Change management in the public administration - Smart Administration; Řízení změn ve veřejné...

éEFEKTIVNÕ ZAV¡DÃNÕ A ÿÕZENÕ ZMÃN

VE VEÿEJN… SPR¡VE

SMART ADMINISTRATION

Efektivní zaváděnía řízení změn

ve veřejné správě

FRANTIŠEK OCHRANAMILAN PŮČEK

Smart Administration

Efektivní zaváděnía řízení změn

ve veřejné správě

FRANTIŠEK OCHRANAMILAN PŮČEK

Smart Administration

Vzor citace: OCHRANA, F., PŮČEK, M. Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě: Smart Administration. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2011. 248 s.

Oponenti: doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc.doc. Ing. Leoš Vítek, PhD.

© prof. PhDr. František Ochrana, DrSc., Ing. Milan Půček, MBA, PhD., 2011

ISBN 978-80-7357-667-7

5

OBSAH

Úvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1 Podstataproblémuavýchodiskajehořešení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131.1 Vymezení pojmu „efektivní řízení ve veřejné správě“ . . . . . . . . . . . . . 131.2 Vymezení pojmů „řízená změna“ a „řízení změn ve veřejné

správě“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

2 SmartAdministrationjakorámecprořízenízměnveveřejnésprávě . . . . . 212.1 Modernizace veřejné správy a problém Smart Administration . . . . . . . . 21

2.1.1 Změny k lepšímu ve veřejné správě – fikce, nebo nutnost? . . . . . 222.1.2 Kvalita – výkonnost – náklady jako parametry hodnocení

změny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242.1.3 Chytrá (efektivní) veřejná správa – Smart Administration . . . . . . 27

2.2 Zahraniční přístupy k modernizaci veřejné správy . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.2.1 New Public Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302.2.2 Zásady dobré veřejné správy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342.2.3 Zkušenosti USA s efektivním řízením veřejné správy . . . . . . . . 35

2.3 Přístup ČR ke Smart Administration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392.3.1 Modernizace veřejné správy ČR – přístup vlády . . . . . . . . . . . . . 392.3.2 Stručný popis strategie Smart Administration . . . . . . . . . . . . . . . 41

2.4 Smart Administration a model „Dělat správné věci správně“ . . . . . . . . 432.4.1 Model „Dělat správné věci správně“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432.4.2 Popis jednotlivých částí modelu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442.4.3 Stručný popis modelu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

2.5 Smart Administration z pohledu hospodárného, efektivního a účelného fungování veřejné správy (aplikace na podmínky České republiky) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462.5.1 Vysvětlení pojmu „3 E“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462.5.2 Hospodárnost ve veřejné správě . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472.5.3 Efektivnost fungování veřejné správy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482.5.4 Účelnost (účinnost) fungování veřejné správy . . . . . . . . . . . . . . . 51

2.6 Přehled vybraných přístupů a metod Smart Administration . . . . . . . . . . 53

EFEKTIVNÍ ZAVÁDĚNÍ A ŘÍZENÍ ZMĚN VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ

6

3 Popisvybranýchpřístupůamodelůřízenízměnajejichhodnocení . . . . . . 563.1 Přehled přístupů, modelů a inspirací uplatnitelných pro řízení změn . . . 56

3.1.1 Pohyb a změna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 563.1.2 Změny v turbulentním prostředí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583.1.3 Stručný přehled vybraných přístupů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

3.2 Řízení a inovace podle Druckera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643.2.1 Základní informace o Peteru Druckerovi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643.2.2 Přístup k řízení změn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 643.2.3 Závěrečné poznámky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

3.3 Řízení změn podle Kottera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 673.3.1 Základní informace o Johnu P. Kotterovi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 673.3.2 Přístup k řízení změn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 673.3.3 Závěrečné poznámky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

3.4 Přístup ke změnám podle Coveye . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 703.4.1 Základní informace o Stephenu R. Coveyovi . . . . . . . . . . . . . . . . 703.4.2 Přístup k řízení změn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 703.4.3 Závěrečné poznámky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

3.5 Přístup podle Goldratta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 733.5.1 Základní informace o Eliyahu M. Goldrattovi . . . . . . . . . . . . . . . 733.5.2 Přístup k řízení změn – orientace na cíl a hledání omezení . . . . . 733.5.3 Závěrečné poznámky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

3.6 Přístupy podle „zeštíhlujícího myšlení“ a „přírodního kapitalismu“ . . . 773.6.1 Změny a přístup podle „přírodního kapitalismu“ . . . . . . . . . . . . . 773.6.2 Změny a přístup ve smyslu „zeštíhlujícího myšlení“ . . . . . . . . . . 78

3.7 Přístup změny strategie podle modelu Balanced Scorecard (BSC) . . . . 813.7.1 Popis metody vyvážených ukazatelů (BSC) . . . . . . . . . . . . . . . . . 813.7.2 Řízení změny strategie pomocí BSC (hlavní kroky

pro zavedení) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 823.8 Řízení změn a strategie „modrého oceánu“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

