Burocracia e manageralismo

Lotina Clara Rafael Burine

Turma: 7111

Nº MEC 73543

BUROCRACIA VERSUS MANAGERALISMO

Instituto Superior de Contabilidade eAdministração da Universidade de Aveiro

Mestrado em Contabilidade e Administração Pública

Burocracia versus Manageralismo

Gestão Pública

2014

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SUMÁRIO

Indice

Resumo

1. Introdução……………………………………………………………………………………….....4

2. Burocracia………………………………………………………………………………………….5

2.1. O que é

burocracia?........................................................

..................................................... 5

2.2. Poder, domínio e denominação…………………………………………………………………...6

2.3. As dimensões burocráticas das

organizações…………………………………………………..6

2.4. As disfunções da burocracia……………………….………………………………………………8

3. A nova gestão pública……………………..……………………………………………………11

3.1. Condições materiais e intelectuais para o surgimento do

manageralismo………………….11

4. O desenvolvimento do manageralismo no setor público. Experiência

Anglo-Americana………………………………………………………………………………………....14

4.1. O manageralismo puro……………………………………………………………………………14

4.2. O novo manageralismo ou New Public Management…………………………………………

16

4.3. Avaliação do New Public Management…………………………………………………..……..19

5. Sugestões conclusiva…………………………………………………………………….……..21

6. Referências bibliográficas………………………………………………………………...……22

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LISTAS DE TABELAS

Tabela 1-Dimensões da burocracia e comentários………………………………………………………6

Tabela 2 - Disfunções da burocracia…………….........……………….…………………..……………...8

Tabela 3 - Elementos-chave do NPM.....…………………………………………………………………18

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Resumo

Os modelos de Gestão Pública têm-se sucedido ao longo dos tempos, muitas

vezes associados às mudanças na concepção e ideologia do Estado (mais ou

menos intervencionistas). As últimas décadas têm representado um ataque

ao modelo de gestão pública associado ao Welfare State. Acusam-no de ser

ineficiente e demasiado lento a reagir às necessidades dos cidadãos e às

mutações do meio onde se insere. Também é acusado de prejudicar o

desenvolvimento e o crescimento económico. Este modelo é tido como um

meio que permite a criação de agentes e processos burocráticos que

desenvolvem a sua atuação com um único propósito, o aumento do seu bem-

estar e do seu poder.

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A Nova Gestão Pública baseia-se na introdução de mecanismos de mercado e

na adoção de ferramentas de gestão privada, na promoção de competição

entre fornecedores de bens e serviços públicos, na expectativa da

melhoria do serviço para o cidadão, no aumento da eficiência e na

flexibilização da Gestão. A Nova Gestão Pública convida novos atores a

serem parte ativa de um Estado que se pretende menos intervencionista mas

que continue a regular funções importantes da vida social e económica:

Estas alterações, ao nível da Administração Central, acabaram por

influenciar e condicionar a agenda da reforma e modernização

administrativa dos Governos Locais. É relativamente a esta realidade que

procuramos perceber como foram sentidas as alterações induzidas pela Nova

Gestão Pública. Esta comunicação analisa as formas de prestação de

serviços de maneira a verificar o acolhimento das soluções das reformas

sugeridas pela Nova Gestão Pública na governação local.

1. INTRODUÇÃO

5


Para entendermos as mudanças que vêm ocorrendo nas instituições Públicas

nestas últimas décadas, devemos começar por entender as pressões

governamentais exercidas sobre as administrações públicas para obtenção

de maior eficiência, eficácia, competição pela qualidade, prestação de

contas e as tentativas de eliminação da corrupção, ou seja, as práticas

administrativas do New Public Management conjugadas com a introdução

do managerialismo. O New Public Management

A crise do Welfare State nos Estados Unidos e na Europa conduziu a perguntas

sobre o papel e o carácter institucional do Estado. Deste questionamento

surge a necessidade de reformas na administração pública. Porém, estas

reformas só vão acontecer por pressões externas e no contexto de

programas de ajuste estrutural.

