Strategi Pengembangan Sektor Air Bersih

Iwan Nugroho *)

Pendahuluan

Sektor air bersih (selanjutnya ditulis SAB) semakin mendapatkan perhatian yang signifikan. Dalam World Summit on Sustainable Development (WSSD) di Johanesburg, 2 hingga 4 September 2002, air bersih menjadi sorotan diantara lima bidang (diberi akronim WEHAB) yang didiskusikan, yakni water, energy, health, agriculture dan biodiversity. Diposisikan terdepan mengindikasikan bahwa air bersih (atau lebih luas sanitasi dan sumber daya air) memuat derajat kepentingan, kepekaan, dan kedalaman yang signifikan dalam pembangunan meliputi aspek ekonomi, sosial dan lingkungan. Kerangka aksi (frameworks for action) penyediaan air bersih menyatakan akan mengurangi hingga setengahnya pada tahun 2015 dari keadaan sekarang dimana ada satu miliar penduduk tanpa akses air bersih dan dua miliar penduduk dengan sanitasi yang buruk. Pada sisi yang lain, perkiraan adanya tambahan 2.4 miliar penduduk di perkotaan antara tahun 1990 hingga 2020 dimana empat puluh persen terkonsentrasi di benua Asia (Serageldin 1995), dipastikan akan menciptakan krisis air di wilayah perkotaan dan gangguan ekologi (Brown 1997).

Kerangka kebijakan air bersih di Indonesia mengacu pada pengembangan air bersih wilayah perkotaan dengan bertumpu kepada investasi. Pendekatan investasi tersebut dipengaruhi oleh tiga faktor: (a) karakteristik air baku, yang memperhatikan jenis sumber air, kuantitas dan kualitas, serta debit andalan; (b) kebijakan pemerintah, yang memfokuskan kepada penataan ruang, pertumbuhan ekonomi dan investasi, dan demografi; dan (c) teknologi produksi, yang mempertimbangkan efisiensi ekonomi, distribusi, dan cakupan pelayanan. Faktor-faktor tersebut merupakan kerangka (kebijakan) baku dalam implementasi pembangunan SAB. Secara teknis dan operasional, hal tersebut diimplementasikan oleh Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM), sebagai lembaga ekonomi penyedia air bersih. Implikasinya, kinerja PDAM menjadi ukuran penting dan menjadi harapan bagi keberhasilan kebijakan SAB.

Tulisan ini mencoba menyusun strategi bagi pengembangan SAB di Indonesia. Strategi diharapkan sejalan dengan misi yang diemban SAB, sekaligus sebagai bagian perwujudan dari visi SAB, yakni menjadi sektor ekonomi yang dinamis, penghasil nilai tambah dan menarik bagi investasi, penyelenggara dan penyedia air bersih yang profesional, dan pelopor dalam konservasi sumber daya alam dan lingkungan.

* ) Dr. Ir. Iwan Nugroho adalah dosen Universitas Widya Gama, Malang-red

Halaman 1

Keragaan Sektor Air Bersih Pada tahun 2000, produksi air yang dinyatakan dalam volume air

terjual dan jumlah pelanggan (atau sambungan) mencapai 1889 juta m3

dan 5228 ribu sambungan, naik lebih dari dua kali lipat dalam sepuluh tahun. Kapasitas produksi juga telah mencapai 91.5 m3 per detik dengan kenaikan kurang dari dua kali dalam sepuluh tahun. Lebih spesifik, rumah tangga mendominasi alokasi konsumsi, masing-masing 65 dan 92 persen untuk air terjual dan sambungan. Sebaliknya kelompok industri dan perniagaan menyajikan 10 dan 6 persen untuk perihal yang sama dengan perkembangan share yang relatif konstan, masing-masing tumbuh 1.8 dan -0.3 persen). Sementara itu, tingkat kebocoran juga masih tinggi, yakni 35 persen, dengan kecenderungan menurun dibanding periode sebelumnya (tumbuh -3.3 persen). Secara keseluruhan penyediaan SAB tersebut dioperasikan oleh sekitar 307 PDAM yang melekat pada pemerintahan kota dan kabupaten; serta menghasilkan tingkat pelayanan (service ratio)1 19.1 persen dari jumlah penduduk, setara melayani 39 juta orang2.

