APROXIMACIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA INTEGRA CIÓN CENTROAMERICANA Francisco Santos Carrillo y Pedro Caldentey del Poz o. Fundación ETEA para el Desarrollo y la Cooperación.

RESUMEN:

La integración europea ha ejercido tradicionalmente una notable influencia sobre el conjunto de procesos de integración que se han formulado en las últimas décadas por todo el mundo, particularmente en América Latina. Su historia de éxito, liderazgo e innovación lo convierten en una fuente de consulta recurrente a la hora estudiar otros procesos. Por su parte, los avances experimentados por el Sistema de Integración Centroamericano (SICA) en los últimos años le convierten en uno de los proyectos de regionalismo latinoamericano más dinámicos de la actualidad, fruto de lo cual ha sido la firma del primer Acuerdo de Asociación con la Unión Europea. Pese a ello, no acaban de disiparse las dudas sobre su eficacia y sobre la voluntad política de los países miembros para apoyar su consolidación definitiva como instrumento de desarrollo de la región.

La inexistencia de trabajos que aborden las debilidades y fortalezas del SICA desde un punto de vista empírico impiden confirmar o refutar las dudas apuntadas sobre la eficacia de las políticas públicas regionales que se han implementado hasta el momento. Teniendo en cuenta esta laguna, este trabajo pretende una aproximación al estudio empírico del policy-making en el contexto del SICA utilizando para ello el marco analítico propuesto por Wallace (2005) para el caso de las políticas de la Unión Europea. El objetivo es sistematizar el diseño de las principales políticas regionales de Centroamérica con el fin de detectar las debilidades más importantes que condicionan su efectividad.

Palabras clave : políticas regionales, regionalismo, integración centroamericana, integración europea, integración positiva

1. INTRODUCCIÓN

El estudio de las acciones de política pública en el marco de los procesos de integración latinoamericanos, en general, y centroamericano, en particular, es un campo escasamente explorado desde la academia. Tanto la ausencia de acciones de integración positiva en la agenda de la integración como la escasa producción de investigación empírica hacen difícil el abordaje de una de las cuestiones más relevantes a la hora de legitimar políticamente unos procesos generalmente tachados de falta de voluntad política. Nuestra experiencia de trabajo con las instituciones de la integración centroamericana nos anima a emprender esta tarea, para lo cual debemos remitirnos, de manera casi inexcusable, a la siempre fértil y ya extensa tradición europea en materia de análisis de la gobernanza regional.

El análisis de las políticas públicas de ámbito regional es mucho más complejo y requiere un enfoque diferenciado del habitual que se pueda realizar sobre los estándares de ámbito nacional o estatal. Sus numerosas peculiaridades, empezando por la complejidad que arroja la inexistencia de un marco jurídico, político e institucional similar o equiparable al de los Estados nacionales; o el de la configuración de unas sociedades más heterogéneas culturalmente hablando y más distantes con respecto a los centros de decisión y de poder, descartan esta otra opción. A lo anterior hay que añadir un factor ambiental: la escasa trayectoria con la que cuentan todavía muchas de estas políticas, siendo la excepción el caso europeo. Por su consolidación institucional, singularidad y liderazgo a la hora de poner en práctica procesos innovadores de políticas públicas, el modelo europeo se erige como referencia obligada en materia comparada, merced a la definición de un cuerpo teórico y empírico suficientemente contrastado y compilado (Rosamond, 2000; Morata, 2000; Mariscal, 2003; Nelsen y Stubb, 2003; Hix, 2005; Wallace, Wallace y Pollack, 2005).

La estrategia del nuevo regionalismo que se puso en marcha a principios de la década de los noventa del pasado siglo dio lugar a la creación de estructuras político-institucionales de ámbito regional como el Sistema de Integración Centroamericano (SICA), la Comunidad Andina (CAN) o el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Pese a que estos proyectos regionales no otorgaron protagonismo a la agenda de integración positiva, es decir, a la profundización de la cooperación en materia institucional y de políticas (Tinbergen, 1962 y 1988; Scharpf, 2000), la propia definición de una estructura político-institucional de alcance sectorial y la necesidad de tomar medidas ante el impacto del nuevo mercado regional, tendió a la puesta en práctica de un conjunto de acciones de política pública regional, especialmente en el caso centroamericano. No obstante, el catálogo de este tipo de acciones de política pública que se desarrollan en el marco de la integración latinoamericana es todavía escaso, careciendo de una conceptualización propia que defina su naturaleza y la vincule con sus objetivos.

El proceso de integración regional centroamericano, a pesar de su modesta relevancia, es actualmente el más dinámico de los proyectos del nuevo regionalismo latinoamericano. A diferencia del estancamiento registrado por la Comunidad Andina (CAN) y por el MERCOSUR, la integración centroamericana experimenta avances significativos en los últimos años que no disipan, sin embargo, las dudas sobre su eficacia o sobre la voluntad política de los países miembros para generar los consensos necesarios que permitan su consolidación como instrumento de desarrollo para Centroamérica. Una de las razones principales de su creciente protagonismo está

relacionada con la capacidad que viene mostrando para ejercer de espacio complementario en el diseño y ejecución de políticas de desarrollo en la región. A esta posibilidad, desarrollada en los últimos cinco años con el apoyo de la cooperación internacional, principalmente europea y española (Caldentey, 2013; Santos, 2013; Santos y Pozo, 2013; Santos, 2014), habría que añadir el incremento continuado de las cifras de comercio intrarregional en el marco de la unión aduanera, lo cual permitió a la región resistir en mejores condiciones los efectos de la crisis internacional. Ambos factores, junto con el impulso político que supuso el acuerdo de “Relanzamiento de la integración centroamericana” en 2010, han renovado la confianza de los actores regionales e internacionales sobre el proceso.

Se trata de un proyecto que se reactiva en 1991 con la creación del SICA1. Forma parte del nuevo regionalismo latinoamericano y se puede inscribir dentro del conflictivo programa del regionalismo abierto. Formalmente, sin embargo, está basado en el modelo clásico de integración y tiene como referencia inicial a la integración europea, de gran prestigio en ese momento. En el ámbito político e institucional, los objetivos iniciales se situaron en la consecución de la paz y el desarrollo, optando por un diseño del marco jurídico con claras connotaciones comunitarias y una construcción institucional de carácter multidimensional. Por su parte, en el ámbito económico y comercial, el horizonte se situó en la construcción de una unión aduanera como estrategia de ampliación del mercado regional y en una mayor inserción en los mercados internacionales, que se realizó mediante la suscripción de acuerdos de libre comercio unilaterales en la mayoría de ocasiones. Se observan, por tanto, importantes contradicciones en lo político y en lo comercial, lo cual ha dado lugar a una evolución desigual que le ha restado eficacia y credibilidad.