A filosofia da New Public Management (NPM) torna-se a filosofia dominante na

implantação destes ajustes estruturais. Seu objetivo central é a melhoria

dos modos pelos quais o governo é administrado, com ênfase em eficiência,

economia e eficácia (LARBI, 1999 citado por Dalva Magro (2006)), bem como

na implantação de políticas que premiam estas qualidades como forma de

reorganizar e modernizar burocracias públicas.

Objetivo do Estudo

Contribuir para uma clarificação sobre a burocracia e a nova gestãopública em Portugal, mas também propor algumas sugestões na administraçãopública portuguesa.

Metodologia do Trabalho

Dado a complexidade da elaboração de um trabalho científico, a seleção

dos documentos necessários é importante para o desenvolvimento do

6


trabalho. Foi necessário analisar e fazer as revisões bibliográficas,

utilizando o suporte das pesquisas de artigos na internet.

2 BUROCRACIA

2.1 O QUE É BUROCRACIA?

A burocracia tem assumido diversos significados na sociedade atual. Por

vezes quer significar um excesso de formalismo do estado formal exagerado

dos órgãos que o constituem, ora quer dizer apenas uma teoria

administrativa de gestão eficiente, segura e racional de instituições

públicas ou privadas. A expressão burocracia assume diversos significados

e é utilizada pelos mais variados agentes sociais e políticos para

designar, de uma forma ou de outra, a racionalidade e a eficiência

gerencial. CHIAVENATO (1999, p. 15):

[...] a burocracia é visualizada geralmente como uma

empresa, repartição ou

organização onde o papelório se multiplica, impedindo as

soluções rápidas e eficientes. O termo também é empregado

com o sentido de apego dos funcionários aos regulamentos e

rotinas, causando ineficiência na organização. O leigo

passou a dar o nome de burocracia aos defeitos do sistema

(disfunções) e não ao sistema em si mesmo.

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Para Robbins (2000), por sua vez, descreve burocracia por um sistema de

tarefas operacionais padronizadas, que seguem com precisão regras pré-

estabelecidas e regulamentos sempre formalizados (escritos), autoridade

centralizada e rigor hierárquico na tomada de decisão. Na verdade, esta

posição defendida por Robbins, de que a burocracia é um sistema de

tarefas operacionais padronizadas por um regulamento minucioso, não se

confronta em nada com a descrição efetuadas por WEBER (2004), em Economia

e Sociedade, pois para o sociólogo alemão, o entendimento de uma

organização dentro de um contexto estatal moderno capitalista deve ser

pautado na eficiência plena, onde os regulamento e normas da organização

devem ser minucioso o suficiente para abstrair ao máximo a

discricionariedade do burocrata de divergir das norma.

MARTINS (2006), demonstra que “o primeiro problema da burocracia é de

natureza epistemológica: a sociologia política de WEBER raramente conta

com uma apreciação organizacional condizente com a sua complexidade. Isto

se reflete, grosso modo, em duas perspetivas: a da sociologia das

organizações e a da administração”.

2.2 PODER, DISCIPLINA E DOMINAÇÃO

No conceito de Weber (1998) citado por CArvalho, o poder, a disciplina e

a dominação constituem a base do modelo burocrático.

O poder, a disciplina e a dominação são características que caminham

juntas dentro do modelo burocrático. O poder é descrito por Weber (1998)

citado por carvalho, como "toda probabilidade de impor a própria vontade

numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o

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fundamento dessa probabilidade". A burocracia é considerada pelo autor

como instrumento de socialização das relações de poder e um instrumento

de poder de primeira ordem, para quem controla o aparato burocrático.

2.3 AS DIMENSÕES BUROCRÁTICAS DAS ORGANIZAÇÕES

Para estudar a perspetiva dimensional da burocracia, deve-se

primeiramente entender o que Weber (1998) entende como tipo ideal, dado que

foi com base nesse parâmetro que essa perspetiva se originou.

Em suma, as dimensões burocráticas de Hall (1961) citado por Menegassi

(2007) possui as características apontadas no quadro abaixo:

Tabela 4-Dimensões da burocracia e comentários

Dimensões Comentários

1. Hierarquia de autoridade Estrutura hierárquica piramidal;

A autoridade é do cargo;

O poder das pessoas deriva do

cargo que ocupam;

O mando também é decorrência do

papel;

A estrutura organizacional prevê

as responsabilidades, a delegação

e o comando;

A coordenação e a

responsabilidade final cabem às

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chefias.

