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CONSTRUCCION EN ALTURA Y DISTRIBUCION DE CARGAS Y BENEFICIOS

Samuel Jaramillo

1. INTRODUCCIÓN Uno de los rasgos más conspícuos de las ciudades contemporáneas es la gran diversidad en términos de densidad con la que se construyen y desarrollan las distintas secciones del espacio urbano. Esto tiene un determinante decisivo y es la proliferación de técnicas de producción en altura. Con la tecnología disponible, hoy en día se puede multiplicar por muchas veces el espacio construido que es posible producir en un mismo terreno. De hecho los rascacielos y los edificios en gran altura se han convertido en íconos de la civilización contemporánea. Esta posibilidad técnica sin duda significa un gran avance en términos de eficacia en el funcionamiento del espacio construido, pero en ciertas circunstancias también tiene implicaciones negativas que exigen respuestas de planificación por parte de las autoridades locales. Destacamos dos de ellas: la producción en altura, más allá de cierto grado y bajo ciertas condiciones, puede tener efectos urbanísticos indeseados, como la congestión, la saturación y escasez de espacio público, problemas de asoleamiento, etc. lo que hace aconsejable establecer algunos límites reglamentarios a la acción privada al respecto (limitación en alturas, exigencia de áreas libres, obligación de retiros a medida que aumentan las alturas, índices máximos de densidad o de edificabilidad, etc.) De otro lado, aún si se considera que el uso de la construcción en altura es algo positivo, ya que la densificación de la ciudad también tiene ventajas, lo cierto es que ella implica una serie de esfuerzos fiscales adicionales por parte de la ciudad con respecto a los mismos terrenos, como una provisión mayor de vialidad, de espacios públicos e infraestructura: dentro del principio que rige la planificación actual en nuestro país de distribución equitativa de cargas y beneficios, parece razonable pedir a los desarrolladores privados, que se benefician de esta circunstancia, que contribuyan en parte a sufragar estos gastos. Entre nosotros, y dado que la legislación provee instrumentos para ello, se está discutiendo la adopción de una serie de medidas al respecto, como contribuciones y/o de cesiones que estén relacionadas con el grado de edificabilidad y de intensidad de uso del suelo.

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De otro lado, todo parece indicar que la utilización de la técnicas de construcción en altura no es solamente el resultado de un fenómeno técnico, ni responde de manera exclusiva a determinantes reglamentarios. De hecho, a pesar de que las técnicas de construcción en altura existen de manera general, ellas no son utilizadas uniformemente en el espacio de la ciudad: las mismas ciudades que exhiben en algunos sitios rascacielos inmensos, en otros muestran desarrollos con densidades bajísimas. Parece haber una modulación en la cual la densidad de los desarrollos individuales tiende a converger en cada sección de la ciudad y las distintas zonas urbanas conforman una jerarquía con un cierto orden al respecto. Existe la tentación de pensar que estas regularidades son precisamente el resultado de la reglamentación estatal. Pero aunque ella influye, lo cierto es que aún en ausencia de estas reglamentaciones, estas regularidades existen, y con mucha frecuencia la densidad predominante en ciertos lugares es mucho menor de los límites máximos autorizados por la administración. Parece razonable pensar entonces que existe un mecanismo de autorregulación de esta práctica y que él es de naturaleza económica. Dependiendo de distintas circunstancias, a los inversionistas privados les conviene desde el punto de vista de la rentabilidad de sus inversiones, utilizar distintas técnicas de construcción en altura y por lo tanto desarrollar sus terrenos con diversos grados de densidad. En ello opera el entrelazamiento de varias categorías económicas y sus magnitudes, como el precio al que se puede vender el espacio construido en cada lugar de la ciudad, el costo diferencial de construir en las distintas técnicas de altura, el precio del terreno, la rentabilidad esperada por parte de los inversionistas, etc. En el diseño de estos instrumentos de gestión parece entonces conveniente comprender este mecanismo económico de regulación y tenerlo en cuenta para la definición de estos instrumentos. Este texto pretende precisamente hacer una reflexión sobre la dimensión teórica de este fenómeno de la construcción en altura y sobre las implicaciones y los soportes conceptuales de algunos instrumentos de política de gestión del suelo urbano que se están discutiendo en Bogotá al respecto. La referencia que se utilizará es el planteamiento teórico más amplio que he desarrollado sobre la Teoría de la Renta del Suelo Urbano1 y en particular lo que se conoce como Renta Primaria Diferencial Tipo 2 que se refiere al papel de la intensidad de 1 Jaramillo, Samuel Hacia una Teoría de la Renta del Suelo Urbano Ediciones UNIANDES-IGAC. Bogotá 1994

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construcción en la formación de los precios inmobiliarios Se hará aquí una exposición relativamente sencilla, apoyándonos en un ejemplo numérico que facilite su aprehensión por personas que no son especialistas en el área de la Economía Inmobiliaria. Aunque de manera simplificada, incluiré en nuestro ejemplo algunos rasgos que no son muy generales, pero que están relacionados particularmente con los instrumentos que se están discutiendo en nuestro medio.

2. EL PRECIO DEL ESPACIO CONSTRUIDO Y LA RENTA DEL SUELO

Para empezar, haré una brevísima referencia, que considero conveniente, sobre las particularidades de la formación del precio de los bienes inmobiliarios, que como se sabe, enfrentan la circunstancia de que requieren tierra para su producción. En los bienes normales, en el largo plazo y cuando existen circunstancias de plena competencia, los precios se construyen de acuerdo a lo que se conoce como el Precio de Producción. Este consiste en el costo normal de producir un bien aumentado en una ganancia. La competencia entre los capitalistas determina que esta última sea una proporción igual del costo (o de la inversión), por lo que se habla de ganancia normal, algo que en general está determinado en el nivel de toda la economía. La competencia entre productores y consumidores y entre estos últimos determina que la cantidad transada sea precisamente aquella que sea coherente con la cantidad que están dispuestos a comprar los demandantes y este precio de producción. Si llamamos “excedente” a la diferencia entre precio y costo, en el caso general de los bienes normales podemos decir que la totalidad de su magnitud corresponde a la ganancia capitalista. No ocurre exactamente lo mismo con los bienes que necesitan tierra. En el caso de los terrenos urbanos, en general en cada lugar de la ciudad los demandantes están dispuestos a pagar un precio que es superior al Precio de Producción: es decir que el precio al que se transan los bienes inmobiliarios excede la suma de su costo más la ganancia normal; esta porción adicional es lo que se denomina Renta, la cual va a parar al propietario de los terrenos, y es lo que alimenta precisamente el Precio del Suelo. Esto no es el resultado de alguna imperfección del mercado, sino el efecto de la operación de este mecanismo en una dimensión más amplia: en la formación de los precios inmobiliarios intervienen además de las condiciones de producción, las

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condiciones de consumo del bien, y estas no son uniformes en el espacio urbano; así, inmuebles de las mismas características físicas tienen condiciones diversas de consumo de acuerdo a su localización, ya sea en términos de accesibilidad, de jerarquía en la escala social, en la posibilidad de desarrollar diferentes usos, etc. La competencia entre los consumidores genera entonces el resultado ya mencionado, consistente en que se está a dispuesto a pagar precios por los bienes inmobiliarios que exceden su Precio de Producción.2 El “excedente” (la diferencia entre el precio y el costo) en este caso tiene dos componentes: la ganancia, que remunera al inversionista, y la renta, que es percibida por el propietario del suelo. En el corto plazo la distribución entre estas dos categorías puede tener varios determinantes, pero es esperable que en el largo plazo la ganancia que obtiene el capitalista corresponda a su ganancia “normal” (es decir de acuerdo a su inversión y a la tasa normal de ganancia de la economía) y la renta sea entonces el residuo. Ilustremos esto con un ejemplo sencillo. Supongamos que para producir un bien normal se requiere una inversión de 100 unidades (su “costo”) y que su producción requiere un año. Si la tasa general de ganancia para un período de este tipo es de 0,2, la magnitud a la cual tiende el precio es de 120. Las 20 unidades que exceden el costo (el excedente) corresponden en su totalidad a la ganancia del empresario. Ahora examinemos el caso de un bien inmobiliario, cuyo costo de producción sea igualmente de 100. Sin embargo, en el lugar en cuestión, los demandantes están dispuestos a pagar un precio mayor que el Precio de Producción, digamos 140 unidades. Esto puede ser el resultado de circunstancias favorables para el consumo del inmueble en ese lugar, por ejemplo una localización privilegiada, que implica costos de trasporte especialmente favorables. El excedente en este caso es de 40 unidades. Podría pensarse entonces que el inversionista podría obtener una ganancia más elevada que lo normal, 40 unidades, en lugar de 20. La competencia que se establece entre los capitalistas por obtener este lugar privilegiado para construir su inmueble, lo que les permitiría obtener esta ganancia excepcionalmente elevada, y dado que el sobreprecio que está dispuesto a pagar el consumidor depende enteramente de localización, va a determinar que todo lo que exceda la ganancia media va a poder ser apropiado por el dueño del lote. En el largo plazo, la competencia entre los capitalistas determina que estos operan con la 2 Para examinar los determinantes y la modulación de estos “sobreprecios” del espacio construido, que no son otra cosa que las rentas del suelo urbano, véase en la obra mencionada el Capítulo 3

