1

BAGIAN III

I. TEORI SISTEM

Tinjauan Umum Teori Sistem :

Beberapa definisi system antara Lain:1. Ludwig Von Bertalanffy, sistem adalah seperangkat unsur-unsur yang terikat

dalam suatu antar relasi di antara unsur-unsur tersebut dan dengan lingkungan.2. Anatol Rapoport, sistem adalah suatu kumpulan kesatuan dan perangkat

hubungan antara satu sama lain.3. L. Ackof, sistem adalah setiap kesatuan, secara konseptual atau fisik, yang terdiri

dari bagian-bagin dalam keadaan saling tergantung satu sama lain.4. John-A. Beckett, sistem adalah kumpulan sistem-sistem yang berinteraksi.

Dari beberapa definisi di atas yang lebih jelas memaparkan sistem adalah Gordon B. Davis dalam bukunya “Managemen Development” yang menyatakan bahwa sistem terdiri dari bagian-bagian yang bersama-sama beroperasi untuk mencapai beberapa tujuan. Dengan lain perkataan, suatu sistem bukanlah merupakan suatu perangkat unsur-unsur yang dirakit secara sembarangan, tetapi terdiri dari unsur-unsur yang dapat diidentifikasikan sebagai kebersamaan yang menyatu disebabkan tujuan atau sasaran yang sama. William A. Shorde dan Dan Voich J.R. dalam bukunya “Organization and Management” menyebut enam ciri sistem sebagai berikut :

1. Perilaku berdasarkan tujuan tertentu: sistem terorientasikan pada sasaran tertentu.2. Keseluruhan : keseluruhan melebihi jumlah semua bagian.3. Keterbukaan : sistem saling berhubungan dengan sebuah sistem yang lebih besar,

yakni lingkungannya.4. Transformasi : bagian-bagian yang beroperasi menciptakan sesuatu yang mempunyai

nilai.5. Antar hubungan : berbagai macam bagian harus cocok satu sama lain.6. Mekanisme kontrol : adanya kekuatan yang mempersatukan dan mempertahankan

sistem bersangkutan.

Teori Sistem merupakan Upaya mendeskripsikan, menjelaskan dan memprediksi perilaku organisasi umumnya berasal dari teori sistem. Seorang biolog Ludwig von Bertalanffy menyatakan bahwa teori sistem dapat dianalogikan dengan sistem yang ada pada organisme. Organisme sel itu terdiri atas sel-sel, dan sel-sel membentuk suatu molekul. Tiap bagian yang ada membentuk sistem yang terintegrasi dan terdiri dari struktur yang saling bergantungan dan bekerja secara harmonis. Tiap molekul tahu tugas masing-masing dan harus dapat bekerjasama serta memenuhi aturan yang ada. Hukum keteraturan merupakan konsep yang bersifat menyeluruh. Ide tentang keteraturan merupakan ide dasar dalam memahami dan menganalisis situasi yang kompleks.

2

TEORI SISTEM memiliki dua konsep dasar yaitu :

1. Konsep Subsistem yang melihat hubungan antar bagian sebagai hubungan sebab akibat.

2. memandang sebab jamak (multiple causation) sebagai hubungan yang saling berkaitan yakni tiap bagian merupakan kompleks (kumpulan) yang tiap faktornya saling berkaitan.

TEORI SISTEM SOSIAL;

Teori Peran: Peran adalah konsep psikologis tentang perilaku yang timbul dalam interaksi dengan manusia lain.

- Erving Goffman menganalogikan situasi kehidupan sehari-hari dengan peran di panggung ketika menganalisis perilaku interpersonal manusia dalam organisasi. Tiap organisasi harus mengartikan peran individu yang terlibat yang dipengaruhi oleh interaksi dinamis dengan orang lain.

- Deskripsi peran, yaitu perilaku aktual yang ditunjukkan.- Peran preskriptif merupakan ide abstrak tentang norma umum yang terdapat dalam

budaya tentang peran yang diharapkan.- Harapan peran- Persepsi peran- Peran manifes (nyata) dan peran laten- Konflik peran

Konsep Peranan dan hubungannya dengan Teori Sistem Sosial.

Ada dua pola sistem yakni open system (sistem terbuka) dan closed system (sistem tertutup) dalam konteks hubungan organisasi dengan lingkungan eksternal.

Dari pemikiran Bertalanffy tentang hal tersebut di atas jelas Bertalanffy mengemukakan pemikirannya tentang General System Theory yang telah berjasa dalam menghilangkan jurang pemisah antara ilmu-ilmu eksak dengan ilmu sosial. Masyarakat dunia semakin sadar bahwa dibutuhkan kesatuan dalam ilmu pengetahuan untuk mengatasi permasalahan yang muncul di belahan dunia manapun.

Kata "sistem" banyak sekali digunakan dalam percakapan sehari-hari, dalam forum diskusi maupun dokumen ilmiah. Kata ini digunakan untuk banyak hal, dan pada banyak bidang pula, sehingga maknanya menjadi beragam. Dalam pengertian yang paling umum, sebuah sistem adalah sekumpulan benda yang memiliki hubungan di antara mereka. Dalam sistem terdapat beberapa elemen, yaitu :

1. Tujuan

Setiap sistem memiliki tujuan (Goal), entah hanya satu atau mungkin banyak. Tujuan inilah yang menjadi pemotivasi yang mengarahkan sistem. Tanpa tujuan, sistem menjadi tak

3

terarah dan tak terkendali. Tentu saja, tujuan antara satu sistem dengan sistem yang lain berbeda.Label

2. Input

Masukan (input) sistem adalah segala sesuatu yang masuk ke dalam sistem dan selanjutnya menjadi bahan yang diproses. Masukan dapat berupa hal-hal yang berwujud (tampak secara fisik) maupun yang tidak tampak. Contoh masukan yang berwujud adalah bahan mentah, sedangkan contoh yang tidak berwujud adalah informasi (misalnya permintaan jasa pelanggan).

3. Pengolahan / proses

Proses merupakan bagian yang melakukan perubahan atau transformasi dari masukan menjadi keluaran yang berguna dan lbih bernilai, misalnya berupa informasi dan produk, tetapi juga bisa berupa hal-hal yang tidak berguna, misalnya saja sisa pembuangan atau limbah. Pada pabrik kimia, proses dapat berupa bahan mentah. Pada rumah sakit, proses dapat berupa aktivitas pembedahan pasien.

4. Output

Keluaran (output) merupakan hasil dari pemrosesan. Pada sistem informasi, keluaran bisa berupa suatu informasi, saran, cetakan laporan, dan sebagainya.

5. Batas

Yang disebut batas (boundary) sistem adalah pemisah antara sistem dan daerah di luar sistem (lingkungan). Batas sistem menentukan konfigurasi, ruang lingkup, atau kemampuan sistem. Sebagai contoh, tim sepakbola mempunyai aturan permainan dan keterbatasan kemampuan pemain. Pertumbuhan sebuah toko kelontong dipengaruhi oleh pembelian pelanggan, gerakan pesaing dan keterbatasan dana dari bank. Tentu saja batas sebuah sistem dapat dikurangi atau dimodifikasi sehingga akan mengubah perilaku sistem. Sebagai contoh, dengan menjual saham ke publik, sebuah perusahaan dapat mengurangi keterbasatan dana.

6. Mekanisme Pengendalian dan Umpan Balik

Mekanisme pengendalian (control mechanism) diwujudkan dengan menggunakan umpan balik (feedback), yang mencuplik keluaran. Umpan balik ini digunakan untuk mengendalikan baik masukan maupun proses. Tujuannya adalah untuk mengatur agar sistem berjalan sesuai dengan tujuan.

7. Lingkungan

Lingkungan adalah segala sesuatu yang berada diluar sistem. Lingkungan bisa berpengaruh terhadap operasi sistem dalam arti bisa merugikan atau menguntungkan sistem itu sendiri. Lingkungan yang merugikan tentu saja harus ditahan dan dikendalikan supaya tidak mengganggu kelangsungan operasi sistem, sedangkan yang menguntungkan tetap harus terus dijaga, karena akan memacu terhadap kelangsungan hidup sistem.

4

8. Subsistem dan Supersistem

Setiap sistem terdiri dari beberapa subsistem, dan subsistem terdiri pula atas beberapa sub-sistem. Sebuah sistem umumnya tersusun atas sejumlah sistem-sistem yang lebih kecil. Sistem-sistem yang berada dalam sebuah sistem itulah yang disebut subsistem. Jika suatu sistem menjadi bagian dari sistem lain yang lebih besar, maka sistem yang lebih besar tersebut dikenal dengan sebutan supersistem.

Dalam teori sistem dapat dijumpai bukan satu dua, melainkan puluhan jenis sistem yang ditengahkan oleh para ilmuwan, namun yang erat kaitannya dengan sistem informasi nampaknya adalah apa yang ditampilkan oleh Gordon B. Davis. Adapun jenis-jenis sistem tersebut adalah ;

1. Sistem Abstrak dan Sistem Fisik

a) Sistem Abstrak yaitu susunan yang teratur dari gagasan-gagasan yang satu sama lain berada dalam ketergantungan.

b) Sistem Fisik yaitu sutu perangkat unsur yang secara bersama-sama beroperasi untuk mencapai tujuan.

2. Sistem Deterministik dan Sistem Probabilistik

a) Sistem Deterministik adalah sistem yang dalam operasinya dapat menentukan hasilnya secara pasti.

b) Sistem Probabilistik adalah sistem yang dalam operasinya tak dapat diduga hasilnya secara pasti.

3. Sistem Tertutup dan Sistem Terbuka

a) Sistem Tertutup adalah sistem dimana tidak terjadi pertukaran bahan, informasi atau energi dengan lingkungan.

b) Sistem Terbuka adalah sistem yang memungkinkan terjadinya pertukaraan bahan, informasi atau energi dengan lingkungan.

4. Sistem Alamiah dan Sistem Buatan Manusia

a) Sistem Alamiah adalah sistem yang terjadi karena alam (tidak dibuat oleh manusia).b) Sistem Buatan Manusia adalah sistem yang dibuat oleh manusia.

5. Sistem Sederhana dan Sistem Kompleks

Berdasarkan tingkat kerumitannya, sistem dibedakan menjadi sistem yang sederhana dan sistem yang kompleks

5

Kesimpulan

Sistem Teori merupakan suatu konsep dasar yang menjelaskan hubungan sistematis suatu fenomena dengan cara merinci suatu hubungan sebab – akibat yang terjadi. Di kehidupan sehari-hari istilah sistem teori sering dihubungkan dengan praktik, sistem teori kadang-kadang tidak mudah dipahami karena sifatnya cenderung abstrak. Memahami pemikiran secara abstrak barangkali bukan tugas yang mudah. Namun, sesuatu yang sulit bukan berarti tidak berguna. Seorang ahli mengatakan, tidak ada yang lebih praktis daripada teori yang bermanfaat, artinya, dengan menguasai suatu teori secara baik seseorang akan lebih mudah menangani hal-hal praktis yang berkaitan dengan ilmu dilapangan. Dibelakang setiap sistem teori terdapat asumsi-asumsi yang membentuk sudut pandang suatu teori biasanya asumsi tersebut berpola objektif dan subjektif. Maksudnya, realita secara objektif dapat diukur, dinilai, dan diperbandingkan, dengan satu sama lain. Sedangkan pola subjektif mengasumsikan lebih kepada perorangan yang dapat berfikir berbeda-beda pada suatu objek yang sama.

Dari pemikiran Bertalanffy tentang hal tersebut di atas jelas Bertalanffy mengemukakan pemikirannya tentang General System Theory yang telah berjasa dalam menghilangkan jurang pemisah antara ilmu-ilmu eksak dengan ilmu sosial. Masyarakat dunia semakin sadar bahwa dibutuhkan kesatuan dalam ilmu pengetahuan untuk mengatasi permasalahan yang muncul di belahan dunia manapun.

6

II. TEORY FUNGSIONAL STRUKTURAL

A. ASUMSI DASAR

Teori fungsionalisme struktural adalah suatu bangunan teori yang paling besar pengaruhnya dalam ilmu sosial di abad sekarang. Tokoh-tokoh yang pertama kali mencetuskan fungsional yaitu August Comte, Emile Durkheim dan Herbet Spencer. Pemikiran structural fungsional sangat dipengaruhi oleh pemikiran biologis yaitu menganggap masyarakat sebagai organisme biologis yaitu terdiri dari organ-organ yang saling ketergantungan, ketergantungan tersebut merupakan hasil atau konsekuensi agar organisme tersebut tetap dapat bertahan hidup. Sama halnya dengan pendekatan lainnya pendekatan structural fungsional ini juga bertujuan untuk mencapai keteraturan sosial. Teori struktural fungsional ini awalnya berangkat dari pemikiran Emile Durkheim, dimana pemikiran Durkheim ini dipengaruhi oleh Auguste Comte dan Herbert Spencer. Comte dengan pemikirannya mengenai analogi organismik kemudian dikembangkan lagi oleh Herbert Spencer dengan membandingkan dan mencari kesamaan antara masyarakat dengan organisme, hingga akhirnya berkembang menjadi apa yang disebut dengan requisite functionalism, dimana ini menjadi panduan bagi analisis substantif Spencer dan penggerak analisis fungsional. Dipengaruhi oleh kedua orang ini, studi Durkheim tertanam kuat terminology organismik tersebut. Durkheim mengungkapkan bahwa masyarakat adalah sebuah kesatuan dimana di dalamnya terdapat bagian – bagian yang dibedakan. Bagian-bagian dari sistem tersebut mempunyai fungsi masing – masing yang membuat sistem menjadi seimbang. Bagian tersebut saling interdependensi satu sama lain dan fungsional, sehingga jika ada yang tidak berfungsi maka akan merusak keseimbangan sistem. Pemikiran inilah yang menjadi sumbangsih Durkheim dalam teori Parsons dan Merton mengenai struktural fungsional. Selain itu, antropologis fungsional-Malinowski dan Radcliffe Brown juga membantu membentuk berbagai perspektif fungsional modern.

