加强城市和其他城市环境对 COVID-19 的防范

对当地主管部门的临时指南

WHO/2019-nCoV/Urban_preparedness/2020.1

© 世界卫生组织 2020年

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[Strengthening preparedness for COVID-19 in cities and other urban settings: interim guidance

for local authorities]。日内瓦：世界卫生组织；2020年 (WHO/2019-nCoV/Urban_preparedness/2020.1)

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含蓄的保证。解释和使用材料的责任取决于读者。世卫组织对于因使用这些材料造成的损失不承担责任。

-iii-

目录

致谢 iv

缩略语 ........................................................................................................................................................ iv

执行概要 .................................................................................................................................................... vi

一. 导言 ..................................................................................................................................................... 1

二. 目标受众和目的 ................................................................................................................................. 1

三. 为什么说城市环境是独特的 ............................................................................................................. 1

四. 制定城市防范 COVID-19 计划的考虑因素 ..................................................................................... 2

五. 有效应对 COVID-19 的城市防范工作的关键重点领域 ................................................................. 4

1. 协调当地计划，为有效应对健康风险和影响做好准备............................................................... 5

2. 鼓励遵守各项措施的风险和危机沟通及社区参与 ...................................................................... 5

3. 以适合具体情况的方式落实公共卫生措施，尤其是保持身体距离、注意手部清洁和遵守呼

吸礼节 ..................................................................................................................................................... 6

4. 获得应对 COVID-19 的卫生保健服务并继续提供基本服务 ....................................................... 8

六. 为将来的紧急情况做好准备 ............................................................................................................. 9

其他资源 ..................................................................................................................................................... 9

参考文献 ................................................................................................................................................... 10

城市和城市地区防范 COVID-19 的注意事项和建议 ............................................................................ 14