Tabel 1. Keragaan Sektor Air Bersih di Indonesia Tahun 1991 hingga 2000

1991 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Growth

Kapasitas produksi efektif (m3/dt)

48.6 59.5 68.1 73.4 81.9 81.2 88.4 91.5 7,0

Efektifitas produksi (persen)

79 75 74 74 82 81 88 92 2,8

Jumlah air terjual (juta m3) 814 1014 1158 1460 1510 1684 1808 1889 10,3Rumah tangga (persen) 68 70 70 64 67 62 67 65 -0,7Industri dan niaga (persen)

9.3 9.2 9.3 11 10 8.1 8.6 10 1,8

Lainnya (persen) 22 21 21 25 23 30 24 26 3,9Tingkat kebocoran (%) 47 46 46 37 42 34 35 35 -3,3Jumlah sambungan (ribuan) 2242 2885 3505 3864 4364 4643 4890 5228 9,6

Rumah tangga (persen) 88 88 89 91 91 91 91 92 0,6Industri dan niaga (persen)

6.6 6.2 5.7 6.6 6.2 6.4 6.4 5.9 -0,3

Lainnya (persen) 5.4 5.8 5.3 2.7 2.5 2.4 2.3 2.3 -9,3Nilai ekonomi output (miliar rp)

278 570 874 1015 1068 1215 1379 1841 23,0

Nilai ekonomi air (% dari output)

--1) 93 95 96 96 97 95 89 -0,9

Nilai tambah (% dari 61 71 75 70 73 70 70 69 0,4

1 Tingkat pelayanan (service ratio) sesuai Keputusan Mendagri No 47 tahun 1999 tentang Pedoman Penilaian Kinerja PDAM dihitung dari [(sambungan sosial x 100) + (sambungan bukan sosial x 6)] : jumlah penduduk. Tulisan ini menggunakan hasil Susenas (Statistik Kesejahteraan Rakyat) dengan keuntungan bisa memperoleh sebaran kota dan desa, serta penggunaan sumber air bersih lainnya. Antara pedoman Mendagri dan Susuenas tersebut, hasilnya tidak berbeda signifikan (tidak lebih satu poin)

2 Sebagai perbandingan, pada tahun 1998 Malaysia memproduksi 3730 juta m3, dengan kapasitas produksi 114 m3 per dt, melayani 19.8 juta orang (setara 90 persen penduduk) dan dioperasikan oleh hanya 18 institusi pengelolaan (Malaysia Water Supply Development, 2001)

Halaman 2

output)Tingkat pelayanan (persen) 14.7 14.7 16.4 17.6 19.2 19.1 18.6 19.1 3,1

Kota (persen) 35.3 34.3 36.5 38.3 39.9 37.9 36.4 36.4 0,3Desa (persen) 5.5 5.4 5.7 6.1 7.0 8.0 7.0 6.5 2,6

1) data tidak tersedia atau tidak terhitungSumber: Statistik Air Minum 1991 - 2000 (BPS, 1991-2002) dan Statistik Kesejahteraan Rakyat 1991 - 2000 (BPS, 21991-002)

Rendahnya keragaan SAB di negara sedang berkembang telah diketahui. Bank Dunia mengidentifikasi tiga indikator umum, yakni (Idelovitch and Ringskog 1995): (a) kebocoran air sangat tinggi, mencapai 40 hingga 50 persen, (b) kelebihan tenaga kerja, dan (c) kualitas air yang tidak stabil dan tidak memenuhi standar. Tingkat kebocoran air di Indonesia masih jauh di atas batas yang disarankan, yakni 20 persen. Sementara rasio pegawai terhadap pelanggan masih 9.01 berbanding 1000, juga belum memenuhi saran sebesar 6 berbanding 1000. Sementara itu, keluhan terhadap mutu pelayanan dan kualitas air hampir memenuhi berita dalam berbagai media.