3.8.1 Charakteristika přístupu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 843.8.2 Řízení změny v rámci přístupu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

3.9 Přístup ke změnám v metodách kvality . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 863.9.1 Řízení změn a metody kvality . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 863.9.2 Celková změna organizace pomocí modelu CAF . . . . . . . . . . . . . 873.9.3 Hledání dobré praxe (příležitostí pro změny) –

benchmarking/benchlearning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 883.9.4 Cyklus zlepšování (zavádění změn) pomocí PDCA . . . . . . . . . . 89

3.10 Změny a projektové řízení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 903.10.1 Zavádění změn pomocí projektového řízení . . . . . . . . . . . . . . . 90

OBSAH

7

3.10.2 Projekt a parametry úspěšného projektu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 913.11 Chápání změn v procesním přístupu a reengineeringu . . . . . . . . . . . . . 92

3.11.1 Proces, procesní přístup, optimalizace změnových procesů . . . 923.11.2 Změny podle reengineeringu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

3.12 Změny a řízení znalostí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 973.12.1 Pojetí „řízení znalostí“ (knowledge management) . . . . . . . . . . 973.12.2 Vyvažování vztahu lidé – procesy – technologie (Collinson

a Parcel) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 993.12.3 Zavedení řízení znalostí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

3.13 Změny a kompetenční management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1003.14 Klasické modely (Lewinův, Beerův, Shawův model) . . . . . . . . . . . . . 102

3.14.1 Lewinův model změny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1023.14.2 Shawův model . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1033.14.3 Beerův model . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

3.15 Využití přístupů pro sestavení modelu ve smyslu Smart Administration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

4 ŘízenízměnvesmysluSmartAdministration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1054.1 Přístupy k řízení změn ve veřejném sektoru (veřejné správě)

a volba změnových strategií . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1054.1.1 Reálné a nedosažitelné zamýšlené změny . . . . . . . . . . . . . . . . . 1054.1.2 Analýza vnitřních a vnějších podmínek jako podklad

pro změnové varianty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1074.1.3 Změnové strategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1114.1.4 Kritické faktory pro úspěch změny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

4.2 Šestikrokový model řízení a zavádění změn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1144.2.1 Model řízení změn ve smyslu Smart Administration . . . . . . . . . 1144.2.2 Stručný popis jednotlivých fází . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1164.2.3 Popis modelu řízení změn pomocí procesní mapy . . . . . . . . . . . 120

4.3 Klasifikace změn ve veřejném sektoru . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1224.4 Řízení změn – nástroj řešení problémů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1244.5 Zavedení změn iniciovaných z vně organizace . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

5 Prvnífázeřízenízměny–sdíleníidejezměnyasprávnákomunikace . . . . 1295.1 Stručný popis fáze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1295.2 Důležité aspekty správné komunikace při řízení změn . . . . . . . . . . . . . 130

5.2.1 Syndrom „kapitána válečné lodi“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1305.2.2 Sdílení vize změny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1315.2.3 Přesvědčení o naléhavosti změny a změna chování lidí . . . . . . . 132


8

5.2.4 Získávání spojenců a přijímání opatření k odpůrcům změny . . . 1335.2.5 Způsob jednání „výhra – výhra“ (win – win) . . . . . . . . . . . . . . . 134

6 Metodyproanalýzuavymezeníproblémů–nástrojprořízenízměn . . . . . 1356.1 Přehled analytických metod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1356.2 Analýza klíčových otázek změny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1376.3 Analýza aktérů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

6.3.1 Výzkumná analýza aktérů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1406.3.2 Rychlá analýza aktérů a analýza cílových skupin . . . . . . . . . . . 141

6.4 Analýza rámcových omezení řešení problému . . . . . . . . . . . . . . . . . 1446.5 Analýza událostí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1456.6 Brainstorming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1476.7 Brainwriting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1496.8 Diagram „proč – proč“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1516.9 Ishikawův diagram . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1536.10 Dimenzionální analýza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1556.11 Hierarchická analýza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1576.12 Řízení změn na bázi vysvětlení problému a jeho zobrazení

v diagramu kauzální analýzy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1596.13 Klasifikační analýza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1616.14 Myšlenkové mapy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1646.15 Strom problémů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1676.16 SWOT analýza projektu, změny (silných a slabých stránek,

příležitostí a rizik) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

7 Třetífázeřízenízměny–tvorbavariantapřijetírozhodnutíozměně . . . . 1707.1 Třetí fáze řízení změny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1707.2 Tvorba variant a přijetí rozhodnutí o změně . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

8 Čtvrtáfázeřízenízměny–plánovánízměny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1768.1 Realistická vize – výchozí bod pro plánování změny a sestavení

změnového plánu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1768.2 Příprava změnového plánu. Funkce změnového plánu . . . . . . . . . . . . . 1788.3 Časové fáze změny (plánování změn v čase) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