-iv-

致谢

本 临 时 指 南 由 世 卫 组 织 突 发 卫 生 事 件 规 划 卫 生 安 全 防 范 司 的 Marc Ho 、 Stella

Chungong、Abbas Omaar、Xing Jun、Ludy Suryantoro 和 Nirmal Kandel 编写。世卫组织谨感

谢以下实体提供宝贵投入：

• 当地主管部门：联合王国大伦敦市政府；意大利罗马第一公共医疗卫生中心当地

卫生主管部门；印度尼西亚泗水和三宝垄当地主管部门；日本某市

• 新加坡共和国政府

• 挪威公共卫生研究所（Hinta Meijerink、Siri Hauge）

• 决心挽救生命行动（Amanda McClelland）

• 联合国人居署：COVID-19 核心协调小组；城市实践科；规划发展科；日内瓦办事

处（Graham Alabaster）

• 世卫组织欧洲区域办事处（Haris Hajrulahovic、Monika Kosinska、Tanja Schmidt）

• 世卫组织总部：健康的社会决定因素（Etienne Krug、Tamitza Toroyan）、健康促

进（Faten Ben Abdelaziz、Ruediger Krech）；环境、气候变化与健康（Nathalie

Roebbel ） ； 卫 生 安 全 防 范 （ Frederik Copper 、 Jonathan Abrahams 、 Jostacio

Lapitan、Kathleen Warren、Luc Tsachoua Choupe、Qudsia Huda、Romina Stelter、

Stephane De La Rocque）；全球传染病危害防范（Maria Van Kerkhove、Sylvie

Briand）

缩略语 AAR 行动后审查

BCP 业务连续性计划

COVID-19 2019 冠状病毒病

GSPN 全球战略防范网络

PPE 个人防护装备

SOP 标准操作程序

-v-

SPRP 战略防范和应对计划

WASH 供水、环境卫生和个人卫生项目（水卫项目）

-vi-

执行概要

城市和其他城市住区的防范工作对于国家、区域和全球有效应对 COVID-19 至关重

要。这些环境面临着影响到防范工作的独特动态——它们是旅行集散地，由于人口密度大

疾病蔓延风险更高，许多城市还拥有庞大的公共交通网络。不同的亚人群具有不同的社会

文化需求，其中包含弱势群体。有些人的住房条件拥挤不堪且达不到标准，无法获得安全

的供水、环境卫生和个人卫生设施，非正式定居点的居民还常常失业或依赖非正规经济。

城市里也有高级医疗中心，对于广大的卫生系统至关重要。当地主管部门负有治理和政策

制定责任，并在整个应急管理周期内发挥着重要作用——从做出防范准备开始，经过准备

就绪和应对紧急情况，直至最终从 COVID-19 疫情中恢复过来。

要想发挥实效，任何公共卫生措施在实施和制定时都必须采用增强遵守意愿的方式。

城市主管部门应该：

• 采用协调一致的多部门、整个政府参与和全社会参与的做法；

• 促进各级治理措施之间的协调一致；

• 查明现有的危害和薄弱环节；

• 确定并公平地保护弱势亚人群；

• 考虑就健康问题、规范和观念开展各种社会和文化互动；

• 考虑对非正规部门或经济的依赖程度；

• 考虑最适当的信息通报方式；

• 确保继续提供基本服务；

• 确保卫生设施为应对 COVID-19 做好准备，并确定和调动额外资源；

• 确保有适当的住房，减少无家可归风险，并预测外迁和流动情况；

• 确保适当考虑维护精神健康；

• 确保各项措施尽可能植根于确凿的证据基础，并说明对生活和生计的最终影响。

除《COVID-19战略防范和应对计划》(1)和《COVID-19战略更新》(2)外，城市和城市

住区的当地主管部门还应重点关注四个关键领域，确保为有力应对 COVID-19 做好准备：

• 协调当地计划，为有效应对健康风险和影响做好准备；

• 鼓励遵守各项措施的风险和危机沟通及社区参与；

-vii-

• 以适合具体情况的方式落实公共卫生措施，尤其是保持身体距离、注意手部清洁

和遵守呼吸礼节；以及