Pembangunan SAB agaknya melengkapi keadaan ketimpangan wilayah seperti yang sudah banyak dikemukakan. Dalam kapasitas produksi, jumlah pelanggan dan volume air terjual, pulau Jawa menempati masing-masing 62, 58 dan 62 persen dari angka nasional (Tabel 2); dimana sekitar 30 persen berasal dari DKI Jakarta dan Jawa Timur. Jawa Timur menduduki peringkat pertama dalam jumlah pelanggan (868 ribu, atau 17 persen nasional), air bersih terjual (375 juta m3, 20 persen nasional), dan jumlah karyawan (6577 orang, 16.7 persen nasional), dan kapasitas produksi efektif (15.4 m3 per detik, 17 persen nasional). Propinsi di luar Jawa dengan kapasitas produksi lebih dari 3 m3

per detik adalah Sumatera Utara dan Sulawesi Selatan, sementara kapasitas produksi Jambi, Bengkulu, Nusa Tenggara Timur, Kalimantan Tengah, Sulawesi Tengah dan Maluku masih di bawah 1 m3 per detik.

DKI Jakarta menampilkan tingkat pelayanan tertinggi yakni 45 persen, selebihnya mengandalkan air bersih dari sumber lain (sumur 7.4 persen dan pompa 42.5 persen) yang belum tentu terjamin kualitasnya. Dengan kata lain pencapaian sasaran 80 persen3 di wilayah tersebut masih sangat jauh. Mendesaknya penyediaan air bersih PDAM di Jakarta dimaksudkan untuk perlindungan ekologi sebagai akibat tingginya pengambilan air tanah oleh pompa. Pengambilan air tanah di Jakarta setiap tahun mencapai 300 juta m3 (melebihi produksi air PDAM sebesar 231.2 juta m2), sementara kapasitas rechargenya hanya 114 juta m3. Hal ini dicurigai telah mengakibatkan subsidensi 4 hingga 9 cm per tahun ditambah resiko terjadinya banjir dan kerusakan struktur konstruksi bangunan. Di Jakarta Utara, interusi air laut meningkat tajam (dengan laju 0.5 hingga 1 km per tahun), dan telah mencapai jarak sejauh 15 km dari pantai (World Bank, 1994).

3 Sesuai pedoman kinerja oleh Mendagri No 47 tahun 1999, sasaran tingkat pelayanan wilayah kota dan kabupaten adalah 80 dan 60 persen

Halaman 3

Tabel 2. Keragaan Sektor Air Bersih dan Sumber Air Bersih Lain Rumah Tangga di Pulau Jawa Tahun 2000

Propinsi atau Wilayah

Kapasitas Produksi Efektif

Efektifitas Produksi

Jumlah Pelanggan

/ Sambung

an

Volume Air

Terjual

Tingkat Pelayana

n

Sumber Air Bersih Lain

Rumah Tangga Sumur Pompa

m3/dt persen ribu juta m3 % % %

DKI Jakarta 14.6 94 568.1 231.2 45.4 7.4 42.5Jawa Barat 10.0 83 665.9 206.9 12.4 44.9 22.3Jawa Tengah 10.6 79 690.0 227.5 15.9 57.5 9.3DI Yogyakarta 1.5 66 89.1 26.2 14.4 72.3 7.9Jawa Timur 15.4 78 867.7 375.4 19.8 51.5 13.5Banten 4.3 82 166.8 107.6 --1) -- --Nasional 91.5 92 5228 1889.0 19.1 47.5 13.8Jawa:Indonesia 62 -- 58 62 -- -- --1) data tidak tersedia atau tidak terhitungSumber: Statistik Air Minum 2000 (BPS, 2002) dan Statistik Kesejahteraan Rakyat 2000 (BPS, 2002)