9 Pátáfázeřízenízměny–provedenízměnyavyhodnocení . . . . . . . . . . . . . 1829.1 Provedení změny a její průběžné monitorování . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1829.2 Závěrečné vyhodnocení změny – ujištění se, že změna byla

zavedena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

OBSAH

9

10 Šestáfázeřízenízměny–trvalézavedenízměny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18910.1 Trvalé zavedení změny a její průběžné monitorování . . . . . . . . . . . . 18910.2 Architektura přímé zpětné vazby pro monitorování stability

dosažené změny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19310.3 Systém monitorování trvalých změn na bázi dopředné zpětné

vazby . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19410.4 Poučení pro další změny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

11 Jakzvládnoutorganizačníapersonálnízměny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19911.1 Organizační změny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19911.2 Změny v personálních procesech . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20011.3 Stanovování kvalifikačních předpokladů pro účinné řízení změn . . . 202

11.3.1 Personální předpoklady pro zvládání změn . . . . . . . . . . . . . . . 20211.3.2 Modely kvalifikační disponibility pracovníků k účinnému

řízení a výkonu změn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

12 Řízenízměnafinančnířízení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20812.1 Odstranění plýtvání a zdravé finanční řízení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20812.2 Hospodárná, efektivní a účelná alokace finančních zdrojů –

prostor pro změny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21012.2.1 Hospodárné vynakládání finančních zdrojů

ve veřejné správě . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21012.2.2 Efektivní vynakládání finančních zdrojů ve veřejné

správě . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21112.2.3 Účelné vynakládání finančních zdrojů ve veřejné správě . . . 212

12.3 Programová a cílově orientovaná alokace zdrojů jako nástroj řízení inovačních změn ve veřejném sektoru . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21412.3.1 Inovační programy jako nástroje k realizaci inovačních

změn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21412.3.2 Programová alokace zdrojů jako systémový nástroj pro

řízení změn a kontrolu inovačních programů . . . . . . . . . . . . . 21612.3.3 Cílově orientované rozpočtování v ČR – nástroj pro řízení

změn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

13 Indikátoryvládnutí–impulzprozměny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22513.1 Disponibilita k řízení změn ve veřejném sektoru z pohledu

indikátorů vládnutí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22513.2 Neefektivnost českého vládnutí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22513.3 Indikátor kvality regulace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226


10

13.4 Indikátor politické stability a absence násilí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22713.5 Malý podíl občanů na rozhodování v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22913.6 Indikátor vlády zákona – podprůměrná pozice ČR . . . . . . . . . . . . . . . 23013.7 Korupce v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23113.8 Celkové srovnání . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

Závěr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236Věcnýrejstřík . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

11

ÚVOD

Ve veřejné správě každodenně stojíme před problémem, jak efektivně provádět a ří-dit změny. Jedním z klíčových předpokladů, jak naplnit plánované změny, je mít k dispozici dostatečné vědění o způsobech a metodách efektivního provádění změn. Na základě dostatečných znalostí je pak možné efektivně řídit zamýšlené změny. Kniha je psána z pozice regionálního rozvoje (a geografie), veřejné ekonomie a teo-rie řízení. Je zaměřena především na územní celky, tedy obce a kraje, případně na jejich organizace, ale i na oblast použití metod pro podporu efektivního řízení ve státní správě. Při zkoumání problematiky řízení změn se autoři soustředili na tyto klíčové problémy: 1. Analýzu a hodnocení jednotlivých přístupů, modelů, metod a nástrojů, které se

používají v rámci řízení změn v zahraničí i v českých podmínkách a jsou apli-kovatelné ve veřejné správě při řešení problémů nebo zavádění změn;

2. Návrh a popis modelu řízení změn ve smyslu Smart Administration, jeho jednot-livých fází a nástrojů, které jsou v rámci těchto fází v praxi využitelné;

3. Popis řízení změn v konkrétních případech, jako jsou organizační nebo perso-nální změny, změny strategií, finanční řízení a změny a podobně.

Těžiště analýzy je položeno do zkoumání problému řízení změn a k hledání vhodných metod, přístupů a postupů, jak dané změny uplatnit v praxi veřejné sprá-vy v ČR. Soustřeďujeme se především na ty aspekty řízení změny, které jsou za-loženy na inovacích. V této souvislosti si autoři publikace kladou za cíl: 1. provést analýzu a kritické zhodnocení jednotlivých přístupů, modelů či metod pro podporu řízení změn ve veřejné správě; 2. navrhnout pro podmínky ČR model řízení změn a řešení problémů vycházející z principů Smart Administration; 3. nastolit problé-mové otázky (či hypotézy), související s řízením změn ve smyslu Smart Adminis-tration, a pokusit se hledat na ně odpovědi. Autoři se přitom opírají jak o soudobé poznání dané problematiky, o analýzu dokumentů veřejné správy, tak i o vlastní poznatky z praktického působení ve veřejné správě.

Kniha vznikla na základě výzkumné činnosti v rámci řešení Výzkumného zámě-ru „Rozvoj české společnosti v Evropské unii – výzvy a rizika“, MSM0021620841, řešeného FSV a FF UK Praha v letech 2005–2011.