• 获得应对 COVID-19 的卫生保健服务并继续提供基本服务。

在恢复期间或在疫情高峰之间，城市和其他城市住区应参考在 COVID-19 疫情下调整

公共卫生和社会措施的临时指南(3)，以确保在下调措施级别的过程中遵循上述考虑因素，

与防范疾病复发风险达成平衡，并确保可以迅速查出任何蔓延升级情况。针对 COVID-19

的紧急行动必须为正在发生的或未来的突发卫生事件搭建可持续能力发展平台。记录、学

习和分享 COVID-19 方面的经验将有助于为减少未来的突发卫生事件的风险和影响而提供

依据并做好更充分的准备。

-1-

一. 导言

城市和其他城市住区面临着 COVID-19 流行的风险。许多人口稠密地区的病例数和死

亡人数都很高，这反映出该病毒在此类地方易于传入和蔓延。城市环境面临着独特的动

态，这直接影响到所有类型突发卫生事件（包括 COVID-19）的防范工作。这些动态影响

到主管部门做出有效应对的能力，因此进一步强调，需要学习借鉴别国的经验和最佳做

法，在突发公共卫生事件发生前采取适当的防范措施，并在必要时进行调整。

二. 目标受众和目的

本文件旨在支持城市和其他城市住区的当地主管部门、领袖和政策制定者确定有效的

做法（同时考虑到城市的薄弱环节），并采取建议的措施，以加强在城市环境中对

COVID-19 和类似事件的预防、防范和准备就绪，并确保做出有力的应对以及最终从中恢

复过来。本文件涵盖了城市环境独有的关键领域，补充了其他的 COVID-19 相关文件，包

括世卫组织的《战略防范和应对计划》(1)和《战略更新》(2)，但不具备详尽性或规范性。

“城市环境”一词有许多不同的定义。在本文件中，它指的是可能在某些行政或政治

边界内人口众多且密集的地区(4)。

三. 为什么说城市环境是独特的

城市（包括特大城市）是极其复杂的住区，这种住区在区域内和全球范围内相互依

存，而且与邻近的城镇、农村地区和移民来源地相互依存。它们通常充当国家以下级、国

家级和国际集散地，设有主要入境点（例如机场、港口、陆路口岸）。这些运输路线通常

是传播路径。由于人员大量聚集，传染病蔓延风险通常会增加，特别是在拥挤场所（例如

拥挤的人行道、超市以及包括文化、体育和宗教活动在内的大型集会），民众从一个地方

到达另一个地方往往依赖于庞大但拥挤的公共交通网络。有些社区的住房条件拥挤且达不

到标准，共用如厕设施，并且缺乏安全的供水、环境卫生和个人卫生设施。

-2-

城市地区还拥有不同的亚人群和社区，他们拥有不同的社会文化需求，并且就突发公

共卫生事件（包括 COVID-19）而言，城市中还存在针对这类事件的弱势群体（见表 1 中的

实例）。在世界许多地方，农村人口迅速向城市

迁移导致城市化缺少管理和规划，包括非正式定

居点的发展。在这种定居点居住的大部分人常常

失业或依赖非正规经济生存。信息来源也可能多

种多样，甚至包括口口相传，这会增加信息误传

的风险，从而有可能加剧城市地区在应对突发卫

生事件时需要面对的挑战。

城市常常设有三级和专科治疗的转诊中心，

不过一些转诊中心要服务于极其庞大的人口，他

们往往无法获得良好的医疗服务（资金障碍是其

中的原因之一），或者在患者需求激增时卫生系

统有可能不堪重负。这些医院和卫生设施通常能

够体现范围更大的当地和国家卫生系统的实力。城市也是医疗和人道主义援助物资到达的

入境点。

总体而言，这些动态要求城市和其他城市住区采取独特的防范措施。亟待解决的健康

薄弱环节和社会差距的存在要求措施能够满足最脆弱群体的需求，并以包容方式建设复原

力。当地主管部门负有治理和政策制定责任，通常包括一些公共卫生或保健服务，并在整

个应急管理周期内发挥着重要作用——从做出防范准备开始，经过准备就绪和应对紧急情

况，直至最终从 COVID-19 疫情中恢复过来。其中包括迅速制定新的治理安排和伙伴关系

以应对危机。

四. 制定城市防范 COVID-19 计划的考虑因素

城市和城市住区做好最佳准备对于国家、区域和全球有效应对 COVID-19 至关重要。

《战略防范和应对计划》(1)；《战略更新》(2)和《关键的防范、准备就绪和应对行动》(5)

提供了所有国家应对 COVID-19 需要做出的重要考虑和行动。要想起到实效，任何公共卫

生措施在实施和制定时都必须采用增强遵守意愿的方式。因此，在所有应急管理阶段制定

卫生和其他部门计划时，城市主管部门需要额外开展以下工作。

表 1. COVID-19 疫情下城市环境中的弱

势群体实例

• 非正式定居点

• 城市穷人

• 无家可归者和住房条件不足者

• 难民和移民，包括劳动力市场

• 老年人，特别是可能与外界隔绝的

老年人

• 患有其他基础性疾病的人群

• 社会边缘群体

• 由于落实保持身体距离措施而遭受

-3-

(1) 采用协调一致的多部门、整个政府参与和全社会参与的做法，做好防范工作，利用本

地资源确保有效实施各项措施（见表 2 中的实例）。其中包括说明当地组织公共服务

和为其筹资的方式方法，以及民间社会和私营部门的作用。 (2) 促进不同级别治理措施之间的协调一致，从

国家到中级（例如州）和市政/地方一级。 (3) 查明现有的危害和薄弱环节，这些危害和薄

弱环节可能作为同时发生的突发卫生事件显现，

可能需要与 COVID-19 一起进行管理。其中包括

利用基于流行病学风险的当地风险评估、概况和

详细了解以及执行公共卫生措施可能产生的预期

风险。 (4) 确定并公平地保护可能面临更加严重后果的

弱势亚人群（见表 1），并确定有可能与这些人

接触的伙伴。其中包括考虑大流行和公共卫生措

施对精神健康的可能影响，采取保障措施，并继续提供基本的社会服务。 (5) 考虑就亚人群健康问题、规范和观念开展各种社会和文化互动，这些健康问题、规范

和观念可能影响当地对公共卫生措施的采纳和产生的效果。其中包括与某些社区可能

信任的社区组织或族裔/宗教媒体渠道合作。因此，必须提供为不同受众和社区定制的

明确的公共卫生信息，并通过适当手段传播。文化和宗教传统也是死亡管理中的重要

考虑因素。

(6) 考虑对非正规部门或经济的依赖程度，非正规部门或经济是一种重要的生计来源，尤

其是对社会贫困阶层而言，并且可能是粮食和燃料等基本物资的来源。扰乱非正规部

门和生计的措施可能会影响民众的合规能力，并且可能损害获得基本服务的渠道，还

会导致犯罪和不安全感增加。

表 2. 在 城 市 环 境 中 应 参 与

COVID-19 防范工作的部门实例

• 卫生

• 社会服务/保护

• 精神卫生服务

• 交通

• 住房和能源

• 教育

• 宣传

• 供水、环境卫生、个人卫生

• 民防、安保

• 商业和经济

• 兽医和动物卫生

-4-

(7) 考虑最适当的信息通报方式，包括在线访问和设备获取。政府异地团队和其他利益攸

关方在协调应对工作和与公众互动时就会用到这些方式。

(8) 确保继续提供基本服务，包括急救和外科服务、性健康和生殖健康服务、戒毒和戒酒

服务、疫苗接种、公共交通、能源供应和维修、住房、通信、供水、环境卫生和垃圾

处理，并且在提供上述服务的同时安全管理传染危害。 (9) 确保现有的卫生设施为应对 COVID-19 做好准备，并确定和调动额外资源，包括当地

政府拥有的、社区和其他部门可提供的额外资源，这些资源可以转作他用或促进防范

或应对活动（例如提供给宗教组织和制造工厂）。其中包括在预料到患者需求会激增

后确定人力资源和设施以补充卫生保健设施。这些资源设施可能包括体育场馆、会议

中心、酒店、宿舍、军队卫生人员、后勤和工程部门，并与中级/州和国家/联邦一级的

上级主管部门协作；

(10) 确保有适当的住房，减少无家可归风险，并预测各人口组别外迁和流动情况；包括与

目的地国当地主管部门联络，以遏制疫情进一步蔓延，并确保提供社会保护和满足基

本需求。

(11) 确保适当考虑维护精神健康。如果条件适当，其中包括每日在室外场地进行锻炼，并

确保安全进入公共场所，例如公园保持开放，并采取措施减少人员拥挤且保持身体距

离。 (12) 确保防范措施尽可能植根于确凿的证据基础，并说明对生活和生计的最终影响。其中

包括积极探索确定相似的城市环境是如何管理 COVID-19 的，从中吸取经验教训并适

当调整，以及彼此共享证据。当地主管部门应借鉴相似城市环境应对 COVID-19 的经

验，以建设应对长期健康威胁的可持续能力。

五. 有效应对 COVID-19 的城市防范工作的关键重点领域

城市和其他城市住区的当地主管部门应重点关注四个关键领域，以防止 COVID-19 蔓

延，并针对类似的破坏性事件培养复原力和做好防范（更多细节见附件 1）。

-5-

1. 协调当地计划，为有效应对健康风险和影响做好准备

城市在执行国家政府采取的措施（例如发布居家通告和关闭公共场所）方面处于最前

沿。这些措施包括全国性措施或符合国家框架且针对具体情况的措施。城市还通过应对实

地挑战来补充所做的努力，例如为特定弱势群体出台有针对性的措施。

每个城市和城市住区都是独一无二的，应制定、调整和实施各自的当地多部门和跨辖

区计划，以确保应对 COVID-19 和类似破坏性事件的措施能够满足当地民众的需求。各项

计划必须非常灵活，足以应对迅速变化的流行病学情况，并说明当地情况和应对能力。当

地主管部门也可从已拥有管理 COVID-19 经验的类似城市环境中吸取经验教训。

此外，在应对突发卫生事件时，各级政府之间的协调至关重要。无论权力是否下放，

城市和城市住区都需要与国内上级主管部门协调(6)。

实例

• 联合王国伦敦设立了一个互助小组，围绕着该系统部署志愿人员和其他公共卫生

专业知识，以应对能力需求(7)。

• 尼日利亚拉各斯、阿布贾和卡诺等城市通过 COVID-19 总统特别工作组，已经能

够采取全面的多部门防范做法(8)。

• 彭博慈善基金会健康城市伙伴关系为 COVID-19 城市应对工作创建了一个学习和

交流网络(9)。

• 城市与当地政府联盟和人居署启动了“现场学习”系列网络研讨会，以促进学习

和交流当地经验以及应对 COVID-19 的工作(10)。

2. 鼓励遵守各项措施的风险和危机沟通及社区参与

所有社会阶层都需要明确一致的公共卫生信息。其中包括通报旨在限制蔓延的当地法

令和其他监管措施，以促进合规。应该利用城市环境提供的多种机会传播支持防范和应对

措施的信息，以帮助遏制具有误导性、模棱两可和虚假的信息发生潜在的快速传播。应该

确定传播科学和公共卫生信息的正确渠道、以社区为基础的网络和影响力人物(11)。

宣传工作应与社区积极参与以及共同制定解决方案结对进行，例如通过民间社会组

织、公民保护组织和大学动员志愿人员，快速利用知识和创新。这样可以增加合规机会，

-6-

尤其是在弱势群体当中。民众长时间遵守居家令可能也具有挑战性，这可能会影响精神健

康(12)。城市和其他城市住区应该考虑利用其在人口稠密街区尤其是为弱势群体提供基本

服务的优势，包括食品供应、供水、环境卫生和个人卫生项目、卫生和社会服务。当地主

管部门还应与有组织的社区团体（例如，小额信贷团体、妇女和青年网络、参与非正式定

居点事宜的团体）合作，以查明社区内最弱势群体、消除错误信息和污名化，并促进获得

医疗和其他基本服务。

实例

• 新加坡市实施了一项宣传战略，定期让其总理与 WhatsApp 系统进行互动，该系统

以四种官方语言传递政府的消息(13)。

• 一些非洲城市（例如，肯尼亚内罗毕）的宗教领袖一直在与地方政府合作，向信

徒传达如何防范 COVID-19 的信息(14)。

• 土耳其一些城市的市政警察一直在接受老年人的食物订单并将所订购的食物运到

家中(15)。同样，突尼斯市政府一直在将基本食品送到弱势民众家中，以加强遵守

全面封锁令(16)。

• 印度喀拉拉邦开办了社区厨房，并以低价提供熟食，以确保在封锁期间无人挨饿

(17)。

• 纽约市开通了一家网站，通过自报症状让居民参与该市的 COVID-19 应对工作，

以期更好地了解哪些地方有潜在的 COVID-19 患者或自我隔离观察人员，并促进

市政府与这些人群沟通(18)。

3. 以适合具体情况的方式落实公共卫生措施，尤其是保持身体距离、注意手部清洁

和遵守呼吸礼节

及时采取公共卫生措施，特别是保持身体距离、注意手部清洁和遵守呼吸礼节，对于

降低呼吸道疾病（如 COVID-19）传播速度并使卫生设施能够更好地满足患者需求至关重

要。鉴于城市和其他城市住区人口稠密，在城市和其他城市住区保持身体距离大都难以实

现（例如，多个家庭共用同一空间）。如果在家庭环境中保持身体距离不可行，则当地主

管部门应该确定可用于人员隔离观察的公共设施。当地主管部门应为那些没有安全住房的

-7-

人提供临时和应急食宿，以使他们能够保持身体距离。此外，为确保住房权可能有必要采

取特别措施，如暂停驱逐、推迟抵押贷款还款和延期缴纳水电费等措施。

所采取的措施应在持续提供基本商品和服务与保持身体距离之间达成平衡。其中包括

操作方面的变化，以维持面向卫生和必要工作人员的公共交通服务，同时避免拥挤。在某

些地方，提倡采用支持健康行为的安全、自发的出行方式（例如骑车和步行）也会有所帮

助。可能还需要暂时将较窄的车道改为专用的人行道。

依赖非正规经济/部门的人员可能难以遵守强制关闭非必要业务和限制人口流动等措

施。关闭这些企业也可能会增加失业，特别是在粮食部门，并且影响依赖这些市场的生产

者。城市和城市环境可以探索与非营利和私营部门协调，以减轻粮食和农业损失，同时保

持民众，特别是弱势亚人群获得粮食的机会。此外，应鼓励通过互联网等方式让企业与消

费者实现对接。

可能的话，城市和城市住区应采取措施，在不完全关闭公共场所、市场和街道的情况

下，严格落实保持身体距离的要求。其中包括在地面上做出标记并限制行进方向。还应寻

求宗教领袖的支持，以暂停或改变宗教礼仪和仪式。在 COVID-19 疫情下使用口罩的建议

也应基于已发布的临时指南(19)。

某些地区（例如非正式居住点）可能无法充分获得安全的供水、环境卫生和个人卫

生，这可能导致难以落实通用的洗手建议。这些挑战必然要求开展社区咨询和教育，预测

并满足关键的经济和基本（例如食物和水）需求，以及采用创新做法改进对洗手台、肥皂

和消毒剂的使用，包括增加供水、环境卫生和个人卫生基础设施。其中包括公共建筑物、

卫生保健机构、学校和公交站台上的设施(20,21)。

实例

• 在肥皂和水供应不足的埃塞俄比亚和肯尼亚，需水量很少的抗菌织物(22)、节水龙

头和低成本发泡肥皂已经通过测试(23)。

• 巴西圣保罗市政厅还在街道上安装了带有饮用水的水槽，以改善拥挤场所的手部

清洁(24)。

• 拉脱维亚减少了每辆公共汽车的额定乘载人数，只允许每隔一个座位坐一名乘客

(25)。在某些城市，公交司机已不再售票，只允许乘客从后门上车(26)。哥伦比亚

-8-

波哥大关闭了供车辆通行的街道，为人们步行和骑行创造了更多的空间，便于他

们在上下班时保持身体距离(27)。

• 摩洛哥采取措施帮助在直接受到 COVID-19 封锁影响的非正规部门工作的家庭和

个人(28)。

• 西班牙巴塞罗那市政府与旅游业协会最终达成协议，分配 200 套原用于旅游的公

寓作为弱势家庭和无家可归者的应急住房(29)。巴西里约热内卢征用当地旅馆的客

房，收容了非正式定居点的老年居民，为保持适当身体距离提供便利(30)。

4. 获得应对 COVID-19 的卫生保健服务并继续提供基本服务

城市地区通常设有国家转诊中心，需要为管理需求激增做好准备。其中包括制定《卫

生设施和社区中 COVID-19 病例管理计划》(31,32)、提高卫生服务和卫生设施间转院能力

以实现负载均衡的方法。可能的话，城市和城市住区应使用建模和受影响地区提供的卫生

保健数据来预测激增情况。在突发事件中获得包括检测在内的卫生保健的障碍可能会加

剧，应加以解决，以使所有有需求者能最大限度地持续获得卫生保健。社会照护在提供卫

生保健和支助卫生保健系统内需求管理方面发挥着重要作用。必须继续提供其他疾病所需

的包括疫苗接种在内的基本卫生服务，以防止发病率和死亡率过高(33)。继续提供初级卫

生保健服务也必不可少，可能的话，应考虑使用远程医疗等技术解决方案。稀缺的个人防

护装备也应由卫生保健工作者优先使用，确保在工作时获得足够保护。

确保继续提供卫生领域之外的基本服务也有助于预防和控制 COVID-19。其中包括制

定一份列明基本公共服务和基础设施的清单，确保得到重视并持续提供，无论是由地方政

府提供还是由独立服务提供商提供。基本服务包括社会服务，涵盖家庭照护、公共交通、

供水、环境卫生和个人卫生服务（包括废物处置）以及食品和能源供应。

实例

• 巴基斯坦伊斯兰堡的私立医院提供了病床、隔离室和呼吸机，以提高该市管理

COVID-19 的能力(34)。

• 印度新德里的贾瓦哈拉尔·尼赫鲁体育场已改建为 COVID 患者的隔离观察设施

(35)。西班牙马德里将溜冰场改建为停尸房(36)，联合王国伦敦将会议中心改造为

收治 COVID-19 患者的医院(37)。

-9-

• 意大利卫生部与大学和研究事务部安排毕业学年的医学专业学生提前毕业，以补

充城市各级的医疗保健工作队伍(38)。

• 美利坚合众国各城市推出了可驾车通过的 COVID-19 检测点，以减轻对卫生保健

设施的需求(39)。

六. 为将来的紧急情况做好准备

在向恢复期过渡或在流行高峰之间，城市和城市住区应确保根据上述考虑因素，分阶

段逐步取消针对 COVID-19 采取的措施，促进可持续地遏制低级别传播，同时促进恢复经

济和社会生活中的某些部分，重点是认真平衡社会经济利益与流行病风险(3)。其中包括评

估各项措施的可持续性和影响，尤其是针对弱势群体。

针对 COVID-19 采取的紧急行动必须为正在发生的或未来的突发卫生事件搭建可持续

能力发展平台。用于管理 COVID-19 的资金应以有助于实现这些相互关联的目标的方式得

到应用，旨在应对大流行的紧急行动应该转变为长期行动，并以能够迅速满足其他突发卫

生事件所提出的需求的计划和卫生系统作为基础。如果城市环境处于防范和准备就绪阶

段、正从应对期向恢复期过渡或者处于 COVID-19 流行高峰之间，则应特别考虑到这些方

面。

城市和城市住区还应该记录、学习、分享和调整应对 COVID-19 期间积累的经验，包

括采取积极措施收集证据并倡导为可持续能力筹资。在适当的时候，不妨开展一次正式的

行动后审查。这样做将确保当前疫情期间在突发事件防范方面取得的进展能使广大的卫生

系统受益，并有助于为减少未来事件的风险和影响提供依据并做好更充分的准备。

其他资源

城市地区的当地主管部门可在以下网站查阅有关 COVID-19 的补充信息：https://www.who.int/teams/risk-communication/cities-and-local-governments/

其他防范资源可在《国际卫生条例》和卫生安全战略伙伴关系网站上查阅：https://extranet.who.int/sph/

-10-

参考文献

1. 《新型冠状病毒战略防范和应对计划》。日内瓦，世界卫生组织，2020 年。

（https://www.who.int/publications-detail/strategic-preparedness-and-response-plan-for-the-

new-coronavirus，2020 年 4 月 24 日访问）。

2. 《COVID-19 战略更新》。日内瓦，世界卫生组织，2020 年。

（https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/covid-strategy-update-

14april2020.pdf，2020 年 4 月 24 日访问）。

3. 在 COVID-19 疫情下调整公共卫生和社会措施的考虑因素。日内瓦，世界卫生组织，

2020 年。（https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/331773/WHO-2019-nCoV-

Adjusting_PH_measures-2020.1-eng.pdf，2020 年 4 月 24 日访问）。

4. 联合国可持续城市、人员流动和国际移民问题专家组会议，纽约，2017 年 9 月 7 日至 8

日：会议报告。纽约：联合国；2017 年

（https://www.un.org/en/development/desa/population/events/pdf/expert/27/2017_09-

EGM_ReportoftheMeeting.pdf，2020 年 4 月 24 日访问）。

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step-look-what-expect/2873324001/，2020 年 4 月 24 日访问）。

-14-

附件 1

城市和城市地区防范 COVID-19 的注意事项和建议

目标 城市和城市地区的注意

事项 对城市和城市地区提出的建议

协调当地计划，

为有效应对健康

风险和影响做好

准备

当地主管部门可能承担

着重大的治理、协调和

决策责任，这些责任可

能会随着疫情的发展而

改变

• 在制定当地的 COVID-19 应对计划时，应采用当地多部门和多利益攸关方做法进行

协作和协调，包括让当地主管部门和相关部门参与防范和应对计划。其中包括确

定供应链、调动跨部门人力、与地方机构、原有的社区领袖和团体以及专业协会

进行交往。

• 进行能力评估和风险分析：确定高传播风险的潜在热点，如市场、公交线路；查

明基础设施的薄弱环节，包括弱势群体所在位置以及他们获得卫生保健、供水、

环境卫生和个人卫生及粮食分发等公共服务的情况；并详细了解可支持基本服务

扩展和延续的当地资产和设施。

• 制定一项连贯一致的战略，以遏制在疫情不同阶段 COVID-19 的传播并减轻其影

响。其中包括追踪接触者、对暴露者进行隔离观察、对患者进行隔离、获得食物

以及支助城市和外迁地区粮食系统的做法。

• 以《COVID-19 战略防范和应对计划》及国家计划为指导，确定并开展有助于提高

地方一级预防、发现、评估和应对能力的优先行动。还需要为应对 COVID-19 以外

的未来和正在发生的突发事件的可持续能力投资。

-15-

目标 城市和城市地区的注意

事项 对城市和城市地区提出的建议

当地主管部门（例如市

政府、省政府）需要与

周边和上级主管部门协

调，确保连贯、一致和

有效的防范和应对

• 与上级主管部门（例如，国家以下级/州和国家级）以及周边的当地主管部门建立

并测试双向沟通，包括定期更新当地情况以及联邦/国家关于防范和应对措施的指

南。

• 与上级主管部门和周边的当地主管部门建立并测试双向协调，包括获得供应链和

调配资源，如卫生保健人员、药品、用品和其他物流。当地措施应与全国措施保

持一致或与国家框架保持一致。

城市与国内其他地区紧

密连接，并且通过入境

点与国际紧密连接

• 制定、测试和实施入境点防范措施，并对非必要的国内和国际旅行实行适当且相

称的限制。制定的计划应包括使用入境点运送医疗和人道主义供应物资。

• 制定措施管理城乡流动和反向流动，以最大限度减轻疾病蔓延并确保对粮食系统

的支助。

可以与其他城市分享丰

富的经验，以便更好地

进行防范和应对

• 从正经历或管理过 COVID-19 的类似城市环境中吸取经验教训并调整相关行动。其

中包括激活相关的城市间网络，以及通过世卫组织整理并由全球战略防范网络分

发的案例研究。

• 建立一种记录增强能力、经验和教训行动的机制，并与其他城市环境交流共享。

鼓励遵守各项措

施的风险和危机

沟通及社区参与

民众会接触到多种信息

来源，其中一些可能产

生错误信息

• 根据当地情况为健康风险沟通开发、测试和实施创新但务实的解决方案。其中包

括透明度、明确性和一致性，说明措施的理论根据，以及使用传统、非传统及社

交媒体。这些信息可能会随着情况发展而改变，应该使用当地语言。

-16-

目标 城市和城市地区的注意

事项 对城市和城市地区提出的建议

• 监测并分析公众的看法、知识和态度（例如通过快速调查），包括找出差距和错

误信息。

• 制定、测试和实施积极措施以纠正错误信息。

• 为提供基本服务（例如杂货店和邮政服务）时需要得到保护的特定工作者群体开

发、测试和实施健康风险沟通消息。

弱势民众更难接触到，

并且在遵守措施方面可

能面临挑战，特别是在

住房不平等的地区

• 查明并确定城市地区弱势亚人群，开发并测试创新但务实的解决方案，以接触到

这些人群，并通过民间合作伙伴传播信息。

• 制定务实的措施并评价其对生活和生计的预期影响，特别是对弱势民众的影响。

其中包括考虑措施的可持续性及其对身体、社会和精神健康的影响。

• 最大限度地利用现有的广泛社区资源（即采用一种当地的全社会参与做法）来推

广和实施措施。其中包括敦促社区领袖、社会网络（例如基层运动和宗教领袖）

和私营部门参与社区活动。

• 以现有的社区网络为基础，提供免疫接种等其他卫生干预措施。

以适合具体情况

的方式落实公共

卫生措施，尤其

是 保 持 身 体 距

有许多人需要管理，在

拥挤场所传播速度可能

更快，并且有具有独特

需求的多元亚人群

• 制定并测试可能具有创新性但实用的解决方案，在公共场所以适合当地情况的方

式保持身体距离。其中包括限制大型集会和选择性关闭封闭式公共场所等措施。

考虑在仍然开放的公共场所促进保持身体距离的方式方法（例如，绿色天然空

间、临时关闭狭窄的车道）。

-17-

目标 城市和城市地区的注意

事项 对城市和城市地区提出的建议

离、注意手部清

洁和遵守呼吸礼

节

• 制定并测试可能具有创新性但实用的解决方案，以适合当地情况的方式在家庭环

境中保持身体距离。其中包括在家中对病人进行隔离、在家中对接触者进行观察

隔离，以及在减轻家中过度拥挤的同时限制离家外出的措施。如果不可行，则应

探索使用公共资产和设施。

• 制定并测试可能具有创新性但实用的解决方案，以限制社交场合的身体接触。其

中包括替代握手、拥抱和亲吻脸颊的礼节，以及关闭学校、宗教中心、娱乐场

所，限制探视老人和长期照护中心及监狱。

• 制定保护措施，为保持身体距离措施提供便利（例如，送餐服务、将空置单元或

转作他用的建筑物作为临时和应急住房），并采取特别措施减轻无家可归风险，

例如推迟缴纳租金和抵押贷款还款以及驱逐。

在需要雇用大量人员的

商业和经济活动中心保

持身体距离

• 让企业、协会和公司参与实施保持身体距离措施，包括鼓励和测试业务连续性计

划，其中有可能的话或必要时在家工作，并用送货服务/提货选项代替实体购物。

• 设法减轻保持身体距离措施对生计的影响，特别是对于那些依赖非正规经济的生

计的影响（例如一揽子救济计划）。

应减轻在城市地区内流

动所使用的公共交通造

成的健康风险

• 制定、测试并实施创新但务实的解决方案，以适合当地情况的方式减轻公共交通

系统造成的健康风险。其中包括保护公共工作人员。应该考虑在维持服务的同时

减少拥挤的操作变化。其中包括鼓励远程办公并在非高峰时段出行、重新安排路

-18-

目标 城市和城市地区的注意

事项 对城市和城市地区提出的建议

线和公交车数量，倡导安全的自发出行方式（例如步行和骑行）以及清洁和消毒

程序。应重点考虑需要继续上班的基本服务领域工作人员。

亚人群可能无法适当获

得供水、环境卫生和个

人卫生设施

• 制定、测试和实施创新但务实的解决方案，以适合当地情况的方式，解决社区中

的个人卫生、手部清洁和呼吸礼节问题。其中包括使用简单而准确的教育材料，

修建额外的供水、环境卫生和个人卫生基础设施以及为获得供水、环境卫生和个

人卫生设施受限的亚人群提供实用的替代方案。

获 得 应 对

COVID-19 的卫

生保健服务并继

续提供基本服务

城市和其他城市环境中

的医院和卫生设施通常

是国家转诊中心

• 可能的话，在应急行动中心的支持下，制定并测试《卫生设施和社区中 COVID-19

病例管理计划》，包括管理需求激增、部署卫生保健人员以及额外资源和设施

（例如体育场馆和军队卫生服务），并满足预防和控制传染病的需求。

• 制定并测试创新解决方案，提高卫生服务的能力，同时确保卫生保健工作者得到

充分保护。其中包括让私立医院参与进来、动员合格的志愿人员（例如退休人

员、毕业学年的医学院学生）以及增加医疗设备和个人防护装备数量。

• 超负荷运转医院之间的转院安排计划。其中包括在国内或国际上不同城市之间的

转院。

由于资源被转用，基本

卫生服务可能受到影响

• 制定并测试一项计划，确保基本医疗服务的连续性。其中包括急救和外科服务以

及疫苗接种。持续的初级卫生保健至关重要，可能的话，也应考虑使用远程医疗

等技术解决方案。

-19-

目标 城市和城市地区的注意

事项 对城市和城市地区提出的建议

各亚人群可能得不到应

对 COVID-19 所需的检测

服务和卫生保健设施

• 制定并测试可能具有创新性但实用的解决方案，以获得 COVID-19 评价、检测和追

踪接触者，并使卫生保健设施做好准备。其中包括流动检测装置和可驾车通过的

检测设施。

• 制定并测试可能具有创新性但实用的解决方案，确保民众在家中或在卫生设施内

或在必要时通过远程医疗获得 COVID-19 医疗服务。

死亡人数可能会使土葬

和火葬服务的现有能力

不堪重负或超出其能力

• 以适合当地情况的方式，制定葬礼、土葬和火葬交替和临时管理安排。其中包括

在仪式上保持适当身体距离。

必须确保继续提供卫生

部门之外的基本公共服

务

• 制定必须维持和可以推迟的基本公共服务和基本需求清单，并就此进行广泛沟

通。

• 为城市地区制定和测试标准操作程序和业务连续性计划，确保根据缺勤、远程办

公和资源受限（例如资金、员工和后勤）等预案，继续提供基本公共服务。这些

程序和计划可能包括推动线上服务，释放互联网带宽，以及必要时让志愿人员和

私营部门参与。