De la creación e implementación de

una nueva norma internacional: la

Responsabilidad de Proteger.

Anita Perricone, verano 2014

Introducción

Terminada la Guerra Fría había esperanzas de paz y de un

mundo con menos guerras. Sin embargo, los Noventa terminaron

siendo una década muy turbulenta y extremadamente sangrienta,

que vio la proliferación de conflicto de carácter interno,

sobre todo étnico. Estos se caracterizan por un alto número

de víctimas civiles, grandes flujos de refugiados y personas

desplazadas internamente, elementos que, lejos de simplificar

los problemas de seguridad internacional por ser de carácter

interno, complejizaron sobremanera la agenda de seguridad,

requiriendo con urgencia de la cooperación entre todos los

1

actores involucrados en la arena internacional. A los

conflictos interestatales y la competición entre las grandes

potencias se habrían sustituido ahora problemas nuevos y

cambiantes, cuya naturaleza evoluciona: se trata

principalmente de estados fallidos o débiles, víctimas de

conflictos que a menudo tienen repercusiones regionales, en

primer lugar a través de los incontrolables flujos de

refugiados (Brown, 1996).

Frente a este cambio de condiciones se haría necesario, según

Brown, redefinir qué es un asunto de seguridad. Siendo que la

agenda realista había sido dominada por problemas

interestatales de naturaleza militar, existía la necesidad de

establecer nuevas prioridades, entre las cuales la más

importante según este autor era el conflicto violento. En

fin, además de los problemas interestatales, las

preocupaciones de seguridad tenían que incluir los problemas

domésticos, ligados a amenazas no necesariamente y

exclusivamente militares, sino demográficas, ambientales,

sanitarias o económicas también. Si bien se haya llegado a un

consenso sobre la necesidad de ampliar y diversificar la

agenda de seguridad internacional, adaptándola a las nuevas

condiciones, también se teme que un concepto demasiado

estirado podría ser peligrosamente contraproducente.

Esta última preocupación ha llevado a la configuración de un

enfoque más “estrecho pero profundo”, que se concentra en la

prevención de, e intervención en situaciones que ven la2

perpetración un número limitado de crímenes de extrema

gravedad. La Responsabilidad de Proteger (de aquí en adelante

R2P), que consiste de la reformulación de normas

preexistentes, establece la responsabilidad de la comunidad

internacional de prevenir e intervenir en aquellas

situaciones que vean la perpetración, consumada o inminente,

de crímenes de guerra, lesa humanidad, genocidio o limpieza

étnica. La originalidad de esta nueva condensación normativa

es que se basa en la concepción de la “soberanía como

responsabilidad”. Una vez establecida ésta como punto de

partida, se define que la comunidad internacional asume la

responsabilidad de intervenir para ayudar un estado que falle

en la protección de sus ciudadanos, en primera instancia a

(re)construir la capacidad de proteger a sus ciudadanos, y en

segunda instancia a evitar que la perpetración de la

violencia lleve a nuevas tragedias humanas.

En este trabajo realizaré un análisis crítico de las

distintas etapas que llevaron a la condensación de una nueva

norma sobre la R2P. Trataré de individuar los desarrollos más

determinantes realizados en cada etapa, dando especial

atención a las controversias que cada una de ellas vio nacer,

y a los procesos que permitieron superarlas para llegar a un

consenso. También trataré de hacer un diagnóstico crítico de

la solidez de dicho consenso, a la luz de lo ocurrido en

ocasión de la crisis en Libia y de los debates contemporáneos

sobre la necesidad de intervenir en la crisis siriana. El

3

objetivo del trabajo será discutir los problemas que aquejan

la implementación de esta norma, y comentar sobre las

propuestas y enfoques que están siendo analizadas en el

debate internacional sobre cómo proseguir en dirección de un

mundo libre de atrocidades evitables.

En el capítulo 1 empezaré mi recorrido por explicar cómo

cambiaron las características de los conflictos armados en la

década de los Noventa y como, en consecuencia de ello, se

perfilaron nuevos desafíos para el mundo del trabajo

humanitario en su conjunto. En el capítulo 2 reflexionaré

sobre el desarrollo de los estudios de seguridad, y sobre los

desafíos que plantea a nivel teórico y empírico el concepto

de Seguridad Humana. En los capítulos 3 y 4 profundizaré en

los antecedentes normativos y empíricos de la R2P, mientras

en el capítulo 5 analizaré críticamente la primera etapa del

proceso de elaboración de la nueva norma, constituida por el

Informe de la Comisión sobre la Intervención y la Soberanía

Estatal (ICISS), que tuvo como objetivo la individuación de

un delicado equilibrio entre el principio de soberanía y la

urgencia de intervenir que distintas situaciones reales

planteaban. En el capítulo 6 revisaré los sucesos de la

primera década del siglo XXI, los que transmiten una idea

clara de las controversias que afectan el mantenimiento de un

consenso estable sobre la R2P, y de la brecha entre el

compromiso expresado sobre la norma como tal y la falta de

voluntad política que ha caracterizado el actuar de la

4

comunidad internacional. El capítulo 7 será dedicado a los

desafíos de la implementación planteados por la nueva norma

sobre la R2P, mientras el capítulo 8 recorrerá las

experiencias más recientes que vieron la puesta en práctica

de la norma. Finalmente, en el capítulo 9 debatiré las

propuestas existentes sobre el camino a seguir. Cierra una

breve conclusión, finalizada a hacer un balance de lo

esencial aprendido en la elaboración de las reflexiones

desarrolladas a lo largo del presente trabajo.

1. Nuevas guerras y nuevo humanitarismo

El término “guerra” (war) como definido por Karl von

Klausewitz al comienzo del siglo XIX, es cada vez menos

adecuado para descubrir los conflictos que han empezado a

esparcir la muerte alrededor del globo desde fines de la

Segunda guerra mundial y sobre todo después del fin de la

Guerra fría. Estas “nuevas guerras” han proliferado con el

derrumbe de la Unión Soviética y la creación de nuevos

estados, étnicamente muy heterogéneos, como consecuencia del

proceso de descolonización. Las “nuevas guerras” no tienen

campos de batalla ni frentes ni ejércitos; se trata de

conflictos caracterizados por un uso de la violencia armada

difuso e incontrolable, cuyos protagonistas no son las tropas

estatales, sino grupos de interés y bandas criminales con

identidades poco definidas. También la tradicional distinción

5

entre combatientes y civiles, que constituía el pilar del

derecho de la guerra, ha sido eliminada. En su lugar, ha

emergido el término “guerra civil”, que hoy en día es tan

común que ya ni se nota la contradicción en los términos que

lo componen.

Quisiera aclarar que se entiende por guerra civil o conflicto

interno, revisando rápidamente la literatura sobre las

“nuevas guerras”, que constituyen el contexto en el que

aplica la nueva norma sobre la R2P, y que de alguna forma es

“hija” del nuevo humanitarismo. Se trata de contextos

relativamente nuevos y extremadamente complejos, que a partir

de los años Setenta, y sobre todo en los años Noventa, han

contribuido a cambiar tanto el escenario como los actores y

el guión del trabajo humanitario: los nuevos escenarios de la

violencia armada son los conflictos internos y las

“emergencias humanitarias complejas”, los nuevos actores son

las ONGs y los ejércitos, el nuevo guión son las normas que

regulan lo que se llamaba “intervención humanitaria”, y que

en la última década fue reformulado en términos de R2P.

Como señala Thomas Weiss, el término “nuevas guerras” se

refiere a enfrentamientos armados que toman formas poco

familiares y que combinan características nuevas con las de

las “viejas guerras”, y que han proliferado sobre todo en la

década de los Noventa. Según este autor, habría cuatro

características que distinguen las “nuevas guerras” de las

“viejas”: en primer lugar, estas guerras no ocurren en las6

fronteras de un estado, ya que las fronteras han perdido

progresivamente su significado en la era globalizada;

segundo, no son combatidas por las autoridades estatales sino

por actores no estatales; tercero, no son financiadas por los

estados sino, crecientemente, por redes ilícitas y mafias;

cuarto, en vez de ser los soldados quienes pierden la vida

combatiendo, son los civiles las principales víctimas de

estos conflictos (Weiss, 2007: 63).

Michael Brown identifica cuatro series de factores causantes

de los conflictos internos: factores estructurales,

políticos, socioeconómicos y culturales. Su modelo causal

parte de la individuación de elementos estructurales, tales

como la debilidad de los estados, los “dilemas de seguridad

internos” y la geografía étnica. Por security dilemma Brown

entiende aquel mecanismo que se instaura allá donde colapsan

imperios o estados multiétnicos y donde los grupos étnicos

tienen que proveer, paulatinamente, por su propia seguridad.

El “dilema” surgiría cuando, estando ausente el Estado, un

grupo que se arma en su propia defensa se configura como una

amenaza para otros grupos. Entre los factores de orden

político influirían el tipo de régimen político vigente, el

grado de inclusión política, la naturaleza de las ideologías

nacionales predominantes, la competencia entre intereses de

grupos étnicos distintos y, finalmente, la existencia de

“ventanas de oportunidad” para uno o más grupos étnicos, que

aprovechan las variaciones en el equilibrio interétnico

7

atacando para dar vuelta la situación a su favor (Brown,

1996).

Otros factores que contribuirían al surgimiento de conflictos

internos son las crisis económicas o de crecimiento

económico, la discriminación intrínseca de algunos sistemas

económicos, el retraso en el desarrollo de las instituciones

políticas con respecto a los cambios tecnológicos que vienen

con la modernización. Entre las causas culturales, ligadas a

la percepción de la alteridad de los distintos grupos,

finalmente, estarían los mecanismos de discriminación de las

culturas minoritarias, el rol de las historias y de la

mitología con contenido étnico, entre otros. El modelo causal

de Brown es completado por dos “factores catalizadores”, que

aumentan la probabilidad que las pre-condiciones o factores

causales recién nombrados determinen el estallido de un

conflicto interno: éstos catalizadores serían la presencia de

líderes y clases dirigentes que instigan a la violencia y el

rol de los intereses externos, es decir la presencia de

vecinos interesados en que estalle la violencia en el país

colindante.

Según David Keen, las guerras civiles tendrían una función

económica. El autor argumenta que se trata de guerras en las

que se inflige un tipo de violencia económica, que puede ser

explicada de dos maneras. La violencia económica puede ser

perpetrada de arriba hacia abajo (top-down) si sus raíces se

encuentran en la debilidad del estado interesado, en la8

presencia de regímenes autoritarios o excluyentes, en las

crisis económicas, la fragmentación étnica y la presencia de

intereses económicos que se aprovechan de una prolongada

situación de violencia. La violencia económica sería

perpetrada de abajo hacia arriba (bottom-up), en contra, en

presencia de la profunda exclusión socioeconómica de gran

parte de la población, de la ausencia de una organización que

promueva de manera revolucionaria el bien de la mayoría en

contra del orden establecido y de la impunidad por la

comisión de actos de violencia, debido al caos y a la

ineficiencia de las instituciones competentes. Como señala

Mark Duffield, los conflictos internos se dan sobre todo allí

donde ha ocurrido “un proceso de desestructuración del poder

y de la autoridad de los estados nación”, como efecto

degenerativo de la globalización, que favorecería la

emergencia de “redes transfronterizas de la economía

‘sombra’”.

Algunos estudiosos hablan de “guerras de cuarta generación”,

porque los enfrentamientos armados entre dos estados hoy son

casi inexistentes. Es muy utilizado también el término

“guerras de baja intensidad”, que indica un enfrentamiento

armado con armas y estrategias diferentes a aquellas de la

guerra tradicional, y que a menudo involucran una parte

estatal y una fuerza heterogénea que puede ser constituida

por guerrillas, grupos terroristas o otros actores con

identidades poco definidas. Un aspecto que caracteriza las

9

“nuevas guerras” es la asimetría de las fuerzas de las partes

involucradas, que de paso conduce al desarrollo de dinámicas

perversas que tienen altos costos para la población civil. En

este tipo de guerras, de hecho, la parte más débil trata de

prolongar el conflicto no para ganar, sino para no ser

derrotada, adoptando tácticas como la guerrilla que,

basándose en la colaboración con la población civil, termina

victimizándola sobremanera. Este aspecto contribuye a borrar

definitivamente la distinción entre civiles y combatientes,

lo que a su vez ha contribuido a complicar las tareas del

trabajo humanitario.

Michael Brown define el conflicto armado interno como una

disputa política violenta o potencialmente violenta, causada

por factores domésticos o más bien estructurales, que se

desarrolla al interior de un estado (Brown, 1996). He

comentado más arriba que estos conflictos han aumentado en

número a partir del fin de la Segunda guerra mundial, pero a

primera vista dicho aumento no tendría por qué justificar la

prominencia adquirida por los conflictos armados internos en

la agenda de los estudios de seguridad internacional. ¿Por

qué los conflictos internos son una preocupación de seguridad

internacional, si se desarrollan adentro de un estado? ¿No

debería cada estado, por su cuenta, cuidar de resolver las

disputas que se desatan en su interior? ¿Cuáles son los

mecanismos que hacen del conflicto armado interno una

preocupación no solo para los estados colindantes, sino

10

también para estados y otros actores internacionales que se

encuentran a una gran distancia geográfica del lugar en que

se originó el conflicto?

Según Brown, hay muy buenas razones para estudiar el

conflicto interno en términos de un problema importante de

seguridad internacional. En primer lugar, los conflictos

internos son la especie más común de conflicto armado hoy en

día. Si bien su naturaleza es claramente interna, muchos de

estos conflictos involucran actividades transfronterizas. En

segundo lugar, los conflictos internos son generadores de

tragedias humanas de gran envergadura, dado que la lógica de

la violencia característica de los conflictos internos

perjudica en primer lugar a los civiles (Kalyvas, 2006)

quienes, en el mejor de los casos, están obligados a

desplazarse de sus lugares de residencia, y en el peor de los

casos son víctimas inermes de crímenes de guerra, de lesa

humanidad, de genocidio y de limpieza étnica. En tercer

lugar, los conflictos internos tienen consecuencias para los

estados colindantes, que a menudo se ven obligados a tomar

parte del conflicto o toman parte “interesada” en el, lo que

determina la difusión del conflicto interno, amenazando la

estabilidad de una entera región. Finalmente, los conflictos

internos son importantes porque tocan los intereses de

estados poderosos o de organizaciones internacionales, las

que tienen interés en prevenir, manejar y resolver dichos

conflictos por distintas razones (Brown, 1996).

11

Según Gurr, los conflictos generados por grupos étnicos,

religiosos o separatistas al interior de estados son la causa

principal de guerra, inseguridad y muerte en el mundo. En

línea con Brown, este autor subraya que dichos conflictos son

potenciales generadores de matanzas y genocidios, además de

fenómenos masivos de desplazamiento interno y flujos de

refugiados hacia el extranjero. Un aspecto interesante de la

teoría de Gurr sobre las causas del conflicto interno es, a

mi juicio, que las comunidades de inmigrantes y refugiados

que se constituyen en otros países son tanto una consecuencia

de las dinámicas de privación, represión y guerra que

caracterizan un conflicto interno como una causa de éste. Las

diásporas, de hecho, a menudo contribuyen no solo al

crecimiento económico, sino también a la creación de una

situación de mayor inseguridad tanto en el país de origen

como en el de acogida.