2. Divisão do trabalho Os membros da organização são

mantidos dentro da sua função e

competência;

Divisão sistemática do trabalho,

com especialização nas tarefas de

acordo com o cargo;

Causa alienação no trabalho /

impede a pessoa de perceber o

trabalho como um todo.

3. Sistemas de normas Regras e normas devem ser

obedecidas por todos;

Atribuições de todos são de

caráter formal;

Regulamentos formalizados, feitos

por escrito.

4. Sistemas de procedimentos Regras e procedimentos uniformes

estabelecem o poder do comando e

padronizam as ações;

O comportamento do funcionário é

previsível;

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Atividades previstas por manuais,

diretrizes de procedimentos,

rotinas etc.

5. Impessoalidade A ordem que orienta a ação é

impessoal;

As pessoas exercem papéis e o

poder é impessoal;

Impessoalidade na comunicação;

Despersonalização dos

relacionamentos interpessoais;

O funcionário é um profissional,

prepara-se para seguir carreira

e, se bem sucedido, pode atingir

os níveis mais elevados da

estrutura da pirâmide.

6. Competência técnica Necessidade dos critérios,

exames, concursos, títulos para

admissão e promoção dos

funcionários.

Fonte: Elaboração própria

2.4 AS DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA

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Para Weber, na burocracia existem duas consequências previstas e

imprevistas, que recebeu o nome de Disfunções da burocracia, ou seja,

anomalias e imperfeições no funcionamento da burocracia.

As disfunções da Burocracia são as seguintes:

Tabela 5 - Disfunções da burocracia

1- Internacionalização das normas As normas e regulamentos passam a se

transformar de meios para objetivos. O

funcionário adquire a informação e

esquece que a flexibilidade é uma das

principais características de qualquer

atividade racional.

2- Excesso de formalismo e de

papelório

A necessidade de documentar e de

formalizar todas as comunicações dentro

da burocracia a fim de que tudo possa

ser devidamente testemunhado por

escrito. O papelório constitui uma das

mais gritantes disfunções da burocracia.

3- Resistência a mudanças O funcionário da burocracia esta

acostumado em seguir regras, ou seja,

conforme rotinas, com isso, sentem-se

seguros. Quando apresentam mudança eles

se preocupam, resistindo à mudança.

4- Despenalização do relacionamento As pessoas a possuir caráter impessoal,

pois começam a olhar os colegas como

membros da organização. Os colegas

passam a se comunicar com os cargos ou

registros ou em qualquer forma imposta

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pela empresa.

5. Categorização do relacionamento A burocracia se assenta em uma rígida

hierarquização da autoridade, ou seja,

na burocracia quem toma as decisões são

as pessoas que estão no mais alto nível

da hierarquia, mesmo que não saiba do

assunto ele é o único com poder de

decisão.

6. Superconformidade às rotinas e

procedimentos

A burocracia baseia-se em rotinas e

procedimentos, na burocracia as rotinas

e procedimentos se tornam absolutas e

sagradas para os funcionários. Os

funcionários passam a trabalhar em

função das regras e procedimentos da

organização e não mais para os objetivos

organizacionais, com isso, perde a

flexibilidade, iniciativa, criatividade

e renovação.

7. Exibição de sinais de autoridade Como a burocracia enfatiza a hierarquia,

tem como sistema identificar aos olhos

quais as pessoas que possuem mais poder,

como por exemplo as mesmas, as salas, os

uniformes.

8. Dificuldade no atendimento a

clientes/utentes/cidadãos e

conflitos com o público

Os funcionários trabalham voltados ao

interior da organização e isso leva a

conflitos com os clientes. Os clientes

necessitam de atendimentos

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personalizados, mas na burocracia os

funcionários atendem os clientes num

padrão, fazendo com que os clientes

fiquem insatisfeitos com os serviços e

fazem pressões, com isso ameaçam a

segurança, daí a tendência à defesa

contra pressões externas à burocracia.