13

1 PODSTATAPROBLÉMUAVÝCHODISKAJEHOŘEŠENÍ

1.1 Vymezenípojmu„efektivnířízeníveveřejnésprávě“

Pro společenské procesy je charakteristické, že jsou (na rozdíl od přírodních dějů) realizovány prostřednictvím činnosti jednotlivých aktérů. Platí přitom, že činnost aktérů působících ve společnosti je svojí podstatou činností vědomou a cílevědomě zamýšlenou. V této souvislosti vzniká základní otázka, zda je možné takové činnos-ti projektovat, vytvářet ve svých plánech, záměrech a cílech?

Zjednodušeně řečeno, teorie zná dvojí základní odpověď na tuto otázku. První je založena na optimistickém předpokladu, že činnosti ve společnosti je možné pro-jektovat a řídit tak, aby byly dosaženy stanovené cíle. Druhá odpověď je pesimistic-ká. Vychází z předpokladu, že společenské procesy jsou (stejně jako děje v přírodě) výsledkem živelných aktivit, a že tudíž nemá smysl zasahovat do společenského dění cílevědomým řízením procesů.

V této publikaci přijímáme názor, že společenské procesy je možné ovlivňovat řídicí činností. Z množiny řídicích problémů se v knize soustřeďujeme na oblast řízení ve veřejné správě. Pokusíme se hledat odpověď na otázku, jak efektivně řídit procesy ve veřejné správě a jak účinně řídit s tím související změny. Pro korektní analýzu pokládáme za vhodné úvodem vymezit základní pojmy, které v publikaci budeme používat. Z formálně logického hlediska můžeme pro vy-mezování pojmů použít několika způsobů definování pojmů. Za výchozí definici „efektivního řízení ve veřejné správě“ zvolíme definování rodem a druhem. Z to-hoto hlediska můžeme pojem „efektivní řízení ve veřejné správě“ vymezit tak, jak ukazuje obrázek 1.1.


14

Obr. 1.1 Vztah mezi pojmy „řízení ve společnosti“, „řízení ve veřejné správě“ a „efektivní řízení ve veřejné správě“

6

1 Podstata problému a východiska jeho řešení 1.1 Vymezení pojmu „efektivní řízení ve veřejné správě“

Pro společenské procesy je charakteristické, že jsou (na rozdíl od přírodních dějů) realizovány

prostřednictvím činnosti jednotlivých aktérů. Platí přitom, že činnost aktérů působících ve

společnosti je svojí podstatou činností vědomou a cílevědomě zamýšlenou. V této souvislosti

vzniká základní otázka, zda je možné takové činnosti projektovat, vytvářet ve svých plánech,

záměrech a cílech?

Zjednodušeně řečeno, teorie zná dvojí základní odpověď na tuto otázku. První je založena na

optimistickém předpokladu, že činnosti ve společnosti je možné projektovat a řídit tak, aby

byly dosaženy stanovené cíle. Druhá odpověď je pesimistická. Vychází z předpokladu, že

společenské procesy jsou (stejně jako děje v přírodě) výsledkem živelných aktivit, a že tudíž

nemá smysl zasahovat do společenského dění cílevědomým řízením procesů.

V této publikaci přijímáme názor, že společenské procesy je možné ovlivňovat řídicí činností.

Z množiny řídicích problémů se v knize soustřeďujeme na oblast řízení ve veřejné správě.

Pokusíme se hledat odpověď na otázku, jak efektivně řídit procesy ve veřejné správě a jak

účinně řídit s tím související změny. Pro korektní analýzu pokládáme za vhodné úvodem

vymezit základní pojmy, které v publikaci budeme používat. Z formálně logického hlediska

můžeme pro vymezování pojmů použít několik způsobů definování pojmů. Za výchozí

definici „efektivního řízení ve veřejné správě“ zvolíme definování rodem a druhem. Z tohoto

hlediska můžeme pojem „efektivní řízení ve veřejné správě“ vymezit tak, jak ukazuje obrázek

1.1.

Obr. 1.1 Vztah mezi pojmy „řízení ve společnosti“, „řízení ve veřejné správě“ a

„efektivní řízení ve veřejné správě“

Pramen: autoři

Řízení ve společnosti („sociální řízení“)

Řízení ve veřejné správě

Efektivní řízení ve veřejné správě

Pramen�:�autoři

Jak je z obrázku 1.1 zřejmé, pojem „efektivní řízení ve veřejné správě“ je dru-hovým pojmem kategorie „řízení ve veřejné správě“. Pro pojem „řízení ve společ-nosti“ se v teorii řízení rovněž používá pojem „sociální řízení“. Pro potřeby naší publikace budeme pojmy „řízení ve společnosti“ a „sociální řízení“ používat za rovnomocné pojmy (tedy synonyma).