Otro aspecto interesante del tratamiento dado por Gurr al

conflicto interno se relaciona con las dinámicas de difusión

del mismo, las que reafirman la legítima necesidad de tratar

el conflicto interno como un problema de seguridad

internacional. Como explica el autor, el “contagio” se

refiere a procesos a través de los cuales las experiencias

exitosas de un grupo al interior de un estado inspiran y

guían, exportando sus estrategias y tácticas, la acción

colectiva de grupos similares en otros países. La “difusión”,

en contra, se refiere al desborde directo del conflicto de

12

una región a otra, lo que ocurre a través de la movilidad

transfronteriza de activistas, combatientes o guerrilleros y

el involucramiento activo de los gobiernos (Gurr, 2007).

Con respecto a los conceptos de “difusión” y “contagio” del

conflicto interno, Brown subraya la existencia de un problema

importante, relacionado con el uso superficial y altamente

simbólico que los medios de prensa hacen de estos términos.

El autor hace un llamado a no considerar estos procesos de

forma simplista ni mecanicista, ya que no son ni simples ni

mecánicos. El “spillover” de un conflicto no es

unidireccional, como pareciera sugerir el tratamiento

periodístico de dicho proceso. Todo lo contrario: los vecinos

que se involucran en el conflicto no son víctimas inocentes

del contagio de un fenómeno erróneamente asimilado a una

epidemia o a un incendio. El tratamiento mecanicista, que

pareciera indicar la automaticidad de la expansión de un

conflicto, y la imposibilidad para los actores involucrados

de controlarla, sería falsa: en algunos casos, los estados

colindantes son incluso responsables del estallido de un

conflicto interno al estado vecino, y en muchas más ocasiones

contribuyen al menos a agravarlo y/o prolongarlo (Brown,

1996).

Según Brown, los efectos del conflicto interno sobre los

estados vecinos incluyen la llegada de flujos de refugiados,

riñas o ataques militares fronterizos, repercusiones

negativas sobre la economía y problemas de inestabilidad13

política. La intervención de otros estados en un conflicto

interno puede tomar muchas formas distintas, configurándose

como una intervención benigna con fines humanitarios, como

una intervención en defensa del interés nacional o más bien

como una intervención oportunista, finalizada al

conseguimiento de ventajas políticas, económicas o militares.

La intervención de otros actores en un conflicto interno

implica la superación de un umbral muy delicado, pasado el

cual el conflicto se vuelve mucho más difícil de resolver,

porque la participación de nuevos actores agrega recursos a

la actividad bélica y complica el cuadro de los intereses

involucrados (Brown, 1996).

A partir de los aspectos evidenciados por Brown, resulta

clara la importancia que el conflicto interno reviste en la

agenda de seguridad internacional. A mi juicio, son dos las

preocupaciones de seguridad, emergentes del análisis del

autor, que revisten mayor relevancia: la primera concierne

los flujos de refugiados a otros países y los problemas de

seguridad que estos producen; la segunda concierne el rol de

las intervenciones por parte de estados, en forma individual

o coordinada por una organización internacional, y

organizaciones no gubernamentales para prevenir, manejar o

resolver conflictos. En los siguientes párrafos se analizarán

estas dos problemáticas en forma entrelazada, dado que a

menudo se presentan de forma conjunta, sobre todo en los

países en vías de desarrollo.

14

El rol más importante en incrementar los problemas de

seguridad lo juegan, sin dudas, las situaciones de refugio

prolongadas (protracted refugee situations). Como señalan Loescher y

Milner, dichas situaciones se caracterizan por la

imposibilidad para los refugiados de volver a su país de

origen a causa de la continuación del conflicto, que a menudo

se extiende aún después de un alto al fuego, y a las

negligencias del estado receptor en activar los mecanismos

necesarios para analizar la oportunidad de brindar asilo a

los refugiados, ya sea individualmente o en masa. Las

situaciones de refugio prolongadas constituyen una seria

amenaza para la seguridad regional, y no son una mera

consecuencia de un conflicto armado interno, sino que también

contribuyen a causar su continuación y a empeorar sus

consecuencias (Loescher y Milner, 2005).

Un ejemplo chocante de esta dinámica es ofrecido por los

campamentos de refugiados ruandeses en Goma (ex Zaire, ahora

Republica Democrática del Congo). Como relatado por Terry,

quien estaba a cargo de la delegación de Médicos Sin

Fronteras en dicha zona, varios millones de personas huyeron,

dentro de pocos meses, de la violencia genocida que se desató

en ese país en abril de 1994. En Goma, la autora observó la

militarización del campamento, en el que vivían,

entremezclados con personas inocentes y aterradas, los mismos

perpetradores del genocidio y miembros del gobierno en

exilio. En ese contexto, la presencia masiva de ONGs de

15

muchas nacionalidades, y la ayuda humanitaria brindada por

éstas, fue aprovechada por los representantes del ex

gobierno. La desviación de la ayuda humanitaria, junto con la

propaganda manipuladora a la que la población refugiada

estaba expuesta, llevó a la total militarización del

campamento, al punto que muchas ONGs optaron por retirarse.

Desde los campamentos de Goma, los miembros del gobierno

Hutu, el mismo que llamó al exterminio de los Tutsi, lograron

reorganizarse militarmente y estratégicamente para lanzar

ataques al territorio ruandés, gobernado por un nuevo

gobierno Tutsi, en el intento de perjudicarlo frente a la

ciudadanía, disuadir los refugiados de volver a sus lugares

de residencia y de ganar el mayor apoyo popular posible para

el ex gobierno (Terry, 2002).

Tras la evolución de la forma que toman los conflictos

internos, y la comprensión de sus implicancias políticas y

económicas, tanto nacionales como internacionales, el trabajo

humanitario sufrió una profunda crisis. El término “espacio

humanitario”, como indica David Warner, se refería a un área

separada de la política, en la que históricamente se han

respetado los principios de imparcialidad, neutralidad e

independencia, como demuestra claramente la postura mantenida

a lo largo de un siglo y medio por el Comité Internacional de

la Cruz Roja. El debate sobre la relación entre humanitarismo

y política volvió con insistencia a lo largo de todos los

Noventa, ya que la expansión del “espacio humanitario” en esa

16

década determinó un cambio en el equilibrio entre estos dos

elementos. Si, en el fondo, la guerra constituye la

continuación de la política por otros medios, ¿porque el

trabajo humanitario, que interviene para paliar el

sufrimiento humano en contextos bélicos, no debería también

tener implicancias profundamente políticas? (Warner, 1999).

La separación de lo humanitario de lo político se basaba en

la tradición realista del pensamiento político occidental,

profundamente influenciada por la teología de San Agustín y

por una visión negativa y corrupta del mundo. La doctrina del

CICR, la organización humanitaria más antigua e influyente,

está claramente impregnada de realismo, ya que definía su

misión la de actuar en medio de la política, pero de manera

separada de ella. Sin embargo, con el paso de los años, quedó

claro que esta separación era artificial, y que política y

humanitarismo eran dos caras de la misma medalla. También

quedó claro que la adopción del principio de neutralidad como

fulcro de la doctrina del CICR era una decisión política en

sí misma. Además, intervenir en los términos de CICR

significaba entrar en el territorio de un país para ayudar a

las víctimas de la violencia armada solo tras la autorización

de los gobiernos interesados, es decir tras haber solicitado

visas, permisos, facilitaciones fiscales para la importación

de alimentos, medicinales, instalaciones y medios de

transporte.

17

En los Noventa se difundió, entre los trabajadores

humanitarios, la idea de que para hacer un buen trabajo, las

ONGs tuvieran que colaborar con los ejércitos, siendo que

solo éstos tenían los recursos logísticos y financieros

necesarios para defender las instalaciones y el personal

humanitario. Por ello se inventaron las “aéreas seguras” y se

desplegaron tropas que defendieran las caravanas

humanitarias. La convicción que las fuerzas armadas podían

desempeñar un rol legítimo en el trabajo humanitario se

consolidó con el surgimiento de la necesidad de proteger las

operaciones de distribución de la ayuda, para evitar que

fuera desviada, los campos de los refugiados, para evitar su

militarización, y garantizar los cese al fuego, de manera que

las organizaciones humanitarias pudieran llevar a cabo su

trabajo. A través de un cambio de enfoque por parte del

Consejo de Seguridad, se llegó a la militarización de la

ayuda humanitaria, a la mezcla entre objetivos humanitarios

civiles y estratégicos militares. Dicho enfoque ayudó a

superar definitivamente la inercia provocada por el principio

de neutralidad, sobre el cual se basó por mucho tiempo el

trabajo de las principales organizaciones humanitarias.

En fin, a lo largo de la década de los Noventa, la política y

el humanitarismo se acercaron definitivamente; se despidió

para siempre el principio de neutralidad, siendo que se

empezaron a realizar acciones que violaban el principio de no

intervención y de soberanía de los estados. La superposición

18

de política y humanitarismo constituye el alma del

peacekeeping, un tipo de operación militar finalizada a la

interposición de tropas armadas neutrales entre las partes en

conflicto y en hacer cumplir los altos al fuego y acuerdos de

paz. Las llamadas “intervenciones humanitarias”, que prevén

la irrupción militar en el territorio de otro estado sin el

consenso de sus autoridades, siguen teniendo el fin de salvar

a las personas víctima de la violencia armada, pero los

medios para conseguir dicho fin son aquellos típicos de la

política, es decir la fuerza militar. En este contexto, las

organizaciones que llevan a cabo las actividades de ayuda

humanitaria primaria son las ONGs, las que a menudo no

cuentan con una estrategia coordinada ni los recursos

suficientes para llevar a cabo una intervención eficaz. En

presencia de este verdadero “vacío político”, que ve el

inmovilismo de los estados y la externalización o

subcontratación de los servicios humanitarios a las

organizaciones no gubernamentales, todo lo que es

“humanitario” se ha vuelto un instrumento de la política. De

aquí que todo paso que las organizaciones humanitarias den

tendrá repercusiones políticas. Como señala Fiona Terry,

existe la necesidad de trasladar la atención sobre la noción

de responsabilidad de las ONGs, entendida como la capacidad

de entender y predecir las posibles implicaciones perversas

del trabajo humanitario, en condiciones extremadamente

adversas y complejas, como la paradójica militarización de

19

los campos de refugiados vivida en Goma y relatada por Fiona

Terry.

A la luz de la discusión de las principales implicaciones de

seguridad internacional del conflicto interno se reconfirma

la importancia del argumento de Brown y la oportunidad de

tratar el conflicto interno como uno de los principales

problemas de seguridad. Tras discutir los desafíos que rodean

el “nuevo humanitarismo”, que como trataré más en profundidad

en los próximos capítulos en la última década ha sido

reformulado en términos de R2P, también se reconfirma el

hecho que muchos de los imperativos morales subyacentes

siguen siendo los mismos que antes: soberanía versus derechos

humanos sigue siendo el dilema que late irresuelto detrás de

la implementación de estos principios, viejos y nuevos.

Postularé aquí que alcanzar un equilibrio con la doctrina de

los derechos humanos depende de la forma en que entendemos

“seguridad”: si la entendemos de la manera tradicional, no

habrá espacio para los derechos humanos, pero si la

comprendemos como un concepto que necesita ser más profundo e

inclusivo podremos considerar a los individuos como

principales referentes de seguridad, con el objetivo de

proteger, en primera instancia, sus derechos.

2. La evolución de los Estudios de Seguridad, la Seguridad

Humana y la R2P

20

Definir los Estudios de Seguridad (EES) no es una tarea

simple, siendo que no hay acuerdo sobre lo que entra y lo que

no entra en esta subdisciplina de las RRII. Lo que distingue

los EES de las relaciones internacionales (RRII) es el foco

en los debates en torno al concepto de seguridad

internacional. La disciplina no tiene fronteras, solo zonas

fronterizas compartidas con las RRII, la política económica

internacional y la teoría política. Barry Buzan y Lene Hansen

analizan la evolución de los Estudios de Seguridad planteando

cuatro temáticas importantes: la transición del estado al

individuo como principal referente de la seguridad; la

inclusión de amenazas internas además que externas a las

preocupaciones de seguridad; la expansión del concepto de

seguridad más allá del sector militar y del uso de la fuerza;

y finalmente la cuestión de si la seguridad está ligada solo

a amenazas, peligros y urgencias, o también a fenómenos más

estructurales y de largo plazo (Buzan y Hansen, 2009).

El concepto de seguridad nacional, y de estado como referente

y garante de la seguridad, fue cuestionado a partir del fin

de la segunda guerra mundial. Sin embargo, dichas críticas

permanecieron calladas durante todo el periodo de la Guerra

fría, cuando predominó la visión neorrealista de las RRII.

Fue después de 1989 que se hizo evidente una suerte de cambio

de paradigma en los estudios de seguridad, aunque algunos

cuestionan la importancia sustantiva de dicho cambio. Desde

entonces, el concepto de seguridad se habría extendido y

21

profundizado, mientras que la visión neorrealista que había

dominado los estudios estratégicos durante un largo periodo

comenzó a ser desafiada por visiones más amplias, que iban

más allá del estudio de la guerra, de sus causas y efectos, y

de las maneras de evitarla. Elementos de amenaza a la vida de

los individuos, provenientes desde el interior de los mismos

países, empezaron a preocupar los EES. En otras palabras, el

análisis estado-céntrico perdió terreno frente al individuo

como referente de la seguridad y la guerra perdió relevancia

frente a temas que involucraban las denominadas “nuevas

amenazas”. Éstas, como indica Brown, se sumaron a las

amenazas tradicionales y derivan tanto de desafíos militares

como no militares, y son tanto de naturaleza interestatal,

como intraestatal y transnacional (Brown, 2006: 46).

Durante gran parte del siglo XX la seguridad fue vista como

un asunto de competencia estatal. Las principales amenazas

eran aquellas externas, y para proteger la soberanía y la

territorialidad los estados tenían que recurrir a medios

militares (MacFarlane y Khong, 2006:1). Pero a lo largo del

siglo, el significado y contenido de la seguridad han sido

contestados: ¿seguridad para quién? El foco en el estado no

ha desaparecido, pero el concepto de seguridad se ha

expandido tanto horizontalmente, incluyendo ya no solo lo

militar, sino también asuntos de carácter económico,

ambiental, de género, de salud y de cultura, como

22

verticalmente, involucrando actores estatales, regionales y

globales, y también las colectividades y los individuos como

tales. La Seguridad Humana indica esta expansión vertical

hacia abajo, siendo que el individuo se consolidó como el

referente principal de la seguridad.