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ganancia normal, que en este caso les implica obtener 20 unidades del excedente, y el resto queda en poder de los propietarios territoriales. La manera como se forma el precio del suelo aparece más clara en el caso de la tierra agrícola, pero en el caso urbano sigue los mismos lineamientos. También en la agricultura los consumidores están dispuestos a pagar por los bienes agrícolas precios más elevados de lo que sería el precio de producción en cada lugar (aunque en este caso, debido a ventajas en la producción, derivados de la fertilidad diferencial y de costos de transporte productivos). La tierra no tiene “valor” en el sentido en que no es producida por el trabajo humano, y sin embargo adquiere un precio de la siguiente manera: como el propietario territorial puede obtener una renta, que en la agricultura es periódica, es decir, que es percibida por el propietario cada vez que se cultiva la tierra, él estima que la propiedad del suelo es equivalente a tener un capital que le rinda en términos de interés una cantidad monetaria similar a la renta que él obtiene. Es lo que se denomina como “capitalización de la renta”: el precio del suelo se “construye”, descontando a una tasa de interés o de ganancia normal, el flujo de periódico de la renta. Supongamos que la tasa de ganancia sigue siendo 0,2 y que en un lugar específico la renta anual que puede obtener el propietario es de 3,33 unidades al año. Esto para él es equivalente a poseer un capital que le rindiera en términos de interés esa suma, lo cual a la tasa de ganancia de 0,2 sería 16,6. Este sería el precio del suelo. PS= r/g´ PS=Precio del suelo r=renta periódica g´= tasa de ganancia En nuestro ejemplo 16,6= 3,3/0,2 En nuestro ejemplo urbano, supongamos que el consumidor del espacio construido, por la localización privilegiada del inmueble, tiene cada año ahorros de transporte equivalentes a estas 3,3 unidades. Ese sería el monto de la renta periódica (r). El precio del suelo, por el mismo procedimiento, sería de 16,6. En otras palabras si el consumidor arrendara el inmueble, estaría dispuesto a pagar cada año una suma periódica adicional 3,3. Esto sería comparable a pagar un sobreprecio de 16,6 si en lugar de alquilar el inmueble lo comprara. Sin embargo en el caso urbano el consumidor, que compra el inmueble incluyendo la tierra, debe pagar no solamente el precio del suelo,

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sino la renta periódica generada durante el período de producción. Como este último es de un año en nuestro ejemplo, el comprador pagaría, además del Precio de Producción, la suma del Precio del Suelo y de la renta periódica de un año. Es decir, 16,666 +3,333 = 20 Si llamamos Precio Total al precio del inmueble (que incluye la venta del suelo) tendría los siguientes componentes: PT= PP+ PS+r PT= precio total PP=Precio de Producción PS= Precio del suelo r=renta periódica Si descomponemos el Precio de Producción en sus partes integrantes: PP= K (1+g´) = K+G K= capital o costo g´= tasa de ganancia normal G=ganancia normal En términos de nuestro ejemplo estas magnitudes serían las siguientes: K=100 PP= 120 PS= 16,66 r= 3,333 G=20 El Precio Total del inmueble, incluido el traspaso de la propiedad del suelo sería entonces: PT= K + G + PS + r 140 =100 + 20 + 16,66 + 3,33 Si miramos esto desde la perspectiva del inversionista, es decir de la manera como él lo percibe, esto es compatible con una remuneración normal de su inversión. Recordemos que en este medio, a diferencia de algo frecuente en la agricultura, el inversionista debe comprar la tierra antes del proceso de producción. Es decir que lo que podemos llamar Inversión Total (IT) incluye los costos de producción (K) y el precio del suelo (PS). Pero al final, también el promotor vende el inmueble incluyendo el precio del suelo. Para obtener una remuneración normal de su inversión se requiere que el Precio Total, incluyendo el terreno, tenga una magnitud equivalente al monto de su Inversión Total, aumentada en la proporción de la tasa de ganancia. Es decir:

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PT= IT (1+g´) PT= (K+PS) (1+g´) = K(1+g) + PS (1+g´) PT= PP + PS + PS g´ Pero PS g´= r, entonces tenemos que PT= PP+PS+r En nuestro ejemplo, la Inversión Total sería igual a la suma de 100 unidades de costo directo (K) y 16,66 de precio del suelo, para un total de 116,66. El Precio Total de 140 implica precisamente una remuneración de 20% sobre la Inversión total. En la Figura 1 se ilustra de manera esquemática la composición del precio de los bienes de diferente tipo y la distribución del excedente.

FIGURA 1

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3. FORMAS DE OCUPACIÓN DEL SUELO Para que nuestro ejemplo refleje algunas de las circunstancias que son pertinentes para los instrumentos de política que queremos discutir, vamos a introducir, también de manera muy simplificada, algunas de las pautas de ocupación del suelo que son usuales hoy en día. Consideremos inicialmente que los inmuebles requieren una serie de áreas complementarias a la construcción misma y que son indispensables para su funcionamiento: espacios en los que pueda tener lugar la vialidad que se requiere para el acceso y la movilidad de sus ocupantes, áreas donde se instalan ciertas obras de infraestructura, espacios público, de recreación, etc. Lo usual en la época actual consiste en que si un propietario tiene un terreno de una determinada extensión, para su desarrollo la autoridad local le exige que ceda una porción de su terrenos para estos propósitos. A la primera extensión la denominaremos Área Bruta de Tierra (ABT), y a la que resta, una vez se descuentan estas cesiones, que es la que se pueden efectivamente edificar, la denominaremos Área Neta de Tierra (ANT). A la relación entre el ANT y el ABT la denominaremos Índice de Ocupación (IO).3 De otro lado, el Área Neta Tierra es la que se edifica y allí se produce una determinada cantidad de espacio construido que se cuantifica en términos de área: la denominaremos Área Construida (AC). 4 A la relación entre AC y ANT la llamaremos Índice de Construcción (IC) y a la relación entre AC y ABT la llamaremos Indice de Edificabilidad (IE). Desde luego que el IC está asociado precisamente a las técnicas de construcción en altura: dependiendo del número de plantas en las que se construye el inmueble se puede multiplicar el Área Construida que es posible construir en una misma superficie de Área Neta de Tierra. Para ilustrar esto, y de paso ir introduciendo nuestro ejemplo, supongamos que estamos ante un terreno de 125 metros cuadrados de Área Bruta de Tierra. Supongamos que las autoridades exigen una cesión del 20% de esta superficie para los propósitos comunes mencionados: el Área Neta de Tierra sería

3 La práctica concreta es mucho más compleja y existen más categorías de áreas (Área Neta Urbanizable, Área Útil, Área Cubierta, etc) así como de índices que las relacionan. Los que aquí proponemos son los más simples para ilustrar su lógica. 4 También a este respecto existen varias categorías con distinciones muy finas que aquí simplificamos (Área Construida, Área Vendible, etc)

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solamente el 80% de esta superficie inicial y por lo tanto sería de 100 metros cuadrados. El Índice de Ocupación sería entonces de 0,8. De otro lado, supongamos que existen cuatro técnicas de producción: la primera en una sola planta que tendría un Índice de Construcción de 1, es decir que por cada metro cuadrado de Área Neta de Tierra se puede edificar un metro cuadrado de espacio construido (suponiendo que el Área Neta se edifica totalmente): el Área Construida que se puede edificar es de 100 metros cuadrados. El Índice de Edificabilidad, que relaciona el Área Construida con el Área Bruta de tierra sería en este caso de 0,8. Tenemos una segunda técnica de construcción en dos plantas, que tiene un Índice de Construcción de 2: el Área Construida que se puede edificar es de 200 metros cuadrados. El Índice de Edificabilidad sería de 1,6. Así, sucesivamente, una tercera técnica de construcción en tres plantas tendría un Indice de Construcción de 3, un Índice de Edificabilidad de 2,4 y se podrían construir 300 metros de Área Construida. Y una cuarta técnica en cuatro plantas con un IC de 4, un IE de 3,2 y un Área Construida de 400 metros cuadrados.

