.ru/
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II. CONTEXTO JURÍDICO E INTERNACIONAL
La arquitectura de seguridad internacional se remonta a las últimas décadas de la
Guerra Fría, de los diferentes tratados cabe destacar el Acta Final de Helsinki (CSCE,
1975) y el Tratado de Fuerzas Armadas Convencionales de Europa (FACE en lo
sucesivo) firmado en París en 1990, que fue adaptado posteriormente en Estambul
(FACE-A, 1999). El Acta Final de Helsinki es un conjunto de acuerdos que no se limita
al ámbito militar, aunque este ocupa un lugar primordial tanto en su redacción como por
los acuerdos alcanzados en un marco de cooperación, distensión y desarrollo amistoso
de las relaciones internacionales. A pesar de ser un reflejo de las relaciones y políticas
de bloque, este acuerdo también es firmado por países neutrales en Europa junto con los
estados miembro de la OTAN y el antiguo Pacto de Varsovia, por tanto el tratado abarca
geográficamente el hemisferio norte.
Cabe destacar varios aspectos del articulado del tratado, ya que estos son los
predecesores de la posterior propuesta de Medvedev sobre la arquitectura de seguridad.
En primer lugar, en el preámbulo a las cuestiones relativas a la seguridad en Europa, los
estados parte son “conscientes de su historia común y reconociendo que la existencia de
elementos comunes en sus tradiciones y valores” que les permitiría desarrollar mejores
relaciones entre estados. Al mismo tiempo se reconoce “el carácter indivisible de la
seguridad en Europa” (CSCE, 1975, p. 2). En este marco, el tratado redacta toda una
seria de artículos respecto a la seguridad, derechos fundamentales y fuerzas armadas
enmarcado bajo el respeto y adhesión a la Carta de las Naciones Unidas y el derecho
internacional (CSCE, 1975, Art. 1.(a).X, p. 7) independientemente del sistema político
o social (CSCE, 1975, p. 3). El artículo 1.(a).II estipula que los estados participantes
“se abstendrán en sus relaciones mutuas, así como en sus relaciones internacionales en
general, de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la
independencia política de cualquier Estado” (CSCE, 1975, p. 3). Seguidamente, el
artículo 1.(a).III reconoce, entre los estados participantes y el resto de Europa, la
inviolabilidad de todas sus fronteras y la abstención de exigencias a reclamar “todo o
parte del territorio de cualquier Estado participante” o a hacer este territorio objeto de
ocupación militar contraria al derecho internacional (CSCE, 1975, p. 4). Por último
cabe destacar las medidas para el reforzamiento de la confianza mutua que establece el
tratado, en las que se establecen mecanismos para la notificación de maniobras y
movimientos militares (algunas notificaciones son voluntarias) al igual que el
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intercambio de observadores entre los Estados participantes aunque con carácter
voluntario. En definitiva, el Acta Final de Helsinki es uno de los tratados clave sobre los
que se construye la actual arquitectura de seguridad, prueba de ello es que los últimos
artículos mencionados del tratado son recogidos y ampliados en el FACE firmado en
París en 1990.
A diferencia del Acta Final de Helsinki, el FACE tiene una clara connotación de
política de bloques ya que fue firmado por los países miembro de la OTAN y el Pacto
de Varsovia en 1990 y con entrada en vigor efectiva de 1992 en adelante. Este tratado,
jurídicamente vinculante, solo se centra en el aspecto militar; concretamente en la
reducción de armamento convencional que puede ser desplegado en la región Euro-
Atlántica (del oeste del río Ural hasta el Atlántico). Para cumplir con estos objetivos, se
establecieron techos máximos de varios tipos de tropa y/o armamento que podían ser
desplegados, que fue ampliado en 1992 con la firma de un segundo acuerdo política que
establecía una subdivisión de la zona Euro-Atlántica para incluir los llamados “flancos”
(Valladares, C. A. 2012, pp: 3-5). La evaluación posterior a la entrada en vigor del
tratado (en 1996) fue generalmente positiva ya que la reducción de armamento se hizo
incluso por debajo de los máximos acordados en términos absolutos, y la realización de
inspecciones de carácter militar que a diferencia del Acta Final de Helsinki, son de
carácter obligatorio y vinculante en el tratado FACE (Valladares, C. A. 2012, p: 5 y
CSCE, 1990, Art. I.3). Este último aspecto sobre la transparencia en las relaciones
militares y el sistema global de intercambio de información es lo que se ha considerado
como uno de los mayores logros del tratado FACE ya que se traducía en una “mayor
previsibilidad y confianza así como en la disminución de lanzar un ataque por sorpresa
y el peligro de una acción ofensiva a gran escala en Europa” (Valladares, C. A. 2012, p:
5). A pesar de este logro inicial del tratado FACE, es obvio que pasada la primera fase
de aplicación, el tratado necesitaba de una revisión a fondo debido a los cambios
acaecidos en Europa con la desintegración de la URSS y el Pacto de Varsovia. Estos
intentos de revisión del tratado se analizarán más adelante pues pueden comprenderse
como parte del contexto internacional.