Las UN han sido importantes en la humanización de la

seguridad, sobre todo en la creación de un consenso y en

poner a disposición una burocracia que contempla una serie de

órganos dedicados a la problemática de la seguridad: la

Comisión Internacional sobre la Intervención y la Soberanía

Estatal (ICISS), la Comisión sobre la Seguridad Humana (CHS)

y el Panel de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Desafíos y

el Cambio (HLP). Pero las UN no han elaborado aún una

definición de Seguridad Humana ni la han mencionado en alguna

resolución. Hay una disputa profunda sobre el contenido de la

seguridad, y se piensa que un concepto demasiado amplio pueda

perjudicar gravemente la provisión efectiva de seguridad

(McFarlane y Khong, 2006).

El origen del término Seguridad Humana es el Informe sobre el

Desarrollo Humano del UNDP, publicado en 1994. Éste se

refiere a la seguridad de la gente común, es decir a la

seguridad del hambre, de las enfermedades y de la represión,

y también a la seguridad de una súbita disrupción de la vida

cotidiana. Esta definición de Seguridad Humana, que es la más

influyente, se compone de siete elementos: la seguridad

económica, alimentaria, de salud, medioambiental, personal,23

comunitaria y política. El hecho que el término no tenga

fronteras constituye, según algunos, también su principal

fortaleza. Esta definición amplia y holística habría de

Seguridad Humana habría sido aplicada al peacebuilding, y la

ambigüedad del término habría servido para formar una amplia

coalición para la seguridad humana, la que en los últimos

tiempos se habría apropiado del término 'seguridad'.

La perspectiva de la Seguridad Humana abarca dos

dimensiones: la dimensión del desarrollo y la dimensión de la

protección. A mediados de los Noventa se propagó la

preocupación que el foco del UNDP sobre la seguridad

entendida como desarrollo económico le quitaba recursos y

esfuerzos al asunto más urgente de la protección de las vidas

de las personas en contextos de guerra. El Informe del UNDP

sobre el desarrollo humano de 1994 contiene aportes

fundamentales, partiendo por el desplazamiento del foco hacia

los seres humanos y las amenazas no tradicionales, pero no

considera que la ausencia de conflictos es en sí un

prerrequisito para el desarrollo. Un enfoque demasiado amplio

le quita espacio a la protección de la violencia, por lo

tanto había que restringir el foco. Aunque en el nivel

normativo se hicieron avances enormes, la acción en contra de

los estados que violaban los derechos de sus ciudadanos no

podrían concretarse debido a la fuerte norma de no

intervención que acompañó la descolonización y el extremo

bipolarismo que congeló las RRII hasta fines de los 80s. La

24

producción de normas para la protección de los individuos en

conflictos internos explotó recién después de la Guerra fría

en seno a las Naciones Unidas.

Según Roland Paris, hoy en día existe un network de Seguridad

Humana que comprende los gobiernos y una infinidad de

organizaciones no gubernamentales (ONGs), pero el término

carecería de una definición precisa. Lejos de ser una

desventaja, esta falta de una definición precisa constituiría

la fortaleza del concepto de Seguridad Humana, haciendo de él

un potente eslogan. Aunque la coalición para la Seguridad

Humana haya logrado cosas importantes como la convención

contra las minas anti-personales y la institución, tras la

firma del Tratado de Roma, de la Corte Penal Internacional,

el termino no es de utilidad sustantiva ni para los

policymakers ni para la comunidad académica en su conjunto.

Según otros sería necesario precisar la definición, acotar el

significado del concepto, siendo que una definición muy

estirada terminaría vaciando de sentido el término, que en el

fondo debería privilegiar el objetivo de prevenir la

ocurrencia de crímenes graves como los de genocidio, de lesa

humanidad, de guerra y en contra de la paz, lo que

corresponde a la esencia de la Responsabilidad de Proteger.

En fin, seguridad humana es un término que se refiere a una

amplia agenda de investigación, que tiene que ver con

amenazas no militares y no necesariamente externas. El

término ha sufrido una transformación tanto en términos de25

alcance como de profundidad: en el primer sentido mencionado,

el concepto pasó a incluir amenazas no militares, además que

militares, y en el segundo se empezó a aplicar también a

grupos e individuos, además que a estados. Es en este

contexto más amplio que se da una transición del estado al

individuo como referente de la seguridad, una transición que

se refleja también en un nivel conceptual más específico, que

ve la reformulación del concepto de “intervención

humanitaria”, con un foco en los estados que intervienen como

garantes y referentes de la seguridad, en términos de la

Responsabilidad de Proteger, con un foco más en los derechos

fundamentales vulnerados de los individuos.

Según MacFarlane y Khong, un enemigo del concepto de

seguridad humana es el parcial rechazo por parte de los

estados en vías de desarrollo, que temen que ésta sea un pase

para la intervención por parte de las grandes potencias. Otro

enemigo de la seguridad humana es intrínseco al concepto, y

es el estiramiento al cual el término ha sido sometido: los

autores argumentan que poner todas las amenazas a la vida

humana bajo el paragua de la seguridad humana hace que el

concepto sea más ambiguo que nunca y pierda su fuerza. Según

los autores, para que sea más fácil de operacionalizar,

habría que concentrarse en las amenazas a la sobrevivencia de

las personas en riesgo, y dejar de lado las preocupaciones de

naturaleza ambiental, social y cultural. Una buena manera

para operacionalizar el concepto de seguridad humana es,

26

según los autores, definirlo en términos de “libertad de

todos los miedos”, y más específicamente de “libertad de la

violencia organizada”, en vez que en términos de “libertad de

la miseria”, lo que subsume un rango de causas mucho más

amplio y multifacético (MacFarlane y Khong, 2006: 245).

Para hacer un balance, las cosas positivas que se han logrado

son el fundamental con la introducción del concepto de

Seguridad Humana fueron un cambio de foco en lo concerniente

al principal referente de la seguridad, que del estado pasa a

ser individuo. Este nuevo enfoque sobre la seguridad se

adapta bien a las consecuencias humanas de las guerras

civiles que, como vimos en el primer capítulo, han

constituido la principal fuente de sufrimiento, muerte y

atrocidades alrededor del mundo a lo largo de las últimas

cuatro décadas. El enfoque de Seguridad Humana ya ha sido

insertado en las agendas de algunos gobiernos, entre los

cuales destacan Canadá y Noruega, que llevaron la vanguardia.

Finalmente, como veremos concentrándonos en la norma sobre la

R2P, la configuración de los problemas de Seguridad Humana en

términos de amenazas a la paz y seguridad internacionales

tiene el mérito de haber favorecido la capacidad de

intervenir del CS por invocación del Capítulo VII de la Carta

de Naciones Unidas.

27

3. Antecedentes normativos de la Responsabilidad de

Proteger

La idea que los estados tengan la tarea fundamental de

proteger a sus ciudadanos es muy antigua: ya al tiempo del

Imperio Romano y de los primeros estados absolutistas, las

pretensiones de poder absoluto eran mitigadas por la

existencia de leyes y obligaciones mínimas que el estado

tenía que respetar. Los individuos, por su parte, tenían que

renunciar a parte de sus derechos y libertades en cambio de

la protección que el estado les otorgaba. Sin embargo, la

norma que regia las relaciones internacionales en ese primer

periodo era fuertemente no intervencionista, y en

consecuencia no había mucho lugar para los derechos humanos.

El estado fue el garante de la seguridad y mantuvo el

monopolio del uso de la fuerza a lo largo de los siglos XVIII

y XIX. Sin embargo, el rol primario del estado en la

protección del individuo se fue erosionando por varias

razones: en primer lugar, se estableció la conscripción

obligatoria para todos los hombres; también aumentó el costo

humano de las guerras, en consecuencia de los avances

logrados en tecnología y comunicación. En estas nuevas

condiciones, los mismos estados fueron los principales

responsables de la matanza de sus ciudadanos. Una segunda

clase de causas que erosionó el fundamental rol protector del

estado se relaciona con el proceso de descolonización, que

creó muchos estados débiles e incapaces de garantizar la28

seguridad de sus ciudadanos. A estas causas se suma, en

tercer lugar, el proceso de globalización, que hizo que los

estados fueran más vulnerables a amenazas transnacionales y,

en cuarto lugar, el carácter de las “nuevas guerras” de la

era post-Guerra fría, en su mayoría civiles y étnicas, y que

como ya vimos se caracterizan por ser muy sangrientas debido

al gran número de armas livianas en circulación en el nuevo

contexto globalizado.

A nivel jurídico, el asunto de la protección de los

individuos ha evolucionado a partir del derecho internacional

de la guerra (International Laws of War). Es así que, después de

las atrocidades cometidas por el Tercer Reich y el régimen

japonés en contra de civiles en el contexto de la Segunda

guerra mundial, una guerra total que contempló el bombardeo

estratégico y que vio ocurrir el Holocausto, se empezó a

cuestionar con fuerza el rol del estado en la protección de

los individuos. El estado había sido el origen de las

amenazas a los individuos, y se afirmó un consenso sobre la

prosecución de los culpables. El Tribunal de Núremberg juzgó

los responsables de la comisión de crímenes de agresión, de

lesa humanidad y de violación del derecho de la guerra. Si

bien la Carta de Núremberg cubría claramente el genocidio,

las Naciones Unidas (NU) proveyeron a consolidar la

prohibición de este crimen a través de la negociación de la

Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de

Genocidio, la que entró en vigor en 1951. La gestación de

29

esta Convención en seno a las NU es un ejemplo del rol que

cumple esta organización internacional en la iniciación,

promoción e implementación de normas (MacFarlane y Khong,

2006: 81-83).

Otro gran aporte al desarrollo de una norma de protección de

los individuos provino del Comité Internacional de la Cruz

Roja (CICR), que fue el principal impulsor del Derecho

Internacional Humanitario (DIH). Después de la Segunda guerra

mundial, en seno a la Conferencia Internacional de la Cruz

Roja, se manifestó un consenso en torno a las Convenios de

Ginebra de 1949. La cuarta de estas convenciones, el Convenio

Relativo a la Protección de Civiles en Tiempos de Guerra, es

particularmente importante en la evolución del concepto de

Seguridad Humana, porque extiende la protección de los

civiles en contextos bélicos a guerras civiles o

intraestatales.

Estos primeros avances fueron complementados sucesivamente

por los Protocolos Adicionales a los Convenios de Ginebra,

sobre los cuales se logró un consenso 1977. El Protocolo I se

aplica a conflictos armados internacionales y extiende la

protección internacional en casos de conflicto armado por la

autodeterminación y/o la liberación del racismo, y avanza en

la dirección de incluir bajo su protección a los miembros de

movimientos insurgentes. El Protocolo II amplió ulteriormente

la cobertura de dicha protección, incluyendo a más categorías

de personas, además del conjunto del personal y de las30

instalaciones humanitarias. Estos Convenios y Protocolos

establecieron una base jurídica para la protección de los

individuos y de quienes los asisten en zonas de conflicto.

Sin embargo, el Artículo 3 del Protocolo II especifica que en

ningún caso se podría invocar su contenido para quebrantar la

soberanía estatal (sic!)(MacFarlane y Khong, 2006: 83-85).

Otro avance en la dirección de la afirmación de un nuevo

enfoque de Seguridad Humana, y hacia la reformulación del

concepto de “intervención humanitaria” en términos de R2P,

fue constituido por el debate sobre el principio de

autodeterminación que acompañó el proceso de descolonización.

Si bien durante la Guerra fría esta dimensión de la agenda

internacional quedó subdesarrollada, tanto la identidad como

los derechos colectivos empezaron a configurarse como un

elemento constituyente de la seguridad humana. Por otro lado,

la importancia del “desarrollo humano”, o de un desarrollo

económico más enfocado al bienestar de las colectividades

humanas, se empezó a discutir después del fin de la Guerra

fría, aunque primó finalmente el enfoque del desarrollo

económico por sobre aquello humano, que supuestamente

produciría suficiente riqueza, de la que se beneficiarían las

sociedades en su conjunto. El debate sobre desarrollo

económico y desarrollo humano habría contribuido a ampliar la

agenda de los estudios de seguridad (MacFarlane y Khong,

2006: 90-101).

31

Si bien durante la Guerra fría predominó la razón de estado,

la creación de normas de derechos humanos avanzó a pasos

agigantados. Después de la Guerra fría las condiciones

internacionales se dieron para que emergiera un enfoque más

humano, y el foco de la atención se desplazó hacia los

individuos, porque la gran mayoría de los conflictos post-

Guerra fría son de carácter interno y se caracterizan por la

severa victimización de la población civil. Como señalan

MacFarlane y Kong, cuando los estados son débiles o fallidos,

como en el caso de Somalia y Bosnia, es natural que el

referente de la seguridad no sea el estado, que

sistemáticamente falla en proteger a sus ciudadanos, sino

éstos últimos.

Los antecedentes directos de la R2P fueron un

redescubrimiento de la “soberanía popular” y de la “soberanía

como responsabilidad” en seno a las UN, y el planteamiento de

la necesidad de transitar del principio de la “no

intervención” hacia aquello de la “no indiferencia”, que tuvo

lugar en seno a la Unión Africana (UA). El ex Secretario

General Kofi Annan jugó un rol determinante en la

redefinición del concepto de soberanía estatal. En un célebre

artículo en The Economist, Annan postula que la soberanía debe

estar al servicio de los ciudadanos y reafirma la primacía de

los derechos del ser humano, encarnada por el concepto de

“soberanía individual” implicado en la esencia misma de la

Carta de las Naciones Unidas. En otras palabras, Annan

32

plantea que, en la pugna entre estado e individuo, este

último debe ser la fuente de la legitimidad y de la

autoridad. En palabras del ex Secretario General, “Los

estados ahora son entendidos como instrumentos al servicio de

su gente, y no viceversa. (…) Si hoy nos ponemos a releer la

Carta de Naciones Unidas, seremos más conscientes que nunca

que su objetivo es proteger los seres humanos, y no proteger

los que abusan de ellos” (Weiss, 2007: 96-97).

Por otra parte, en seno a la Unión Africana también se

hicieron avances notables en el ámbito de la R2P. Mientras

que la Organización para la Unión Africana (OAU) había

privilegiado el principio de no intervención, su sucesora

enfatizó la “no indiferencia”. Tan temprano como el año 2000,

cinco años antes que el World Summit lograra el consenso sobre

la R2P, el Acta Constitutiva de la Unión Africana establecía

el derecho de la Unión a intervenir, tras la autorización de

la Asamblea, en situaciones de extrema gravedad como

genocidios, crímenes de guerra y crímenes contra la

humanidad. El acta indica claramente que es la Unión la que

tiene la facultad de intervenir, y no los estados miembros

por su cuenta. Otro antecedente normativo de la R2P es

contenido en la Convención sobre la Prevención y Sanción del

Delito de Genocidio de 1948, que hace referencia a la

“responsabilidad de actuar”. Siempre en seno a la UA, donde

la presión normativa causada por lo ocurrido en Rwanda era

muy fuerte, se planteó la necesidad de un mecanismo de

33

seguridad que mantuviera la paz al nivel regional, que

estableciera el “derecho a intervenir” en casos de genocidio.