Buena parte de las debilidades observadas se relacionan con la propia evolución del regionalismo abierto y con la persistencia del intergubernamentalismo como esquema de gobernanza predominante. Pero incluso en este difícil contexto ha sido posible promover políticas públicas regionales a partir de la identificación de problemáticas e intereses comunes por parte de los estados miembros, superando las distintas confrontaciones dialécticas y los obstáculos institucionales. Esto es lo que viene a sugerir Helen Wallace en su análisis sobre el diseño institucional de la Unión Europea (Wallace, Wallace y Pollack, 2005), con el que encontramos similitudes en el diseño y ejecución de las políticas regionales del SICA. Esta autora, inspirada en la tipología clásica de Lowy (1972), distingue cinco tipologías o modos diferentes en la ejecución de las políticas de la Unión Europea (UE), cuyas características observamos presentes también para el caso centroamericano. Posteriormente, el Tratado de Lisboa de 2007 certifica esta lógica mediante la institucionalización y explicitación del reparto de competencias entre la UE y los Estados miembros (art. 3, 4 y 6), distinguiendo tres modalidades que delimitan las facultades para el diseño de las políticas regionales: competencias exclusivas, compartidas y de apoyo o de coordinación.

Tomando como referencia la propuesta de clasificación de los modos de políticas de Wallace y la distribución de competencias incluida en el Tratado de Lisboa, en este 1 La integración centroamericana tiene su origen en 1960, con la creación del Mercado Común Centroamericano, que se promueve en el marco de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA, 1951). Tras el período de estancamiento de los años ochenta, los acuerdos de paz de Esquipulas permiten su reactivación en 1991, mediante el Protocolo de Tegucigalpa, que crea el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) como heredero de la ODECA.

trabajo se realiza un ejercicio de sistematización de las políticas regionales del SICA con tres objetivos: 1) Clasificar los modos de políticas del SICA según la tipificación de Wallace para la UE, en razón de las similitudes en los procesos; 2) Identificar las diferencias existentes entre uno y otro modelo principal; y 3) Señalar cuáles son los factores más destacados en la diferenciación de unas y otras.

Nuestra hipótesis supone la existencia de similitudes entre los modos de políticas del SICA con los que Wallace establece para la UE, debido a las afinidades entre la lógica de gobernanza de la integración y a la influencia europea sobre el diseño inicial de la integración centroamericana. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido con las políticas europeas, las políticas regionales centroamericanas no consiguen consolidarse porque no se explicita a priori el papel de las distintas instituciones ni de los distintos niveles de gobierno implicados en el diseño y ejecución de las políticas que se tratan de poner en marcha. Sin un reparto competencial a priori, la ejecución de las políticas se hace mucho más complicada.

La metodología utilizada está asociada a nuestro trabajo de integración comparada, basada en un enfoque institucionalista de economía política del desarrollo. A tal efecto, hemos procedido de manera prospectiva a la sistematización de la vasta información recogida en nuestros trabajos de investigación de los últimos años para establecer el procedimiento de comparación (Caldentey, 2004, 2009, 2012 y 2013; Caldentey y Romero, 2010; Caldentey y Santos, 2013; Santos, 2013; Santos y Pozo, 2013; Santos, 2014). El ejercicio ha consistido en la comparación de las características observadas entre los modos de políticas europeas y sus equivalentes centroamericanos. En primer lugar, se ha identificado el conjunto de iniciativas de políticas públicas que se han puesto en marcha en el marco del SICA a lo largo de su reciente historia. Estas se han catalogado según la tipología ofrecida por Wallace, atendiendo a sus objetivos y a las características de su diseño, con objeto de poder efectuar el contraste con el conjunto de políticas europeas. A continuación, se han definido una serie de variables e indicadores tomados de la propia caracterización de Wallace para cada modo de política (identificación, competencias explicitadas, tipo de competencias, inclusividad y participación de los actores y grupos involucrados, financiación, capacidad coercitiva por parte de las instituciones regionales e involucramiento de los gobiernos involucrados), que se han plasmado a su vez sobre una matriz que recoge como criterios de análisis las dos etapas principales del ciclo de las políticas públicas: el diseño y la implementación. El ejercicio sistematiza toda la información y finaliza realizando la comparación entre las prácticas europeas y las centroamericanas.

Las fuentes de información son de carácter primario, procedentes de las entrevistas y encuestas realizadas a informantes claves que han participado en el proceso de conformación de las políticas; y secundario, a partir de la información pública disponible de cada una de dichas políticas, de nuestra propia experiencia de participación como expertos en proyectos de la cooperación internacional con el SICA y de la literatura especializada, tanto de carácter académico como técnico.

En cuanto a la estructura del documento, en primer lugar establecemos el cuadro de clasificación de los modos de políticas en la UE a partir de Wallace (2005). Seguidamente, se identifican las políticas regionales que se están llevando a cabo en el seno del SICA, para finalizar llevando a cabo el ejercicio de comparación y las conclusiones.

2. CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EN LA UE

La sistematización sobre las políticas de la UE que presenta Helen Wallace en su trabajo “An Institutional Anatomy and Five Policy Modes”, incluido en el libro “Policy-making in the European Union” (Wallace, Wallace y Pollack, 2005) resulta un primer paso de gran interés para entender la elaboración de las políticas europeas. Sin obviar que las distintas políticas desarrolladas en el marco de la UE son producto de una prolongada evolución y experimentación a lo largo del tiempo, Wallace (2005) distingue cinco formas de abordar el policy-making en el contexto europeo: el método comunitario, el modo regulatorio, el modo distributivo, el modo coordinado y el transgubernamientalismo intensivo (ver Cuadro 1). Es necesario destacar que buena parte de estas modalidades habían sido ya utilizadas por otros autores en otros contextos.

El método comunitario se refiere a las políticas supranacionales. Se trata de un proceso institucional centralizado y jerárquico, donde los Estados miembros ceden las competencias exclusivas a los órganos regionales facultados en la búsqueda de una integración positiva. Cuenta con una elevada participación de las instituciones europeas en el diseño de las políticas, especialmente de la Comisión y también del Consejo de Ministros, que actúa como foro de negociación estratégica entre las diferentes partes. No ocurre lo mismo en el caso del Parlamento europeo, que adolece de un papel notable en el proceso. En cambio, otros actores relevantes tales como los grupos de afectados potencialmente por las políticas (stakeholders), son integrados en el proceso decisorio, con la peculiaridad de que se alinean en virtud de intereses transnacionales y no nacionales. Por último, la financiación de las políticas se realiza de forma colectiva entre la UE y los Estados miembros. Ejemplos de políticas comunitarias serían la definición del arancel externo común (unión aduanera), la política monetaria de los estados miembros y la política comercial común.

El modo regulatorio es una acción de política que consiste en dictar una norma limitante que afecta al comportamiento económico de un sector determinado. Su origen está en la necesidad de adaptación de los mercados y de los sectores económicos regionales a la competitividad global. En este caso, la acción de política consiste en obligar o prohibir algo, dictando las reglas de comportamiento, lo cual puede generar algún conflicto a la hora de la negociación con grupos de intereses y preferencias distintas entre sí, por lo que no resulta extraño que el regulador requiera realizar concesiones o formar coaliciones. Las competencias son compartidas entre el nivel regional y el nivel nacional, que es el encargado de velar por la incorporación y el cumplimiento de la norma mediante la incorporación a su marco jurídico nacional. El liderazgo que ejerce la instancia regional permite liberar a las instancias nacionales de las rigideces propias en la formulación de políticas. En el caso europeo, la Comisión y el Consejo de Ministros son los encargados de definir los objetivos y las normas de regulación, que suelen estar en función de los intereses económicos. Es por ello que suele ser habitual trabajar mediante consulta y apoyo con los grupos de interés y con los técnicos expertos. La regulación resultante debe complementarse con un reconocimiento mutuo de las preferencias y los controles nacionales, así como ofrecer oportunidades a los grupos económicos y sociales involucrados. La literatura sobre este modo de regulación se ha caracterizado por un énfasis en el papel de los grupos de interés, grupos de presión y de los actores corporativos (empresas), por los enfoques basados en las redes,

coaliciones y alianzas que se forman, y por un estrecho seguimiento en el cumplimiento de la norma.

Se caracteriza por ser un proceso institucional no totalmente centralizado, de manera que las instituciones supranacionales se limitan a ofrecer directrices generales y cooperación técnica, además de constituirse en el foro para que negocien los policy-makers nacionales. La Comisión se encarga de definir los objetivos regulatorios en un sector determinado, mientras que en el Consejo de Ministros se discuten y armonizan los estándares que hay que defender de acuerdo con los objetivos marcados. Al igual que en el método comunitario, la participación del Parlamento Europeo es tangencial, si bien en este caso se produce una muy elevada participación de otros actores relevantes, especialmente de empresas, lobbies y expertos. La financiación de las políticas regulatorias, entre las cuales se encontraría el mercado interior y el medio ambiente, no queda definida explícitamente en el esquema de Wallace, si bien se trata de un esquema de cofinanciación donde el mayor peso recae en los propios Estados con apoyos puntuales a determinados programas por parte de la UE.

En cuanto al modo distributivo, es una acción de política por la cual el poder público otorga un beneficio o un derecho a un colectivo específico para atender una demanda o incentivar un proceso de transformación social, pensando en que el beneficio que aporta al interés general de la sociedad es superior a los costes que genera. El colectivo afectado, de esta forma, se beneficia de una excepción a la regla (Meny y Thoenig, 1992). En esta modalidad, la instancia regional diseña los programas, en colaboración con las autoridades locales y nacionales, así como con las partes interesadas (organismos sectoriales). El diseño gira en torno a los incentivos económicos a distribuir, los cuales deben satisfacer una serie de condiciones. En el caso europeo, una parte de los incentivos deben ser asumidos por los Estados nacionales, cuyos gobiernos se ven presionados por las autoridades locales y por las partes interesadas para su aceptación, presión a la que suele unirse el Parlamento europeo y el nacional propio.

Se define como un proceso institucional multinivel, de manera que los programas son diseñados por la Comisión en colaboración con actores institucionales de ámbito regional y local. Las políticas distributivas europeas, especialmente las de cohesión, fueron las que dieron lugar a la gobernanza multinivel que caracteriza al modelo europeo (Marks, 1993). En ellas, los gobiernos centrales nacionales dejan de monopolizar las relaciones con los actores nacionales, pero, además, la formulación de políticas generan incentivos financieros que dan lugar a nuevas relaciones políticas entre las instancias regionales y las locales y sectoriales. Al mismo tiempo, este tipo de políticas contribuye a alejar la idea de una integración orientada a los intereses económicos de los sectores empresariales, que son los que prevalecen en los modos comunitario y regulador. El enfoque, no obstante, tiene importantes detractores.

El Consejo y el Parlamento actúan en el proceso decisorio como foros en los que las unidades subnacionales ejercen presión directa e indirecta para llegar a acuerdos que contengan elementos de carácter redistributivo en beneficio de tales unidades subnacionales. Se produce también una participación moderada de los posibles afectados por las políticas sectoriales que se discuten, si bien lo que caracteriza a esta modalidad de policy-making es precisamente la elevada participación de las autoridades locales y regionales en el proceso. Asimismo, la financiación de las políticas distributivas se hace explícita incluyendo elementos de cofinanciación entre la UE y el tesoro público

de los distintos Estados. Ejemplos de políticas distributivas serían la política de pesca y la agrícola, así como la de cohesión económica, social y territorial.

Finalmente, el último modo que trasladamos al contexto centroamericano es el de coordinación de políticas. El modo coordinado es un elenco de políticas en las que la UE complementa y fomenta la coordinación con los estados miembros. Las competencias son de apoyo, coordinación y complemento, y también se hallan recogidas en el Tratado de Lisboa. Esta modalidad empezó a utilizarse para desarrollar formas similares de cooperación y coordinación en aquellos ámbitos donde las competencias no eran exclusivas ni compartidas, con el fin de hacer que los poderes políticos nacionales de los países miembros alcanzaran mayores niveles de coordinación. Incluso puede darse el caso de que puedan dar el salto al nivel de competencias compartidas. El enfoque se basa en gran medida en la experiencia y en la acumulación de argumentos técnicos a favor del desarrollo de un enfoque común y promover la modernización y la innovación (Wallace, Wallace y Pollack, 2005: 86).