„Sociální řízení“ má charakter subjekto-objektového vztahu, kde subjektem řízení mohou být jednotliví aktéři (a to jak jednotlivci, tak i instituce či sociální subjekty). Objektem řízení jsou ty procesy, předměty a společenské problémy, na něž je řídicí činnost zaměřena. Pro sociální řízení je charakteristické, že je projekto-vanou (tedy zamýšlenou) činností. Řídicí subjekt si stanovuje cíl, kterého chce do-sáhnout. Podstatou sociálního řízení je tedy úsilí „o zvládávání procesů“ se zřetelem na dosahování stanovených cílů. Sociální řízení může být realizováno v různých společenských oblastech a jim odpovídajících segmentech. Jednou z těchto oblastí je veřejná správa.

Řízení ve veřejné správě má všechny společné rysy, které jsou charakteris-tické pro sociální řízení, přičemž se liší specifikami danými tím, že toto řízení se uskutečňuje ve veřejné správě. Pro potřeby této publikace budeme „řízením ve ve-řejné správě“ označovat cílevědomou (záměrnou) regulační činnost subjektů veřej-né správy, jejímž smyslem je usměrňovat dané procesy tak, aby byly dosahovány stanovené cíle.

Pro regulační řídicí činnost je charakteristické, že je založena na získávání infor-mací, které řídicí subjekt získává na základě zpětné vazby. Zpětná vazba poskytuje informace o průběhu realizovaných (a původně zamýšlených) procesů, kdy řídicí

PODSTATA PROBLÉMU A VÝCHODISKA JEHO ŘEŠENÍ

15

subjekt porovnává dosahované výsledky se stanovenými cíli a s jejich ukazateli. V případě zjištění odchylek řídicí subjekt provádí potřebné korekce. Výsledkem řídicí činnosti může být, že dané cíle jsou buď splněny, nebo dochází k jejich ztros-kotání.

Jestliže jsou ukazatele jednotlivých cílů průběžně plněny, přičemž dosažené výsledky odpovídají stanoveným cílům, a vynaložené zdroje potřebné k realizaci cílů jsou použity hospodárně, efektivně a účelně, pak tyto případy řízení ve veřejné správě označujeme pojmem „efektivní řízení ve veřejné správě“. Efektivní řízení ve veřejné správě je protikladem „neefektivního řízení ve veřejné správě“. Je to takové řízení, kdy není dosahováno stanovených cílů a vynaložené zdroje jsou pou-žity ekonomicky neracionálně (nehospodárně, neefektivně, neúčelně). Předpoklady efektivního řízení podává tabulka 1.1.

Tab. 1.1 Základní předpoklady efektivního řízení ve veřejné správě

Předpoklad (rys) Obsah daného předpokladu (rysu)

Vnější rámcové podmínky Odpovídající „pravidla hry“ dané vnější autoritou

Vnitřní rámcové podmínky Vlastní dokumenty pro výkon efektivního řízení, sdílená institucionální kultura a sdílené hodnoty k výkonu efektivního řízení

Disponibilita řídicích subjektů Odborná připravenost, manažerské dovednosti a morální bezúhonnost řídicích subjektů

Adekvátní stanovení cílů Vhodně stanovené cíle s jasně definovanými ukazateli

Plnění cílů Cíle stanoveny v rámci předběžné analýzy spolu s definováním zdrojů s ohledem na 3E

Zpětná vazba o plnění stanovených ukazatelů

Získávání informací o plnění ukazatelů cílů s následnou (či průběžnou) korekcí

Pramen:�autoři

Výchozím předpokladem pro realizaci efektivního řízení tvoří vnější rámcové podmínky, které tvoří vnější možnostní rámec pro výkon efektivního řízení ve ve-řejné správě. Tyto podmínky jsou dány zejména existujícími právními předpisy. Ty, formálně vzato, vymezují hranice (rámce ve smyslu volnosti a omezení k realizaci efektivního řízení), v níž se mohou řídicí subjekty rozhodovat tak, aby dosažené vý-sledky odpovídaly stanoveným cílům. Vnější rámce vytváří toliko jeden z předpo-kladů k realizaci efektivního řízení ve veřejné správě. K výkonu efektivního řízení jsou nutné i vnitřní rámcové podmínky.


16

Vnitřní rámcové podmínky pro výkon efektivního řízení tvoří zejména sdílená institucionální kultura a sdílené hodnoty, které motivují a orientují řídicí a výkonný personál k přijetí ideje „efektivního řízení“ a k jejímu praktickému uplatnění. Nezbyt-ným vnitřním předpokladem pro realizaci efektivního řízení je, aby se opíralo o vy-pracované vize, strategie, koncepce a implementační plány, jak ukazuje další analýza.

Z hlediska řídicího subjektu má pro klíčovou roli v efektivním řízení dispo-nibilita řídicích pracovníků k efektivnímu řízení. Ta je dána složkami odborné připravenosti a manažerskými dovednostmi k výkonu účinného řízení. Vedle od-borných předpokladů je nutné, aby řídicí pracovníci byli morálně bezúhonní, a to zejména z toho důvodu, aby určujícím a trvalým kritériem při rozhodování každého subjektu veřejné správy byl veřejný zájem.