Keragaan SAB adalah resultan dari agregasi keadaan dan keragaman PDAM. Ada empat tipe PDAM berdasarkan jumlah pelanggan. Berturut-turut A, B, C dan D dengan jumlah pelanggan kurang dari 10000, 10001 hingga 30000, 30001 hingga 50000, dan lebih dari 50000. Empat PDAM tipe D dengan jumlah pelanggan di atas 100 ribu ditemukan di DKI Jakarta, Surabaya, Bandung dan Medan yang melayani lebih dari 26 persen dari total pelanggan (atau sambungan). Empat PDAM tipe D lainnya memiliki pelanggan antara 50000 hingga 100000, 58 PDAM tipe C dan B, dan selebihnya 243 (80 persen) PDAM tipe A.

Dalam periode 1991 hingga 1995, laporan Bappenas (1999) menunjukkan bahwa PDAM kategori sangat sehat dan sehat turun dari 37 menjadi 29 persen. Sebaliknya PDAM kategori tidak sehat dan kurang sehat naik dari 63 menjadi 71 persen. Hal yang bernada negatif sehubungan kinerja PDAM memang sering mengemuka. Diberitakan bahwa hanya 18.2 persen PDAM yang mampu meraup untung, 53.4 persen PDAM masih mampu menutup beaya operasional, dan selebihnya 28.4 persen merugi. Hal ini menunjukkan bahwa sekitar 82 persen PDAM tidak menyajikan keuntungan atau tidak efisien. Total hutang PDAM mencapai 4 triliun, sementara yang mampu membayar hanya 10 persen saja dan sedang diupayakan usulan restrukturisasi oleh Persatuan Perusahaan Air Minum Seluruh Indonesia (PERPAMSI) (Kompas, 27 Agustus 2001).

Tabel 3. Keragaan Keuangan dan Operasional PDAM di Propinsi Jawa Timur pada Tahun 1997

No PDAM (Tipe)1

Pendapatan2

(Beaya) Beaya2Pajak

2 Laba2

(Rugi)Bersih

Jumlah3

Pelang-gan

Air 3

Terdistribusi/te

rjual

Vol air per1

Pelang-gan

Harga4 Pro-duksi Rata-2

Beaya4 Pro-duksi Rata-2Usaha Lain-

lainLang-sung Umum

juta juta juta juta juta juta ribu m3 m3 Rp/m3

Rp/m3

Halaman 4

1 Kab Trenggalek (A) 327 3 504 200 26 (400) 4290 677 158 483 1040

2 Kab Probolinggo (A) 455 30 480 318 - (313) 4800 874 182 521 913

3 Kab Pamekasan (A) 1174 1 749 865 - (439) 5073 1650 325 711 978

4 Kota Mojokerto (A) 505 (4) 428 946 - (872) 5300 713 134 709 1927

5 Kab Pacitan (A) 272 3 420 241 - (386) 5561 620 111 439 10666 Kab Mojokerto (A) 1017 70 522 515 - 50 7026 1681 239 605 6177 Kab Sampang (A) 790 17 424 416 - (33) 7222 1973 273 400 426

8 Kab Bondowoso (A) 649 20 607 362 - (299) 7250 1346 186 482 720

9 Kota Probolinggo (A) 1297 12 554 724 - 32 7621 2200 289 589 581

10 Kab Sumenep (A) 896 (298) 832 270 - (503) 7661 2029 265 442 54311 Kota Blitar (A) 642 (24) 547 286 - (215) 7860 985 125 651 84612 Kota Kediri (A) 1619 (208) 732 710 - (30) 8345 2037 244 795 70813 Kab Kediri (A) 619 (134) 641 421 - (577) 8548 1047 122 591 1014