Fonte: Elaboração própria

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3. A NOVA GESTÃO PÚBLICA

3.1. CONDIÇÕES MATERIAIS E INTELECTUAIS PARA O SURGIMENTO DO

MANAGERALISMO

Cada tipo de Estado corresponde um determinado modelo de gestão pública.

Assim, a um Estado Liberal, interveniente, corresponde um modelo de

Administração Pública que costuma designar-se de clássica ou legal-

burocrática, que se caracteriza igualmente pela sua não intervenção.

A revolução socialista na Rússia e a grande depressão económica, bem

assim como a teoria económica Keynesiana virão marcar os contornos de um

novo modelo de Estado, vulgarmente chamado de Estado Welfare, o qual

passou a alargar a sua intervenção e abarcar políticas sociais,

responsabilizando-se pelo desenvolvimento económico e equilíbrio social

da respetiva população (Pereira 1996).

A Administração Pública correspondente ganha, em consequência novos

contornos, diferentes do modelo anterior. A Administração

profissionaliza-se, isto é, absorve cada vez mais profissionais de saúde,

segurança social, educação e habitação.

Segundo (Pereira 1996) a reforma da Administração Pública implica o

desmantelamento do Estado Welfare e a redução do papel da Administração.

Isto faz-se através das privatizações, em primeiro lugar, do setor

empresarial do Estado e, em segundo lugar, da prestação dos serviços

públicos, o que irá significar a reconstrução de um Estado neo-liberal e

o desaparecimento da Administração Profissional.

A insistência na melhoria da eficiência dos serviços públicos, bem como a

crise da teoria administrativa levam a uma crescente reorientação da

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investigação para o sector público. O paradigma teórico que serve de

suporte a este tipo de movimento denomina-se Managerialismo ou Nova Gestão

Pública. O Estado deixa de ser interveniente e planeador, convertendo-se

em regulador do comportamento dos atores que intervêm no processo

político. Neste tipo de Estado, a Administração Pública deve aproximar-se

na sua gestão de modelo empresarial, alterando muitas das suas rotinas e

formas de funcionamento.

A Administração tradicional de meios tem que, inevitavelmente, alterar o

seu paradigma para a aferição de resultados e para os serviços devidos

aos cidadãos. O Estado não pode continuar a executar e a prestar um

conjunto de serviços que não têm qualquer sentido estratégico público e

estatal. Foi este o espírito que levou à implementação da teoria do new

public management, que mais não é do que a importação, para o sector

público, das regras de gestão de organizações privadas, como é defendido

por Campos (2002) citado por Magro:

Como corolário desenvolveu-se a entrega ao sector privado da produção de

bens ou serviços que estão fora da esfera especializada do sector público, como

alimentação da população prisional, escolar e hospitalar, a limpeza, a

segurança, a higiene, a manutenção de instalações e equipamentos, o

tratamento de jardins e embelezamento de espaços. Surge o “out-sourcing” ou

o contracting out”, que em certos sectores podem ir até à delegação ao sector

privado, por concurso competitivo, da gestão de unidades de serviços público,

como hospitais, escolas e prisões.

Desde os meados da década de setenta, a reforma do Estado tornou-se a

palavra de ordem em quase todo o mundo. O antigo consenso social a

respeito do papel do Estado perdia rapidamente forças, sem nenhuma

perspetiva de retomar o seu vigor. A introdução do modelo gestionário no

sector público faz parte deste contexto. Mas quais foram as condições

materiais e intelectuais que permitiram esta mudança?

Em traços gerais, são quatro os fatores socio-económicos que contribuíram

fortemente para detonar a crise do Estado Welfare. O primeiro foi a crise

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económica mundial, iniciada em 1973, na primeira crise do petróleo, e

retomada ainda com mais força em 1979, na segunda crise do petróleo. O

facto é que a economia mundial enfrentou um grande período recessivo nos

anos oitenta e, nunca mais retomou os níveis de crescimento atingidos nas

décadas de cinquenta e sessenta. Neste momento de escassez, o Estado foi

o principal afetado, entrando numa grave crise fiscal (Pereira 1996).

A crise fiscal foi o segundo fator a enfraquecer os alicerces do antigo

modelo de Estado. Após ter crescido por décadas, a maioria dos governos

não tinham mais como financiar os seus défices. E os problemas fiscais

tendiam agravar-se na medida em que se iniciava, sobretudo nos Estados

Unidos e na Grã- Bretanha, uma revolta dos taxpayers (contribuintes) contra

a cobrança de mais impostos, principalmente porque não visualizavam uma

relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoria

dos serviços públicos. Estava em xeque o consenso social que sustentara o

Estado Welfare (Pereira 1996).

Portanto, o terceiro fator detonador da crise do Estado Welfare

constituía-se naquilo que a linguagem da época denominava de situação de

insustentável governança: os governos estavam inaptos para resolver os

seus problemas (Holmes e Shand 1991) citado por Pires 2008.

Por fim, a globalização e todas as transformações tecnológicas que

transformaram a lógica do setor produtivo também afetaram o Estado. Na

verdade, o enfraquecimento dos governos em controlar os fluxos

financeiros e comerciais, somado ao aumento do poder das grandes

multinacionais resultou na perda de uma parcela significativa do poder

dos Estados nacionais de ditar políticas macroeconómicas (Pereira 1996).

Esta crise do Estado afetou diretamente as organizações das burocracias

públicas. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais défices.

Com efeito, a redução dos custos tornou-se uma prioridade. No que se

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refere à Administração Pública, isto implicou dois efeitos. Primeiro, a

redução dos gastos como o pessoal era vista como uma saída necessária –

os discursos das administrações de Thatcher e Reagan representaram o

ponto máximo desta tendência. Segundo, era preciso aumentar a eficiência

governamental, o que implicava, para a maioria dos reformadores da década

de oitenta, uma modificação profunda do modelo weberiano, classificado

como lento e excessivamente apegado a normas (Pereira 1996).

Por outro lado, o Estado Welfare estava a perder o seu poder de ação,

especialmente se tivermos em conta os problemas da governabilidade

(governos sobrecarregados) e os efeitos da globalização. (Peters 1989)

Redução nos gastos – inclusive de pessoal –, aumento da eficiência e

atuação mais flexível do aparelho burocrático, tudo isto es tava

contemplada na reforma gestionária, tal como era proposto pelos

reformador es do começo da década de oitenta. O managerialismo substituiria

o modelo weberiano, introduzindo a lógica da produtividade existente no

sector privado. No entanto, as condições materiais não eram suficientes

para sustentar a defesa do managerialismo. Existia também um contexto

intelectual extremamente favorável às mudanças na Administração Pública.

Ao longo dos últimos anos, entretanto, o managerialismo sofreu um

contínuo processo de transformação, como veremos a seguir.

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4. O DESENVOLVIMENTO DO MANAGERIALISMO NO SECTOR PÚBLICO: A

EXPERIÊNCIA ANGLO-AMERICANA

O conceito de managerialismo invadiu o sector público dos Estados Unidos

e da Grã-Bretanha, a partir da eleição dos governos neo- conservadores.

Era, inicialmente, uma forma bem particular de se utilizarem os

instrumentos da gestão, através daquilo que chamamos de managerialismo

puro, mais direcionado para a redução de custos e para o aumento da

eficiência e da produtividade da organização (Butler 1993).

O facto é que, naquele momento, as modificações no sector público

estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado, caracterizado como

um movimento de retração da máquina governamental a um menor número de

atividades. (Butler 1993).

Mas nos últimos anos o managerialismo não tem sido somente utilizado como

mecanismo para reduzir o papel do Estado. O managerialismo acoplou-se,

dentro de um processo de defesa da modernização do setor público, a

conceitos como a procura contínua da qualidade, descentralização e

avaliação dos serviços públicos pelos consumidores/cidadãos. Com a

introdução do managerialismo na Administração Pública, surgiram diversas

respostas à crise do modelo burocrático weberiano, todas defendendo a

necessidade de se criar um novo paradigma organizacional.

4.1 O MANAGERIALISMO PURO

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O managerialismo puro foi o primeiro a ser implementado no caso inglês,

como também ocorreu, com algumas ligeiras modificações, na experiência

americana do governo Reagan.

Todavia, é nos Estados Unidos que a discussão do managerialismo puro tem

mais tradição. O debate entre o Public Service orientation versus o Public Management

orientation existe desde o século passado (Martin 1993), quando Woodrom

WILSON escreveu seu célebre artigo – The study of administration –, em 1887,

defendendo a separação entre a política e administração. No entanto, o

modelo gestionário não se conseguiu tornar hegemónico nos EUA,

principalmente porque a burocracia americana foi sendo edificada, ao

longo do século XX, para evitar a interferência das políticas dos

patronados que eram comuns no final do século XIX (Butler 1993). Por

isso, a opção preferencial foi por um modelo que preservasse a

neutralidade e a impessoalidade do Estado, características estas que eram

centrais no tipo burocrático weberiano. A burocracia para Weber

constituía uma condição necessária ou um meio organizado para a

racionalidade legal, económica e técnica da civilização moderna (Rocha

2001) citado por Pires 2008.

É devido aos problemas financeiros que, tanto nos EUA como na Grã-

Bretanha, se implantou o managerialismo puro. O managerialismo seria

utilizado no sector público para diminuir os gastos e aumentar a

eficiência governamental. Em suma, o managerialismo puro tinha como eixo

central o conceito de produtividade (Pollitt, 1990).

O primeiro passo foi procurar reduzir custos e pessoal. Nesse caso, o

governo britânico foi mais bem sucedido do que o americano. O governo

Reagan de facto não conseguiu reduzir os gastos sociais – ao contrário,

naquele período eles cresceram 16% em relação ao PIB (Pollitt 1990).

O ponto fulcral do managerialismo puro é a procura da eficiência. Neste

sentido, havia necessidade de se terem mecanismos objetivos de mensuração

da performance governamental.

No âmbito organizacional, foram tomadas duas medida s. A primeira, foi

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adopção da Administração por objetivos – Management by Objectives –, a partir

da qual se tornaria possível uma avaliação de desempenho baseada na

comparação entre os resultados previstos e os obtidos. A segunda medida,

implicava a descentralização administrativa, ou seja, aumentar a

autonomia das instituições públicas. No entanto, é importante referir que

a descentralização era concebida a partir da definição clara dos

objetivos de cada instituição, os quais deveriam ser cumpridos sob a

vigilância do poder central.

À estrutura extremamente hierárquica, característica do modelo Whitehall

foi contraposto um modelo, em que se procurava delegar autoridade –

empowerment – aos funcionários. Dentro do contexto da cultura

gestionária, era preciso criar mais administradores, com habilidade e

criatividade para encontrar novas soluções, sobretudo para aumentar a

eficiência governamental (Carter 19 92).

O managerialismo puro, na verdade, tem por base a separação entre a

política e a administração. Assim, caberia aos reformadores implementar o

managerialismo na Administração Pública, independentemente do que ocorre na

política. Entretanto, essa perspetiva contradiz o próprio desenvolvimento

do modelo gestionário na Grã-Bretanha, pois foi o forte apoio político

obtido pelos conservadores que propiciou o avanço das reformas.

Em termos comparativos, basta relembrar outra tentativa de reforma

baseada no managerialismo puro que fracassou, sobretudo por razões

políticas. Trata-se da experiência americana no período Regan. Croizier

(1992) citado por Pires, demonstra claramente que foram os obstáculos

existentes no âmbito do Congresso, por um lado, e os erros na estratégia

de negociação, por outro, as causas responsáveis pelo malogro da

implementação do managerialismo puro naquele país.

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Os seguidores do managerialismo puro não consideraram que a especificidade

do setor público dificulta a mensuração da eficiências e avaliação do

desempenho, como ocorre no setor privado. Na gestão pública, estão em

jogo valores como equidade e justiça que não podem ser medidos ou

avaliados por intermédio dos conceitos do manageralismo puro (Mayordomo

1990 citado por Pires 2008).

Esta despolitização da Administração Pública, aliada à ênfase no conceito

de eficiência governamental, fez com que Pollit (1990) , um dos maiores

críticos do modelo gestionário inglês, classificasse o managerialismo como

um neotaylorismo, isto é, uma proposta embebida na busca da produtividade e

na implementação da gestão privada no sector público.

A discussão em torno deste modelo gestionário tornou-se complexa e ganhou

novos rumos a partir da metade da década de oitenta. Basicamente, foram

duas as transformações operadas no âmbito do managerialismo puro. Uma

primeira, ligada à dinâmica organizacional, dando prioridade aos conce

itos de flexibilidade, planeamento estratégico e qualidade. A outra

transformação foi mais radical, e trata-se da preocupação dos serviços

públicos em responder aos anseios dos clientes (Pereira 1996).

4.2. O NEW MANAGERALISMO OU NEW PUBLIC MANAGEMENT

Desde o final dos anos setenta, que se vem assistindo a uma mudança da

public administration para a public management e, nos próximos anos, para o

papel do Estado e da ação das suas instituições na sociedade, no espírito

de aquilo que nos países anglo-saxónicos se convencionou chamar governanc.

Esta mudança insere-se na filosofia do managerialismo, ou seja, na

veneração da gestão como solução para os vários problemas que as solam as

organizações.

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Segundo Pollitt (1993) o managerialismo consiste num conjunto de crenças e

práticas, que tem como assunção, raramente testada, de que uma melhor

gestão será uma solução eficaz para um amplo campo de males eco nómicos e

sociais .

Entre as crenças que o compõem, encontram-se as seguintes (Pollitt 1993):

O caminho principal para o progresso social reside na obtenção de

aumentos contínuos numa produtividade economicamente definida;

Tais aumentos de produtividade resultarão da aplicação de

tecnologias cada vez mais sofisticadas, tais como tecnologias de

informação e comunicação (TIC);

A aplicação e exploração destas tecnologias, implicam a existência

de uma força de trabalho disciplinada, de acordo com as ideias de

produtividade;

A gestão é uma função organizacional separada e distinta das

demais, que possui um papel crucial no planeamento, implementação e

mensuração das melhorias de produtividade necessárias.

Para que os gestores possam desempenhar esse papel crucial, deverão

possuir um espaço de manobra considerável (isto é, o direito de gerir).

Esta ideologia, mudança cultural ou estilo de gestão, de seu nome

managerialismo, refletiu-se, nas últimas décadas, num movimento de reforma

e modernização administrativa, que perpassou pelos vá rios países da OCDE

– o New Public Management (NPM).

Para o autor, a emergência do NPM, durante os últimos quinze anos, é uma

das mais surpreendentes tendências internacionais na Administração

Pública. O seu aparecimento parece estar ligado a quatro megas tendências

administrativas, nomeadamente (Hood 1991):

Tentativas para reverter o crescimento do setor administrativo, em

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termos de despesa pública e número de funcionários;

Uma tendência para a privatização e um afastamento das instituições

governamentais, com uma ênfase renovada na subsidiariedade na

provisão de serviços;

O desenvolvimento da autonomia, especialmente das tecnologias de

informação, na produção e distribuição dos serviços públicos;

O desenvolvimento de uma “agenda internacional”, cada vez mais

centrada nos aspetos gerais da Administração Pública, da concepção

de políticas, dos estilos de gestão e da cooperação

intergovernamental, em vez da velha tradição da especificidade da

Administração Pública nacional.

Podemos definir, o New Public Management como a importação de conceitos e

técnicas do setor privado para o sector público.

Hood (1991) descreveu os elementos-chave do NPM:

Tabela 6 - Elementos-chave do NPM

Gestão profissional atuante;

Padrões e medidas de desempenho explícitos;

Tendência para a desagregação de unidade ;

Tendência para uma maior competição;

Ênfase nos estilos de gestão praticados no setor privado;

E uma maior ênfase na disciplina e parcimónia na unificação dos

recursos.

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Fonte: Elaboração prórpia

O NPM está bem patente nas políticas de modernização da OCDE. Esta

organização internacional realizou um estudo (OCDE 1992) em doze países

membros incluindo a Finlândia, Grécia, Turquia, EUA, Nova Zelândia e o

Reino Unido, e concluiu que os processos de reforma administrativa,

nestes países, apresentavam pontos comuns:

Um papel crescente do setor voluntário na provisão dos serviços;

Um aumento do recurso ao setor privado na mesma provisão;

A Administração Central assume um papel preponderante estratégico;

Uma maior consciência dos custos e da necessidade de se analisarem

alternativas aos impostos, como fonte primordial de receitas.

Estes aspetos, traduzem-se numa maior transparência no funcionamento da

Administração, num maior envolvimento dirigido aos clientes/utentes, numa

flexibilidade crescente, por forma a satisfazer as necessidades dos

clientes individuais, num melhor acesso físico à Administração e a mais

informação disponível sobre esta (Lawtom e Rose 1994) citado por Pires

2008.

Todos estes programas de reforma partem de um diagnóstico comum: a

Administração, na sua forma clássica, sofre de uma ineficácia endémica, é

egocêntrica e não é recetiva, nem aos objetivos políticos, nem aos

interesses do público.

Tudo em nome de uma melhor Administração Pública, e m nome do bem-estar e

da qualidade de vida, no quadro da filosofia do NPM.

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4.3. AVALIAÇÃO DO NEW PUBLIC MANAGEMENT

Grande parte da ideologia managerial assenta na ideia de que não existe

diferença entre, por exemplo, gerir uma empresa, um hospital ou uma

universidade. E se existem diferenças que impeçam o funcionamento do

mercado e medição de lucros, essas diferenças devem desaparecer.

As críticas feitas ao NPM giram em torno da possibilidade de se aceitar a

universalidade da gestão e, logo, da aplicação dos seus conceitos e

técnicas, independentemente do contexto considerado (setor privado ou

público).

A questão, à partida, reside em saber se existem diferenças entre o

sector público e o setor privado e em que é que elas se traduzem.

Para Pollitt (1993) existem determinados fatores de diferenciação entre o

sector público e o privado, que são incontornáveis e que irão

condicionar, se não mesmo desvirtuar, a aplicação de conceitos e técnicas

oriundas do sector privado no sector público, designadamente:

Responsabilidade perante os representantes eleitos;

Múltiplos e conflituantes objetivos e prioridades;

Ausência ou raridade de organizações concorrentes;

A relação oferta/receitas;

Processos orientados para o cliente;

Enquadramento legal.

Finalmente, muitos dos serviços públicos são difíceis de serem medidos,

em termos de eficiência e avaliação de performance, o que torna a

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aplicação do NPM muito problemática.

Do ponto de vista mais prático, Hood (1991) citado por Pires 2008,

sintetizou todas as críticas, da seguinte forma:

A primeira crítica é de que o NPM não tem qualquer conteúdo

teórico, é uma roupagem vazia;

A grande consequência do NPM tem sido o aumento exponencial dos

controladores orçamentais e de performance, sem que o fato se tenha

traduzido em melhorias dos serviços públicos, como vem sendo

constatado pelos cidadãos;

Embora se apresente como promotor do bem comum, na realidade o NPM

tem servido de veículo para interesses particulares, sendo criada

uma elite de novos gestores públicos, cujos privilégios são muito

superiores aos antigos administradores;

27


5. SUGESTÕES CONCLUSIVAS

A burocracia gera estabilidade política e econômica. A progressão social

é influenciada pela posição que os indivíduos ocupam na estrutura

burocrática. Administração Pública existe para realizar interesses

públicos. Pelo contrário, a Administração Privada tem em vista interesses

pessoais ou particulares: se bem que não sejam necessariamente fins

egoístas, são interesses que se referem a pessoas (ou grupo de pessoas)

determinadas.

O managerialismo assenta na ideologia de que não existe diferença entre

gerir uma empresa, um hospital ou uma universidade. As críticas feitas

giram em torno da possibilidade de se aceitar a universalidade da gestão

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e, logo, da aplicação dos seus conceitos e técnicas, independentemente do

contexto considerado (setor privado ou público).

Segundo o managerialismo, a Administração Pública deve orientar-se para o

cliente. No entanto, este modelo de gestão generalista tende a trabalhar

com um modelo muito restrito de cliente e, não tem em conta que os

clientes dos serviços públicos não se limitam a ser clientes, são também

cidadãos.

29


6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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