Dalším klíčovým předpokladem pro výkon efektivního řízení ve veřejné správě jsou vhodně stanovené cíle s jasně definovanými ukazateli. Cíle jsou očekávané stavy, kterých chceme dosáhnout. Je v nich vyjádřen očekávaný společenský užitek, k jehož dosažení musíme vynaložit veřejné zdroje. Smysl veškerých řídicích čin-ností je orientován k monitorování cílů, ke sledování jejich ukazatelů, k přijímání korekčních opatření a k realizaci regulačních činností tak, aby v konečném důsledku bylo stanovených cílů dosaženo. Pak hovoříme o efektivním řízení. Bez adekvátně stanovených cílů není možné efektivně řídit. Proto jsou-li cíle stanoveny nevhod-ně, nepřiměřeně, s chybějícími ukazateli, je v konečném důsledku jisté, že nebudou ani realizovány. V takovém případě dochází k jevu, který nazýváme manažerské selhání řídicích pracovníků (blíže Ochrana, 2007). Výsledkem je neefektivní řízení s průvodním jevem promrhávání vzácných zdrojů. K prevenci tohoto nežádoucího jevu je potřebné při stanovování cílů je prověřovat v rámci tzv. předběžné analýzy. Jejím obsahem je prověření, zda vybraná varianta nejlépe splňuje kritéria hospodár-ného, efektivního a účelného použití zdrojů s ohledem na očekávané užitky. Pokud předběžná analýza chybí, je vysoce pravděpodobné, že při realizaci dané akce dojde k nehospodárnému, neefektivnímu a neúčelnému použití veřejných zdrojů.

Dalším předpokladem efektivního řízení ve veřejné správě je průběžná analýza dosahovaných výsledků a průběžné sledování stanovených ukazatelů. Zdrojem pro získávání těchto informací je zpětná vazba. Ta monitoruje dosažené výsledky (re-alitu) se stanoveným cílem (s ideálem). Případný nesoulad je napravován korekční činností řídicího subjektu. Aby tato korekce byla efektivní, je potřebné mít k dispo-zici aktuální informace a zároveň potřebnou korekci učinit včas. To jsou dva klíčové předpoklady, které se prozatím nedaří ve veřejné správě vždy naplnit. Jednak proto, že disponibilní informace, na jejichž základě se má řídicí subjekt rozhodnout, jsou někdy zastaralé, a navíc dochází k tomu, že praktické korekční účinky přicházejí s časovým zpožděním, neboť jednoduchá zpětná vazba v podstatě reflektuje určitý stav bez možnosti okamžité prevence. Proto lze doporučit, aby informace o řídicích


17

procesech probíhajících ve veřejné správě byla vytvářena na principu tzv. dopředné zpětné vazby, jak ji podrobněji analyzujeme v následujících částech publikace. Závě-rem analýzy obsahu a rozsahu pojmu „efektivní řízení ve veřejné správě“ je vhodné zmínit, že uvedená charakteristika není zcela vyčerpávající, avšak pro potřeby analý-zy v této publikaci dostačující. Autoři si uvědomují, že jistě by bylo možné vymezit i další předpoklady „efektivního řízení ve veřejné správě“ (např. psychologické).

1.2 Vymezenípojmů„řízenázměna“a„řízenízměnveveřejnésprávě“

Soudobý svět je charakteristický turbulencí, nejistotou, proměnami, veřejnou sprá-vu nevyjímaje. Vzniká tak otázka, jak se s těmito „výzvami“ a „ohroženími“ mo-derní doby „vyrovnávat“ neboli jaký přístup zvolit k tomu, abychom dosáhli oče-kávaných cílů. Pokusme se úvodem o vymezení pojmu „řízení změn ve veřejné správě“. K vymezení tohoto pojmu zvolíme klasickou definice rodem a druhem, jak ji znázorňuje obrázek 1.2.

Obr. 1.2 Vztah mezi pojmy „změna“, „řízená změna“ a „řízená změna ve veřejné správě“

10

se úvodem o vymezení pojmu „řízení změn ve veřejné správě“. K vymezení tohoto pojmu

zvolíme klasickou definice rodem a druhem, jak ji znázorňuje obrázek 1.2.

Obr. 1.2 Vztah mezi pojmy „změna“, „řízená změna“ a „řízená změna ve veřejné

správě“

Pramen: autoři

„Změnou“ rozumíme pohyb z jednoho stavu do druhého stavu. Z hlediska rozsahu provedení

se může jednat o změnu kvantitativní nebo o změnu kvalitativní. Kvantitativní změna je

charakteristická částečnou změnou, která sama o sobě obvykle nevede k podstatné změně

existujícího stavu systému, v jehož rámci se tato změna děje. Hovoří se také o inkrementální

(přírůstkové) změně, kdy ke změnám dochází v pomalých krocích. Samotné kvantitativní

změny můžeme blíže charakterizovat z různých hledisek. Tak například z časového pohledu

se může jednak o rychlou či pomalou změnu.

Kvalitativní změna je takovou změnou, která vede ke změně daného stavu, k podstatné

přeměně dotyčného systému. Může jí předcházet dlouhá řad kvantitativních změn, které

nakonec vedou k celkové změně. Kvalitativní změna je obvykle charakteristická razantní a

poměrně rychlou změnou. Vztah a rozdíl mezi „kvantitativní změnou“ a „kvalitativní

změnou“ ukazuje obrázek 1.3.

Kvantitativní změna je svojí povahou změnou inkrementální. Tato změna může mít charakter

progresivní změny, nebo může být změnou degresivní. Pro kvantitativní změnu je

charakteristické, že se děje uvnitř daného systému, aniž by tato změna vedla k podstatné

přeměně. V případě veřejné správy do této množiny změn patří ty změny, které vedou

k dílčím úpravám již zavedeného systému veřejné správy (například změna provedená jako

„možnost podání žádosti o vystavení povolení formou doručení listovou poštou“ namísto

původně „osobně podané žádosti na úřad“). Jestliže dochází ke změně kvalitativního rámce,

Změna

Řízená změna

Řízená změna ve veřejné správě


„Změnou“ rozumíme pohyb z jednoho stavu do druhého stavu. Z hlediska roz-sahu provedení se může jednat o změnu kvantitativní nebo o změnu kvalitativní. Kvantitativní změna je charakteristická částečnou změnou, která sama o sobě obvykle nevede k podstatné změně existujícího stavu systému, v jehož rámci se tato změna děje. Hovoří se také o inkrementální (přírůstkové) změně, kdy ke změ-nám dochází v pomalých krocích. Samotné kvantitativní změny můžeme blíže


18

charakterizovat z různých hledisek. Tak například z časového pohledu se může jed-nak o rychlou či pomalou změnu.

Kvalitativní změna je takovou změnou, která vede ke změně daného stavu, k podstatné přeměně dotyčného systému. Může jí předcházet dlouhá řad kvantita-tivních změn, které nakonec vedou k celkové změně. Kvalitativní změna je obvykle charakteristická razantní a poměrně rychlou změnou. Vztah a rozdíl mezi „kvanti-tativní změnou“ a „kvalitativní změnou“ ukazuje obrázek 1.3.

Kvantitativní změna je svojí povahou změnou inkrementální. Tato změna může mít charakter progresivní změny, nebo může být změnou degresivní. Pro kvantitativ-ní změnu je charakteristické, že se děje uvnitř daného systému, aniž by tato změna vedla k podstatné přeměně. V případě veřejné správy do této množiny změn patří ty změny, které vedou k dílčím úpravám již zavedeného systému veřejné správy (napří-klad změna provedená jako „možnost podání žádosti o vystavení povolení formou doručení listovou poštou“ namísto původně „osobně podané žádosti na úřad“). Jest-liže dochází ke změně kvalitativního rámce, pak se jedná o podstatnou změnu, která je v terminologii veřejné správy označována pojmem „reforma veřejné správy“. Na obrázku 1.3 tento případ zachycuje šrafovaná šipka. Ta naznačuje, že se jedná o takovou změnu, která přesahuje původně fungující systém veřejné správy (kvalitu K1) změnou na systém kvalitativně jiný (kvalita K2). Jak je z obrázku 1.3 zřejmé, i po provedení podstatných systémových změn se v rámci dané kvality mohou dít dílčí (kvantitativní) změny, které vedou k vylepšování existujícího systému.

Obr. 1.3 Kvantitativní a kvalitativní změna

11

pak se jedná o podstatnou změnu, která je v terminologii veřejné správy označována pojmem

„reforma veřejné správy“. Na obrázku 1.3 tento případ zachycuje šrafovaná šipka. Ta

naznačuje, že se jedná o takovou změnu, která přesahuje původně fungující systém veřejné

správy (kvalitu K1) změnou na systém kvalitativně jiný (kvalita K2). Jak je z obrázku 1.3

zřejmé, i po provedení podstatných systémových změn se v rámci dané kvality mohou dít

dílčí (kvantitativní) změny, které vedou k vylepšování existujícího systému.

Obr. 1.3 Kvantitativní a kvalitativní změna

Pramen: autoři

Příkladem podstatné kvalitativní změny celého systému fungování veřejné správy je reforma

veřejné správy na úrovni samospráv právně kodifikovaná v zákoně č. 128/200 Sb., o obcích, a

v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Tato reforma je příkladem řízené změny1.

Řízená změna je takovou změnou, která je ze strany aktéra předvídána a regulována.

Předpokladem pro řízení změn je optimistický předpoklad, že změny můžeme předvídat,

poznávat a řídit. Jedná se tedy o případ sociálních změn, kdy daná změna je zamýšlená či

nějakým způsobem ze strany subjektu řízena. Řízenou změnu můžeme chápat jako cílené

odpoutávání se od minulosti. Jedním z případů řízených změn jsou „řízené změny ve

veřejné správě“.