14 Kab Gresik (A) 4219 (2536) 2783 676 - (1777) 8577 2183 254 1932 1585

15 Kab Bangkalan (A 1856 (233) 1217 476 - (70) 8658 2073 239 895 81716 Kab Jombang (A) 1084 (429) 901 374 - (620) 8705 1921 221 564 664

17 Kab Bojonegoro (A) 1113 26 954 361 - (176) 8788 1662 189 669 791

18 Kab Lamongan (A) 1126 109 769 514 - (48) 8903 1285 144 876 998

19 Kab Pasuruan (B) 1205 (304) 1081 803 - (984) 10063 2486 247 485 75820 Kab Blitar (B) 619 (134) 641 421 - (577) 10107 1360 135 455 78121 Kab Ngawi (B) 1129 (459) 1280 231 - (840) 10142 2901 286 389 52122 Kab Nganjuk (B) 1291 (485) 1115 551 - (859) 10394 1780 171 725 936

23 Kab Lumajang (B) 1923 3 1558 1965 - (1596) 10560 2479 235 776 1421

24 Kab Ponorogo (B) 1037 30 933 390 - (255) 10673 2000 187 519 66225 Kab Madiun (B) 1034 130 981 508 - (325) 11286 1731 153 597 86026 Kab Tlgagung (B) 1146 65 666 691 - (146) 12225 2442 200 469 55627 Kota Pasuruan (B) 2100 (183) 1060 1056 - (200) 13145 2576 196 815 82128 Kab Tuban (B) 1949 48 1143 571 26 251 13185 4446 337 438 38629 Kab Situbondo (B) 1595 73 1479 1011 - (821) 14308 3013 211 529 82630 Kota Madiun (B) 2326 37 1252 1027 17 68 15532 3977 256 585 573

31 Kab Banyuwangi (B) 2523 (17) 1395 1702 - (590) 16311 3737 229 675 829

32 Kab Jember (B) 2224 34 1474 1257 - (473) 17920 4347 243 512 62833 Kab Magetan (C) 3790 145 1929 1548 96 361 30329 5993 198 632 58034 Kab Sidoarjo (C) 14535 (206) 7666 5580 185 897 32743 6995 214 2078 189435 Kab Malang (D) 7050 639 4256 4001 - (655) 51948 10064 194 701 82036 Kota Malang (D) 20662 (1150) 6813 6544 1938 4218 61926 21482 347 962 622

37 Kota Surabaya (D) 114607 510 50706 49497 5863 9051 22300

211460

7 514 1000 874

Jawa Timur 202397 (4798) 10149

0 88024 8236 (152) 705987

225370 319 898 841

1 Tipe PDAM berdasar jumlah pelanggan : kurang dari 10000 (A), 10001 hingga 30000 (B), 30001 hingga 50000 (C), dan lebih dari 50000 (D). 2 Lampiran surat Gubernur Jatim No 690/13973/022/1998 perihal pembebasan setoran PDAM ke Pemda; 3 Jawa Timur Dalam Angka 1997 (BPS, 1999); 4 Harga Produksi = pendapatan usaha dibagi air terdistribusi, Beaya Produksi = beaya langsung dan umum dibagi air terdistribusi

Lebih spesifik, dikemukakan keragaan PDAM di propinsi Jawa Timur. Dari 37 PDAM kota dan kabupaten, 18 diantaranya adalah PDAM kecil (tipe A) (Tabel 3), dengan rata-rata jumlah pelanggan 7.233 dan kinerja yang umumnya rendah, diperlihatkan dengan rata-rata kerugian sebesar

Halaman 5

370.89 juta rupiah per PDAM. Keragaan PDAM tipe B (14 PDAM) nampaknya tidak berbeda dengan tipe A, dengan dengan rata-rata jumlah pelanggan 12.561 dan kerugian sebesar 524.79 juta rupiah per PDAM. Sementara keragaan PDAM tipe C (2 PDAM) dan D (3 PDAM) nampak lebih baik, yang menampilkan rata-rata jumlah pelanggan mendekati 80 ribu dan keuntungan sebesar 2.77 miliar per PDAM. PDAM Surabaya merupakan PDAM terbesar dengan jumlah pelanggan dan volume air tersalur kurang lebih 50 persen dari seluruh PDAM Jawa Timur.