Respecto al contexto internacional, indudablemente son muchos los
acontecimientos que han transcurrido desde la desintegración de la URSS. Sin embargo
tan solo se ofrecerá una visión esquemática de aquellos eventos considerados clave en
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cuanto a la relación Rusia-Occidente (y especialmente Rusia-EE.UU.), que determinan
en gran medida el discurso de Medvedev a la hora de presentar la idea de un nuevo
tratado sobre la arquitectura de seguridad.
Un elemento central de las relaciones entre Rusia y Occidente es la OTAN. Tras
la disolución de la URSS y a lo largo de la década de los años 90, se abrió el debate
sobre como dibujar una nueva Europa sin líneas divisorias, y Rusia declaraba
abiertamente su deseo de formar parte de una „Europa unida‟ aún a falta de consenso de
cómo podría llevarse a cabo. Pero las potencias institucionales occidentales como la
OTAN y la UE comenzaron su expansión hacia el este, casi cerrando el debate de forma
unilateral (Lukyanov, F. 2009). Países que hasta hace poco pertenecieron al Pacto de
Varsovia comenzaban a formar parte de la arquitectura institucional occidental. Esto
también se sucede en un momento en el que la OTAN intenta redefinirse como actor de
la seguridad internacional al actuar en escenarios fuera de sus fronteras. De esta forma
pasa de ser una institución de carácter defensivo a una institución de carácter pro-activo
en un escenario internacional que ya no se caracteriza por una política mundial de
bloques. Sí la OTAN redefine su identidad como actor internacional en el ámbito de lo
militar y la seguridad, la Comunidad Europea también empezó una gradual
monopolización de la identidad europea en términos normativos políticos y económicos
(Lo, B. 2009, p: 2). De 1999 en adelante se suceden varias olas de ampliación en la
OTAN hacia Europa del Este que culmina en 2008 con debates en el seno de la OTAN
sobre la posible ampliación hacia Ucrania y Georgia. Esta última posible ampliación
abrió de forma definitiva el debate sobre los límites de la ampliación de la OTAN, en un
momento en el que quedaba claro que el intento de dibujar una nueva Europa sin líneas
divisorias era poco probable. La expansión de estas instituciones hacia las fronteras
rusas pone de manifiesto que “ambas organizaciones [UE y OTAN] han entrado en un
área de rivalidad abierta, donde se encontrarán inevitablemente con la oposición de
Rusia” (Lukyanov, F. 2009, p: 98).
Por otra parte, EE.UU. se retiró unilateralmente del Tratado Anti-Misiles
Balísticos (ABM) en 2002, que junto con las sucesivas ampliaciones de la Alianza
Atlántica aumentaba la sensación de acoso sobre Rusia (Valladares, C. A. 2012, p: 10).
La retirada de EE.UU. de este tratado, que limitaba el despliegue de armas nucleares y
sistemas anti-misiles, a su vez abría la puerta para que comenzase el debate sobre el
desarrollo del escudo anti-misiles en Polonia y República Checa. En esta década,
caracterizada por la securitización de la agenda internacional de EE.UU. y la
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administración Bush, se suceden diversos eventos que aumentan las distancias entre
Rusia y Occidente.