Otro rol determinante, que resultó ser un fuerte catalizador

para los rápidos avances normativos realizados en la década

de los Noventa en el sentido de la protección de los

individuos, fue el de Francis Deng y Roberta Cohen. Estos

expertos tenían el desafío de convencer los gobernantes del

mundo de la necesidad de proteger los desplazados internos

(IDPs) y encontrar una solución viable para aquellas

situaciones en que los soberanos se oponen al envío de ayuda

humanitaria (Bellamy, 2011: 10). Los Principios Guía

elaborados por Deng y Cohen, publicados en 1998, lograron

hacer el puente entre la “soberanía como responsabilidad” y

la protección de los IDPs. Desde 1992, cuando fue nombrado

como el primer Representante del Secretario General para los

desplazados internos, el mandato de Deng fue extendido

anualmente. Su trabajo fue extremadamente rico, reportó cada

año y publicó varios libros sobre los desplazados internos en

coautoría con Roberta Deng, Masses in Flight y The Forsaken People.

En 1998, a la guía del Programa sobre el Desplazamiento

Interno (PID), publicó los Principios Guía sobre el

Desplazamiento Interno. Estos Principios son un cuerpo de

derecho internacional blando que constituye el punto de

partida para todo tipo de esfuerzo, público y privado para

abordar el problema multifacético de los desplazados internos

(IDPs), guiando las acciones tanto de los gobiernos como de34

las organizaciones no gubernamentales, locales e

internacionales, en países con tienen que lidiar con el

desplazamiento interno. Los principios guía unen en un solo

documento todas las normas existentes aplicables a la

categoría de “migrante forzado”. Su uso a nivel domestico no

mejora automáticamente las condiciones de vida de los IDPs,

pero al menos establece una base legal con referencia a la

cual se hace posible la reivindicación de los derechos de los

desplazados y hacer responsables los estados que los violen

(Weiss, 2007: 93).

La protección de los IDPs que se realizaría a través del

respeto del principio de “soberanía como responsabilidad”

corría en contra de la tendencia de los soberanos a pensar

que lo que hicieran en la esfera domestica era de su

exclusiva competencia. Sin embargo, el principio se afirmó

rápidamente, permitiendo socavar la inviolabilidad de la

soberanía estatal como formulada en la Paz de Westphalia.

Aunque la soberanía siga siendo uno de los supuestos

principales de las relaciones internacionales, la

globalización y la doctrina de los derechos humanos la han

hecho devenir menos absoluta. Además, el fruto más importante

del trabajo de Deng y Cohen, el concepto de “soberanía como

responsabilidad”, cambió el discurso estableciendo un nuevo

marco normativo, y sembró la idea de que había que aplicar la

doctrina internacional de derechos humanos también en el

territorio de los estados, para proteger también a aquellos

35

desplazados forzados que no cruzaban las fronteras (Weiss,

2007: 95).

Como era natural de esperar, el trabajo de Deng y Cohen

suscitó reacciones adversas por parte de China y Rusia,

además de gran parte de los países en vías de desarrollo. La

desaprobación, ligada a la preocupación que este trabajo

pudiera ser aprovechado por las grandes potencias para

interferir unilateralmente en asuntos soberanos de países más

débiles, resonó por años en tanto en la Asamblea General como

en el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (Weiss,

2007: 97). Por otro lado, los sostenedores de las ideas de

soberanía como responsabilidad y de soberanía popular, como

reformulada por Annan, creían que la soberanía fuera

contingente y no absoluta. De ahora en adelante, éstas ideas

implicaban que los Estados tuvieran una doble constituency: por

el lado doméstico sus ciudadanos, y hacia afuera el resto de

la comunidad internacional. Por lo tanto, cuando los estados

no lograran proteger a sus ciudadanos, tendrían que pedir o

aceptar la asistencia internacional, quedando suspendida su

soberanía absoluta (Weiss, 98).

4. Antecedentes empíricos de la R2P

Las primeras referencias a la intervención humanitaria

remontan al siglo XIX y se refieren a dos casos particulares:

la intervención de Inglaterra, Francia y Rusia en Grecia en

36

1840 para parar las masacres allí perpetradas por los turcos,

y la intervención francesa en Siria en 1860 para proteger a

los Cristianos Maronitas de la persecución. La intervención

era invocada en contra de los abusos cometidos por un estado

soberano en contra de ciudadanos nacionales o no nacionales

que se encontraran en su territorio. Toda intervención fue

rodeada, desde los primeros episodios, por muchas

controversias, siendo que siempre surgió la sospecha de que

no fuera motivada por razones genuinamente humanitarias, sino

económicas, políticas o estratégicas. Hacia fines del siglo

XIX algunos juristas afirmaron la existencia de una doctrina

de la intervención humanitaria en el derecho consuetudinario,

mientras otros la negaron siendo que el comportamiento de los

estados era incoherente al respecto (Weiss, 2007: 32-34).

La orientación estatista que consagró el principio de

soberanía estatal como el fulcro insustituible de las

relaciones internacionales se mantuvo a lo largo de toda la

Guerra fría, periodo en que las contradicciones que habitan

la Carta de Naciones Unidas no se manifestaron ni causaron

debate. Los ruidos provocados por el roce entre los

principios de soberanía estatal (Articulo 2.1) y prohibición

del uso de la fuerza (Artículo 2.4), por un lado, y la

referencia al deber de los estados de respetar los derechos

humanos de sus ciudadanos (Artículos 1.3, 55 y 56), por el

otro, permanecieron confundidos detrás del choque entre las

dos grandes potencias, que contribuía a perpetuar la

37

inviolabilidad de los primeros. Por otro lado, el peso

creciente de los estados en vías de desarrollo en seno a la

Asamblea General de Naciones Unidas ayudó a mantener vigente

una norma general que prohibía tanto la intervención en

asuntos soberanos de otros estados, como el uso de la fuerza

como tal en las relaciones internacionales.

Las únicas excepciones fueron constituidas por algunos casos

de países en proceso de descolonización o con graves

problemas de racismo, como las colonias portuguesas en

África, y los acontecimientos en Rhodesia del Sur y Sudáfrica

(MacFarlane y Khong, 2006: 86-87). Los casos mencionados,

ocurridos en las décadas del Sesenta y Setenta, fueron

relevantes porque suscitaron una toma de posición por parte

de Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, que con dos

resoluciones incitó Portugal a dejar de reprimir los

habitantes de los territorios ocupados, garantizándoles el

derecho a la autodeterminación. El CS también intervino

cuando la minoría blanca en Rhodesia del Sur declaró

unilateralmente su independencia de Gran Bretaña, instaurando

un régimen que violó masivamente los derechos de la mayoría

negra.

Sin embargo, el caso más emblemático en este proceso que vio

la afirmación de la Seguridad Humana por sobre el principio

de soberanía estatal fue aquello sudafricano, tratándose de

un estado independiente y no de una colonia. El régimen de

apartheid y la violación de los derechos civiles y políticos de38

la mayoría negra en ese país fueron consideradas por el CS

como una “amenaza para la paz y la seguridad

internacionales”. La invasión de Sudáfrica a estados

limítrofes, finalmente, fue la gota que rebalsó el vaso

llevando el CS a invocar el Capítulo VII de la Carta para

imponer un embargo de armas en contra el país (MacFarlane y

Khong, 2006: 88-89).

En dos casos excepcionales, en la República Democrática del

Congo (RDC) en 1961 y en Chipre en 1964, en plena Guerra

fría, el CS emitió resoluciones en favor del envío de

misiones de peacekeeping. Si bien estas misiones hayan aportado

proveyendo las personas de protección y mayores niveles de

seguridad, este tipo de acciones está muy lejano de una

aceptación, por las partes involucradas, de la existencia de

una R2P. El peacekeeping, como argumentan MacFarlane y Khong,

era orientado de manera estatista y reflejaba el hecho que la

tensión entre la soberanía y la necesidad de proteger los

individuos todavía no salía al flote, siendo que la visión

del mundo estaba profundamente permeada por el realismo

político y que este paradigma, dominante hasta la caída del

muro de Berlín, no admitía ningún intento serio de quebrantar

la soberanía estatal (MacFarlane y Khong, 2006: 90-91).

La práctica de la intervención militar externa en crisis

humanitarias, sin embargo, ocurrió no obstante la Guerra

fría. India intervino en Pakistán del este en 1971, Vietnam

en Camboya en 1978-79 y Tanzania en Uganda en 1979. Sin39

embargo, estas intervenciones no fueron motivadas por razones

de Seguridad Humana sino más bien de defensa propia. El caso

de Camboya es emblemático, ya que era mundialmente sabido que

el régimen en aquel país había matado un millón de personas,

y el flujo de refugiados hacia Tailandia ascendía a 150.000.

La intervención de Vietnam en Camboya contempló el

derrocamiento del régimen Pol Pot y la instauración de un

gobierno provisional. Motivada por razones de autodefensa,

esta intervención militar, condenada por todo el Occidente y

apoyada por la Unión Soviética, y sin tener fines

humanitarios directos terminó por mejorar sustancialmente la

seguridad de los camboyanos (MacFarlane y Khong, 2006: 92-

93).

Como explica Weiss, lo que diferencia la intervención

humanitaria del peacekeeping es la ausencia del consenso de las

autoridades del estado en el que se interviene, con el fin de

prevenir el sufrimiento y la muerte a gran escala de sus

habitantes. En otras palabras, la ausencia del consenso

estatal y la acción humanitaria genuinamente justificada

constituyen criterios generales que diferencian la

intervención humanitaria del peacekeeping tradicional. Éste se

basa en los principios de consentimiento, neutralidad y no

uso de la fuerza excepto por motivos de autodefensa. Estas

acciones son diseñadas típicamente para monitorear el

cumplimiento de tratados de paz o treguas, o patrullar zonas

de amortiguamiento entre partes contrapuestas.

40

Al otro extremo del continuum de las acciones militares

internacionales están los ataques lanzados derechamente en

contra del enemigo por razones humanitarias. La campaña aérea

organizada por la OTAN en Kossovo en 1999 entra en esta

categoría. Sin embargo, lo más común para fines humanitarios

es algo que cae entremedio de los extremos del peacekeeping y

del combate bélico: dos formas intermedias de intervención

humanitaria son conocidas como peace enforcement y coercive

protection. El primer tipo de acción prevé la implementación de

altos al fuego, la desmovilización de combatientes, la

destrucción de armas y reformar los servicios de seguridad.

El segundo tipo de acción prevé la creación de corredores

humanitarios, la protección de las convoyes humanitarios, la

creación de zonas seguras entre otros (Weiss, 2007:8-9).

En fin, durante la Guerra fría pocas fueron las intromisiones

en asuntos internos, limitándose éstas a casos de

descolonización, disfuncionalidad en el sistema de mandatos y

apartheid. Dos fallos de la Corte Internacional de Justicia

de La Haya son emblemáticos en este sentido: el caso del

Canal de Corfú entre el Reino Unido y Albania en 1949, y más

tarde el caso de Estados Unidos contra Nicaragua en 1986. En

ambos casos la Corte elaboró sobre la legitimidad de las

supuestas intervenciones humanitarias de las grandes

potencias, estableciendo que el principio de no intervención

implica el derecho de cada estado de resolver sus asuntos

internos sin interferencias, y recordando que el derecho

41

internacional requiere el respeto de la integridad

territorial (Weiss, 2007: 35). En particular, en éste último

caso la Corte hizo hincapié en los atributos que una

intervención humanitaria tendrían que presentar, partiendo

por tener el objetivo de prevenir y aliviar el sufrimiento

humano y estar asociadas con, y legitimadas por, la Carta de

Naciones Unidas. Además, las intervenciones tendrían que

realizarse solo en situaciones extremas, es decir cuando una

crisis humanitaria constituye una amenaza para la paz y la

seguridad internacionales (Weiss, 2007: 36).

Las operaciones de peacekeeping no consideraban seriamente los

derechos de los individuos. Pero las cosas cambiaron a

principios de los 90s, cuando en 1991 los kurdos iraquíes

cruzanron la frontera turca por razones humanitarias. Sin

embargo, el CS abordó el tema desde la perspectiva de la

seguridad de las fronteras y no de los derechos de los

desplazados, tampoco preocupándose de resolver el problema de

raíz. Había divisiones internas al CS y no se invocó el

Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas. La resolución

688 fue importante porque puso en la mesa la cuestión de los

desplazados internos (IDPs). Este asunto se profundizó con la

explosión de la hambruna en Somalia.

La Unión Soviética y China estuvieron, tendencialmente,

siempre contrarias a la violación del principio de no

intervención y soberanía, lo que influyó en que las Naciones

Unidas toman el compromiso de la protección de las personas42

en forma parcial e intervinieran selectivamente a lo largo de

los Noventa. Esta selectividad fue atribuida a los intereses

nacionales involucrados en los casos en que sí se intervino;

además que eso, hay que considerar el costo político

implicado por las eventuales pérdidas humanas en que un país

pueda incurrir en lugares lejanos, donde sus propios

intereses no se ven directamente afectados. Después del

colapso de la Unión Soviética el grado de colaboración entre

los cinco miembros permanentes del CS incrementó

considerablemente, registrando una disminución evidente de

las ocasiones en las que se recurrió al derecho a veto, una

duplicación del número de resoluciones y un aumento

exponencial de las operaciones de peacekeeping (Weiss, 2007:

38-39). Otro actor involucrado en el proceso que llevó a la

adopción del enfoque de seguridad más centrado en las

personas fue el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los

Refugiados (ACNUR), que desilusionado del peacekeeping y de su

mandato reducido a proteger las instalaciones humanitarias,

no las personas en general, propuso un enfoque basado en las

personas desplazadas.

Canadá fue otro actor involucrado en este proceso, que junto

con Noruega fundó la Red para la Seguridad Humana. A fines de

los 90s Canadá entró a formar parte del CS como miembro no

permanente y empezó a promover el enfoque de la Seguridad

Humana, planteándola como un requisito para la paz y

seguridad mundial. El resultado del lobby canadiense fue que

43

este asunto fue colocado en el ámbito del Capítulo VII de la

Carta, con el efecto de legitimar más fácilmente la

suspensión del principio de soberanía. Canadá, además, creó

la Red para la Seguridad Humana y fomentó el establecimiento

de la Comisión internacional sobre la Intervención y la

Soberanía estatal (ICISS) en 2000, con la finalidad de

resolver el dilema de la intervención humanitaria, es decir

desglosar las condiciones bajo las cuales la intervención

humanitaria es legítima o no.

En fin, en el periodo post-Guerra fría se sucedieron dos

cambios importantes: en primer lugar se expandió el rango de

las situaciones susceptibles de constituir “amenazas a la paz

y a la seguridad internacional”, y en segundo lugar que da al

descubierto la limitación de la capacidad de las Naciones

Unidas de actuar, y su consecuente dependencia de coaliciones

de estados con la voluntad política de intervenir con el uso

de la fuerza a protección de personas en otros estados.

También se definen los flujos de refugiados hacia países

colindantes con un estado en guerra, así como las violaciones

del derecho internacional humanitario al interior de los

países, como una amenaza a la paz y seguridad internacionales

(Weiss, 2007: 48).

Con el tiempo se abandonó el prerrequisito de las

implicaciones transnacionales de los desarrollos domésticos

para legitimar la intervención armada, siendo que empezó a

44

emerger una suerte de doctrina de la intervención “pro-

democrática”, la que por ejemplo se utilizó en Haití en la

Operation Restore Democracy, y en la autorización postiza de

ECOWAS (Economic Commission of West African States, integrada por 15

estados de África Occidental) en Sierra Leona, cuya situación

no entraba ni bajo el Capítulo VIII ni constituía una amenaza

para la paz y la seguridad internacionales. Hay opiniones

contrapuestas acerca de estas intervenciones “humanitarias” y

las respectivas resoluciones del Consejo de Seguridad; en

particular, se cuestionan las operaciones en Iraq en los

Noventa y en la guerra de Kossovo en 1999, ya que según

algunos críticos socavarían el sistema de seguridad colectiva

establecido por la Carta de Naciones Unidas, facilitando

acciones que anticipan, o derechamente se saltan, la

autorización del CS (Weiss, 2007: 50).

Otra tendencia que se observa es aquella a la subcontratación

de la protección de los individuos a coaliciones de estados.

Aunque el Articulo 43 de la Carta de Naciones Unidas prevé la

institución de un mecanismo que constituya el brazo armado

del CS, éste sigue siendo “letra muerta”, habiéndose actuado

de forma ad hoc con la autorización, por parte del CS, a que

los estados usen “todos los medios necesarios” para

intervenir; otro canal para externalizar la responsabilidad

de intervenir es a través del Capítulo VIII, involucrando a

las organizaciones regionales. La delegación de la autoridad

a través de la subcontratación del mandato de protección a

45

coaliciones de países o organizaciones regionales sin duda ha

servido como solución a la ausencia del mecanismo previsto

por el Articulo 43 de la Carta, pero ha sido criticada

porque, en el fondo, legitima los objetivos de política

exterior de los estados más poderosos (Weiss, 2007: 51).

Por un lado tenemos intervenciones autorizadas por el CS pero

no tan necesarias, por el otro tenemos tragedias humanas de

dimensiones catastróficas y absoluta inmovilidad por parte de

la comunidad internacional. Son parte de estas tragedias

humanas olvidadas los casos de la República Democrática de

Congo, de Uganda y de Darfur. En el caso del a RDC las

Naciones Unidas enviaron una misión de alrededor de 16.000

hombres, un número ampliamente insuficiente, que además

carecía de los recursos necesarios para hacer frente a una

situación que ha sido definida como el conflicto más cruento

del planeta desde la Segunda guerra mundial. El caso de

Uganda es el de un “genocidio secreto”, siendo que la prensa

internacional celebró el presidente Museveni, ignorando que

fue responsable de la represión y el desplazamiento forzado

de millones de personas. La tragedia de Sudan, en contra, fue

mucho más cubierta por los medios; sin embargo, la cobertura

mediática no fue acompañada por la voluntad política de

intervenir para parar las masacres, siendo que la comunidad

internacional se dejó inhibir por las amenazas del gobierno

sudanés, que se negaba a liberar la entrada a comunidad

internacional ( Weiss, 2007: 52-57).

46

4. El Informe de 2001 de la Comisión Internacional sobre la

Intervención y la Soberanía Estatal (ICISS).

R2P: ICISS fue creada en 2000 por iniciativa del gobierno

canadiense con la misión de desenredar el dilema de cuando y

como es apropiado tomar acciones coercitivas en contra de

estados cuyos ciudadanos estén en riesgo vital. El punto

central es que cada estado soberano tiene la responsabilidad

de proteger sus ciudadanos, y esta obligación sería inherente

a la noción de soberanía (Francis Deng). La idea es que

cuando un estado no puede o no quiere cumplir con esta

responsabilidad, la soberanía pierde su inviolabilidad y la

comunidad internacional asume la R2P, que según la ICISS se

compone de 3 elementos: prevenir, proteger y reconstruir. La

prevención sería la fase más importante, y la intervención

armada para proteger a la población civil debería ocurrir

solo después de agotar las medidas que no implican el uso de

la fuerza, aunque esto implique el riesgo que, mientras

tanto, los que deberían beneficiarse de la protección armada

que tarda en llegar perezcan.

El informe de la Comisión también menciona que una

intervención armada debería ser excepcional, realizándose

solo una vez superado un muy vago “umbral de causa justa”,

constituido por una pérdida de vidas humanas o limpieza

étnica a gran escala, las que pueden ser probadas o

47

presumidas, lo que agrega otra buena dosis de ambigüedad a

las disposiciones de la ICISS. El informe también hace

explícita una serie de principios para la intervención

humanitaria armada, que debería tener buenas intenciones,

constituir la última instancia, utilizar medios

proporcionales al fin y tener posibilidades razonables de

resultar. De preferencia la Comisión recomendaba que fuera el

CS quien tomara la decisión sobre las intervenciones

humanitarias armadas (MacFarlane y Khong, 2006:180).

Frente a la incapacidad del CS de intervenir, a causa de la

oposición de Rusia y China, para prevenir la operación de

limpieza étnica que Serbia inició en Kossovo en 1998, con el

recuerdo de como la tragedia de Ruanda ocurría frente a una

completa inmovilidad de la comunidad internacional, y tras la

propuesta del Ministro de Relaciones Exteriores canadiense

Lloyd Axworthy, el ex Secretario General de Naciones Unidas

Kofi Annan convocó una comisión internacional que abordara el

tema de la intervención humanitaria. El Secretario pidió que

los términos del debate se conformaran con el respeto de tres

condiciones: la aplicación justa y consistente del principio

de intervención; un concepto más amplio de interés nacional;

el condicionamiento de la intervención a la autorización del

Consejo de Seguridad. El informe del ICISS, publicado en

2001, plantea que la responsabilidad de proteger se compone

de tres pilares: la responsabilidad de prevenir, la

48

responsabilidad de reaccionar y la responsabilidad de

reconstruir.

El pilar más importante de este documento inicialmente era la

responsabilidad de prevenir, de abordar tanto las causas

profundas como aquellas directas de conflictos internos y

otras crisis provocadas por el hombre y que amenazan la

población. Sin embargo, la comisión no formuló propuestas

concretas acerca de cómo se podía abordad la tarea de la

prevención (Bellamy, 2011: 17). En cuanto a la

responsabilidad de reaccionar para responder a situaciones de

necesidad con los medios adecuados, que pueden incluir

medidas coercitivas como sanciones, prosecuciones

internacionales y, en casos extremos, la intervención armada

(Weiss, 101), la comisión define dos criterios principales.

El primero es la superación de un umbral de “causa justa”,

que consistiría en la pérdida de vidas humanas a gran escala,

tanto probada como presumida, causada tanto por acciones como

por omisiones de un estado. El último pilar de la R2P como

formulada por la ICISS, la responsabilidad de reconstruir, se

refería a la oportunidad que la comunidad internacional

interviniera con un plan estratégico para la reconstrucción

enfocado en los ámbitos de la seguridad, de la justicia y

reconciliación, y del desarrollo (Bellamy, 2011: 18). La

articulación de la R2P en tres etapas transmite la idea de

una necesidad de un enfoque holístico, para ayudar a

enfrentar un problema desde las raíces, y asistir el país

49

quebrantado por un conflicto o una catástrofe humana a

recobrar la estabilidad para el largo plazo (Weiss, 101).

Por lo que concierne el asunto de la autoridad en tema de

R2P, la Comisión no logra llegar a un acuerdo sobre la

legitimidad de las intervenciones no autorizadas por el CS.

Por ello propone un enfoque en etapas, donde el primero que

tiene la responsabilidad de intervenir es el estado

involucrado, de acuerdo con el principio de “soberanía como

responsabilidad”; al no intervenir éste, sería legitimo que

las organizaciones externas que colaboren con las

autoridades, como ONGs, sedes locales de organizaciones

internacionales etc., procuren intervenir para ayudar a que

se solucionen los problemas que sean susceptibles de

evolucionar en una tragedia. Finalmente, al no funcionar

dicha colaboración, la responsabilidad de proteger le

correspondería a la comunidad internacional; en estos casos,

la soberanía del estado interesado es suspendida, por

incapacidad o por falta de voluntad política de proteger, y

transferida a la comunidad internacional.

El Informe de la ICISS fue uno de los documentos más

debatidos en seno a la comunidad académica, incluso más que

el World Summit del 2005. Algunos creían que sacrificaba la

esencia de la R2P para lograr un consenso, mientras otros

opinaban que iba demasiado lejos en términos de la imposición

de una doctrina intervencionista que seguramente sería

aprovechada por las grandes potencias, en detrimento de los50

países en vías de desarrollo o de independencia reciente.

Thomas Weiss, por ejemplo, opinaba que el discurso sobre la

prevención era “puro humo”, siendo que era imposible de

implementar, que el umbral de la justa causa era demasiado

alto y que además la Comisión no proponía nada nuevo para

abordar esta tarea. El británico Chandler, en contra, opinaba

que el informe imponía los valores occidentales sobre el

resto del mundo. El valor que tuvo este informe, no obstante

las criticas, fue despertar y redirigir el debate sobre la

necesidad de hacer frente a aquellas tragedias que, a pesar

del repudio internacional, siguen ocurriendo (Bellamy, 2011:

20).

Dos de los hitos importantes que la Comisión marcó fueron el

establecimiento de un consenso sobre el uso de la fuerza para

ayudar a las personas en situaciones de peligro, y sobre el

hecho que la responsabilidad de intervenir para parar

episodios de genocidio o limpieza étnica recaía sobre el

Consejo de Seguridad. Además, la Comisión consagró un cambio

en el lenguaje internacional, que vio el abandono del término

“intervención humanitaria” en favor de la expresión

“responsabilidad de proteger”. Esta transición se debe a

distintos factores: en primer lugar, muchos insiders del

trabajo humanitario empezaron a rechazar el adjetivo

“humanitario”, debido a la politización y militarización del

sector en la década de los Noventa. El término, además, venía

cargado de una connotación positiva, que podía ser usada para

51

enmascarar la imposición de los intereses de los fuertes por

sobre los débiles, y que no necesariamente se asociaba a

acciones que en todos los casos mejoraban la situación, todo

lo contrario. Una ulterior ventaja de adoptar la expresión

R2P fue que desplazó el foco desde los derechos de los que

intervenían (el “derecho a la intervención humanitaria”)

hacia aquellos de las personas que sufren graves abusos de

derechos humanos y que necesitan de protección (Weiss, 103).

Dos puntos clave hechos por la Comisión en el Informe fueron

la prioridad del aspecto de la prevención y la oportunidad de

extinguir las medidas blandas antes de pasar a aquellas más

duras. Ambos puntos fueron fuertemente cuestionados, en

particular porque tratar de prevenir las tragedias abordando

los problemas estructurales de cada país es sencillamente

utópico, mientras que la extinción de las medidas blandas,

como las sanciones económicas, puede llevar a la exasperación

y terminar siendo más dañina que positiva o, en el peor de

los casos, hacer que las medidas fuertes lleguen demasiado

tarde para evitar la catástrofe. A veces, como en el caso

bosnio, la intervención armada tendría que darse mucho antes

para haber evitar otras Srebrenica (Weiss, 2007: 104).

En cuanto a los criterios que legitiman el uso del lente de

la R2P, la Comisión fija explícitamente algunos criterios. El

criterio mínimo para el ‘cuando’ intervenir seria la ‘justa

causa’, es decir una pérdida de vidas humanas que cause un

shock en la consciencia tan fuerte como para motivar una52

intervención humanitaria, o una limpieza étnica ejercida a

través de homicidios, expulsión forzada, actos de terror o

violación. Criterios sobre el ‘como’ intervenir serían las

buenas intenciones, el agotamiento de las medidas no

coercitivas, la proporcionalidad de los medios y la

factibilidad de las acciones. Si bien la Comisión estableció

que el CS era el mejor órgano para tomar este tipo de

decisiones, y que los miembros permanentes debían

comprometerse a no ejercer su derecho a veto en asuntos que

no afectaran directamente sus intereses nacionales, el asunto

de la autoridad queda ambiguamente definido. La única

indicación ulterior dada por la Comisión se refiere a la

posibilidad de que, en caso de no alcanzar el consenso en

seno al CS para la autorización previa, los estados pueden

analizar la oportunidad de intervenir en una sesión de

emergencia en seno a la Asamblea Geberal, llamada Uniting for

peace (Weiss, 2007: 108) o, alternativamente, a través de

organizaciones internacionales de alcance regional como

previsto bajo el Capítulo VIII de la Carta de Naciones

Unidas.

El desafío final abordado por el Informe son los principios

operacionales. Como bien señala la ICISS, los desafíos

planteados por una intervención armada con fines humanitarios

son distintos tanto de aquellos que caracterizan los ataques

armados, que tiene el objetivo de destruir un enemigo y no de

proteger a las personas, como de aquellos que plantean las

53

operaciones de peacekeeping, tradicionalmente finalizadas a

supervisar el respeto de altos al fuego y acuerdos de paz y

ancladas en los principios de consentimiento, neutralidad y

no-uso de la fuerza. El supuesto inicial de toda operación

militar es que las Naciones Unidas nunca declaran guerra, y

cuando hay que usar una fuerza militar significativa delegan

la autoridad a coaliciones de estados que tengan la voluntad

política de llevar a cabo las operaciones del caso. El

contexto en que se desarrollan las intervenciones

humanitarias daría lugar a un nuevo tipo de operaciones

militares.

El Informe discute dos nuevos tipos de “operaciones

preventivas”: la primera prevé el envío de tropas, con el

consentimiento de las autoridades interesadas, a la zona en

la que está emergiendo un conflicto; los desafíos

operacionales de este tipo de intervención serían

esencialmente los mismos que se presentan en los casos de

peacekeeping tradicional. La segunda categoría de operaciones

preventivas prevé el envío de tropas al territorio en

conflicto con un propósito preventivo, sin la intención de

realizar acciones militares de ningún tipo, sino simplemente

de hacer sentir la presencia internacional y hacer cumplir

las sanciones o embargos que hayan sido impuestos sobre un

estado. Teniendo en cuenta que los esfuerzos preventivos

pueden fracasar, las tropas deberían estar preparadas para

intervenir activamente. Las intervenciones militares deberían

54

ser concebidas como parte de un esfuerzo más amplio, que

incluye una etapa preventiva y otra post-intervención (ICISS,

2001: 58).

La realización de intervenciones por parte de coaliciones

multinacionales es conveniente solo si la coalición tiene

cierta cohesión, tanto en términos de objetivos políticos

como militares. La intervención de la OTAN en Kossovo

demuestra que la eficacia de las operaciones militares puede

ser gravemente mermada por la falta de un denominador común

entre los miembros de la coalición (ICISS, 2001: 59). Por lo

mismo, el Informe enfatiza la importancia de un mandato claro

e inequívoco, cuyo objetivo es permitir que los altos mandos

logren identificar correctamente su misión y las tareas a

realizar, estando preparados para reajustar incrementalmente

el mandato inicial en el curso de la operación. Cada

intervención tiene que contar con los recursos suficientes

para llegar a buen fin; para mejorar las sustentabilidad en

el tiempo de las operaciones conducidas por países en vías de

desarrollo la Comisión recomienda que los países

desarrollados brinden su apoyo (ICISS, 2001: 60).

La implementación de las operaciones militares tiene que

responder a criterios de comunicación inequívoca y cadenas de

comando claras. Un tema que suele crear mucha tensión en el

contexto de las intervenciones humanitarias es la

colaboración entre elementos militares y civiles. Una de las

mayores dificultades es entender el timing del despliegue de55

las tropas y de los operativos humanitarios: la Comisión

recomienda que, en situaciones de extrema inseguridad, se

suspendan las operaciones humanitarias e intervengan las

tropas a restablecer la tranquilidad (ICISS, 2001: 61). En lo

que concierne las reglas a seguir en las operaciones, el

Informe no es claro en absoluto, limitándose a señalar que el

uso de la fuerza es necesario, que éste tiene que respetar el

principio de proporcionalidad y las normas del derecho

internacional humanitario; en lo concerniente la prosecución

de las tropas que cometan violaciones del DIH, la ICISS

reconoce que no hay un procedimiento estándar, sino que cada

estado tiene que ver como enfrenta esta eventualidad (ICISS,

2001:62).

Por lo que concierne las tareas post-intervención, la

Comisión señala que el objetivo es crear una situación de

seguridad estable y autosustentable. Por lo mismo, las partes

intervinientes tienen que estar preparadas para permanecer en

el lugar en la fase sucesiva a las operaciones militares, en

particular para evitar que el crimen organizado, los ataques

vengativos, el tráfico de armas y los saqueos se apoderen de

la situación aprovechando del caos y la desorientación

general. En particular, la ICISS subraya la importancia de

cinco objetivos, entre los que figuran la protección de las

minorías, la reforma de las policías locales, el desarme y la

desmovilización, la desactivación de las minas antipersonales

que puedan estar diseminadas en el territorio de un estado, y

56

finalmente la prosecución de los criminales de guerra (ICISS,

2001: 65-66).

6. De consensos y discordias: el debate sobre la R2P a lo

largo de la primera década del siglo XXI.

Después del Informe de la ICISS emitido en 2001, hubo

distintos desarrollos importantes en el ámbito de la

Seguridad Humana y de la R2P. En primer lugar, la Comisión

sobre la Seguridad Humana publicó en 2003 un informe,

finalizado a promover el entendimiento del concepto de

Seguridad Humana por parte de un público más amplio. Este

informe planteaba la noción de seguridad de manera más

comprensiva, incluyendo en el concepto la protección de los

derechos humanos y la noción de desarrollo humano, además de

la protección física (McFarlane y Khong, 226).

Sin embargo, no existía una definición unívoca de Seguridad

Humana. Para el ASEAN, por ejemplo, el concepto de Seguridad

Humana tomaba otro significado, y en seno a dicha

organización se preferían los términos “seguridad

comprensiva” y “cooperativa”, conceptos que incorporarían

tanto elementos militares, como económicos, culturales y

sociales. El referente, además, para los asiáticos no era

directamente el individuo, sino la resiliencia, legitimidad y

seguridad de los estados, que en definitiva eran los

responsables de la protección de los individuos. En general,

57

los estados que alcanzaron la independencia más tarde fueron

más reluctantes frente a la idea de renunciar a su soberanía,

mientras que Occidente, donde se concentran los sostenedores

de la Seguridad Humana argumentan que ésta no necesariamente

implica la erosión de la soberanía, sino que esta última

incluye la responsabilidad estatal de proteger (McFarlane y

Khong, 2007: 231).

En seno a las Naciones Unidas también se reconoció que la

protección de los individuos era un tema mucho más amplio,

que debía comprender asuntos que iban más allá del mero

peacekeeping, tales como aquellos concernientes el acceso

humanitario, la dimensión de la justicia y la seguridad, el

desarme y las consecuencias humanitarias de las sanciones

económicas. La noción de “soberanía como responsabilidad” fue

reconfirmada por el Panel sobre Amenazas, Desafíos y Cambio

en 2004, que señaló que cuando los estados firmaron la Carta

de Naciones Unidas, también aceptaron la responsabilidad de

proteger a sus ciudadanos, que es implícita en la noción de

soberanía, y que implica que el tema ya no sea el “derecho de

intervenir” de los estados, sino su Responsabilidad de

Proteger a personas que sufren a causa de tragedias

evitables.

En ocasión de los 60 años de las Naciones Unidas, en

septiembre de 2005 se celebró un encuentro en Nueva York al

que asistieron más de 150 autoridades nacionales. Se quería

que este World Summit fuera una ocasión para revisitar los58

principios guía de la organización a la luz de los cambios de

condiciones ocurridos, pero una de las únicas novedades

concretas fue la institución del Consejo de Derechos Humanos

(HRC) en sustitución de la descreditada Comisión sobre los

Derechos Humanos (CHR). Otro avance se realizó en lo

concerniente la R2P, con la emisión de un Documento Final que

respaldó con fuerza la intención de tomar con seriedad la

responsabilidad de proteger que recae sobre la comunidad

internacional cuando un estado falla en brindar protección a

sus ciudadanos o, derechamente, es el responsable de los

crímenes perpetrados en contra de éstos. El documento también

reitera la necesidad de que fuera el Consejo de Seguridad el

órgano únicamente responsable de autorizar las intervenciones

humanitarias, condenando las iniciativas unilaterales (Weiss,

2007: 117).

El respaldo de la Responsabilidad de Proteger por parte el

World Summit del 2005 reforzó la legitimidad de la

intervención humanitaria como una opción de política pública.

El resultado de estos esfuerzos normativos ha sido que a los

cuatro elementos constituyentes del Estado (población,

territorio, gobierno y capacidad de entrar en relaciones con

los demás estados), como listados en la Convención de

Montevideo de 1933, se le agregó un quinto, el respeto de los

derechos humanos fundamentales (Weiss, 2007: 89). Para los

optimistas, este informe enfrentó de manera exitosa el dilema

“intervención versus soberanía”, e incluso para los críticos

59

más convencidos de la R2P, como Mohammed Ayoob, el hecho de

condicionar la soberanía al respeto de los derechos humanos

es una maniobra normativa dotada de una fuerza moral

considerable (Weiss, 2007: 89).

Si bien el World Summit de 2005 reafirmó la presencia de un

amplio consenso sobre el tema de la R2P, dicho consenso se

perfiló alrededor de algo muy distinto a lo que fue la idea

inicial del ICISS en 2001. El texto del párrafo 138 del

acuerdo publicado en esa instancia reitera la responsabilidad

de cada estado de prevenir el crimen de limpieza étnica, los

crímenes de guerra, de genocidio y contra la humanidad, así

como de evitar su incitación. El Informe también reitera la

voluntad de los estados de intervenir, con los medios

apropiados y necesarios, cuando surja la necesidad de ejercer

su R2P. Además, se refiere al rol de apoyo que la comunidad

internacional debe desempeñar en ayudar los estados en

dificultad en el cumplimiento de su responsabilidad y

menciona la oportunidad de constituir un sistema de “alerta

temprana”. El párrafo 139, por su parte, menciona la primacía

del uso de medidas diplomáticas, humanitarias y pacíficas

bajo los Capítulos VI y VIII de la Carta de Naciones Unidas

para ayudar a proteger las poblaciones víctimas de limpieza

étnica, crímenes de genocidio, contra la humanidad y de

guerra. También menciona la posibilidad de tomar acciones

bajo el Capítulo VII de la Carta de UN tras autorización del

Consejo de Seguridad, en casos en que los estados se nieguen

60

o sean incapaces de proteger a su gente, con el objetivo de

salvar cuantas más vidas posibles y ayudar dicho estado a

reconstruir la capacidad de proteger adecuadamente a sus

ciudadanos (2005 World Summit Outcome, 30).

No obstante el consenso logrado en 2005, los años siguientes

ocurrió una verdadera revuelta en contra de la R2P. En 2006,

el Consejo de Derechos Humanos instituyó una Misión de Alto

Nivel para Darfur, con el fin de investigar desde la

naturaleza del problema que afectaba el país y establecer las

verdaderas responsabilidades del gobierno. Sin embargo, Sudan

denegó el ingreso de esta misión a su territorio, generando

la renuncia de algunos de sus integrantes. La misión

finalmente publicó un informe, en el que acusaba el estado

sudanés de haber faltado a su R2P e, incluso, de haber

orquestado las violencias en contra de la población. El

informe fue rechazado por los países asiáticos, árabes e

islámicos, quienes argumentaban que, no habiendo podido

acceder al territorio sudanés, la misión no gozaba de la

legitimidad requerida, ni tenía el mandato para acusar a un

estado e incitar la intromisión en sus asuntos internos

(Bellamy, 2011: 30).

En particular, el miedo que se repitieran situaciones

parecidas a la invasión de Iraq por EEUU en 2003 había

causado reticencias con respecto a la adopción del principio,

incluso en años anteriores. La composición de los miembros no

permanentes del Consejo de Seguridad (Eslovakia, Qatar, Perú,61

Ghana y Congo, entre otros) impidió la puesta en práctica de

la norma de la R2P para intervenir en Darfur en 2007: toda

referencia a la R2P fue borrada del texto de la resolución

1706, y miembros que habían expresado claramente su apoyo a

la norma en 2005 se arrepintieron, votando en contra de una

intervención humanitaria en ese país destruido por la guerra

civil. Otra resolución sobre Somalia evitó, el año siguiente,

referirse al acuerdo logrado en 2005, demostrando la

repulsión que el lenguaje de la R2P provocó por un tiempo

entre los estados miembros de Naciones Unidas.

Según Bellamy, otra clase de críticas estuvo ligada al

escepticismo de algunos estados, que veían en la R2P una

norma que no venía acompañada por nuevas propuestas que

fueran tangibles. Otro problema más que quedaba por resolver

era el de identificar cuáles órganos de Naciones Unidas

tenían la autoridad para usar el lenguaje de la R2P para

encausar los estados por acciones u omisiones que causaran

daño a sus propios ciudadanos. ¿Es solo el Consejo de

Seguridad que tiene la legitimidad de hacerlo, o también el

Consejo de Derechos Humanos, por ejemplo? Más allá de la

discordia y las críticas, sin embargo, existía un grupo de

países que apoyaba la norma incondicionalmente, entre ellos

los países europeos, Canadá, Japón, Australia, los países de

África sub-sahariana y algunos estados de América del Sur.

A cinco años del World Summit, Ban Ki-Moon incitó la comunidad

internacional desde las Naciones Unidas a traducir la norma62

en hechos. En el entretanto, la R2P se había convertido en

lenguaje común en el ámbito diplomático y de las emergencias

humanitarias. El nuevo Secretario General designó el

estadounidense Edward Luck como Asesor Especial para la R2P.

El nombramiento de esta figura fue importante porque dio

inicio a un proceso de consulta sobre la R2P, durante el cual

los países podían expresar sus posturas y preocupaciones

ligadas a este controversial asunto. Luck, además, tuvo el

mérito de darse cuenta que había una gran diferencia entre,

por un lado, lo que la gran mayoría de los estados entendían

por R2P, que se limitaba a lo acordado en 2005, y por el otro

los enfoques de la doctrina de la “intervención humanitaria”

y de la ICISS (Bellamy, 2011: 33). El Secretario General

postuló que el mejor enfoque a seguir sería uno “estrecho

pero profundo”, que estuviera limitado a lo acordado en 2005,

justamente para no poner en riesgo el consenso logrado en la

instancia de debate sobre el tema que se desarrolló aquel

año.

7. Los desafíos de la implementación de la R2P

Uno de los avances logrados por el Secretario General fue la

rearticulación conceptual de la R2P en términos de tres

pilares, equivalentes y no secuenciales: la R2P del estado

soberano interesado; la R2P de la comunidad internacional de

asistir el estado soberano; la R2P de tomar acciones eficaces

y tempestivas si los primeros dos pilares no surtían algún

efecto. Este desarrollo conceptual fue elaborado en el63

contexto del Informe del Secretario General de 2009, titulado

Implementing the Responsibility to Protect. Dicho informe contenía una

estrategia para la implementación de la R2P, en la convicción

de que lo más conveniente no fuera seguir negociando el

significado y alcance del concepto, sino elaborar una serie

de pasos para implementarlo de manera coherente.

El Informe del Secretario General sobre la implementación de

la Responsabilidad de Proteger, publicado en enero de 2009

parte explicitando el significado y alcance de la R2P,

destacando que el principio sobre el cual se expresó el

consenso en seno al World Summit de 2005 se encontraba

firmemente enmarcado en el derecho internacional. En primer

lugar, los cuatro crímenes a los cuales se refiere la R2P ya

eran objeto de distintos tratados internacionales de derechos

humanos. Los estados ya habrían tenido una Responsabilidad de

Proteger bajo el derecho consuetudinario, y los mecanismos a

través de los cuales era prevista la implementación de dicha

responsabilidad también habrían estado establecidos. Esto

pone en relieve el hecho que la R2P sea simplemente una

reformulación de principios y normas preexistentes, que no

agrega nada nuevo al cuerpo normativo existente en los años

Noventa. Quedaría por evaluar el potencial del nuevo

lenguaje para mejorar el desempeño de la comunidad

internacional en cuanto a la efectiva capacidad de prevenir e

intervenir en situaciones de crisis que puedan devenir el

64

escenario de uno de los crímenes en presencia de los cuales

es prevista la aplicación de la norma de la R2P.

El Secretario recuerda que la R2P refuerza la soberanía, en

vez que atacarla: el hecho que el estado tenga la

responsabilidad primaria de brindar protección a sus

ciudadanos, y que en caso de estar en problemas sea la

comunidad internacional que a su vez tiene que brindarle

ayuda al estado para que recobre la capacidad de cumplir con

sus responsabilidades de protección. El Secretario también

reitera la referencia a un enfoque “estrecho pero profundo”:

si bien la responsabilidad de proteger se refiera solo a los

cuatro crímenes más graves (crímenes de guerra, contra la

humanidad, genocidio y limpieza étnica), la respuesta de la

comunidad internacional debería utilizar todas las

herramientas tanto de prevención como de protección que estén

disponibles, y se refiere a necesidad que las Naciones Unidas

puedan contar con la ayuda de todos los miembros para

establecer un sistema de “alerta temprana”.

La “alerta temprana” sería una condición necesaria pero no

suficiente para desempeñar eficazmente las tareas de

prevención y protección. Un sistema con ese objetivo debería:

i) garantizar la llegada rápida de información confiable y

relevante relativa a la incitación, premeditación y

perpetración de los cuatro crímenes a Naciones Unidas; ii) la

capacidad de la Secretaría de evaluar correctamente y

comprender la información recibida; iii) el acceso rápido a65

la Secretaría de Naciones Unidas. El procedimiento de alerta

temprana, advierte el Secretario, debería ser cuanto más

profesional y cuidadoso posible, evitar tanto negligencias

como falsas alarmas, así como el doble estándar (Implementing

the Responsibility to Protect, 8).