Dari 37 PDAM di seluruh pemerintah kota dan kabupaten di Jawa Timur, hanya delapan PDAM yang pada tahun 1997 memperlihatkan keuntungan bersih (sesudah pajak), masing-masing PDAM Surabaya (9.1 miliar), kota Malang (4.2 miliar), Sidoarjo (897 juta), Magetan (361 juta), Tuban (251 juta), kota Madiun (68 juta), kabupaten Mojokerto (50 juta), dan kota Probolinggo (32 juta). Jumlah keseluruhan keuntungan 8 PDAM mencapai 14.9 miliar rupiah, tidak lebih dari kerugian 29 PDAM sebesar 15.1 miliar rupiah. Rendahnya kinerja PDAM sesungguhnya telah diketahui. Namun momen krisis ekonomi tahun 1998 telah meminta perhatian terhadap permasalahan yang dihadapi PDAM. Oleh karena itu Mendagri (dengan surat No 539/3518/PUOD) dan ditindak lanjuti dengan Gubernur Jatim (dengan surat No 690/13973/022/1998) memutuskan untuk membebaskan PDAM yang masih merugi terhadap ‘kewajiban-kewajiban setor’ ke kas pemda, dimana dalam keadaan ekonomi normal ‘setoran’ mencapai 55 persen dari keuntungan PDAM.

Krisis ekonomi mengakibatkan SAB secara nasional menjadi stagnan. Sekalipun dalam harga berlaku naik tinggi, namun nilai ekonomi maupun nilai tambah air bersih dalam ukuran relatif (terhadap output) mengalami penurunan. Sebelum krisis ekonomi, tepatnya tahun 1997, nilai ekonomi dan nilai tambah mencapai 96 dan 73 persen dari output ekonomi (Tabel 1). Namun hingga tahun 2000 angkanya masih 89 dan 69 persen. Keragaan keuangan tersebut juga berdampak terhadap tingkat pelayanan. Sejak krisis ekonomi hingga tahun 2000, ‘pemulihan ekonomi’ yang diklaim banyak orang ternyata tidak meningkatkan tingkat pelayanan air bersih. Pelayanan air bersih di wilayah kota justru menurun dari 39.9 persen pada tahun 1997 menjadi 36.4 persen pada tahun 2000.

Rendahnya keragaan dan kinerja SAB dan PDAM tidak terlepas dari keadaan kelembagaan dan kelemahan sistem insentif di dalamnya. Payung kelembagaan PDAM bersumber dari Surat Keputusan Bersama (SKB) Mendagri dan Menteri PU No 4 tahun 1984 atau 27/KPTS/1984 tentang pembinaan PDAM. Hal tersebut berimplikasi bahwa Depdagri melalui Pemda berhak menetapkan direksi dan mempengaruhi manajemen. Pemda juga berkepentingan menetapkan harga air (regulated price) dalam rangka melindungi kepentingan konsumen. Kebijakan harga tersebut terbukti tidak memuat insentif bagi pengambilan keputusan berproduksi oleh PDAM atau konsumsi air bersih oleh rumah tangga. Data perkembangan harga air riil (tahun 1983) di Jawa Timur selama periode 1991 hingga 1999 bergerak tidak

Halaman 6

kontinyu (rata-rata tumbuh –1.6 persen per tahun) dan mencapai titik terendah pada tahun 1999, yakni 174 rupiah per m3.

