“Je mag niemand afschrijven”

Politici over langdurige werkloosheid en

arbeidsreïntegratie

Andreas van der Velde Afstudeeronderzoek ASW, Universiteit Utrecht

2

Voorwoord Dit onderzoeksverslag is de afsluiting van een tweede periode van studie in mijn leven. De eerste was ‘regulier’, direkt na de middelbare school, en bedoeld om een titel te halen en een ‘plaats in de wereld’ in te nemen. Deze tweede studie is voortgekomen uit mijn werkervaring als trajectbegeleider Sociale Activering, en de wens om meer inzicht te verkrijgen in de mijns inziens onhaalbare doelstellingen en de schijnbaar onvermijdelijke bureaucratie waarmee de arbeidstoeleiding gepaard gaat. Die verbazing wilde ik in een perspectief kunnen plaatsen, hetgeen mij ook gelukt is met deze studie. Dat heb ik niet in m’n eentje gedaan. Een aantal mensen hebben hierin een belangrijke rol gespeeld. Uiteraard Ben Valkenburg, mijn studiebegeleider. Een aantala nderen zijn genoemd in mijn literatuurstudie, en zal ik hier niet opnieuw noemen. Wie ik wel expliciet wil noemen zijn de dertien politici die tijd beschikbaar stelden om zich te laten interviewen. Het is tegenwoordig ‘normaal’ om zeer negatief te oordelen over politici. Zeer ten onrechte; de politici die ik ken zijn bekwame, hardwerkende en bevlogen mensen, die een groot deel van hun tijd opofferen om hun idealen verwezenlijkt te zien. Ik was elke keer weer verbaasd dat de benaderde politici tijd konden vinden om mee te werken. En na elk interview bemerkte ik weer hoe aanstekelijk hun enthousiasme werkte. Ik wil alle dertien dan ook zeer bedanken voor hun medewerking – ook al houden de conclusies van dit onderzoek een zekere kritiek in op diezelfde bevlogenheid. Andreas van der Velde Utrecht, augustus 2007

3

Inhoud

VOORWOORD...................................................................................................................... 2

INHOUD................................................................................................................................ 3

H1. INLEIDING...................................................................................................................... 4 OPZET VAN DIT ONDERZOEKSVERSLAG ................................................................................. 5

H2. ACHTERGROND: KNELPUNTEN, VERTOOG, AANLEIDING...................................... 6 KNELPUNTEN ...................................................................................................................... 6 VERTOOG ........................................................................................................................... 7 CONCRETE AANLEIDING: DIVOSA .......................................................................................... 9

H3. ONDERZOEKSOPZET................................................................................................. 11 DOELSTELLING .................................................................................................................. 11 OPERATIONALISATIE .......................................................................................................... 11 REGISTRATIE VAN DE INTERVIEWS ...................................................................................... 14 ANALYSE-METHODE VAN DE INTERVIEWS............................................................................. 14 POSITIE ALS ONDERZOEKER ............................................................................................... 14

H4. RESULTATEN.............................................................................................................. 16 RESULTATEN PER VRAAG ................................................................................................... 16 OPVALLENDE THEMA’S ....................................................................................................... 20

H5. BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN.............................................. 23 BESTAAN VAN EEN VERTOOG.............................................................................................. 23 OPBOUW VAN HET ‘VERTOOG’............................................................................................. 23 KNELPUNTEN NADER BESCHOUWD...................................................................................... 24 CONCLUSIE ....................................................................................................................... 26

H6. NADERE ANALYSE: NIEMAND AFSCHRIJVEN ? ..................................................... 27 MOGELIJKE VERKLARINGEN................................................................................................ 27 CONCLUSIE ....................................................................................................................... 30

H7. CONCLUSIE................................................................................................................. 31

LITERATUUR ..................................................................................................................... 32

4

H1. Inleiding Dit onderzoek is voortgekomen uit mijn eigen werkzaamheden als trajectbegeleider Sociale Activering. In de uitvoering hiervan bemerkte ik een aantal knelpunten: 1. Een eenzijdige gerichtheid op arbeidstoeleiding, voorbijgaand aan andere vormen van

zelfredzaamheid; 2. Een vorm van kwaliteitsbeoordeling die sterk kwantitatief gericht is en weinig oog lijkt te

(kunnen) hebben voor de inhoud van het werk; 3. Onrealistische doelstellingen die niet ter discussie staan; 4. Een methodiek die te beperkt is; 5. Het opleggen van dwang die voorbijgaat aan diezelfde zelfredzaamheid, de autonomie

van mensen niet respecteert, en contraproductief zou kunnen werken; 6. Een sterke bureaucratie die het werkproces belemmert; 7. Continue beleidsveranderingen Om deze knelpunten beter te begrijpen ben ik opnieuw gaan studeren, en heb ik in mijn literatuurscriptie getracht het bestaan van deze knelpunten te begrijpen door te veronderstellen dat deze knelpunten voortkomen uit verschillen in uitgangspunten, doelstellingen en werkwijzes. Hiertoe heb ik het welzijnswerk en de sociale zekerheid in een historisch kader geplaatst, èn kritisch-theoretische opvattingen gebruikt om het dwingende karakter van arbeidsreïntegratie beter te begrijpen. Gaandeweg bleek dat welzijnswerk en sociale zekerheid een gemeenschappelijke geschiedenis hebben, en dat er sprake is van het bestaan van ‘vertogen’ om bestaande praktijken, in dit geval wat betreft het ingrijpen van de overheid in het leven van (afhankelijke) burgers te verklaren en rechtvaardigen. Vanaf het laatste kwart van de 19e eeuw, beginnend met de daadwerkelijke industrialisatie van Nederland, tot in de jaren 1970, was er een politiek vertoog dominant. Dit vertoog stelde de gelijke verdeling van welvaart, macht en ontplooiïngsmogelijkheden voorop, en zag daarin een centrale rol voor de overheid weggelegd. In de jaren 1970 veranderden de opvatting over individu en samenleving, en de rol van de overheid, sterk, en werd een economisch vertoog dominant. Hierin wordt de nadruk gelegd op individuele zelfredzaamheid, en vormt het bedrijfsleven een belangrijke metafoor voor het overheidsfunctioneren. Deze verandering van vertoog heeft ook consequenties gehad voor de opvattingen over en de inrichting van het sociale zekerheidsstelsel. Ze verklaart ook goeddeels de gesignaleerde knelpunten. Deels omdat welzijnswerk en sociale zekerheid verschillende doelstellingen hebben, deels omdat de veranderende opvattingen over de overheid leiden tot minder inzicht in de uitvoering van het overheidsbeleid en een toename van de bureaucratie, en deels omdat (economische) zelfredzaamheid zodanig belangrijk wordt geacht dat uitsluiting en langdurige werkloosheid gelijk gesteld worden en niet mogen bestaan in het economisch vertoog. Dat laatste bleek duidelijk bij de WWB-monitor 2006 van Divosa; hierin werd gesteld dat er een groep van circa 150.000 bijstandsgerechtigden is die structureel niet aan het werk komt en die dus eigenlijk niet thuis horen in de activerende bijstand. De reacties van de politiek hierop waren unaniem afwijzend, hetgeen mij verbaasde, omdat de constatering van Divosa strookte met mijn eigen ervaring als trajectbegeleider: er ìs een groep zeer moeilijk reïntegreerbare bijstandsgerechtigden, die niet aan het werk lijkt te komen. De reacties van de politiek versterkten de indruk dat er sprake is van opvattingen die bepaalde ‘feiten’ uitsluiten, en dat dat mede bijdraagt aan de totstandkoming van de hierboven door mij gesignaleerde knelpunten. Inzicht in deze reacties leek mij verder bij te kunnen dragen aan het ‘begrijpen’ van de gesignaleerde knelpunten, en daarom heb ik deze als aangrijpingspunt genomen voor verder onderzoek.

5

Opzet van dit onderzoeksverslag In hoofdstuk twee zal ik de achtergrond van dit onderzoek nader uiteen zetten: de gesignaleerde knelpunten, het idee van een dominant vertoog dat de beeldvorming en meningsvorming bepaalt, en de concrete aanleiding voor dit onderzoek, namelijk de WWB-monitor 2006 van Divosa. In hoofdstuk drie beschrijf ik de onderzoeksopzet: doelstelling, vraagstelling, operationalisatie, analyse-methode, en mijn eigen positie als onderzoeker èn trajectbegeleider. In hoofdstuk vier beschrijf ik de interviewresultaten: de resultaten per vraag, en een aantal opvallende thema’s. In hoofdstuk vijf beantwoord ik de onderzoeksvragen. In hoofdstuk zes geef ik een aantal mogelijke verklaringen voor het feit dat de resultaten van de interviews anders waren dan verwacht. In hoofdstuk zeven ten slotte geef ik de conclusies van dit onderzoek.

6

H2. Achtergrond: knelpunten, vertoog, aanleiding De aanleiding voor dit onderzoek vormen een aantal knelpunten die ik signaleerde in de uitvoering van Sociale Activering. In mijn literatuurstudie heb ik deze uitvoering, de knelpunten, en de achtergrond hiervan uitgebreid beschreven (Van der Velde 2007). Hier zal ik een korte samenvatting geven, voor een goed begrip van het onderzoek dat in dit verslag beschreven wordt Knelpunten Eenzijdige gerichtheid op arbeidstoeleiding (Sociale) activering, de begeleidingstrajecten die voorafgaan aan arbeidstoeleiding, zijn gericht op het vergroten van de belastbaarheid zodat bijstandsgerechtigden in staat zijn om deel te nemen aan deze arbeidstoeleidingstrajecten. Dit doel is niet voor iedereen haalbaar; wel is het mogelijk om de zelfredzaamheid, in de vorm van maatschappelijke participatie en het grip hebben op het eigen leven te vergroten. Toch geldt dat niet als positief resultaat, hetgeen een onderwaardering betekent van zowel klanten als begeleiders. Maatschappelijk gezien betekent het dat er kansen blijven liggen om bijstandsgerechtigden op andere wijze dan via betaald werk te laten participeren.. Kwantitatieve kwaliteitsbeoordeling De effectiviteit van de begeleiding wordt beoordeeld aan de hand van kwantitatieve gegevens. Nog los van de moeite die het velen kost om kwantitatieve gegevens te beoordelen, betekent dit dat er weinig oog is voor de inhoudelijke aspecten van de begeleiding. Werkelijk inzicht in de doelgroep en de begeleiding wordt op deze wijze niet verkregen. Het betekent ook dat er voorbij wordt gegaan aan de afwegingen die begeleiders in de praktijk maken, en de problemen die ze hierbij tegenkomen; het werk wordt gereduceerd tot de uitkomsten ervan, hetgeen geen recht doet aan de moeite die begeleiders doen om dit resultaat te bereiken. Onrealistische doelstellingen De gewenste uitstroompercentages zijn hoog: 30, 40, 50 %. In de praktijk blijken deze percentages lastig te bereiken. Er bestaat de neiging om dit te wijten aan de uitvoerders van Sociale Activering, maar ook dat doet geen recht aan de inspanningen die geleverd worden. Alternatieve verklaringen zijn mogelijk, waarvan de meest voor de hand liggende is dat er een groep is die simpelweg niet aan het werk kòmt. Beperkte methodiek De methodieken die gehanteerd worden bij Sociale Activering zijn afgeleid van welzijnswerk-methodieken, maar zoals ze beschreven worden door onder andere Radar (Hofmans, Kok, Ravesteijn, De Boer, 1996; Hofmans, Duinkerken, Jansen, Ravesteijn, De Boer, 1996; Hofmans, Jansen, De Boer, Kok, Lolkema, 1998) zijn het vereenvoudigde weergaven van deze methodieken. De beschreven methodiek is met name gericht op activering, en gaat voorbij aan de complexiteit en de gelaagdheid van de problemen waarmee de doelgroep te maken heeft. Door teveel te focussen op het uiteindelijke doel bestaat het gevaar dat Sociale Activering haar doel voorbijschiet, namelijk de cliënt steunen in haar eigen mogelijkheden om iets te bereiken, en verwordt tot een simpel instrument om mensen een bepaalde kant op te sturen. De weergegeven methodiek is ook misleidend; het wekt de indruk dat Sociale Activering simpel is, en dat is het niet.

7

Opleggen van dwang In de loop der jaren heeft Sociale Activering een steeds meer verplichtend karakter gekregen. Momenteel is deelname, in Den Haag, verplicht, en kunnen financiële sancties afgedwongen worden om deze deelname te bewerkstelligen. Deze dwang gaat voorbij aan de intrinsieke motivatie waar de oorspronkelijke methodiek gebruik van maakt, en het gevaar bestaat dat dwang wordt gebruikt met voorbijgaan aan de individuele omstandigheden van de cliënt. Onder uitvoerenden is een sterke weerstand tegen het gebruik van dwang; het strookt niet met de werkopvattingen van de beroepsgroep. Sterke bureaucratie De uitvoering van Sociale Activering vindt plaats binnen een sterke institutionele setting. het werkproces is uitgebreid beschreven, en op allerlei handelingen vindt controle plaats. Het laat met name bij de Sociale Dienst weinig ruimte tot individuele afwegingen, en lijkt een leven op zichzelf te gaan leiden. Niet de doelstelling of de doelgroep, maar de bureaucratie lijkt centraal te staan, tot grote frustratie van de uitvoerders. Continue beleidsveranderingen Het Sociale Zekerheidsbeleid is de afgelopen decennia, en zeker de afgelopen, voortdurend gewijzigd. De grote lijn is weliswaar hetzelfde gebleven, namelijk activering en zelfredzaamheid, maar de uitvoering hiervan krijgt gestalte in steeds weer nieuwe wetgeving en projecten. Het betekent dat deze wetgeving en projecten weinig tijd krijgen om te bezinken; tegen de tijd dat regels bekend zijn en uitvoerders van verschillende organisaties vertrouwd met elkaar, worden er weer nieuwe regels en projecten in het leven geroepen, en wordt de uitvoering weer overhoop gehaald. Uitvoerders ervaren dit als frustrerend, en zouden graag meer continuïteit zien. Vertoog Om deze knelpunten te ‘begrijpen’ heb ik getracht het welzijnswerk en de sociale zekerheid in een historisch kader te plaatsen, om zodoende structurele verschillen duidelijker te krijgen. Voor dit historische kader ben ik ver terug gegaan in de tijd: de overgang van de Romeinse tijd naar de Frankische overheersing van West-Europa. Het blijkt dat de Europese geschiedenis gecompliceerd is, en niet eenduidig te vangen in simpele schema’s. Behalve één dominant thema: de ‘modernisering’ van Europa, de verandering van lokaal georganiseerde, agrarische samenlevingen naar internationale handelssamenlevingen, vervolgens industriële samenlevingen, en, in recente tijden, dienstensamenlevingen met een hoge organisatiegraad en een vergaande wederzijdse interdependentie (Bo Kaspersen 2000). Sociologen hebben uitgebreid aandacht besteed aan dit moderniseringsproces (Giddens1977). In de beschrijving van dit proces blijkt de nadruk gelegd te kunnen worden op het individuele handelen, of op de werking van ‘het systeem’ als geheel. Als de nadruk wordt gelegd op het individuele handelen kan inzichtelijk worden gemaakt hoe mensen reageren op hun omgeving, en welke keuzes ze maken. Maar het is moeilijk om hiermee ‘grote’ bewegingen te verklaren, omdat het individu ‘verdwijnt’ in het grote geheel. Als de nadruk wordt gelegd op ‘het systeem’ als geheel kunnen deze grote bewegingen wel begrepen worden, maar verdwijnt het inzicht in het individuele gedrag, terwijl dat uiteindelijk toch de basis vormt van onze menselijke werkelijkheid. Dit is een lastig dilemma, en laat zien dat de werkelijkheid die wij waarnemen mede bepaald wordt door de aannames en keuzes die we hanteren. De veranderingen in de Europese samenlevingen uitten zich onder andere in een gestaag toenemende overheidsinterventie in het leven van de leden van die samenlevingen. Michel

8

Foucault heeft in zijn studies laten zien hoe deze interventies gepaard gingen met, en gerechtvaardigd werden door, zogeheten ‘discourses’, onderling verbonden argumenten, redenaties en ‘feiten’ die tezamen een ‘verhaal’ leveren waarmee deze interventies gerechtvaardigd worden. Tezamen met de ‘savoir’, de aanwezige kennis in een samenleving, vormt dit de zogeheten ‘epistème’, het ‘wereldbeeld’ dat niet alleen zegt hoe de wereld in elkaar zit, of zou moeten zitten, maar dat ook bepaalt wàt wij waarnemen als zijnde ‘de wereld’. Dit wereld beeld vormt een min of meer gesloten geheel, maar kan vanuit een ander wereldbeeld gezien onlogisch en onsamenhangend zijn. Het is juist de kracht van de epistème dàt het wereldbeeld zo vanzelfsprekend is en de waarneming en het handelen zonder ernstige twijfel reguleert (Karskens 2005; Martin 1988). Michielse heeft dit idee van het bestaan van ‘discourses’ gebruikt om te traceren hoe, vanaf de 16e eeuw, het overheidshandelen op het gebied van armenzorg en, vanaf eind 19e eeuw, het welzijnswerk en de sociale zekerheid, is verdedigd en vormgegeven (Michielse 1980, 1997). Ironisch genoeg is zijn werk zelf ook een voorbeeld van een vertoog, namelijk een marxistisch geörienteerd gelijkheidsstreven dat kenmerkend lijkt te zijn voor de jaren 1960 en 1970. Dit specifieke vertoog is door Grit benoemd als een politiek vertoog. Mede geïnspireerd door het werk van Foucault heeft hij aangegeven hoe dit politieke vertoog in de jaren 1970-1980 is vervangen door een economisch vertoog. Voorafgaand aan het politieke vertoog, vanaf midden 19e eeuw, onderscheidt hij ook nog een juridisch vertoog (Grit 2000). In het juridische vertoog lag de nadruk op eigendomsverhoudingen, en werd de gegoede burgerij beschermd tegen de wens van de minder gegoeden om op enigerlei wijze over te gaan tot een herverdeling van deze goederen. Het ging samen met een dominante positie van deze gegoede burgerij in de samenleving Het politieke vertoog legt de nadruk op gelijke verdeling van macht en welvaart. Het werd dominant met de beginnende industrialisering van Nederland eind 19e eeuw. De arbeidersbeweging was hier een belangrijke factor in, maar ook progressieve liberalen speelden een belangrijke rol. In dit vertoog kreeg de overheid een belangrijke rol in het beschermen van de arbeiders tegen arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en ziekte. In de loop van de 20ste eeuw, met de groeiende welvaart en de toenemende interdependentie, konden de idealen meer en meer verwezenlijkt worden. Het idealisme van de jaren 1960 en 1970 vormde de culminatie van dit vertoog, met een hernieuwde aandacht voor het marxisme. Tijdens de jaren 1970 sloeg dit idealisme radicaal om. De na-oorlogse economische groei stagneerde, en de toegenomen afhankelijkheid van olie als energiebron werd pijnlijk duidelijk door de olieboycot van 1970. Met deze crisis kwam er in snel tempo aandacht voor een nieuw vertoog, het economische, dat de nadruk legt op individuele verantwoordelijkheid, en de rol van de overheid in de samenleving wil verkleinen en veranderen. Dit is sinds de jaren 1980 daadwerkelijk nagestreefd, met name door wijzigingen in de sociale zekerheid en door afslanking en reorganisatie van de overheid. Het bedrijfsleven vormt in dit vertoog een belangrijke metafoor: concurrentie en marktwerking om de werking van de overheid te verbeteren, winst als belangrijkste doel. Eén van de manieren om het overheidsfunctioneren te verbeteren is door het scheiden van beleid en uitvoering. Politici en beleidsmakers stellen de gewenste richting vast, uitvoeringsorganen zorgen voor de realisatie hiervan, en de politiek stuurt bij door gebruikmaking van kwantitatieve produktiegegevens WRR 2004). Er is ook sterke kritiek op dit economisch vertoog. Een belangrijk kritiekpunt is dat het leidt tot een instrumentele benadering van de werkelijkheid, waardoor mensen gereduceerd worden tot ‘dingen’, objecten die gemanipuleerd kunnen worden met voorbij gaan aan persoonlijke overwegingen. Met het economisch vertoog veranderde ook de betekenis van arbeid in onze samenleving. Door verschillende factoren had arbeidsparticipatie niet de hoogste prioriteit in de jaren 1970 en begin 1980: werk werd door velen gezien als “vervreemdend en inhumaan” (De Beer 2001), en met de massawerkloosheid van de jaren 1980 werd gedacht dat volledige werkgelegenheid niet meer haalbaar was. Met het dalen van de werkloosheid in de tweede

9

helft van de jaren 1980 begonnen deze opvattingen te veranderen. Werk werd nu gezien als een belangrijke factor voor economische zelfstandigheid, zelfontplooiïng, maatschappelijke integratie en een kleinere rol voor de overheid door het lagere beroep op de sociale zekerheid. In deze nadruk op werk konden links en rechts zich vinden. Knelpunten verklaard De gesignaleerde knelpunten kunnen in belangrijke mate verklaard worden vanuit de dominantie van dit economische vertoog en de daaruit voortvloeiende scheiding van beleid en uitvoering. De eenzijdige gerichtheid op arbeidstoeleiding, voorbijgaand aan andere vormen van zelfredzaamheid komt voort uit het belang dat gehecht wordt aan arbeid als manier om deel te nemen aan de samenleving, en als manier om produktief te zijn voor die samenleving en geen kostenbron te zijn in de vorm van een aanspraak op een uitkering. De kwantitatieve kwaliteitsbeoordeling komt voort uit de scheiding van beleid en uitvoering De onrealistische doelstellingen die niet ter discussie staan kunnen verklaard worde als een typisch neveneffect van een ‘vertoog’: het vertoog bepaalt wat bestaat; ‘feiten’ die hier niet in passen worden gewoon genegeerd. De beperkte methodiek komt voort uit de instrumentele benadering, die efficiëntie nastreeft en minder oog heeft voor menselijke overwegingen. Het opleggen van dwang vormt een ‘rafelrand’ van het vertoog: het botst met het streven naar zelfredzaamheid, en vormt inderdaad een gevaar voor de autonomie van mensen. Het laat zien dat er ook een andere overweging meespeelt, namelijk de afhankelijkheid van individuen van de overheid c.q. de samenleving. Het is deze afhankelijkheid die niet geaccepteerd wordt in het economisch vertoog; het is deze zelfde afhankelijkheid die dwang rechtvaardigt. Nogmaals, het probleem van dwang vormt een ‘rafelrand’ van het vertoog, en laat zien waar het spaak loopt. De gehanteerde redenatie hoeft dus niet consequent logisch te zijn, als de verschillende belangen er maar mee verdedigd kunnen worden. De sterke bureaucratie is ook een gevolg va de scheiding van beleid en uitvoering; om de uitvoering te controleren is een bureaucratisch apparaat nodig dat deze controle uitvoert. Ironisch genoeg is het bestaan van deze bureaucratie nìet wenselijk in het economisch vertoog; het laat zien dat het handelen van mensen onvoorziene en ongewenste neveneffecten kan hebben, die onvermijdbaar schijnen te zijn. Hetgeen de indruk geeft dat ‘het systeem’ een zelfstandig leven leidt, los van de goede bedoelingen van haar menselijke scheppers. De continue beleidsveranderingen zijn met name een gevolg van het zoeken naar manieren om de kosten van de verzorgingsstaat, die enorm zijn toegenomen sinds het ontstaan ervan, in de hand te houden. Ook deze groeiende kosten lijken erop te duiden dat ‘het systeem’ een eigen leven leidt, en dat wij mensen maar een beperkte macht er over hebben. Concrete aanleiding: Divosa De recente evaluatie van de WWB door de Divosa laat zien hoe het economisch vertoog vormgeeft aan de beleving van ‘de werkelijkheid’. In deze evaluatie (Divosa 2006) stelt de Divosa dat de WWB resultaten op lijkt te leveren, maar dat er een grote groep bijstandsgerechtigden is die niet-reïntegreerbaar is en voor wie een reïntegratie-regime dus ook geen zin heeft. Divosa pleit voor vrijstelling van deze groep en aparte wetgeving, gelijkend op de WAO. De politieke reacties hierop waren heftig, en kwamen er op neer dat mensen niet zomaar mogen worden afgeschreven, en dat het te vroeg is voor een beoordeling van de WWB. Tegenover beide reacties kunnen bezwaren worden ingebracht. Er wordt niet gepleit voor het afschrijven van mensen, maar voor een alternatief regime dat recht doet aan de moeilijkheden van deze groep. En de conclusie is niet voorbarig: al jarenlang wordt er steeds opnieuw geconstateerd dat er een groep langdurig werklozen is die niet reïntegreerbaar is. Er zijn dus andere conclusies mogelijk dan deze reactie vanuit de politiek.

10

Het lijkt erop dat hier inderdaad sprake is van een vertoog dat participatie in betaalde arbeid als enige doelstelling ziet voor het sociaal beleid in Nederland, en dat niet accepteert dat een specifieke groep bijstandsgerechtigden structureel uitgesloten lijkt te zijn van deelname aan de arbeidsmarkt. De felheid van de reacties, en de mogelijkheid om ‘feiten’ zo verschillend te interpreteren intrigeert mij. Ik heb het vermoeden dat in de reacties ook een verklaring besloten ligt voor de gesignaleerde knelpunten: de overtuiging dat een bepaalde benadering van de sociale zekerheid, en van het bestaan van langdurige werkloosheid, de beste is; de samenhang van de argumenten in deze overtuiging; en de onmogelijkheid om deze langdurige werkloosheid, en de gesignaleerde knelpunten, op een andere wijze te benaderen. Ik wilde weten of er inderdaad sprake is van een bepaald vertoog dat andere visies uitsluit, en heb daarom deze reacties als uitgangspunt genomen voor een onderzoek naar de visie van ‘de’ politiek op sociale zekerheid, langdurige werkloosheid en de reïntegratie-inspanningen. Om inzicht te krijgen in deze visie heb ik dertien landelijke en lokale politici geïnterviewd over hun opvattingen over het huidige arbeids-reïntegratiebeleid in Nederland, aan de hand van een aantal stellingen over het Divosa-rapport, de oorzaken van langdurige werkloosheid, en de gewenste ‘oplossingen’ hiervoor.

11

H3. Onderzoeksopzet In dit hoofdstuk zal ik beschrijven hoe ik dit onderzoek naar de visie van politici op langdurige werkloosheid en de reïntegratie-inspanningen heb vormgegeven en uitgevoerd. Hiertoe komen achtereenvolgens de doelstelling, vraagstelling, operationalisatie, registratie, analyse-methode, maatschappelijke relevantie van dit onderzoek, en mijn eigen positie als onderzoeker aan de orde. Doelstelling Het doel van het onderzoek is om een beeld te krijgen van de opvattingen van politici over het arbeidsreïntegratiebeleid, om zodoende te kunnen bepalen of er sprake is van een vertoog dat de nadruk legt op bepaalde aspecten en andere aspecten uitsluit. Zo’n vertoog zou naar voren moeten komen in interviews met politici. Mocht het vermoeden van een vertoog bevestigd worden, dan wil ik trachten dit vertoog te schetsen Ten slotte wil ik bekijken of hiermee de knelpunten nader verklaard kunnen worden Operationalisatie De onderzoeksvragen worden beantwoord aan de hand van half-gestructureerde interviews met landelijke en lokale politici, die bekend zijn met het onderwerp en verondersteld mogen worden daar goed doordachte meningen over te kunnen geven. Half-gestructureerde interviews Voor dit onderzoek kies ik voor een kwalitatieve benadering, het verkrijgen van inzicht in de opvattingen en beeldvorming van politici door middel van interviews. Deze benadering levert mijns inziens meer op dan een kwantitatieve benadering met bijvoorbeeld gesloten vragenlijsten. Weliswaar zou zo’n kwantitatieve benadering gegevens opleveren die eenvoudig te standaardiseren zijn, maar inzicht in de opvattingen van de geïnterviewden wordt hiermee niet verkregen. Daartoe is een kwalitatieve benadering beter geschikt, omdat het een samenhang van stellingnames en overtuigingen in de reacties van de betrokkene kan blootleggen. Om deze opvattingen en beelden verwoord te krijgen kies ik voor half-gestructureerde interviews. Interviews leveren in korte termijn een ruime verzameling uitlatingen en redenaties op die geïnterpreteerd en vergeleken kunnen worden. Half-gestructureerde interviews bieden enige structuur en de mogelijkheid om er zekerder van te zijn dat alle relevante onderwerpen de revue passeren, maar laten ruimte voor aanvullingen en het ingaan op relevant lijkende terzijdes die een aanvulling kunnen vormen op de gestelde vragen en gegevenantwoorden. Respondenten Gekozen is voor het interviewen van volksvertegenwoordigers van verschillende grotere partijen uit de landelijke en lokale politiek. Volksvertegenwoordigers zijn degenen die de keuzes moeten maken wat betreft het overheidsbeleid. Zij bepalen dus in aanvang welk beleid er gevoerd wordt, en dragen hier ook een grote mate van verantwoordelijkheid voor. Van hen mag je ook verwachten dat ze een vertoog paraat hebben inzake deze problematiek. Het was ook mogelijk geweest om wethouders, beleidsmakers of uitvoerders te interviewen, maar dit leek me minder makkelijk uitvoerbaar danwel minder interessant. Wethouders zijn minder makkelijk te benaderen, en zouden een grote tijdsinvestering vragen. Beleidsmakers zijn gebonden aan de keuzes die volksvertegenwoordigers maken, en hebben waarschijnlijk

12

ook nog te maken met hun loyaliteit aan het politieke apparaat waar ze voor werken. En uitvoerders zijn al uitvoerig bevraagd over dit onderwerp, en zijn niet degenen die de beleidskeuzes maken. Er is gekozen voor zowel landelijke als lokale volksvertegenwoordigers omdat op beide niveau’s beleidskeuzes worden gemaakt, maar de lokale volksvertegenwoordigers dichter bij de uitvoeringspraktijk zitten en dus mogelijk meer geconfronteerd worden met de (on)mogelijkheden van de uitvoering, en mogelijk andere afwegingen en beleidskeuzes maken dan de landelijke politici. Er is gekozen voor volksvertegenwoordigers uit twee verschillende steden, namelijk Utrecht en Den Haag, om een indruk te krijgen van eventuele lokale verschillen, maar ook om een praktische reden: Utrecht is mijn woonplaats, en in Den Haag werk ik. Het uitvoeren van interviews in deze beide steden kost me dus relatief weinig tijd. Grotere partijen, ten slotte, omdat het de grotere partijen zijn die meer gewicht in de schaal leggen bij de beleidskeuzes. En verschillende partijen, uiteraard om een afgewogen beeld te krijgen van de ideeën en gedachten over dit onderwerp. Er is zoveel mogelijk getracht om volksvertegenwoordigers die het onderwerp, sociale zekerheid, in hun portefeuille hebben rechtstreeks te benaderen. Waar dit niet mogelijk was is eerst contact gelegd met fractie-assistentes. Via de landelijke en lokale websites van SP, Groen Links, PvdA, Christen Unie, D66, CDA en VVD ben ik aan namen, telefoonnummers en email-adressen van mogelijke respondenten gekomen. Deze heb ik veelal eerst een email gestuurd, waarin ik kort uitlegde dat ik, vanuit mijn achtergrond als trajectbegeleider Sociale Activering, bezig was met een afstudeeronderzoek naar knelpunten in de uitvoering hiervan en daarvoor politici zocht die geïnterviewd wilden worden. Een aantal politici heb ik vervolgens nog telefonisch benaderd, hetzij na een antwoord hunnerzijds op mijn email, hetzij om de vraag opnieuw te stellen. De medewerkzaamheid was groter dan ik verwacht had. Uiteindelijk waren slechts drie benaderde personen niet in staat om mee te werken. In twee gevallen vanwege de naderende Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2006, in één geval vanwege de drukte van het inwerken na diezelfde verkiezingen die geen ruimte liet voor een interview. De volgende personen verleenden hun medewerking: Abderrahim Kajouane, PvdA, gemeenteraad Den Haag Aline Pastoor, CDA, gemeenteraad Den Haag Bouchra Dibi, PvdA, gemeenteraad Utrecht Eveline Schnell, VVD, gemeenteraad Utrecht Fatma Kosa Kaja, D66, Tweede Kamer Hans Spekman, PvdA, Tweede Kamer Ineke van Gent, Groen Links, Tweede Kamer Jan de Wit, SP, Tweede Kamer Jan van Ravestijn, Groen Links, gemeenteraad Utrecht Marianne Propstra, VVD, gemeenteraad Den Haag Stef Blok, VVD, Tweede Kamer Peter van Heemst, CDA, Tweede Kamer Wim Rietkerk, Christen Unie, gemeenteraad Utrecht Vragen Voor de interviews is een vragenlijst gebruikt met een achttal vragen, die ik hier kort zal toelichten. 1. Divosa stelt dat de WWB een goede ontwikkeling is, omdat het de nadruk legt op activering. Maar ze stelt ook dat zo’n 150.000 bijstandsgerechtigden niet meer aan het werk zullen komen, en daarom niet in de activerende bijstand thuishoren.

13

A. Wat vindt u van dit standpunt van Divosa ? Toelichting: dit onderzoek vormde de aanleiding, met de stellingname van Divosa en de reacties hierop van politici. De vraag wordt gesteld om de mening hierover verwoord te krijgen. 2. Er is een groep die structureel niet aan het werk komt, omdat ze de vaardigheden missen die werkgevers vragen. A. Onderschrijft u deze stellingname ? B. Accepteert uw partij dit ? C. Wat doen we met deze groep ? Toelichting: in deze vraag zitten twee aannames, namelijk de aanname dat er een groep is die hoe dan ook niet aan het werk komt, en de aanname dat dit te maken heeft met ontbrekende vaardigheden. Dit laatste vormt mijns inziens een macro-economische verklaring voor de door Divosa gesignaleerde problematiek, en vormt een opstap naar een individuele danwel een ‘systeem’-verklaring van dit probleem. De eerste aanname vormt in feite een herhaling van de eerste vraag, en kan ook dienen als ‘controle’ van de reactie op de eerste vraag. 3. Wat zijn de oorzaken van deze uitsluiting ? A. Economisch-maatschappelijk ? B. Individueel vermogen / motivatie ? Toelichting: hier wordt de vraag naar een systeem- danwel een individuele verklaring expliciet gesteld 4. Is het mogelijk om werkgelegenheid te scheppen voor deze groep ? Toelichting: dit is een heikel punt, en vormt een verschil van opvatting tussen ‘links’ en ‘rechts’. Gesubsidieerde arbeid zou een oplossing kunnen zijn voor eventuele uitsluiting, maar dit hangt samen met de visie op het functioneren van de economie en de rol van het individu daarin. 5. Heeft de politiek überhaupt contact met of inzicht in deze groep ? Toelichting: de ontkenning van het bestaan van een moeilijke groep wekt de indruk dat politici niet weten wat er speelt. Deze indruk krijg ik ook vaak als ik vertel wat het activeringswerk inhoudt: veel mensen kunnen zich niet voorstellen dat er mensen zijn die de meest basale werknemersvaardigheden missen. 6. wat zijn de argumenten om koste-wat-kost te streven naar het inschakelen van alle bijstandsgerechtigden in het arbeidsproces ? A. Economisch B. Maatschappelijk draagvlak C. Humanitair D. Politiek E. Moreel F. anders, namelijk … Toelichting: als het zo is dat er een groep buitengesloten is en blijft, dan lijkt het irrationeel om door te blijven gaan met het activeren van deze groep. Wat zijn de argumenten om dit toch te doen, wat maakt het ‘logisch’ ? 7. Er wordt al jarenlang geprobeerd om deze groep aan het werk te krijgen, met steeds nieuwe plannen, en steeds dezelfde resultaten. Wordt het niet eens tijd om het op te geven ? Toelichting: dit is een herhaling van vraag 1, in andere woorden, en vormt een ‘controle’ van vraag 1, 2 en 7. 8. Is een activerende overheid een logisch gevolg van een betalende overheid ?

14

Toelichting: er is sprake van dwang bij het activeren van langdurig werklozen. Dit botst met het idee van zelfredzaamheid en autonomie. Verondersteld wordt dat hier toch voor gekozen wordt omdat uitkeringen geld kosten, en omdat er wordt uitgegaan van wederkerigheid: voor wat hoort wat. 9. Het activerende arbeidsmarktbeleid wordt uitgevoerd door grote instanties met bureaucratische procedures en cijfermatige doelstellingen, en leidt tot een nadruk op procedures en het behandelen van mensen als “objecten”. A. Onderschrijft u deze stellingname ? B. Wat vindt u daarvan ? C. Hoe is deze bureaucratisering tegen te gaan ? Toelichting: bureaucratie wordt als zeer belemmerend en onnodig ervaren. De scheiding van beleid en uitvoering heeft nieuwe bureaucratie gecreëerd, die niet noodzakelijkerwijs bijdraagt aan een efficïent of ‘menswaardig’ uitvoeringsproces. Registratie van de interviews Twee interviews zijn telefonisch afgenomen; de rest vond face-to-face plaats. De setting hiervoor varieerde: Tweede Kamer gebouw (5), gemeentehuis (2), werkplek (2), thuisadres geïnterviewde (1) en een café (1). Twee interviews zijn op videotape opgenomen (alleen het geluid, geen beeld), en via het video-bewerkingsprogramma Magix overgezet naar de computer. Vervolgens kon Magix gebruikt worden om op eenvoudige wijze de interviews uit te schrijven. Bij de overige interviews zijn aantekeningen gemaakt die later zijn uitgewerkt en enigszins per vraag geordend. Twee interviews hebben geleid tot werkbezoeken van de geïnterviewde aan mijn werk. Analyse-methode van de interviews De analyse van de interviews vond in een viertal stappen plaats: Ten eerste zijn opvallende, gemeenschappelijke, botsende danwel afwijkende meningen, opvattingen, thema’s en ideeën genoteerd en gegroepeerd. Hierbij kwamen al een aantal opvallende reacties aan het licht. Vervolgens is er een samenvatting per vraag gemaakt. Hierbij werd al een structuur van een mogelijk gemeenschappelijk vertoog zichtbaar. Daarna is er een zeer korte samenvatting per geïnterviewde gemaakt: de hoofdstellingname, en de argumentatie hierbij. Met het oog op de leesbaarheid van dit onderzoeksverslag is deze analyse weggelaten. Ten slotte zijn de verschillen tussen de partijen, de landelijke en de stedelijke volksvertegenwoordiging, en de twee steden, per vraag geïnventariseerd. In het uiteindelijke verslag is ook deze analyse weggelaten, omdat het nauwelijks extra inzicht opleverde. In de uiteindelijke weergave van de analyse worden eerst samenvattingen van de reacties per vraag weergegeven, en vervolgens een overzicht van thema’s die uit deze reacties naar voren kwamen. Op deze manier zijn de gegeven reacties het best leesbaar, en geven ze het patroon weer dat ik er in waarnam. Positie als onderzoeker Omdat ik zelf trajectbegeleider Sociale Activering ben sta ik per definitie niet neutraal tegenover het onderwerp. Dit blijkt ook uit de stellingname in mijn literatuurstudie en in dit onderzoek: Die is kritisch ten opzichte van het gevoerde beleid. Toch hoeft dit niet te betekenen dat ik geen ‘objectieve’ (voor zover dat überhaupt mogelijk is) of neutrale analyse zou kunnen maken. Hiervoor is weliswaar distantie nodig, maar de wetenschappelijke methode van bronnenvergelijking en standpunt-analyse incorporeert deze distantie. Het is

15

aan een wetenschappelijk forum om deze distantie te beoordelen; het is aan iedere lezer van deze studies om het aangereikte materiaal te gebruiken voor een eigen afweging en oordelingsvorming, ook, graag zelfs, als deze afwijkt van mijn eigen stellingnames en conclusies. Liever openheid over verschillende stellingnames dan een onverdedigde unanimiteit.

16

H4. Resultaten Resultaten per vraag 1. Divosa stelt dat de WWB een goede ontwikkeling is, omdat het de nadruk legt op activering. Maar ze stelt ook dat zo’n 150.000 bijstandsgerechtigden niet meer aan het werk zullen komen, en daarom niet in de activerende bijstand thuishoren. A. Wat vindt u van dit standpunt van Divosa ? Vrijwel alle respondenten waren het er over eens dat er een groep is die vrijwel geen kans maakt op een reguliere baan. Maar, de meeste respondenten waren ook van mening dat deze groep niet mag worden opgegeven of losgelaten. Het Divosa-standpunt werd kennelijk gezien als een ‘afschrijven’ van mensen, en dat stuitte vrijwel alle respondenten tegen de borst. Hans Spekman (PvdA): “Het Divosa-standpunt leidt tot luiheid”. De meeste respondenten wezen ook op alle alternatieven, zoals intensieve begeleiding, werkplaatsen en vrijwilligerswerk, om in ieder geval zinvol bezig te zijn. Er werd ook gewezen op de functie van de wetgeving; Stef Blok (VVD) wees er expliciet op dat het Divosa-standpunt “… in feite [zegt] dat de Bijstand vol met arbeidsongeschikten zit. Ik ben er van overtuigd dat er een heleboel mensen in de bijstand zitten die gewoon kunnen werken”. Hij impliceerde hiermee ook dat de WWB bedoeld is om mensen te activeren, en dat er niet te gemakkelijk gezegd moet worden dat mensen niet kunnen. Ook Hans Spekman wees op het activerende karakter van de wetgeving. Voor veel partijen is het nog te vroeg om te concluderen dat de wet niet werkt; Fatma Kosa Kaya zei dat de meeste partijen de evaluatie van de SUWI-wetgeving willen afwachten, alvorens over te gaan tot nieuwe wijzigingen. En ook de genoemde cijfers werden ter discussie gesteld; Peter van Heemst (CDA) merkte op dat een “… paar jaar geleden nog werd gesproken over 80%; nu heeft men het over 50%”. 2. Er is een groep die structureel niet aan het werk komt, omdat ze de vaardigheden missen die werkgevers vragen. A. Onderschrijft u deze stellingname ? Er waren diverse reacties op deze stelling. Vijf respondenten onderschreven de stelling, hoewel er verschillende betekenissen en nuances aan werden gegeven. Jan van Ravestijn (Groen Links) wees meteen op de alternatieven die voorhanden zijn, waar mensen met beperkingen wel terecht kunnen. Hij stelde dus de mogelijkheden voorop, niet de onmogelijkheden, net zoals enkele andere respondenten die weigerden dit gemis aan vaardigheden als uitgangspunt te nemen. Hans Spekman (PvdA) en Ineke van gent (Groen Links) wezen op de rol van werkgevers, maar wel met verschillende nuances: Hans Spekman wees erop dat de commercïele sector niet teveel vreemde types kan hebben, waar Ineke van Gent werkgevers ‘terughoudend’ vond. Stef Blok (VVD) wees erop dat niet iedereen met mensen hoeft te werken, en dat dus niet iedereen evenveel sociale vaardigheden hoeft te hebben. Als voorbeeld noemde hij het Westland (tuinbouwgebied grenzend aan Den Haag) waar veel arbeidskrachten nodig zijn. B. Accepteert uw partij dit ? Deze vraag werd niet door alle respondenten beantwoord, maar degene die wel reageerden vonden dit vrijwel unaniem onacceptabel. Alleen Wim Rietkerk (Christen Unie) zei dat zijn

17

partij dit gebrek aan vaardigheden als een feit accepteert, hetgeen overigens niet betekent dat zijn partij deze groep wil afschrijven, integendeel. Marianne Propstra (VVD) zette juist het menselijk vermogen om vorm te geven aan het eigen leven voorop, en zei dat ze moeite heeft met deze afhankelijkheid; “Dit is een authentiek liberaal geluid, en wordt breed gedragen in de VVD”. Hier voegde ze later nog een nuancering aan toe: “Als mensen niet aan het werk komen dan moeten ze - naar vermogen - op andere wijze deelnemen aan de samenleving”. C. Wat doen we met deze groep ? Hier werden een groot aantal antwoorden op gegeven, die geclusterd kunnen worden in een vijftal groepen: 1. “Voor wat hoort wat”: er mag een tegenprestatie worden verwacht voor de uitkering, bijvoorbeeld het uitvoeren van gemeenschapstaken. 2. Specifiek aanbod voor specifieke groepen: het reïntegratie-aanbod moet rekening houden met de individuele vermogens van de bijstandsgerechtigde. Voor diegenen die daartoe in staat zijn moet passend werk gezocht worden; degenen waarvoor dat niet haalbaar is moet een zinvolle dagbesteding geboden worden, bijvoorbeeld door middel van vrijwilligerswerk. 3. Werkgelegenheid creëren: voor die groep die wel betaald kan werken maar op de reguliere arbeidsmarkt niet aan de slag komt kan werkgelegenheid gecreëerd worden, bijvoorbeeld door speciale werkplekken, of door werkgevers te stimuleren. 4. Vaardigheden aanleren: er dient geïnvesteerd te worden in het verbeteren van vaardigheden, bijvoorbeeld door middel van scholing, maar ook door het trainen van basale vaardigheden, en het opvoeden van jongeren. 5. Goede begeleiding: er moet een effectieve begeleiding plaatsvinden, die uitgaat van de kracht van mensen, en ze niet opjaagt. 3. Wat zijn de oorzaken van deze uitsluiting ? A. Economisch-maatschappelijk ? Geen enkele respondent zag sociaal-maatschappelijke factoren als enige oorzaak voor uitsluiting. Alleen Ineke van Gent (Groen Links) benadrukte wel duidelijk het belang hiervan. B. Individueel vermogen / motivatie ? Marianne Propstra en Stef Blok, beide VVD, waren de enige twee die iets explicieter de nadruk legden op individuele factoren, met name de motivatie. Daarnaast merkte Bouchra Dibi (PvdA) op dat de nadruk gelegd moet worden op wat mensen wel kunnen; beperkingen horen bij het menselijk leven, maar moeten niet maatgevend zijn. C. Beide De meeste respondenten waren van mening dat er sprake is van een combinatie van factoren. Fatma Kosa Kaya wees er op dat er geen sprake is van een homogene groep. D. Anders, namelijk … Twee respondenten wezen erop dat er te lang te makkelijk is omgegaan met de groep langdurig werklozen. Jan de Wit (SP) stelde dat het probleem [van langdurige werkloosheid] te lang op z’n beloop is gelaten, en dat er nu sprake is van een ommedraai. Stef Blok (VVD): “De oorzaak is […] dat we teveel de indruk hebben gewekt, en nog steeds wekken, dat je ook een uitkering kunt krijgen zonder er iets voor te doen”.

18

4. Is het mogelijk om werkgelegenheid te scheppen voor deze groep ? Op deze vraag waren gemengde reacties. De meeste respondenten wezen erop dat er veel gemeenschapstaken blijven liggen, en dat er ook in het bedrijfsleven nog wel mogelijkheden zijn om mensen aan het werk te zetten. Maar over de manier waarop dit kan waren de reacties meer gemengd. ‘Ter linkerzijde’ reageerden een viertal respondenten positief. Ze noemden reeds bestaande mogelijkheden: loonkostensubsidies, gemeentelijke werkbedrijven, sociale werkvoorziening en werkervaringsplaatsen. Maar Hans Spekman (PvdA) was van mening dat het scheppen van werkgelegenheid in de publieke sector niet via gesubsidieerde arbeid moet, maar door middel van het vergroten van budgetten. ‘Ter rechterzijde’ werd nadrukkelijker gewezen op de ‘status’ van gesubsidieerde arbeid, op de economische neveneffecten, en op alternatieven. Fatma Kosa Kaya (D66), Marianne Propstra (VVD) en Stef Blok (VVD) waren van mening dat gesubsidieerde arbeid geen werkelijk perspectief biedt op verbetering van de arbeidsmarktpositie van langdurig werklozen. Fatma Kosa Kaya vond dat gesubsidieerde arbeid te weinig perspectief op doorstroming biedt. Stef Blok wees gesubsidieerde arbeid niet expliciet af, maar pleitte wel voor een minimale beloning: “Je kan best iets extra’s doen maar geen minimumloon of 130%. Als je het minimumloon of meer wilt verdienen moet je een echte baan accepteren”. Om deze echte banen ook te kunnen bieden pleitte hij ervoor om goedkoop werk niet het land uit te jagen. Maar de meeste respondenten, zowel ‘links’ als ‘rechts’, waren tot op zekere hoogte voorstander, maar met voorwaarden en bezwaren. Zo zou gesubsidieerde arbeid de arbeidsmarkt niet mogen verstoren, zou aangepaste arbeid als reguliere arbeid moeten kunnen bestaan, of zou er creatief om kunnen worden gegaan met belastingtarieven. 5. Heeft de politiek überhaupt contact met of inzicht in deze groep ? Slechts twee respondenten gaven aan zelf weinig contact met de doelgroep te hebben; de overigen zeiden allen contact met en inzicht in de doelgroep te hebben. Overigens waren vier respondenten ook van mening dat de politiek in het algemeen te weinig contact met en inzicht in de doelgroep heeft. 6. Wat zijn de argumenten om koste-wat-kost te streven naar het inschakelen van alle bijstandsgerechtigden in het arbeidsproces ? Zowel de economische argumenten als het maatschappelijk draagvlak en de humanitaire argumenten werden door vrijwel alle respondenten onderschreven. Toch lijkt het erop dat met name het humanitaire aspect, gevolgd door een micro-economisch argument, doorslaggevend is: “Je mag niemand afschrijven”, “Werk is gewoon goed voor een mens”. A. Economisch Dit argument werd door alle respondenten genoemd. Het bleek uiteen te vallen in drie sub-argumenten: het positieve effect op de economie en de welvaartgroei als er een groter arbeidsaanbod is; de kosten van de sociale zekerheid, die lager uitvallen bij een hogere arbeidsparticipatie; en het instandhouden van het hele economische systeem, onder andere met het oog op de naderende vergrijzing B. Maatschappelijk draagvlak Dit argument werd door tien van de dertien respondenten genoemd, van ‘links’ tot ‘rechts’: “Als mensen kunnen werken moeten ze ook werken” (Jan de Wit, SP). C. Humanitair

19

Dit argument werd door elf van de dertien respondenten genoemd. Werken is goed voor de sociale contacten, voor het gevoel van eigenwaarde, biedt economische zelfstandigheid, is zinvol, betrekt mensen bij de samenleving, is veel beter dan thuiszitten, geeft status, en leidt tot zelfverwerkelijking. D. Politiek Bouchra Dibi was van mening dat de ‘linkse’ partijen iets socialer zijn als het gaat om sociale zekerheid; Stef Blok (VVD) onderschreef dit onderscheid, maar wees erop dat ‘links’ de neiging heeft om mensen nog teveel met rust te laten. Overigens wees hij er ook op dat ‘de harde lijn’ momenteel breed gedragen wordt, niet alleen door ‘rechts’ maar ook door ‘links’. E. Moreel Dit argument vond geen weerklank bij de respondenten. F. anders, namelijk … Een drietal respondenten wezen erop dat het niet ‘koste-wat-kost’ is. Dit ligt in de lijn van de constatering van een paar respondenten dat het om een zeer moeilijk probleem gaat. Fatma Kosa Kaya (D66) zei dat het toegeven van het bestaan van een niet-reïntegreerbare groep ook toegeven is dat er onkunde is om deze groep aan het werk te krijgen. 7. Er wordt al jarenlang geprobeerd om deze groep aan het werk te krijgen, met steeds nieuwe plannen, en steeds dezelfde resultaten. Wordt het niet eens tijd om het op te geven ? In de reactie op deze vraag was er volledige unanimiteit: nee, niet opgeven. Bouchra Dibi (PvdA): “Wat is het alternatief ?” Maar een aantal respondenten zeiden wel dat het tijd is om het probleem reëler te zien, om het bestaan van een zeer lastige groep te onderkennen. Er werden ook alternatieven genoemd; de begeleiding kan verbeterd worden, er kan ook gesubsidieerde arbeid geboden worden, en de bureaucratie kan bestreden worden. Stef Blok (VVD) en Peter van Heemst (CDA) waren het er ook niet mee eens dat de resultaten altijd hetzelfde zouden zijn: de WWB lijkt wel degelijk tot een lager uitkeringsvolume te leiden 8. Is een activerende overheid een logisch gevolg van een betalende overheid ? Tien van de dertien respondenten antwoorden bevestigend; de overige drie hebben deze vraag niet beantwoord. Tegenover het recht op een uitkering mag ook de verplichting tot eigen inspanning staan, en de overheid mag hierin dwingen. Bouchra Dibi (PvdA): “Het is een vangnet. Dus je hebt inderdaad rechten en plichten. Het is dwingen. Maar ja, we zijn altijd bezig in de maatschappij om mensen te dwingen. Je mag ook dingen terugvragen, dat is helemaal niet negatief, En dat zijn gewoon hele basale dingen die je vraagt hoor. We vragen gewoon om een aantal dingen na te komen”. Er waren wel enige vraagtekens bij de dwang die gehanteerd wordt, maar dat een bijstandsuitkering verplichtingen met zich mee brengt werd tamelijk vanzelfsprekend geacht. 9. Het activerende arbeidsmarktbeleid wordt uitgevoerd door grote instanties met bureaucratische procedures en cijfermatige doelstellingen, en leidt tot een nadruk op procedures en het behandelen van mensen als “objecten”. A. Onderschrijft u deze stellingname ?

20

Op deze vraag waren tamelijk uitgebreide reacties; het toont mijns inziens de betrokkenheid bij dit probleem. De reacties kwamen er vrijwel op neer dat de respondenten erkenden dat er een uitgebreide bureaucratie in de sociale zekerheid en de arbeidsreïntegratie bestaat. B. Wat vindt u daarvan ? De meeste waren niet erg gelukkig met het bestaan van deze bureaucratie. Maar uit de reacties bleek ook dat dit probleem niet makkelijk oplosbaar is; bureaucratie is nodig om zaken op grote schaal te regelen, en om controle uit te kunnen oefenen op de uitvoering van overheidstaken en de besteding van overheidsgelden. Desalniettemin worden er vraagtekens gezet bij de effectiviteit hiervan, gegeven de neveneffecten, zoals de gerichtheid op ‘snelle winst’ en het negeren van individuele kenmerken van reïntegratie-cliënten. Meerdere respondenten waren ook van mening dat de reïntegratiebedrijven tegenvallende prestaties leveren, en dat dit nog verbeterd kan worden. C. Hoe is deze bureaucratisering tegen te gaan ? Een aantal respondenten onderkenden dat het een erg ingewikkeld probleem is, waar ze niet goed een antwoord op hebben. Aline Pastoor (CDA): “Het is een heel moeilijk dossier. De wet is technisch en ingewikkeld, maar het gaat om mensen. Afspraken moeten zakelijk benaderd worden, met oog voor mensen” . Bouchra Dibi (PvdA): “Het systeem houdt zichzelf in stand. Dat is het moeilijke”. Mogelijke oplossingen zitten in het beter toepassen van kwaliteitscriteria, oog houden voor individuele verschillen en de menselijke maat, doelstellingen beter formuleren Opvallende thema’s Bij het uitwerken en opnieuw doorlezen van de interviews waren er reacties en thema’s die opvielen en te clusteren waren. Dit waren gemeenschappelijke thema’s, maar ook juist botsende meningen of afwijkende visies. Kansloze groep ? Vrijwel alle respondenten konden zich vinden in de stelling dàt er een moeilijke groep is, maar waren het er ook over eens dat …. Maar niet opgeven Het reïntegratiestreven niet mag worden opgegeven, omdat … Want niemand afschrijven … “je niemand mag afschrijven”. Deze stelling werd van links tot rechts gedragen. Kennelijk werd het Divosa-standpunt gezien als een afschrijven of opgeven van mensen; dit werd nìet acceptabel geacht. Nadruk op inkomen en zelfontplooiing De belangrijkste redenen om door te gaan met het reïntegratiebeleid zijn inkomen en zelfontplooiing: werk levert inkomen op, en werk verhoogt de levenskwaliteit. Alternatieven voor betaald werk

21

Vrijwel alle respondenten noemden alternatieven voor betaald werk: het aanbieden van zinvolle bezigheden, werkplaatsen, zorgtrajecten, gesubsidieerde banen, vrijwilligerswerk. gemeenschapstaken. Verschilpunt: gesubsidieerde banen Hier waren verschillende, en botsende, meningen over. Een aantal respondenten waren voorstander van gesubsidieerde banen danwel beschermde banen in werkplaatsen; een aantal anderen zagen hierin geen oplossing van het probleem, of zelfs een verergering. Ter ‘linkerzijde’ is meer enthousiasme voor het scheppen van werkgelegenheid; ter rechterzijde wordt dit meestens afgewezen. Te vroeg om te oordelen over slagen of mislukken van reïntegratie De afgelopen jaren is de opzet van de Sociale zekerheid ingrijpend gewijzigd. In 2002 is de wet-SUWI (Structuur Uitvoering Werk en Inkomen) ingevoerd; deze gaat onder andere uit van activering in plaats van bescherming. Voor veel politici is het nog te vroeg om te oordelen over het al dan niet slagen van deze nieuwe opzet. Overigens is het erkennen van het niet-slagen een nederlaag voor de politiek, en zal dit dus niet snel worden erkend. Een eventueel falen kan momenteel ook nog worden geweten aan het tekortschieten van de reïntegratiebedrijven. Kritieken op uitvoeringspraktijk Een aantal respondenten hadden hier namelijk kritiek op. Het ging hierbij zowel om de organisaties als om het bestaande beleid. Reïntegratiebedrijven zouden niet genoeg hun best doen en niet leveren wat ze zeggen te leveren. De begeleiding van cliënten kan beter. Prestatie-afspraken kunnen nog scherper worden neergezet en gecontroleerd. Maar er was ook kritiek op dezelfde afrekening op produktie en op de output-gerichtheid die daardoor ontstaat. Verantwoordingsplicht schept bureaucratie De plicht tot het afleggen van verantwoording leidt mede tot bureaucratie. maar die verantwoording is ook nodig, om inzage te krijgen in de uitgave en effectiviteit van publieke gelden. Niet bureaucratie, maar uitvoeringspraktijk is problematisch Bouchra Dibi (PvdA) wees erop dat veel “bureaucratie” niet zozeer bureaucratie is, alswel een gebrekkige communicatie en daaruit voortvloeiende botheid Werkgevers hebben moeite met deze groep Een aantal respondenten gaven aan dat werkgevers moeite hebben met deze groep, vanwege het (al dan niet terecht veronderstelde) ontbreken van werknemersvaardigheden. Het begrip hiervoor was wisselend: volgens een aantal respondenten moeten werkgevers hierop worden aangesproken, maar andere politici hadden hier begrip voor: “Werkgevers moeten niet teveel vreemde types hebben”. Overigens werd dit thema met name door ‘linkse’ politici genoemd. Individuele benadering wenselijk Een aantal respondenten was van mening dat arbeidsreïntegratie om een individuele benadering vraagt.

22

Inzicht in doelgroep onvoldoende Een paar respondenten waren van mening dat er onvoldoende inzicht is in de doelgroep, en dat dit verbetert zou moeten worden. Maar Jan van Ravenstijn was juist van mening dat dit inzicht er wèl is. Contact met doelgroep: verschillende meningen De meeste respondenten waren van mening een goed contact met en inzicht in de doelgroep te hebben; slechts twee respondenten hadden twijfels hierover. wel waren een aantal respondenten van mening dat politici in het algemeen te weinig contact met en inzicht in de doelgroep hebben. WWB werkt Een paar respondenten wezen erop dat de WWB het gewenste resultaat oplevert, namelijk een activerend beleid en uitstroom uit de bijstand. Stef Blok (VVD) en Peter van Heemst (CDA) waren hier het meest uitgesproken over, maar ook Hans Spekman en Bouchra Dibi (beiden PvdA) stelden dat de WWB minder ruimte laat voor het “met rust laten” van mensen. Jan van Ravenstijn (Groen Links) was van mening dat er een werkwet en een zorgwet zou moeten bestaan. Problematisch, maar kleiner Een paar respondenten stelden vraagtekens bij de omvang van de probleemgroep volgens Divosa; zij schatten deze groep kleiner in. Divosa-standpunt leidt tot luiheid Hans Spekman (PvdA) wees erop dat het Divosa-standpunt leidt tot luiheid; het haalt de prikkel weg om mensen te stimuleren tot economische zelfstandigheid. Utrecht wijkt af van Den Haag In Utrecht lijkt een andere reïntegratie-discussie te spelen dan in Den Haag. Eveline Schnell (VVD Utrecht) bepleitte om de focus te richten op de kansrijkste groepen. Hiermee week zij (c.q. haar fractie) duidelijk af van andere respondenten, zowel ter linker- als ter rechterzijde. Interessant is dat in Utrecht het debat mede over dit standpunt ging, en dat ter linkerzijde betoogd werd dat er ook een reïntegratie-recht bestaat. In Den Haag worden alle uitkeringsgerechtigden geprest aan het werk te gaan, terwijl in Utrecht een discussie speelt over de vraag op welke groep de nadruk moet leggen, en wat je met de kansarmsten moet doen. Daarbij komt ‘links’ op voor het recht op reïntegratie-inspanningen voor de kansarmste groepen, waar in Den Haag eerder de bescherming van de kansarmsten voorop zou kunnen staan. Ingewikkeld probleem Een paar respondenten zeiden expliciet dat het een ingewikkeld probleem is. Bouchra Dibi (PvdA): “Ja, als het simpel was, dan hadden we het natuurlijk al lang opgelost”.

23

H5. Beantwoording van de onderzoeksvragen In hoofdstuk drie gaf ik een drietal doelstellingen: 1. Een indruk krijgen van de opvattingen van politici over het arbeidsreïntegratiebeleid, om

zodoende te kunnen bepalen of er inderdaad sprake is van een vertoog; 2. Als er een vertoog bestaat dit vertoog beschrijven; 3. Bekijken of met het bestaan van dit vertoog de knelpunten nader verklaard kunnen

worden In dit hoofdstuk zal ik trachten deze vragen te beantwoorden. Deze antwoorden zijn niet definitief; ze roepen nieuwe vragen op, die in hoofdstuk zes nader behandeld worden. Bestaan van een vertoog In hoofdstuk twee gaf ik aan dat een vertoog een samenhangend geheel is van argumenten, meningen en ‘feiten’ waarmee bepaalde waarnemingen verklaard en geïnterpreteerd kunnen worden. Het blijkt dat er in het geval van langdurige werkloosheid en de gewenste ‘oplossing’ sprake is van grote overeenstemming: er is een breed gedragen erkenning dat er een problematische groep langdurig werklozen is die moeilijk te reïntegreren is, maar unaniem is men van mening dat het reïntegratiebeleid voor deze groep niet mag worden opgegeven, omdat niemand mag worden ‘afgeschreven’. Voor dit niet willen opgeven spelen met name humanitaire en (micro)economische overwegingen een rol: (betaald) werk is goed voor het algehele welzijn van mensen, zowel psychisch als financieel. Deze humanitaire overweging spreekt ook uit de alternatieven die genoemd worden voor betaald werk: werkervaringsplaatsen, sociale werkvoorziening en vrijwilligerswerk. Met deze unanieme overeenstemming, en de genoemde overwegingen, lìjkt er inderdaad gesproken te kunnen worden van een vertoog. De toonzetting van dat vertoog is anders dan verwacht: in plaats van de nadruk op economische factoren zoals de kosten va de sociale zekerheid, in lijn van het dominante economische vertoog, lijkt de nadruk dus te liggen op ‘humanitaire’ argumenten, op het belang van (betaald) werk voor het welzijn van het individu, en op het belang van het aanbieden van alternatieven aan diegenen die niet in staat zijn aan betaald werk te komen. Het economisch vertoog lijkt minder dominant te zijn dan verondersteld. Opbouw van het ‘vertoog’ Afgaande op de afgenomen interviews komt het volgende beeld naar voren van het ‘participatie-vertoog’: Er bestaat een problematische groep van zeer moeilijk reïntegreerbare langdurig werklozen. Maar het streven naar reïntegratie mag nìet worden opgegeven: “Je mag niemand afschrijven”. De genoemde argumenten hiervoor zijn met name van humanitaire en (micro)economische aard; daarnaast worden ook macro-economische factoren en het instandhouden van het draagvlak genoemd. Mocht regulier betaald werk echt niet haalbaar zijn, dan kunnen er ook alternatieven worden geboden: gesubsidieerde banen, sociale werkvoorziening en vrijwilligerswerk. Ter rechterzijde is minder enthousiasme voor gesubsidieerde arbeid, maar wordt er wel gewezen op gemeenschapstaken en op het bestaan van eenvoudig, ongekwalificeerd werk. De samenleving mag een tegenprestatie verwachten, ook omdat veel ‘gemeenschapstaken’ nu blijven liggen.

24

Langdurige werkloosheid wordt veroorzaakt door een combinatie van individuele en maatschappelijke factoren; ‘rechts’ legt iets meer nadruk op individuele factoren, ‘links’ iets meer op maatschappelijke factoren. De vaardigheden van de doelgroep kunnen verbeterd worden, bijvoorbeeld door middel van scholing, maar ook door het trainen van basale vaardigheden, en het opvoeden van jongeren. De begeleiding moet effectief en op maat zijn; de uitwassen van de bureaucratie kunnen dit belemmeren. Concluderen dat het arbeidsreïntegratiebeleid faalt kan nog worden ‘uitgesteld’: de reïntegratiebedrijven doen hun werk niet goed, en de WWB is nog tekort van kracht om al beoordeeld te kunnen worden. Knelpunten nader beschouwd Ik zal nu nogmaals op de gesignaleerde knelpunten ingaan in het licht van de uitkomsten van de interviews, om te zien of ze de knelpunten beter begrijpbaar maken. Eenzijdige gerichtheid op arbeidstoeleiding De nadruk in het reïntegratiebeleid voor langdurige werkeloosheid is het afgelopen decennium verschoven van maatschappelijke participatie naar economische zelfredzaamheid. Deze verschuiving blijkt niet duidelijk uit de interviews. Vrijwel alle respondenten waren van mening dat het reïntegratiebeleid niet mag worden opgegeven voor de kansarmste groepen. Als betaald werk echt niet haalbaar is moet er ruimte zijn voor alternatieven zoals de sociale werkvoorziening, werkervaringsplaatsen en vrijwilligerswerk. Dit alles om maatschappelijke uitsluiting te voorkomen. Betaald werk wordt wel gezien als de beste manier om deelname aan de samenleving te bereiken, maar kennelijk niet als de enige. Dit verklaart niet waarom de nadruk in de praktijk toch ligt op betaald werk, en niet op deze alternatieven. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat in de interviews de nadruk lag op de moeilijkste groep, en dat het beleid voor de ‘makkelijkere’, en grotere groepen, hier buiten beschouwing is gelaten. Het niet willen opgeven zou dan met name betekenen dat er geen oplossing ìs voor deze moeilijkste groep, hetgeen onacceptabel wordt geacht. Het algemene beleid is gericht op de herziening van de sociale zekerheid, en het afbouwen van de vanzelfsprekendheid hiervan. De nadruk is hierbij verschoven van bescherming naar zelfredzaamheid. Dit sluit aan bij de constatering dat werk wordt gezien als “… een soort Haarlemmerolie die helpt tegen velerlei kwalen” (De Beer 2001). Deze constatering kan ook heel goed de humanitaire nadruk verklaren: werk wordt gezien als het beste middel voor welzijn èn voor economische zelfredzaamheid, waarmee het tegemoet komt aan verschillende politieke overtuigingen. In een vertoog zal dit een sterk punt zijn, omdat het overeenstemming kan bewerkstelligen met behoud van verschillende visies. Nadruk op kwantitatieve controle Een aantal respondenten gaf aan dat controle noodzakelijk is om zeker te weten dat gemeenschapsgelden correct worden besteed. De manier waarop deze controle plaatsvindt, en de bureaucratie en rompslomp die het oplevert, werd betreurt, maar wel noodzakelijk bevonden. De theorie van de verschuiving van een politiek naar een economisch vertoog lijkt wat dit betreft dus niet tegengesproken te worden.

25

Onrealistische doelstellingen Met ‘onrealistisch’ bedoelde ik dat er streefcijfers worden gehanteerd als doelstelling die schijnbaar willekeurig gekozen lijken te zijn, die in de praktijk niet gehaald worden, en vervolgens ook niet worden bijgesteld aan de hand van de werkelijk behaalde resultaten. Uit de interviews blijkt dat het ‘opgeven’ van langdurig bijstandsgerechtigden geen optie is. Dit zòu kunnen verklaren waarom er wel streefcijfers worden genoemd, maar hier geen feitelijke consequenties aan worden verbonden: het idee van arbeid als ‘Haarlemmer-olie’ weegt zwaarder dan het streven naar een ‘bedrijfsmatige’ overheid. Het bestaan van een groep langdurig bijstandsgerechtigden mag niet erkend worden, en dus zal het niet halen va streefcijfers geen consequenties kunnen hebben. Desalniettemin concluderen opeenvolgende onderzoeken steeds weer dat het reïntegratie-beleid niet de gewenste resultaten oplevert (Divosa 2006; Hof & Jehoel-Gijdbers 2003; Verveen & Mandos 2005). Beperkte methodiek Er werden een aantal alternatieven genoemd voor betaald werk, en een aantal respondenten pleitte ook voor maatwerk en goede begeleiding. Het ligt dus kennelijk niet aan de overtuigingen van politici als er een beperkte methodiek wordt aangereikt. Maar dit werpt nogmaals de vraag op hoe deze discrepantie tussen politieke overtuiging en geconstateerde werkelijkheid verklaard kan worden. De verklaring zou kunnen zijn dat lokale overheden de keuzes maken wat betreft de gehanteerde werkwijze en methodieken, en dat economische overwegingen daar wel degelijk een rol in spelen. Opleggen van dwang De meeste respondenten hadden hier geen moeite mee, hoewel er wel rekening dient te worden gehouden met de mogelijkheden en beperkingen van de betrokkenen. Wat dit knelpunt betreft lijkt er dus overeenstemming te zijn tussen de vertolkte meningen en de huidige praktijk. Toch lijkt me dit onvoldoende verklaring voor de vormen die die dwang kan aannemen. Het gaat ook om de wijze waarop de uitvoering gestalte krijgt, en hoe de wet in de praktijk wordt geïnterpreteerd. En dan blijkt dat die praktijk vaak verder gaat dan alleen maar het ‘in beweging brengen’ van uitkeringsgerechtigden. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat gemeentes momenteel een direct belang hebben bij het verlagen van het uitkeringsvolume, en daarom een grote nadruk leggen op het behalen van een hoge uitstroom uit de bijstand. Hiertoe worden de mogelijkheden van de wet ruim ingezet. De WWB geeft hiertoe de mogelijkheid. Kennelijk is er een discrepantie tussen het vertoog en de feitelijke gang van zaken. Een aanvullende verklaring is dat het beleid bij Sociale Diensten een eigen leven gaat leiden, en hardvochtiger wordt toegepast dan bedoeld door de (landelijke) politiek. Dit zou betekenen dat politici maar in beperkte mate invloed uitoefenen op dit systeem, en dat goede intenties ongewenste en onvoorziene neveneffecten kunnen hebben. Sterke bureaucratie Het bestaan van een allesoverheersende bureaucratie wordt door de meeste respondenten erkend, en over het algemeen is men hier niet blij mee. Maar er wordt ook op gewezen dat bureaucratische controle wel nodig is, om de uitgave van overheidsfinancien te controleren. De resultaten van de interviews lijken hier dus in overeenstemming te zijn met de verwachtingen vanuit een ‘economisch vertoog’, hoewel er tegelijkertijd wel twijfels worden geuit over dat economisch vertoog. Misschien betekent het dat het economisch vertoog niet voldoet, en er een ander vertoog nodig is dat wel recht kan doen aan dit ongemak over de bureaucratische uitwassen.

26

Continue beleidsveranderingen Dit thema is niet aan bod gekomen in de interviews. Wel werd erkend dat het om een zeer complex probleem gaat. Een aantal politici gaf zelfs min of meer toe geen definitieve oplossing te weten. Met andere woorden: er lijkt geen alternatief te zijn voor het steeds opnieuw uitproberen van oplossingsstrategieën. Maar dit zou betekenen dat er geen afdoend antwoord is op het bestaan van een zeer moeilijk reïntegreerbare groep, maar dat dat niet geaccepteerd kàn worden. Conclusie Uit de reacties van de respondenten komt duidelijk naar voren dat er erkend wordt dat er een problematische groep langdurig werklozen bestaat, maar dat het streven naar arbeidsreïntegratie van deze groep niet wordt opgegeven, omdat “je niemand mag afschrijven”. Dit zou een vertoog met een humanitaire overtuiging genoemd kunnen worden. Deze humanitaire overtuiging wordt niet voorspeld door de aanname van een dominant economisch. Toch lijkt dit economische vertoog in de praktijk wel degelijk een grote rol te spelen. Hiervoor heb ik een aantal mogelijke verklaringen genoemd, die ik in hoofdstuk zes verder zal uitwerken.

27

H6. Nadere analyse: niemand afschrijven ? In hoofdstuk vier constateerde ik dat er een grote overeenstemming is over het niet op willen geven van het streven naar arbeidsreïntegratie, omdat dit neer zou komen op het ‘afschrijven’ van mensen. In hoofdstuk vijf stelde ik dat het er op lijkt dat dit een ‘vertoog’ genoemd zou kunnen worden, dat bepaalt hoe er tegen het probleem van langdurige werkloosheid wordt aangekeken. Dit vertoog lijkt een sterke humanitaire grondslag te hebben, hetgeen niet overeenkomt met de verwachting dat een zogeheten economisch vertoog dominant zou zijn. Maar ik constateerde ook dat niet alle gesignaleerde knelpunten verklaard worden vanuit dit ‘humanitaire reïntegratievertoog’. In dit hoofdstuk zal ik trachten een nadere verklaring te vinden voor het minder dominant zijn van het veronderstelde economische vertoog, en voor het feit dat de humanitaire overtuiging van politici een aantal van de gesignaleerde knelpunten niet verklaart. Hiertoe zal ik een aantal mogelijke verklaringen verder uitwerken die in hoofdstuk vijf genoemd zijn. Mogelijke verklaringen Er zijn een aantal verklaringen mogelijk: Nadruk humanitaire overwegingen 1. Het economisch vertoog is minder dominant dan gedacht. 2. Het niet kunnen ‘oplossen’ van langdurige werkloosheid is te pijnlijk en onacceptabel; het

mag niet bestaan: 3. Het ‘niet willen opgeven van mensen’ is een déél van de dieperliggende grondslag van

de verzorgingsstaat, dat hier niet volledig aan het licht is gekomen, namelijk de stilzwijgende overeenstemming (danwel ‘noodzaak’) dat het systeem alleen maar werkt als iedereen er aan meewerkt.

4. Werk heeft een centrale, positieve betekenis in de dominante maatschappijvisie 5. Het dominante vertoog is aan verandering onderhevig. Desondanks een economisch vertoog 6. Het ‘systeem’ is zodanig complex dat het functioneren ervan maar ten dele is bij te sturen 7. Politici hebben te weinig inzicht in de praktijk. En een geheel andere visie 8. Uitvoerders hebben een eenzijdig en ‘gekleurd’ beeld hebben van de praktijk. 1. Economisch vertoog minder dominant dan gedacht Voor deze verklaring zijn historische argumenten aan te voeren. Vanaf het ontstaan van de Republiek is er sprake geweest van overheidsbemoeienis met de armlastigen in de samenleving. Niet alleen door middel van de bedeling, die gebonden was aan voorwaarden, maar ook door middel van ‘corrigerende instituten’ als het rasphuis. Dit kan gezien worden als een vorm van disciplinering van de arme massa door de bovenlaag van de samenleving, maar er kan ook gewezen worden op de economische noodzaak van deze bemoeienis, op het maatschappelijk belang van het handhaven van de rust, en op de humanitaire danwel religieuze wens om het lijden van de medemens te verzachten. Het lijkt erop dat Nederland een traditie heeft van het ‘betrekken’ van de armlastigen en uitgeslotenen bij de samenleving, door middel van ondersteuning maar ook door middel van vermaning en lichte dwang. De nadruk op humanitaire argumenten zou in zo’n traditie passen van ‘niemand buitensluiten’.

28

2. Het niet-oplosbaar zijn is onacceptabel Verschillende onderzoeken uit opeenvolgende jaren geven het beeld dat er een groep is die structureel niet aan de slag komt in onze samenleving. De Divosa-rapportage past in dit beeld. Deze conclusie blijkt politiek onacceptabel te zijn. Het wordt gezien als het ‘afschrijven’ van mensen (overigens een term die past in een economisch vertoog). Dit ‘afschrijven’ wordt hier gebruikt als retorisch argument: je màg toch niemand afschrijven ? Maar we kunnen deze retorische vraag ook omdraaien: kennelijk wòrdt het onderkennen van deze structurele uitsluiting gezien als het afschrijven van deze groep, als een buitensluiten uit de gangbare maatschappelijke orde. Het dominante economische vertoog, met haar centrale betekenis van arbeid, is niet in staat om een alternatief te bieden voor deze groep mensen, of om hier een andere betekenis aan te geven . Deze buitensluiting en tekortkoming zijn onacceptabel, het tast onze basale maatschappij-opvattingen aan: het idee van solidariteit, van de mogelijkheid van zinvolle ontplooiïng, en van de vrijheid om zelf vorm en richting te geven aan ons leven. We hebben minder macht over onszelf en onze samenleving dan we zouden willen. Voor politici is dit een onverkoopbare boodschap. Politici zijn er om inspirerende maatschappij-visies aan de man te brengen, niet om onmogelijkheden van zichzelf bloot te leggen. Daar trek je geen stemmen mee. Hetgeen overigens geen verwijt is naar individuele politici, maar een ‘economische wetmatigheid’ van ons democratische systeem. Overigens bleek ook uit de interviews dat er nog genoeg argumenten zijn om deze negatieve conclusie voorlopig nog vooruit te schuiven, zoals falende reïntegratiebedrijven, en de prilheid van de SUWI-wetgeving. 3. Dieperliggende grondslag: iedereen moet meedoen Waarschijnlijk kan het systeem van sociale zekerheid alleen maar bestaan als iedereen er aan meedoet. Werkenden door middel van hun financiële bijdrages, waardoor het systeem financieel kan bestaan. Niet-werkenden door hun inspanningsverplichting, die de financiële bijdrage rechtvaardigt en compenseert, waardoor de noodzakelijke solidariteit blijft bestaan. De afgelopen jaren is de nadruk in dit systeem verschoven van bescherming naar zelfredzaamheid, en wordt er naar gestreefd om de ‘vanzelfsprekendheid’ van de sociale zekerheid uit het systeem te halen. Dit maakt het onmogelijk om te accepteren dat er groepen zijn die om andere dan medische redenen niet in staat zijn om een economische bijdrage te leveren. Toch is dit het geval, en is dit inherent aan ons economisch systeem. De vergaande specialisatie en hoge opleidings- en vaardigheidseisen leiden er vanzelfsprekend toe dat er groepen zijn die hier niet aan kunnen voldoen. Het systeem creëert har eigen uitsluiting. Ironisch genoeg kunnen we, door deze specialisatie en hoog niveau van vaardigheden, een groot surplus aan middelen creëren waarmee deze buitengesloten groepen onderhouden kunnen worden. Deze paradox is onoplosbaar is onoplosbaar in het bestaande vertoog, maar zorgt wel voor een voortdurende spanning in het systeem zolang het streven is om iedereen aan het werk te krijgen. 4. Centrale betekenis werk Werk heeft een zeer belangrijke en centrale betekenis in de dominante maatschappijvisie. Het verschaft economische zelfstandigheid, zelfontplooiïng, maatschappelijke integratie en ontlasting van het sociale zekerheidsstelsel en daarmee van de rol van de overheid. In deze visie op werk als ‘Haarlemmerolie’ kunnen zowel ‘linkse’ als ‘rechtse’ standpunten verenigd worden: de linkse nadruk op bescherming en ontplooiïng, maar ook de rechtse nadruk op

29

zelfredzaamheid en onafhankelijkheid. Het sluit ook aan bij het economisch vertoog door het streven de rol van de overheid te verkleinen. Deze centrale betekenis van werk verklaart goed waarom de nadruk in de interviews ligt op humanitaire overwegingen Door deze verbindende kracht krijgt deze visie op arbeid een vrijwel onaantastbare status in het vertoog. Door de kracht van dit ‘arbeidsvertoog’ is het bestaan van een structureel niet-reïntegreerbare groep geen ‘gegeven’, maar een punt van discussie. Er van uitgaande dat sociale machtsstructuren en interacties bepalen wat de modale ‘werkelijkheid’ is, betekent dit dat in het dominante vertoog dit géén gegeven is, maar een tijdelijk probleem dat om een oplossing vraagt. Erkenning dat deze groep wel degelijk structureel werkloos is een blijft zou dit ‘arbeidsvertoog’ en haar verbindende kracht teveel aantasten. Een alternatief voor dit vertoog lijkt vooralsnog niet voorhanden of acceptabel te zijn. 5. Vertoog aan verandering onderhevig Het zou kunnen dat het dominante vertoog aan verandering onderhevig is, juist door de dominantie van het economisch denken. Sinds de jaren 1980 is het economisch vertoog dominant geweest, en is op vele manieren getracht vanuit dit vertoog de samenleving vorm te geven. Dit proces is nog niet klaar, zoals blijkt uit de nog tamelijk recente invoering van de SUWI, maar er zijn genoeg resultaten om conclusies te trekken. En die zijn lang niet altijd positief. Zo is voor grote groepen in de samenleving duidelijk dat marktwerking en zelfredzaamheid gepaard gaat met een groeiende bureaucratie en een verschraling van de dienstverlening. Ook is duidelijk dat voor grote groepen het besteedbaar inkomen bevroren of zelfs gedaald is, en dat hierdoor reële problemen ontstaan. Hieruit blijkt dat het economisch vertoog niet alleszaligmakend is. Een mogelijk alternatief zit in het sociaal-christelijke perspectief van het huidige kabinet: zelfredzaamheid gekoppeld aan solidariteit en het zich bemoeien met ‘de naaste’. De genoemde alternatieven voor betaald werk, en de wens niemand op te geven, passen in zo’n ‘naastenliefde-vertoog’. Of dit het economisch vertoog vervangt moet nog blijken, maar er blijkt wel brede steun voor te zijn. 6. Het ‘systeem’ is complex en maar ten dele bij te sturen Het systeem dat onze samenleving en economie zijn is opgebouwd uit een oneindig aantal elementen en subsystemen. Al deze elementen hebben hun eigen regels en wetmatigheden; de interactie hiervan schept een oneindig complex systeem dat maar zeer ten dele te overzien of bij te sturen is. Wetgeving die door de landelijke politiek wordt ingevoerd wordt lokaal uitgevoerd, waar het eigen accenten krijgt en mede gevormd wordt door interacties binnen lokale subsystemen. Zaken als persoonlijke verhoudingen binnen een afdeling kunnen volkomen onvoorziene neveneffecten veroorzaken, laat staan de eigen interpretatie die aan wet- en regelgeving wordt gegeven. Al met al betekent dit dat de macht van politici beperkt is, en dat dat systeem zich maar zeer beperkt laat sturen. De uitvoeringspraktijk kan daardoor een heel ander karakter krijgen dan gewenst of bedoeld, waardoor bijvoorbeeld de toegestane dwang in de WWB een eigen leven gaat leiden en veel zwaarder wordt dan gewenst. De complexiteit van het systeem betekent ook dat het vertoog niet op alles een antwoord heeft, en dat het is opgebouwd uit verschillende elementen die een antwoord geven op verschillende situaties, maar die wel tegenstrijdig met elkaar kunnen zijn. Dit zou kunnen verklaren waarom in de interviews de nadruk ligt op humanitaire overwegingen, terwijl in de praktijk de nadruk ligt op arbeidstoeleiding: in de interviews is maar een gedeelte van de sociale werkelijkheid, en van het vertoog, aan bod gekomen. 7. Politici te weinig inzicht in de praktijk In het verlengde van dit idee van de complexiteit van het systeem ligt de mogelijkheid dat politici gewoon niet goed weten wat er werkelijk gebeurt. Weliswaar worden ze veronderstelt zeer veel informatie tot zich te nemen, maar uiteindelijk zitten ze toch op afstand van de

30

werkvloer, en komen er niet direct mee in aanraking. En diezelfde grote hoeveelheid informatie kan ook het zicht op het geheel versluieren, waardoor niet meer duidelijk is wat de samenhang is. Dit zou betekenen dat politici gewoon niet weten om wat voor doelgroep het gaat, en hoe het beleid in de praktijk uitpakt. 8. Welzijnswerkers eenzijdige visie Ten slotte is het natuurlijk ook nog mogelijk dat welzijnswerkers een grote betrokkenheid bij hun doelgroep hebben, en een natuurlijke neiging tot het willen helpen van hun cliënten, waardoor hun blik op ‘de werkelijkheid’ gekleurd wordt. Dit zou kunnen betekenen dat de gesignaleerde knelpunten minder ernstig zijn dan gedacht, en dat ze tekenend zijn voor de beleving van welzijnswerkers van deze problematiek en de werking van de overheid. de geconstateerde humanitaire overwegingen zouden dan niet botsen met de uitvoeringspraktijk; de uitvoeringspraktijk is dan minder zwart dan gedacht. Conclusie Ik heb nu een achttal mogelijke verklaringen gegeven voor het minder dominant zijn van het economisch vertoog, en voor de discrepantie tussen de humanitaire overwegingen en een aantal van de gesignaleerde knelpunten. In hoofdstuk zeven zal ik hier mijn conclusies uit trekken.

31

H7. Conclusie De afgelopen jaren is er naar gestreefd om het sociale zekerheidsstelsel te hervormen: minder uitkeringen, en zelfredzaamheid in plaats van bescherming. Iedereen moet aan het werk. De mogelijkheid dat er een groep bestaat die structureel niet aan het werk komt is in deze nieuwe visie op de sociale zekerheid niet acceptabel. Toch lijkt er een groep te bestaan die structureel buitengesloten is, die niet in staat is tot deze zelfredzaamheid. Dit lijkt mij een structureel kenmerk van onze moderne samenleving: de hoge eisen die worden gesteld aan individuen, en die de hoge welvaart mogelijk maken, leiden ook tot de structurele uitsluiting van een groep die niet kan voldoen aan deze eisen. Ironisch genoeg maakt deze zelfde welvaart het tot op zekere hoogte mogelijk om deze groep toch van een inkomen te voorzien via ons sociale zekerheidssysteem. Politiek gezien is deze uitsluiting onacceptabel. De centrale betekenis van arbeid, het streven naar een kleinere en efficientere overheid en zelfredzame burgers die niet van die overheid afhankelijk zijn, maar ook de wens om iedereen te betrekken bij de samenleving, vormen onderdeel van een dominant vertoog dat te sterk is om zich aan te laten tasten door het bestaan van zo’n structureel uitgesloten groep. Dit betekent dat structurele uitsluiting niet màg bestaan. Dit wordt verdedigd met de retorische vraag “Wat is het alternatief ?” en het antwoord “Je mag niemand afschrijven”. Maar deze vraag kan ook omgekeerd worden: het alternatief ìs kennelijk het afschrijven van een bepaalde groep die de vaardigheden mist om mee te komen op de reguliere arbeidsmarkt. En dat is een hele pijnlijke constatering. Kennelijk is er vanuit het dominante vertoog geen afdoende antwoord op deze uitsluiting. Er worden alternatieven genoemd voor deze groep, zoals individuele begeleiding, sociale werkvoorziening en gesubsidieerde arbeid. Toch ligt in de praktijk de nadruk op betaald werk. Met de huidige wetgeving hebben gemeentes een te groot financieel belang bij de uitstroom uit de bijstand, hetgeen ook de bedoeling is van de WWB. Desondanks is het niet de overheid, maar de werkgevers die bepalen wie zij in dienst nemen. Hoeveel druk overheden ook uitoefenen, als iemand te weinig kwalificaties heeft blijft die persoon werkloos. Maar krijgt wel de druk van de arbeidstoeleiding erbij. Het vertoog dat vorm en richting geeft aan het arbeidsbeleid is complex. Het gaat om verschillende groepen die deelnemen aan dit vertoog, en verschillende belangen en overtuigingen. De humanitaire overtuiging die uit de interviews naar voren komt weerspiegeld de centrale betekenis van arbeid in onze samenleving. Deze overtuiging is oprecht, en prijzenswaardig. Maar daarnaast speelt het economische vertoog een belangrijke rol, dat streeft naar een efficiente, beheersbare en ‘rationele’ overheid. Het bestaan van deze, verschillende maar aansluitende, vertogen verklaart mijns inziens de discrepantie tussen de genoemde humanitaire overwegingen en de geconstateerde knelpunten. Veel van deze knelpunten zullen ook niet direct door politici kunnen worden opgelost; daarvoor is onze organisatorische werkelijkheid te complex, en de macht van politici te beperkt. Ik vrees dat er een groep bestaat die nooit op reguliere wijze aan de slag zal komen, en die bekneld raakt tussen de oprecht goede bedoelingen van de politiek en de wijze waarop deze bedoelingen gestalte krijgen in de praktijk. De logica’s van het economische vertoog en het ‘arbeidsvertoog’ laten niet toe het bestaan van deze te erkennen. Voor de leden van deze groep betekent dit dat ze onderworpen blijven aan een arbeidstoeleidingssysteem dat niet de gewenste resultaten oplevert, maar de betrokkenen wel lijkt te reduceren tot ‘dingen’ die naar believen verplaatst kunnen worden. En dat lijkt mij niet de bedoeling van de geconstateerde humanitaire overtuigingen.

32

Literatuur Beer, Paul de (2001): “Arbeid: bittere pil of Haarlemmerolie ?” In: Hortulanus & Michielse (redactie)(2001): “De waarde van werk. Het Sociaal Debat. Deel 4”. Elsevier bedrijfsinformatie, Den Haag. Bo Kaspersen, Lars (2000): “Anthony Giddens. An introduction to a social theorist”. Blackwell Publishers Ltd., Oxford. Giddens, Anthony (1977): “Capitalism and modern social theory. An anlaysis of the writings of Marx, Durkheim and Max Weber”. Cambridge University Press, Cambridge. Grit, Kor (2000): “De dynamiek van de lokale overheid. Economisering in Tilburg”. COELO, Universiteit Groningen. Hoff, Stella & Jehoel-Gijsbers, Gerda (2003): “De uitkering van de baan. Reïntegratie van uitkeringsontvangers: ontwikkelingen in de periode 1992-2002”. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag. Hofmans, Kok, Ravesteijn, De Boer (1996): “Trajectbemiddeling deel 1: Diagnose stellen en trajectplan maken”. Radar-reeks, VUGA-uitgeverij BV, Den Haag. Hofmans, Duinkerken, Jansen, Ravesteijn, De Boer (1996): “Trajectbemiddeling deel 2: Werkgeversbenadering, bemiddeling en nazorg”. Radar-reeks, VUGA-uitgeverij BV, Den Haag. Hofmans, Jansen, De Boer, Kok, Lolkema (1998): “Sociale Activering. Methodisch handelen”. Radar-reeks, VUGA-uitgeverij BV, Den Haag. Karskens, Machiel (2005): “Michel Foucault”. In: Doorman, Maarten & Pott, Heleen (samenstellers)(2005): “Filosofen van deze tijd”. Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam. Martin, L.H. et al (1988): “Technologies of the Self: A Seminar with Michel Foucault”. Tavistock, London. Michielse, H.C.M. (1997): “Welzijn & discipline. Van tuchthuis tot psychotherapie”. Boom Meppel, Amsterdam. Verveen, Ellen & Mandos, Eva (2005): “Belemmeringen sluitende aanpak. Eindrapport. Een onderzoek in opdracht van Sociale Zaken en Werkgelegenheid”. Research voor beleid bv, Leiden. WRR (2006): “De verzorgingsstaat herwogen”. SDU, Den Haag