Como se dijo anteriormente, la renovación del tratado FACE era necesaria para
hacer frente a una nueva realidad en Europa, y estas negociaciones se vieron viciadas
por las actuaciones tanto de Rusia como de la OTAN. Este proceso de negociación se
remonta a los “Compromisos de Estambul” de 1999, que también establecía un plazo
temporal para el repliegue de tropas rusas de Moldavia y Georgia. Esto fue
instrumentalizado por la OTAN al condicionar la ratificación del FACE-A al repliegue
de las tropas rusas (Valladares, C. A. 2012, p: 8). Al no haber replegado las tropas
acorde con estos compromisos, la condicionalidad para la ratificación aliada del tratado
significa a efectos prácticos que estos compromisos no entran en vigor de forma
efectiva y en cualquier caso se está aplicando el antiguo FACE. A su vez, Rusia
respondió a la polémica y “durante la Segunda Conferencia de Revisión del Tratado,
celebrada en Viena mayo-junio de 2006, la delegación rusa ya advirtió que el destino
del régimen FACE dependía del comportamiento de los países occidentales”
(Valladares, C. A. 2012, p: 10), en una clara alusión a los planes anti-misiles de la
OTAN. A estas declaraciones hay que añadir que tras la disolución de la URSS y la
secesión de las Republicas Bálticas, estas se autoexcluyeron del tratado FACE lo que
permitía un despliegue de fuerzas no regulado en la frontera rusa. Rusia finalmente
anunció la suspensión del Tratado para diciembre de 2007 que “interrumpiría los
intercambios de información y dejaría de recibir y realizar inspecciones” (Valladares, C.
A. 2012, p: 10-11). Entre los argumentos esgrimidos por Rusia se incluía el retorno de
las Repúblicas Bálticas al tratado y la supresión del régimen de „flancos‟ que limitaba
notablemente los despliegues rusos en su propio territorio. Precisamente el régimen de
flancos limitaba el despliegue de tropas rusas en las zonas del Cáucaso, por lo que el
conflicto con Georgia en el verano de 2008 difícilmente habría sido compatible con el
tratado FACE. El conflicto de Georgia, posterior a la presentación inicial de la
propuesta, puso de relieve que la seguridad en el continente no debía darse por supuesto
y coincidía temporalmente con el resurgir de Rusia como actor internacional pero con
las relaciones Rusia-Occidente prácticamente tocando fondo desde la disolución de la
URSS (Lo, B. 2009, p: 3).
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III. LA PROPUESTA DE MEDVEDED: „DE VANCOUVER A VLADIVOSTOK‟
Como se ha constatado en la sección anterior, las relaciones entre Rusia y
Occidente están a bajos mínimos cuando Medvedev pronunció su discurso en Berlín
donde por primera vez se hace mención a una reforma o reorganización de la
arquitectura “Euro-Atlántica” de seguridad. Los analistas coinciden en que el momento
en el que se pronuncia este discurso no es inocente, pues se sucede posterior a la
Cumbre de la OTAN en Bucarest de mayo 2008. En esta Cumbre se hicieron públicas
las divisiones en la Alianza Atlántica sobre el proceso de ampliación hacia Ucrania y
Georgia. Francia y Alemania mostraron su rechazo a los planes de ampliación
argumentando que “la ampliación de la OTAN había alcanzado sus límites naturales – y
seguros – para el futuro inmediato” (Lo, B. 2009, p: 3).
En una reunión con líderes políticos y civiles alemanes celebrada en Berlín, el 5
de junio de 2008, fue donde Medvedev pronunció la célebre frase “de Vancouver a
Vladivostok” para argumentar la necesidad de la unidad en el área Euro-Atlántica.
Generalmente las reacciones que causaron estas declaraciones fueron de confusión
generalizada, y a decir verdad el discurso fue muy ambiguo. Primero de todo es
necesario aclarar que el espacio geográfico que abarca la propuesta de Medvedev
engloba prácticamente el hemisferio norte. Mientras Vaquer i Fanés califica este espacio
como “Euro-Asiático” ya que engloba las repúblicas de Asia Central (2010), Medvedev
en repetidas ocasiones se refiere a este espacio como “Euro-Atlántico”. La
instrumentalización de este término en las declaraciones del Presidente ruso puede
interpretarse al menos de dos formas. Una de ellas sería la de reafirmar la identidad
europea de Rusia que tanto enfatiza Medvedev. Por otra parte puede ser una alusión al
carácter central que han tenido las relaciones transatlánticas en perfilar la seguridad
europea de la que, desde la perspectiva rusa, Rusia ha sido aislada incluso después de la
Guerra Fría.
El discurso pronunciado por Medvedev en junio de 2008 propone en términos
generales la redacción y firma de un tratado legalmente vinculante sobre seguridad
Europea firmado por las “partes” trabajando en el espacio Euro-Atlántico. Con este fin,
propone tener en consideración celebrar una cumbre europea para comenzar el proceso
de redacción del nuevo tratado, pero dejando de lado la afinidad de las alianzas para
evitar distorsiones ideológicas (Medvedev, D. 2008ª, párras: 28 y 31). Este tipo de
declaraciones fueron las que generaron desconcierto. En primer lugar da a entender que
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en la redacción y firma podían incluirse las organizaciones de seguridad presentes en el
espacio, pero luego las excluye para hacer un llamamiento a la participación de los
estados independientemente de sus alianzas. Por otra parte el contenido que abarcaría
este tratado tampoco es especificado, al margen de mencionar algunas amenazas y
vulnerabilidades como inmigración ilegal, cambio climático o pobreza (Medvedev, D.
2008ª, párra: 34). Pero en lo que se refiere a la perspectiva rusa de cara a la arquitectura
europea de seguridad y las relaciones internacionales, Medvedev es bastante más directo
y crítico. Medvedev defiende que la gobernanza mundial está caracterizada por un
mundo multipolar en lugar del sistema bipolar que imperó durante la Guerra Fría. Ante
este escenario, defiende que incluso las Naciones Unidas deben modernizarse para hacer
frente a los nuevos retos, al mismo tiempo que el principio del “Atlanticismo” que
ideológicamente marca la arquitectura europea de seguridad, ha llegado a su fin
(Medvedev, D. 2008ª, párras: 9, 18 y 21). Medvedev también insiste en considerar
Norteamérica, Europa y Rusia como tres ramas de la “civilización europea” con un
acervo compartido al mismo tiempo que crítica algunas actuaciones de la OTAN y
temas como Kosovo, la expansión de la Alianza Atlántica o el escudo anti-misiles.
Como conclusión preliminar al discurso de Medvedev en el verano de 2008 puede
decirse que es un relato disperso en el que también se hace énfasis en aspectos de
seguridad humana, derechos humanos e interdependencias económicas. Lo que si queda
claro es la percepción rusa del sistema y arquitectura de seguridad, pero no lo que
proponen como contrapartida. Puede interpretarse entonces como una „toma de
contacto‟ para evaluar la recepción que su discurso tendría en los estados y
organizaciones mencionados.
En octubre de 2008, Medvedev pronunció otro discurso en el que fue ligeramente
más explícito respecto a su propuesta de un nuevo tratado sobre la arquitectura europea
de seguridad. Este discurso se produjo en Evian (Francia) durante la Conferencia de
Política Mundial, posterior a la Guerra de Georgia en agosto de ese mismo año. En
líneas generales, este discurso vuelve a reafirmar la perspectiva rusa de la arquitectura
de seguridad y recuerda algunos temores rusos como las ampliaciones de la OTAN y su
escudo anti-misiles, la cuestión de Kosovo o el unilateralismo de EE.UU. Medvedev
instrumentaliza el conflicto de Georgia como prueba de que el sistema internacional de
seguridad basado en la unipolaridad ya no funciona (Medvedev, D. 2008b, párra: 5). La
unipolaridad (y unilateralismo) aparecen frecuentemente en este discurso como una
fuente de inestabilidad, con especial referencia a las ampliaciones de la OTAN hacia las
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fronteras rusas y su escudo anti-misiles que vuelve a dibujar líneas divisorias en Europa
(Medvedev, D. 2008b, párra: 14). Ante la falta de predictibilidad que ocasiona el
unilateralismo que Medvedev denuncia, él es tajante en rechazar la confrontación y
defiende unas relaciones internacionales transparentes y entre iguales tanto en el ámbito
económico como de seguridad. Así pues, Medvedev retoma el conflicto del Cáucaso
como prueba de la necesidad imperante de un nuevo tratado europeo de seguridad que
debe estar ligado al derecho internacional interpretado de forma uniforme y
garantizando una seguridad equitativa para todos los estados (2008b, párras: 39 y 40).
En este contexto Medvedev propone cinco líneas maestras para la redacción del nuevo
tratado europeo de seguridad y que la inclusión de otros elementos al tratado está
abierto a debate. Son las siguientes (Medvedev, D. 2008b, párras: 42-47):
1. El Tratado debe afirmar los principios básicos de seguridad y relaciones
intergubernamentales en el área Euro-Atlántica, en concordancia con el derecho
internacional y la Carta de las Naciones Unidas; el respeto por la soberanía, la
integridad territorial y la independencia política.
2. La inadmisibilidad del uso o amenaza de la fuerza en las relaciones
internacionales, con un énfasis especial en mecanismos para la resolución de
conflictos y la interpretación uniforme de estos principios.
3. Garantizar la seguridad equitativa en base a tres „negativas‟: no asegurar la
seguridad de un estado a expensas de otro, no permitir actos militares que minen
la unidad del espacio común de seguridad y no desarrollar alianzas militares que
amenacen la seguridad de otras partes firmantes del Tratado.
4. Ningún estado u organización podrá tener el derecho exclusivo al mantenimiento
de la paz en Europa.
5. Establecimiento de mecanismos de control básicos para el control de armamento
y construcción militar, y el diseño de nuevos procesos de cooperación en áreas
como la proliferación de armas de destrucción masiva, terrorismo y tráfico de
drogas.
A modo de resumen, este discurso presenta de nuevo los temores rusos con
mención directa a la ampliación de la Alianza Atlántica. Aumentan claramente las
menciones y críticas hacia la OTAN. Además, ofrece algunas líneas de debate que al
menos permite delimitar mejor el debate y a diferencia del discurso pronunciado en
verano de 2008, en esta ocasión sí que invita tanto a estados como a organizaciones a
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tomar parte en el diálogo. No obstante, también cabe destacar que en este discurso hay
una clara apuesta por la denominada hard security cuando en el discurso de junio de
2008 tenían también cierta presencia elementos de seguridad humana y derechos y
libertades fundamentales.
El último paso en la reformulación de la arquitectura europea de seguridad
mediante un nuevo tratado ocurre en diciembre de 2008. En estas fechas Medvedev
formuló un borrador del posible Tratado Europeo de Seguridad (EST en lo sucesivo, por
sus siglas en inglés) que facilitó tanto a estados y organizaciones relevantes en el
espacio Euro-Atlántico. Como era de esperar, este borrador articuló las líneas generales
propuestas por Medvedev en octubre de 2008 pero sin aportar ningún elemento
excesivamente novedoso a lo que es considerado como la piedra angular de la
arquitectura europea de seguridad: el Acta Final de Helsinki. En el preámbulo del EST
se recuerda que las relaciones internacionales están guiadas por los principios de la
Carta de las Naciones Unidas y el Acta Final de Helsinki entre otros; y reafirma al
Consejo de Seguridad de la ONU como la principal institución responsable en el
mantenimiento de la paz y seguridad internacional. La articulación del EST se reducen a
14 artículos que la Presidencia rusa insistió en que estaban abiertos a debate. Hay varios
de estos artículos que merece la pena mencionar. El artículo 1 que establece los
principios de seguridad equitativa e indivisible como los principios básicos que deben
regir las relaciones de cooperación entre las Partes firmantes. El artículo 2 establece que
las Partes que pertenezcan a alianzas o coaliciones militares deben observar y asegurar
que los principios del EST y la Carta de las Naciones Unidas – entre otros – no se vean
perjudicados por las actuaciones de dichas alianzas o coaliciones, reforzando así el
concepto de la seguridad indivisible. El artículo 3 retoma medidas sobre transparencia y
confianza mutua, pero simplemente menciona el derecho de las Partes firmantes a
solicitarse información mutuamente sobre aquellas cuestiones que puedan afectar a su
seguridad sin mencionar en que medida se deben responder a estas solicitudes. El
Tratado FACE, en comparación, hacía vinculante el intercambio de información y
observadores entre las Partes firmantes. La novedad más notable del EST se da en el
artículo 7 que puede considerase una especie de „cláusula de seguridad‟ al establecer
que “todas las Partes firmantes pueden considerar2 el ataque armado contra una Parte
2 Cursiva añadida, al entender que esta formulación no hace vinculante la defensa colectiva como si lo
hace el Tratado de la OTAN.
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firmante como un ataque contra sí misma” lo que permitiría el ejercicio de la auto-
defensa según el Artículo 51 de las Naciones Unidas (EST, 2009, art. 7). El resto de
artículos versan sobre mecanismos político-decisorios y la posibilidad de ratificación
del EST por organizaciones como la UE, OTAN y OSCE entre otras. Comparando
entonces el EST con el contexto jurídico que se expone en la segunda sección, se puede
decir que este Tratado no ofrece novedades respecto a la arquitectura europea de
seguridad. En términos generales es una repetición tanto del Acta Final de Helsinki
como del FACE pero incluso diluyendo estos tratados. Además el EST no reconoce
textualmente la inviolabilidad de las fronteras (menciona la integridad territorial) como
hace el Acta Final de Helsinki, lo que podría generar una importante disputa jurídica. La
única excepción novedosa del EST es la „cláusula de solidaridad‟ que permite organizar
una defensa conjunta en caso de ataque, pero esto tampoco es enteramente vinculante y
dependería de la interpretación de las Partes firmantes. En definitiva, la propuesta de
Medvedev intenta crear un paraguas común bajo el cual las diferentes organizaciones de
seguridad puedan operar, estrechando la cooperación al proponer una interpretación
homogénea del derecho internacional y una implícita delimitación de competencias en
el ámbito de la seguridad y la paz internacional. Esta posible nueva construcción
institucional es la que temen los analistas más conservadores como parte de la „agenda
oculta‟ de Medvedev, ya que interpretan que permitiría a Rusia vetar actuaciones de la
UE y/o la OTAN (Van Herpen, M. H. 2008 y Fedorov, Y. 2009).
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IV. REACCIONES A LA PROPUESTA
Como ya se ha mencionado anteriormente, la reacción generalizada a la propuesta
de Medvedev fue una de dudas generalizadas especialmente tras un primer discurso
lleno de ambigüedad en junio de 2008. Tras el conflicto de Georgia y ante la posibilidad
de dirigir un discurso a una audiencia global, Medvedev afina su discurso en el Foro
Mundial de Evian en octubre de 2008. La Guerra de Georgia sirvió para reforzar la
visión rusa de los peligros que supone el unilateralismo en la política internacional y
sintetizar aún más las críticas a la OTAN. El discurso en Evian al menos ofreció unas
líneas generales para arrancar un debate serio sobre la arquitectura de seguridad, pero
estas líneas tampoco ofrecían ninguna novedad respecto a tratados previos como el Acta
Final de Helsinki o FACE. Sin embargo la recepción comenzó a ser más positiva a la
par que intentaba reducir el tono anti-OTAN de las declaraciones del Presidente ruso. Es
el caso de Sarkozy que también en el Foro Mundial, invitó a Medvedev a trasladar su
propuesta y entablar debates en un foro adecuado como la OSCE. Medvedev no
respondió inmediatamente a esta invitación dado que, aunque Rusia ve la OSCE como
un foro importante para estos debates, tampoco quería centrar el debate alrededor de
esta institución y dejar la puerta abierta a otras opciones (Zagorski, A. 2009, p: 46).
Retomando la iniciativa del EST presentado por Moscú, se inicia el llamado
„Proceso de Corfú‟ bajo la presidencia griega de la OSCE. La declaración del Consejo
de Ministros de la OSCE reafirman la determinación de conseguir una zona ["de
Vancouver a Vladivostok"] libre de líneas divisorias o distintos niveles de seguridad.
Destacan que queda mucho por conseguir para alcanzar este objetivo ya que los
principios ratificados en Helsinki, los compromisos de la OSCE o el Tratado FACE no
están siendo implementados (OSCE, 2009a, párra: 2). Para cumplir estos objetivos el
llamado "Proceso de Corfú" comienza un diálogo político en el marco de la OSCE, y
encargan tanto a las representaciones permanentes como a la presidencia kazaja de 2010
de continuar con el diálogo sobre la arquitectura de seguridad (OSCE, 2009a, párras: 6 y
7). Al formular las líneas de debate del diálogo político queda en evidencia como la
propuesta de Medvedev fue reapropiada y su contenido matizado para restarle a las
posibles pretensiones rusas. El debate incluye problemas económicos y
medioambientales, derechos y libertades fundamentales y la mejora de la eficacia de la
OSCE (OSCE, 2009b, p: 2). La propuesta de Medvedev, sobre todo tras el conflicto de
Georgia, tenía una clara vertiente sobre la seguridad militar y geopolítica que quedaron
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fuera del debate acordado por la OSCE. Tampoco se menciona la posibilidad de generar
estructuras o instituciones nuevas, sino reforzar la interacción institucional existente y
mejorar la eficacia de la OSCE (OSCE, 2009b, p: 2). El último hito relevante se dio en
la Cumbre de Astana donde, bajo el marco de la OSCE, los jefes de estado y de
gobierno se reunieron en la capital kazaja en diciembre de 2010. Se firmó una
declaración de compromisos políticos de unos escasos 13 artículos a los que hubo que
sumar varias declaraciones anejas. Todas estas declaraciones adjuntas al documento
final contenía alguna crítica, ya fuese por la falta de acuerdos conseguidos en los
últimos dos años bajo el 'Proceso de Corfú' o conflictos existentes en el espacio Euro-
Asiático en los que Rusia era protagonista; como Georgia o Moldavia (OSCE, 2010).
Esta última declaración, como las anteriores, volvía a reafirmar principios o
compromisos adquiridos previamente y se quedó en una simple declaración de
intenciones de carácter político sin vinculación legal. Notablemente, hacía mención al
impasse en el que se encontraba - y se encuentra - tanto el tratado FACE como su
versión adaptada (OSCE, 2010, párra: 8). Un año después de esta declaración, los países
de la Alianza Atlántica formalizarían el cese de ciertas cláusulas de este tratado respecto
de Rusia como respuesta a la suspensión rusa en el 2007, por lo que lejos de conseguir
un mayor entendimiento o reforzar la existente arquitectura de seguridad se profundizó
en la división ya existente (Valladares, C. A. 2012, p: 16 y 17). Como consecuencia, las
aspiraciones rusas se vieron gradualmente diluidas de la misma forma que la propuesta
de Medvedev diluía algunos compromisos de la OSCE que decía querer reavivar.
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CONCLUSIONES
A modo de resumen, en este trabajo se ha presentado de forma resumida el
contexto jurídico que es ampliamente considerado como la piedra angular de la
arquitectura europea de seguridad. También se ha observado una breve evolución de las
relaciones Rusia-Occidente, que contextualiza y ayuda a comprender los intentos de
reforma de la seguridad europea impulsados por Medvedev. En los últimos dos
apartados, se ha analizado la propuesta de Medvedev a través de dos discursos clave
junto al borrador de tratado EST y como este llamamiento de Medvedev ha sido
incorporado al debate internacional en el marco de la OSCE.
Respecto a la hipótesis planteada al inicio del trabajo, puede considerarse como
validada pero es importante ir más allá. La hipótesis como está planteada no ofrece
ninguna novedad. Es decir, sin necesidad de un análisis previó habría sido igualmente
fácil afirmar que Rusia en la actualidad pretende alterar el status quo de la seguridad
europea. Por tanto, lo interesante de esta hipótesis es qué se entiende por status quo, en
qué medida y cómo Rusia busca alterar estos compromisos.
Ya en un principio se aclaró que el status quo se entendía como el papel
hegemónico que adquiere la OTAN tras la disolución de la URSS. La Alianza Atlántica
monopoliza en gran medida la agenda europea de seguridad, mediante sus sucesivas
ampliaciones para incorporar países de Europa del Este como por sus operaciones „fuera
de área‟ que se desarrollan en territorios próximos a los miembros de la OTAN (Vaquer
i Fanés, 2010). Por lo tanto Rusia tras la década de los 90, en la que cedió parte de sus
intereses a cambio de una integración en una “Europa sin líneas divisorias”, cambió de
política al ver que los compromisos de la post-guerra no fueron respetados y las
potencias occidentales reformularon su postura al proceder con la expansión de sus
instituciones (Lukyanov, F. 2009). Este cambio de política es donde se materializan los
intentos de Rusia de alterar el status quo de la seguridad internacional, que comienza
con las presidencias de Putin a principios del siglo XXI de la cual Medvedev es
heredero. La perspectiva rusa de cara a la seguridad internacional por tanto había
cambiado en dos sentidos. Por una parte, la expansión de la OTAN llevó a Rusia a
considerar a la Alianza Atlántica de nuevo como un enemigo potencial de la seguridad
rusa y así lo recoge la Doctrina Militar rusa de 2010. Por otra parte la propuesta de
reformulación de la arquitectura europea de seguridad, aunque no es una novedad ni en
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lo conceptual ni en su contenido, muestra un cambio en la política exterior rusa al ser
una iniciativa pro-activa y no reactiva como venía sucediendo desde 1991 (Lukyanov,
F. 2009 y Lo, B. 2009). Por lo tanto, al referirse a la alteración del status quo de la
seguridad europea se entiende como el intento de Rusia de frenar el avance de la OTAN
tanto en su ámbito geopolítico (expansión hacia Ucrania y Georgia) como en la agenda
europea de seguridad (escudo antimisiles, unilateralismo y operaciones „fuera de área‟).
Tras el análisis aquí presentado puede deducirse que la idea de Medvedev sobre
cómo frenar el avance de la OTAN en la arquitectura pan-europea de seguridad se
consolidó tanto en su discurso de Evian en octubre de 2008 como en el borrador del
EST presentado en diciembre del mismo año. Según recogen algunos autores, las
declaraciones de representantes rusos arrojan claridad a la intención de Rusia. “El valor
añadido descansa en el hecho de que [la propuesta] tomaría lo que hasta ahora solo han
sido compromisos políticos en los documentos de la OSCE y darles un carácter
vinculante mediante el derecho internacional y la firma de un tratado” (Zagorski, A.
2009, p: 47). La idea de una interpretación homogénea de „las reglas del juego‟ para
evitar crear zonas con diferentes de niveles de seguridad también estaba presente, en
repetidas ocasiones, en los discursos de Medvedev (2008b). Sin embargo, las esperanzas
rusas de firmar un nuevo tratado vinculante para hacer realidad sus aspiraciones no se
materializó. La propuesta de Medvedev fue reapropiada en el marco de la OSCE para
iniciar una ronda de diálogos políticos sobre seguridad europea, pero sin entrar
explícitamente en las pretensiones rusas. No obstante como muestra Valladares (2012),
lejos de conseguir la reafirmación de compromisos previos como el FACE se procedió
en 2011 por parte de la OTAN al cese de determinadas cláusulas del Tratado respecto
de Rusia y el FACE-A sigue sin ser ratificado. Por lo tanto el resultado general es que,
ni Rusia ni la arquitectura europea de seguridad han salido ganando, exceptuando la
cooperación temática. La posibilidad de firmar un nuevo tratado vinculante está fuera de
la mesa y tampoco se ha podido reafirmar el funcionamiento ni los compromisos de la
OSCE, por lo que la propuesta de Medvedev ha caído en el olvido. El escenario
resultante es el mismo del que aparentemente se quería salir, una política de modus
vivendi en Europa. La OTAN mantiene sus aspiraciones de ampliación hacia el Cáucaso
a un nivel razonable pero no reconocerá un espacio privilegiado de actuación de Rusia
en la zona post-soviética (Zagorski, A. 2009, p: 53, 54), lo que a su vez mantiene unas
relaciones Rusia-Occidente viciadas en una „presunción de culpabilidad‟ y desconfianza
mutuas.
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