Strategi Pengembangan Sektor Air Bersih

Rumusan strategi pengembangan SAB dispesifikkan ke dalam aspek sosial, ekonomi dan lingkungan. Hal tersebut diharapkan akan menghasilkan dampak positif dalam masing-masing aspek secara proporsional, berkelanjutan, dan membawa peningkatan kesejahteraan (social benefit). Rumusan diangkat dari strategi pengelolaan sumber daya air (Le Moigne et al., 1994), seperti disajikan dalam Tabel 4. Strategi selanjutnya diuraikan lebih spesifik dalam sasaran dan langkah operasional kurang lebih setara dengan program pembangunan.

Aspek Sosial

Strategi dalam aspek sosial bertujuan meletakkan landasan kelembagaan bagi berfungsinya penyelenggaraan pelayanan air bersih seoptimal mungkin. Strategi dinyatakan dalam dua hal yakni peningkatan tingkat pelayanan air bersih dan pengembangan kelembagaan sektor bersih. Strategi pertama dilatar belakangi oleh keadaan bahwa tingkat akses atau pelayanan air bersih baru mencapai 19 persen. Sebagian besar penduduk, atau sekitar 47.5 persen masih mengandalkan air bersih dari sumur. Dengan strategi ini diharapkan semakin banyak penduduk mengakses air yang memenuhi syarat kesehatan dan memperoleh social benefit lain dari konsumsi air bersih.

Strategi peningkatan tingkat pelayanan penduduk mempunyai dua sasaran. Pertama, pelayanan hingga 80 persen penduduk wilayah kota dan 60 persen penduduk kabupaten. Hampir seluruh kota dan kabupaten di Indonesia belum mencapai sasaran tersebut seperti yang diinginkan dalam Keputusan Mendagri No 47 tahun 1999 tentang Pedomen Kinerja PDAM. Langkah operasional untuk mencapai sasaran dapat mencakup program-program pembangunan terintegrasi, misalnya pembangunan perkotaan atau pengentasan kemiskinan maupun pembangunan sektoral, misalnya pengembangan wilayah pemukiman dan wilayah industri. Pengalaman Surabaya dalam pembangunan perkotaan, yakni program perbaikan kampung (Kampoong Improvement Project Urban) pada tahun 1980an terbukti efektif meningkatkan pelanggan rumah tangga dari 68862 pada tahun 1982 menjadi 116257 sambungan pada tahun 1990. Sementara itu, program jaring pengamanan sosial yang dikaitkan dengan penyediaan sarana air bersih kepada rumah tangga berhasil menambah 1349 pelanggan (setara 14 persen) di wilayah PDAM Nganjuk, menjadi 11212 pelanggan pada tahun 1998. Sedangkan program pembangunan sektoral, sekalipun lebih sering berorientasi jangka pendek, nampaknya cukup efektif meningkatkan jumlah sambungan air bersih. Hal ini dapat dilihat dari berkembangnya wilayah-wilayah pemukiman atau industri

Halaman 7

baru, dimana saluran air bersih menjadi salah satu insentif yang ditawarkan oleh pengembang.

Kedua, sasaran pemanfaatan air bersih untuk kepentingan sosial secara selektif. Sesuai dengan SKB Mendagri dan Menteri PU No 4 tahun 1984, PDAM sebagai pelaku ekonomi SAB bersifat memberi jasa dan menyelenggarakan kemanfaatan umum. Hal ini berimplikasi bahwa PDAM harus mampu merumuskan kepentingan-kepentingan sosial secara obyektif, disesuaikan dengan keadaan internalnya, dan memilih wilayah operasi yang seharusnya. Langkah operasional sasaran kedua ini telah dikerjakan melalui alokasi air bersih kepada terminal sambungan hidran umum. Langkah operasional lain sekalipun kurang berkorelasi langsung dengan strategi peningkatan pelayanan penduduk adalah suplai air bersih kepada wilayah-wilayah krisis air atau bencana lainnya.