K základním rysům řízených změn ve veřejné správě patří to, že tyto změny jsou založeny na

realistických vizích a na reformním směřování k těmto vizím. Zároveň jsou tyto změny 1 Obecně platí, že existují dva druhy změn. Prvním druhem jsou „samovolné“ (neboli spontánní) změny, které jsou typické pro přírodní procesy. Ve společnosti rozeznáváme dva druhy změn, a to změny „samovolné“ (neřízené) a „řízené“ změny.

PK11 PK1n

Daný kvalitativní rámec K2

PK21 PK2n

Daný kvalitativní rámec K1


Legenda:PK11 inkrementální přírůstek číslo 1 v rámci kvalitativního rámce číslo 1PK1n inkrementální přírůstek číslo n v rámci kvalitativního rámce číslo 1PK21 inkrementální přírůstek číslo 1 v rámci kvalitativního rámce číslo 2PK2n inkrementální přírůstek číslo n v rámci kvalitativního rámce číslo 2


19

Příkladem podstatné kvalitativní změny celého systému fungování veřejné sprá-vy je reforma veřejné správy na úrovni samospráv právně kodifikovaná v zákoně č. 128/200 Sb., o obcích, a v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Tato reforma je příkladem řízené změny1.

Řízená změna je takovou změnou, která je ze strany aktéra předvídána a re-gulována. Předpokladem pro řízení změn je optimistický předpoklad, že změny můžeme předvídat, poznávat a řídit. Jedná se tedy o případ sociálních změn, kdy daná změna je zamýšlená či nějakým způsobem ze strany subjektu řízená. Řízenou změnu můžeme chápat jako cílené odpoutávání se od minulosti. Jedním z případů řízených změn jsou „řízené změny ve veřejné správě“.

K základním rysům řízených změn ve veřejné správě patří to, že tyto změny jsou založeny na realistických vizích a na reformním směřování k těmto vizím. Zároveň jsou tyto změny založeny na znalosti vývojových trendů se současným stanovením omezujících vnitřních (sociálních, ekonomických apod.) a vnějších podmínek k uplatnění odhalených trendů. Pro realizaci řízených změn jsou identi-fikováni klíčoví aktéři jednotlivých trendů a aktéři pro realizaci jednotlivých toků řízených změn. Řízené změny jsou založeny na reálných plánovacích dokumentech a realistické kalkulaci lidských, věcných a finančních zdrojů. Řízené změny jsou založeny na strategickém řízení a rozhodování. Nezbytným předpokladem řízených změn ve veřejné správě je to, že se jedná o změny, v nichž je možné zřetelně identi-fikovat veřejný zájem a soulad s etikou a právním společenským řádem. V ČR jsou v současné době nastoleny řízené změny ve formě Smart Administration, která je současně rámcem a prostředkem pro provádění řízených změn ve veřejné správě (blíže viz Půček, Ochrana et al., 2009).

Smart Administration2 je základním předpokladem a prostředkem „dobrého vládnutí“ (good governance), jak jej vymezuje například Potůček v publikaci Ochra-na, et al. (2010). Smart Administration je takový výkon vládnutí, který se opírá o dů-sledné uplatňování existujících zákonů, efektivní výkon působností veřejné správy a účinnou (nezkreslenou) komunikaci všech aktérů veřejné správy.

Klíčem k implementačnímu úspěchu Smart Administration při rozvoji a správě území na státní, regionální či místní úrovni je: a) vybrat a prosadit správné (neboli nejpotřebnější či nejdůležitější) investice, aktivity, opatření a legislativu, b) správně je provádět (zahrnuje nutnost měřit dosahování cílů, z hlediska samotné činnosti

1 Obecně platí, že existují dva druhy změn. Prvním druhem jsou „samovolné“ (neboli spontánní) změny, které jsou typické pro přírodní procesy. Ve společnosti rozeznáváme dva druhy změn, a to změny „samovolné“ (neřízené) a „řízené“ změny.

2 V současné době se stále hledá vhodný český termín pro anglický ekvivalent „Smart Admini-stration“. V publikaci se přikloníme k termínu „chytrá veřejná správa“, který se používá i ve vládních dokumentech ČR.


20

provádět výkonně, kvalitně, v přiměřených lhůtách, z finančního hlediska hospo-dárně, efektivně a účinně) a c) správně o nich komunikovat s veřejností. Podmínkou přitom je, aby ve všech těchto třech oblastech byly respektovány zásady dobré ve-řejné správy (good governance), tedy zásady zákonnosti, rovnoprávnosti, nestran-nosti, proporcionality, právní jistoty, zásady konání v přiměřené časové lhůtě, parti-cipace, úcty k soukromí a zásada transparentnosti.

Change management in the public administration - Smart Administration; Řízení změn ve veřejné...

Documents

Transcript of Change management in the public administration - Smart Administration; Řízení změn ve veřejné...