En cuanto a su modo de operar, se caracteriza por su carácter descentralizado, donde las instituciones supranacionales se limitan únicamente a coordinar mediante incentivos políticos. Aparece un liderazgo regional de la Comisión para desarrollar redes de expertos o comunidades epistémicas junto con las partes interesadas y la sociedad civil. La participación de estos expertos independientes permite identificar ideas y metodologías para la definición de políticas, a partir de las cuales se abre una negociación con los países miembros, a menudo respaldada por la presión social de las redes de la sociedad civil participantes y por el Parlamento europeo. El objetivo no es tanto establecer un marco regulatorio conjunto, sino compartir experiencias y promover las mejores prácticas entre los distintos Estados en sectores donde la UE no tiene competencias delegadas, como ocurre en el caso de la política de empleo. La Comisión interviene creando redes de expertos independientes y de stakeholders, y el Consejo de Ministros actúa como foro en el que se delibera y se aportan nuevas ideas para coordinar las políticas (no se negocian posturas enfrentadas). Asimismo, la información proporcionada por los comités especializados del Parlamento también puede tener cabida en el diseño de las políticas coordinadas.

Un método identificado por Wallace que no tiene correspondencia en el ámbito centroamericano –y por tanto no utilizaremos en este trabajo- es el modo transgubernamental intensivo, que se distingue del resto por ser un proceso institucional muy descentralizado, en el que las decisiones se toman fundamentalmente en el nivel nacional, mientras que el papel de las instituciones supranacionales queda relegado a una mera cooperación puntual. El Consejo Europeo establece las directrices de la política con carácter general, siendo el Consejo de Ministros la institución europea con más peso en el diseño de este tipo de políticas, en detrimento de la Comisión, cuyo papel es muy residual, y sobre todo del Parlamento, que queda excluido del proceso. En cambio, se produce una elevada participación de los policy-makers nacionales, lo que sitúa el foco de atención en este nivel y no en el supranacional.

La clasificación propuesta por Wallace (2005) ignora a propósito el reparto competencial vertical en el seno de la UE en un intento por trascender la clásica división entre lo supranacional y lo estatal. No obstante, teniendo en cuenta los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa en lo referido al reparto competencial y la clarificación que ello ha supuesto en relación con la situación previa a este tratado, conviene completar el

esquema de Wallace (2005) con la nueva tipología de competencias que se encuentra vigente en la actualidad, con objeto de extraer conclusiones a este respecto.

El singular sistema de reparto competencial de la UE es el resultado de un largo proceso de clarificación paulatina. Inicialmente, se partía de un método funcionalista donde la definición de las competencias se hacía en función de los objetivos previstos en los sucesivos Tratados, siendo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) clave para clarificar aspectos concretos de dicho reparto (Martínez Arribas, 2012: 365), aunque no siempre se conseguía con ello alcanzar una delimitación de categorías exhaustiva. Esto último suponía un déficit importante del sistema (Martínez Arribas, 2012: 378).

Ya en la Declaración número 23 anexa al Tratado de Niza y en la Declaración de Laeken de 2001 se planteó la necesidad de un mejor reparto y una definición más precisa de las competencias de la UE con objeto de reducir las deficiencias del modelo. Tras el intento frustrado de hacerlo a través del Tratado Constitucional, fue en el Tratado de Lisboa cuando se establece un modelo de reparto competencial según materias que, lejos de sustituir al anterior sistema, conviviría con él conformando un modelo de reparto que, en su conjunto, resultaría más depurado y transparente que el modelo inicial. El nuevo modelo de reparto competencial queda regulado en el Tratado de la UE (TUE, artículos 4, 5 y 12) y en el Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE, artículos 2 a 6).

De acuerdo con los nuevos Tratados, existen tres tipos de competencias: exclusivas, compartidas y de apoyo (art. 2 TFUE). Las competencias exclusivas son aquellas sobre las que únicamente la UE pude legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros solo podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión. Dentro de este tipo se encuentran, entre otras la unión aduanera, la política monetaria de los Estados miembros y loa política comercial común. Es decir, aquellas políticas que, según la clasificación de Wallace (2005), se correspondían con el modo comunitario.

Las competencias compartidas son aquellas en virtud de las cuales la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar jurídicamente vinculantes. Eso sí, los Estados miembros ejercerán su competencia siempre que la Unión no haya ejercido la suya, aunque, si la Unión decide dejar de ejercerla su competencia, los Estados miembros podrán asumirla de nuevo. Dentro de este grupo se encontrarían tanto las políticas regulatorias (medio ambiente), como las políticas distributivas (cohesión económica, social y territorial; agricultura y pesca).

Las competencias de apoyo o coordinadas son aquellas en las que la Unión apoya, coordina o complementa la acción de los Estados miembros en una materia concreta, sin por ello sustituir la competencia de éstos en dichos ámbitos. Dentro de este grupo se encuentras las políticas coordinadas (cultura, turismo, protección y mejora de la salud humana…), según la propuesta de Wallace (2005).

Además de estas tres categorías generales, el TFUE recoge otra categorización en la que no hay cesión de competencias nacionales, sino coordinación de políticas nacionales de modo intergubernamental (art. 2.3 y 2.4), tanto en el ámbito de políticas económicas y de empleo, como en materia de política exterior y de seguridad común (Martínez Arribas, 2012: 452). La clasificación de políticas resultante (Cuadro 1) se

refiere al proceso de diseño de las mismas, ya que su ejecución, salvo supuestos excepcionales, corresponde por regla general y con carácter subsidiario a los Estados miembros (Martínez Arribas, 2012).

Cuadro 1. Propuesta de clasificación de las políticas según el esquema de Helen Wallace (2005) junto con el reparto competencial incluido en el TUE y TFUE.

MODO DE EJECUCIÓN DE LA

POLÍTICA

GRADO DE PARTICIPACIÓN DE LAS INSTITUCIONES SUPRANACIONALES

GRADO DE PARTICIPACIÓN DE OTROS ACTORES

DEFINICIÓN DE LA FINANCIACIÓN

TIPO DE COMPETENCIAS

COMUNITARIA Proceso institucional

jerárquico y centralizado

Los grupos potencialmente afectados por la

política (stakeholders) son integrados en el proceso decisorio (se

alinean a nivel transnacional)

Sí, se financia colectivamente

(solidaridad) EXCLUSIVAS

REGULATORIA Proceso institucional

no totalmente centralizado

Elevada participación de los stakeholders

(especialmente empresas y lobbies) y

de expertos.

No. COMPARTIDAS

DISTRIBUTIVA Proceso institucional multinivel

Participación moderada de

stakeholders y muy elevada de las

autoridades

Cofinanciación UE y Estados nacionales COMPARTIDAS

COORDINADA Proceso institucional descentralizado

Elevada participación de stakeholders,

sobre todo de expertos

independientes

Cofinanciación UE y Estados nacionales COORDINADAS

TRANS-GUBERNAMENTAL

Proceso institucional muy descentralizado

Elevada participación de los policy-makers

nacionales Financiación nacional NACIONAL

Fuente: Elaboración propia a partir de Wallace (2005), TUE y TFUE.

3. LAS POLÍTICAS REGIONALES DEL SICA

La integración centroamericana forma parte del Nuevo Regionalismo que se pone en marcha en la década de los noventa del pasado siglo en América Latina. Tiene su origen, sin embargo, en la segunda ola del regionalismo latinoamericano que se desarrolla desde la década de los cincuenta, constituyéndose en uno de los procesos históricos latinoamericano. Este primer regionalismo cerrado se construyó en torno al Mercado

Común Centroamericano (MCCA), suscrito en 1960 el marco de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) con la participación de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. El proceso evolucionó satisfactoriamente hasta la segunda mitad de los setenta, muy afectado por la crisis internacional, hasta desembocar en el conflicto armado que vivió Centroamérica en la década de los ochenta.

La paz de Esquipulas fue también el catalizador de la reactivación del proceso, que tuvo lugar en diciembre de 1991 con la creación del Sistema de Integración Centroamericano (SICA) a través del Protocolo de Tegucigalpa, que subroga a la ODECA. En 1993 los países miembros reactivan la integración económica mediante el Protocolo de Guatemala, que conforma una unión aduanera hoy vigente aunque de forma incompleta. Posteriormente, en 1995 se firma el Tratado de Integración Social y el Tratado Marco de Seguridad Democrática. Durante ese proceso se han ido incorporando Belice, Panamá y, más recientemente, la República Dominicana.

El SICA se define políticamente por un marco jurídico político de inspiración comunitaria que, sin embargo, ha configurado una estructura institucional de marcado carácter intergubernamental (Santos, 2014). Cuenta con cinco subsistemas (político, económico y comercial, social, cultural y educativo y ambiental), que le otorgan un carácter multidimensional, muestra del compromiso con el desarrollo que supuso el proyecto inicial de Esquipulas. Sin embargo, la adopción del regionalismo abierto cambió el curso del proceso, pasando a centrarse en la agenda económica y comercial. A lo largo de estos años, la falta de voluntad política por parte de los gobiernos para poner en marcha políticas y fortalecer la institucionalidad del Sistema le ha proporcionado abundantes críticas y abierto un proceso casi permanente de reformas institucionales.

Es necesario también destacar que dos de sus instituciones de marcado carácter comunitario, el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) y la Corte Centroamericana de Justicia, se sitúan como las más criticadas, siendo objetivo permanente de las demandas de reforma institucional. Se trata de instituciones en las que no todos los países miembros del SICA participan, cuya crítica tiene su origen en la falta de competencias propiciada precisamente por las contradicciones del modelo. Este elemento es significativo para nuestro ejercicio, puesto que el papel de ambas instituciones en el diseño y ejecución de las políticas debiera ser relevante e incluso determinante en algunos casos.

Tras los distintos intentos fallidos de reforma, el punto de inflexión se situó en el denominado “Relanzamiento de la Integración Centroamericana”, un programa impulsado en 2010 que consiguió ordenar la agenda en cinco grandes ejes que consolidaban la multidimensionalidad del Sistema: seguridad democrática, integración económica, integración social, prevención y mitigación de desastres naturales y de efectos del cambio climático y fortalecimiento institucional.

En este marco se han conseguido poner en marcha un conjunto de iniciativas de política pública regional, algunas de gran relevancia como la Estrategia de Seguridad de Centroamérica, y de impacto, como la compra conjunta de medicamentos. Pero hay otras desarrollándose en la actualidad (ver cuadro 2). Todas ellas han sido posibles gracias al apoyo y la contribución de la cooperación internacional, que ha trasladado el grueso de sus recursos destinados a la región desde el ámbito bilateral al regional.

Más allá de la trayectoria que están siguiendo cada una de estas políticas de generación de bienes públicos regionales, lo importante es que se trata de un campo en expansión que permite legitimar la existencia del SICA y que está en disposición de hacer llegar los beneficios de la integración a la ciudadanía, la gran asignatura pendiente no sólo de la integración centroamericana, sino de los procesos latinoamericanos en general. En el siguiente cuadro se muestra el catálogo de políticas regionales identificadas que se han llevado a cabo en el seno del SICA.

Cuadro 2. Catálogo de políticas públicas del SICA según sus objetivos y características, ordenadas según la tipología propuesta por Wallace.

# POLÍTICA O ESTRATEGIA

TIPOLOGÍA PROPUESTA

ÓRGANO RECTOR

ÓRGANO GESTOR

AÑO DE INICIO

1 Libre

Comercio/Unión Aduanera

Comunitaria

Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO)

Secretaría General de Integración Económica

(SIECA)

1960-2008

2

Política de integración de

pesca y acuicultura

Regulatoria

Consejo de Ministros de Agricultura,

Pesca y Acuicultura

OSPESCA 2005

3

Mercado interior (armonización

aduanera, procedimientos

aduaneros, armonización arancelaria)

COMIECO SIECA 2008

4 Acuerdo

Monetario Centroamericano

COMIECO SECMA 1999

5 Negociación conjunta de

medicamentos

Consejo de Ministros de

Salud SECOMISCA 2010

6

Estrategia Centroamericana

de Desarrollo Rural Territorial

(ECADERT) Distributiva

Consejo de Ministros de Agricultura,

Pesca y Acuicultura

SECAC 2010

7

Estrategia de Seguridad de

Centroamérica (ESCA)

Consejo de Ministros de Seguridad, Justicia y

Gobernación

SGSICA 2012

8 Política Agrícola Centroamericana

Coordinación de Estrategias e

iniciativas de política

Consejo de Ministros de Agricultura,

Pesca y Acuicultura

SECAC 2008

9

Estrategia Regional

Agroambiental y de Salud (ERAS)

Consejo de Ministros de Ambiente y Desarrollo

Secretaría del Consejo

Centroamericano de Ambiente y

Desarrollo

2008

10

Agenda Estratégica Social de

Centroamérica

Consejo de Ministros de Integración

Social

Secretaría de la Integración

Social Centroamericana

(SISCA)

2008

11

Agenda Estratégica y

Plan de Salud de Centroamérica y

República Dominicana

Consejo de Ministros de

Salud SECOMISCA 2009

12

Estrategia Centroamericana

de Vivienda y Asentamientos

Humanos (ECVAH)