Strategi kedua dalam aspek sosial adalah pengembangan kelembagaan SAB. Strategi ini dilatarbelakangi oleh kenyataan bahwa kelembagaan SAB, terkait dengan PDAM maupun eksternal dengan pihak lain, belum berjalan optimal menyelenggarakan pelayanan air bersih. Hal tersebut secara tidak langsung menempatkan SAB berjalan sendiri (status quo) dalam pembangunan SAB. Implikasinya, upaya-upaya menemukan struktur kelembagaan baru yang diyakini lebih efektif dan efisien tidak dapat direalisasi, dan senantiasa dapat melahirkan kebocoran (externality) yang merugikan salah satu pihak. Dengan strategi ini semua pihak (stakeholder) diharapkan dapat melihat secara obyektif faktor atau variabel yang mempengaruhi tingkat akses air bersih dan menemukan rumusan lembaga pengelolaan SAB yang lebih efisien dan sustainable.

Tabel 4. Strategi, Sasaran dan Langkah Operasional dalam Pengembangan Sektor Air Bersih

Strategi Sasaran Langkah OperasionalI Aspek Sosial

1. Peningkatan tingkat

a. Peningkatan pelayanan hingga

- Pembangunan wilayah kota terintegrasi

pelayanan pendu-

80 persen penduduk wilayah

- Pengentasan kemiskinan

duk kota dan 60 persen penduduk

- Program-program pengamanan sosial (social

kabupaten safety net) yang terkait dengan SAB- Pengembangan wilayah pemukiman- Pembangunan wilayah industri

b. Pemanfaatan air bersih bagi

- Pembangunan hidran umum

kepentingan sosial - Membantu wilayah yang mengalami krisis air

2. Pengembangan a. Membangun partisipasi - Membentuk jaringan komunikasi antar stake-

kelembagaan masyarakat dalam holder dalam pembangunan SAB sektor bersih pembangunan SAB - Melakukan analisis tentang konsumsi air

bersih secara periodik

b. Mengembangkan kelembagaan

- Merumuskan hubungan kelembagaan yang kondusif bagi pengembangan SAB

Halaman 8

Strategi Sasaran Langkah Operasional ekonomi SAB yang efisien dan

berkelanjutan- Pengelolaan terpadu, sharing, atau

merger - Memperkuat kemandirian dan otoritas

PDAM - Perumusan standar evaluasi kinerja

PDAM yang mempertimbangkan aspek lingkungan

- Mengevaluasi kinerja PDAMc. Mengembangkan

kelembagaan hukum SAB

- Membangun mekanisme insentif reward dan punishment

II Aspek Ekonomi1. Peningkatan

kinerja a. Peningkatan

pendapatan - Kebijakan harga yang optimal

PDAM PDAM - Peningkatan tarif (harga) air- Penetapan harga (price discrimination) di

antara dan di dalam kelompok konsumen b. Peningkatan efisiensi

dan - Perbaikan dan pemeliharaan sistem

distribusi keuntungan PDAM - Pendidikan / ketrampilan SDM (human

capital) SAB- Perbaikan manajemen dan mutu

pelayanan - Partisipasi swasta

2. Peningkatan share

a. Meningkatkan share sektor

- Peningkatan pertumbuhan permintaan air bersih

dan dampak air bersih di atas 0.17 persen

- Peningkatan investasi

ekonomi wilayah

b. Peningkatan aktifitas ekonomi

- Peningkatan aktifitas ekonomi ke belakang

wilayah yang terkait dengan

- Peningkatan aktifitas ekonomi ke depan

SAB - Pembangunan infrastruktur - Pembangunan sektor jasa

III Aspek Lingkungan1. Peningkatan a. Pengembangan sumber-

sumber - Investasi pengembangan sumber air baku

kuantitas dan air baku - Eksplorasi air baku kualitas air

bersihb. Pemeliharaan kualitas

air baku- