Análisis de Política Exterior de Uruguay (2006-2010)

Estefanía Ana Gonzalez YubolPolíticas Exteriores Latinoamericanas ComparadasEscuela de Relaciones InternacionalesUniversidad del Salvador- Mayo 2014

URUGUAY: Desafíos dePolítica Exterior

Políticas Exteriores Latinoamericanas ComparadasEstefanía Ana Gonzalez Yubol

ContenidoIntroducción.......................................................4

Ubicación Histórica................................................5

El Uruguay Indígena y Español..................................5

El Uruguay pastoril y caudillesco en la primera mitad del siglo XIX............................................................5

El nacimiento del Uruguay moderno en la segunda mitad del siglo XIX............................................................7

Conformación del Sistema Electoral.............................8

Democracia finalmente consolidada y guerra civil...............8

Crisis del 29: Uruguay, un pequeño país periférico............11

Conflictos internos...........................................13

Frente Amplio: “Un pueblo unido, jamás será vencido”..........14

Guerrilla Urbana con los Tupamaros............................15

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La crueldad de la dictadura uruguaya despertó la censura del mundo entero..................................................16

Restauración de la democracia.................................16

Sistema de Partidos uruguayo durante la última década.............17

Un Sistema en Transición..........................................17

Conclusión........................................................21

Tabaré Vásquez....................................................22

Programa Uruguay Integrado....................................24

José Mujica.......................................................25

Política Exterior con China.......................................26

2006-2010.........................................................26

Inicio de relaciones con China................................26

Política Exterior con Estados Unidos..............................30

2006-2010.........................................................30

Área de Libre Comercio........................................30

Tratado Recíproco de Protección de Inversiones y TIFA.........31

Otros acercamientos...........................................32

Política Exterior con Argentina...................................32

2006-2010.........................................................32

Conflicto por las fábricas de producción de celulosa..........32

El Acuífero Guaraní...........................................35

Otros acercamientos bilaterales...............................36

Política Exterior con Brasil......................................36

2006-2010.........................................................36

MERCOSUR......................................................36

UNASUR........................................................38

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Relaciones con el BRIC........................................39

Conclusión Parcial................................................40

Márgen de Maniobra................................................42

Conclusión EEUU...............................................43

Conclusión Argentina..........................................44

Conclusión Brasil.............................................44

Conclusión China..............................................43

Conclusión General................................................45

Bibliografía......................................................47

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Introducción

El presente trabajo tiene como finalidad, realizar un análisis de lasrelaciones de Uruguay con cuatro países que ha marcado diferencias en elmodo de relacionarse, insertarse y, hoy en día ser parte integrada delsistema internacional, no solo como un país miembro de algún organismo,sino también logró ser parte individual, resultando un crecimiento, no soloeconómico, sino también diplomático con China, Estados Unidos, Brasil yArgentina. Coincidimos con Seitz en que “la política exterior, lejos de ser solo unapolítica burocrática, es la resultante de un vector dinámico de fuerzas y presiones que se ejercendesde dentro de los países y desde el sistema internacional en su complejidad, y que termina por sersintetizada en las decisiones burocráticas aludidas”1.

De esta manera, hemos abordado el seguimiento de acontecimientos conefectos políticos (internos y externos) de Uruguay durante el período queserá desde el 2006 al 2010. Comenzaremos dentro de la presidencia de TabaréVásquez (2005-2010), líder del partido político conocido como FrenteAmplio, que rompió la tradición partidaria uruguaya de la alternancia depoder entre el Partido Colorado y el Partido Nacional. Presidente de laRepública, de profesión médico y luchando contra el cáncer, cuando terminosu presidencia se llamo al silencio público y forma parte desde el 2010 delGrupo Asesor Regional del Fondo Monetario Internacional para el HemisferioOccidental y se mantiene alejado de la política. Así mismo, tras encuestasuruguayas, se lo sitúa como el político más popular de Uruguay con un 70%de popularidad y un 17% de impopularidad.

Luego analizaremos el primer año de mandato de la presidencia de JoséMujica (2010-2015), el cual fue Ministro de Ganadería, Agricultura y Pescadel 2005 al 2008, dentro del mandato de Tabaré Vásquez, y luego volvió alPoder Legislativo como Senador. Asume su mandato en marzo del 2010, siendomiembro del Frente Amplio, dando continuidad al gobierno anterior enalgunas políticas, y teniendo nuevos horizontes que conquistar. Gracias ala forma de vida austera que continua teniendo, demuestra gran humildad al

1SEITZ, M. (2010) Integración Latinoamericana –Caminos, dilemas y desafíos, [en línea].Argentina: REDILA. Disponible en:http://redila.files.wordpress.com/2010/05/redila-integracion-latinoamericana-seitz-2010-21.pdf

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http://es.wikipedia.org/wiki/Fondo_Monetario_Internacional


donar el 90% de su sueldo a proyectos de ayuda contra la pobreza, siendo unbuen referente para el país.

Al finalizar el balance de cada vínculo y año recurriremos al concepto deMargen de Maniobra2, para abordar las dinámicas de toma de decisión dentrode una comunidad política a partir de la consideración de los condicionantesestructurales, las fuerzas coyunturales y las percepciones de los actores implicados,y a partir de ello identificar el diagnóstico que se hace desde lostomadores de decisiones respecto de su realidad interior y exterior, y lacapacidad de acción con la que cuentan para lograr el cumplimiento de suproyecto político.

2 SEITZ, Mirka (1993) ¿Realismo Penitencial o Margen de Maniobra? Un estudio de lasrelaciones de Argentina con América Latina y Estados Unidos, Fundación Juan Pablo Viscardo.Buenos. Aires: GEL

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Ubicación HistóricaEl Uruguay Indígena y Español

“Acá estaban los charruaspura garra y corazón puro corazón y garrapoca civilización”“Los charruas”, Agarrate Catalina (murga uruguaya)

El Uruguay anterior al descubrimiento español estaba poblado de indígenasCharruas, minuanes, bohanes, guenoas, yaros, chanaes y guaraníes. Sinembargo, la llegada de los europeos cambio su forma de vivir introduciendoganado europeo en las tierras americanas, además de diezmarlos por causa dela viruela y la “persecución del hombreblanco”. La Banda Oriental fue entonces la designación que los españolesdieron al territorio uruguayo, poblado tanto por la calidad del terrenopara la producción de ganado como por las ventajas de Montevideo como únicopuerto natural del Río de la Plata. Por otro lado, se le sumaba elbeneficio se ser un territorio fronterizo entre los disputados por lacorona española y portuguesa. Los primeros establecimientos europeosimportantes fueron la Colonia del Sacramento portuguesa en 1680, o elMontevideo español fundado entre 1724 y 1750.

El comercio con España, Buenos Aires y (ilegalmente) con Brasil acrecentóel poderío de las burguesías locales. Se dividió la sociedad en lossectores urbanos burgueses y los sectores rurales donde las distincionessociales tendían a desdibujarse. Entre estos dos sectores es que surgenlas primeras tensiones y los primeros clivajes. Todos estos resentimientosinternos y externos (contra España y Buenos Aires), estallaron en 1811,cuando se aflojaron los lazos del control colonial ante la invasiónfrancesa a la metrópoli y se lleva a cabo la revolución por laindependencia.

El Uruguay pastoril y caudillesco en la primera mitad del siglo XIX

“Sólo Artigas anduvo con un pueblo a cuestas como usted, general”Carlos Roxlo, 16 de mayo de 1904

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El año 1811 fue para la Banda Oriental exitoso: la futura republica sesublevo contra la autoridad española bajo el mando de un capitán criollo:José Artigas. Este personaje, reconocido por el propio gobierno uruguayocomo Fundador de la Nacionalidad Oriental y Prócer de la DemocraciaAmericana”3, se veía profundamente identificado con la defensa deMontevideo ya que el mismo era miembro de una de las siete familiasfundadoras de la ciudad así también como fue el creador de una de lasprimeras milicias armadas que abogan por su defensa. En un principio, larevolución acato la autoridad de la Junta de Mato en Buenos Aires pero lasdiferencias existentes entre los orientales y los porteños inevitablementeiban a provocar su alejamiento. Para 1813 un Congreso recientemente formadoproclamaba entre sus objetivos el de formar la capital del estado fuera deBuenos Aires. A pesar de que todo marchaba de la mejor manera, Artigascomenzó a sufrir rupturas dentro de sus propias filas. En septiembre de1815 dicto un reglamento que repartió las posesiones de los enemigos de laRevolución, es decir, aquellos grandes terratenientes conservadores. Lasconfiscaciones de grandes estancias que precedieron a los repartos abonaronel odio hacia el caudillo oriental.

Desde 1811 hasta1814 los orientales lucharon contra España sirviéndose delauxilio de Buenos Aires. Como consecuencia, Montevideo cedió al poderespañol desligándose de la metrópoli pero con un gran daño colateral: ahoraBuenos Aires ocupaba el centro político de la republica oriental. La luchase oriento ahora hacia un nuevo objetivo: la independencia de Buenos Aires.Sirviéndose de tropas de las provincias de Entre Ríos, Corrientes y Santafe que motivadas por sus ideas federales habían encontrado un objetivocomún, Artigas lleva adelante una nueva guerra que perduro hasta 1815cuando, en la victoria de Guayabos, el caudillo oriental logro finalmenteque los porteños devolvieran Montevideo y se alcanzara el control sobretodo el país. Nuevamente la paz duro muy poco: desde 1816 a 1820 lamonarquía portuguesa realizo sus propios intentos por conquistar la yaagotada Banda Oriental. En este caso, las tropas portuguesas ayudadas porun antiguo enemigo, Buenos Aires, logran derrotar a Artigas en 1820.

3 Ley n° 10.491 de la Republica Oriental de Uruguay, “Artigas, fundador de la nacionalidad”

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El país entonces entro en una etapa de muchas dificultades comoconsecuencia de las sucesivas guerras. Se vio afectado por el deterioro delcomercio y la ganadería y se vio supeditado a las órdenes de la coronaportuguesa en un principio y brasilera mas tarde. Gracias a los constantes abusos de esta nueva metrópoli no paso muchotiempo antes de que renaciera con facilidad los antiguos sentimientosantilusitanos revolucionarios que permanecían en la memoria colectiva de unpaís de origen español que venía combatiendo contra los avances portuguesesdesde el siglo XVII. En abril de 1825 de inicia una segunda revolución quequedo marcada en la historia nacional de una manera heroica y poética. Contan solo 33 hombres denominados míticamente como los “33 Orientales”4 loscaudillos Juan Antonio Lavalleja y Manuel Oribe invadieron el país y enpocos meses sublevaron los sectores rurales contra la burguesía brasileñaque seguía ocupando Montevideo. Finalmente el 25 de agosto de 1825 la Salade Representantes de la Provincia Oriental declaró la independenciaabsoluta del país. En 1830 una Asamblea electa para la ocasión sanciono laprimera Constitución (la cual permanecerá vigente hasta 1919) queestableció oficialmente al nuevo país como el “Estado Oriental del Uruguay5”. Este nuevo estado se conformo desde sus inicios como republicano ypretendía garantizar los derechos individuales de los ciudadanos mediantela separación clásica de los tres poderes. A pesar de la nueva formarepublicana y la victoria sobre las potencias extranjeras Uruguay no pudoevitar sucumbir ante las guerras civiles que marcan el inicio de todaorganización estatal. Estas guerras duran hasta 1876 y marcan el inicio delos partidos políticos tradicionales que rigen en Uruguay hasta entrado elsiglo XX: el Partido Blanco y el Partido Colorado.Fue durante el gobierno del segundo presidente constitucional, ManuelOribe, que se usaron por primera vez las dos divisas tradicionales: elblanco distinguió las tropas del gobierno que se titularon “Defensores de

4 A pesar de que el número resulta mítico y su precisión resulta dudosa, la realidad es quehan corrido a lo largo de la historia uruguaya listas de los 33 hombres que acompañaron alGeneral Lavalleja en la incursión. A ello se le puede sumar que obras tales como “ElJuramento de los Treinta y Tres Orientales” del pintor Juan Manuel Blanes han contribuido aplasmar rotundamente el hecho en la memoria colectivauruguaya.5 La utilización del nombre “Uruguay” se debe a la ubicación geográfica del país, es unaalusión al río Uruguay que dividía Argentina de la Banda Oriental y al que los guaraníesllamaban “río de los pájaros” o, en su idioma, “urú-gua-y”.

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las Leyes” y el celeste primero (en honor a la bandera uruguaya) y elcolorado después fueron los colores usados por los fieles a Rivera6.Finalmente, entre muchas ideas y vueltas donde intervienen tambiénpotencias extranjeras, se firma una paz donde se garantiza que no había nivencidos ni vencedores. La atmósfera que siguió a este conflicto fue defusión entre los partidos y de mucha tensión. La de la economía y lasfortunas privadas por la larga lucha, ambientó esa política. Pero los dosbandos se habían encarnado en la memoria colectiva y la lucha civil sereanudo. Esta situación continua hasta dar paso a la dictadura que gobiernael país durante 1865 y 1868 bajo el gobierno de Venancio Flores y que llevaa Uruguay a participar en la guerra de la Triple alianza. Luego de laguerra en la que el país participo junto con Argentina y Brasil en contrade Paraguay lejos estaban de verse librados de los conflictos. En 1870 sevuelve a dar una revolución denominada históricamente como la Revolución delas Lanzas7 dándose el conflicto civil que mejor puede compararse con la“guerra Grande”.

Ambos bandos se reconcilian en la llamada paz de Abril de 1872 donde seacuerda un gobierno de coparticipación entre los partidos tradicionales,pero las tensiones estaban lejos de resolverse. De a poco, ambos partidosfueron introduciéndose en la cultura uruguaya, dotándose de ideologías ycontenidos políticos y regionales que los van marcando. Por un lado, loscolorados se identificaron con las zonas urbanas centralizadas por unMontevideo sitiado, repleto de inmigrantes más europeos quelatinoamericanos. Por otro lado, los blancos se identificaron con las zonasrurales guiadas por grandes terratenientes. Ese fue el inicio del lugarcentral del estado: entre las tensiones generadas entre ambos bandos, fueel Estado el encargado de ser árbitro entre las luchas para evitarescalonamientos que rayaran con la violencia. A pesar de todo, incluso elaparato estatal fue incapaz de controlar los levantamientos que se producena finales del siglo XIX.

El nacimiento del Uruguay moderno en la segunda mitad del siglo XIX6 Primer presidente constitucional fundador del Partido Colorado y fiel revolucionario.7 El nombre se debe al uso de estas armas, lanzas tacuara, como arma fundamental para librarlas batallas.

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Los gobiernos militares colorados durante 1876 y 1890 fueron los quesentaron la centralidad del estado, dominaron a los caudillos rurales ytornan los alzamientos sumamente difíciles de llevar a cabo. Tanto elEstado como el ejército gozan a partir de entonces con el monopolio de lacoacción física. La paz siguiente se debió a transformaciones en laeconomía y en la sociedad uruguaya, ya para 1830 Uruguay contaba con70.000 habitantes los que se trasformaron hacia 1875 en 1.900. Lainmigración europea contribuyo mucho en este crecimiento desmesurado de lademografía. Un 60% de esta población de la población uruguaya eraextranjera y, en su mayor parte, europea. La estructura económica semodifico y comenzaron a aparecer tecnologías adecuadas para producir carnecongelada y lana de exportación lo que sirvió para el desarrollo de laclase media rural. De esta forma, el Uruguay de fines del siglo XIX teníaCaracterísticas económicas que lo posesionaban muy bien en el contextolatinoamericano. Producía tanto alimentos como productos que cubrían lasnecesidades básicas de la población: calzado, cuero, vestimenta, etc.

A partir de 1860 comenzaron a darse las primeras inversiones extranjeras loque afianzo la industria de carnes, finanzas y estableció los primerosferrocarriles. En el caso de este último, los capitalistas inglesesobtuvieron importantes concesiones del gobierno uruguayo que deseaba esemedio de transporte a cualquier costo con tal de poder utilizarlo paradoblegar las revueltas rurales. El ferrocarril unifico un Uruguay quesiempre había estado dividido en dos mitades. Para fines de siglo, losestancieros tenían tanto el monopolio de la tierra como de las carnes ycomenzó a surgir población desocupada obligada a migrar hacia las ciudades.Ante estos movimientos, la “cuestión social” fue una novedad en las callesde las 5 ciudades. Surgen los movimientos proletarios explotados porjornadas laborales muy duras que en algunos casos llegaban a extendersehasta 15 horas.

Conformación del Sistema Electoral

“¡Qué será de mi patria! ¡Qué será de mis compañeros que me han seguido!”(Palabras de Aparicio Saravia, caudillo del Partido Nacional que lidera las

últimas guerras civiles, luego de ser herido de bala)

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En Uruguay la política sigue despertando interés y los partidos políticosconstituyen todavía mecanismos de expresión y representación al tiempo quecumplen con las funciones de gobernar. No nos podemos olvidar que laconfiguración partidaria original es la que configuro la relación entre lospartidos y el estado que sigue marcando aun hoy la política uruguaya. Sinembargo, esta relación paso por distintas etapas, y sufrió tantos revesescomo buenos momentos. Por una cuestión de orden para afrontar la siguienteexposición de hechos, caracterizaremos las etapas de lo que considero elproceso de conformación de los partidos políticos tal como los conocemos hoy, y elsistema electoral propiamente dicho (es decir, la participación de lasdistintas fracciones políticas en una arena electoral legitima y no lasimple formación de ideologías ya que eso ocurre desde mediados del sigloXIX), de la siguiente manera:

En primer lugar, una etapa de consolidación de la democracia,reformas sociales y prosperidad económica que abarca desde principiosde siglo hasta la crisis económica de 1929.

Una segunda etapa de crisis política y económica, en parte debido alas repercusiones de la crisis mundial, que abarca desde principiosde 1930 hasta fines de los ´50.

Una tercera etapa caracterizada por un estancamiento económico,crisis política causada por procesos de fracturas internas dentro delos partidos tradicionales y un ciclo de dictaduras que abarca desde1960 hasta 1985.

Finalmente, una última etapa caracterizada por la restauración de lademocracia y los modelos de inserción internacional regionalinfluidos, especialmente, por la creación del MERCOSUR.

Democracia finalmente consolidada y guerra civil

Para remontarnos a los inicios de la configuración partidaria uruguaya yenfocarnos en la primera etapa a analizar, es necesario remitirse a laépoca que configuro el inicio de un siglo muy especial para todaLatinoamérica. Los partidos políticos tradicionales, es decir, aquellos queconfiguraron un notable bipartidismo durante casi un siglo, fueron el

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Partido Colorado y el Partido Blanco (o el 6 Partido Nacional). Lo notabledel caso uruguayo es que los partidos son anteriores al sistema electoraly, prácticamente, son paralelos al proceso de conformación del estado. Sepuede analizar la evolución de este sistema partidista desde el sencilloesquema de Sartori siguiendo la evolución de un sistema bipartidista a unsistema de pluralismo moderado. En este caso, existe un sistemabipartidista mientras la existencia de un tercer partido no impide que losdos partidos tradicionales gobiernen solos (situación que no ocurre sinohasta fines del siglo XX con la formación del Frente Amplio). Laalternación en el poder entre estos dos partidos es la señal distintiva deque existe este tipo de sistema. Sin embargo, no podemos pasar por alto el hecho de que, en realidad, noexiste una verdadera alternación del poder durante prácticamente un siglo,desde 1856 con la llegada al poder del presidente colorado Venancio Floreshasta 1959 época en la cual el gobierno es dirigido por el Consejo Nacionalde Gobierno. ¿Por qué, entonces, no me limito a afirmar que duranteprácticamente un siglo Uruguay gozo de un sistema de partido predominante?Pues bien, mi conclusión de que permanece, aun durante todo ese tiempo, unsistema bipartidista se basa en el hecho de que entiendo que no esnecesario de que la alternación entre los partidos sea un hecho real sinomas bien que la expectativa de que ello suceda convierte al juego políticoen uno donde ambos candidatos son factibles de ocupar la cúpula del poder.En palabras de Sartori:“El término alternación se debe entender de forma flexible, en el sentido de que implica laexpectativa, más bien que el hecho real del traspaso del gobierno. El concepto de alternación sefunde con el de la competitividad. Pero ¿en qué condiciones funciona el bipartidismo? Funcionacuando las diferencias de opinión son pequeñas y su distribución no tiene más que una cima porquela mecánica competitiva del sistema abre el camino al consenso, en el sentido de que tiende aminimizar los conflictos”. 8

En el caso de un sistema de partidos predominante encontramos, en unacomunidad política, un partido que deja atrás a los demás, este partido esdominante en el sentido de que es considerablemente más fuerte que losotros y estos otros no son más que satélites que justifican su presenciahegemónica. Ahora bien, ¿podríamos atribuirle al Partido Nacional, oPartido Blanco, ese lugar de satélite? Pues bien, yo considero que no. El8 Sartori, Giovanni. Partidos y Sistemas de Partidos, Ed. Alianza, Madrid, 1980. Cap. 5

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Partido Blanco posee las cualidades que el mismo Sartori utiliza paracaracterizar los “partidos que importan” es decir, este partido por su solaaparición en las elecciones tiene la suficiente fuerza como para afectar latáctica de la competencia entre los partidos. Definitivamente es un partidoque ha demostrado tener potencial para ocupar el gobierno.Los rasgos que caracterizaron a cada organización resultan difusos parapoder tildarlos de clivajes. Sin embargo, algo en lo que nos podemos ponerde acuerdo es en la aglutinación de los sectores urbanos en torno alpartido colorado y en contraposición de ellos, el partido blanco se centro,en un principio, en los partidos rurales.

Otro rasgo fundamental de la política uruguaya de principio de siglo fue laincorporación temprana de los trabajadores en el proceso dedemocratización, cubriendo demandas antes de que estas siquiera seterminaran de cristalizar. Durante la presidencia de José Batlle y Ordoñez,partidario del partido colorado que gobierno durante dos periodos (de 1903a 1907, y de 1911 a 1915) se termina por formalizar la centralidad estatal.Desde temprano los blancos y colorados acordaron combinarse para acapararla totalidad de la arena política uruguaya, además de dividirse losprincipales puestos políticos mediante un sistema de co-participación. Estose evidencia en situaciones que cristalizan en instituciones tales como el“pacto de la cruz”9. Sin embargo, estas mismas instituciones terminaronsiendo un arma de doble filo: generaban tanta cohesión en tiempos de pazcomo tensiones en tiempos de guerra. Si las buenas intenciones de losdirigentes de turno generaban cohesión en torno a la creación de estospactos, las malas intenciones que terminaban provocando su incumplimientollevaban a nuevas situaciones de tensión y conflicto.De esta estrategia se sirvió Batlle a principios de 1903: aprovechando elapoyo de una importante fracción del partido blanco confiada en alcanzarlos puestos políticos que les correspondían gracias al pacto firmado en1897, José Batlle llega a la presidencia. Sin embargo, al momento dedistribuir las Jefaturas Políticas, Batlle otorgó dos de las quecorrespondían a los blancos a Acevedo Díaz, lo cual fue tomado como una9 Acuerdo signado el 18 de septiembre de 1897 entre el Partido Blanco y el Partido Coloradopor el que se puso fin a la revolución de ese mismo año y que estableció entre otras cosasla coparticipación de ambos partidos en el gobierno así también como la seguridad a quieneshayan participado en la revolución que no serian perseguidos por sus ideas políticas.

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violación del "Pacto de la Cruz" y generando tensiones en torno a unadefinitiva guerra civil. Batlle y Ordoñez no estando dispuesto a afrontarun enfrentamiento armado con las fuerzas rivales utiliza la democracia parasellar un nuevo pacto el 22 de marzo de 1903, el Pacto de Nico Pérez. Estavez no solo se garantizaba la jefatura de determinados departamentos alpartido blanco sino que parece haber existido además un acuerdo verbalsegún el cual el gobierno prometía no enviar fuerzas militares a losdepartamentos gobernados por las fuerzas opositoras. La realidad es queeste pacto solo posibilitó una tregua durante un tiempo limitado, el mínimonecesario para que ambas partes lograran armarse antes de llevar a cabo unenfrentamiento que, para entonces, se tornaba inevitable. La confrontaciónreunió por un lado a más de 30.000 hombres bien armados con recursosfinancieros suficientes proveídos por el ejército colorado contra menos dela mitad de hombres, alrededor de unos 15.000, revolucionarios partidariosdel ejército blanco con refuerzos provenientes de las zonas fronterizas conBrasil y Argentina. Sin embargo, es válido recalcar que estos últimosposeían un elemento fundamental: un elemento emocional o psicológico quelos cohesionaba en torno a una figura de un caudillo y un ideal, servir ala patria y lograr la libertad.

Finalmente, el detonante no es más que un elemento mínimo que sirvió aambos bandos de excusa para dar por comenzada la escaramuza: un incidentefronterizo con soldados y policías brasileños produjo que el jefe políticode Rivera, Carmelo Cabrera (blanco) pidiera auxilio al gobierno central.Éste envió dos regimientos a ese departamento nacionalista, lo que fueinterpretado por el Partido Nacional como una injerencia violatoria delPacto de Nico Pérez.El hecho que termino definiendo la guerra civil fue el mismo que provoco launión entre las fuerzas nacionalistas para hacer frente a un enemigo pormucho superior: la muerte del caudillo Saravia descontrolo las filas delejército, provocó su ruptura y su desaliento. Prueba de ello son laspalabras de un jefe del ejercito que intentó, en vano, reorganizar lasfuerzas revolucionarias: “Este es un ejército saravista. Caído Saravia, es imposible mantenersu cohesión".La guerra tuvo fuertes consecuencias, no solo respecto a la destrucciónmaterial sino también institucionales. La desaparición del sistema decoparticipación le otorgó el lugar al partido de gobierno para que

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consolide un estado fuerte guiado por una política centralista y unaconstitución que favorecía al partido mayoritario mientras desfavorecía alminoritario. Las Palabras de Batlle y Ordoñez definen este resultado:“Reputo errónea la teoría de la política de coparticipación, según la cual los ministerios debenconstituirse, en parte, con hombres de opiniones y tendencias contrarias a las del poder ejecutivo"10

Durante la segunda presidencia de José Batlle y Ordoñez se vivieron cambiostanto a nivel social, económico como cultural. Por un lado, se consolidanimportantes aportes en materia de derechos humanos garantizando losderechos de los trabajadores. Por otro lado, en materia económica el estadono flexibilizó su posición centralista e intervencionista cuando lasituación lo ameritaba, tanto así son los casos de estatizaciones de bancoscomo el Banco de la Republica del Uruguay o el Banco Hipotecario delUruguay. Asimismo, el gobierno se hizo con el control de importantesfuentes de servicios como la administración de ferrocarriles. Estaadministración repercutió también en la relación con la iglesia,legalizando el divorcio y secularizando los actos públicos, lo quegeneraría una fractura con la institución eclesiástica que nunca más se ibaa componer. La sociedad uruguaya a principio de los años ´20 seguía muyarraigada con las identidades políticas blancas y coloradas. Sin embargoestas no eran identidades que negaban al otro en una lógica excluyente,sino más bien que se necesitaban mutuamente para su propia existencia.La modernidad se construyo entonces en torno a un sistema de gobierno dondelos conflictos eran gestionados entre los partidos políticos y susfracciones. Por ello, el sistema de elecciones adquirió un papel central.

Una de las particularidades de este sistema es que los partidos políticostradicionales lograban incluir a la totalidad de los ciudadanos uruguayoslo que significaban no solo la importancia de estos como mecanismos derepresentación social sino también que aportaban un importante grado deeficacia al gobierno de turno. Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior,el gobierno uruguayo se pudo permitir desde muy temprano en el siglo XX laconfiguración de un modelo de estado de Bienestar. Este modelo que, segúnClausse Offe es característico de los modelos que surgen durante el periodosubsiguiente a la segunda guerra mundial11, se configura en Uruguay a razón10 Benjamín Nahun, “Manual de Historia del Uruguay”, Pág. 25.11 Clausse Offe, “Algunas contradicciones del modelo del estado de bienestar”, pp 135- 136.

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de un aparato estatal que pretende suministrar asistencia y apoyo a losciudadanos que sufren necesidades y riesgos específicos mediantepretensiones legales otorgadas a los ciudadanos. Este modelo le otorga unpapel fundamental a los sindicatos para desplegar mecanismos de negociaciónque permitan hacer llegar las demandas básicas de la sociedad a losgobernantes. De esta forma se limitan al mínimo las luchas sociales y losenfrentamientos entre clases propios de las sociedades modernas.Como consecuencia, Uruguay no pudo prescindir del uso exacerbado delclientelismo político para mantener la estructura del estado de bienestar yproteger una sociedad intrínsecamente dividida en dos facciones ideológicasdesde sus orígenes satisfechos y lejos de tensiones innecesarias.

Crisis del 29: Uruguay, un pequeño país periférico

A pesar de la eficacia que demostraba la centralidad estatal y el papelprotagónico del estado tanto en materia política como económica, los años´30 trajeron un indiscutible quiebre institucional inaugurando la segundade las etapas enumeradas anteriormente: el presidente Gabriel Terrainvocando la “soberanía popular” lleva adelante un golpe de estado en1933. El resultado no fue más que una rápida erosión del régimen impuesto.La crisis de 1929 repercutió en Uruguay al igual que en toda Latinoamérica:habiéndose caracterizado el país por una económica esencialmente agrícola,complementaria de las democracias de los países del primer mundo y ocupandoun lugar en la periferia al igual que muchos países latinoamericanos, lacrisis afectó el precio de las materias primas y alimentos que Uruguayimportaba así también como las restricciones en el comercio internacionalgeneraron una abrupta caída del nivel de ingreso y una escalada nunca antesvista de los niveles de desocupación. El modelo de Estado de Bienestaruruguayo no estaba preparado para afrontar la situación y las tensionesfocalizadas en torno a la distribución del ingreso se acentuó entre losgrupos sociales y el antiguo régimen de reformas sociales batllista fuetildado de ineficaz. En medio de este clima de rigideces e incertidumbres,Terra oyó las demandas de las clases altas y junto con el apoyo de estasfracciones en los partidos tradicionales llevo a cabo un golpe de estadoiniciado el 31 de marzo de 1933.

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Sin embargo, ya hemos mencionado varias veces que el sistema uruguayo hacegala de varias particularidades y este es un ejemplo más de ello: loinnovador de esta situación golpista proviene de que es un golpe llevado acabo por un presidente civil. Además de que, a pesar de tener el apoyo delas fuerzas armadas, estas no intervinieron directamente en el proceso.

En 1934 lleva adelante una reforma constitucional que otorgo facultadesextraordinarias al poder ejecutivo por sobre el legislativo e instituyo el“senado del medio y medio” (sistema ideado para darle automáticamente lamitad de los senadores a cada uno de los dos sectores políticos másvotados) cuyo objetivo era darle estabilidad al sistema político, pero a lavez le cerraba la puerta a la posibilidad de que otros sectores tuviesenrepresentación parlamentaria en la Cámara Alta. Dificultaba la aparición yparticipación de terceros partidos en la arena política. Por otro lado creala figura del vicepresidente de la nación y alarga su mandato político demanera que ese alarga el gobierno terrista hasta 1938. Durante estos añosde pre guerra el gobierno terrista fortaleció las relaciones con losEstados Unidos y firmo un acuerdo con Inglaterra tanto para ratificarle elpago de la deuda como para fijar cuestiones comerciales en lo querespectaba a la industria del carbón. En contraposición a esa política,Uruguay endureció su postura en relación con la URSS.

En sus inicios, al tomar el gobierno en 1938, Baldomir disolvió el congresoy lo reemplazo por un Consejo de Estado compuesto esencialmente porbatllistas y colorados favorables a su régimen. En febrero de 1942, sinembargo, llevó a cabo el denominado “golpe bueno”12, el cual restableció losderechos constitucionales a través de la promulgación de una nuevaconstitución. Este golpe de corte restauracionista pretende normalizar lasituación que había dejado el erosionado terrismo.En estos momentos, en un mundo que ya atravesaba la segunda guerra mundial,los aliados presionaron a Uruguay para que defina sus intereses. Baldomir,sin embargo, afirmo rotundamente la neutralidad uruguaya. Esta situacióngenera tensiones en la política interna. Por un lado, los partidarios delpartido blanco intentaban impedir que el gobierno cediera a laspretensiones de los Aliados, mientras que por el otro lado los seguidores

12 Alicia Lissidini, “Uruguay y la centralidad de la política”, Pag 358.

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del Partido Colorado apoyaban la cooperación con Estados Unidos queimpulsaba la creación de un bloque hemisférico contra el eje. En 1942Uruguay vuelve a experimentar elecciones electorales y esta vez los blancospudieron participar legítimamente en las elecciones, a pesar de que se lesexigió que excluyeran a los sectores Herristas. Finalmente, el ganador delas elecciones fue el candidato colorado Juan José Amezaga quien gobiernadurante el periodo de 1943 a 1947.De esta forma, finaliza la década del ’40 con un gobierno constitucionalque promueve la implementación de reformas sociales y la orientación de laeconomía a un modelo de industrialización acelerada para sustituir lasimportaciones que Uruguay experimentaba en periodos posteriores a laguerra. Durante la década de los ´50 Uruguay experimento un desarrolloeconómico prospero. Desde el gobierno se insistía que Uruguay era la Suizade América tanto por la continuidad de su democracia, la fuerte presenciade la clase media y el sistema ejecutivo nuevamente colegiado compuesto porlos partidos tradicionales.

Conflictos internos

Durante la última década de la etapa anterior se estrena una nueva clase degobierno colegiado: El Consejo Nacional de Gobierno. Este sistema degobierno, perdura entre 1952 y 1967 y fue establecido por la constituciónde 1952. El consejo estaba compuesto por 9 miembros cuyas bancascorrespondían en 2/3 al primer partido más votado y el 1/3 restante alsegundo partido más votado. El presidente del consejo era elegido entreestos miembros en forma anual y rotativa.A pesar de todo, hay quienes piensan que este no fue un acto motivado porla voluntad de alcanzar una democracia más equitativa y estable sino que,previendo la futura crisis partidaria y la amenaza de una izquierda cadavez más activa, los partidos tradicionales pretendían dejar fuera de juegocualquier tercera opción. En palabras de A. Lissidini: “La aprobación de ungobierno “colegiado” en 1952 como producto de un pacto de los dos partidos tradicionales, esta vez,de los batllistas con el Partido Nacional puede interpretarse como un primer indicio de la pérdidarelativa de apoyo a los partidos tradicionales. Aunque en ese momento no había una amenaza departe de sectores de izquierda, la incipiente crisis del Partido Nacional y del Partido Colorado, fueconsiderada por algunos de sus proponentes como “el abrazo de tradiciones blanca y colorada para

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atemperar, mediante acuerdos entre los partidos mayoritarios, las amenazas del conflicto ideológicoplanetario de la Guerra Fría”13

Ahora bien, este panorama de aparente estabilidad económica y,principalmente, política, con procesos democráticos de larga duración yefectividad comienza a decaer a principio de los ´60 y termina porconfigurar una crisis política inédita que lleva por un lado a la formaciónde un tercer partido que entra en juego en la escena partidaria y, por otrolado, a la entrada de un nuevo ciclo de dictaduras militares. La segundaguerra mundial había dejado como legado un nuevo orden económico mundial,orientado a recomponer las economías europeas dañadas por el conflicto. Losprogramas de reconstrucción, la formación de instituciones tales como elMercado Común Europeo y la sustitución de la histórica hegemonía económicabritánica por una nueva hegemonía estadounidense dejaron a lasexportaciones uruguayas fuera de competencia. En este nuevo orden, Uruguaydependía financieramente de los Estados Unidos, país con el cual, adiferencia de Gran Bretaña, tenía una economía competitiva. Gracias a ello,el mercado de exportación de carnes y materias primas se vio seriamentedañado y sin el dinero que entraba de las exportaciones resultaba difícilmantener los programas promoción de industrialización necesaria paraabrirse camino en el mercado mundial.El resultado termina siendo el de una economía en crisis, con bajos nivelesde ingreso y altísimas tasas de desocupación, lo que comenzó a preocuparseriamente no solo al gobierno sino también a la población. Por otro lado,la otra cara de la moneda mostraba como la crisis económica se reflejaba enuna inevitable crisis política como consecuencia del debilitamiento de lamatriz estado-céntrica. En el marco de una crisis económica, los partidosno podían echar mano de sus clásicas tácticas clientelistas para mantenercontroladas las demandas de la sociedad. A ello se le suma un empeoramientode la situación: en un intento de salvación desesperado de últimainstancia, los partidos intentaron tranquilizar las tensiones entre ellos ysus partidarios y echaron mano a sistemas de jubilaciones y pensiones,realizando un gasto publico que el país en crisis no podía afrontaragravando aun más la situación. Esta crisis política y económica incentivo,inevitablemente y tras muchos años de un fuerte bipartidismo, la aparición

13 Ibíd., Pág. 359.

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de terceros actores: en 1971 se conforma la coalición frenteamplistaconformada por fracciones escindidas de ambos partidos tradicionales.

Frente Amplio: “Un pueblo unido, jamás será vencido”14

El 5 de febrero de 1971 nace el Frente Amplio, surgiendo como legado denumerosos intentos de unificación de la izquierda y el esfuerzo denumerosas asociaciones sindicales.Según sus propios creadores, el motivo de su fundación se debe a que “losciudadanos preocupados por la grave situación del país y ante la oportunidad de la futura instanciaelectoral, hacían un llamado a “todas las fuerzas políticas del país que se opongan a la conductaantipopular y antinacional del actual gobierno, con vistas a establecer un programa destinado asuperar la crisis estructural que el país padece, restituirle su destino de nación independiente yreintegran al pueblo la plenitud del ejercicio de las libertades individuales y sindicales.”15

Lo llamativo de este nuevo partido es la aglutinación de fracciones tandistintas entre sí. En él, se unifican fuerzas tanto socialistas ycomunistas, como socialdemócratas y sectores del partido colorado. Ademásde agrupar ciudadanos que debido a la crisis política no lograban hallarseen las filas de ninguna organización. En agosto de 1971 se definen losprincipales objetivos del nuevo partido, resumidos de la siguiente forma:

Reforma agraria. Nacionalización de la banca privada. Nacionalización de los principales rubros de comercio exterior. Aumentar la acción industrial del Estado, incluyendo nacionalización

de la industria frigorífica. Restablecimiento del Estado de Derecho. Redistribución del Ingreso Elevación del Bienestar social Participación Popular y saneamiento de la administración publica16

14 Palabras de General Líber Seregni, primer presidente y candidato presidencial del FrenteAmplio, en el primer discurso político oficial del partido, el 26 de marzo de 1971.15 Historia del Frente Amplio, Disponible enhttp://www.frenteamplio.org.uy/frenteamplio/historia16 Historia del Frente Amplio, Disponible enhttp://www.frenteamplio.org.uy/frenteamplio/historia

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La fundación de la coalición frenteamplista y su presencia electoral ypolítica fue el principio del fin del bipartidismo uruguayo. Este partidoconformo una tercera opción, un “tercero incluyente” en palabras de Bobbio, yaque busca un espacio entre los dos partidos tradicionales sin necesidad deeliminarlos sino simplemente alejándolos tras la generación de una terceraopción.

En palabras de Bobbio: El tercero incluyente tiende a ir más allá de los dos opuestos,englobándolos como tales, haciendo de ellos dos partes de un todo, de una totalidad dialéctica (envez de dos totalidades mutuamente excluyentes). En el debate político, el Tercero incluyente sepresenta habitualmente como un intento de tercera vía, o sea, de una posición que pretende ir másallá tanto de la izquierda como de la derecha. En la práctica, una política de Tercera vía es unapolítica de centro, pero idealmente ésta se plantea como una superación contemporánea del uno ydel otro y, por lo tanto, como simultánea aceptación y supresión de éstos. No es un “Tercero entre”,sino “Tercero-más allá”, donde al Primero y al Segundo se les acerca en su interdependencia y se lessuprime por su unilateralidad. Cada figura de Tercero presupone siempre los otros dos: mientras elincluido descubre su propia esencia expulsándolos, el incluyente se alimenta de ellos. […] Lacombinación tríadica nace siempre en el seno de una crisis, y por lo tanto del temido agotamiento dela vitalidad histórica de la antítesis.”17

Guerrilla Urbana con los Tupamaros

Viviendo la sociedad uruguaya momentos de gran conflictividad se comienzana formar grupos para la autodefensa. Estos se comienzan a formar durantelos ´60 no por una casualidad: los ´60 son una década llena de guerrillas yrevoluciones, llena de “revoluciones cubanas” y “bombardeos en Vietnam” quellaman a la revolución en toda América Latina. En 1967 llega al gobiernoJorge Pacheco Areco, iniciando un periodo de violencia. En un principio lalucha armada se caracterizo por lo que se denomino el “bandolerismojusticiero” y, más tarde y con la escalada de violencia, se organizan lasguerrillas clásicas inspiradas en el “foquismo”. Con ello, inicia larepresión.

Los partidos tradicionales pierden todo control de la situación comomecanismos de control incitando lo que se denomino un “golpe técnico”. Me17 Bobbio, Norberto. “Derecha e Izquierda: Razones y Significados de una DistinciónPolítica”. Ed. Taurus, Madrid, 1995. Cap. 1.

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remito a las palabras de Jorge Zabalsa, ex dirigente del Movimiento deLiberación Nacional Tupamaros: “Es un “golpe técnico” le decían por aquella época. El Golpedel ´73 también es encabezado por el presidente constitucional. Nosotros somos muy particulares enese sentido, nuestros presidentes son muy particulares, se alían con las fuerzas armadas y dan ellosmismos el golpe de estado. […] El parlamento se vuelve inútil, los partidos electorales se vuelveninútiles y aparece la única respuesta posible que era la que teníamos los tupamaros.”18

Importantes sectores de la sociedad comienzan a pensar que no hay otrasalida que la lucha armada. El proceso de deterioro de las institucionesfue vivido dramáticamente y culmino el 27 de junio de 1973 con un nuevogolpe de estado, el cual disolvió las cámaras legislativas y asume comopresidente de facto Juan María Bordaberry.

La crueldad de la dictadura uruguaya despertó la censuradel mundo entero19

Uruguay vive, en esta etapa, tres gobiernos que oscilan en un “péndulocívico-militar” retomando las palabras de Eugenio Kvaternik20, los cualescaracterizaré de la siguiente manera:I. Periodo de 1973-1976, “ El orden Autoritario”;II. Periodo de 1976-1980, “El intento de la Nueva Republica”;III. Periodo de 1980-1985, “La dictadura Transicional”21

Durante la primera de estas dictaduras, Bordaberry propuso la aboliciónpermanente de todos los partidos y su sustitución por un régimendictatorial institucionalizado. Sin embargo, los militares,sorprendentemente, no le otorgaron todo su apoyo. Se mantuvieron civiles enel gobierno y las decisiones fueron tomadas por coalicionescívico-militares. El objetivo militar era reformar y controlar a lospartidos políticos tradicionales y modifica algunos elementos del sistema18 Jorge Zabalsa, “Los tupamaros ayer y hoy”, trascripción de Daniel de Santis, correspondenciade prensa, dossier Nº 28- junio del 2006.19 James D. Cockcroft, “América Latina y Estados Unidos: Historia y política país por País20 Termino utilizado por Eugenio Kvaternik para referirse al caso de la dictadura argentinaen su libro “Péndulo Cívico- Militar, la caída de Illia”, 1990.21 Gerardo Caetano y José Rilla, “Breve historia de la dictadura, 1973-1985”

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de partidos22 A pesar de las diferencias dentro de los mismos sectoresmilitares, la mayoría abogaba por el retorno a un sistema democrático dondepudieran participar los partidos tradicionales, el Colorado y el Nacional,siempre y cuando existieran algunas limitaciones. El segundo periodomilitar esta caracterizado por un contexto de economía más favorable y lanecesidad de frenar un poco el progresivo deterioro de la imagen de Uruguayen el exterior. Ello motiva a una propuesta por parte de los militares dellevar a cabo un plebiscito el 30 de noviembre de 1980 para rechazar, ono, la constitución autoritaria que el régimen militar promovía. La terceraetapa da paso a una situación más favorable a la democracia. A pesar de queel plebiscito se realiza bajo rigurosos controles sobre los opositores alrégimen, todos los sectores partidarios apoyaron el “No” y, inmediatamente,se deslegitimo el gobiernomilitar y se conformo un frente común opositor al régimen. Sin embargo, elobjetivo militar seguía siendo reformar a los partidos tradicionales por loque se convocaron a elecciones internas.

El 3 de agosto de 1984 se firma el Pacto del Club Naval23, cristalizando unacuerdo entre los partidos y los militares que permitió una salida“ordenada” de la dictadura.

Restauración de la democracia

El antiguo sistema electoral bipartidista se divido en tercios: colorados,blancos y frenteamplistas. Este último, adquirió mayor relevancia políticay abandonó los comportamientos anti sistema. A partir de este momento elFrente Amplio fue adquiriendo las características de un partido políticomás en el espectro partidario uruguayo, con capacidad para generarconsensos. A pesar de todo, tendrá que esperar hasta el 2005 para alcanzarla cúpula del poder con Tabaré Vázquez como presidente. Posteriormente, losmilitares lograron que se consolide la Ley de Caducidad (1989) de maneraque se impidiera su persecución judicial. Entrada la década de los ´90 elestado como actor principal lleva a cabo numerosas reformas en el campo

22 Por ejemplo, la Ley de Lemas.23 En el cual, entre otras cosas, se crea la Concertación Nacional Programática, organismoen que partidos políticos y fuerzas sociales procurarán encontrar las bases del acuerdo quepermita una transición ordenada del gobierno militar a la democracia.

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administrativo, social e institucional. La principal dificultad de JulioMaría Sanguinetti, presidente durante dos periodos (de 1985 a 1990 y de1995 al 2000), fue conseguir el apoyo necesario para llevar a caboprogramas de reforma estructural debido a que, siendo partidario delPartido Colorado, veía reducido su margen de maniobra ante la crecientemayoría de izquierda que iba gobernando, de a poco, la política uruguaya.

Hacia 1995 se lleva a cabo una reforma administrativa gestionada por unproceso bastante gradual para evitar los choques con las diferentesideologías que, en última instancia, sostenían el poder político del propiogobierno. De hecho, “Se diseño una estrategia que evito exitosamente la exposición abierta ala reforma mediante la implantación de un proceso de reforma sin perdedores”.24 El resultadofue una reforma en que los actores políticos e institucionales consiguenque se respeten sus propios intereses mientras que los funcionariospúblicos mantienen su condición de inmovilidad característica de laAdministración Pública tradicional. A pesar de contar con las dificultadespropias de un gobierno que no consigue mantener la mayoría en el congreso,la administración de Sanguinetti supo aprovechar dos factores fundamentalesde la política uruguaya: en primer lugar el parlamento uruguayo hademostrado ser altamente eficiente (de hecho, se aprueba un buen numero deleyes al inicio de cada gobierno) y por otro lado, los partidos uruguayosson altamente disciplinados cuando se votan leyes trascendentales. De estaforma se llevaron adelantereformas en el ámbito de seguridad social y en el ámbito de la educación,quedando pendientes importantes reformas en el sector salud. La situación de “bloqueo” que enfrenta el gobierno a partir de 1995 se veprincipalmente solucionada por una fuerte cooperación institucional entreel Partido Colorado y el Partido Nacional. No nos olvidemos de tener encuenta que el sistema electoral uruguayo da paso a un sistema tripartidistaa fines del siglo XX y en ese contexto, la alianza de dos de los trespartidos en la arena política logra conseguir cambios radicales. Tal es elcaso que en la reforma constitucional de 1996 se introduce laimplementación de elecciones primarias e internas y el balotaje, queobligaba a conformar una coalición entre dos partidos para alcanzar unamayoría ganadora luego de la primera vuelta de elecciones. Este sistema de

24 Francisco Panizza, “Discurso e Instituciones en la reforma de la administración Pública Uruguaya” (RUCP N°13)

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segunda vuelta electoral conforma el principal cambio institucional vividoen Uruguay durante la década de 1990.

Sistema de Partidos uruguayo durante la últimadécada

Un Sistema en Transición

“No me dedico a cultivar el olvido ni a cultivar la memoria. He decidido estar empeñado con loque me parece que va a ser el mundo de mis nietos, en el cual yo no voy a estar”.

Entrevista a José Mujica, diario La Nación

Durante esta última década Uruguay se halla bajo la administración de trespresidentes distintos:

Jorge Luís Batlle Ibáñez, heredero de una de las mas celebresdinastías políticas de Uruguay (de hecho, es el sobrino nieto de JoséBatlle Ordóñez) e identificado con el Partido Colorado, quiengobierna en el periodo 2000-2005;

Tabaré Vázquez Rosas, primer presidente que rompe el bipartidismo einstala al Frente Amplio en el poder, quien gobierna en el periodo2005 – 2010;

José Mujica Cordano, también frenteamplista y ex líder guerrillerodel histórico Movimiento de Liberación Nacional Tupamaros, quiengobierna a partir del 2010 hasta la actualidad.

Entendiendo, entonces, los periodos que abarcan estas tres administracioneses que ahora me atrevo a realizar una reseña lo más breve posible en lo quecorresponde a distintos aspectos, comenzando por el sistema político y sistema departidos. Durante esta década se vive un fuerte cambio en este sentido ya que,por primera vez, accede al gobierno el Frente Amplio, creado en la décadadel setenta y habiendo luchado por el poder durante tres décadas. Enpalabras de Liliana Riz, la novedad es el pasaje de un sistema bipartidista -de unbipartidismo aparente auspiciado por el sistema electoral de doble voto simultáneo- a un pluralismo

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moderado, como resultado del desarrollo del Frente Amplio. El nuevo mapa partidario trajoaparejado cambios en el modus operandi de los partidos, en su organización y sus estrategiaspolíticas.25

Este es un cambio que amenaza la estabilidad del sistema ya que, en unpasado, el Estado asistencialista, las elecciones regulares, el doble votosimultáneo y acumulativo y sistema de coparticipación y cooperación entrelos dos grandes partidos -el Partido Colorado y el Partido Nacional(Blancos)- habían asegurado la estabilidad política prolongada26

Por ello es que me remito en detalle al momento de transición entre elfinal del bipartidismo y la cristalización del sistema de pluralismomoderado vivido durante la presidencia de Batlle. Durante las dospresidencias subsiguientes, ambas frenteamplistas, el sistema se estabilizay no es hasta finales década, durante el 2011 y el 2012 que se comienzan aapreciar pequeñas fracturas en el partido del Frente Amplio y que podría,en un futuro, generar una nueva escisión del sistema de partidos y nuevasalternativas electorales.A partir del asenso al poder en el año 2000 del presidente colorado JoséBatlle su gestión comenzó con un apoyo en extremo positivo de la mayorparte del electorado, incluidos los sectores de oposición izquierdistas.Ello se debió, en gran parte, a la buena predisposición de este gobernantea entablar relaciones de cordialidad y dialogo motivadas por la minoría quesufría su partido en el parlamento y la necesidad de formar alianzas con elFrente Amplio y el Partido Nacional como condición sine qua non para alcanzarla mayorías capaces de cristalizar sus políticas que pretendían liberalizarla economía mediante legislaciones. En algunos casos extremos, sin embargo,se vio seriamente dificultado por la oposición del Plenario Intersindicalde Trabajadores,27 movimiento que adquiría cada vez mayor volumen de adeptosy por consecuencia mayor influencia política, Batlle no dudaba en sacaradelante sus políticas acompañadas solo por el respaldo del PartidoNacional.25 Liliana de Riz, “Uruguay, la política del compromiso”, Cultura Política y Alternancia en AméricaLatina, Ed. Pablo Iglesias, 2008.26 Liliana de Ritz, Ibíd.27 Única central sindical del Uruguay, nacida el 1 de mayo de 1984 .Incorporó la experienciainmediata de las luchas de los trabajadores contra una brutal dictadura civil-militar y, almismo tiempo, recogía las tradiciones históricas del movimiento obrero uruguayo y mundial.

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A pesar de los intentos de consolidación de esta coalición entre los dospartidos tradicionales, durante el 2002 el mandatario recibió un duro golpeproveniente del líder político nacional Lacalle quien anunció suarrepentimiento respecto que el Partido Nacional hubiera apoyado al PartidoColorado en la segunda vuelta de elecciones en 1999 (las mismas quedecidieron el ascenso al poder de Batlle), seguido por el retiro delgabinete del ejecutivo de cinco ministros pertenecientes a las filas delPartido Blanco. Este fue un golpe imposible de superar para la históricaalianza y un escollo incomparable para la administración de un presidenteen un contexto de cambio estructural del sistema de partidos y altamentedependiente de una alianza fuerte de dos partidos contra un tercero conideas nuevas y originales que aglutinaban la mayor parte del electorado.La primera vez que esto se evidencio en hechos fue durante el referéndumvinculante del 7 de diciembre del 2003 respecto a la derogación de la leyque abolía el monopolio petrolero de la ANCAP28 y permitía la privatizacióndel sector. El contundente 63% que voto por el SI fue la primera vez queuna propuesta respaldada por el Partido Colorado y el Partido Nacionalsufría una derrota electoral. Era evidente que el antiguo sistema seencontraba en profundo estado de decadencia. Paralelo a ello, la crisiseconómica causada por efecto dominó de la crisis que Argentina experimentóa partir del 2001, afectó las reformas estructurales de la economía,combinadas con el impacto de la integración regional y la globalizaciónademás de limitar el margen de maniobra del estado nacional y modificar,como en toda la región, las relaciones del estado con la sociedad y con elmercado. El margen de acción de los partidos se achicó y la distancia entrela dirigencia política y la sociedad creció. Incorporó la experienciainmediata de las luchas de los trabajadores contra una brutal dictaduracivil-militar y, al mismo tiempo, recogía las tradiciones históricas delmovimiento obrero uruguayo y mundial.

Batlle se volvió a presentar en las elecciones generales del 31 de octubredel 2004, sin embargo sus esperanzas de lograr la reelección ibandecayendo. La victoria del Frente Amplio tenía un gran margen de seguridad28“Administración Nacional de Combustibles y Portland, encargada de explotar y administrarel monopolio del alcohol y el carburante nacional y de importar, rectificar y venderpetróleo y sus derivados y de fabricar Portland.” Artículo 1° de la Ley de Creación ANCAPdel 15 de octubre de 1931.

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a pesar de que todavía quedaba por definir el candidato que este partidoiba a presentar. Finalmente, se decide por Tabaré Vázquez, quien se haríacon la presidencia sin necesidad de recurrir a una segunda vueltaelectoral.En elecciones legislativas siguientes el Partido Colorado chocó con lospeores resultados electorales de toda su historia alcanzando los númerosbajos de apenas 10 diputados y 3 senadores. Paralelamente, losfrenteamplistas lograban por primera vez una mayoría absoluta en ambascámaras. Estos resultados traducidos en números se verían de la siguientemanera:

La Cámara de Senadores quedó integrada con 17 legisladores del FrenteAmplio, 11 del Partido Nacional y 3 del Partido Colorado.

La Cámara de Representantes quedó conformada por 52 diputados delFrente Amplio, 36 del Partido Nacional, 10 del Partido Colorado y 1del Partido Independiente. Asimismo, el Frente Amplio ganó lasintendencias de 8 departamentos: Montevideo, Canelones, Florida,Maldonado, Rocha, Paysandú, Salto y Treinta y Tres.29

En las elecciones de octubre del 2004, siendo la victoria frenteamplista unhecho que gozaba de mucha seguridad, el margen habitual de abstención fuenotoriamente bajo. Los primeros años de la gestión de Tabaré Vázquez fueronmuy dinámicos a pesar de la dificultad de conformar las alianzas necesariaspara llevar adelante las iniciativas liberales de la política económica(siempre manteniendo cierto margen de intervencionismo estatalcaracterístico de la política uruguaya). Estas dificultades giraron entorno al hecho de que el propio Frente Amplio ha sido el partido con mayornivel de fraccionamiento interno del sistema político. Es un partidosumamente heterogéneo que guarda en su seno una multiplicidad de ideologíasque conviven armónicamente. Entre ellas se encuentran el Movimiento deParticipación Popular (cuyo liderazgo se encuentra a manos del ex lídertupamaro, Mujica), los grupos de Asamblea Uruguay, la Vertiente Artiguistade extrema ideología de izquierda frentista.Para contrarrestar los desafíos que trae consigo esta heterogeneidad,Vázquez diseño un gabinete donde conviven las distintas fuerzas. Este fueconcebido como un centro de decisión que busca cohesionar el conjunto del

29Datos extraídos de fuentes oficiales, los mismos pueden visualizarse enhttp://www.frenteamplio.org.uy/frenteamplio/evoluci%C3%B3n

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partido político en torno a los objetivos del gobierno. A base de consensosy estabilidad de los cargos se construyo un frente político capaz deafrontar un escenario complejo. Tengamos en cuenta también que el controlde la mayoría parlamentaria le dio a Vázquez la capacidad de demostrarsecomo un presidente constitucional y políticamente fuerte.

En estos momentos el escenario político quedo dividido en dos bloques muyclaros. Por un lado el bloque progresista y por otro la coalición de lospartidos tradicionales. Entre ellos, la política del gobierno de buscar unpunto intermedio ha sido una de las claves para lograr la cohesiónlegislativa necesaria.Sin embargo, es válido que nos preguntemos hasta donde este presidentepodrá tirar de la soga para mantener la estabilidad en este “punto medio” ydepender de procesos lentos con largas negociaciones para lograr lasreformas propuestas. De hecho, el Frente Amplio se encuentra en estosmomentos viviendo un proceso de volatilidad electoral que lo está llevandoa perder el apoyo de los votantes de centro por hartazgo y desencanto delos partidos tradicionales.Al finalizar esta década el principal desafío del Frente Amplio será lacaptación de estos votos fundamentales y mantener controlado al PartidoNacional que se ha transformado en la oposición mayoritaria ya que elPartido Colorado ha demostrado sufrir reveses electorales y encontrarseseriamente disminuido en el marco político actual.

El 1° de marzo del 2010 asume la presidencia José Mujica quien se define así mismo como “un veterano, un viejo que tiene unos cuantos años de cárcel, de tiros en el lomo,un tipo que se equivocó mucho, como toda su generación, y que trata, hasta donde puede, de sercoherente con lo que piensa, todos los días del año y todos los años de la vida. Y que se siente muyfeliz, entre otras razones, por poder contribuir para representar a aquellos que no están y quedeberían estar. Yo no estoy de acuerdo con Bertolt Brecht, porque no hay hombres imprescindibles,sino causas imprescindibles, caminos imprescindibles. La historia es una construccióntremendamente colectiva. Y en eso andamos, cada uno colocando su piedra. Aquellos que no cultivanla memoria, no desafían al poder"30.

30 “Entrevista a José Pepe Mujica, Líder Tupamaro y actual ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca del Uruguay”,Marco Aurelio Weissheimer, Archivo Chile, Historia Político Social – Movimiento Popular

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Conclusión

La época de transformación de Uruguay como un estado nacional está llena deaños de turbulencia e inestabilidad propias de las guerras civileslatinoamericanas sedientas de independencia de las grandes metrópolis. Esde este periodo que yo extraigo que grandes conclusiones que me llevan apensar en la importancia de los momentos iniciales de una nación para laconformación de su memoria colectiva. En primer lugar, no puedo olvidar ellugar que ocupa Artigas en el corazón y la memoria de todo el pueblouruguayo. Incluso teniendo en cuenta la historia de otros caudillosnorteamericanos no deja de llamar la atención el lugar de “fundador de lanacionalidad” que la ley uruguaya le ha otorgado a este singular personaje.Sin duda constituye parte de la cultura de una nación que lo considera suhéroe y junto al cual se cohesionaría hoy en día la totalidad del pueblo,sin importar la ideología política o distinción de otro tipo. Esta memoriaes, sin duda alguna, un elemento aglutinador. Por otra parte, me siento en el deber de resaltar otro elemento que percibocomo particular del estado uruguayo: los partidos, y principales ideologíaspolíticas, se conforman antes incluso de que el estado tome unaindependencia definitiva y sus tendencias políticas llegan incluso hasta eldía de hoy sin necesidad de sufrir cambios sustanciales. Incluso llegaronal siglo XXI con los mismos hombres que se les dieron durante las guerrasciviles, cuando unas simples cintas identificaban el bando de loscontendientes: Blancos y Colorados. Gracias al mantenimiento de esteclivaje a lo largo de toda la historia uruguaya es que hoy se puedeconsiderar que ha sido un sistema estable que ha garantizado a susciudadanos un estado de bienestar contenedor de sus necesidades.Finalmente, un elemento que en la lectura no ha pasado desapercibido es elhecho de que Uruguay ha tenido la necesidad de independizarse de dosmetrópolis a falta de una. A diferencia de otros países latinoamericanos,Uruguay no solo ha sido asediado por la colonia española sino que luego deverse libre de ella tuvo que enfrentarse con la realeza portuguesa deseosade ocupar el lugar máximo posible en un continente que no hacía más porrechazarla. Esto si bien ha dejado al pueblo uruguayo exhausto de tantasguerras de independencia, ha formado un elemento unificador donde la ideade la “no dependencia” tiene un espacio común en la memoria de todos los

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ciudadanos. A su vez, el logro de independizarse de ambas potencias le hademostrado a Uruguay que en lo que resta de su historia como país no debeverse nunca más comprimida por ningún estado que no desee más que suindependencia y autodeterminación.

Para pensar las conclusiones respecto al sistema de partidos uruguayo nopuedo dejar de tener en cuenta una lectura previa que me dio ciertosincentivos a la hora de pensar en las particularidades de la políticauruguaya.Jorge Lanzaro31 analiza el proceso de transformación de la izquierdamarcando como paso desde una orientación corporativa inicial hacia otra,nacional y popular primero y más tarde, al tránsito hacia una orientaciónmás abierta, más ciudadana. Surge en este proceso un partido de nuevo tipoen un sistema que cambia, pero que no altera las características singularesde la política uruguaya: el consociativismo, el pluralismo, la“coparticipación “de los partidos en el Estado, los acuerdos transversalesentre gobierno y oposición, el gradualismo y la moderación. Mientras laizquierda tomaba mayor lugar en la política, los partidos tradicionalestendían a aliarse aun con más fuerza. La ruptura del sistema traía consigoimportantes fuerzas de consolidación de intereses y eso es algo que nopuedo pasar por alto.

Uruguay funcionó como un presidencialismo de compromiso, moldeado por la“coparticipación” de los partidos en el Estado y los acuerdos transversalesentre el gobierno y la oposición. Ese fue el “secreto eficiente” de laconstitución material uruguaya (utilizando la expresión de Walter Bagehot)en el que descansó la larga estabilidad política uruguaya de la que hehablado durante todo el trabajo. Para conseguir ese triunfo en un contextode alta competitividad, el Frente Amplio desplegó una estrategia deoposición sistemática a los viejos partidos y, al mismo tiempo, demoderación ideológica de su discurso y sus prácticas que le acercó aporciones crecientes del electorado que rechazaban la vieja política. Comoya he aclarado, la estrategia de construir una coalición alternativa al FAdepende de la capacidad de blancos y colorados para cooperar, coordinar suacción y construir una agenda que dé expresión política a los sectoresdescontentos con el gobierno.31 Lanzaro, 2004

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Empero, no por ello los colorados y blancos dejan de tener historiaspropias e identidades diferentes que incentivan la lógica de lacompetencia. Mientras no existía un tercer partido, la existencia de laotra fuerza era la razón de existencia del propio partido, laidentificación con un opuesto le otorgaba su propia ideología. Al revés deesta situación, ante la formación de una tercera opción, la existencia desu antigua competencia les daba fuerza para seguir existiendo y,nuevamente, su mayor enemigo era la razón de que siguiera aun en el juego.La moderación y la búsqueda de consensos sobre las reformas, generalmentegraduales, es un rasgo distintivo de la política uruguaya que sobrevivió ala mayor polarización social de las últimas décadas, a la última crisis yal realineamiento partidario.

Tabaré Vásquez

Durante esta administración podemos apreciar un cambio sustancial en lapolítica en general uruguaya, que, por arrastre, traerá cambios en lapolítica exterior en comparación con las anteriores administraciones: elFrente Amplio ocupa el centro de la escena ocupando la presidenciauruguaya. A partir de ello es que vamos a pensar en una política exteriordiferente.Este gobierno se plantea dos grandes objetivos orientados a la políticaexterior: la búsqueda de consensos con las demás fuerzas políticas del paíspara formular una política exterior lograda a partir de un consenso de lasfuerzas internas y la implementación de una política dotada de la mayorindependencia posible.

En lo que se refiere a los intentos de ganar una política exterior másindependiente, responde a las intenciones de abandonar las estrechasrelaciones mantenidas con Estados Unidos por la administracióninmediatamente anterior y tener un acercamiento comercial. Una mayorindependencia aportaría un mayor margen de maniobra que favorezca unainserción autónoma tendiente a contrarrestar los efectos negativos de la

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globalización. Por otro lado, hay unas serias intensiones de postular alMERCOSUR como un primer círculo de inserción a nivel subregional32

En el 2008, el MERCOSUR ha quedado golpeado por las diferencias quesurgieron en la rueda de negociaciones llevadas a cabo en la ciudad deGinebra en junio del mismo año y que, tras no llegar a un acuerdo, terminópor estancar la Ronda Doha. Entre los puntos más controvertidos de lapropuesta, que acabaron por imposibilitar el acuerdo y generar disgustosdentro del MERCOSUR, se encuentran:

• La reducción substancial o eliminación de las subvenciones porparte de las potencias.

• El Mecanismo Especial de Salvaguardia, propuesta que permitiría alos países en desarrollo subir sus aranceles agrícolas ante unalza significativa de las importaciones o una caída en los preciosde éstas. Esta medida busca ayudar a los agricultores más pobres aenfrentar los efectos generados por la apertura de las fronteras.

• La liberalización del comercio de productos industriales (NAMA)donde los países emergentes debían recortar, en promedio, un 54por ciento sus tarifas aduaneras en la mitad de los productosindustriales que importan, mientras que los países desarrolladosdisminuirían las suyas en sólo 40%.

Desde el inicio de la Ronda en 2001, los países del MERCOSUR, que integranel G2033 en las negociaciones agrícolas, han sido muy críticos de la pocapredisposición de los países ricos a abrir sus fronteras a los productosagrícolas de los países en desarrollo y la eliminación de los subsidiosagrícolas, altamente distorsivos del comercio. Por su parte, los países delBloque, juntamente con los del NAMA-1134, han abogado por que lasreducciones a los aranceles industriales que se negocien sean acordes al“principio de reciprocidad menos que plena” que está estipulado en el

32 “Análisis Político en el marco de Uruguay integrado al mundo”, Plenario InternacionalFrente Amplio, 15 de julio del 200633 El GRUPO DE LOS 20 (G20), nació en la Reunión Ministerial de Cancún como respuesta a lanecesidad de los países agrícolas de incrementar su poder de negociación para avanzar en laliberalización comercial de bienes alimentarios. Los miembros del G20 son cinco países deÁfrica (Egipto, Nigeria, Sudáfrica, Tanzania y Zimbabue), seis de Asia (China, Filipinas,India, Indonesia, Pakistán y Tailandia) y 10 de América Latina (Argentina, Bolivia, Brasil,Chile, Cuba, Guatemala, México, Paraguay, Uruguay y Venezuela). 34 El NAMA-11 está integrado por: Argentina, Brasil, Egipto, India, Indonesia, Sudáfrica yVenezuela.

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Artículo XXVIII bis del GATT, en el Mandato de Doha, y en el Acuerdo Marcode Julio de 2004. Este principio establece que los países en desarrollodeben reducir sus aranceles en menor medida que los desarrollados. Pero,durante la reunión de Ginebra en julio, los miembros del bloque tuvieronposiciones muy divergentes sobre la propuesta de acuerdo presentada por elsecretario general de la Organización Mundial del Comercio (OMC), quebuscaba dar un cierre a la Ronda.

La posición de Uruguay durante la Ronda, forma parte de su estrategiapendular de inserción internacional, oscilando entre sus compromisos en elMERCOSUR y la intención de estrechar los lazos con otros países, enespecial Estados Unidos (el llamado "regionalismo abierto"). Uruguay,interesado principalmente en los recortes arancelarios propuestos por lasgrandes potencias en los temas agropecuarios, sobre todo en lo que refierea las carnes, y teniendo en cuenta su matriz industrial menos compleja quela argentina (principal detractora del acuerdo dentro del bloque), semostró a favor de la propuesta general presentada por los paísesdesarrollados.

A nivel global, se mantiene la interacción con estados individualmenteconsiderados fuera de la región. Estos casos están enmarcados portratativas comerciales y de inversiones entre el MERCOSUR y la UE asítambién como la apertura de mercados con países de Medio Oriente. Sepromueven las negociaciones con China e India, Atendiendo también losámbitos multilaterales, sobre todo el de la OMC. La no inclusión en estaetapa de Estados Unidos responde, principalmente, a la necesidad dedistanciamiento con la administración anterior.