Consejo de Ministros de

Vivienda

Consejo Centroamericano

de Vivienda y Asentamientos

Humanos (CCVAH)

2009

13

Estrategia Regional de

Cambio Climático

Consejo de Ministros de Ambiente y Desarrollo

Secretaría del Consejo

Centroamericano de Ambiente y

Desarrollo

2010

14

Estrategia Regional de

Cambio Climático (PCGIR)

Consejo de Ministros de Seguridad, Justicia y

Gobernación

Centro de Coordinación

para la Prevención de

Desastres Naturales en

América Central (CEPREDENAC)

2010

15

Estrategia de Fomento al

Emprendimiento Centroamérica en y República

Dominicana (EMPRENDE)

COMIECO Centro Regional de Promoción de

la MIPYME 2012

16 Política Cultural de Integración

Centroamericana

Consejo de Ministros de

Cultura

Secretaría de la Coordinación Educativa y Cultura de

Centroamérica (SECECC)

2012

16 Política

Educativa Centroamericana

Consejo de Ministros de Educación

SECECC 2013

17

Política Regional de Igualdad y Equidad de

Género (PRIEG)

Consejo de Ministras de la

Mujer

Secretaría del Consejo de

Ministras de la Mujer de

Centroamérica (SECOMMCA)

2013

18

La Política de Seguridad

Alimentaria y Nutricional de

Centroamérica y República

Dominicana 2012-2032

Consejo de Ministros de

Salud

Instituto de Nutrición de

Centroamérica y Panamá (INCAP)

2013

Fuente: Elaboración propia.

Como se puede observar, se trata de un catálogo escaso de políticas, sobre todo si tenemos en cuenta que la reactivación del proceso data de 1991. Es también un proceso reciente, constituido mayoritariamente en el transcurso de los últimos cinco años, lo que nos sugiere unas actuaciones todavía en proceso de consolidación. Esto nos da una idea de la evolución que ha seguido el proceso y del reciente dinamismo, muy relacionado con el cambio de estrategia de una parte importante de la cooperación internacional con la región (la europea y la española), que ha trasladado el eje de su esfuerzo a los espacios regionales.

De las 18 políticas identificadas, sólo se advierte una política comunitaria, la política comercial aduanera, la más antigua y originaria del proceso. Se identifican también cuatro políticas regulatorias, propias de los ámbitos regionales, tres distributivas y once de coordinación, confirmando el predominio del factor intergubernamental sobre el comunitario.

Salvo en el caso de la política aduanera y el caso de la Estrategia de Seguridad (ESCA), aún en ciernes, se echa en falta un mayor número de políticas en sectores estratégicos, lo que nos sugiere en primera instancia el papel marginal que todavía juega el SICA en la definición de las políticas de desarrollo de la región. Las políticas de mayor relevancia social (agenda social y de salud, agricultura, educación, vivienda, ambiente) se encuadran en la tipología de coordinación, es decir, las que se limitan a aspectos de coordinación. Esto significa que queda mucho camino por recorrer en cuanto a la implementación de políticas de desarrollo en el marco regional.

Por último, en la cuestión institucional (órganos rectores y gestores) se observa bastante regularidad. La iniciativa de las políticas pertenece en todos los casos a los Consejos de Ministros, recayendo la gestión en las Secretarías correspondientes, con la salvedad de la incorporación de la Secretaría General en el caso de la ESCA.

4. SISTEMATIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS REGIONALES DEL SICA

Tras la identificación del catálogo de políticas centroamericanas, procedemos al ejercicio de comparación. Para facilitar la presentación de los cuadros hemos llevado a cabo un resumen de la comparación por cada modo de política, a partir de la sistematización comparativa para cada una de las 18 políticas catalogadas.

a) Modo Comunitario

Cuadro 3. Análisis comparado del modo de política pública comunitaria. Elaboración propia.

b) Modo Regulatorio

Cuadro nº 4. Análisis comparado del modo de política pública regulatoria. Elaboración propia

c) Modo distributivo

Cuadro nº 5. Análisis comparado del modo de política pública distributiva. Elaboración propia

Proceso de integración

regionalPolíticas analizadas Identificación

Competencias Explicitadas

Tipo de competencias

Inclusividad y participación de

los grupos de actores

involucrados

Financiación

Capacidad coercitiva por parte de las instituciones regionales

Involucramiento de los

gobiernos nacionales

UE

a) Unión Aduanera; b) Normas de competencia del mercado

interior; c) Política monetaria en los países que adoptaron el Euro; d) Conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera

comú; e) Política comercial común

Top Down Sí ExclusivasSuficiente e insuficiente

Nacional Subsidiaria

Alta Alto

SICA Unión aduanera Top Down No ExclusivasSuficiente e insuficiente

Nacional Subsidiaria

Baja Bajo

FASE DE DISEÑO FASE DE EJECUCIÓNMODO COMUNITARIO

Proceso de integración

regionalPolíticas analizadas Identificación

Competencias Explicitadas

Tipo de competencias

Inclusividad y participación de los grupos

de actores involucrados

Financiación

Capacidad coercitiva por parte de las instituciones regionales

Involucramiento de los

gobiernos nacionales

UE

a) Mercado interior; b) Medio Ambiente; c) Protección

consumidores; d) Transportes; e) Telecomunicaciones; f) Energía; g)

Seguridad pública en salud y alimentaria

Top Down Sí CompartidasSuficiente e insuficiente

Regional solidaria y Nacional

Subsidiaria

Alta Alto

SICA

a) Mercado interior; b) Política de integración de pesca y acuicultura;

c) Acuerdo monetario centroamericano; d) Negociación

Conjunta de Medicamentos

Top Down y Bottom Up

No

No definidas. Compartidas de

facto puntualmente

cuando el avance de las

políticas lo requieren

Suficiente e insuficiente

Nacional Subsidiaria y

Regional procedente de la Cooperación Internacional

Baja y sin capacidad

Bajo

MODO REGULATORIO FASE DE DISEÑO FASE DE EJECUCIÓN

Proceso de integración

regionalPolíticas analizadas Identificación

Competencias Explicitadas

Tipo de competencias

Inclusividad y participación de los grupos

de actores involucrados

Financiación

Capacidad coercitiva por parte de las instituciones regionales

Involucramiento de los

gobiernos nacionales

UE

a) Política Agrícola Común; b) Política Pesquera; c) Políticas de

Cohesión económica, social y territorial

Top Down Sí CompartidasSuficiente e insuficiente

Regional solidaria y Nacional

Subsidiaria

Alta Alto y medio

SICA a) ECADERT; b) ESCA Top Down No No definidasSuficiente e insuficiente

Regional procedente de la Cooperación Internacional

Sin capacidadMedio, bajo y sin involucramiento

MODO DISTRIBUTIVO FASE DE DISEÑO FASE DE EJECUCIÓN

d) Modo de coordinación

Cuadro nº 6. Análisis comparado del modo de coordinación de política pública. Fuente: Elaboración propia e) Resultados

Una vez sistematizadas las políticas del SICA según la clasificación propuesta por Wallace (2005) y el reparto competencial establecido en el TUE y TFUE, se extraen los siguientes resultados:

1. Existen similitudes entre los modos de políticas europeas y las centroamericanas en el criterio de diseño de políticas. Estas similitudes son más numerosas en el modo comunitario, pero muy escasas en el resto de los modos. Las variables con mayores similitudes son las de Identificación e Inclusividad. Las variables con menor número de similitudes son las de Competencias Explicitadas (ninguna similitud) y Tipo de Competencias (sólo similar en el caso del modo comunitario).

2. No existe ninguna similitud en el criterio de ejecución de las políticas, en ninguno de los modos.

3. Las variables más significativas en la fase de diseño son la de Competencias Explicitadas y la del Tipo de Competencias; mientras que en la fase de ejecución ambas son determinantes para la implementación de las políticas. Las competencias de políticas no están explícitas formalmente en ninguno de los tratados fundamentales ni en los reglamentos de actos normativos emitidos, dejando en suspenso quién debe asumir la responsabilidad y en qué medida, si los Estados miembros o las instituciones regionales. Lo anterior es determinante, ya que no existe responsabilidad ni capacidad de coerción para garantizar la implementación de las políticas, al tiempo que permite a los gobiernos eximirse a la hora de su aplicación en los límites nacionales. Esto puede ocurrir incluso en el caso de las políticas con competencias exclusivas y compartidas de facto, que cuentan con el correspondiente reglamento de actos normativos, puesto que el órgano garante, la Corte Centroamericana de Justicia, no está reconocida por todos los países miembros. Existen ejemplos de incumplimiento de normas de la política aduanera, una política comunitaria que cuenta con competencias exclusivas.

Proceso de integración

regionalPolíticas analizadas Identificación

Competencias Explicitadas

Tipo de competencias

Inclusividad y participación de los grupos

de actores involucrados

Financiación

Capacidad coercitiva de

las instituciones regionales

Involucramiento de los gobiernos

nacionales

UEa) Políticas económicas; b) Políticas de empleo; c) Políticas sociales; d)

Políticas de salud y seguridad socialTop Down Sí Coordinadas

Suficiente e insuficiente

Regional solidaria y Nacional

Subsidiaria

Media y baja Alto y medio

SICA

a) Política agrícola centroamericana; b) ERAS; c) Agenda Social; d) Política de Salud; e) ECVAH; f)

ERCC; g) PCGIR; h) Política Cultural; i) Política Educativa; j)

PRIEG

Top Down No No definidas Insuficiente

Regional financiadas por la Cooperación Internacional

Sin capacidad Bajo o sin

involucramiento

MODO COORDINACIÓN DE POLÍTICAS FASE DE DISEÑO FASE DE EJECUCIÓN

4. En cuanto al tipo de competencias de cada modo de política, su relevancia reside en la información que ofrece acerca de cómo se debe gestionar las competencias, lo cual facilita el diseño y, sobre todo, la ejecución de la política. sólo los modos comunitario y regulatorio parecen dar por sentado de manera implícita sus competencias (recordemos que las competencias no están explícitas), siendo exclusivas para el modo comunitario y compartidas para el modo regulatorio. En el resto de políticas, el Tipo de competencia no está definida ni se sobreentiende qué institución debe asumir responsabilidades ni qué responsabilidades son las que habría que asumir.

5. La siguiente variable en relevancia es la de financiación, donde sólo en el caso del modo comunitario cuenta con una financiación nacional subsidiaria. En el resto de políticas, la financiación es de carácter regional procedente de la cooperación internacional. No obstante, la financiación de las políticas es una cuestión que debe ser relegada al debate acerca de la financiación del Sistema.

6. Las variables de Identificación e Inclusividad y participación de los grupos involucrados son las menos relevantes, pero también son las que mayor nivel de similitud registran. Los indicadores muestran valores diferenciados, aunque se aprecia una clara tendencia hacia el predominio de la identificación top down y hacia una participación activa aunque insuficiente, mucho más marcada en el modo de coordinación de políticas.

7. El modo de política comunitaria es el que más similitudes ofrece entre las políticas europeas y la centroamericana. No obstante, en el caso centroamericano sólo se identifica una política comunitaria, la aduanera. Adicionalmente, y pese a las similitudes, la política comunitaria centroamericana carece de competencias explícitas y sufre una baja capacidad de coerción y un bajo nivel de involucramiento de los países. Este último hecho se constata con las evidencias de incumplimiento de algunas de las normas de la política aduanera.

8. El modo de política regulatoria en el SICA se compone de cuatro políticas: la regulación del mercado interior, la política de integración de pesca y acuicultura, el acuerdo monetario centroamericana y la negociación conjunta de medicamentos. Además de las diferencias con carácter general en las tres variables ya señaladas (no contar con competencias explícitas, baja capacidad de coerción y el bajo nivel de involucramiento de los países), cuenta con una política con dinámica bottom up y niveles de inclusividad y participación suficiente, como es la Política de Integración de Pesca y Acuicultura, que tiene en la identificación y participación de los grupos interesados una de sus principales señas de éxito. El otro aspecto significativo es la financiación, de tipo regional con el apoyo de la cooperación internacional en el caso de esta última política y de carácter nacional subsidiario en el caso de los reglamentos normativos del mercado interior y del acuerdo monetario centroamericano.

9. El modo de política distributiva cuenta con sólo dos políticas identificadas: la ECADERT y la ESCA. Sin embargo, se trata de políticas con objetivos y características que diferentes de las europeas que se catalogan en esta

modalidad, por lo que su identificación con este modo de políticas es controvertido. En ninguno de los casos queda muy claro cuál es el factor distributivo que genera el beneficio o el derecho, aunque sí incentivan procesos de transformación social o de interés general. Por otro lado, son políticas poco transparentes que se financian regionalmente con apoyo de la cooperación internacional, por lo que los grupos beneficiados directamente son muy restringidos y están sujetos a una alta dependencia de la renovación de los fondos. Por último, los procesos multinivel sólo se manifiestan claramente, aunque todavía de manera muy incipiente, en la ECADERT. Se identifican con dinámicas top down, no cuentan con un tipo de competencias definidas y sus niveles de inclusividad y participación son suficientes en unos casos e insuficientes en otros. En definitiva, hablamos de un conjunto de políticas que cuentan con beneficios limitados, aunque con potencial de llegar a ser significativos al contar con elementos que podrían convertirlas en políticas verdaderamente distributivas. Pero en estos momentos surgen dudas para responder claramente a estos criterios, por lo que habría que probablemente habría que buscar una catalogación más acorde con su naturaleza.