Selain dari Durkheim, teori struktural fungsional ini juga dipengaruhi oleh pemikiran Max Weber. Secara umum, dua aspek dari studi Weber yang mempunyai pengaruh kuat adalah

Fungsionalisme struktural adalah sebuah sudut pandang luas dalam sosiologi dan antropologi yang berupaya menafsirkan masyarakat sebagai sebuah struktur dengan bagian-bagian yang saling berhubungan. Fungsionalisme menafsirkan masyarakat secara keseluruhan dalam hal fungsi dari elemen-elemen konstituennya; terutama norma, adat, tradisi dan institusi. Sebuah analogi umum yang dipopulerkan Herbert Spencer menampilkan bagian-bagian masyarakat ini sebagai "organ" yang bekerja demi berfungsinya seluruh "badan" secara wajar. Dalam arti paling mendasar, istilah ini menekankan "upaya untuk menghubungkan, sebisa mungkin, dengan setiap fitur, adat, atau praktik, dampaknya terhadap berfungsinya suatu sistem yang stabil dan kohesif." Bagi Talcott Parsons, "fungsionalisme struktural" mendeskripsikan suatu tahap tertentu dalam pengembangan metodologis ilmu sosial, bukan sebuah mazhab pemikiran.

7

B. STRUKTUR SOSIAL DALAM FUNGSIONALISME Robert K. Merton

Model analisa Robert K. Merton merupakan hasil dari perkembangan pengetahuannya yang menyeluruh tentang teori-teori klasik. Karya awal Merton sangat dipengaruhi oleh Max Weber. Merton sendiri tidak memiliki teori yang bulat, tetapi esai-esai yang mencoba menyempurnakan aspek tulisan-tulisan klasik. Di dalam keseluruhan tulisannya kita menemukan suatu tema yang menonjol yaitu, “arti pentingnya memusatkan perhatian pada struktur sosial dalam analisa sosiologis”. Pengaruh weber juga dapat dilihat dalam batasan Merton (1957 tentang birokrasi modern seperti hal berikut:

1. Birokrasi merupakan struktur sosial yang terorganisir secara rasional dan formal.2. Meliputi suati pola kegiatan yang memiliki batas-batas yang jelas.3. Kegiatan tersebut secara ideal berhubungan dengan tujuan-tujuan organisasi.4. Jabatan-jabatan dalam organisasi diintegrasikan ke dalam keseluruhan struktur

birokratis.5. Status-status dalam birokrasi tersusun ke dalam susunan yang hirarkis.6. Berbagai kewajiban serta hak hak did alam birokrasi dibatasi oleh atiran-aturan

yang terbatas.7. Otoritas pada jabatan bukan orang8. Hubungan-hubungan antara orang orang dibatasi secara formal.

Merton tidak berhenti dengan deskripsi tentang struktur birokratis. Struktur birokratis memberi tekanan kepada individu sehingga mereka menjadi “disiplin, bijaksana, metodis”. Tetapi jika metode ini dijalankan secara berlebih-lebihan maka akan menimbulkan fungsi yang negatif. Hal ini bisa menjurus konflik atau ketegangan antara birokrat dan orang-orang yang harus mereka layani. Struktur birokratis dapat melahirkan tipe kepribadian yang lebih mematuhi peraturan-peraturan tertulis daripada semangat untuk apa peraturan itu ditetapkan.

Tema dampak lembaga terhadap kehidupan anggotanya juga dikemukakan Merton dalam buku “Social Structure and Anomie” (1938). Disini Merton berusaha menunjukan “bagaimana sejumlah struktur sosial memberikan tekanan yang jelas pada orang-orang tertentu yang ada dalam masyarakat sehingga mereka lebih menunjukan kelakuan non konformis daripada konformis” (Merton 1938:672). Anomie adalah hasil dari keadaan yang tidak serasi antara tujuan-tujuan kultural dan sarana kelembagaan yang tersedia untuk mencapai tujuan-tujuan itu. Anomi tidak akan muncul sejauh masyarakat menyediakan sarana kelembagaan untuk mencapai tujuan-tujuan kultural tersebut. Dengan demikian, anomie bukan merupakan konsep psikologis yang dapat dijelaskan lewat teori psikologi, konsep ini lebih merupakan masalah struktural dan kultural yang menuntut penjelasan sosiologis.

“PARADIGMA ANALISA FUNGSIONAL” MERTON

8

Merton memulai analisa fungsionalnya dengan menunjukan beberapa asumsi kabur yang terkandung dalam teori fungsionalisme. Merton mencoba membuat batasan konsep analitis dasar bagi analisa fungsional dan menjelaskan beberapa ketidakpastian arti yang terdapat didalam asumsi-asumsi kaum fungsional. Merton mengutip tiga asumsi yang terdapat didalam analisa fungsional yang kemudian disempurnakannya.

ASUMSI PERTAMA, adalah kesatuan fungsional masyarakat yang dapat dibatasi sebagai “suatu keadaan dimana seluruh bagian dari sistem sosial bekerja sama dalam suatu tingkat keselarasan atau konsistensi internal yang memadai tanpa menghasilkan konflik yang berkepanjangan yang tidak dapat diatasi atau diatur” (Merton 1967:80).

ASUMSI KEDUA, yaitu fungsionalisme universal, berkaitan dengan asumsi pertama. Fungsionalisme universal menganggap bahwa “seluruh bentuk sosial dan kebudayaan yang sudah baku memiliki fungsi-fungsi positif” (Merton 1967:84).

ASUMSI KETIGA, adalah asumsi indispensability, ia menyatakan bahwa “dalam setiap tipe peradaban, setiap kebiasaan, ide, objek materil dan kepercayaan memenuhi beberapa fungsi penting, memiliki sejumlah tugas yang harus dijalankan, dan merupakan bagian penting yang tidak dapat dipisahkan dari kegiatan sistem sebagai keseluruhan” (Merton 1967:86). Merton juga menulis : “pendek kata postulat indispensability sebagaimana yang sering dinyatakan mengandung dua pernyataan yang berkaitan, tetapi dapat dibedakan satu sama lain. Pertama, bahwa ada beberapa fungsi tertentu yang bersifat mutlak dalam pengertian, bahwa kecuali apabila mereka dijalankan, maka masyarakat (atau kelompok maupun individu) tidak akan ada. Hal ini selanjutnya melahirkan konsep prasyarat fungsional atau prakondisi-prakondisi yang secara fungsional perlu bagi eksistensi suatu masyarakat, suatu konsep yang kelak akankita kaji secara lebih terperinci. Kedua, yang merupakan bentuk-bentuk sosial atau kultural tertentu adalah mutlak untuk memenuhi masing-masing fungsi tersebut” (Merto 1967:87), Didalam menyatakan keberatannya terhadap ketiga postulat itu, Merton menyatakan bahwa:

1. kita tidak mungkin mengharapkan terjadinya integrasi masayarakat yang benar-benar tuntas.

2. kita harus mengakui baik disfungsi maupun konsekuensi fungsional yang positif berasal dari suatu elemen kultural, dan

3. kemungkinan alternatif fungsional harus diperhitungkan dalam setiap analisa fungsional.

Kecuali sanggahannya terhadap ketiga postulat tersebut, Merton masih mengutamakan masalah lain dalam fungsionalisme yang mentah itu, khususnya kesimpangsiuran antara “motivasi-motivasi yang disadari” dan “konsekuensi-konsekuensi objektif”. Merton menyatakan bahwa masalah utama bagi para ahli sosiologi adalah konsekuensi obyektif, bukannya motivasi. Tetapi konsekuensi yang dapat berupa konsekuensi manifes atau laten: “fungsi manifes adalah konsekuensi obyektif yang membantu penyesuaian atau adaptasi dari sistem dan disadari oleh para partisipan dalam sistem tersebut, sedang fungsi laten adalah fungsi yang tidak disadari” (Merton 1967:115). Perhatian penelitian sosiologi selama ini telah diarahkan ke fungsi manifes, tetapi jika tidak memperhatikan fungsi laten, itu adalah contoh yang menyesatkan. Salah satu contoh dari

9

kedua fungsi ini adalah pembelian sebuah mobil, dalam fungsi manifes mobil digunakan untuk pergi ke tempat kerja, tetapi dalam fungsi laten, mobil digunakan untuk mempertontonkan kekayaan dan status kepada masyarakat. Setiap praktek kebudayaan dapat dianalisa dari perspektif fungsi laten dan manifes ini.

Setelah meninjau masalah yang dihadapi oleh kaum fungsionalis itu, Merton selanjutnya mengetengahkan sebuah model atau paradigma yang bukat, yang dapat menghindarkan diri dari semua kelemahan tersebut. Yaitu dengan mengajukan pertanyaan pertanyaan yang harus dijawab didalam analisa.

Bagaimana hakikat sistem yang sedang dianalisa? Apakah ia merupakan suatu kelompok etnis atau kultural tertentum sebuah kelompok kecil atau suatu organisasi yang besar? Hal ini perlu dijelaskan lebih dulu, karena suatu fungsional bagi suatu kelompok belum tentu sama fungsionalnya dengan kelompok yang lain.

Apakah ada fungsi manifes maupun laten yang harus dipertimbangkan? Sebagaimana yang telah diuraikan dalam contoh mengenai pembelian mobil tersebut. Fungsi-fungsi tersebut tidak selalu dimaksudkan atau harus diketahui oleh mereka yang berperan serta di dalam suatu sistem.

Bagaimana kita menentukan bahwa suatu “persyaratan fungsional” harus ada dalam suatu sistem tertentu? Merton menolak anggapan bahwa untuk tetap hidup semua sistem harus memenuhi seperangkat persyaratan fungsional. Disini merton mengingatkan akan perlunya para penganut analisa fungsional memperhatikan alternatif-alternatif fungsional

Apakah minat kaum fungsionalis terhadap isu tentang keteraturan merintangi kemampuan mereka untuk melihat ketidakseimbangan? Didalam memperkenalkan konsep disfungsi maupun fungsi positif, Merton mengingatkan kaum fungsionalis akan kemungkinan terjadinya perubahan sosial oleh karena suatu praktek kebudayaan atau norma yang ada bertentangan dengan sistem sosial.

Merton menjelaskan dalam konsep-konsepnya tentang kekeliruan dalam fungsionalisme yang mentah, dan mengangkat beberapa pertanyaan yang harus dijawab oleh mereka yang menganut analisa fungsionalis. Untuk menjawabnya kaum fungsionalis harus mengingat bahwa apa yang mungkin fungsional bagi suatu kelompok boleh jadi tidak demikian bagi kelompok lain. Lebih daripada itu para sosiolog juga harus waspada untuk tidak melupakan fungsi laten ketika sedang asyik menggunakan fungsi manifes yang jelas terlihat. Karena praktek kebudayaan bisa saja tidak secara total bersifat integratif atau disintegratif, maka penilaian fungsionalitasnya harus dilihat dalam konteks keseimbangan konsekuensi-konsekuensinya.

10

TEORY struktural fungsional (Modern)

Teori struktural fungsional juga mengalami perubahan seiring dengan perkembangan masyarakat yang semakin kompleks. Jika diawal – awal lahirnya teori ini diprakarsai oleh Comte, Parsons, dan E. Durkehim dengan menyesuaikan jiwa jaman (Geiisweitch) saat itu, yakni keadaam dimana masyarakat masih begitu sederhana. Maka dalam perkembangan yang lebih lanjut, teori struktural fungsional klasik tersebut dinilai ‘kurang’ sesuai dengan perkembangan masyarakat saat ini yang lebih kompleks. Sehingga munculah teori-teori baru yang diteruskan oleh Robert K. Merton (1910 – 2003), dan Anthonny Giddens (1938 – sekarang). Robert K. Merton yang lebih menitikberatkan kajiannya terhadap perubahan sosial dan Anthonny Giddens dengan strukturisasi masyarakatnya.

Dalam masyarakat yang lebih kompleks, pembatasan terhadap teori fungsional dinilai perlu dilakukan, dimana perubahan – perubahan kerap terjadi. Robert K. Merton mengakui bahwa teori fungsionalisme klasik telah banyak membantu bagi perkembangan studi kemasyarakatan, namun tidak dapat menjawab permasalahan sosial secara keseluruhan. Menurut Merton dan Giddens, tindakan sosial (act social) tidak pernah terlepas dari struktur sosial. Raclidffe brown menyebutkan, pembagian dalam masyarakat beserta ide mengenai strata yang membedakan agama, ras, dan suku tersebut dipengaruhi oleh peraturan – peraturan dan hukum yang sedang berlaku di sekitar lingkungan masyarakat.

Ada keterkaitan antara struktur sosial dengan perilaku dan adaptasi individu. Lower class (masyarakat bawah) misalnya, cederung memiliki kesempatan yang lebih kecil jika dibandingkan dengan masyarakat kelas atas. Tentu hal ini berakibat pada keresahan, frustasi, dan kekecewaan terhadap individu-individu tertentu, sehingga dapat menghasilkan perubahan sosial dengan adaptasi tertentu.

Masih menurut Merton, adaptasi dalam teori struktural fungsional terbagi menjadi 5 jenis yakni:

1. Conformity, (keadaan tetap pada keadaan sosial yang lama), 2. Inovation, (terdapat perubahan cara untuk menggapai tujuan dalam masyarakat),

Ritualism (bentuk penolakan terhadap pengaruh – pengaruh baru), 3. Retreatism, (bentuk penarikan diri individu dengan cara melakukan penyimpangan

sosial), 4. Rebellion, yang berarti pemberontak dan; 5. Berani mengubah tatanan struktur sosial secara keseluruhan.

Dalam teori Giddens, perubahan sosial yang terjadi memerlukan struktur sosial (recurrent social practise) sebagai sarana dan sumber daya untuk melakukan tindakan sosial. Perubahan sosial yang juga dipengaruhi oleh subsistem (ekonomi, budaya, politik, dan sosialisasi) dan struktur teori fungsionalisme (norma, organisasi ekonomi, alat

11

pendidikan, dan politik kebijakan pemerintah), membutuhkan jarak (space) saat praktiknya dimulai, notabene tidak semua ritual lama ditinggalkan oleh masyarakat.

KESIMPULAN

sampai saat ini, fungsionalis dalam teori sosiologi Amerika masih merupakan perpesktif yang dominan. lewat karya Herbert Spencer dan Emile Durkheim, tradisinya dapat ditelusuri pada "Bapak" Sosiologi yaitu Auguste Comte. Malinowski dan Radcliffe Brown, sebagai antropolog yang terkenal, sangat dipengaruhi oleh teori Durkheim. mereka kemudian mempengaruhi sosiolog Amerika, yaitu Talcot Parsons. sebagai instruktur muda Parsons memperkenalkan karya Emile Durkheim dan perspektif fungsionalisme kepada Robert K. Merton, salah seorang muridnya di universitas Harvard.

Merton telah menghabiskan karir sosiologisnya dalam mempersiapkan dasar struktur fungsional untuk karya-karya sosiologis yang lebih awal dan dalam mengajukan model atau paradigma bagi analisa struktural. Dia menolak postulat-postulat fungsionalisme yang masih mentah, yang menyebarkan paham “kesatuan masyarakat yang fungsional”, “fungsionalisme universal”, dan “indespensability”. Merton mengetengahkan konsep disfungsi, alternatif fungsional dan konsekuensi keseimbangan fungsional, serta fungsi manifes dan laten yang dirangkainya ke dalam suatu paradigma fungsionalis. Walaupun kedudukan model ini berada di atas postulat-postulat fungsionalisme yang lebih awal, tetapi kelemahannya masih tetap ada. Masyarakat dilihat sebagai keseluruhan yang lebih besar dan berbeda dengan bagiannya. Individu dilihat dalam kedudukan abstrak, sebagai pemilik status dan peranan yang merupakan struktur. Konsep abstrak ini memperbesar tuduhan bahwa paradigma tersebut mustahil untuk diuji.

12

III. TEORI ELIT DAN BUDAYA POLITIK

Penulis membedan menjadi pengertian elit dan budaya politik kedalam satu rangkuman “Konsep Teori Elit dan Budaya Politik”.

A. Konsep teori ELIT (ELITIS)

Dalam pengertian yang umum elite menunjuk pada sekelompok orang orang yang ada dalam masyarakat dan menempati kedudukan tinggi. Dalam pengertian khusus dapat diartikan sebagai sekelompok orang yang terkemuka di bidang-bidang tertentu dan khususnya golongan minoritas yang memegang kekuasaan.

Dalam studi sosial golongan minoritas yang berada pada posisi atas yang secara fungsional dapat berkuasa dan menentukan dikenal dengan elit. Elite adalah suatu minoritas pribadi-pribadi yang diangkat untuk melayani suatu kolektivitas dengan cara yang bernilai sosial.

Dalam sebuah pemerintahan elite dapat dibedakan menjadi dua yaitu elit politik dan elit birokrasi, untuk memperjelas keduanya akan di bahas di sub bab selanjutnya.

Perspektif aktor-elite ini memandang kekuasaan dengan model elitis, dimana model ini memunculkan kedua kelompok masyarakat, yaitu sejumlah kecil masyarakat yang memiliki kekuasaan besar yang dikenal dengan sebutan elit, dan anggota masyarakat yang dalam jumlah banyak tetapi tidak memiliki kekuasaan.

B. Konsep Teori BUDAYA POLITIK

Almond dan Verba mendefinisikan budaya politik sebagai suatu sikap orientasi yang khas warga negara terhadap sistem politik dan aneka ragam bagiannya, dan sikap terhadap peranan warga negara yang ada di dalam system itu. Dengan kata lain, bagaimana distribusi pola-pola orientasi khusus menuju tujuan politik diantara masyarakat bangsa itu. Lebih jauh mereka menyatakan, bahwa warga negara senantiasa mengidentifikasikan diri mereka dengan simbolsimbol dan lembaga kenegaraan berdasarkan orientasi yang mereka miliki. Dengan orientasi itu pula mereka menilai serta mempertanyakan tempat dan peranan mereka di dalam sistem politik. Dengan memahami budaya politik, kita akan memperoleh paling tidak dua manfaat, yakni:

1. Sikap-sikap warga Negara terhadap sistem politik akan Gabriel A. Almond dan Sidney Verba, Dalam Buku, Budaya Pollitik, tingkah laku politik dan demokrasi di lima Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 1990. Hal 13. 8 Arifin Rahman. Sistem Politik Indonesia , LPM IKIP Surabaya, 1998 hal, 32. mempengaruhi tuntutan -tuntutan, tanggapannya, dukungannya serta orientasinya terhadap sistem politik itu;

2. Dengan memahami hubungan antara budaya politik dengan sistem politik, maksud-maksud individu melakukan kegiatan dalam sistem politik atau faktor-faktor apa

13

yang menyebabkan terjadinya pergeseran politik dapat di mengerti. Budaya politik selalu inhern pada setiap masyarakat yang terdiri dari sejumlah individu yang hidup dalam sistem politik tradisional, transnasional, maupun modern.

Almond dan Verba melihat bahwa pandangan tentang obyek politik, terdapat tiga komponen yakni komponen kognitif, efektif, dan evaluatif.

- Orientasi Kognitif : yaitu berupa pengetahuan tentang dan kepercayaan pada politik, peranan dan segala kewajibannya serta input dan outputnya.

- Orientasi Afektif : yaitu perasaan terhadap sistem politik, peranannya, para aktor dan pe-nampilannya.

- Orientasi Evaluative : yaitu keputusan dan pendapat tentang obyek-obyek politik yang secara tipikal melibatkan standar nilai dan kriteria dengan informasi dan perasaan.

Berikut tabel yang menggambarkan perbandingan orientasi politik kognitif, afektif dan evaluatif.

KOMPONEN                                     BUDAYA POLITIK

Parokial Subjektif Partisipatif

ORIENTASI

POLITIK

Kognitif             XXX

Affektif            XXX

Evaluatif               XXXTabel perbandingan orientasi politik kognitif, afektif dan evaluative.

3. BUDAYA POLITIK

Gabriel Almond mengklasifikasikan budaya politik sebagai berikut :

a. Budaya Politik Parokial, (parochial political culture) yaitu tingkat partisipasi politiknya sangat rendah, yang disebabkan faktor kognitif (misalnya tingkat pendidikan relatif rendah). menyangkut budaya yang terbatas pada wilayah atau lingkup yang kecil, sempit misalnya yang bersifat provincial. Karena wilayah yang terbatas acapkali pelaku politik sering memainkan peranannya seiring dengan diferiensiasi, maka tidak terdapat peranan politik yang bersikap khas dan berdiri sendiri. Yang menonjol dalam budaya politik adalah kesadaran anggota masyarakat akan adanya pusat kewenangan\kekuasaan politik dalam masyarakat

14

b. Budaya Politik Kaula, (subyek political culture) yaitu masyarakat bersangkutan sudah relatif maju (baik sosial maupun ekonominya) tetapi masih bersifat pasif. anggota masyarakat mempunyai minat perhatian, mungkin juga kesadaran terhadap sistem sebagai keseluruhan terutama pada aspek outputnya. Kesadaran masyarakat sebagai aktor dalam politik untuk memberikan input politik boleh dikatakan nol. Posisi sebagai kaula merupakan posisi yang pasif dan lemah. Mereka menganggap dirinya tidak berdaya mempengaruhi atau mengubah sistem dan oleh karena itu menyerah saja pada kepada segala kebijakan dan keputusan para pemegang jabatan.

c. Budaya Politik Partisipan, (participant political culture), yaitu budaya politik yang ditandai dengan kesadaran politik sangat tinggi. Masyarakat dalam budaya ini memiliki sikap yang kritis untyuk memberi penilaian terhadap sistem politik dan hampir pada semua aspek kekuasaan.

d. Budaya Politik Campuran, (mixed political cultures) yaitu gabungan karakeristik tipe-tipe kebudayaan politik yang murni.

Oleh karena itu kebudayaan politik adalah bagian dari kebudayaan suatu masyarakat. Dalam kebudayaannya sebagai sub kultur, kebudayaan politik dipengaruhi oleh kebudayaan masyarakat secara umum. Kebudayaan politik menjadi penting di pelajari karena ada dua sistem :

Pertama : Sikap warga negara terhadap orientasi politik yang menentukan pelaksanaan sistem politik. Sikap orientasi politik sangat mempengaruhi bermacam-macam tuntutan itu di utarakan, respon dan dukungan terhadap golonganm elit politik, respons dan dukungan terhadap rezim yang berkuasa.

Kedua : dengan mengerti sikap hubungan antara kebudayaan politik dan pelaksanaan sisitemnya, kita akan lebih dapat menghargai cara-cara yang lebih membawa perubahan sehingga sisitem politik lebih demokratis dan stabil.

15

KESIMPULAN

- Budaya politik merupakan sistem nilai dan keyakinan yang dimiliki bersama oleh masyarakat, namun setiap unsur masyarakat berbeda pula budaya politiknya, seperti antara masyarakat dengan para elitnya.

- Menurut Almond dan Powell berpendapat bahwa budaya politik merupakan dimensi psikologis dari sistem politik, yang mana budaya politik bersumber dari perilaku lahiriah dari manusia yang bersumber pada penalaran-penalaran yang sadar.

- Budaya politik adalah pola tingkah laku individu dan orientasinya terhadap kehidupan politik yang dihayati oleh anggota sistem politik.

- Finer mengungkapkan bahwa Budaya politik lebih menekankan pada aspek legitimasi peraturan-peraturan, lembaga politik serta prosedur.

Almond dan Verba melihat bahwa pandangan tentang obyek politik, terdapat tiga komponen yakni komponen kognitif, efektif, dan evaluatif.

TIPE BUDAYA POLITIK Budaya Politik Parokial (parochial political culture) Budaya Politik Kaula Budaya Politik Partisan Budaya Politik Campuran Budaya Politik Indonesia

Ada tiga model kebudayaan politik yaitu antara lain: Model masyarakat demokratik, Model sistem otoriter, Model demokratik pra industrial. Salah satu Praktik Budaya Politik adalah Pemilihan Umum.Pemahaman tentang struktur dan budaya politik dalam kerangka kerja sistem politik

memegang peran penting. Gabriel Almond mengatakan, sistem politik merupakan organisasi melalui masyarakat, merumuskan dan berusaha mencapai tujuan bersama. Dalam hal ini, sistem politik melaksanakan perang atau mendorong perdamaian, memajukan perdagangan internasional atau membatasinya, membuka diri demi pertukaran gagasan-gagasan atau menutup diri, menarik pajak dari rakyat secara adil atau tidak, mengalokasikan sumberdaya untuk hajat hidup orang banyak. Singkatnya sistem politik melaksanakan berbagai kegiatan yang ditunjukkan untuk meraih tujuan-tujuan bersama yang telah dirumuskan. Dalam rangka melaksanakan kegiatan yang kompleks ini, sistem politik memerlukan badan-badan dan struktur-struktur yang bekerja dalam sistem politik seperti, parlemen, birokrasi, badan peradilan, dan partai politik yang melaksanakan kegiatan atau fungsi-fungsi tertentu. Pelaksanaan fungsi-fungsi inilah yang pada akhirnya membuat sistem politik bekerja, dalam arti mampu merumuskan dan melaksanakan kebijakan-kebijakannya.

16

IV. TEORI BIROKRASI

A. Definisi Organisasi

Oragnisasi dibentuk melalui komunikasi ketika beberapa individu melakukan interaksi satu sama lain untuk mencapai tujuan individu dan tujuan bersama. kemudian proses komunikasi ini menghasilkan berbagai hal seperti terciptanya peran, jaringan komunikasi, kewenangan dan iklim. Lalu apa yang membedakan antara organisasi dan kelompok Karena keduanya sama-sama sekumpulan orang. Max Weber mengemukakan bahwasannya organisasi adalah suatu sistem kegiatan interpersonal bertujuan yang dirancang untuk mengoordinasikan tugas individu atau a system of purposeful, interpersonal activity designed to coordinate individual task. Perbedaan penting antara oraganisasi dan kelompok biasa terletak pada adanya birokrasi.

B. Max Weber on Bureaucracy

Sebelum masuk pada pandangan Weber soal Birokrasi ada baiknya ditinjau etimologi (asal-usul) konsep ini yang berasal dari kata “bureau”. Kata “bureau” berasal dari Perancis yang kemudian diasimilasi oleh Jerman. Artinya adalah meja atau kadang diperluas jadi kantor. Sebab itu, terminologi birokrasi adalah aturan yang dikendalikan lewat meja atau kantor. Di masa kontemporer, birokrasi adalah "mesin" yang mengerjakan pekerjaan-pekerjaan yang ada di organisasi baik pemerintah maupun swasta. Pada pucuk kekuasaan organisasi terdapat sekumpulan orang yang menjalankan kekuasaan secara kurang birokratis, dan dalam konteks negara, mereka misalnya parlemen atau lembaga kepresidenan.

Hal yang perlu disampaikan, Max Weber sendiri tidak pernah secara definitif menyebutkan makna Birokrasi. Weber menyebut begitu saja konsep ini lalu menganalisis ciri-ciri apa yang seharusnya melekat pada birokrasi. Gejala birokrasi yang dikaji Weber sesungguhnya birokrasi-patrimonial. Birokrasi-Patrimonial ini berlangsung di waktu hidup Weber, yaitu birokrasi yang dikembangkan pada Dinasti Hohenzollern di Prussia.

Birokrasi tersebut dianggap oleh Weber sebagai tidak rasional. Banyak pengangkatan pejabat yang mengacu pada political-will pimpinan Dinasti. Akibatnya banyak pekerjaan negara yang “salah-urus” atau tidak mencapai hasil secara maksimal. Atas dasar “ketidakrasional” itu, Weber kemudian mengembangkan apa yang seharusnya (ideal typhus) melekat di sebuah birokrasi.

17

Weber terkenal dengan konsepsinya mengenai tipe ideal (ideal typhus) bagi sebuah otoritas legal dapat diselenggarakan, yaitu:

1. tugas-tugas pejabat diorganisir atas dasar aturan yang berkesinambungan; 2. tugas-tugas tersebut dibagi atas bidang-bidang yang berbeda sesuai dengan fungsi-

fungsinya, yang masing-masing dilengkapi dengan syarat otoritas dan sanksi-sanksi;3. jabatan-jabatan tersusun secara hirarkis, yang disertai dengan rincian hak-hak

kontrol dan pengaduan (complaint);4. aturan-aturan yang sesuai dengan pekerjaan diarahkan baik secara teknis maupun

secara legal. Dalam kedua kasus tersebut, manusia yang terlatih menjadi diperlukan;5. anggota sebagai sumber daya organisasi berbeda dengan anggota sebagai individu

pribadi;6. pemegang jabatan tidaklah sama dengan jabatannya; 7. administrasi didasarkan pada dokumen-dokumen tertulis dan hal ini cenderung

menjadikan kantor (biro) sebagai pusat organisasi modern; dan8. sistem-sistem otoritas legal dapat mengambil banyak bentuk, tetapi dilihat pada

bentuk aslinya, sistem tersebut tetap berada dalam suatu staf administrasi birokratik.

Bagi Weber, jika ke-8 sifat di atas dilekatkan ke sebuah birokrasi, maka birokrasi tersebut dapat dikatakan bercorak legal-rasional.

Selanjutnya, Weber melanjutkan ke sisi pekerja (staf) di organisasi yang legal-rasional. Bagi Weber, kedudukan staf di sebuah organisasi legal-rasional adalah sebagai berikut:

1. para anggota staf bersifat bebas secara pribadi, dalam arti hanya menjalankan tugas-tugas impersonal sesuai dengan jabatan mereka;

2. terdapat hirarki jabatan yang jelas; 3. fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara tegas; 4. para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak; 5. para pejabat dipilih berdasarkan kualifikasi profesional, idealnya didasarkan pada

suatu diploma (ijazah) yang diperoleh melalui ujian; 6. para pejabat memiliki gaji dan biasanya juga dilengkapi hak-hak pensiun. Gaji

bersifat berjenjang menurut kedudukan dalam hirarki. Pejabat dapat selalu menempati posnya, dan dalam keadaan-keadaan tertentu, pejabat juga dapat diberhentikan;

7. pos jabatan adalah lapangan kerja yang pokok bagi para pejabat; 8. suatu struktur karir dn promosi dimungkinkan atas dasar senioritas dan keahlian

(merit) serta menurut pertimbangan keunggulan (superior);

18

9. pejabat sangat mungkin tidak sesuai dengan pos jabatannya maupun dengan sumber-sumber yang tersedia di pos terbut, dan;

10. pejabat tunduk pada sisstem disiplin dan kontrol yang seragam.

Weber juga menyatakan, birokrasi itu sistem kekuasaan, di mana pemimpin (superordinat) mempraktekkan kontrol atas bawahan (subordinat). Sistem birokrasi menekankan pada aspek “disiplin.” Sebab itu, Weber juga memasukkan birokrasi sebagai sistem legal-rasional. Legal oleh sebab tunduk pada aturan-aturan tertulis dan dapat disimak oleh siapa pun juga. Rasional artinya dapat dipahami, dipelajari, dan jelas penjelasan sebab-akibatnya.

Khususnya, Weber memperhatikan fenomena kontrol superordinat atas subordinat. Kontrol ini, jika tidak dilakukan pembatasan, berakibat pada akumulasi kekuatan absolut di tangan superordinat. Akibatnya, organisasi tidak lagi berjalan secara rasional melainkan sesuai keinginan pemimpin belaka. Bagi Weber, perlu dilakukan pembatasan atas setiap kekuasaan yang ada di dalam birokrasi, yang meliputi point-point berikut yaitu :

1. Kolegialitas. Kolegialitas adalah suatu prinsip pelibatan orang lain dalam pengambilan suatu keputusan. Weber mengakui bahwa dalam birokrasi, satu atasan mengambil satu keputusan sendiri. Namun, prinsip kolegialitas dapat saja diterapkan guna mencegah korupsi kekuasaan.

2. Pemisahan Kekuasaan. Pemisahan kekuasaan berarti pembagian tanggung jawab terhadap fungsi yang sama antara dua badan atau lebih. Misalnya, untuk menyepakati anggaran negara, perlu keputusan bersama antara badan DPR dan Presiden. Pemisahan kekuasaan, menurut Weber, tidaklah stabil tetapi dapat membatasi akumulasi kekuasaan.

3. Administrasi Amatir. Administrasi amatir dibutuhkan tatkala pemerintah tidak mampu membayar orang-orang untuk mengerjakan tugas birokrasi, dapat saja direkrut warganegara yang dapat melaksanakan tugas tersebut. Misalnya, tatkala KPU (birokrasi negara Indonesia) “kerepotan” menghitung surat suara bagi tiap TPS, ibu-ibu rumah tangga diberi kesempatan menghitung dan diberi honor. Tentu saja, pejabat KPU ada yang mendampingi selama pelaksanaan tugas tersebut.

4. Demokrasi Langsung. Demokrasi langsung berguna dalam membuat orang bertanggung jawab kepada suatu majelis. Misalnya, Gubernur Bank Indonesia, meski merupakan prerogatif Presiden guna mengangkatnya, terlebih dahulu harus di-fit and proper-test oleh DPR. Ini berguna agar Gubernur BI yang diangkat merasa bertanggung jawab kepada rakyat secara keseluruhan.

5. Representasi. Representasi didasarkan pengertian seorang pejabat yang diangkat mewakili para pemilihnya. Dalam kinerja birokrasi, partai-partai politik dapat diandalkan dalam mengawasi kinerja pejabat dan staf birokrasi. Ini akibat

19

pengertian tak langsung bahwa anggota DPR dari partai politik mewakili rakyat pemilih mereka.

Hingga kini, pengertian orang mengenai birokrasi sangat dipengaruhi oleh pandangan-pandangan Max Weber di atas. Dengan modifikasi dan penolakan di sana-sini atas pandangan Weber, analisis birokrasi mereka lakukan.

C. Kritik Atas Pandangan Weber Mengenai Birokrasi

Secanggih apapun analisis manusia, ia akan menuai kritik. Demikian pula pandangan Weber akan birokrasi ini. Berikut akan disampaikan sejumlah kritik para ahli akan pandangan Weber, yang seluruhnya diambil dari karya Martin Albrow (lihat referensi).

Robert K. Merton. Dalam artikelnya “Bureaucratic Structure and Personality”, Merton mempersoalkan gagasan birokrasi rasional Weber. Bagi Merton, penekanan Weber pada reliabilitas (kehandalan) dan ketepatan akan menimbulkan kegagalan dalam suatu administrasi. Mengapa? Peraturan yang dirancang sebagai alat untuk mencapai tujuan, dapat menjadi tujuan itu sendiri. Selain itu, birokrat yang berkuasa akan membentuk solidaritas kelompok dan kerap menolak perubahan. Jika para pejabat ini dimaksudkan untuk melayani publik, maka norma-norma impersonal yang menuntun tingak laku mereka dapat menyebabkan konflik dengan individu-individu warganegara. Apa yang ditekankan Merton adalah, bahwa suatu struktur yang rasional dalam pengetian Weber dapat dengan mudah menimbulkan akibat-akibat yang tidak diharapkan dan mengganggu bagi pencapaian tujuan-tujuan organisasi.

Philip Selznick. Selznick mengutarakan kritiknya atas Weber tentang Disfungsionalisasi Birokrasi. Ia fokus pada pembagian fungsi-fungsi did alam suatu organisasi. Selznick menunjukkan bagaimana sub-sub unit mewujudkan tujuan organisasi secara keseluruhan. Pembentukan departemen-departemen baru untuk meniadakan kecenderungan lama, hanya akan memperburuk situasi karena akan muncul lebih banyak sub-sub unit tujuan.

Talcott Parsons. Parsons fokus pada kenyataan bahwa staf administrasi yang dimaksud Weber, telah didefinisikan sebagai yang memiliki keahlian profesional dan juga hak untuk memerintah. Atribut-atribut seperti itu, kilah Parsons, dapat memunculkan konflik di dalam birokrasi, karena tidak mungkin untuk memastikan bahwa posisi dalam hirarki otoritas akan diiringi oleh keterampilan profesional yang sepadan. Akibatnya, timbul persoalan bagi angggota organisasi: Siapa yang harus dipatuhi? Orang yang memiliki hak untuk memerintah atau orang yang memiliki keahlian yang hebat?

20

Alvin Gouldner. Gouldner melanjutkan kritik Parsons atas Weber. Gouldner memuatnya dalam Pattern of Industrial Bureaucracy. Dalam analisisnya tentang dasar kepatuhan dalam suatu organisasi, Gouldner menyimpulkan argumennya pada konflik antara otoritas birokrati dan otoritas profesional. Ia membedakan 2 tipe birokrasi yang uta: “Pemusatan-Hukuman (punishment centered) dan Perwakilan (representative). Pada tipe punishment centered, para anggota birokrasi pura-pura setuju dengan peraturan yang mereka anggap dipaksakan kepada mereka oleh suatu kelompok yang asing. Sedang pada tipe Representative, para anggota organisasi memandang peraturan sebagai kebutuhan menurut pertimbangan teknis dan diperlukan sesuai dengan kepentingan meerka sendiri. Dua sikap yang berbeda terhadap peraturan ini memiliki pengaruh yang mencolok pada pelaksanaan organisasi yang efisien.

R.G. Francis dan R.C. Stone. Francis dan Stone melanjutkan kritik Gouldner dalam buku mereka Service and Procedure in Bureaucracy. Francis dan Stone menunjukkan bahwa walaupun literatur resmi tentang organisasi dapat melarang impersonalitas dan kesetiaan yang kuat pada prosedur yang sudah ditentukan, tetapi dalam prakteknya para staf birokrasi dapat menyesuaikan tindakan mereka dengan keadaan-keadaan yang cocok dnegan kebutuhan-kebutuhan individu.

Rudolf Smend. Smend sama seperti Weber, berasal dari Jerman. Ia mengeluhkan bahwa Weber bertanggung jawab terhadap kesalahpahaman pemahaman tentang administrasi sebagai mesin rasional. Sementara pada pejabatnya hanyalah mengemban fungsi-fungsi teknis. Hakim dan pejabat administrasi bukan merupakan etres inanimes. Mereka adalah makhluk berbudaya (gestig) dan makhluk sosial yang secra aktif mengemban fungsi-fungsi tertentu di dalam keseluruhan budaya. Apa yang dilakuka oleh manusia-manusia seperti itu ditentukan oleh keseluruhan budaya, yang diorientasikan melalui fungsi-fugnsinya, dan pada gilirannya membantu menentukan hakikat dari seseluruhan budaya tersebut. Dalam menerangkan hal ini, Smend menambahkan, masuk akal jika orang-oorang sosialis mengeluhkan “keadilan yang borjuistis.”

Reinhard Bendix. Bendix berpendapat bahwa efisiensi organisasi tidak dapat dinilai tanpa mempertimbangkan aturan-aturan formal dan sikap-sikap manusia terhadapnya. Dalam bukunya Higher Civil Servants in American Society, Bendix membantah adanya kemauan mematuhi undang-undang tanpa campur tangan dari nilai-nilai sosial dan politik yang umum. Semua peraturan diterapkan pada kasus-ksus tertentu, dan dalam menentukan apakah suatu kasus berada di bawah peraturan, seorang pejabat arus mengemukakan alasan-alasan yang dapat dijadikan pertimbangan. Dalam membuat pertimbangannya, pejabat menemukan suatu dilema. Di satu sisi, jika terlalu tunduk dengan undang-undang ia secara populer disebut bersikap birokratis. Tetapi, di sisi lain, jika ia terlalu percaya pada inisiatif semangat kemanusiaan, sepanjang hal itu tidak tertulis

21

di dalam kitab perundang-undangan, maka tindakannya secara populer disebut sebagai suatu penyalahgunaan kekuasaan, karena mencampuri hak prerogatif badan legislatif.

Carl Friedrich. Seorang lainnya, Carl Friedrich, mengkritisi pendapat Weber bahwa seorang birokrat selalu harus bertindak sesuai aturan yang tertulis. Kenyataannya, peraturan-peraturan merupakan petunjuk yang tidak lengkap untuk bertindak. Ini artinya, faktor-faktor di luar peraturan harus dipertimbangkan oleh ilmuwan sosial dalam menginterpretasikan tindakan pejabat. Kemungkinan interpretasi ini menggambarkan perlunya pilihan untuk digunakan sebagai pertimbangan setiap administrator. Ini berlawanan dengan pendapat Weber, yang membenarkan birokrati untuk menghindari semua tanggung jawab atas tindakannya. Bagi Friedrich, seorang birokrat bisa bertindak di luar ketentuan teknis, ataupun menurut instruksi. Friedrich, sebab itu, mengkritik Weber karena mengabaikan tanggung jawab tersebut. Ia menganggap penekanan Weber terhadap otoritas membuat organisasi sosial jadi menyerupai organisasi militer. Ia menghalangi setiap jenis konsultasi, dan hanya mengandalkan pola kooperatisme.

Peter Blau. Bagi Blau, dalam bukunya The Dynamic of Bureaucracy, pandangan yang fleksibel tetap harus berlangsung di organisasi rasional sekalipun (birokrasi). Di dalam lingkungan yang berubah, pencapaian atas tujuan organisasi bergantung pada perubahan secara terus-menerus di dalam struktur birokrasi. Karena itu, efisiensi tidak dapat dijamin dengan membelenggu pejabat melalui seperangkat undang-undang yang kaku. Hanya dengan membolehkan pejabat mengidentifikasi tujuan-tujuan organisasi sebagai suatu keseluruhan, dan menyesuaikan tingkah lakunya sesuai dengan persepsinya tentangng keadaan yang berubah, maka akan dihasilkan suatu administrasi yang efisien.

R. V. Presthus, W. Delaney, Joseph Lapalombara. Presthus mengamati kecenderungan birokrasi di negara-negara non Barat. Ia menganggap konsep birokrasi Weber belum tentu cocok bagi lingkungan non Barat. Ia menemukan bahwa pada industri batubara di Turki, dorongan-dorongan ekonomis dan material untuk melakukan usaha tidaklah seefektif dengan mereka yang mengusahakan hal yang sama di Barat. Kesimpulan kontra Weber juga dikemukakan W. Delaney. Bagi Delaney, administrasi bercorak patrimonial justru mungkin saja cocok bagi masyarakat dengan pembagian kerja yang sederhana dan tradisional. Juga, Joseph Lapalombara menemukan fakta bahwa birokrasi ala Cina dan Rusia lebih efektif ketimbang birokrasi Weber.

22

Konsep Birokrasi Martin Albrow

Martin Albrow adalah sosiolog dari Inggris. Ia banyak menulis seputar pandangan para ahli seputar konsep birokrasi Weber. Akhirnya, ia sendiri mengajukan beberapa konsepsinya seputar birokrasi. Albrow membagi 7 cara pandang mengenai birokrasi. Ketujuh cara pandang ini dipergunakan sebagai pisau analisa guna menganalisis fenomena birokrasi yang banyak dipraktekkan di era modern. Ketujuh konsepsi birokrasi Albrow adalah :

1. Birokrasi sebagai organisasi rasional

Birokrasi sebagai organisasi rasional sebagian besar mengikut pada pemahaman Weber. Namun, rasional di sini patut dipahami bukan sebagai segalanya terukur secara pasti dan jelas. Kajian sosial tidap pernah menghasilkan sesuatu yang pasti menurut hipotesis yang diangkat. Birokrasi dapat dikatakan sebagai organisasi yang memaksimumkan efisiensi dalam administrasi. Secara teknis, birokrasi juga mengacu pada mode pengorganisasian dengan tujuan utamanya menjaga stabilitas dan efisiensi dalam organisasi-organisasi yang besar dan kompleks. Birokrasi juga mengacu pada susunan kegiatan yang rasional yang diarahkan untuk pencapaian tujuan-tujuan organisasi.

Perbedaan dengan Weber adalah, jika Weber memaklumkan birokrasi sebagai “organisasi rasional”, Albrow memaksudkan birokrasi sebagai “organisasi yang di dalamnya manusia menerapkan kriteria rasionalitas terhadap tindakan mereka.”

2. Birokrasi sebagai Inefesiensi Organisasi

Birokrasi merupakan antitesis (perlawanan) dari dari vitalitas administratif dan kretivitas manajerianl. Birokrasi juga dinyatakan sebagai susunan manifestasi kelembagaan yang cenderung ke arah infleksibilitas dan depersonalisasi. Selain itu, birokrasi juga mengacu pada ketidaksempurnaan dalam struktur dan fungsi dalam organisasi-organisasi besar.

Birokrasi terlalu percaya kepada preseden (aturan yang dibuat sebelumnya), kurang inisiatif, penundaan (lamban dalam berbagai urusan), berkembangbiaknya formulir (terlalu banyak formalitas), duplikasi usaha, dan departementalisme. Birokrasi juga merupakan organisasi yang tidak dapat memperbaiki perilakunya dengan cara belajar dari kesalahannya. Aturan-aturan di dalam birokrasi cenderung dipakai para anggotanya untuk kepentingan diri sendiri.

23

3. Birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan oleh pejabat.

Birokrasi merupakan pelaksanaan kekuasaan oleh para administrator yang profesional. Atau, birokrasi merupakan pemerintahan oleh para pejabat. Dalam pengertian ini, pejabat memiliki kekuasaan untuk mengatur dan melakukan sesuatu. Juga, seringkali dikatakan birokrasi adalah kekuasaan para elit pejabat.

4. Birokrasi sebagai administrasi negara (publik)

Birokrasi merupakan komponen sistem politik, baik administrasi pemerintahan sipil ataupun publik. Ia mencakup semua pegawai pemerintah. Birokrasi merupakan sistem administrasi, yaitu struktur yang mengalokasikan barang dan jasa dalam suatu pemerintahan. Lewat birokrasi, kebijakan-kebijakan negara diimplementasikan.

5. Birokrasi sebagai administrasi yang dijalankan pejabat.

Birokrasi dianggap sebagai sebuah struktur (badan). Di struktur itu, staf-staf administrasi yang menjalankan otoritas keseharian menjadi bagian penting. Staf-staf itu terdiri dari orang-orang yang diangkat. Mereka inilah yang disebut birokrasai-birokrasi. Fungsi dari orang-orang itu disebut sebagai administrasi.

6. Birokrasi sebagai suatu organisasi

Birokrasi merupakan suatu bentuk organisasi berskala besar, formal, dan modern. Suatu organisasi dapat disebut birokrasi atau bukan mengikut pada ciri-ciri yang sudah disebut.

7. Birokrasi sebagai masyarakat modern

Birokrasi sebagai masyarakat modern, mengacu pada suatu kondisi di mana masyarakat tunduk kepada aturan-aturan yang diselenggarakan oleh birokrasi. Untuk itu, tidak dibedakan antara birokrasi perusahaan swasta besar ataupun birokrasi negara. Selama masyarakat tunduk kepada aturan-aturan yang ada di dua tipe birokrasi tersebut, maka dikatakan bahwa masyarakat tersebut dikatakan modern.

24

D. Kesimpulan

Pertama. Weber tidak pernah secara spesifik membangun sebuah teori birokrasi. Weber hanya mengamati organisasi negara yang dijalankan sebuah dinasti di masa hidupnya. Birokrasi tersebut bercorak patrimonial sehingga tidak efektif di dalam menjalankan kebijakan negara. Sebab itu, Weber membangun pengertian birokrasi sebagai sebuah organisasi yang legal rasional.

Kedua. Weber telah menyebutkan 8 karakteristik yang menjadi ideal typhus dari suatu organisasi yang legal rasional. Karakteristik-karakteristik ini kemudian diterjemahkan sebagai penciriannya atas birokrasi sebagai sebuah organisasi yang lega-rasional.

Ketiga. Weber juga telah membangun 10 ciri staf yang bekerja di dalam birokrasi sebagai sebuah organisasi yang bersifat legal-rasional. Ke-10 ciri tersebut kini melekat pada sifat pejabat yang kita sebut sebagai birokrat.

Keempat. Weber juga telah memahami dampak negatif dari akumulasi kekuasaan orang di dalam birokrasi. Sebab itu, Weber menyodorkan 5 mekanisme yang mudah-mudahan dapat mencegah efek negatif kekuasaan orang-orang yang ada di dalam sebuah birokrasi.

Kelima. Konsepsi Weber tentang birokrasi menghadapi kritik tajam dari sejumlah ahli. Para ahli tersebut berkisar pada sosiolog, teoretisi manajemen, hingga praktisi administrasi negara. Secara garis besar, keberatan pada tipikal birokrasi Weber berkisar pada masalah rasionalitas kerja orang-orang yang ada di dalam birokrasi. Peraturan mungkin saja rasional, tetapi oknum yang menjalankan aturan tersebut sangat manusiawi dan sukar untuk dinyatakan selalu rasional.

Keenam. Martin Albrow, setelah mengkritisi pendapat Weber, membangun 7 konsepsinya mengenai birokrasi. Konsepsi-konsepsinya tersebut adalah : (1) Birokrasi sebagai organisasi rasional; (2) Birokrasi sebagai inefesiensi organisasi; (3) Birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan para pejabat; (4) Birokrasi sebagai administrasi negara (publik); (5) Birokrasi sebagai administrasi yang dijalankan pejabat; (6) Birokrasi sebagai suatu organisasi; dan (7) Birokrasi sebagai masyrakat modern.

25

V. TEORI REINVENTING

I. KONSEP REINVENTING GOVERNMENT

Pengertian paradigma diperkenalkan pertama kalinya oleh Thomas khun melalui tulisannya yang berjudul The Structure of Scientific Revolutions (1970). Khn mendefinisikan paradigma ilmiah sebagai seperangkat asumsi mengenai realitas—suatu model atau pola yang sudah diterima—yang menjelaskan sesuatu kenyataan lebih baik dibandingkan dengan seperangkat asumsi lainnya. Tiap paradigma ilmiah memiliki seperangkat aturannya sendiri dan menjelaskan secara gamblang semua fakta-faktanya. Sepanjang paradigma itu menjelaskan semua fenomena yang diamatinya dan memecahkan masalah-masalah yang dikehendaki semua orang, paradigma itu jadi dominan. Tetapi karena fenomena baru mulai menentangnya, maka paradigma itu memudar sejalan dengan meningkatnya keraguan untuk menerimanya. Jika anomali-anomali seperti ini jadi berlipat ganda, maka paradigma itu terpuruk ke krisis kepercayaan/penerimaan.

Paradigma baru dalam pemerintahan diperkenalkan melalui reinventing government sebagai karya konseptual David Osborne dan Ted Gaebler yang dipublikasikan Tahun 1992, menjadi tulisan yang masuk kategori national best seller dan disarankan oleh Bill Clinton (Presiden USA): ”Should be read by every elected official in America. This book gives us the blueprint.” Karya pikir ini lahir sesudah dunia mengakhiri perang dingin yang ditandai dengan runtuhnya tembok Berlin pada saat hendak memasuki dekade 1990-an. Itulah pertanda runtuhnya paradigma lama tentang pemerintahan.

Apa paradigma lama pemerintahan itu?

1. government as something fixed;2. something that does not change.

Padahal pada kenyataannya pemerintahan itu secara konstan berubah. Dari sinilah timbul paradigma ”yang tetap itu ialah perubahan, yang pasti ialah ketidakpastian.” Dahulu, ketika pemerintah memikul dana pabrik senjata tak seorang pun berpikit bahwa hal itu bisa diswastakan. Kini, sebaliknya, jika pemerintah ”ngotot” mendanai pabrik senjata maka niscaya akan menerima kritik pedas dari mayarakat. Banyak aktivitas yang dahulu dilakukan oleh pemerintah berangkat dari paradigma lama yang diistilahkan oleh Osborne dan Gaebler sebagai rowing the boat [mendayung perahu] dan bukan steering [menyetir/mengemudi] sesuai dengan arti harfiah government [asal kata dari Bhs. Latin=gubernare] yang artinya ”memimpin/mengarahkan” dan memang pemerintah tidak sangat baik dalam hal ”mendayung” (Savas, 1987).

Hampir bisa disebut ”sekonyong-konyong” bahwa bidang pemerintahan dipenuhi oleh peristilahan baru, seperti ”kemitraan pemerintah dan swasta”, ”alternatif pemberian

26

layanan”, ”kontrak pekerjaan”, ”pemberdayaan”, ”Mutu Manajemen Menyeluruh”, ”manajemen partisipatif””privatisasi”, ”kehilangan bobot”. Peristilahan mana sebelumnya dianggap ”tabu” memasuki dunia pemerintahan. Semua gejala ini adalah apa yang oleh Khun disebut krisis paradigma yang menampilkan: memudarnya aturan-aturan tradisional, eksprimentasi menyebar begitu cepat, dan praktik-praktik sekali bisa diterima langsung diterapkan sebagai bagian dari cara kerja (di bidang kepegawaian, penganggaran, penggajian guru secara fungsional, dsb).

Terakhir kalinya melakukan reinvent [menemukan kembali hakekat] pemerintahan (bagi USA) ialah tahun 1900 hingga 1940. Dilakukannya tindakan tsb. berkaitan dengan era progresif dan apa yang mereka sebut New Deal dalam rangka mengatasi kemunculan industri baru di bidang ekonomi yang membawa-serta problematik baru secara cepat berikut peluang-peluangnya di USA. Kini, pemerintahan dimanapun di belahan dunia ini kembali dihadapkan pada goncangan hebat yaitu munculnya era pasca-industri (bagi negara-negara maju), knowledge based [segala sesuatu berbasis pengetahuan], ekonomi global, yang kesemuanya itu telah menepis realitas-realitas lama di seluruh penjuru dunia oleh karena telah tercipta peluang-peluang hebat dan sekaligus masalah-masalah ancamannya. Pemerintahan berskala besar maupun kecil, Amerika Serikat maupun asing, federal, negara bagian, dan lokal, sudah mulai merespon masalah-masalah tsb.

Konsep reinventing dipublikasikan dengan tujuan ganda:

1. memotret kegiatan semua pemerintahan yang sudah mulai memasuki perjalanan baru ini,

2. menyajikan sebuah peta bagi mereka yang mau ikut serta. Bagi mereka yangs sekarang ini meu melakukan reinventing government terlebih dahulu mesti menyiapkan strategi pemecahan masalah, seperti menutup defisit atau merampingkan birokrasi, seraya mereka juga siap menghadapi dunia baru.

Mengelola sektor pemerintahan tidak jauh berbeda dengan mengelola perusahaan. Jika yang menjadi tujuan dari sektor swasta adalah kelangsungan hidup perusahaan dan kemampuan berlaba yang lestari, sebenarnya sektor publik tidak jauh berbeda. Tujuan sektor publik adalah upaya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah. Kesejahteraan itu tercapai apabila pelaksanaan program pembangunan berdampak positif bagi masyarakat.

Ketika nama Fadel Muhammad mengemuka sebagai Menteri Kelau tan dan Perikanan, kami teringat kepada buku karya beliau yang berjudul : “Reinventing Local Government, Pengalaman dari Daerah”. Buku tersebut memaparkan berbagai terobosan yang beliau lakukan ketika memimpin Provinsi Gorontalo, hingga Gorontalo berhasil mensejajarkan diri dengan provinsi lainnya yang telah jauh lebih dahulu berdiri.

27

Apakah Reinventing Government itu? Dalam sejarah perkembangan anggaran sektor publik, pendekatan yang paling banyak digunakan adalah anggaran tradisional, namun dalam pelaksanaannya, dijumpai banyak kelemahan yang cenderung mengutamakan sistem dan prosedur, belum berorientasi pada kinerja.Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Perubahan tersebut bukan sekedar perubahan kecil dan sederhana. Perubahan tersebut telah mengubah peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dengan masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sektor publik tersebut adalah pendekatan New Public Management (NPM).

Model NPM berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma NPM menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender.

Salah satu model pemerintahan di era NPM adalah model pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) dalam Mardiasmo (2002), yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal dengan konsep ‘reinventing government”. Perspektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gaebler tersebut adalah :

1. Pemerintahan katalis; fokus pada pemberian pengarahan, bukan produksi pelayanan publik. Pemerintah harus menyediakan beragam pelayanan publik, tetapi tidak harus terlibat secara langsung dengan proses produksinya. Sebaiknya pemerintah memfokuskan diri pada pemberian arahan, sedangkan produksi pelayanan publik diserahkan pada pihak swasta dan/atau sektor ketiga (lembaga swadaya masyarakat dan non profit lainnya).

2. Pemerintahan milik masyarakat; memberdayakan masyarakat daripada melayani. Pemerintah sebaiknya memberikan wewenang kepada masyarakat sehingga mereka mampu menjadi masyarakat yang dapat menolong dirinya sendirinya (self-help community).

3. Pemerintah yang kompetitif; menyuntikkan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan publik. Kompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan. Dengan kompetisi, banyak pelayanan publik yang dapat ditingkatkan kualitasnya tanpa harus memperbesar biaya.

4. Pemerintah yang digerakkan oleh misi; mengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakkan oleh misi. Apa yang dapat dan tidak dapat dilaksanakan oleh pemerintah diatur dalam mandatnya. Namun tujuan pemerintah bukanlah mandatnya tetapi misinya.

28

5. Pemerintah yang berorientasi hasil; membiayai hasil bukan masukan. Pada pemerintah tradisional, besarnya alokasi anggaran pada suatu unit kerja ditentukan oleh kompleksitas masalah yang dihadapi. Semakin kompleks masalah yang dihadapi, semakin besar pula dana yang dialokasikan. Kebijakan seperti ini kelihatannya logis dan adil, tapi yang terjadi adalah unit kerja tidak punya insentif untuk memperbaiki kinerjanya. Justru, mereka memiliki peluang baru, semakin lama permasalahan dapat dipecahkan, semakin banyak dana yang dapat diperoleh. Pemerintah wirausaha berusaha mengubah bentuk penghargaan dan insentif itu, yaitu membiayai hasil dan bukan masukan. Pemerintah wirausaha akan mengembangkan suatu standar kinerja yang mengukur seberapa baik suatu unit kerja mampu memecahkan permasalahan yang menjadi tanggung jawabnya. Semakin baik kinerjanya semakin banyak pula dana yang akan dialokasikan untuk mengganti semua dana yang telah dikeluarkan oleh unit kerja tersebut.

6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan; memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan birokrasi. Pemerintah tradisional seringkali salah dalam mengidentifikasikan pelanggannya. Mereka akan memenuhi semua kebutuhan dan keinginan birokrasi, sedangkan kepada masyarakat seringkali menjadi arogan. Pemerintah wirausaha tidak akan seperti itu. Ia akan mengidentifikasikan pelanggan yang sesungguhnya. Dengan cara seperti ini, tidak berarti bahwa pemerintah tidak bertanggung jawab pada dewan legislatif; tetapi sebaliknya, ia menciptakan sistem pertanggungjawaban ganda : kepada legislatif dan masyarakat. Dengan cara seperti ini, pemerintah tidak akan arogan tetapi secara terus menerus akan berupaya untuk lebih memuaskan masyarakat.

7. Pemerintahan wirausaha; mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar membelanjakan. Pemerintah tradisional cenderung tidak berbicara tentang upaya menghasilkan pendapatan dari aktivitasnya. Padahal, banyakyang bisa dilakukan untuk menghasilkan pendapatan dari proses penyediaan pelayanan publik. Pemerintah wirausaha dapat mengembangkan beberapa pusat pendapatan, seperti : BPS dan Bappeda yang dapat menjual informasi tentang daerahnya kepada pusat-pusat penelitian, pemberian hak guna usaha kepada pengusaha dan masyarakat, penyertaan modal, dan lain-lain.

8. Pemerintah antisipatif; berupaya mencegah daripada mengobati. Pemerintah tradisional yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik untuk memecahkan masalah publik, serta cenderung bersifat reaktif. Pemerintah wirausaha tidak reaktif tetapi proaktif. Ia tidak hanya mencoba untuk mencegah masalah, tetapi juga berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan. Ia menggunakan perenca-naan strategis untuk menciptakan visi.

9. Pemerintah desentralisasi; dari hierarki menuju partisipatif dan tim kerja. Lima puluh tahun yang lalu, pemerintahan yang sentralistis dan hierarkis sangat diperlukan. Pengambilan keputusan harus berasal dari pusat, mengikuti rantai

29

komando hingga sampai pada staf yang paling berhubungan dengan masyarakat dan bisnis. Pada masa itu, sistem tersebut sangat cocok, karena teknologi informasi masih sangat primitif, komunikasi antar lokasi masih lamban, dan aparatur pemerintah masih sangat membutuhkan petunjuk langsung. Tetapi pada saat sekarang, keadaan sudah berubah, perkembangan teknologi sudah sangat maju dan keinginan masyarakat sudah semakin kompleks, sehingga pengambilan keputusan harus digeser ke tangan masyarakat, asosiasi-asosiasi, pelanggan, dan lembaga swadaya masyarakat.

10. Pemerintah berorientasi pada mekanisme pasar; mengadakan perubahan dengan mekanisme pasar (sistem insentif ) dan bukan dengan mekanisme administratif (sistem prosedurdan pemaksaan). Manajemen pemer-intahan yang mengimplementasikan pemikiran NPM ini sangat berorientasi pada jiwa dan semangat kewirausahaan, maka manajemen publik baru di tu-buh pemerintah dapat disebut sebagai Manajemen Kewirausahaan.Di dalam doktrin NPM atau Reinventing Government, pemerintah dianjurkan untuk meninggalkan paradigma administrasi tradisional yang cenderung mengutamakan sistem dan prosedur, dan menggantikannya dengan orientasi pada kinerja atau hasil kerja.

30

VI. TEORI KINERJA ORGANISASI

A. Teori Tentang Kinerja

1. Pengertian Kinerja

Bernardin dan Russel (dalam Ruky, 2002:15) memberikan pengertian atau kinerja sebagai berikut : “performance is defined as the record of outcomes produced on a specified job function or activity during time period. Prestasi atau kinerja adalah catatan tentang hasil-hasil yang diperoleh dari fungsi-fungsi pekerjaan tertentu atau kegiatan selama kurun waktu tertentu.

Menurut Gibson, dkk (2003: 355), job performance adalah hasil dari pekerjaan yang terkait dengan tujuan organisasi, efisiensi dan kinerja kefektifan kinerja lainnya. Sementara menurut Ilyas (1999: 99), kinerja adalah penampilan hasil kerja personil maupun dalam suatu organisasi. Penampilan hasil karya tidak terbatas kepada personil yang memangku jabatan fungsional maupun struktural tetapi juga kepada keseluruhan jajaran personil di dalam organisasi.

Kinerja ( performance ) sudah menjadi kata popular yang sangat menarik dalam pembicaraan manajemen publik. Konsep kinerja pada dasarnya dapat dilihat dari dua segi, yaitu kinerja pegawai (per-individu) dan kinerja organisasi. Konsep kinerja (Performance) dapat didefinisikan sebagai sebuah pencapaian hasil atau degree of accomplishtment (Rue dan byars, 1981 dalam Keban 1995). Hal ini berarti bahwa, kinerja suatu organisasi itu dapat dilihat dari tingkatan sejauh mana organisasi dapat mencapai tujuan yang didasarkan pada tujuan yang sudah ditetapkan sebelumnya.

Keberhasilan suatu organisasi dipengaruhi oleh kinerja (job performance) sumber daya manusia, untuk itu setiap perusahaan akan berusaha untuk meningkatkan kinerja pegawai dalam mencapai tujuan organisasi yang telah ditetapkan. Budaya organisasi yang tumbuh dan terpelihara dengan baik akan mampu memacu organisasi ke arah perkembangan yang lebih baik. Disisi lain, kemampuan pemimpin dalam menggerakkan dan memberdayakankan pegawainya akan mempengaruhi kinerja. Istilah kinerja dari kata job performance atau actual performance (prestasi kerja atau prestasi sesungguhnya yang dicapai oleh seseorang). Prestasi kerja pada umumnya dipengaruhi oleh kecakapan, keterampilan, pengalaman dan kesungguhan kerja dari tenaga kerja yang bersangkutan. Secara etimologi, kinerja berasal dari kata prestasi kerja.

31

Ada beberapa pendekatan yang dilakukan dalam menilai prestasikerja (As’ad,2003) yaitu :

a. Subjectitive Procedure, Prosedur ini meliputi penilaian ataupun pertimbangan-pertimbangan terhadap kecakapan kerja yang dilakukan oleh superior (atasan), sub ordinates (bawahannya), peers (kelompok kerja), rekan-rekan sekerja, outside observer (para observer dari luar) dan self (diri sendiri). Prosedur ini sangat bergantung pada opini manusia, maka prosedur memiliki kesalahan-kesalahan disebabkan oleh manusia (human error), yaitu :

1. Tipe Liniency, terjadi kalau peninilai cenderung memberikan nilai yang tinggi kepada bawahannya.

2. Tipe Strictness, terjadi kalau penilai cenderung memberikan nilai yang rendah kepada bawahannya. Tipe Central Tendency, terjadi apabila orang yang dinilai enggan memberikan nilai yang tinggi kepada bawahannya.

3. Halo Effect Error, kesalahan kesan umum dari si penilai karena pengaruh pengalamannya sebelumnya.

4. Personal Bias, adalah bentuk kesalahan karena adanya prasangkaprasangka baik kearah positif maupun kearah negatif.

b. Direct Measures, Metode ini tidak seperti metode terdahulu dimana evaluator diminta pertimbangannya terhadap perilaku kerja pegawai bawahannya. Ada dua (2) tipe evaluasi ini, yaitu :1. Berhubungan dengan produksi, yaitu menyangkut unit-unit yang diproduksi dan

kualitas produk.2. Berhubungan dengan personal information (informasi individu) yaitu meliputi

absensi, ketepatan datang, keluhan-keluhan daripegawai, waktu yang dipergunakan untuk mempelajari pekerjaan dan sebagainya.

c. Profiency TestingMerupakan pendekatan lain dalam mengevaluasi kecakapan pegawai.Dalam hal ini pegawai yang di uji diminta untuk memerankanpekerjaan seperti keadaan yang sesungguhnya.

B. INDIKATOR KINERJA

Ukuran secara kualitatif dan kuantitatif yang menunjukkan tingkatan pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan adalah merupakan sesuatu yang dapat dihitung serta digunakan sebagai dasar untuk menilai atau melihat bahwa kinerja setiap

32

hari dalam perusahaan dan perseorangan terus mengalami peningkatan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan.

Menurut Mathis dan Jackson (2002) kinerja pegawai adalah mempengaruhi seberapa banyak kontribusi kepada organisasi antara lain termasuk :

1. Kuantitas Kerja, Standar ini dilakukan dengan cara membandingkan antara besarnya volume kerja yang seharusnya (standar kerja norma) dengan kemampuan sebenarnya.

2. Kualitas Kerja, Standar ini menekankan pada mutu kerja yang dihasilkan dibandingkan volume kerja.

3. Pemanfaatan Waktu, Yaitu penggunaan masa kerja yang disesuaikan dengan kebijaksanaan perusahaan.

4. Tingkat Kehadiran, 5. Kerjasama, internal dan eksternal

C. FAKTOR-FAKTOR YANG MEMPENGARUHI KINERJA

Menurut Simanjutak (2005) kinerja dipengaruhi oleh :

1. Kualitas dan kemampuan pegawai. Yaitu hal-hal yang berhubungan dengan pendidikan/ pelatihan, etos kerja, motivasi kerja, sikap mental, dan kondisi fisik pegawai.

2. Sarana pendukung, yaitu hal yang berhubungan dengan lingkungan kerja (keselamatan kerja, kesehatan kerja, sarana produksi, teknologi) dan hal-hal yang berhubungan dengan kesejahteraan pegawai (upah/ gaji, jaminan sosial, keamanan kerja) Supra sarana, yaitu hal-hal yang berhubungan dengan kebijaksanaan pemerintah dan hubungan industrial manajemen.

Menurut Sedarmayanti (2007), faktor-faktor yang mempengaruhi kinerja antara lain yaitu :

1) Sikap dan mental (motivasi kerja, disiplin kerja, dan etika kerja), 2) Pendidikan, 3) Keterampilan, 4) Manajemen kepemimpinan,5) Tingkat penghasilan, 6) Gaji dan kesehatan, 7) Jaminan sosial, 8) Iklim kerja,

33

9) Sarana dan prasarana, 10) Teknologi, dan 11) Kesempatan berprestasi.

Menurut Mathis dan Jackson (2002) dalam pembahasan mengenai permasalahan kinerja karyawan maka tidak terlepas dari berbagai macam faktor yang menyertai diantaranya :

a. Faktor kemampuan (ability)- Secara psikologis kemampuan (ability) pegawai terdiri dari kemampuan- potensi (IQ) dan kemampuan reality (knowledge dan skill) artinya- pegawai yang memiliki IQ diatas rata-rata (110-120) dengan pendidikan- yang memadai untuk jabatannya.- hari maka akan lebih mudah mencapai kinerja- diharapkan.

b. Faktor motivasi- Motivasi terbentuk sikap (attitude) seorang pegawai dalam menghadapi- situasi (situation) kerja. Motivasi merupakan kondisi yang- menggerakkan diri pegawai yang terarah untuk mencapai tujuan kerja.- Menurut Sedarmayanti (2007), instrumen pengukuran kinerja- merupakan alat yang dipakai dalam mengukur kinerja individu seorang pegawai

yang meliputi, yaitu : Prestasi Kerja, Keahlian, Perilaku, sikap dan tingkah laku pegawai, Kepemimpinan.

D. PENILAIAN KINERJA

Menurut Dessler (2007) ada lima faktor dalam penilaian kinerja yang popular, yaitu :

1. Prestasi pekerjaan 2. Kuantitas pekerjaan/volume keluaran dan kontribusi3. Kepemimpinan yang diperlukan4. Kedisplinan 5. Komunikasi

E. SYARAT PENILAIAN KINERJATerdapat kurang lebih dua syarat utama yang diperlukan guna melakukan

penilaian kinerja yang efektif, yaitu (1) adanya kriteria kinerja yang dapat diukur secara objektif; dan (2) adanya objektivitas dalam proses evaluasi (Gomes, 2003:136).

34

Sedangkan dari sudut pandang kegunaan kinerja itu sendiri, Sondang Siagian (2008-223-224) menjelaskan bahwa bagi individu penilaian kinerja berperan sebagai umpan balik tentang berbagai hal seperti kemampuan, keletihan, kekurangan dan potensinya yang pada gilirannya bermanfaat untuk menentukan tujuan, jalur, rencana dan pengembangan karirnya. Sedangkan bagi organisasi, hasil penilaian kinerja sangat penting dalam kaitannya dengan pengambilan keputusan tentang berbagai hal seperti identifikasi kebutuhan program pendidikan dan pelatihan, rekrutmen, seleksi, program pengenalan, penempatan, promosi, sistem balas jasa, serta berbagai aspek lain dalam proses manajemen sumber daya manusia. Berdasarkan kegunaan tersebut, maka penilaian yang baik harus dilakukan secara formal berdasarkan serangkaian kriteria yang ditetapkan secara rasional serta diterapkan secara objektif serta didokumentasikan secara sistematik.

Dengan demikian, dalam melalukan penilaian atas prestasi kerja para pegawai harus terdapat interaksi positif dan kontinu antara para pejabat pimpinan dan bagian kepegawaian

F. METODE PENILAIAN KINERJA

Terdapat beberapa metode dalam mengukur prestasi kerja, sebagaimana diungkapkan oleh Gomes (2003:137-145), yaitu :

Metode Tradisional. Metode ini merupakan metode tertua dan paling sederhana untuk menilai prestasi kerja dan diterapkan secara tidak sistematis maupun sistematis. Yang termasuk kedalam metode tradisional adalah :

1. Rating scale. Metode ini merupakan metode penilaian yang paling tua dan banyak digunakan, dimana penilaian yang dilakukan oleh atasan atau supervisor untuk mengukur karakteristik, misalnya mengenai inisitaif, ketergantungan, kematangan, dan kontribusinya terhadap tujuan kerjanya.

2. Employee comparation. Metode ini merupakan metode penilaian yang dilakukan dengan cara membandingkan antara seorang pegawai dengan pegawai lainnya. Metode ini terdiri dari : - Alternation ranking : yaitu metode penilaian dengan cara mengurutkan

peringkat (ranking) pegawai dimulai dari yang terendah sampai yang tertinggi berdasarkan kemampuan yang dimilikinya.

- Paired comparation : yaitu metode penilaian dengan cara seorang pegawai dibandingkan dengan seluruh pegawai lainnya, sehingga terdapat berbagai alternatif keputusan yang akan diambil. Metode ini dapat digunakan untuk jumlah pegawai yang relatif sedikit.

35

- Porced comparation (grading) : metode ini sama dengan paired comparation, tetapi digunakan untuk jumlah pegawai yang relative banyak.

3. Check list, Metode ini hanya memberikan masukan/informasi bagi penilaian yang dilakukan oleh bagian personalia.

4. Freeform Essay, Dengan metode ini seorang penilai diharuskan membuat karangan yang berkenaan dengan orang/karyawan/pegawai yang sedang dinilainya.

5. Critical Incident, Dengan metode ini penilai harus mencatat semua kejadian mengenai tingkah laku bawahannya sehari-hari yang kemudian dimasukan kedalam buku catatan khusus yang terdiri dari berbagai macam kategori tingkah laku bawahannya. Misalnya mengenai inisiatif, kerjasama, dan keselamatan.

Metode Modern. Metode ini merupakan perkembangan dari metode tradisional dalam menilai prestasi kerja. Yang termasuk kedalam metode modern ini adalah : assesment centre, Management By Objective (MBO=MBS), dan human asset accounting.

Assessment centre. Metode ini biasanya dilakukan dengan pembentukan tim penilai khusus. Tim penilai khusus ini bisa dari luar, dari dalam, maupun kombinasi dari luar dan dari dalam.

Management by objective (MBO = MBS). Dalam metode ini pegawai langsung diikutsertakan dalam perumusan dan pemutusan persoalan dengan memperhatikan kemampuan bawahan dalam menentukan sasarannya masing-masing yang ditekankan pada pencapaian sasaran perusahaan.

Human asset accounting. Dalam metode ini, faktor pekerja dinilai sebagai individu modal jangka panjang sehingga sumber tenaga kerja dinilai dengan cara membandingkan terhadap variabel-variabel yang dapat mempengaruhi keberhasilan perusahaan.

36

VII. TEORI PRLAYANAN DAN PRIFATISASI

A. PELAYANAN

Istilah pelayanan berasal dari kata “layan” yang artinya menolong menyediakan segala apa yang diperlukan oleh orang lain untuk perbuatan melayani. Pada dasarnya setiap manusia membutuhkan pelayanan, bahkan secara ekstrim dapat dikatakan bahwa pelayanan tidak dapat dipisahkan dengan kehidupan manusia (Sinambela, 2010:3).

Pelayanan adalah proses pemenuhan kebutuhan melalui aktivitas orang lain yang langsung (Moenir, 2006:16-17). Membicarakan pelayanan berarti membicarakan suatu proses kegiatan yang konotasinya lebih kepada hal yang abstrak (Intangible). Pelayanan adalah merupakan suatu proses, proses tersebut menghasilkan suatu produk yang berupa pelayanan, yang kemudian diberikan kepada pelanggan.

Beberapa pakar yang memberikan pengertian mengenai pelayanan diantaranya adalah Moenir (Harbani Pasolong, 2007:128).

Harbani Pasolong (2007:4), pelayanan pada dasarnya dapat didefinisikan sebagai aktivitas seseorang, sekelompok dan/atau organisasi baik langsung maupun tidak langsung untuk memenuhi kebutuhan Hasibuan mendefinisikan pelayanan sebagai kegiatan pemberian jasa dari satu pihak ke pihak lain, dimana pelayanan yang baik adalah pelayanan yang dilakukan secara ramah tamah dan dengan etika yang baik sehingga memenuhi kebutuhan dan kepuasan bagi yang menerima.

Pengertian pelayanan menurut Kotler (2002:83) ialah setiap tindakan atau kegiatan nan bisa ditawarkan oleh suatu pihak kepada pihak lain, nan pada dasarnya tak berwujud dan tak mengakibatkan kepemilikan apapun. Produksinya bisa dikaitkan atau tak dikaitkan pada satu produk fisik sehingga pelayanan merupakan konduite produsen dalam rangka memenuhi kebutuhan dan keinginan konsumen demi tercapainya kepuasan pada konsumen sendiri.

Kotler pun mengatakan bahwa konduite konsumen tersebut bisa terjadi pada saat, sebelum dan sesudah terjadinya transaksi. Selain itu, Kotler (1994) dalam (Dr Paimin Napitupulu MSi) menyebutkan sejumlah ciri pelayanan nan terdiri dari:

1. Intangibility (tidak berwujud), yaitu tak bisa dilihat, diraba, dirasa, didengar, dan dicium sebelum ada transaksi. Artinya, pembeli tak bisa mengetahui secara niscaya hasil sebuah pelayanan sebelum pelayanan tersebut dikonsumsi.

2. Inseparability (tidak bisa dipisahkan), maksudnya dijual lalu diproduksi dan dikonsumsi secara bersamaan sebab tak bisa dipisahkan. Oleh sebab itu, konsumen turut serta berpatisipasi menghasilkan jasa layanan dengan adanya kehadiran

37

konsumen, maka pemberi pelayanan akan lebih berhati-hati terhadap hubungan nan terjadi antara penyedia dan pembeli.

3. Variability (berubah-ubah dan bervariasi). Jasa majemuk selalu mengalami perubahan sehingga tak selalu sama kualitasnya, tetapi bergantung kepada siapa nan menyediakannya dan kapan serta di mana disediakan.

4. Perishability (cepat hilang, tak tahan lama). Jasa tak bisa disimpan dan permintaannya berfluktuasi. Daya tahan suatu layanan bergantung kepada situasi nan diciptakan oleh berbagai faktor.

B. PRIVATISASI

Menurut Savas (1980:3), privatisasi adalah tindakan untuk mengurangi peran sector public atau meningkatkan peran sector swasta dalam suatu aktivitas atau dalam suatu kepemilikan asset-aset organisasi. Konsekuensi logisnya adalah terjadi perubahan peranan pemerintah, dari peran pemilik dan sekaligus pengelola menjadi sekedar pemilik sebagian dan dengan demikian pemerintah akan lebih dapat memfokuskan diri sebagai regulator. Sebagai regulator tentunya pemerintah akan dapat lebih berfungsi sebagai wasit dan bebas dari benturan kepentingan serta dapat dengan lugas menetapkan target-target sektoral yang hendak dicapai.

Pengurangan campur tangan pemerintah memiliki 3 (tiga) manfaat :

1. Campur tangan pemerintah dalam investasi atau modal serta dalam penentuan harga kenyataannya menghambat rate of return.

2. Campur tangan pemerintah menghambat kemampuan perusahaan untuk bersaing3. Manfaat share of employee akan memotivasi karyawan bekerja lebih giat dan

efisien.

Privatisasi dapat pula berarti :

1. Denationalization, yakni transfer atau pemindahan hak kepemilikan public ke privat secara total maupun sebagian termasuk penjualan saham pemerintah dalam perusahaan Negara.

2. Liberatization, yakni pemberian kebebasan berusaha yang berfokus pada kompetisi dalam penyediaan barang dan jasa, dengan teknik bermacam-macam antara lain dengan deregulasi dan competitive tendering.a. Deregulasi adalah pembenahan kembali peraturan-peraturan yang selama ini

menjadi penghalang bagi penyediaan pelayanan public yang lebih kompetitif, efisien dan efektif.

38

b. Competitive tendering adalah memperkenalkan suatu sistem kompetisi dalam penyediaan barang dan jasa public, dengan maksud untuk perbaikan efisiensi maupun harga.

B.1. Tujuan dan metode privatisasi di Indonesia

Bank Dunia dalam rekomendasinya kepada pemerintah Indonesia menyatakan, tujuan privatisasi adalah sebagai berikut:

1. Meningkatkan efisiensi dan investasi di bawah pengelolan manajemen swasta;2. Meningkatkan pendapatan BUMN yang diprivatisasi sebagai perubahan peran

pemerintah dari pemilik badan usaha menjadi regulator;3. Mendorong sektor swasta untuk lebih berkembang dan meluaskan usahanya pada

pelayanan publik; dan4. Untuk mempromosikan pengembangan pasar modal nasional.

Paket departemen keuangan Inggris tentang privatisasi yang diterbitkan pada 1986, menyatakan bahwa program privatisasi memiliki dua tujuan utama:

1. Untuk mempromosikan “kompetisi” dan peningkatan “efisiensi,” sinerji antar-perusahaan harus dilakukan. Spirit “kompetisi” merupakan cara terbaik untuk meyakinkan bahwa barang dan jasa yang diinginkan oleh konsumen dapat disediakan pada biaya ekonomi terendah;

2. Program privatisasi sering digunakan untuk mempromosikan kepemilikan saham secara lebih luas kepada para pekerja dan masyarakat.

Berdasarkan ulasannya terhadap pelaksanaan privatisasi yang dijalankan oleh pemerintahan Thatcher di Inggris, Safri Nugraha, dalam disertasi doktoralnya memaparkan tujuh tujuan privatisasi:

1. Mengurangi pengaruh pemerintah dalam industri;2. Meningkatkan efisiensi baik pada perusahaan-perusahaan swasta maupun pada

sektor publik;3. Mengurangi Public Sector Borrowing Requirement (PSBR);4. Mengurangi masalah-masalah di sektor publik menyangkut tawar-menawar soal

upah melalui pelemahan serikat pekerja;5. Memperluas pembagian kepemilikan;6. Mendorong pembagian kepemilikan pekerja;7. Untuk memperoleh keuntungan politik.

39

Kembali mengutip William L. Megginson, tujuan dilaksanakannya privatisasi ada lima:

1. Meningkatkan pendapatan baru bagi pemerintah.2. Mendorong efisiensi ekonomi;3. Mengurangi campur tangan pemerintah dalam perekonomian;4. Memberikan kesempatan untuk mengenalkan persaingan; dan5. Mengembangkan pasar modal negara.

Untuk mencapai tujuan privatisasi itu, metode privatisasi menjadi sangat penting untuk diperhatikan. Terkadang, metode yang satu cocok diterapkan di sebuah negara tapi, gagal diterapkan di negara lain. Motivasi pemerintah dan situasi politik suatu negara sangat menentukan pilihan metode privatisasi yang terbaik. Dengan memahami metode privatisasi, kita bisa menghindar dari perdebatan kosong tentang makna privatisasi. Selama ini yang kerap diartikan sebagai privatisasi adalah penjualan aset publik kepada pihak swasta yang bisa dilihat pada komposisi kepemilikan aset, misalnya. Jadi, jika belum ada transaksi maka tidak terjadi privatisasi.

40

VIII. TEORI GOOD GOVERNANCE

A. Arti Good Governance

Good Governance, yang diterjemahkan menjadi tata Kelola Pemerintahan yang Baik, adalah penggunaan wewenang ekonomi, politik dan administrasi guna mengelola urusan-urusan negara pada semua tingkat. Tata pemerintahan mencakup seluruh mekanisme, proses dan lembaga-lembaga dimana warga dan kelompok-kelompok masyarakat mengutarakan kepentingan mereka, menggunakan hak hukum, memenuhi kewajiban dan menjembatani perbedaan-perbedaan diantara mereka.

Definisi lain menyebutkan governance adalah mekanisme pengelolaan sumber daya ekonomi dan sosial yang melibatkan pengaruh sector negara dan sector non-pemerintah dalam suatu usaha kolektif. Definisi ini mengasumsikan banyak aktor yang terlibat dimana tidak ada yang sangat dominan yang menentukan gerak aktor lain. Pesan pertama dari terminologi governance membantah pemahaman formal tentang bekerjanya institusi-institusi negara. Governance mengakui bahwa didalam masyarakat terdapat banyak pusat pengambilan keputusan yang bekerja pada tingkat yang berbeda.

Meskipun mengakui ada banyak aktor yang terlibat dalam proses sosial, governance bukanlah sesuatu yang terjadi secara chaotic, random atau tidak terduga. Ada aturan-aturan main yang diikuti oleh berbagai aktor yang berbeda. Salah satu aturan main yang penting adalah adanya wewenang yang dijalankan oleh negara. Tetapi harus diingat, dalam konsep governance wewenang diasumsikan tidak diterapkan secara sepihak, melainkan melalui semacam konsensus dari pelaku-pelaku yang berbeda. Oleh sebab itu, karena melibatkan banyak pihak dan tidak bekerja berdasarkan dominasi pemerintah, maka pelaku-pelaku diluar pemerintah harus memiliki kompetensi untuk ikut membentuk, mengontrol, dan mematuhi wewenang yang dibentuk secara kolektif.

Lebih lanjut, disebutkan bahwa dalam konteks pembangunan, definisi governance adalah “mekanisme pengelolaan sumber daya ekonomi dan sosial untuk tujuan pembangunan”, sehingga good governance, dengan demikian, “adalah mekanisme pengelolaan sumber daya ekonomi dan sosial yang substansial dan penerapannya untuk menunjang pembangunan yang stabil dengan syarat utama efisien) dan (relatif) merata.” Menurut dokumen United Nations Development Program (UNDP), tata pemerintahan adalah “penggunaan wewenang ekonomi politik dan administrasi guna mengelola urusan-urusan negra pada semua tingkat. Tata pemerintahan mencakup seluruh mekanisme, proses dan lembaga-lembaga dimana warga dan kelompok-kelompok masyarakat mengutarakan kepentingan mereka, menggunakan hak hukum, memenuhi kewajiban dan menjembatani perbedaan-perbedaan diantara mereka.

41

Jelas bahwa good governance adalah masalah perimbangan antara negara, pasar dan masyarakat. Memang sampai saat ini, sejumlah karakteristik kebaikan dari suatu governance lebih banyak berkaitan dengan kinerja pemerintah. Pemerintah berkewajiban melakukan investasi untuk mempromosikan tujuan ekonomi jangka panjang seperti pendidikan kesehatan dan infrastuktur. Tetapi untuk mengimbangi negara, suatu masyarakat warga yang kompeten dibutuhkan melalui diterapkannya sistem demokrasi, rule of law, hak asasi manusia, dan dihargainya pluralisme. Good governance sangat terkait dengan dua hal yaitu :

1. Good governance tidak dapat dibatasi hanya pada tujuan ekonomi dan 2. Tujuan ekonomi pun tidak dapat dicapai tanpa prasyarat politik tertentu.

B. Membangun Good governance

Membangun good governance adalah mengubah cara kerja state, membuat pemerintah accountable, dan membangun pelaku-pelaku di luar negara cakap untuk ikut berperan membuat sistem baru yang bermanfaat secara umum. Dalam konteks ini, tidak ada satu tujuan pembangunan yang dapat diwujudkan dengan baik hanya dengan mengubah karakteristik dan cara kerja institusi negara dan pemerintah. Harus kita ingat, untuk mengakomodasi keragaman, good governance juga harus menjangkau berbagai tingkat wilayah politik. Karena itu, membangun good governance adalah proyek sosial yang besar. Agar realistis, usaha tersebut harus dilakukan secara bertahap. Untuk Indonesia, fleksibilitas dalam memahami konsep ini diperlukan agar dapat menangani realitas yang ada.

C. Prinsip-Prinsip Tata Pemerintahan Yang Baik (Good Governance)

UNDP merekomendasikan beberapa karakteristik governance, yaitu legitimasi politik, kerjasama dengan institusi masyarakat sipil, kebebasan berasosiasi dan berpartisipasi, akuntabilitas birokratis dan keuangan (financial), manajemen sektor publik yang efisien, kebebasan informasi dan ekspresi, sistem yudisial yang adil dan dapat dipercaya. Sedangkan World Bank mengungkapkan sejumlah karakteristik good governance adalah masyarakat sispil yang kuat dan partisipatoris, terbuka, pembuatan kebijakan yang dapat diprediksi, eksekutif yang bertanggung jawab, birokrasi yang profesional dan aturan hukum.

Masyarakat Transparansi Indonesia menyebutkan sejumlah indikator seperti: transparansi, akuntabilitas, kewajaran dan kesetaraan, serta kesinambungan.

42

Asian Development Bank sendiri menegaskan adanya konsensus umum bahwa good governance dilandasi oleh 4 pilar yaitu :

1. accountability, 2. transparency, 3. predictability, dan 4. participation.

Jelas bahwa jumlah komponen atau pun prinsip yang melandasi tata pemerintahan yang baik sangat bervariasi dari satu institusi ke institusi lain, dari satu pakar ke pakar lainnya. Namun paling tidak ada sejumlah prinsip yang dianggap sebagai prinsip-prinsip utama yang melandasi good governance, yaitu (1) Akuntabilitas, (2) Transparansi, dan (3) Partisipasi Masyarakat.

Berikut ini adalah pembahasan mendalam dari ketiga prinsip tersebut disertai dengan indikator serta alat ukurnya masing-masing :

C.1. Prinsip-prinsip utama yang melandasi good governance :

1. Prinsip Akuntabilitas dalam Good Governance2. Prinsip Transparansi dalam Good Governance3. Prinsip Partisipatif dalam Good Governance

C.2. Indikator & Alat Ukur Prinsip dalam Good Governance:

1. Indikator & Alat Ukur Prinsip Akuntabilitas dalam Good Governance2. Indikator & Alat Ukur Prinsip Transparansi Dalam Good Governance3. Indikator & Alat Ukur Prinsip Partisipasi Publik dalam Good Governance