Programa Uruguay Integrado

En este contexto, la política a seguir por Uruguay debe continuarexplorando dos caminos complementarios, administrando las tensiones entrelos mismos: por un lado, preservar el espacio privilegiado del MERCOSUR,como plataforma de un regionalismo abierto y no excluyente; por otro,desarrollar un bilateralismo múltiple con acercamientos comerciales contodos los rincones del mundo, para aumentar y diversificar el intercambio

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comercial, en particular nuestras exportaciones y de esta manera contribuira disminuir nuestra vulnerabilidad.[…] Asimismo, se debe continuar una audaz y expansiva promoción del Uruguay en el mundo en labúsqueda de nuevos mercados y en general espacios de alianzas y cooperación. Para ello, el ServicioExterior debe estar al servicio de una enérgica promoción de la inserción del país en todas lasesferas.35

La intención de este proyecto es profundizar la integración de Uruguay conlos países vecinos en el marco del MERCOSUR en todas las áreas estratégicascomo energía, ciencia y tecnología e infraestructura, además de lopolítico, económico-comercial, cultural, y social. Plantea una opciónmultilateral abordada de forma inteligente, en el marco de bloquesrenegociación como es el G-20. En lo que respecta a estrategias bilateralesse pretende disminuir la dependencia a un solo mercado, logrando unadiversificación e incorporación de los productos uruguayos de exportaciónlogrando generar mayor empleo y calidad. Esto no debe limitarse solo allogro de Tratados de Libre Comercio, sino que debe estudiarse laposibilidad de acuerdos sectoriales y de cooperación que permitan eldesarrollo conjunto de sectores estratégicos conjuntamente con elsuministro a otros países y el intercambio tecnológico. Por último, elmismo proyecto plantea los siguientes puntos fundamentales:

Lograr acuerdos comerciales bilaterales que impliquen el incrementode la colocación de productos uruguayos en cualquier mercado sinconvenientes.

Dichos acuerdos deberán ser compatibles con la profundización delMERCOSUR y de acuerdo a los procedimientos establecidos en los marcosjurídicos del proceso de integración.

Asimismo deberán ser compatibles con el Proyecto del UruguayProductivo, vale decir, con el desarrollo de la producción nacionalen todos sus rubros, particularmente los productos de alto valoragregado. Por tanto se trata de buscar oportunidades reales para elpaís, y no meramente negocios inmediatos.

Es necesario valorar el contenido concreto de los acuerdos parapronunciarse sobre los mismos, teniendo en cuenta que en temas tales

35“Análisis Político en el marco de Uruguay integrado al mundo”, Plenario InternacionalFrente Amplio, 15 de julio del 2006

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como la propiedad intelectual, compras gubernamentales y servicios,no se vea afectado el interés nacional.

En el caso de un acuerdo comercial con EEUU Se trata de que lascuotas de los productos uruguayos en dicho mercado sean mayores, lossubsidios que aplica dicho país a sus productos agrícolas seanmenores y haya un tratamiento preferencial para la producciónuruguaya (carnes, textiles, lácteos, software, etc.).

La comisión establecida para el incremento del comercio con EEUU esel marco para negociar el proceso de acuerdos comerciales con esepaís.

Un TLC con el prototipo de los que ha firmado EEUU con países delárea, no es compatible con los puntos anteriores.

José Mujica

El segundo gobierno del Frente Amplio, que comenzó con la elección delPresidente José Mujica en el 2010, muestra una mayor profundización en loregional. En su primer año de gobierno, el Presidente Mujicavisitó Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela demostrando este compromiso político con las relaciones bilaterales enel ámbito sudamericano y combinó esta profundización regional con laestrategia de búsqueda de mercados a nivel global que el país vienerealizando desde la redemocratización.36

En el plano regional debe señalarse como avance, en el marco de laPresidencia pro tempore de Uruguay del Mercosur, la suscripción del Protocolo deMontevideo sobre Compromiso con la Democracia en el Mercosur, por el cualse consolidan los mecanismos de protección del orden democrático, el Estadode derecho y sus instituciones. El gobierno de Mujica ha optado por actuar en la arena de política exteriorcon una impronta táctica pragmática, pero parece orientarseestratégicamente hacia una visión donde el sur emergente cobra unaparticular importancia. La preocupación por la inserción económica del paísmantuvo la orientación de diversi car las posibilidades de nuevos mercados.fiEl acercamiento a China y el intento uruguayo de catalizar la agenda

36Julián González Guyer .¨Investigación sobre Seguridad Regional, FFAA Política y Sociedad¨, 2011

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externa del Mercosur tanto con el gigante asiático como con la UniónEuropea, intercambió ofertas para el acuerdo entre bloques. Esta visión secomplementa con un fuerte estrechamiento de lazos con Brasil. Situación quedebe entenderse en el marco de uno de los puntos de mayor debateinterpartidario, el relacionamiento con nuestros vecinos, Argentina yBrasil. Al comienzo del gobierno de Mujica se reinició el diálogo conArgentina, a partir del encuentro de Anchorena. La relación ha tenidomomentos de particular tensión en la relación bilateral. Vuelve a estar enla agenda interna, el diferendo binacional por la pastera de Botnia. Laagenda de temas donde hay mayores tensiones con Argentina es amplia. Desdeel Dragado del Canal Martín García, hasta algunos temas comerciales yrelativos a inversiones, servicios y turismo, por ejemplo, que durará a lolargo de la presidencia del presidente Mujica.

Los pilares básicos de la gestión son principios de política exterior delpaís. Estos principios refieren a los siguientes temas: respeto a losderechos humanos, autodeterminación, no injerencia en los asuntos internosde otros Estados, respeto al medio ambiente, integración. Con respecto a laintegración, otorgaran importancia prioritaria al MERCOSUR. Ya que elMERCOSUR significa los vínculos más fuertes desde el punto de vista social,cultural, político, económico, financiero, y de los servicios como lo es elturismo; son vínculos insoslayables. Otro pilar de la gestión tiene que vercon la reforma del Estado, para generar un Ministerio de RelacionesExteriores más eficiente, que responda mejor a las necesidades del país yque tenga mejores criterios para evaluar funcionarios así como la gestiónde las misiones. 37

Política Exterior con China2006-2010

Inicio de relaciones con China

37 Extraído de la “visita del señor Ministro de Relaciones Exteriores Embajador Luís Almagroa la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de Representantes” 21 de abril de2010. Disponible en: http://www.mrree.gub.uy/frontend/page?1,inicio,politica-exterior,O,es,0,

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Para poder analizar las relaciones con China en el período 2006-2010, esnecesario hacer un pequeño recorrido histórico para poder entender como laeconomía China paso de estar aislada, a la apertura, no solo por estarinsertado en el sistema internacional, sino también por el crecimientoacelerado de su economía, posicionando al país en un puesto de “potenciaeconómica”, compitiendo con las vigentes. La creación del BRIC demuestraesta apertura al mundo y la necesidad de unirse a través de acuerdos ycooperación a los países de Latinoamérica, en este caso particular, conUruguay.

En el año 1971, a través de la Resolución 2.758 adoptada por la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas, se estableció la decisión de: “Restituir a la República Popular de China todos sus derechos y reconocer a los representantes desu Gobierno como únicos representantes legítimos de China en las Naciones Unidas, así comoexpulsar inmediatamente a los representantes de Chiang Kai-shek del puesto que ocupanilegítimamente en las Naciones Unidas y en todos los organismos con ellas relacionados38”. Es a partir de este momento que se inicia la tendencia de apertura delmundo a China, resultando esto en el reconocimiento oficial por parte de lamayoría de los países sudamericanos, europeos y africanos, de la RepúblicaPopular de China. Uruguay sin embargo, mantuvo una postura distante dedicha tendencia, siendo esto congruente con el estrecho vínculo mantenidoentre el Estado uruguayo y el taiwanés. A fines de la dictadura militaruruguaya, a mediados de la década de los 80, comienzan a visualizarseindicios de aproximación entre Uruguay y China. En este acercamiento entre Estados, fue notoria la diplomacia china más quepor del lado uruguayo. Esto se dio en el marco de una estrategia deestrechamiento de vínculos por parte de China con América Latina, mostrandoun fuerte interés en el restablecimiento de las relaciones diplomáticas yen el avance sobre el terreno político, mientras que Uruguay preferíaconcentrarse en temas de carácter comercial.

Aún cuando el nexo oficial entre Uruguay y China fue nulo, existía unavinculación de carácter meramente comercial. De hecho, con anterioridad alrestablecimiento de las relaciones entre dichos Estados, concretamente enel año 1986, se fundó la Cámara de Comercio Uruguay – China. 38 ASAMBLEA GENERAL DE NACIONES UNIDAS: Resolución 2.758, 25 de octubre de 1971

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Luego de reiniciadas las relaciones comerciales entre Uruguay y China losdos gobiernos deciden firmar una serie de acuerdos con el objetivo deincrementar los intercambios y la cooperación. La primera tanda de acuerdosse focalizó en los tres rubros tradicionales de exportación – lana, cuerosy pesca – no fomentando la diversificación. Dentro de ellos, los másrelevantes a destacar son:

• Memorando de Entendimiento sobre Cooperación Lanera entre elMinisterio de Relaciones Exteriores de la República Oriental delUruguay y el Ministerio de la Industria Textil de la RepúblicaPopular China.39

• Acuerdo sobre Cooperación Agrícola, Ganadera y Pesquera entre elGobierno de la República Popular China y el Gobierno de la RepúblicaOriental del Uruguay.40

Posteriormente, con el objetivo de diversificar los rubros de exportaciónmás allá de los netamente tradicionales, se firma una segunda tanda deacuerdos, destacándose principalmente el Memorándum de EntendimientoComercial y el Protocolo de Cooperación Económica y Técnica entre elGobierno de la República Oriental del Uruguay y el Gobierno de la RepúblicaPopular de China. En el año 1998 se postula como aspecto esencial “la suscripción de acuerdossanitarios y fitosanitarios, así como la habilitación de las plantas de faena y frigoríficos que permitanla exportación de carne y menudencias bovinas”.41

Los inicios del siglo XXI fueron favorables para Uruguay, generandodiversas expectativas en lo referente al nexo comercial con China. Elentonces Embajador de Uruguay ante China, Sr. Pelayo Díaz, logró que en elaño 2001, un alto funcionario del gobierno chino visite Uruguay. Se tratabade la autoridad suprema de la Administración General para la Supervisión deCalidad, Inspecciones y Cuarentena (o AQSIQ, por su sigla en inglés),organismo creado en 2001 con el cometido de administrar ciertas39MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY Y MINISTERIO DELA INDUSTRIA TEXTIL DE LA REPÚBLICA POPULAR CHINA: “Memorando de Entendimiento sobreCooperación Lanera”, Montevideo, 31 de octubre de 1990. 40 MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES: “Acuerdo sobre Cooperación Agrícola, Ganadera yPesquera entre el Gobierno de la República Popular China y el Gobierno de la RepúblicaOriental del Uruguay”, Beijing, 2 de diciembre de 199341 MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES: “Ayuda Memoria II, Dirección General para AsuntosEconómicos Internacionales”, 27 de julio de 1998.

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herramientas intervencionistas y proteccionistas en lo referente alcomercio exterior, tras la incorporación de China a la OMC. Desde dicha oportunidad en la que el jerarca tuvo ocasión de visitarplantaciones de cítricos en el litoral, concretamente Salto y Paysandú, unaplanta de faena del frigorífico Tacuarembó y emprendimientos de índoleforestal, y gracias a la positiva impresión que se llevó de ellos,comenzaron a eliminarse ciertas restricciones al comercio sobre lasexportaciones uruguayas que China había impuesto hasta ese momento. Entreellas se destacan, las restricciones aplicadas sobre los cítricos o elganado en pie, las cuales fueron levantadas casi de manera inmediata. El año 2002 fue un hito en materia de concreción de acuerdos comercialesentre Uruguay y China. Entre dichos acuerdos se destacan los siguientes:

• Memorando de cooperación en materia de inspección, supervisión decalidad y

• cuarentena en China. • Acuerdo de cooperación sobre pesca y recursos vivos. • Acuerdo de cooperación técnica entre el LATU y la AQSIQ. • Acuerdo sobre requisitos sanitarios y de cuarentena para el ingreso

de lácteos • uruguayos al mercado chino.

Protocolo fitosanitario para la exportación de ajo chino a Uruguay. • Memorando de cooperación fitosanitaria para garantizar la ausencia de

la mosca de Oriente en la fruta china exportada hacia Uruguay. • Memorando de cooperación fitosanitaria en el área de cuarentena para

la supervisión de calidad, inspección y cuarentena de la RepúblicaPopular de China.

• Protocolo fitosanitario de supervisión de calidad, inspección ycuarentena de la República Popular de China, para la exportación dearroz de Uruguay a China.

• Convenio referente a una línea de crédito proporcionada por China aUruguay.

Sin embargo, pese a la concreción de algunos acuerdos, los mismos nosiempre se tradujeron en un real incremento de las exportaciones uruguayasde nuevos rubros hacia China. Por el contrario, los tres rubros

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fundamentales de exportación continuaron siendo los mismos que en lasdécadas anteriores: lanas, cueros y pesca.

China y Uruguay aceleran su acercamiento comercial en el año 2006, mediantela conformación de una comisión mixta bilateral que estudia formas deincrementar los intercambios. El planteo de Uruguay es incrementarsustancialmente sus ventas a China, que para ese año rondaban los 150millones de dólares anuales y que se centraban fundamentalmente en lanas,cuero, soja y pescado y que se pretende extender a otros rubros como elsoftware y los medicamentos.Además del intercambio comercial, Uruguay será un destino libre para losturistas chinos a partir de un acuerdo firmado que significará que Uruguayestará incluido en el Estatuto de Destinos Turísticos Autorizados quedetalla los países a los cuales está permitido que viajen los turistaschinos. Ambos países también firmaron otros tres acuerdos de cooperación42. Uno porvalor de 220 millones de yuanes (27 millones de dólares), para utilizarseen créditos preferenciales para las micro, pequeñas y medianas empresas ydos programas de cooperación económica técnica una por 2,5 millones y otropor 1,2 millones de dólares.

A partir del año 2007 se aplicaron contingentes arancelarios a ochocategorías de productos: trigo, maíz, arroz, azúcar, lana, lana peinada,algodón y abonos químicos, parte importante de estos contingentes seasignan a empresas de comercio del Estado. La estructura de exportaciones de Uruguay a China43 está altamenteconcentrada en los siguientes productos:

• Habas de soja 42Uruguay y China estrechan sus relaciones comerciales. Disponible en :http://www.icex.es/icex/cda/controller/pageICEX/0,6558,5518394_5519005_6366453_595832_0_-1,00.html43 Dirección Nacional de Aduanas de Uruguay. Los datos de esta fuente difieren fuertementeen cuanto a las exportaciones de Uruguay con los de la Aduana china, y los de Trade Map.Las principales causas de ello son dos. Por un lado buena parte de la soja uruguayaexportada es enviada primeramente a la Zona Franca de Nueva Palmira para ser embarcada allícon destino a China, entre otros; pero para la DNA, el destino de la exportación es dichaZona Franca. Por otro lado, la mercadería que se produce en las Zonas Francas uruguayas, yque no ingresan en territorio franco nacional o ingresan en tránsito, no son registradascomo exportaciones por la DNA. Entre los productos que cumplen esta condición, se encuentrala celulosa que vende a China la empresa UPM ubicada en la Zona Franca de Fray Bentos.

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• Lana sin cardar ni peinar • Lana y pelo fino u ordinario • Animales vivos de la especie bovina • Carne de animales de la especie bovina, congelada • Madera en bruto • Pescado congelado • Piedras preciosas o semipreciosas • Harina, pelletes de carne, pescado, demás invertebrados

acuáticos • Cueros y pieles curtidos, de bovino o equino, depilados

Éstos representan el 90% del total en conjunto. Particularmente, más de lamitad de las exportaciones corresponden a Soja que desde 2009 se posicionócomo el primer producto vendido por Uruguay a China. Su participación en eltotal del año 2010 asciende al 55% con US$ 364 millones vendidos. Ensegundo lugar en el ranking de dicho año se posicionó la lana, seguido porel ganado bovino en pie.

Dentro de los principales rubros importados por Uruguay desde China, los demayor importancia fueron: Teléfonos, incluidos los teléfonos celulares,Máquinas automáticas para tratamiento de datos, “Partes y accesorios paravehículos automóviles y Monitores y proyectores.

Integrante del BRIC

Dentro del marco del BRIC, el mayor protagonismo lo tiene China, que se hafortalecido de diferentes crisis y todo el aprendizaje, le está permitiendodar un salto adicional en sus objetivos de inversión en el exterior einternacionalización de sus empresas. Junto con la India, la economía chinaes una de las pocas economías de mayor tamaño que sigue creciendo. “Deacuerdo con las estimaciones del Banco Mundial, las economías de China y la India estaríancontribuyendo con 0,9 y 0,3 puntos porcentuales, respectivamente, al crecimiento global previstopara 2015, lo que representa más de tres cuartos del crecimiento positivo en el año 2006”.44

44 Datos extraídos de “La crisis, impacto futuro en la economía internacional”. Disponibleenhttp://www.cepal.org/publicaciones/xml/6/36906/LA_CRISIS_IMPACTO_FUTURO_ECONOMIA_INTERNACIONAL_vf.pdf

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China está implementando el segundo paquete de estímulo45 más grande yeficaz del mundo, o incluye tres pilares. Estos son:

• Un plan de inversiones• Un mecanismo de financiamiento • Elementos de política industrial.

Además, durante el primer trimestre de 2009, los préstamos bancarios seexpandieron de manera explosiva y sus montos alcanzaron los 4,6 billones deRMB y superaron a los del paquete reactivador.De este punto podemos decir que Uruguay se ha acercado a China y logró queen agosto del 2006 sea el primer país exportador de carne ovina congelada ala República Popular China .El Instituto Nacional de Carnes (INAC), delUruguay, informó que según datos remitidos por la Embajada Uruguaya en laRepública Popular China, Uruguay ocupa el primer lugar entre los paísesexportadores de carne bovina congelada a ese país. Las estadísticasrealizadas en base a la Administración de Aduana de China, señalan que elUruguay exportó 1.386.624 kilos de carne bovina congelada por un valor de3.063.283 dólares estadounidenses. En carne ovina fresca, fría o congelada,el Uruguay se encuentra en tercer lugar detrás de Nueva Zelanda yAustralia. Este tipo de comercio permite un gran complemento a la economíay las relaciones entre ambos países, siendo un acercamiento a los paísesfuera del continente.

Política Exterior con Estados Unidos2006-2010

Área de Libre Comercio

El relacionamiento con Estados Unidos adquiere una trascendencia inusitadapor contraponerse al programa Uruguay Integrado (a pesar de que en elmismo se preveía el caso de establecer ciertas relaciones comerciales conla potencia del norte).

45 Uruguay negocia con China, EEUU y la India. Disponible en:http://old.clarin.com/diario/2006/09/02/elpais/p-01604.htm?desde=0&largo=10&op=buscar&como=Y&donde=TIT&secId=&fecha=90&lr=lang_es&q=&palabras=tifa&pubId=CLARIN

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Esta situación de acercamiento inesperado dio lugar a diversas críticastanto por parte de las fuerzas políticas opositoras, como de sectores de lasociedad civil sindicatos, ONGs y movimientos sociales. Pero estasiniciativas no eran menos que necesarias, encuadrándose en una políticageneralizada de apertura externa (la cual si había sido prevista yconsensuada con la oposición) cuyos componentes principales eran labúsqueda de inversiones y el acceso a nuevos mercados, con el objetivo deincrementar la competitividad del país.Este acercamiento se centro, por supuesto, en fines económicos. Se logro lasuscripción del Tratado Reciproco de Protección de Inversiones (TRPI) y lassubsiguientes negociaciones que eventualmente podrían desembocar en un TLC.

La relación con la potencia del norte se vio marcada, en resumen, por tresepisodios de gran trascendencia que no podemos dejar de mencionar:

La oposición uruguaya al ALCA (motivada por la postura de Vázquezcomo presidente pro tempore del MERCOSUR y el intento de éste de servocero de las intenciones del bloque),

La firma del TRPI Negociaciones por un futuro TLC

Para poder entender específicamente la oposición hacia un Área de LibreComercio expresada por el gobierno de Uruguay en representación delMercosur, hay que explicar brevemente de que se trata. Desde 1994, Estados Unidos impulsa un proyecto para que a lo largo delcontinente no se pague aranceles a la importación, intercambiando bienes,no solo de productos industriales, agrícolas y energéticos, sino tambiénliberando la competencia en materia de servicios y la protección de lainversión extranjera46. Las negociaciones para que el ALCA se concrete, separalizaron por el enfrentamiento entre el Mercosur y EEUU, ya que lavisión desde el sur era que las intenciones norteamericanas no era laprotección de la agricultura, sino tener control en los subsidios yaranceles. Por otro lado, EEUU afirmaba que Brasil no estaba dispuesto aesta apertura en materia de servicios e inversiones extranjeras, estasideas contrariadas llevó a que se paralicen las tratativas para llegar alacuerdo del Libre Comercio.

46 Qué es y por qué el ALCA provoca tantos debates y rispideces. Disponible en:http://www.lanacion.com.ar/754096-que-es-y-por-que-el-alca-provoca-tantos-debates-y-rispideces

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Con las subvenciones que EEUU estaría dando al Mercosur y por ende a cadapaís que compone el bloque, podrían competir en igualdad de condiciones ypermitir que los precios internacionales de las materias primas sean másbajos, desequilibrando el comercio entre países que son importadores yproductores.Durante la IV Cumbre de las Américas, realizada en Mar del Plata enNoviembre del 2005, el presidente Tabaré Vásquez como Presidente ProTempore del Mercosur, rechazó tenazmente la posición de EEUU y México parala creación del ALCA. Entre abril y mayo del 2006 la situación seguía de lamisma manera y el entonces presidente Bush hablaba del tema diciendo que,"un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y los acuerdos de libre comercio con los países delMercosur son una parte importante del futuro de Estados Unidos y del hemisferio".47

Tratado Recíproco de Protección de Inversiones y TIFA

Simultáneamente, mientras esta oposición al ALCA se mantenía con mano dura,se acordaba la redacción final del TRPI con EEUU. Este acuerdo fueinsistentemente citado a la hora de captar inversiones durante la gira deVázquez por EEUU en mayo de 2006, y constituye un logro para la políticaexterior del gobierno, en tanto se solucionó favorablemente una cuestiónque naturalmente contaba con frentes opositores a diversos niveles,incluyendo sectores del partido de gobierno y parte de la sociedad civilorganizada. Las oposiciones al TRPI fueron neutralizadas a través demodificaciones a la redacción de disposiciones puntuales propuestas porUruguay, las que fueron aceptadas por Estados Unidos, en lo que puedeconsiderarse como un logro del gobierno uruguayo,48 A nivel interno, elCanciller Uruguayo estaba en contra de dicho acercamiento, y lasnegociaciones se iniciaron para profundizar el intercambio comercial en elámbito de la Comisión Conjunta Uruguaya-Estados Unidos sobre Comercio eInversión49.

47 http://old.clarin.com/diario/2006/03/10/elmundo/i-03003.htm48 La estrategia de inserción internacional de Uruguay en el gobierno del Frente Amplio.Disponible en:http://www.scielo.edu.uy/scielo.php?pid=S0797-97892006000100007&script=sci_arttext49 Pese a que algunos voceros del gobierno señalaron que las negociaciones podríandesembocar en un TLC, por el momento, ambos países han resuelto avanzar sólo en la firma deun Tratado Marco de Comercio e Inversiones (TIFA). A comienzos de octubre de 2006, alculminar la sexta Reunión de la Comisión Conjunta Uruguay-Estados Unidos sobre Comercio e

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http://www.scielo.edu.uy/scielo.php?pid=S0797-97892006000100007&script=sci_arttext

http://www.scielo.edu.uy/scielo.php?pid=S0797-97892006000100007&script=sci_arttext


Para comienzos de octubre del 2006, representantes de ambos países sereunieron en la VI Reunión de la Comisión Conjunta para el Desarrollo delComercio y las inversiones para dar a conocer el lanzamiento denegociaciones que podrían desembocar en un Acuerdo Marco para fortalecer elcomercio e inversión multilateral. A comienzos del 2007, Uruguay suscribióal Acuerdo Marco de Comercio e Inversiones con los Estados Unidos deAmérica, el TIFA (Trade and Investment Framework Agreement, por su sigla eninglés)50.Un convenio que se incorpora al Tratado de Protección Recíproca deInversiones con EEUU aprobado en el Parlamento el 27 de diciembre de 2005.En abril del 2007 se reúne por primera vez, el Consejo Bilateralestablecido en el acuerdo TIFA, habilitando el mercado de arándanos paraimportar a Uruguay, el ingreso de carne uruguaya a EEUU, y luego de 15años, la negociación de cítricos para el norte. Tras seis meses de cumplircon este acuerdo, la necesidad por parte de la Secretaria de Comercio deEEUU era la de ampliar y profundizar el TIFA con inversiones a través delacuerdo y el Tratado firmado en 2005. Desde el momento que dicho conveniose firmó, surgieron dudas, de si era necesario aprobación parlamentaria, yfinalmente en diciembre del 2008, el Poder Ejecutivo promulgó dichoacuerdo51.

Otros acercamientosParalelamente al TIFA, hubo acercamiento a Norteamérica, a través dediferentes áreas, que hacen viable el diálogo y reciprocidad constante. Enel transcurso del año 2008, se firmó un marco legar para canalizar lasactividades de cooperación y se realizó la Primera Reunión Conjunta enmateria de Ciencia y Tecnología, para instrumentar acciones concretas enáreas como la investigación agrícola, biodiversidad, salud, energía, entreotros. En el 2010, hubo avances en el área de cambio climático, donde los

Inversiones, se acordó firmar un TIFA, meta que podría alcanzarse antes de final de año.50Un acuerdo posible con EEUU: el TIFA. Disponible en:http://www.2121.org.uy/legisladores/carlos-baraibar/blog-de-carlos-baraibar/1023-un-acuerdo-posible-con-eeuu-el-tifa51Marco de la Cooperación Bilateral entre Uruguay y Estados Unidos. Disponible en:http://www.mrree.gub.uy/frontend/page?1,inicio,ampliacion-ppal,O,es,0,PAG;CONC;73;3;D;marco-de-la-cooperacion-bilateral-entre-uruguay-y-estados-unidos-8437;2;PAG;

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meteorólogos concurrieron a EEUU a capacitarse para la prevención desequias, mientras que en el área agropecuaria varios acuerdos fueronfirmados para cooperar a través del INIA. Por último, el Departamento de Comercio de EEUU junto a representantesuruguayos, desde el 2007 viene realizando dentro del marco del Foro deCompetitividad, presentar innovaciones tecnológicas, siendo el paíscoordinador de dichas actividades, mediante la Agencia Nacional deInvestigaciones e Innovación de Uruguay (ANII).

Política Exterior con Argentina2006-2010

Conflicto por las fábricas de producción de celulosa

El gobierno Frenteamplista se enfrento por un sorpresivo conflicto con laArgentina. En un principio fue notorio, el apoyo de Kirchner hacia Vázquezal principio de la campaña electoral. A modo de ejemplo, el 2 de marzoambos presidentes firmaron un documento para la colaboración en temas dederechos humanos, tratando de iniciar un camino inverso (en fondo y forma)al recorrido durante la administración de Jorge Batlle. La declaraciónestablece un “mecanismo de consulta en la materia”: los dos países “...en elmarco de sus respectivos sistemas jurídicos, y a la luz del derecho internacional, llevarán a cabotodos los esfuerzos necesarios para esclarecer el destino de las víctimas del terrorismo de Estado enambos países” .52

Pero las buenas relaciones fueron quebrándose en torno a la disputa por lainstalación de dos plantas de procesamiento de pasta celulosa en FrayBentos. En instancias previas, el proyecto ya se había discutido,llegándose a un acuerdo en marzo del 2004 por el cual Uruguay secomprometía a entregar toda la información sobre las plantas a la ComisiónAdministradora del Río Uruguay. Sin embargo, a partir de mayo del 2005comienzan a surgir reclamos argentinos solicitando la reubicación de lasplantas hasta que los propios reclamos son llevados a la OEA y el BancoMundial. El conflicto se agrava aún más cuando, en abril del 2005,52Semanario Búsqueda, “Alejándose del pasado¨, 3 de marzo de 2005. Disponible bajando laaplicación a un Smartphone o Tablet

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ambientalistas argentinos deciden bloquear dos de los tres puentesinternacionales que unen Uruguay con Argentina, por lo que el conflictotomo relevancia nacional e internacional. Este suceso irritóparticularmente al gobierno de Vázquez, y a partir del mismo, el temacomienza a ser prioritario en la agenda de política exterior de ambospaíses.La medida es mantenida a lo largo de los meses, llegando a afectar elingreso de turistas a Uruguay en el verano, ya que los cortes impedían elflujo, produciendo grandes pérdidas económicas. Desde la CancilleríaUruguaya, diferentes ministros y además el Presidente Tabaré Vásquez sereunieron para tratar el tema de las plantas de celulosa, acordando quedesde ningún punto de vista quieren infortunar a la Argentina ni al medioambiente, en palabras de Luis Hierrero López del Partido Colorado: "Se debendar las garantías para que las plantas contaminen lo menos posible o que no van a contaminar,Argentina tiene derecho a realizar controles técnicos de las obras y monitoreos en la medida de queno sea una intervención indebida"53

El gobierno uruguayo veía las protestas como un elemento que condicionabael diálogo, ya que el requisito para sentarse a negociar era si cesaban loscortes, pero desde el lado argentino, la construcción de fábricas seanteponía a dialogar. Un indicador de buena voluntad fue la intención deBotnia de detener por noventa días las obras, con el objetivo de contribuiral dialogo, pero fue una intención en vano porque no hubo acercamiento y seretomaron las obras en construcción.

Mientras que desde el punto de vista argentino, el Canciller Jorge Taianaexpresaba en la Comisión de Relaciones Exteriores las causas que llevan ala Argentina a no querer las plantas industriales, diciendo que ”al autorizarla construcción de las plantas industriales e instalaciones conexas, la República Oriental del Uruguayvioló un tratado bilateral con la Argentina, vigente desde 1975, que tiene por objetivo principalasegurar la calidad de las aguas de un río compartido por ambos países, el Río Uruguay. Violóasimismo preceptos básicos del derecho internacional ambiental, poniendo en riesgo el bienestar y lasalud de las comunidades adyacentes a este río compartido. Estas violaciones se produjeron no una,sino tres veces, ignorando los múltiples requerimientos realizados por la Argentina y los sucesivos

53Reunión de líderes políticos por plantas de celulosa. Disponible en: http: //archivo.presidencia. gub.uy/_Web /noticias/2006/03 / 2006032415.htm

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esfuerzos encarados por nuestro país para obtener el cumplimiento de las citadas normasinternacionales”54

En consecuencia, se presenta la cuestión por parte de Argentina ante laCorte Internacional de Justicia. En primera instancia Argentina solicitóuna medida cautelar que ordenara a Uruguay suspender las obras deconstrucción de las dos plantas de celulosa, así como el retiro de laautorización para su instalación en la zona. Y a su vez, la Argentinainvocó el primer párrafo del artículo 60 del Estatuto de 1975, que disponeque toda controversia acerca de la interpretación o aplicación del Estatutoque no pudiere solucionarse por negociaciones directas podrá ser sometida,por cualquiera de las partes, a la Corte Internacional de Justicia. 55

La ordenanza de la CIJ dictada el 13 de julio del 2006 no acogió el pedidoargentino, por entender que ese país no había logrado probar el dañoinmediato e irremediable que hubiera justificado la adopción de la medidacautelar solicitada. A mediados del 2006 se vuelve a tratar la cuestión enun Tribunal Arbitral ad hoc del MERCOSUR cuyo laudo acogió parcialmente lapretensión de URUGUAY.Los pedidos específicos que hacia la Argentina para ser revisados ante laCorte Internacional de Justicia era por: una autorización unilateral parala instalación de la planta de celulosa de la firma finlandesa Botnia enFray Bentos, frente a Gualeguaychú; otra para el caso de la empresaespañola ENCE (luego desistió de hacerla), también sobre el limítrofe ríoUruguay y, por último, la habilitación para construir un puerto parafacilitar operaciones.

A fines del 2006, con iniciativa del presidente de Argentina Kirchner, sepide al Rey de España que sea mediador, comenzando su gestión en abril del2007 mientras que Ence anunciaba la construcción de una papelera cercana aNuea Palmira, sobre el Rio de la Plata. A principio de noviembre del mismoaño, el gobierno uruguayo autorizó definitivamente poner en marcha Botnia,siendo un evento importante y esencial en la relación, ya que tuvo marco enla Cumbre Iberoamericana que se realizaba en Chile. Esta acción repercutió54“Presentación sobre la Controversia con Uruguay”. Disponible en:http://www.mrecic.gov.ar/es/jorge-enrique-taiana-10355 Informe de la Corte Internacional de Justicia: 1° de agosto de 2006 a 31 de julio de2007. Disponible en: http://www.icj-cij.org/homepage/sp/reports/report_2006-2007.pdf

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negativamente en Argentina, mediante su canciller Jorge Taiana, dirigió el9 de noviembre una enérgica carta de protesta al Uruguay en la que, ademásde quejarse en contra de la decisión en sí misma, deplora el momentoelegido por el presidente uruguayo, es decir, justamente en el transcursode la Cumbre Iberoamericana, "desairando" de ese modo la tarea defacilitadores del diálogo de la realeza y el gobierno españoles. Según rezala carta "la Argentina expresa su más formal y enérgica protesta ante esta decisión unilateral quecontradice flagrantemente la exhortación al no agravamiento de la controversia al que la Corte hainstado a las Partes en sus ordenanzas del 13 de julio de 2006 y 23 de enero de 2007"56.

La Corte Internacional de Justicia, el 20 de abril del 2010, pronunció sufallo57 donde Uruguay incumplió disposiciones internacionales al autorizarla instalación de las pasteras ENCE y Botnia y un puerto en Fray Bentos.Esta decisión sostiene que no hay motivos para ordenar el desmantelamientode la pastera. Además, el tribunal planteó que las obligaciones previstasen el estatuto del Rio Uruguay no se cumplieron, no informaron debidamentesobre la construcción de las plantas de celulosa y que en pleno proceso denegociación con Argentina no tenían porque iniciar la construcción de lasplantas. Por otra parte, el tribunal indicó que no tenía elementos paraexpedirse sobre la contaminación sonora y visual, que también denunció laArgentina, en la zona en la que funciona Botnia.Como resultado de esta controversia, el veredicto de la CIJ es vinculantee inapelable por lo que debe ser acatado por ambas países, sin recursoposible.El diálogo se retomó institucionalmente el 2º de junio de 2010, cuando sereunieron la Presidenta de Argentina, Cristina Fernández y el Presidente dela República Oriental del Uruguay, José Mujica, con el objeto de establecerlas bases para encauzar el acuerdo58. De allí surge la Declaración deAnchorena que establece la normalización y el relanzamiento de la relaciónbilateral. Entre muchos de los temas abordados podemos mencionar:

56 Ministerio de Relaciones Exteriores de la Argentina. Nota Entregada al Embajador deUruguay por el tema Botnia. Disponible en: http://www.mrecic.gov.ar/node/3270657 Informe de la Corte Internacional de Justicia: 1 de agosto de 2009 a 31 de julio de 2010.Disponible en: http://www.icj-cij.org/homepage/sp/reports/report_2008-2010.pdf58 “Argentina-Uruguay: desafíos de la relación fronteriza”. Disponible en:http://cefir.org.uy/fronteras/images/pdf/ARGENTINA-URUGUAY-DESAFIOS-DE-LA-RELACION-FRONTERIZA.pdf

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Agenda al acuerdo para la implementación y operación del Proyectode Regasificación de Gas Natural Licuado,

Memorándum de entendimiento para la creación de la ComisiónBilateral de Asuntos Comerciales,

Acuerdos entre los Ministerios de Defensa para el fortalecimientode la cooperación en materia de defensa,

Protocolos de intenciones entre ambos Ministerios de Salud. Avanzar para la profundización del Canal Martín García –

armonizando todo lo necesario para su implementación- Plan de control y prevención de la contaminación del Río Uruguay. Los presidentes encomendaron a sus ministros a que elaboren

propuestas de cursos de acción sobre diversos temas: producción,comercio, sector agropecuario y pesca, integración fronteriza,educación, cultura, salud, defensa, entre muchos otros.

En cumplimiento con la sentencia de la Corte Internacional deJusticia del 20 de abril de 2010 en el caso relativo a las plantasde celulosa se decidió llevar adelante un plan de vigilancia parala planta UPM (ex Botnia).

El monitoreo anteriormente mencionado, podrá realizarse en todos losestablecimientos agrícolas, industriales y urbanos que vuelquen susefluentes en el río Uruguay y la desembocadura del río Gualeguaychú.Asimismo se acordaron los estándares y parámetros de la calidad de lasaguas y de los afluentes, así como las condiciones hidrodinámicas. La firmade este Convenio significó un gran impulso para el fortalecimientobinacional, y marcó la culminación del desacuerdo diplomático entre Uruguayy Argentina.

El Acuífero Guaraní Otro acercamiento de la política bilateral entre Uruguay y Argentina es através del Acuífero Guaraní, el cual es: un conjunto de rocas arenosas queposee agua en sus poros y fisuras con lo cual se convierte en una reservasubterránea de agua. Geográficamente se encuentra ubicado en territorioargentino, brasilero, paraguayo y uruguayo.

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La extracción del agua se realiza por medio de perforaciones y a medida queaumenta la profundidad de las mismas aumenta la temperatura del agua. Elacuífero recibe agua de recarga por medio de las lluvias que se infiltranen el mismo por medio de ríos, lagos, arroyos, etc. Se busca:

Establecer un uso racional y sostenible en pos de preservarlo de allíque el nivel de extracción de agua debe ser menor a la recarga parapoder asegurar así niveles considerables para generaciones venideras.

Mantenimiento de la calidad del agua relacionada a preservarla deactividades contaminantes.

Se ha establecido el Proyecto para la Protección Ambiental yDesarrollo Sostenible del Sistema Acuífero Guaraní con el objetivo decrear bases comunes de conocimiento sobre el mismo y poder establecerun marco técnico, legal e institucional para darle un aprovechamientoracional siendo éste uno de los desafíos mayores que se le presenta aéstos cuatro países.

Otros acercamientos bilaterales

En el año 2010, el presidente de Uruguay José Mujica, y la PresidentaArgentina Cristina Kirchner, se reunieron para firmar diversos acuerdos ytener un mejor acercamiento en temas bilaterales. Entre los temas quetocaron ambos presidentes, y posteriormente los ministros de Defensa deambos países, fueron:

Acuerdo Adenda Acuerdo de Implementación y Operación del Proyecto de Regasificación

de Gas Natural Licuado entre Uruguay y la Argentina Firma del Acta del Grupo de Trabajo Conjunto sobre Energía Ratificación Ministerial del Acta del Grupo Conjunto sobre Energía. Protocolo de Intenciones entre el Ministerio de Salud Pública de

Uruguay y Argentina

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Política Exterior con Brasil2006-2010

MERCOSUR

Dentro del programa “Uruguay Integrado” se concibe al MERCOSUR como un“imprescindible proceso de integración regional en un mundo complejo caracterizado por lapresencia hegemónica de una gran superpotencia y la existencia de bloques políticos y económicosen permanente interacción”.59 A la vez, se reclama para Uruguay un rolarticulador que facilite las instancias de negociación a la reformaintegral del bloque.La postura del gobierno hacia el MERCOSUR promueve la revitalización,fortalecimiento institucional y ampliación del bloque. Para cumplir elobjetivo de revitalización se postulaba, entre otras cosas, la creación delParlamento del MERCOSUR donde se pueda discutir en profundidad decisionesde política fundamental para posibilitar la articulación de las agendassociales, económicas y políticas presentes en el complejo de integración encurso.

Durante junio del 2005 asume la presidencia pro tempore del MERCOSUR elmandatario uruguayo. Vázquez no pierde la oportunidad de expresar lapostura de su gobierno en el discurso de la Cumbre de jefes de estado enAsunción donde anuncia que “No hay integración económica sin integración social. No haysociedad sin ciudadanía”60. El proyecto de integración regional que se pretende promover en esta etapaestá regido por las ideas de construir una unión aduanera más perfecta,lograr mayor accesibilidad a los mercados regionales, ganar apertura aotros mercados, institucionalizar instrumentos financieros comunes, lograrcomplementación física y de comunicaciones, integración energética,articulación en materia de defensa, preservación de recursos naturales yrespeto por el medio ambiente, complementación científica y tecnológica,integración cultural, complementación en derechos laborales y seguridadsocial. En esa misma cumbre, Vázquez formulo una verdadera queja a Brasil

59 Discurso del Frente Amplio, 2004.60Vásquez: hay que llenar de ciudadanía al MERCOSUR. Disponible en:http://archivo.presidencia.gub.uy/_Web/noticias/2005/06/2005062007.htm

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y Argentina por manejar el MERCOSUR como un espacio bilateral. En opinióndel presidente uruguayo “El MERCOSUR somos todos […] la consolidación y desarrollo delbloque están estrechamente vinculados a los acuerdos y desacuerdos que existan, cuyaresponsabilidad es ineludible e intransferible […] no puede haber indefiniciones o definiciones amedias […[ o definiciones por debajo de esta mesa o definiciones lejos de esta mesa […] ser chico noes una excusa para pedir privilegios ni suplicar lastima, pero no es grande quien subvalora al masachico, ni progresa quien quiere avanzar solo61”.

En febrero del 2007, los presidentes de Uruguay y Brasil se reunieron paratocar temas tendientes a mejorar las relaciones bilaterales y llegar aconsensos en materia de integración regional. En lo formal se firmaroncinco protocolos y una declaración conjunta de 45 puntos. Lula en sudiscurso, como ya lo había hecho su asesor Marco Aurelio García, reconocióla justeza de las demandas uruguayas referido al conflicto con Argentinacon las pasteras.

Lula comunicó a Vázquez la decisión de impulsar formalmente, a nivel delMercosur, la necesidad de eliminar el doble arancel externo común yflexibilizar la norma para el porcentaje de componentes extrarregión envarios productos. Estas dos medidas son resistidas por Argentina, peroBrasil las propondrá en el bloque y no sólo unilateralmente. Además, brindóuna señal pública de respaldo al reclamo de Uruguay para que se le permitabuscar acuerdos comerciales con países extra bloques, tema que fuerechazado por muchos países vecinos, ya que ven una intrusión de EEUU en laregión. Lula dijo que el Mercosur no impide estas negociaciones, reconocióque Brasil las tiene con China, Japón, EEUU y la Unión Europea.

Brasil se comprometió a una fuerte presencia en el área textil, clave paraUruguay y, además, quedó como una posibilidad muy seria la instalación enUruguay de una fábrica de la automotriz brasileña Marcopolo, lo quefortalecería la participación uruguaya en el mercado de automóvilesregional y lo integraría definitivamente en la cadena productiva.El entonces ministro de Ganadería, José Mujica, dijo que: “Tenemos queterminar con este Mercosur fenicio, que sólo habla de vender y comprar” y Lula lo ratificópúblicamente: “Nuestro desafío es económico pero sobre todo de comprensión política”.62

61 “Discurso inaugural de la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR”, diciembre de 2005

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En materia formal de firma de acuerdos63 y acercamiento de inversionesextranjeras:

Uruguay y Brasil firmaron cinco acuerdos de comercio e inversión en esteencuentro:

Rubrica de un memorándum de entendimiento para la promoción del comercioy la inversión,

Un protocolo de intenciones sobre un programa de cooperación en el áreade biocombustibles

Dos acuerdos para la construcción de un segundo puente internacionalsobre el río Yaguarón y para la restauración del puente internacionalBarón de Mauá en Cerro Largo.

En tanto que los ministros de Industria, firmaron un protocolo paraestablecimiento de una Comisión Mixta Permanente en materia energética yde minería.

Se hizo pública una declaración conjunta de 41 puntos, que hace un repasosobre acuerdos establecidos y temas a seguir considerando.

En el plano de las inversiones, Petrobras construirá una planta deregasificación en Uruguay

En el terreno de las inversiones privadas, también se establece laasociación de Camargo y Correa con Ancap para una inversión de hasta130 millones de dólares y además, inversiones en textiles yautopartes.

Durante el 2006 se firmo el Acuerdo de alcance Parcial de complementacióneconómica64 MERCOSUR-CUBA donde el objetivo es impulsar el intercambiocomercial de las partes, a través de la reducción o eliminación de losgravámenes y demás restricciones aplicadas a la importación de los

62 Uruguay y Brasil dieron un salto en su relación política y económica. Disponible en:

http://www.lr21.com.uy/politica/247568-uruguay-y-brasil-dieron-un-salto-en-su-relacion-politica-y-economica63 Uruguay y Brasil avanzan en proceso de integración. Disponible en:http://archivo.presidencia.gub.uy/_Web/noticias/2006/02/2006020302.htm64 Acuerdos ALADI. Disponible en:http://www.aladi.org/nsfaladi/textacdos.nsf/0f226c9002f6aebf03257491004226fe/f85abd0d9bde5004032578af005a1727?OpenDocument

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productos negociados.Con respecto a la posición de Brasil en la Reunión de Doha del 2008, seapartó de lo consensuado en el seno del G20 y consideró aceptable la ofertaplanteada por los países industrializados, basado en sus necesidades deabrir los mercados a sus bienes manufacturados. Brasil, actualmente, está interesado en el mercado agrícola asiático,especialmente de India y China, por lo que es muy propenso a un acuerdo quefacilite el acceso a mercados. A la misma vez, Brasil exporta ahoramanufacturas a Estados Unidos e importa esos mismos bienes de ese país; eneste sentido, la disminución de aranceles propuesta por las potenciasresultaba favorable para sus objetivos. Por este motivo aceptó rebajasarancelarias a rubros manufactureros, optando por privilegiar lasnecesidades de sus poderos intereses económicos concentrados.

UNASUR

El 23 de mayo de 2008, en Brasilia, quedó constituida la Unión de NacionesSuramericanas (UNASUR), en una reunión a la que asistieron los presidentesy primeros ministros de los doce países que conforman Suramérica. EvoMorales, presidente pro tempore de UNASUR, entregó el texto constitutivo,que fue suscripto por los mandatarios asistentes. Los congresos de cada unode los países constituyentes, deberán ratificar la Unión. El Tratado Constitutivo de UNASUR, ratifica la voluntad de los países deavanzar hacia una integración real, sin asimetrías y en pro de consolidarla ciudadanía suramericana:

“La Unión de Naciones Suramericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa yconsensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre suspueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, lainfraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar ladesigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer lademocracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independenciade los Estados”65

65 Historia del Unasur. Disponible en: http://www.unasursg.org/inicio/organizacion/historia

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El documento consta de 27 artículos y fue rubricado por los presidentes deArgentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay,Perú, Surinam y Venezuela, y por el vicepresidente de Uruguay.Además queda constituida una reunión anual de Jefes de Estado, semestralpara Ministros de Relaciones Exteriores y una Presidencia que rotaráanualmente para la organización. Luego del nacimiento del Unasur, laprimera presidencia asumida fue por la entonces presidenta de Chile,Michelle Bachelet. A fines del 2008 se creó el Consejo de DefensaSudamericano impulsado por el presidente de Brasil, Lula Da Silva, y elConsejo de Salud Sudamericano.

Brasil propuso crear ese organismo para prevenir conflictos en la región yentre los objetivos se incluyen: un intercambio de formación militar,participación en misiones de paz, ayuda a zonas afectadas por desastres,ejercicios militares conjuntos e integración de las bases industriales deDefensa de la región.66

En el año 2010 fallece Néstor Kirchner y los atentados a la democracia enEcuador llevaron a la aprobación del Protocolo Adicional al TratadoConstitutivo sobre el Compromiso con la Democracia, donde se discutióademás la elección de un nuevo Secretario General. Durante el 2011, se nombraron los Secretarios Generales para los períodoscorrespondientes al 2011-2012-2013. En el primer periodo se aprobó laformación del Centro de Estudios Estratégicos de Defensa y las NacionesUnidas le otorgaron a UNASUR, el carácter de miembro observador y se creael Consejo Electoral.

Los proyectos a largo plazo que integrará a Suramérica serán: Construcción de una carretera interoceánica: atravesará de Brasil al

Océano Pacífico Establecimiento del libre comercio Creación de una moneda única en el futuro

Relaciones con el BRIC

66Observatorio de Uruguay 2008. Disponible en.http://www.caei.com.ar/sites/default/files/uruguay3.pdf

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La sigla BRIC hace referencia a la conjunción de cuatro países claves delmundo como lo son: Brasil67, Rusia, India y China.Esta sigla se hizo popular con un informe divulgado por Goldman Sachs en elaño 2003 al pronosticar que en 2050 estos países superarían a economíascomo la alemana, británica y francesa, y compondrían, junto con EstadosUnidos y Japón, la cúpula económica internacional. En los últimos 10 años,estos países en conjunto han contribuido con más de un tercio delcrecimiento mundial del PIB (36,3%) en términos de PPA1.En el año 2009 el intercambio comercial de estos países en conjuntorepresentó el 13,9% del total del comercio mundial, cerca de un 40% más queen el 2005. Las exportaciones el 15% del total mundial y las importacionesel 12,8% del total. En ambos casos China fue el país líder, entre elloscuatro, y se espera que para el año 2020 contribuyan al crecimiento del PIBmundial en un 49%.

El intercambio comercial entre Uruguay y los países que conforman el BRIC,medido como la suma de exportaciones e importaciones, ha crecido de formaconsiderable a partir del año 2001. En 2009, a pesar de la crisis mundial,este intercambio totalizó los US$ 3.610 millones. En lo que va del año esteintercambio totalizó los US$ 2.682 millones. El Departamento de Inteligencia competitiva de Uruguay dice que “aunque lasexportaciones de Uruguay al BRIC registraron un crecimiento considerable para todos los años delpresente estudio, el saldo de la balanza comercial fue deficitario debido al alto valor de lasimportaciones. Durante el 2010, la balanza comercial presentó un saldo negativo”.68

Mientras que el valor de las exportaciones de Uruguay al BRIC ha tenido unimportante desempeño. Entre el año 2005 y 2009 se duplicaron, totalizandolos US$ 1.577 millones en el año 2009 y representando el 29% del total delas exportaciones totales de Uruguay al mundo. En lo que va del año, lasexportaciones de Uruguay al conjunto de países que conforman el BRIC,representó el 23% del total de las exportaciones de Uruguay al mundo.

67 Brasil figura entre los motores de la economía que viene. Disponible en:http://www.lanacion.com.ar/775351-brasil-figura-entre-los-motores-de-la-economia-que-viene68Intercambio comercial Uruguay- BRIC. Disponible en: http://www.uruguayxxi.gub.uy/wp-content/uploads/2012/07/Intercambio-comercial-Uruguay-BRIC-Uruguay-XXI.pdf

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En cuanto a las exportaciones por destinos, Brasil es el principal destinode las exportaciones de Uruguay hacia el BRIC, en segundo lugar seencuentra China, seguida por la Federación Rusa, e India, con unaparticipación considerablemente menor. Estos países durante el 2010representaron el 61% del total de las exportaciones, el 20%, 18% y 8%respectivamente69.Entre los productos exportados por parte de Uruguay a Brasil, se encuentrael Arroz, Malta, Artículos para el transporte o envasado de plástico, Trigoy Caucho mezclado sin vulcaniza. Y los productos que se importan desdeBrasil son, Automóviles para el transporte de mercancías, Automóviles paraturismo, Partes y accesorios para vehículos, Yerba mate y Teléfonoscelulares.

Conclusión Parcial

El análisis de la política exterior del gobierno del Frente Amplio permiteconcluir que, programáticamente, hubo un intento de retorno a laelaboración de la política exterior como política de Estado en base aamplios consensos con las fuerzas de oposición. Debido a la dificultad paralograr consenso entre las distintas fuerzas políticas y con los mismosmiembros del bloque, se volvió a la anterior usanza de lograr acuerdospuntuales para temas específicos del relacionamiento exterior creciendo lastendencias al bilateralismo.

En segundo lugar, concluimos que la implementación de una estrategia deinserción que partía del espacio ampliado del MERCOSUR para proyectarseprimero a la región y luego al resto del mundo, se vio dificultada por unacrisis institucional del bloque que deja de manifiesto las asimetríasintrínsecas no superadas del mismo, así como las dificultades derelacionamiento entre sus diferentes socios tanto en el área política comoeconómica. Esto se debe, en gran parte a las dificultades comercialesenfrentadas por limitaciones en el comercio con Argentina.

69 Datos extraídos de “La crisis, impacto futuro en la economía internacional”. Disponibleen:http://www.cepal.org/publicaciones/xml/6/36906/LA_CRISIS_IMPACTO_FUTURO_ECONOMIA_INTERNACIONAL_vf.pdf

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Las intenciones del gobierno uruguayo de salir de la crisis (tanto regionalcomo europea) por medio de acuerdos particulares, ha generado fuertesoposiciones por miembros del MERCOSUR, tal es el caso del relacionamientocon Estados Unidos que tanta oposición trajo dentro del bloque, llegando aun consenso de poder relacionarse con la potencia del norte, en tanto y encuanto no afecte la economía y la política del bloque.

Debido a este contexto, y frente a la aceptación de relaciones extraMERCOSUR, se comienza a privilegiar una segunda vía de inserción, dedesarrollo y profundización de las relaciones bilaterales con otros paísesdel continente y del resto del mundo. Particularmente, se destaca elrenovado fortalecimiento de los vínculos con EEUU en su dimensióneconómico-comercial. Esto significó básicamente una política con visosdiferentes a la que se esperaba por parte del gobierno. La diferenteaproximación en relación a la potencia del norte, fue fuente de oposiciónde parte de algunos sectores del partido de gobierno, a la vez que recogióapoyos en el resto del sistema político.

En este sentido se continúa la política de apoyo a la iniciativa de lacreación de Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), proyecto deintegración liderado por Brasil, para tener una unión no solo comercialcomo se tiene con el MERCOSUR, sino armar un bloque que permita laseguridad regional y a su vez intercambiar formación militar, y prevenirconflictos en la región, entre otros objetivos.

Ha quedado cierta tensión por el diferendo con Argentina por la instalaciónde las plantas de celulosa en Uruguay. Aún teniendo en cuenta eltratamiento del tema en las instancias jurisdiccionales a nivelinternacional y del MERCOSUR, así como el intento de distensión a travésdel ofrecimiento uruguayo de monitoreo conjunto del impacto ambiental sobreel Río Uruguay de las plantas de celulosa (hasta ahora rechazado porArgentina), la gran mayoría de los analistas y actores políticos admitenque la única solución integral posible se concluirá a través de unanegociación político-diplomática.

Con respecto a las relaciones con China, se puede concluir que haciendo unavista histórica como realizamos en el apartado del país, el acercamiento ha

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mejorado notablemente ya que de ser solamente socios comerciales, hay unacercamiento diplomático y visitas que se realizan entre los presidentes deambos países. La exportación e importación entre ambos países ha permitidoque Uruguay tenga grandes beneficios económicos, y a su vez se puede decirque al ser integrante del BRIC, la inserción de Uruguay está teniendo buenimpacto a nivel global.

Puede sugerirse, a modo de una última conclusión general acerca de lapolítica exterior del período comprendido entre el 2006 y el 2010, habiendopasado por dos gobiernos del Frente Amplio, que se observa una marcadaincidencia del pragmatismo, cuyo objetivo principal es el logro de unainserción beneficiosa para el país, más allá de consideracionesdoctrinarias, teniendo en cuenta las señaladas particularidades que severifican en el ámbito sudamericano.

Margen de Maniobra

Después de haber contemplado las variables históricas y estructurales delpaís, habiendo analizado a grandes rasgos las propuestas y desafíos depolítica externa del país con EEUU, Brasil, Argentina y China, es posiblerelacionar las conclusiones obtenidas con conceptos teóricos que favorezcana la comprensión del objeto de estudio. En este caso, utilizaremos elcálculo de Margen de Maniobra, definido al comienzo del trabajo.

El análisis será por vínculo a lo largo del periodo 2006-2010 atendiendolas decisiones tomadas por los presidentes, abordando la coyuntura, laspercepciones y los condicionantes estructurales, viendo la capacidad deacción que contaron para lograr sus objetivos. Cuando nos referimos a la coyuntura, estamos hablando de la oportunidad enque se da una situación, es la foto del momento. Luego se encuentran laspercepciones de la cuestión, con datos determinados se analiza el factorcultural y, el riesgo que conlleva este punto, es la visión equivocadacuando no se acerca a la complejidad de la realidad. Por último, los datosestructurales son la geografía, economía, memoria histórica, comercio ydemografía70.

70 Datos extraídos de los apuntes de Cátedra de Políticas Exteriores LatinoamericanasComparadas. Mirka Seitz, 2011

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Al realizar el cálculo del margen de maniobra, nos permite abordar el temadel cambio, para vislumbrar si la toma de decisiones, conduce al cambio conmás posibilidades de éxito o no, siendo esta es la visión estratégicamultidimensional que posee el cálculo.

En lo que respecta al caso uruguayo podemos observar durante el periodoanalizado que decrece el poder del partido principal, el Frente Amplio, ygracias a ello le resulta complejo poder aplicar los programas que el mismogobierno género, tales son los casos del Plan Juntos y el Plan Ceibal. Sibien, como hemos nombrado antes, la disciplina partidaria sigue estandopresente, esta no es suficiente para cubrir las dificultades que afronta elgobierno. Sin embargo, el golpe militar de 1973 aun se encuentra plasmadoen la memoria colectiva y ello, junto con los altos niveles deinstitucionalización, mantienen la estabilidad del partido gobernante auncuando sufra quiebres internos y aparezcan fuertes clivajes con otrospartidos que se encuentran en la misma arena política.

En cuanto a las percepciones, Uruguay es visto como un país neutralhistóricamente ante cualquier conflicto, situación que ayudo a mantenerbajos los niveles de tensión con Israel tras la aceptación uruguaya delestado Palestino y a su vez mantener buenas relaciones con Estados Unidos yEuropa a pesar de mostrarse en desacuerdo con las invasiones militaresocurridas durante el conflicto libio. Tengamos en cuenta que aun durante elprimer gobierno del Frente Amplio, donde se plantea un ligero alejamientode la potencia norteamericana, se termina recurriendo a ella por motivoseconómicos, por lo cual Uruguay no demuestra realmente tomar posicionesextremas en ningún conflicto ideológico.

En lo que respecta a América Latina, la percepción sobre Mujica es de altaestima, tanto es así que ha logrado posicionarse como presidente de laUNASUR, mostrando, quizás, un nuevo lugar de Uruguay en la región. Porúltimo, en cuanto a la coyuntura, Uruguay se ve seriamente afectado por susrelaciones bilaterales comerciales con sus principales socios y vecinosArgentina y Brasil, por lo cual las medidas proteccionistas tomadas enambos países han afectado seriamente la economía uruguaya. Sin embargo,mantiene relaciones muy positivas tanto con Estados Unidos, Europa y paísesasiáticos en lo referente a comercio exterior.

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Conclusión China A lo largo de los años, desde la inserción definitiva de China en el mundoy su posterior crecimiento como potencia económica mundial, las relacionesde Uruguay variaron ampliamente, cambiando su margen de maniobra. Como biense analizó, China no mantenía relaciones diplomáticas y solamente serelacionaba comercialmente con el país ya que las relaciones principaleseran con Taiwán. Estructuralmente estas relaciones con otro país tan cercano,generaba una especie de enfrentamiento a nivel interno, no de los partidossino económico, si no se abría Uruguay al comercio con China, perdía muchasoportunidades de mejora comercial, importaciones y exportaciones y demás,mientras que si continuaba aislando diplomáticamente y sin tantosacercamientos a China, no iba a ser visto como país aceptado, como otros dela región habían reconocido. El primer cambio de estas relaciones y hablando desde la coyuntura, se da enel 2006 con Tabaré Vásquez, donde forman una comisión mixta-bilateral paraincrementar los intercambios, ventas, y acercamiento diplomático que noexistía. Estos cambios en el margen de maniobra uruguayo, permitieron que laspercepciones a nivel interno varíen, ya que no acercarse a este integrantedel BRIC, gran país en términos económicos y comerciales, sería no permitirque este insertado mas allá de los confines de América, teniendo un fuertealiado económico, que a futuro puede desembocar en mejores alianzas paraque ambos países crezcan y a su vez, mantener reconocido e incorporado aChina, que lleva la mochila histórica de haber estado aislado muchos años.

Conclusión EEUU

Partiendo del análisis realizado a modo macro al comienzo de este apartado,podemos abordar que las relaciones con Estados Unidos han tenido sus altosy bajos a lo largo de este periodo. Desde la coyuntura, el acercamiento a la potencia del norte, es favorecedoraen gran medida para poder aumentar los ingresos y así mismo poder teneraranceles más bajos. Esta situación de acercamiento, generó dentro de losmiembros del Mercosur una percepción equivocada, ya que su preocupación era

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que EEUU estuviera “metido” en las políticas económicas de la región, peroesta acción por parte de Tabaré Vásquez y continuada por Mujica, no era másque una política de apertura externa para aumentar las inversiones y elacceso a nuevos mercados. Durante estos cuatro años analizados, el bloque termino aceptando que silos objetivos de Uruguay son la apertura como país y no como bloque, nohabría inconvenientes ya que países como Brasil han tenido un acercamientocomercial, y no afectó el funcionamiento de América del Sur, ya que en estecaso particular el objetivo era incrementar la competitividad del país. Asu vez, las percepciones en torno a los dos presidentes han sido siempremuy buenas, y han podido desenvolverse de manera satisfactoria con dichopaís, aunque fuera en contra de los objetivos de la política externa deTabaré Vásquez que había fijado al comienzo de su gobierno. Estructuralmente, hubo diferencias dentro de los diferentes partidos, ya queno todos querían que el país esté ligado de ninguna manera con EEUU,habiendo voces a favor y en contra, aún dentro del Frente Amplio. De lamisma manera que los presidentes pudieron hacer entender a sus sociosvecinos, se pudo entender internamente, ya que los acuerdos y tratados hansido satisfactorios, permitiéndole al país estar mejor insertado en elámbito internacional.

Conclusión Argentina

Partiendo de los datos estructurales como la memoria histórica con Argentina,nos demuestra grandes variaciones en términos de relacionamiento, ya quedesde la época colonial han tenido acercamientos, encuentros no favorablesy buena relación, todo esto de manera intercalada. Principalmente al serpaíses limítrofes y desde la época del Virreinato estar juntos como un solobloque, generó diferencias y su posterior independencia. Económicamente sehan mantenido relaciones favorables para ambos, pero en el periodoanalizado, este buen diálogo se vio afectado al denunciar el país hermano,que las plantas instaladas en Uruguay de celulosa, no solo erandesfavorables para el medio ambiente, sino también para la economía.

Coyunturalmente, esta instalación era una expresión de conflicto paraincrementar las exportaciones uruguayas, sin tener en cuenta la Argentina,ellos responden con cortes de ruta y las relaciones diplomáticas truncadas.

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Es así, que ante la falta de diálogo y llegar a un acuerdo, se llevo elcaso a la Corte Internacional de Justicia y una mediación por parte del Reyde España. Ya que la corte dictaminó que Uruguay estuvo mal en poner dichasplantas, se tomó esto como un triunfo para la Argentina, pero no secontinuó con el corte de relaciones bilaterales A su vez, en este periodose creó la Unión de Naciones Sudamericanas, con un gran desenvolvimiento enla región, y acercamiento entre los hermanos del sur. Desde las percepciones,el conflicto por las pasteras, no favoreció en el punto de vistainternacional ya que la CIJ falló en contra de Uruguay, los países vecinosno emitieron puntos de vista, pero dicha instalación de las plantas generóque pueda exportar a China la celulosa. Y con respecto al UNASUR, podemosdecir que generó nuevas expectativas a nivel regional y nuevas relacionesfuera del marco del MERCOSUR como socios comerciales, ya que esta unióntiene diferentes objetivos.

Conclusión Brasil

Las relaciones bilaterales con Brasil han tenido sus altos y bajos. Desde la estructura, podemos decir que ambos países, históricamente y desde la creación del MERCOSUR, han mantenido estrechas relaciones comerciales y aunque no siempre fueron buenas, desde el 2007 los presidentes se han comprometido a mejorar en materia de integración regional. Ambos miembros del MERCOSUR y de la UNASUR, se ha visto que ambos tienen demasiados puntosen común. Desde la coyuntura, cuando sucedió el conflicto con Argentina, Brasil reconoció las demandas uruguayas, y respecto al acercamiento con EEUU, ha tenido una postura al principio reticente pero luego lo aceptó, yaque es un país que mantiene lazos comerciales. A su vez, Brasil fue el impulsor de la creación del MERCOSUR y fue secundado por Tabaré Vásquez y el entonces presidente de Argentina, Néstor Kirchner. Estas relaciones, hanfavorecido la vista a nivel internacional, ya que al ser miembro del BRIC, y ser Uruguay un socio comercial de dos países integrantes, la percepción anivel mundial y regional ha mejorado considerablemente en materia económica.

Conclusión General

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El análisis propio de la política exterior del gobierno del Frente Ampliode Tabaré Vásquez y José Mujica en su primer año de mandato, permiteconcluir que, programáticamente, hubo un intento de retorno a laelaboración de la política exterior como política de Estado en base aamplios consensos con las fuerzas de oposición. Debido a la dificultad paralograr consenso entre las distintas fuerzas políticas y con los mismosmiembros del bloque, se volvió a la anterior usanza de lograr acuerdospuntuales para temas específicos del relacionamiento exterior creciendo lastendencias al bilateralismo.

En segundo lugar, concluimos que la implementación de una estrategia deinserción que partía del espacio ampliado del MERCOSUR para proyectarseprimero a la región y luego al resto del mundo, se vio dificultada por unacrisis institucional del bloque que deja de manifiesto las asimetríasintrínsecas no superadas del mismo, así como las dificultades derelacionamiento entre sus diferentes socios tanto en el área política comoeconómica. Esto se debe, en gran parte a las dificultades comercialesenfrentadas por limitaciones en el comercio con Argentina. En este aspecto,se concluye igualmente que la incidencia de países no socios, que reflejalas diferentes aspiraciones por el liderazgo regional-sudamericano, seconstituyó en un elemento adicional de disenso. Una vez más, lasintenciones del gobierno uruguayo de salir de la crisis (tanto regionalcomo europea) por medio de acuerdos particulares, ha generado fuertesoposiciones por miembros del MERCOSUR.

Debido a este contexto crítico se comienza a privilegiar una segunda vía deinserción, de desarrollo y profundización de las relaciones bilaterales conotros países del continente y del resto del mundo. Particularmente, sedestaca el renovado fortalecimiento de los vínculos con EEUU en sudimensión económico-comercial. Esto significó básicamente una política convisos diferentes a la que se esperaba por parte del gobierno. La diferenteaproximación en relación a la potencia del norte, fue fuente de oposiciónde parte de algunos sectores del partido de gobierno, a la vez que recogióapoyos en el resto del sistema político. La política exterior tambiénaportó a la seguridad energética del país a través de varios acuerdos conVenezuela, lo que no implicó, sin embargo, un alineamiento político con esepaís en la creación del ALBA. En este sentido se continúa la política de

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apoyo a la iniciativa de la Comunidad Sudamericana de Naciones, proyecto deintegración liderado por Brasil.

Finalmente, ha quedado cierta tensión por el diferendo con Argentina por lainstalación de las plantas de celulosa en Uruguay. Aún teniendo en cuentael tratamiento del tema en las instancias jurisdiccionales a nivelinternacional y del MERCOSUR, así como el intento de distensión a travésdel ofrecimiento uruguayo de monitoreo conjunto del impacto ambiental sobreel Río Uruguay de las plantas de celulosa (hasta ahora rechazado porArgentina), la gran mayoría de los analistas y actores políticos admitenque la única solución integral posible se concluirá a través de unanegociación político-diplomática. Con respecto al MERCOSUR, el otro tema relevante de la agenda, seobservaron posiciones divergentes entre el Presidente de la República,asumiendo una actitud más crítica hacia los socios mayores; y el Canciller,con una posición más favorable al bloque, quien de esta forma intentademostrar que el MERCOSUR es aún una alternativa viable que no hay queabandonar por un acuerdo comercial con EEUU. Puede sugerirse, a modo de unaúltima conclusión general acerca de la política exterior del actualgobierno, que se observa una marcada incidencia del pragmatismo, cuyoobjetivo principal es el logro de una inserción beneficiosa para el país,más allá de consideraciones doctrinarias, teniendo en cuenta las señaladasparticularidades que se verifican en el ámbito sudamericano.

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Análisis de Política Exterior de Uruguay (2006-2010)

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