10. Finalmente, el modo de coordinación de estrategias e iniciativas de políticas es la categoría más numerosa. Su característica distintiva es que la implementación de la mayoría de ellas se encuentra aplazada debido a que no cuentan actualmente con financiación, tras un primer apoyo de la cooperación internacional para la fase de diseño estratégico o de agendas. Esta falta de apoyo puede deberse a procesos fracasados o de éxito relativo. En este sentido, es cuestionable que se puedan catalogar como políticas propiamente dichas, aunque lo cierto es que detrás de ellas existe un trabajo de coordinación cuyo objetivo es la puesta en marcha de una política. En el resto de variables se mantienen características similares a las anteriores: predominio de la identificación top down, falta de definición de las competencias y niveles insuficientes de inclusividad y participación.

5. CONCLUSIONES

De acuerdo a los resultados obtenidos, podemos decir que se confirma nuestra hipótesis de partida. Con respecto a los objetivos establecidos, estamos también en disposición de responder a las cuestiones que nos habíamos planteado inicialmente.

1) Clasificar los modos de políticas del SICA según la tipificación de Wallace para la UE en razón de las similitudes en los procesos.

Podemos decir que los modos de políticas del SICA son parcialmente asimilables a los modos de políticas tipificados por Wallace para la UE. Guardan relación y similitud en cuanto a los objetivos y en los procesos de diseño y definición de las políticas, sobre todo en los modos comunitario, regulatorio y de coordinación de políticas, y fundamentalmente en lo que se refiere a la participación de las instituciones y los actores, con diferencias no significativas. Pero no guardan relación ni tiene similitudes en las fases de ejecución. Por tanto, el establecimiento de estas tipologías puede servir como una orientación adecuada para el diseño de políticas centroamericanas del SICA,

así como para identificar las debilidades que se observan y tomar decisiones acerca del modelo de ejecución.

2) Identificar las diferencias existentes entre uno y otro modelo.

Las diferencias son sustanciales en muchos casos. Las más relevantes se sitúan en la definición de los instrumentos que determinan las políticas, tanto en la fase de diseño como en la fase de ejecución. Esto se debe a que no existe una definición explícita ni de la distribución de competencias, ni del tipo de competencia (exclusiva, compartida o coordinada). Esto supone una importante debilidad que hace muy vulnerables al conjunto de las políticas, puesto que no existe una responsabilidad política sobre las mismas ni se pueden establecer mecanismos de coerción que garanticen su implementación. Tampoco de financiación, debido a los altos niveles de contingencia.

La política comunitaria es la que contempla un mayor grado de similitud con las políticas europeas, aunque guarda diferencias significativas en lo que se refiere a la participación de las instituciones. Ello es debido a la inexistencia de un espacio supranacional, básicamente.

Por otro lado, los modos de política distributiva y de coordinación tienen algunas diferencias con las políticas europeas incluso en la participación de las instituciones y los actores en el proceso, pero no son determinantes más allá de los elementos que ya se han destacado.

La falta de definición de la financiación no es un problema sustantivo con respecto a las necesidades más perentorias de definir la financiación del SICA en su conjunto. Pero mientras ese debate se produce, en las actuales circunstancias puede suponer la pérdida del dinamismo de una política, incluso aunque el proceso de diseño haya contado con un buen nivel de participación. Esto hecho es notorio en el modo de coordinación de políticas, pero está presente también en el modo distributivo.

Los modos distributivo y de coordinación de políticas requieren todavía un “upgrade” en cuanto a la calidad y en la intensidad del diseño institucional. En algo mejor situación se encuentra el modo de políticas regulatorias, debido a que ha conseguido un buen nivel de compromiso y participación. Pero también cuenta con debilidades sustantivas.

3) Señalar cuáles son los factores más destacados en la diferenciación de unas y otras

El factor más determinante es la Explicitación de las Competencias de políticas por parte del marco jurídico del SICA. Esto permite conocer la naturaleza de cada una de las competencias de cada política y la distribución institucional de dichas competencias, es decir, qué instituciones tienen la responsabilidad sobre cada tipo de política. Se trata de un instrumento de carácter jurídico y administrativo clave para la planificación estrategia y para garantizar la fase de ejecución de cada política según su tipología de competencias una vez se ha puesto en marcha.

El segundo factor más determinante es el Tipo de competencias que se establezca para el diseño de cada política, si es exclusiva, compartida o coordinada; es decir, el establecimiento del reparto de competencias según los objetivos de cada política. Esto

clarifica la ruta de trabajo a seguir y supone un salto cualitativo importante, pues permite negociar los incentivos de cada política. Es un instrumento jurídico que debe contribuir a generar confianza y legitimidad en los actores participantes y, probablemente, termine por facilitar la financiación. Centroamérica puede aprender de la experiencia europea que, tras una tortuosa trayectoria, consiguió incluir este aspecto en el Tratado de Lisboa.

Una vez establecido lo anterior, el tercer factor más determinante es el involucramiento y la implicación de los gobiernos nacionales en la implementación y ejecución de las políticas. Aquí radica el mayor o menor éxito de las políticas regionales, como se ha podido ver en algunas de las políticas más relevantes de la UE.

En definitiva, lo que se demuestra es que, a pesar de que existen similitudes en cuanto a la lógica, los objetivos y el diseño de las políticas regionales, estas no pueden llegar a ejecutarse de manera adecuada ni, por tanto, a consolidarse debido a la vulnerabilidad a la que están sometidas por las debilidades del marco jurídico e institucional del SICA. La falta de definición de las competencias es un factor absolutamente determinante. Esto es, la distribución de la responsabilidad y el papel de las distintas instituciones y de los distintos niveles de gobierno implicados en el diseño y ejecución de las políticas que se tratan de poner en marcha. Las políticas del SICA resultan fallidas no porque no exista un diseño institucional adecuado, sino porque la elaboración e implementación de las políticas se realiza sin plantear a priori un reparto competencial que permita su ejecución.

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