En lo que concierne los tres pilares de la R2P, el Secretario

elabora un poco más en profundidad acerca de como implementar

cada uno de ellos. Sobre el primer pilar, señala que el

estado es quien tiene la R2P, como parte del concepto de

soberanía, y que los demás estados pueden cumplir un rol

asistencial subsidiario. Para cumplir con su responsabilidad

fundamental, los estados deberían abandonar las políticas

basadas en la identidad, y garantizar el derecho a la

diversidad a través de políticas inclusivas que garanticen la

no discriminación y el gozo de los derechos humanos. Como

medida práctica en favor de la promoción de los derechos

humanos, e indirectamente de los objetivos de la R2P, el

Secretario propone un reforzamiento del Examen Periódico

Universal (EPU). Como lo define Amnistía Internacional en su

página web, éste último es “un mecanismo del Consejo de

Derechos Humanos mediante el cual éste vigila regularmente el

cumplimiento de cada uno de los 192 Estados miembros de la

ONU de sus obligaciones y compromisos en materia de derechos

humanos”, “un proceso de revisión interestatal destinado a

mejorar la situación de los derechos humanos sobre el

terreno”. 

66

Siempre en lo concerniente el primer pilar, el Secretario

señala que un buen punto de partida sería que todos los

estados subscribiesen los tratados de derechos humanos, de

derecho internacional y de derechos de los refugiados

existentes, y desde luego aceptaran la jurisdicción de la

Corte Penal Internacional (CPI) adhiriendo al Estatuto de

Roma de 1998. Según el informe, dicho Estatuto en la práctica

ya contenía el cuerpo normativo de la R2P, dado que

reafirmaba la necesidad de condenar los cuatro crímenes más

graves y juzgar los culpables. De acuerdo a Ban Ki-moon,

además, tanto la CPI como los tribunales ad hoc instituidos

con la asistencia de las Naciones Unidas para Ruanda y ex

Yugoslavia constituirían mecanismos fundamentales en la

implementación de la R2P. Sin embargo, de acuerdo con el

principio de complementariedad del Estatuto de Roma, en

primera línea en la lucha contra la impunidad debería estar

un mayor esfuerzo de colaboración de las autoridades

judiciales de cada estado con la CPI, sobre todo en lo que

concierne la localización y captura de los individuos

acusados de cometer o incitar crímenes relacionados con la

R2P (Implementing the Responsibility to Protect, 12).

El llamado del Secretario es a integrar los principios de laR2P a cada cultura, de manera que la norma sea realmenteefectiva y sustentable. Para realizar esto, señala lautilidad de mecanismos como el African Peer Review Mechanismestablecido bajo la égida del New Partnership for Africa’s Developmento el desarrollo de criterios, como aquellos establecidos para

67

ingresar a la Unión Europea, también llamados Criterios deCopenhague. Estos últimos incluyen, entre los criteriospolíticos, la existencia de instituciones estables quegaranticen la democracia, el Estado de derecho, el respeto delos derechos humanos y el respeto y protección de lasminorías. Otra herramienta útil en la implementación de laR2P, sobre todo para evitar la repetición de tragediashumanas en aquellos países donde han ocurrido recientemente,es el establecimiento de mecanismos de reconciliación como laEthnic Relations Commission en Guyana y el National Peace Council enGhana. Programas educativos como aquellos promovidos por elComité de la Cruz Roja sobre el derecho internacionalhumanitario son de gran relevancia en este contexto, así comolos esfuerzos realizados por distintas agencias de NacionesUnidas en el intento de capacitar y apoyar tanto lasautoridades políticas como militares y policías.

En cuanto al segundo pilar, la responsabilidad de ayudarotros estados a cumplir con su R2P derivada directamente delconcepto de soberanía, el Secretario hace referencia al rolque pueden cumplir tanto los estados miembros, comoorganizaciones regionales y subregionales, la sociedad civily los privados en asistir la construcción de capacidadesestatales. Numerosas iniciativas para ayudar los estados acrear la capacidad estatal de prevenir los crímenes y lasviolaciones vinculados a la R2P han sido promovidas, porejemplo, tras la colaboración entre la Unión Africana y lasNaciones Unidas, en seno al 10-years capacity building programme.Otras propuestas han sido elaboradas, tanto por los gobiernoscomo por la sociedad civil, acerca de la creación de fuerzaspermanentes o semipermanentes para intervenir en situacionesde emergencia humanitaria. Sin embargo, el informe postulaque el envío de tropas por parte de otros estados es la formamás segura de apoyar a un estado que enfrenta situacionessusceptibles de dar lugar a uno de los crímenes que sevinculan a la R2P.

68

En particular, el Secretario postula que cada estrategia,doctrina o práctica tiene que estar basada en el conocimientoprofundo de cada contexto. Los programas asistencialesdiseñados para prevenir tragedias humanas deberían estarfinalizados a crear cinco capacidades consideradasfundamentales: i) capacidad de elaborar planes de desarrollosensibles a los potenciales conflictos, que contribuyan aevitarlos; ii) capacidad de mediación a nivel local; iii)capacidad de crear mecanismos de dialogo participativos einclusivos; iv) capacidad de resolver las disputaslocalmente; v) capacidad de reproducir la capacidad. Encuanto a la construcción de la primera capacidad, se señalala oportunidad de que los estados inviertan para reforzar susector de la seguridad. El Secretario también se refiere a laoportunidad de que los países miembros que tengan lacapacidad de comprometer recursos para la cooperación aldesarrollo lo hagan de una forma que favorezca laconstrucción de la capacidad de proteger. Además, señala quehabría que involucrar de forma más consistente en asuntos deR2P la Comisión de Naciones Unidas para la Consolidación dela Paz (o Peacebuilding Commission).

En cuanto al tercer pilar, el más decisivo, el Secretarioinsiste en la importancia de adecuar cada intervención a lasnecesidades del caso; además, lista el rango de posibilidadesde intervención previstas por la Carta de Naciones Unidas enel capítulo VI (que menciona las medidas no coercitivas), enel capítulo VII (que contiene las medidas coercitivas quenecesitan del visto bueno del Consejo de Seguridad) y en elcapítulo VIII (que establece el rol de los acuerdos locales).El énfasis está puesto, desde luego, en la oportunidad deabandonar todo enfoque gradual o secuencial, y en lanecesidad de intervenir a tiempo y de manera decisiva, con elfin de salvar cuantas más vidas posibles. Cuando tenganconocimiento de que está ocurriendo alguno de los crímenesvinculados con la R2P, la comunidad internacional tiene que

69

recordarle al estado que está faltando a su R2P, que tieneque respetar el compromiso tomado en 2005 durante el WorldSummit y que existe la posibilidad de recurrir a la CortePenal Internacional para la prosecución de las autoridadesresponsables.

Entre las sanciones a considerar, el Secretario destaca laposibilidad de sancionar los líderes responsables de maneradirigida, y la oportunidad de considerar embargos de armaspara que sea más difícil que una situación tensa sedesenvuelva descontroladamente y de lugar a la comisión deuno de los crímenes relacionados con la R2P. En cuanto a loslímites del proceso de toma de decisiones en seno al Consejode Seguridad de las Naciones Unidas, el Secretario invita losmiembros permanentes a no usar su derecho a veto cuando setrate de decisiones relativas a la implementación de la R2P.En situaciones en que el Consejo de Seguridad esté paralizadoa causa de la falta de consenso, o que no sean consideradasderechamente como amenazas para la paz y la seguridadinternacional, la Asamblea General está autorizada a buscaruna solución y emitir resoluciones que, sin embargo, no sonvinculantes para los estados miembros.

El Secretario lamenta la ausencia de un mecanismo y deprincipios guías establecidos para entrar en acción enemergencias humanitarias. También llama a realizar unacolaboración más estrecha entre las Naciones Unidas al nivelglobal y las organizaciones regionales, sobre todo a finesdel buen funcionamiento del sistema de “alerta temprana”.Ésta última es objeto de otro informe, publicado por elSecretario general más tarde el mismo año. Aunque no se tratede consideraciones definitivas, el aporte del Secretario fue,a mi parecer, sugerente de muchas ideas, no siempre tansimples ni baratas de implementar, pero tampoco imposibles,si es que a menudo no faltara la voluntad política dehacerlo.

70

Según Bellamy, el informe tuvo el gran mérito de vincular laagenda de la R2P con otras agendas, como aquellas de losderechos humanos, del desarrollo económico y de laconstrucción de capacidad estatal. Sin embargo, el grupo delos críticos ha sido numeroso; en particular, Jennifer Welshdestaca que el foco en la construcción de capacidad estatal,que predomina en el primer y segundo pilar, si bien valiosoen sí, le quita espacio y prioridad a temas más decisivoscomo la búsqueda de una manera eficaz de intervenir, laelección de los recursos a utilizar etc. Esta autora tambiénopina que dicho enfoque puede haber sido una manera de crearun consenso más amplio y convencer a los países reluctantes acomprometerse con la R2P. Otra preocupación concerniente elfoco en la prevención es que muchas veces los estadosreceptores se resisten a la interferencia de actores externosen fases de por sí complicadas.

Otra crítica importante al informe vino de Thakur, quienargumenta que el informe deja muchas preguntas fundamentalessin responder, por ejemplo ¿cuál es el umbral o cuando estiempo de que la comunidad internacional intervengadirectamente y deje de mirar como un estado trata desolucionar sus dificultades sin éxito? ¿a quién lecorresponde tomar una decisión al respecto y sobre qué basetiene que tomar dicha decisión? ¿las operaciones queimplementen la R2P necesitan basarse en sus propiosprincipios guía? ¿Cómo establecer un sistema de alertatemprana eficaz, que informe a tiempo sobre el desarrollo decrisis en que se necesita es oportuno ejercer la R2P? ¿cómoindividuar donde sí amerita operacionalizar dicha norma ydonde no? En fin, el informe deja muchos aspectosimportantes, y muy concretos, sin aclarar y contribuye encierta medida a mantener la brecha entre la teoría y larealidad.

71

8. ¿Dónde estamos? Qué aprendimos de las experiencias más

recientes

La norma de la R2P se ha vuelto parte del lenguaje

diplomático, y sobre ello no cabe ninguna duda. Sin embargo,

el modus operandi de la comunidad internacional en la

implementación de la norma, después del consenso logrado en

2005 sobre la R2P en situaciones de violencia masiva, ha sido

muy errático. En este capítulo discutiré el argumento de Alex

Bellamy (2011) y recorreré las situaciones que a lo largo de

los últimos 7-8 años han preocupado la comunidad

internacional, tratando de entender porque en algunos casos

se abordaron situaciones a través del lente de la R2P,

mientras que en otros, muy parecidos, ésta no fue ni siquiera

mencionada. Por otro lado, especularé sobre el por qué casos

de mayor gravedad no tuvieron la misma respuesta por parte de

la comunidad internacional que casos menos graves, que sí

recibieron gran atención. En otras palabras, ¿qué distingue

aquellas ocasiones en que la comunidad internacional

considera un caso bajo el lente de la R2P de otras en que no

lo hace? Además, continuaré analizando el comportamiento de

la comunidad internacional a partir de 2011, momento en que

el CS se despierta de su letargo, tratando de entender qué

distingue los casos en que esta instancia tomó una

determinación de aquellas en las que no tomó ninguna.

El argumento de Bellamy (2011) es que las inconsistencias en

la implementación de la R2P respectan dos ejes: la gravedad72

(scale), por un lado, y la cobertura (scope), por el otro. En

cuanto al primer eje, el autor señala la poca relación entre

el número de muertes civiles y la aplicación de la norma de

la R2P, siendo que varios episodios menores habían atraído

mayor atención por parte de de la comunidad internacional de

lo que habían hecho situaciones de mucha mayor gravedad, en

términos de pérdidas humanas. Por otro lado, las

inconsistencias se han hecho visibles en lo que concierne la

cobertura de la R2P. En particular, se ha dado la ocasión que

los estados, quienes habían aceptado que la norma se refería

a los cuatro crímenes masivos concordados en 2005, trataran

de aplicar la norma cuando no correspondía. Rusia, en

particular, trató de justificar la ocupación de Osetia en

2008 invocando la R2P, mientras Francia trató de convencer la

comunidad internacional de la necesidad de intervenir en

Birmania tras el ciclón Nargis, también en 2008. En ocasión

de estos intentos, recordando y repudiando la invasión de

Estados Unidos a Iraq ocurrida cinco años antes, la comunidad

internacional rechazó unánimemente el estiramiento de la

cobertura de la R2P en casos que no tuvieran que ver con uno

de los cuatro crímenes estipulados en 2005. Por lo tanto, en

2008 quedó establecida una nueva norma, que excluyó la

aplicación de la R2P en el caso de catástrofes naturales y,

para evitar que se repitieran situaciones como aquella de

Iraq en 2003, antes de que se haya demostrado la ocurrencia

de tragedias humanas de grandes dimensiones. En fin, la R2P

73

promueve una intervención preventiva en situaciones que

tienen el potencial de ser el escenario para crímenes

masivos, pero dicha prevención no puede contemplar el uso de

la fuerza hasta que se haya demostrado la ocurrencia efectiva

de dichos crímenes, en cuyo caso ya no se trataría de

prevención sino de intervención humanitaria. En dichas

circunstancias, es el CS que tiene que autorizar la

intervención, pudiendo la Asamblea General suplir dicha

función en caso de quedar paralizada la primera instancia.

La pregunta más difícil de abordar cuando se trata de

implementar la R2P es el “como”. En los casos de Kenya y

Guinea, donde se trataba de violencia étnica más bien

vinculada a una situación específica, las elecciones,

encontrar un consenso sobre la concertación de un esfuerzo

diplomático finalizado a solucionar los problemas antes de

que la situación degenerara fue fácil. En Darfur y en la RDC,

sin embargo, la complejidad de la situación dificultó el

consenso sobre el cómo intervenir, mientras casos de

genocidio presumido o consumado derechamente fallaron en

inspirar la comunidad internacional en aplicar debidamente la

R2P. Por lo mismo, la capacidad de la norma de funcionar como

un catalizador para la acción tempestiva y decisiva por parte

de la comunidad internacional estaría en duda (Bellamy, 2022:

70).

En Guinea en 2009, tras la matanza de alrededor de 150

personas y la perpetración de crímenes sexuales y torturas74

durante una manifestación pacífica en contra la candidatura

del Capitán golpista Camara en las siguientes elecciones

democráticas, la intervención de la comunidad internacional

fue rápida. Tanto la UA y ECOWAS, como las Naciones Unidas,

los países miembros y la CPI tomaron medidas coercitivas en

contra de los responsables. Lo mismo sucedió tras la escalada

de la violencia en correspondencia de las elecciones el año

siguiente.Como señala Bellamy, otros casos de mayor gravedad

no fueron mirados a través del prisma de la R2P. ¿Por qué? El

caso de Sudan, que si bien había ha estado muy presente en

los medios internacionales en lo que concierne Darfur, no

llamó la atención de la comunidad internacional el año 2008,

cuando decenas de personas fueron asesinadas y cientos de

miles tuvieron que huir a causa de los enfrentamientos entre

fuerzas gubernamentales y el SPLA en la contienda de la

ciudad de Abyei.

Otros casos son el de Somalia, una situación extremadamente

grave y prolongada que ha visto la perpetración, por parte

del estado, de crímenes gravísimos de lesa humanidad, y el de

Afganistán e Iraq, que han visto la muerte de miles de

civiles a lo largo de los años de ocupación estadounidense.

Otros casos que no han sido abordados por la comunidad

internacional usando el lenguaje de la R2P fueron aquellos de

Birmania y Corea del Norte, ambos países que tienen regímenes

militares que preocupan la comunidad internacional por la

situación de los derechos humanos.

75

Se puede afirmar que el 2011 fue el año en que el SC

finalmente decidió endosar con decisión la R2P. Ese año hubo

6 ocasiones en las que dicho órgano mencionó la norma en sus

resoluciones, después de haberse atrevido a hacerlo, desde el

debut en 2006, solo una vez en 2009. El 2011 inició con las

protestas de la llamada “Primavera Árabe” en Libia. Tras el

llamado genocida hecho por Ghaddafi el 22 de febrero,

amenazando de querer “limpiar” la ciudad de Bengasi, baluarte

de los opositores al régimen, la comunidad internacional

respondió de manera tempestiva. El mismo día, innumerables

organizaciones de la sociedad civil, organizaciones

internacionales tanto regionales como mundiales, y algunas

agencias de Naciones Unidas condenaron lo que estaba pasando

en Libia, haciendo un fuerte llamado a la comunidad

internacional a intervenir. Fue así que, cuatro días después,

el 26 de febrero, el CS emitió una resolución (1970) que

invocaba la R2P de manera explícita de Libia, e imponía sobre

Ghaddafi y las principales autoridades gubernamentales

sanciones dirigidas, como el congelamiento de sus cuentas de

banco y el arraigo nacional, y a través de la cual refería el

caso libio a la CPI.

Al no surtir ningún efecto las medidas no coercitivas

adoptadas en primera instancia, el CS emitió otra resolución

el 17 de marzo de 2011 (1973), en la que establecía una zona

de exclusión aérea con el fin de proteger a la población

civil y autorizaba los estados miembros a tomar “todas las

76

medidas que fueran necesarias” para prevenir y detener las

violencias masivas que estaban siendo perpetradas en contra

de la población civil por parte del gobierno líbico. Una

coalición de 15 estados miembros de la OTAN intervino

finalmente para hacer cumplir la zona de exclusión aérea,

aunque los escépticos critican la coalición por haber

excedido su mandato de protección y, supuestamente, haber

ayudado la oposición a derrocar el régimen de Ghaddafi. La

OTAN también fue acusada de haber cometido crímenes en contra

de la humanidad, atacando zonas prevalentemente civiles y

haber causado la muerte de ciudadanos líbicos. La

controversia que generó la operación e la OTAN en Libia

determinó el silencio de algunos estados frente a las

atrocidades cometidas en otro conflicto, el de Siria. La

sociedad civil mundial, sin embargo, llama a que la

complejidad de la situación, junto con el precedente sentado

por la operación conjunta en Libia, no constituya motivos

para la no intervención.

En el caso de Siria, donde el conflicto entre el régimen de

Bashar Al-Assad y los opositores inició a principios de 2011,

el CS se demoró cinco meses en tomar la primera acción,

atrayendo sobre sí severas críticas. Las primeras acciones

fueron muy cautelosas, limitadas al nombramiento de un

enviado especial y al establecimiento de la Misión de

Supervisión de Naciones Unidas en Siria (UNSMIS), en el vano

intento de actuar preventivamente. Sin embargo, la situación

77

ya había degenerado muy rápidamente y la parálisis no tardó

en llegar, dada la oposición de China y Rusia a cualquier

intervención armada. Estos países ejercieron su derecho a

veto en tres ocasiones, en seno al CS, correspondientes a

resoluciones que hacían referencia explícita a la

responsabilidad de proteger del gobierno siriano, y fueron

fuertemente criticados por los estrechos lazos políticos y

económicos que tienen con ese país. La inmovilidad del CS se

solucionó recién el año pasado cuando, tras entrar en

conocimiento del uso de armas químicas por parte del gobierno

siriano en contra de civiles en las áreas controladas por los

rebeldes, el órgano demostró unidad en la aprobación de una

resolución (2118) en que le ordenaba a Siria destruir su

stock de armas químicas.

A pesar de que esta resolución haya constituido un avance,

por lo menos con respecto a la parálisis vivida anteriormente

por el CS, la postura internacional frente a la guerra civil

en Siria demuestra la incapacidad de la norma sobre la R2P,

al menos como formulada en la actualidad, de servir como un

catalizador eficaz de aquella acción “tempestiva y decisiva”

tanto necesitada en casos que ven la perpetración de crímenes

masivos en contra de la población civil (Bellamy, 2011).

Llama la atención que otras resoluciones, aquellas sobre

Mali, Sudan del Sur, la República Centroafricana y sobre la

circulación de armas livianas, todas adoptadas a lo largo del

año 2013, sí hayan mencionado explícitamente la R2P.

78

En el caso de la República Centroafricana, la última de las

crisis abordadas por el CS, éste adoptó dos resoluciones, la

primera el 10 de octubre de 2013 recordando a las autoridades

centroafricanas su responsabilidad de proteger la población

civil, y la segunda el 5 de diciembre del mismo año para

señalar que la misma responsabilidad, a partir del cambio de

mando, recaería sobre las autoridades del gobierno de

transición. La forma de intervención elegida para tratar de

parar la violencia interreligiosa e interétnica que se

desencadenó a partir de 2012 fue, inicialmente, aquella de

reforzar la Oficina de Naciones Unidas para el Peacebuilding.

Sin embargo, respondiendo a la necesidad de intervenir con

más decisión, la segunda resolución endosa un régimen de

sanciones, previendo también la posibilidad de que los

miembros utilizaran “todos los medios que fueran necesarios”

para lograr pacificar la situación. Finalmente, en la

práctica, la resolución tuvo como resultado un reforzamiento

consistente de las tropas de MISCA, la fuerza de peacekeeping

regional enviada por la Unión Africana, mediante el envío de

un contingente de soldados franceses. Se puede decir que, si

2012 fue un año no tan bueno para la R2P, con solo dos

resoluciones que mencionaron la norma de forma explícita,

2013 fue un buen año.

El análisis de los episodios de violencia que han ocurrido en

el último año, y el tratamiento que se le ha dado

internacionalmente, en particular el contraste entre la

79

crisis siriana y aquella en la república Centroafricana,

dejan en claro la importancia que juega la presencia de

intereses particulares en la capacidad internacional de

prestar ayuda a los pueblos en dificultad. La crisis siriana

ha degenerado tan rápidamente, al punto de impedir una

intervención armada factible, porque desde un inicio Rusia y

China obstaculizaron una acción preventiva en dicho país.

Luego, superado cierto umbral de gravedad o complejidad de un

conflicto, la factibilidad de una operación militar

internacional disminuye, ya que involucraría un costo humano

mucho más difícil de soportar para países que no estén

directamente involucrados en un conflicto, y cuyo

involucramiento sea exclusivamente dictado por un fin

humanitario. En la República Centroafricana, en contra,

ninguna potencia tenía intereses directamente relacionados

con ese país, y fue posible poner en pie una intervención,

aunque esta haya sido criticada por haber invertido una

cantidad de recursos gravemente insuficiente.

Pero un tema es la intervención o no intervención, otro tema

es como se decide llevar a cabo una intervención. Como es

claro, primero hay que poder intervenir según el

procedimiento previsto en el acuerdo suscrito en 2005, es

decir a través de la autorización del Consejo de Seguridad de

Naciones Unidas. Luego hay que intervenir de la forma más

adecuada a cada una de las situaciones, eligiendo la mejor

estrategia en base a un conocimiento profundo de las

80

condiciones y características de cada conflicto. Como

argumenta Michael Brown, la mejor forma de iniciar a abordar

la plaga de las guerras civiles, que son el nuevo flagelo de

la humanidad en la era post Guerra fría, hay que partir por

un entendimiento profundo del contexto y de las

características, mecanismos y incentivos perversos existentes

en cada situación. En el próximo capítulo abordaré este tema,

analizando las propuestas que se han hecho en lo que

concierne el camino a seguir.

9. ¿Adónde vamos? Propuestas para el camino a seguir

Al parecer la etapa más decisiva, y que también pone más

desafíos para la comunidad internacional, es aquella de la

puesta en práctica de la R2P. Recogiendo el argumento

planteado por Michael Brown, que un conocimiento profundo de

los mecanismos que gobiernan cada uno de ellos constituye el

primer paso para intentar resolverlos, a continuación se

analizan algunas iniciativas que tienen este fin y que son

consideradas particularmente interesantes y potencialmente

útiles.

En el folleto publicado en ocasión del quinceavo aniversario

del International Crisis Group (ICG), Stephen Solarz, ex

Congresista estadounidense y miembro de la mesa ejecutiva del

ICG, cuenta haber sido uno de los lobistas que dio vueltas al

mundo para formar un consenso en favor de la creación de una

81

organización no gubernamental transnacional que tuviera el

mandato de intervenir con tempestividad, donde fuera que

estallara una crisis que diera origen a la R2P de la

comunidad internacional, y que tuviera la función de

elaborar estrategias de intervención más efectivas. Su colega

Mark Mallock Brown señala que el consenso logrado acerca de

la necesidad de crear el International Crisis Group, que

finalmente fue fundado en 1995, se basó en la vergüenza

causada por la incapacidad de intervenir, y en el atractivo

de la propuesta que los expertos hicieron en su momento,

comprometiéndose con la comunidad internacional a ofrecer

consultorías finalizadas a la individuación de las

estrategias de intervención más factibles en cada crisis

especifica. Si bien en un principio se pensó que parte del

mandato del ICG podría consistir de la coordinación del

trabajo humanitario, finalmente se decidió acotarlo a la

individuación de los actores involucrados en un conflicto y a

la elaboración de estrategias de intervención eficaces.

Una de las propuestas más recientes es aquella lanzada en

2010 por el Global Center for the Responsibility to Protect, que consiste

de la creación de una red de Focal Points para promover la R2P

al nivel nacional y apoyar la realización de un esfuerzo de

cooperación en este ámbito. Los países que al día de hoy han

instituido uno de estos puntos nacionales son 38, la gran

mayoría de los cuales son países del occidente desarrollado.

Sin embargo, destaca la presencia de algunos países de

82

América Latina, como Argentina, Costa Rica, Guatemala y

Uruguay, y de algunos países balcánicos y africanos, en

particular de Bosnia y Herzegovina, Montenegro, la República

Democrática de Congo, Botswana y Costa de Marfil. Esta

composición refleja los constreñimientos que pesan sobre las

dos clases de países: por un lado, están los países que se

sienten interpelados por la norma de la R2P a la hora de

intervenir en respuesta de la comisión de uno de los crímenes

que dan lugar a la responsabilidad de proteger; por el otro

están aquellos que han sido protagonistas de algunas de las

mayores tragedias humanas, aunque destaque la ausencia de

Ruanda.

Otra iniciativa, lanzada por el mismo Centro Global para la

Responsabilidad de Proteger en enero de 2012, consiste del

envío de misiones de monitoreo a zonas en conflicto, que han

sido o son susceptibles de ser el escenario de la

perpetración de uno o más crímenes que dan lugar a la R2P. La

función de estas misiones es parecida a aquella del ICG, es

decir describir el background de las situaciones que ponen en

riesgo a la población civil; ofrecer un análisis histórico de

los factores relacionados con las raíces de los crímenes

masivos; hacer un seguimiento de las acciones tomadas por las

organizaciones mundiales, en particular las Naciones Unidas y

la Corte Penal Internacional, además de la recomendación del

tipo de acciones a implementar para intervenir. La misiones

de monitoreo actualmente desplegadas por el Centro Global

83

para la R2P se encuentran trabajando en Siria, República

Centroafricana, Sudan, Sudan del Sur, Congo, Birmania, Iraq,

Nigeria y Pakistán.

Conclusión

Este trabajo ha recorrido la historia de la norma sobre la

R2P a partir de sus comienzos. Empezando por describir el

cambio ocurrido en la manera de hacer las guerras y de llevar

a cabo las tareas del trabajo humanitario, y junto con

comentar la evolución que, paralelamente, han atravesado los

Estudios de Seguridad, he tratado de aclarar el contexto

teórico en que la R2P ahonda sus raíces. El foco de la

protección, como hemos visto, se ha trasladado lentamente

hacia el individuo, lo que se ha reflejado en el cambio de

lenguaje que ha caracterizado la difusión del concepto de

R2P. Si antes se hablaba del “derecho de intervenir”, ahora

se enfatiza la responsabilidad que los estados tienen de

proteger a sus ciudadanos.

En segundo lugar, se han analizado los antecedentes tanto

normativos como empíricos de la R2P, demostrando que la

tensión constante que hoy subyace a la R2P siempre estuvo

presente, y continúa irresuelta. El conflicto que la se

insinúa en la Carta de Naciones Unidas, entre la soberanía

estatal y los derechos de las personas, está siendo abordado

a través del nuevo lenguaje de la R2P, que tiene el objetivo

84

de reconciliar estas dos caras de la doctrina de la

organización. Como demuestra la revisión crítica del camino

recorrido por la norma en sus distintas fases de gestación,

encontrar un equilibrio entre las dos no es para nada simple.

A pesar de la incoherencia con la que ha sido implementada en

la realidad, pareciera que la R2P haya logrado un muy buen

nivel de consenso a nivel normativo, lo que con el paso del

tiempo constituye la base para el mejoramiento en el

desempeño de la comunidad internacional, que por lo visto,

según los expertos reside en un conocimiento detallado de

cada caso y en un esfuerzo para intervenir tempranamente.

A pesar de la novedad del lenguaje, y de lo bien que la norma

se adapta tanto al nuevo contexto internacional como a los

desarrollos teóricos más recientes, sin embargo, opino que la

norma no ha aportado en mucho a evitar tragedias humanas de

gran envergadura. Si pensamos en la situación actual en

Siria, recordaremos que las dificultades que surgen, y que

anulan la utilidad de la nueva norma, vinculadas con el

derecho a veto de las grandes potencias, son las mismas de

siempre. Por lo tanto, para que la R2P sea realmente un

principio efectivamente al servicio de los derechos humanos y

no de los caprichos de la soberanía, habría de implementar la

tanto añorada reforma del Consejo de Seguridad, partiendo por

hacerlo una instancia más democrática, representativa y

justa.

85

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