Área Bruta ABT m2

Área Neta ANT m2

Índice de Ocupación

IO

Índice de Construcción

IC

Área Construida

AC

Índice de Edificabilidad

IE UN NIVEL 125 100 0,8 1 100 0,8

DOS NIVELES 125 100 0,8 2 200 1,6TRES NIVELES 125 100 0,8 3 300 2,4

CUATRO NIVELES 125 100 0,8 4 400 3,2

4. CONSTRUCCIÓN EN ALTURA Y FORMACIÓN DE PRECIOS Examinemos ahora el mecanismo económico que regula simultáneamente la técnica en altura que va a ser predominante y el precio que adquieren los terrenos. Para ello debemos introducir dos elementos adicionales, ambos de naturaleza económica: el costo de producir el espacio construido con cada una de estas técnicas, y el precio de venta de este espacio construido que se puede obtener en el mercado en esa localización precisa. Sobre lo primero habría que precisar algo que no siempre es evidente: a mayor número de niveles las técnicas constructivas implican costos unitarios de producción del espacio construido que son mayores. Esto no es sorprendente:

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a medida que se multiplican los niveles de un inmueble se deben utilizar estructuras más exigentes, cimentaciones más costosas. Se deben reservar espacios para la circulación vertical y eventualmente equipos para ello (ascensores, etc.) ¿Por qué entonces, en determinadas circunstancias se decide utilizar una técnica en mayor altura, que como hemos visto es más costosa? Esto tiene que ver precisamente con el precio del espacio construido. Como hemos dicho, en las ciudades, en donde normalmente en todos los terrenos existe una renta, esto quiere decir que el precio al que se puede vender la construcción excede el precio de producción, es decir, existe un sobreprecio. Cuando se utiliza una técnica en altura se multiplica la cantidad de espacio construido vendido a ese precio, es decir, se multiplica también ese sobreprecio. Pero también aumentan más que proporcionalmente los costos. La comparación entre estas dos magnitudes incrementales, el costo adicional de producir en altura, y el ingreso adicional de vender más área construida, es lo que determina la decisión de edificar o no en altura. Depende desde luego de esas magnitudes, de los costos adicionales de producir en altura y del precio del espacio construido. Continuemos con el ejemplo para precisar esto. Vamos a suponer que el costo de construcción de cada una de nuestras técnicas se va incrementando con el número de niveles edificado. Supongamos que en la técnica en una sola planta el costo de construir un metro cuadrado de construcción es de 1 unidad monetaria. A eso lo llamamos Función de Costo de Construcción y en este caso se podría expresar de la siguiente manera: FCC1 = 1 AC Vamos a suponer que el costo de construcción de producir un metro cuadrado de espacio construido en dos plantas es de 1,2 unidades monetarias. En tres es de 1,44 y en cuatro niveles es de 1,728. FCC2 = 1,200 AC FCC3 = 1,440 AC FCC4 = 1,728 AC Ahora supongamos que en un primer caso, el precio al que es posible vender un metro cuadrado de espacio construido en ese lugar es 1,4 unidades

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monetarias. (A esto lo llamaremos Precio Unitario de Mercado PUM)5 Si continuamos con nuestra noción de que existe una tasa de ganancia media de 0,2, miremos cómo opera económicamente la inversión cuando se construye en una sola planta en el terreno hipotético que estamos considerando. La cantidad de AC que se puede producir es de 100 m2, como hemos visto. De acuerdo a la función de costos que hemos supuesto para esta técnica, esto implicaría costos totales de 100 unidades monetarias, que podrían considerarse como la inversión o el capital del empresario constructor. De otro lado, al precio mencionado de 1,4, el inversionista podría vender sus 100 m2 de espacio construido en una suma total de 140 (lo denominamos Precio Total de Mercado, PTM). Lo que hemos denominado Excedente, es decir, la diferencia entre este Precio Total de Mercado y el Costo Total es de 40 unidades monetarias. Dados nuestros supuestos, de este excedente 20 unidades corresponderían a la ganancia normal del capitalista, ya que ellas son necesarias para remunerar normalmente su inversión de 100 a una tasa de ganancia de 0,2. En otras palabras, el Precio de Producción, que es la inversión aumentada en la tasa de ganancia sería igual a 120 unidades (100x [1+0,2]=120). Según lo que hemos visto, el residuo, en este caso 20 unidades, es lo que corresponde a la tierra. En realidad, y también como hemos visto. esta magnitud es el agregado del Precio del Suelo propiamente dicho y la renta periódica durante el período de producción. Con nuestros supuestos simplificadores de que el período de producción es de 1 año, y que el Precio del Suelo se capitaliza usando como tasa de descuento la tasa de ganancia, podemos diferenciar estos componentes y deducir el monto del Precio del Suelo: PS+r=20 Pero PS= r/g´ O sea que r=Ps x g´ = PS x 0,2 Reemplazando PS+ 0,2 PS= 20 5 También por simplicidad vamos a suponer que el precio de venta por metro cuadrado de espacio construido no varía con el número de plantas construidas.

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1,2PS=20 PS= 20/1,2= 16,666 O sea que el efecto de la competencia entre todos los agentes conducirá a que por este terreno el propietario podrá exigir como precio del suelo total (PST) estas 16,66 unidades monetarias y el lote será comprado por los constructores, al comienzo de la operación por esa suma. Si dividimos esto por el Área Bruta Total (125 m2) tendremos que el precio por metro cuadrado de Área Bruta (o Precio del Suelo Unitario PSU) será de 0,13 unidades monetarias. Esquematicemos estas cifras en el siguiente cuadro:

Á C FCC Costo Total

PUM PTM E G PP PS+r PST PSU

1 Nivel 100 1,0 100 1,4 140 40 20 120 20 16,66 0,13 Ahora, examinemos qué ocurre si en estas circunstancias un inversionista decide utilizar una técnica de construcción en dos niveles. De una parte, podría duplicar el área construida en ese lugar y producir 200 metros cuadrados. Al precio unitario de 1,4, que hemos considerado inalterado, podría tener unas ventas totales de 280 unidades monetarias. Pero sus costos también crecen y más que proporcionalmente. Según su función de costos, en esta técnica cada metro cuadrado construido tiene un costo de 1,2 unidades monetarias, lo que arroja un costo total de 240 unidades. El excedente, en este caso tiene una magnitud que es igual al caso anterior, de 40 unidades (280-240). Pero, dado que la inversión del empresario en este caso es mayor, la parte de este excedente que debería remunerarla normalmente sería de 48 unidades (240 X 0,2 = 48). En realidad el excedente no alcanzaría para remunerar normalmente su inversión y quedaría un faltante de 8 unidades. No habría ningún residuo para alimentar el precio del suelo y el constructor no podría ofrecer nada por la tierra. (Como se ve, el Precio de Producción, 288 es superior al Precio Total de Mercado, 280). En estas circunstancias, es obvio que el propietario del suelo exigirá como precio del suelo la magnitud más elevada que arroje alguna opción técnica, que en esta situación sería la de producir en un nivel, que le permite obtener un Precio del Suelo Unitario de 0,13.

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Las otras opciones tecnológicas, como se ve en la siguiente tabla son aún menos atractivas para los agentes: a partir de tres niveles incluso las ventas totales son inferiores a los costos. CASO A

Á C FCC Costo Total

PUM PTM E G PP PS+r PST PSU

1 Nivel 100 1,000 100,0 1,4 140 40 20 120 20 16,6 0,132 Nivel 200 1,200 240,0 1,4 280 40 48 288 -8 -6,6 -0,053 Nivel 300 1,440 432,0 1,4 420 -12 86,4 518,4 -98,4 -82,0 -0,664 Nivel 400 1,728 691,2 1,4 560 -131 138,2 829,4 -269,4 -224,5 -1,80PUM= 1,4 De esta forma, la técnica que se impone es la de un nivel y el precio del suelo correspondiente de 0,13.6 Este es sin embargo, el resultado de conjunto y de largo plazo. Examinemos, porque es importante para las acciones de política, cómo se presenta esta situación a los agentes, y en particular al inversionista. En principio, el promotor encuentra que los terrenos tienen ya un precio establecido, que es el resultado del mecanismo que acabamos de ver. A sus ojos, su inversión consta del precio del terreno y de sus costos de construcción. Sus opciones serían las siguientes. En la técnica de un nivel sus costos constructivos son de 100 y el precio del terreno 16,67, para una inversión total de 116,67. De otro lado, las ventas ascienden 140. Si comparamos estas últimas con la inversión, la operación arroja una rentabilidad de 0,20, que es la rentabilidad media del mercado. Las cuentas para la opción en dos niveles son como sigue: el precio del terreno es el mismo, de 16,67 pero los costos de construcción son de 240, para una inversión total de 256,57. Como produce más espacio construido, sus ventas ascienden a 280. La rentabilidad que arroja la operación es de 0,09, que es inferior a la opción anterior. El inversionista preferirá la primera opción. En la tabla siguiente se muestran estas cifras para todas las opciones técnicas y allí aparece que las más intensas incluso arrojan pérdidas en la operación. 6 Las cifras resaltadas en esta y en las siguientes tablas corresponden a las que se manifiestan efectivamente en el mercado

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CASO A INVERSION Tierra Costo

Const Total

VENTAS RENTA-BILIDAD

INDICE EDIFICA-BILIDAD

INDICE CONSTRUC-

CIÓN

PSU

1 Nivel 16,67 100,0 116,67 140 0,20 0,8 1,0 0,132 Nivel 16,67 240,0 256,67 280 0,09 1,6 2,0 0,133 Nivel 16,67 432,0 448,67 420 -0,06 2,4 3,0 0,134 Nivel 16,67 691,2 707,87 560 -0,20 3,6 4,0 0,13

PUM=1,4 Vamos ahora a modificar ligeramente nuestro ejemplo para ilustrar el hecho de que en este mecanismo juega un papel definitivo las características de la estructura espacial de la ciudad y el esquema de rentas que está asociado a ellas. Vamos a mantener sin variación lo que corresponde a la producción, y en particular los costos de construcción de las distintas técnicas. Pero vamos a cambiar la magnitud del precio de venta del área construida, que vamos a hacer igual a 2 unidades monetarias. Esto quiere decir que en este caso los sobreprecios que están dispuestos a pagar los consumidores por los inmuebles son más elevados, en virtud de que en este caso las ventajas locacionales, (como pueden ser, de nuevo, mejor accesibilidad, aprecio social, etc) son más intensas. Podemos interpretarlo con respecto al caso anterior como una situación en otro lugar de la ciudad, o una situación en el mismo sitio pero en otro momento, cuando los precios del espacio construido se han elevado. Si examinamos la opción de producción en un solo nivel encontramos que sus costos no han variado, y para producir 100 m2 de construcción debe invertir 100 unidades monetarias. En cambio sus ventas sí se elevan porque el precio de venta ahora es más alto: obtendría en el mercado 200 unidades monetarias. El excedente es ahora de 80 unidades. De ellas, 20 bastan para remunerar normalmente la inversión y 80 van a la tierra, lo que se traduce en un Precio del Suelo Total de 66,6 y un precio por metro cuadrado de Área Bruta de 0,53, superior, claro está, al caso anterior. Si examinamos, sin embargo la opción de producir en dos niveles, en este caso encontramos lo siguiente. De nuevo los costos de construcción no se han modificada con respecto a la situación previa, y para producir los 200 m2 de Área Construida se incurre en costos totales de 240 unidades monetarias. Las ventas totales ahora ascienden a 400 unidades, por lo que el excedente pasa a ser de 160. De esto, 48 bastan para remunerar normalmente la inversión y quedan 112 para la tierra. El Precio del Suelo Total que se configura es 93,3, equivalente 0,75 en términos del metro cuadrado de Área Bruta. En este caso

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la producción en dos niveles sí se justifica pues genera un precio del suelo aún mayor que la técnica de un solo nivel. La opción en tres niveles permite precios del suelo positivos y superiores a lo que era predominante en el caso inicial, pero su magnitud es menor que la opción en dos niveles. CASO B

Á C FCC Costo Total

PUM PTM E G PP PS+r PST PSU

1 Nivel 100 1,000 100,0 2,0 200 100 20 120 80 66,6 0,532 Nivel 200 1,200 240,0 2,0 400 160 48 288 112 93,3 0,753 Nivel 300 1,440 432,0 2,0 600 168 86,4 518,4 -98,4 68,0 0,544 Nivel 400 1,728 691,2 2,0 800 108,8 138,2 829,4 -269,4 -24,5 -0,20PUM=2,0 De hecho, la opción de construcción en dos niveles no solamente se hace viable, sino que elimina las otras alternativas. El propietario del terreno exigirá por su lote el precio más elevado que pueda lograr en el mercado, y esto hace que para los inversionistas, producir con este precio en técnicas diferente a la de dos niveles les implica obtener rentabilidades inferiores a la normal. Mirémoslo en el siguiente cuadro: CASO B

INVERSION Tierra Costo

Const Total

VENTAS RENTA-BILIDAD

INDICE EDIFICA-BILIDAD

INDICE CONSTRUC-

CIÓN

PSU

1 Nivel 93,33 100,0 193,33 200 0,03 0,8 1,0 0,752 Nivel 93,33 240,0 333,33 400 0,20 1,6 2,0 0,753 Nivel 93,33 432,0 525,33 600 0,14 2,4 3,0 0,754 Nivel 93,33 691,2 784,53 800 0,02 3,6 4,0 0,75

PUM=2,0 De esta manera, de nuevo, la técnica que predomina será la de dos niveles y el precio del suelo correspondiente de 0,75 por m2 de Área Bruta. Con la misma lógica, y para tener una referencia para análisis ulteriores, presentemos un tercer caso en que el precio de venta del metro cuadrado construido asciende a 3.0 unidades monetarias. En ese caso, la técnica que se impone es la de tres niveles y el precio del metro cuadrado de área bruta de 2,54, como puede verse en las dos siguientes tablas:

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CASO C Á C FCC Costo

Total PUM PTM E G PP PS+r PST PSU

1 Nivel 100 1,000 100,0 3,0 300 200 20 120 180 150,0 1,202 Nivel 200 1,200 240,0 3,0 600 360 48 288 312 260,0 2,083 Nivel 300 1,440 432,0 3,0 900 568 86,4 518,4 381,6 318,0 2,544 Nivel 400 1,728 691,2 3,0 1.200 508,8 138,2 829,4 370,6 308,8 2,47PUM=3,0 CASO C

INVERSION Tierra Costo

Const Total

VENTAS RENTA-BILIDAD

INDICE EDIFICA-BILIDAD

INDICE CONSTRUC-

CIÓN

PSU

1 Nivel 318,0 100,0 418,0 300 -0,28 0,8 1,0 2,542 Nivel 318,0 240,0 558,0 600 0,08 1,6 2,0 2,543 Nivel 318,0 432,0 750,0 900 0,20 2,4 3,0 2,544 Nivel 318,0 691,2 1009,2 1.200 0,19 3,6 4,0 2,54

PUM=3,0 De esta manera en este ejemplo sencillo podemos ver que, sin que medie ninguna normativa, existe una regulación interna de naturaleza económica, que modula las técnicas utilizadas y realimenta los precios del suelo. En nuestro ejemplo, para el que tenemos condiciones técnicas similares, la variación en el precio de venta del espacio construido, que es un resultado de la estructura socio-espacial (las “Rentas Secundarias”) opera como regulador de este mecanismo. Remitimos al lector que esté interesado en una presentación un poco más sistemática de estas relaciones entre el precio del espacio construido, las técnicas de producción en altura y el precio del suelo, al anexo 1, al final del texto.

Precio Unitario de Mercado

Indice de Construcción Índice de edificabilidad Precio del Suelo Unitario

1,4 1,0 0,8 0,13 2,0 2,0 1,6 0,53 3,0 3,0 2,4 2,47

5. POLÍTICA ESTATAL 1: LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍAS En nuestro medio se cuenta con un mecanismo para que el Estado recupere a nombre de la comunidad al menos una porción los precios del suelo, específicamente sus incrementos. Esto obedece al principio según el cual estos valores son generados por un proceso colectivo, la urbanización, y sus beneficiarios privados deberían contribuir con los costos que este proceso lleva consigo. Este instrumento es la “Participación en Plusvalías” que consiste en exigir una porción del incremento de los precios de los terrenos

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que están asociados a un cambio en la reglamentación urbana. Uno de los causales que se contempla para su aplicación es precisamente el cambio en la edificabilidad permitida por las normas urbanas, que generen aumentos en los precios del suelo La Ley contempla que la contribución del propietario debe varía entre el 30% y el 50% del incremento mencionado del precio del suelo, dependiendo esta proporción precisa de la decisión explícita de las autoridades locales. Una primera consideración que debe hacerse al respecto es la de que no siempre una autorización de mayor edificabilidad genera un incremento del precio del suelo. Hemos visto que la intensidad de la producción en altura se estabiliza en los diversos terrenos en ciertos niveles, aún en ausencia de cualquier reglamentación. Una restricción reglamentaria que implique límites de altura que sean superiores a los que genera el mercado espontáneamente a través del procedimiento examinado, no tendrá ningún efecto sobre las prácticas de edificación, ni sobre los precios. Por consecuencia, un cambio de la reglamentación en estas circunstancias tampoco tendrá efecto alguno en el precio de los terrenos y no existirá la base para exigir la contribución. Ilustremos esto con nuestro ejemplo. Supongamos que existe una restricción reglamentaria en la edificabilidad con un tope máximo en el Índice de Edificabilidad de 1,6 (lo que equivale en el ejemplo a un límite máximo del Índice de Construcción de 2.0). A partir de determinado momento se decide relajar este límite y se permite un IE de 2,4 (lo que implica un IC de 3,0) ¿Cuál sería el efecto sobre los precios del suelo, y por lo tanto qué tanto se podría cobrar como contribución? En los dos primeros casos, en los que el precio unitario del espacio construido asciende respectivamente a 1,4 y 2 unidades monetarias, el límite de 1,6 en la edificabilidad no tiene ningún efecto en las prácticas de los agentes, pues como hemos visto la edificabilidad que aparece espontáneamente no excede los límites reglamentarios. Si esto lo interpretamos como áreas de la ciudad que tienen estos precios de área construida, podríamos decir que en ellas, exista o no exista la reglamentación, se utilizarán las mismas técnicas de construcción: en un nivel, en el primer caso y precios de los terrenos de 0,13 y en el segundo, en dos niveles y precio de Área Bruta de Tierra de 0,75. Aunque se les autorice una mayor edificabilidad, los promotores no la utilizarán, porque esto supera el grado de intensidad de construcción que les conviene económicamente. Aquí la norma o su mutación no tendrá efectos en las prácticas de los agentes, y no se podrá exigir la contribución.

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Pero en otras circunstancias las normas sí tienen un efecto y por lo tanto sus cambios alteran la magnitud del precio del suelo. Cuando el límite impuesto a la edificabilidad es inferior al que espontáneamente generaría el mercado, este último no se puede manifestar: la construcción, que se debe someter a una edificabilidad menor, arroja un precio del suelo que es inferior al que se formaría espontáneamente. Cuando la restricción se relaja, el mercado vuelve a operar en condiciones originales, y el precio del suelo se eleva. Este es el incremento que opera como base para la “Contribución en Plusvalías”. Ilustremos esto con el tercer caso de nuestro ejemplo, en el que el precio del Área Construida es de 3,0. Hemos visto que sin restricciones, allí se construye en tres niveles y el precio del suelo es 2,54. Pero si se establece un límite a la edificabilidad de 1,6, aunque al constructor le conviniera producir en tres niveles, la normatividad sólo le permitirá hacerlo en dos. Esto limita, desde luego el excedente que se puede producir, y consecuentemente, restringe el nivel del precio del suelo que emerge. En nuestro ejemplo, aunque potencialmente el mercado conduciría a producir en tres niveles y a tener un precio del suelo de 2,54 por metro cuadrado de Área Bruta, la reglamentación solo hará posible que se construya en dos niveles y por lo tanto, según observamos en la tabla, el precio del suelo solo ascenderá a 2,08. CASO C1

Á C FCC Costo Total

PUM PTM E G PP PS+r PST PSU

1 Nivel 100 1,000 100,0 3,0 300 200 20 120 180 150,0 1,202 Nivel 200 1,200 240,0 3,0 600 360 48 288 312 260,0 2,083 Nivel 300 1,440 432,0 3,0 900 568 86,4 518,4 381,6 318,0 2,544 Nivel 400 1,728 691,2 3,0 1.200 508,8 138,2 829,4 370,6 308,8 2,47Pum=0,3 IE máximo autorizado de 1,6 En este caso, dado que el precio que emerge en el mercado es de 2,08 las condiciones desde la perspectiva del promotor serían como sigue: CASO C1

INVERSION Tierra Costo

Const Total

VENTAS RENTA-BILIDAD

INDICE EDIFICA-BILIDAD

INDICE CONSTRUC-

CIÓN

PSU

1 Nivel 260,0 100,0 360,0 300 -0,17 0,8 1,0 2,082 Nivel 260,0 240,0 500,0 600 0,20 1,6 2,0 2,08 3 Nivel 260,0 432,0 692,0 900 0,30 2,4 3,0 2,084 Nivel 260,0 691,2 951,2 1.200 0,26 3,6 4,0 2,08

PUM=3,0 IE máximo autorizado de 1,6

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Lo que se expresa en el mercado es lo correspondiente a 2 niveles (IE=1,6). Las opciones de construcción en niveles 3 y 4 arrojarían mayores rentabilidades, pero no podrían manifestarse en el mercado porque están prohibidas reglamentariamente. En el largo plazo, y con rentabilidad normal de 0,20 lo que se concreta son construcciones de 2 niveles y precios del suelo de 2,08 por m2 de Área Bruta de Tierra. Si eliminamos la restricción en la edificabilidad (o hacemos que el IE sea igual o superior a 2,4), retornamos a la situación original. Es decir, el precio del metro cuadrado de Área Bruta pasa de 2,08 a 2,54. El Precio Total del Área Bruta del terreno pasará entonces de 260 unidades monetarias a 318: el incremento serán 58 unidades, que serán la base de la contribución. Si suponemos que la tasa que ha determinado la autoridad local es el 50% del incremento, se podrá cobrar como “Contribución de Valorización” una suma de 29 unidades monetarias, cuando se flexibiliza la restricción en la edificabilidad permitida. Detengámonos un poco en el comportamiento esperable de los agentes involucrados en presencia de esta contribución, pues al respecto existen a menudo varios equívocos. Volvamos a la situación en que existe el límite de edificabilidad de 1,6. Allí el precio del suelo que se consolida es de 260 (o sea 2,08 x m2 de Área Bruta) porque del Excedente, que es de 360, se deben destinar 48 de ganancia para remunerar normalmente la inversión de 240 unidades del promotor: las 312 restantes van a la tierra, 52 como renta periódica y 260 como precio del suelo. Esto es así porque en este lugar los consumidores están dispuestos a pagar 3.0 unidades por cada metro de Área construida, lo cual está determinado por condiciones generales de la demanda y de la estructura urbana. Los compradores pagan 600 unidades monetarias por los 200 m2 que allí se pueden producir. Si se elimina la restricción en la edificabilidad, nada hace pensar que la conducta del consumidor vaya a cambiar: estará dispuesto a pagar las mismas 3 unidades por m2 de Área Construida. Sólo que la cantidad que se puede producir allí, y que se puede comprar, pasa de 200 m2 a 300m2. Las ventas totales pasan de 600 a 900. Los costos totales también aumentan, pues no solo se produce una mayor cantidad de espacio construido, sino que su costo unitario es mayor: de 240 en costos de construcción se pasa a 432. El excedente es ahora de 568, del cual 86,4 deben remunerar normalmente su inversión. Restan 381,6 unidades que podrán ir a la tierra, 63,6 como renta

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periódica y 318 como precio del suelo. Pero hemos visto que las autoridades exigen una contribución de 29 unidades monetarias para perfeccionar esta transacción. Si la contribución debe ser desembolsada por el promotor en el momento de la compra, este no tiene otra alternativa que restar esa cantidad de lo que puede ofrecerle al propietario del suelo como precio del terreno: sólo podrá pagarle 289 unidades por su lote, y el resto del excedente que puede destinar a este propósito lo debe pagar como “Participación de Plusvalía”. El promotor paga las mismas 318 unidades por adquirir el lote, pero una parte, 289 se las paga al propietario y 29 al Estado. Por ello se dice que esto último es una “participación”: la mitad del incremento revierte a la comunidad. En estas condiciones no se altera ni lo que paga el comprador final por el inmueble, ni lo que paga el promotor por la tierra; solamente cambia lo que recibe el propietario del terreno: con el cambio en la norma el precio de su terreno sube (de 260 a 289) pero no tanto como si no existiera contribución (en cuyo caso recibiría 318). ¿No podría el propietario de la tierra exigir los 318 unidades por su tierra? En otras palabras, como algunos temen ¿No podría trasmitir el peso de la contribución al promotor? No lo puede hacer, salvo circunstancias muy excepcionales y de corto plazo. Dado que el cambio en la reglamentación no altera las pautas de los consumidores el promotor no puede aumentar el precio del espacio construido. De hecho el precio que cobra es el máximo que puede exigir, pues de poder elevarlo lo habría hecho ya, aunque no existiera contribución. Si no puede elevar el precio de venta del inmueble, solo podría satisfacer la exigencia del propietario a costa de su propia ganancia normal. Esto no lo haría ningún capitalista en el largo plazo. Los efectos desde la perspectiva de los promotores pueden verse en la siguiente tabla. En la legislación colombiana, la “Contribución de Plusvalía” solo se paga si se hace uso efectivo de la autorización que otorga la nueva ley. Es decir que el promotor puede seguir produciendo en dos niveles y no pagar plusvalía. Pero de otro lado, lo esperable es que el precio del suelo se estabilice en el nivel más alto al que lo pueda vender el propietario: en este caso sería el que recibiría de un promotor que construyera en tres niveles y pagara la plusvalía. Con respecto a la situación previa, con edificabilidad máxima de 1,6, un constructor que insistiera en producir en dos niveles, el precio que debe pagar por el terreno pasa de 260 a 289. Su rentabilidad se reduce de 0,20 a 0,13. Esta técnica se vuelve inviable. Lo que se manifiesta en el mercado es la técnica en tres niveles, con un precio del suelo para el

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propietario de 289 unidades monetarias por el terreno y una rentabilidad normal de 0,20. CASO C2 Inversion Ventas Renta-

bilidad I.E I.C PUM

(sin plusva)

PUM (con

plusva) Tierra Cont

Plusv Costo de Const

Total

1 Nivel 289,0 0 100,0 389,0 300 -0,23 0,8 1,0 2,31 2 Nivel 289,0 0 240,0 529,0 600 0,13 1,6 2,0 2,31 3 Nivel 289,0 29 432,0 750,0 900 0,20 2,4 3,0 2,31 2,54

PUM=3,0 IE (pasa de 1,8 a 2,4) Participación en Plusvalía = 0,5 del incremento del PS POLÍTICA ESTATAL 2: CESIONES ADICIONALES POR EDIFICABILIDAD Existe otro curso de acción para que el Estado pueda recuperar para la comunidad parte de los beneficios asociados a la edificabilidad que, como hemos visto, implican a menudo costos fiscales importantes, y que espontáneamente son apropiados en su totalidad por particulares. Se apoya en una noción que limita el alcance de la propiedad: si bien el propietario de un terreno tiene el dominio sobre su lote, la potencialidad de desarrollarlo (algo que depende enteramente de las condiciones urbanas generales, creadas por la colectividad) es algo que el Estado otorga, y sobre lo cual puede y debe poner condiciones. Con respecto a la edificabilidad esto se traduce en lo siguiente: el Estado otorga un nivel básico de edificabilidad que el propietario o el promotor puede utilizar gratuitamente. Si desea desarrollar el terreno con una intensidad mayor, con lo cual, como hemos visto, obtiene beneficios adicionales, pero que implica costos fiscales mayores (y que eventualmente afecta a otros agentes privados), debe compensar en algo a la comunidad por este privilegio. Existen varios criterios posibles para establecer la magnitud de esta compensación (el monto de la carga) y sobre la forma de exigirla. Sobre el primer aspecto, una opción que parece razonable desde el punto de vista lógico, es la de estimar por algún procedimiento el costo adicional que le

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implica al Estado y a la comunidad la construcción del inmueble con una edificabilidad superior a la básica, y cobrar en consecuencia. Con respecto a la forma de cobro, la modalidad más obvia es en términos de una suma monetaria. En nuestro medio, sin embargo, y obedeciendo a varias razones, incluyendo las de tipo práctico, se plantean variantes en los dos puntos. Para los casos de lotes individuales, eventualmente pequeños y numerosos, el cálculo de estos costos, que depende de circunstancias concretas que varían mucho, puede ser una tarea muy dispendiosa e imprecisa. Se ha optado por un procedimiento alternativo: se calcula, en lugar del costo colectivo adicional de producir con una edificabilidad mayor que la básica, el beneficio monetario para el propietario que esta decisión lleva consigo. Es decir, se calcula la diferencia en el precio del suelo resultante de construir con la edificabilidad básica y con la edificabilidad deseada, y se determina como carga, una porción de esta diferencia. Aunque puede decirse que en esto se puede perder algo de precisión, esta alternativa tiene otras ventajas: además de que el cálculo de la diferencia en el precio es más sencillo y puede hacerse con procedimientos generales, disminuye el riesgo de hacer cobros excesivos que perturben negativamente el comportamiento de los inversionistas. En cuanto a la forma de cobro, se plantea que esta carga sea aportada por el propietario o el promotor en la forma de cesiones adicionales de tierra. Esto obedece en parte, a que con frecuencia la necesidad más urgente en las áreas en las que se prevé que esta práctica tenga lugar es precisamente la escasez de terrenos para usos colectivos, algo que la construcción en altura tiende a agudizar. También se aprovecha la circunstancia de que las cesiones de terreno para el desarrollo de los proyectos es un mecanismo con una larga tradición y legitimidad: como en otros contextos, en nuestro medio aparece como algo plenamente justificado que el propietario deba ceder a la autoridad local los terrenos que son necesarios para que su inmueble pueda funcionar en la estructura urbana. Parece razonable entonces que estas cesiones aumenten cuando se utiliza una densidad mayor, que incrementa estas necesidades de espacio colectivo. Examinemos en nuestro ejemplo la mecánica del dispositivo propuesto. En la siguiente tabla se consigna el precio del suelo resultante del empleo de las diferentes técnicas en cada uno de los terrenos, que tienen precios del espacio construido crecientes. Las cifras que están resaltadas son las que se expresan en el mercado.

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Precio del suelo ofrecido

1 nivel 2 niveles 3 niveles A (PUM=1,4) 16,6 B (PUM=2,0) 66,6 93,3 C (PUM=3,0) 150,0 260,0 318,0 Si consideramos que la edificabilidad básica es 0,8 (la correspondiente a la producción en un nivel), y comparamos el precio del suelo efectivo, con el que emergería si se construyera con esta edificabilidad básica, tendríamos el monto de los incremento en el precio del suelo ligada a una mayor edificabilidad. En la primera columna del cuadro siguiente está el monto total, y en la segunda el monto promedio de este incremento por cada 100m2 de Área Construida adicional. (Recuérdese que el precio del suelo aludido se obtiene en el caso B con la construcción de 200 m2 de AC, 100 más de lo que puede hacerse con el IE básico; y en el caso C el precio del suelo en mención se obtiene construyendo 300 m2, 200 más que con el IE básico)

Incremento en el precio del suelo con respecto a la edificabilidad básica

Total X 100 m2 de AC

A (PUM=1,4) 0 0 B (PUM=2,0) 26,7 26,7 C (PUM=3,0) 168,0 84,0 Para calcular la carga procedemos de la siguiente manera. Como ella se va a estimar en términos de área bruta de cesión, dividimos este incremento en el precio del suelo por cada 100 m2 de Área Construida Adicional (primera columna del cuadro siguiente) por el precio unitario de Área Bruta en cada zona: el resultado es el equivalente en Área Bruta del incremento del precio (tercera columna) Si consideramos que la carga va a ser del 40%, la columna cuarta nos muestra la cantidad de metros cuadrados que se exigen para aumentar 100 m2 de Área Construida. La quinta columna nos muestra este mismo resultado en forma más intuitiva: es el número de m2 construidos adicionales sobre la edificabilidad básica que se autorizan por cada metro cuadrado de Área Bruta cedida adicionalmente.

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Incremento en el precio x 100m2 de AC adicional

Precio Unitario del suelo

$/m2 ABT

Incremento en el PST en m2 de ABT

Carga 40% de

Incremento

Área Construida adicional x cada

m2 de tierra cedida

A (PUM=1,4) 0 0,13 0 0 0 B (PUM=2,0) 26,7 0,75 35,6 14,24 7,02 C (PUM=3,0) 84,0 2,54 33,1 13,24 7,55 Miremos la repercusión que tiene este tratamiento sobre el precio de los terrenos. Como hemos visto, en el Caso A en el que el precio unitario del área construida es de 1,4 y donde el mercado no le permite al constructor producir con una edificabilidad superior a la básica, no se impone ninguna carga. Por lo tanto, allí no hay ningún efecto. Examinemos entonces el Caso B (donde el precio unitario del espacio construido es 2,0) al cual se le asigna una carga de 7,02 metros cuadrados de cesión adicional por cada 100 metros cuadrados de área construida que se quieran producir por encima de los 100 m2 autorizados originalmente por la edificabilidad básica. Si el constructor no quiere hacer uso de esta opción, podría construir 100 m2 de Área Construida, con una técnica en un solo nivel. El costo de construir ésta área es de 100 unidades de valor, y por lo tanto, a la tasa de ganancia de 0,2, su Precio de Producción sería de 120. Las ventas totales de estos 100 m2 construidos al precio unitario de 2,00 son de 200. Las 80 unidades restantes se distribuirían entre Precio del Suelo y renta periódica, para arrojar un Precio por metro Cuadrado de Área Bruta de 0,57. En esto no hay ningún cambio con nuestro ejemplo original, y este es el precio de la tierra bruta que está dispuesto a pagar un constructor si no hace uso de la prerrogativa de construir por encima de la edificabilidad básica. Examinemos entonces una segunda situación en la cual el constructor elige producir con una mayor intensidad, con una técnica de dos niveles. Una primera opción que tiene el constructor es producir (como en el caso en que no existía carga) el doble de metros cuadrados construidos, es decir 200 m2. Según lo que hemos visto, para poder construir los 100 m2 que exceden lo permitido por la edificabilidad básica debe ceder 7,02 metros de tierra bruta adicional. Para poder hacer esto implicaría entonces que el terreno original tendría que ser más grande que en el caso anterior, precisamente en estos 7,02 metros: el Área Bruta de Terreno sería entonces de 132 m2. Nótese que el Índice de Ocupación, que era de 0,8 cuando solo se utilizaba la edificabilidad básica, ahora, teniendo en cuenta que el Área bruta es más grande, se reduce a

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0,76. El Índice de Edificabilidad (la relación entre Área construida y Área Bruta de Tierra), pasa de 0,8 a 1,56. El costo de producir estos 200 m2 de Área Construida es de 240 unidades de valor, mientras que las ventas ascienden a 400 unidades de valor. La diferencia entre esta última y el precio de producción es de 112 unidades lo que arroja un Precio del Suelo total (Área Bruta de Tierra) de 93,3 unidades. Pero en esta ocasión el área total del lote es de 132 m2 (y no de 125), por lo que el precio unitario por metro cuadrado de Área Bruta de Tierra sería de 0,71 unidades. Otra opción que tendría consistiría en que la cesión adicional de tierra se hiciera en el mismo lote original de 125 m2 de Área Bruta. Para cumplir la obligación de carga de 7,02 m2 de cesión adicional por cada 100 m2 de área construida por encima de la edificabilidad mínima, sólo podría aspirar a construir 89,4 m2 más de área construida (en total edificaría 189,4m2) y ceder 5,3 metros adicionales de Área Bruta. El Área Útil que le quedaría sería de 94,7 m2, que construidas con la técnica de 2 niveles le permitiría producir los mencionados 189,4 m2 de Área Construida. (Obsérvese que el Índice de Edificabilidad sería de 1,56, igual al caso anterior). A los costos unitarios de la técnica en dos niveles, el costo de construcción sería 227,2 unidades y el monto de las ventas totales de 378,7. Esto último supera al precio de producción en 106 unidades, lo que arroja un precio total del lote de 88,4. Como el Área Bruta en este caso es de 125 m2, el precio unitario del Área Bruta sería de 0,71, igual al caso anterior. Si el constructor quisiera producir con la técnica de tres niveles y respetando la carga correspondiente, bien sea que haga las cesiones ampliando el tamaño del lote original o aumentándolos del mismo lote inicial, como se ve en la tabla subsiguiente, lo que podría pagar como precio del metro cuadrado de Área Bruta, solo sería de 0,44: esto es inferior a lo que podría pagarse a partir de la técnica en dos niveles, que es de 0.71, por lo que este es el precio del suelo que se impone y la técnica que predomina es la de dos niveles, como en la situación original sin cargas. CASO B3

Á C FCC Costo Total

PUM PTM E G PP PS+r PST PSU

1 Nivel 100,0 1,000 100,0 2,0 200,0 100 20 120 80 66,6 0,532 Nivel’ 200,0 1,200 240,0 2,0 400,0 160 48 288 112 93,3 0,712 Nivel” 189,4 1,200 227,2 2,0 378,7 151,5 45,4 272,7 106, 88,4 0,713 Nivel’ 300,0 1,440 432,0 2,0 600,0 168,0 82,4 518,4 81,6 68,0 0,493 Nivel “ 269,3 1,440 387,8 2,0 538,6 150,8 77,6 465,4 73,3 61,05 0,49PUM=2,0

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CASO B3

INVERSION Tierra Costo

Const Total

VENTAS RENTA-BILIDAD

INDICE EDIFICA-BILIDAD

INDICE CONSTRUC-

CIÓN

PSU

1 Nivel 88,37 100,0 188,37 200 0,06 0,80 1,0 0,712 Nivel’ 93,33 240,0 333,33 400 0,20 1,56 2,0 0,712 Nivel” 88,37 227,2 315,61 379 0,20 1,56 2,0 0,713 Nivel’ 98,44 432,0 530,44 600 0,13 2,16 3,0 0,714 Nivel 88,37 387,8 476,19 539 0,13 2,16 3,0 0,71PUM=2,0 Para el Caso C, en el que el precio unitario del área construida es 3,0 y al cual se le pone una carga de 7,55 m2 de cesión adicional por cada 100 metros cuadrados adicionales de construcción tenemos los siguientes resultados. Produciendo con la edificabilidad básica, el constructor solo podría ofrecer como precio del terreno 1,20 por metro cuadrado de Área Bruta de Tierra. Si el constructor quiere construir con una técnica en dos niveles, dada la existencia de la carga mencionada, tendría que, ya sea ampliar el terreno original en 7,55 m2 para completar un Área Bruta de 132,6 m2, o utilizar el lote original de 125 m2, pero ceder 5,7 m2 adicionales, para tener un Área Útil de 94,3 m2. En la tabla siguiente aparecen las cuentas, pero en este caso solo podría ofrecer un precio de terreno de 1,96 por metro cuadrado de Área Bruta. Examinemos las opciones entres niveles. Si quiere producir 300 metros cuadrados, tiene que hacer una cesión adicional de 15,1 para tener un lote de 140,1. Lo que puede pagar como precio de terreno son 318, lo cual arroja un precio por metro cuadrado de Área Bruta de 2,27. Si conserva el lote original de 125 m2, debe ceder 10,8 m2 para quedarse con un Área Útil de 89,2 m2, en los que puede producir 267,6 m2 de Área Construida. Lo que puede pagar como precio total del terreno es 283,7 lo que implica un precio unitario, de nuevo, de 2,27 por metro cuadrado de Área Bruta. Este será el precio del suelo predominante en esta área, y la técnica utilizada será la de tres niveles, pues las otras opciones, dado este precio, arrojan rentabilidades menores.

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CASO C3 Á C FCC Costo

Total PUM PTM E G PP PS+r PST PSU

1 Nivel 100,0 1,000 100,0 3,0 300,0 200,0 20,0 120 180 150,0 1,202 Nivel’ 200,0 1,200 240,0 3,0 600,0 360,0 48,0 288 312 260,0 1,962 Nivel” 188,6 1,200 226,3 3,0 565,8 339,5 45,3 271,6 294,2 245,2 1,963 Nivel’ 300,0 1,440 432,0 3,0 900,0 568,0 86,4 518,4 381,6 318,0 2,273 Nivel” 267,6 1,440 385,3 3,0 802,8 417,5 77,1 462,4 340,4 283,7 2,27PUM=3,0 CASO C3

INVERSION Tierra Costo

Const Total

VENTAS RENTA-BILIDAD

INDICE EDIFICA-BILIDAD

INDICE CONSTRUC-

CIÓN

PSU

1 Nivel 283,73 100,0 383,73 300,0 -0,22 0,80 1,0 2,272 Nivel’ 300,86 240,0 540,86 600,0 0,11 1,51 2,0 2,272 Nivel” 283,73 226,3 510,06 565,8 0,11 1,51 2,0 2,273 Nivel’ 318,00 432,0 750,00 900,0 0,20 2,14 3,0 2,273 Nivel” 283,66 385,3 669,00 802,8 0,20 2,14 3,0 2,27PUM=3,0 Dos conclusiones bien importantes se pueden extraer del impacto de este mecanismo. La primera es bien evidente: la autoridad municipal puede obtener de esta manera una mayor área de terrenos cedida por los promotores que permite amortiguar los efectos negativos de la construcción en altura. En nuestro ejemplo, para el caso B el porcentaje de área cedida pasa de 20% original a 24,6% del Área Bruta de los terrenos. Es decir, el área recibida por la autoridad local se incrementa en un 22,8%. En el caso C, con mayor edificabilidad, el porcentaje de cesión pasa de 20% a 28,64%. El Área recibida por la autoridad local se aumenta en un 43%. El segundo impacto es menos intuitivo: el precio de los terrenos desciende. Si comparamos el precio del suelo en el Caso B sin carga y con carga, vemos que el precio pasa de 0,75 a 0,71, es decir se reduce en un 5,3%. En el caso C pasa de 2,54 a 2,27, es decir, baja en un 10,63%. Son evidentes las bondades de este impacto, entre otras para las mismas autoridades municipales que pueden obtener terrenos para usos colectivos y públicos con menos esfuerzo fiscal. Esta última conclusión se extrae con dos supuestos: el primero, es que el precio de venta del espacio construido no cambia por efecto de la medida. El segundo, es que la rentabilidad del promotor tampoco se altera. Sobre lo primero habría que decir lo siguiente. Debe descartarse la impresión inicial de que el promotor está en capacidad de trasmitir de manera unilateral

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el monto de la carga al precio del inmueble. Los análisis sobre los impactos de imposiciones sobre la tierra muestran que esto no es posible, y que las condiciones de demanda se imponen. Dicho en otras palabras, si el promotor pudiera elevar el precio del inmueble de manera unilateral, probablemente lo hubiera hecho aún si la carga no existiera. Pero la carga puede tener un efecto sobre el precio de una manera indirecta: como la medida implica que la densidad desciende (lo que se expresa en una baja en el nivel efectivo del Índice de Edificabilidad) Es razonable pensar que un demandante esté dispuesto a pagar un precio superior por un inmueble similar pero que tenga menor densidad. Lo decisivo es entonces la magnitud de esa disposición a pagar más por una densidad menor. No hay estudios específicos entre nosotros que midan rigurosamente esta elasticidad precio/densidad pero la opinión altamente difundida entre los mismos inmobiliarios, es que es muy baja (salvo en casos extremos de densidad muy elevada). En nuestro ejemplo, para que en el caso B3 el precio del suelo no descendiera como efecto de la medida se requeriría que el precio de los inmuebles creciera en 1,75%. Esto contra un descenso en el Índice de Edificabilidad de 5,6% arrojaría una elasticidad precio de la edificabilidad de 0,312, algo que parece bastante alto. En el caso C el precio del inmueble debería crecer en 5% frente a un cambio en la edificabilidad del 10,8%, lo que daría una elasticidad aún mayor del 0,46. El segundo supuesto consiste en que la rentabilidad del promotor no varía. En realidad esto es razonable en un plazo mediano. Esto se obtiene, desde luego, en la medida en que los precios de los terrenos bajen a un nivel que sea compatible con la existencia de la carga y la rentabilidad normal de los promotores. Esto es lo esperable que suceda, pero es posible que exista algún desfase, hasta que los propietarios se convenzan de que no pueden vender sus terrenos al precio original. Las percepciones que se tienen entre nosotros de la velocidad del ajuste de las condiciones de rentabilidad de los promotores (relacionada fundamentalmente con el nivel del precio de venta del inmueble) a los precios del suelo es muy veloz y no han existido desfases de consideración. Pero vale la pena tener en cuenta esta consideración a la hora de introducir la medida, estableciendo un período de transición, durante el cual se vaya incrementando de manera paulatina el monto de la carga, hasta el nivel deseado.

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ANEXO

PRECIO DEL SUELO, PRECIO DEL ESPACIO CONSTRUIDO E INTENSIDAD DE CONSTRUCCIÓN

Como hemos visto, existe una relación entre el nivel del precio del espacio construido, el correspondiente al precio del suelo y la técnica de producción en altura que se impone en el mercado. Como se ha presentado, cuando el precio del espacio construido es bajo la técnica que más le conviene al constructor es de la de baja densidad, pero cuando se traspasa un cierto umbral en el precio del espacio construido es preferible para él una técnica más intensiva. A continuación presentamos de una manera un poco más sistemática estos enlazamientos entre el precio del suelo, el precio del terreno, la técnica de construcción y la intensidad de ocupación del suelo. Esto permite observar con mayor nitidez otros impactos de la medida propuesta de cesión adicional de terrenos a cambio de permisos incrementales de edificabilidad. Intentemos inicialmente establecer una relación funcional entre el precio del espacio construido y el precio del terreno, dados unos valores en la función de costos de construcción y del Índice de Edificabilidad. Recordemos que la parte del excedente que va alimentar el precio del suelo es la diferencia entre el Precio Total de Mercado (PTMi) y el Precio de Producción (PPi). Y esta magnitud se divide entre el Precio del Suelo Total y la renta periódica. Esto último, dado nuestro supuesto de un período de producción de un período unitario de tiempo nos permite calcular el Precio del Suelo Total (PSTi) como la razón entre esta diferencia y la unidad aumentada en la tasa de ganancia (g´).Es decir: PTMi – PPi PSTi = ------------------- 1 + g’ pero el Precio Total de Mercado es el producto de la cantidad de Área Construida (ACi) y su precio (Precio Unitario de Mercado PUM) PTMi = ACi x PUM y el precio de producción es igual al Costo Total, que a su vez es igual al costo de producir una unidad de espacio construido (fi) por la cantidad de Área Construida (ACi) y todo esto aumentado por la unidad más la tasa de ganancia: PPi = fi x ACi x (1+g’)

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luego ACi x PUM – fi x ACi x (1+g’) PSTi = ------------------------------------------- 1 + g’ ACi x [ PUM – fi (1+g’)] PSTi = ----------------------------------- 1+ g’ Ahora bien, el Precio del Suelo Unitario (PSUi) es igual al Precio del Suelo Total divido por el Área Bruta Total (ABTi): PSTi

PSUi = ------------ ABTi

ACi x [ PUM – fi (1+g’)] PSUi = ------------------------------------------ ABTi x (1+ g’) Ahora bien, la definición de Índice de Edificabilidad (IEi) es precisamente ACi/ABTi, por lo que la expresión anterior se puede escribir así: PSUi = IEi {[PUM/(1+g’)]-fi }

O de esta otra forma: PSUi = - fi IEi + [IEi/(1+ g’)] PUM Como se ve, en el caso de nuestro la relación entre el Precio del Suelo Unitario y el Precio Unitario de mercado es una ecuación de primer grado en la cual el término independiente es - fi IEi y la pendiente es IEi/(1+ g’). Para nuestro ejemplo, con los valores de g´(igual para el conjunto de la rama), de IEi y de fi

para cada una de las técnicas ( en 1, 2 y 3 niveles respectivamente) las ecuaciones correspondientes son como sigue: PSU1 = -0,8 + 0,666 PUM PSU2 = -1,92+ 1,333 PUM PSU3 = -3,456+ 2 PUM

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Se trata de tres líneas rectas con pendientes positivas, (la pendiente cada vez mayor a medida que la técnica es más intensiva y con intersectos con el eje de las Y cada vez menor, como puede verse en la figura siguiente) Para hacer más intuitiva la figura, miremos el intersecto de cada una de las funciones con el eje de las X. Es decir, el valor de PUM en el cual el PSU es igual a 0. En la expresión PSUi = IEi {[PUM/(1+g’)]-fi } hacemos PSUi = 0 y rebautizamos PUM como PUM (0) i, entendiendo esta expresión como el valor de PUM en el que en cada función PSUi = 0 IEi {[PUM(0)i/(1+g’)]-fi } =0 PUM(0)i = fi IEi [(1+g’)/ IEi] Simplificando, PUM(0)i = fi (1+g’) Para cada una de las funciones, entonces: PUM(0)1 = 1 (1+0,2) = 1,2 PUM(0)2 = 1,2 (1+0,2) = 1,44 PUM(0)3 = 1,44 (1+0,2) = 1,728 En la figura vemos entonces que existe un rango inicial en el que el Precio del Suelo Unitario más alto corresponde a la técnica en un nivel. Un segundo rango, a partir del punto en que las rectas de la técnica 1 y 2 se intersectan entre ellas, en que la técnica en dos niveles es la que arroja el Precio del suelo más elevado y por lo tanto esa es la técnica que se impone en los terrenos en que los precios del espacio construido tienen estos niveles; y finalmente un rango de precios del espacio construido, a partir del intersecto mutuo entre las curvas correspondientes a 2 y 3 niveles, en los que los precios del suelo más elevados corresponden a esta última técnica y se impone la construcción en tres niveles. Para averiguar el valor preciso de estos intersectos se igualan las expresiones de cada una de las técnicas que se están relacionando y se despeja el PUM. Si llamamos PUM 1:2 el nivel del precio unitario del espacio construido a partir del cual se impone la técnica en dos niveles y PUM 2:3 lo correspondiente a las técnicas en dos y tres niveles, tenemos los siguientes valores:

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PUM 1:2 = 1,68 PUM 2:3 = 2,304 Es decir, en el rango de precios unitarios del Área Construida inferiores a 1,68 se construye en 1 nivel. Entre 1,68 y 2,304 se construye en 2 niveles y con precios superiores a 2,304 se construye en tres niveles, como lo ilustra la figura.

Esta formulación nos permite, entre otras cosas, y como hemos dicho, abordar de manera más nítida la siguiente pregunta, que desde luego es muy importante para evaluar y comprender el instrumento de política que estamos discutiendo: ¿Qué efecto tiene la imposición de cesiones adicionales de tierra a cambio de mayor edificabilidad sobre las decisiones de los inversionistas de construir en altura? Empecemos entonces por señalar que la obligación de hacer cesiones adicionales afecta fundamentalmente una de las variables de nuestras ecuaciones: el Índice de Edificabilidad. Al tener que ceder una porción mayor de tierra para poder construir en altura, es claro que la relación entre Área Construida y Área Bruta de Tierra desciende en comparación con la situación en que esta obligación no existe. Recordemos que en el caso de nuestro ejemplo en que para construir 100 metros más de Área Construida por encima de la edificabilidad básica (es decir en dos niveles) se exigía una cesión adicional de 7,02 el Índice de Edificabilidad efectivo resultante era de 1,56 en comparación con el valor de 1,6 cuando no se exigía carga. Y para 3 niveles el IE resultaba en 2,16 en lugar del 2,4 cuando no había carga. (Para el caso en que se exigía una carga de 7.55 m2 por cada 100 m2 adicionales de Área Construida, los Índices de Edificabilidad pasaban de 1,6 a 1,51 para los primeros 100 metros adicionales, y de 2,4 a 2,16 para los primeros 200 m2 adicionales). ¿Qué efecto tiene entonces la carga sobre la línea que describe la relación entre PSU y PUM? En primer lugar hace descender la pendiente: recordemos la expresión

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PSUi = - fi IEi + [IEi/(1+ g’)] PUM La pendiente está expresada por IEi/(1+ g’) y si el Índice de Edificabilidad baja, la pendiente debe aminorarse. En cambio, la variación del Índice de Edificabilidad no tiene ningún efecto sobre el intersecto con el eje de las X. Recordemos que en su expresión el Índice de Edificabilidad no aparece: PUM(0)i = fi (1+g’) El resultado de la carga entonces es una rotación de la línea que relaciona a PUM con PSU, con una menor pendiente, pero con el mismo intersecto con el eje de la X (esta rotación implica que el intersecto con el eje de las Y sí se modifica). La siguiente figura ilustra esto, para el caso en que la línea correspondiente a 2 niveles se le impone una carga, mientras que la que describe a la técnica en un nivel, que implica la edificabilidad básica, no se le exige carga y no se modifica.

Para el caso que llamamos B en que se exige una carga, a partir de dos niveles, de 7,05 metros de cesión adicional, las ecuaciones que describen la relación entre PSU y PUM quedan de la siguiente forma: PSU1 = -0,8 + 0,666 PUM PSU2 = -1,872+ 1,3 PUM PSU3 = -3,11+ 1,8 PUM

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Y para el caso C, en que se exige una carga de 7,55 las expresiones son las siguientes: PSU1 = -0,8 + 0,666 PUM PSU2 = -1,842+ 1,258 PUM PSU3 = -3,08+ 1,783 PUM Ahora bien, si examinamos de nuevo la figura anterior, podemos observar que el nivel de PUM en que se intersectan entre ellas las líneas correspondientes a 1 y 2 niveles, se desplaza ligeramente hacia la derecha. Mientras que este valor es en el caso en que no exista ninguna carga de 1,68 cuando se impone la obligación pasa a ser 1,692. Esto quiere decir que en este pequeño intervalo, entre 1,68 y 1,692, la medida tiene el impacto de que sin la carga se produciría en 2 niveles, y con la carga solamente en 1. Para el caso de carga de 7,55 y para los niveles 2 y 3, el nivel crítico de PUM pasa 2,304 a 2,418. Para el resto de los rangos de precios de PUM, la medida no tiene ningún impacto en las pautas de construcción en altura. Resaltamos entonces los dos aspectos de esta conclusión. La medida de exigencia de cesiones adicionales por edificabilidad adicional, tiene la potencialidad de inhibir en algunos casos la intensidad de construcción. Pero este impacto parece estar restringido a franjas muy estrechas, y para la generalidad no parece tener ningún efecto al respecto.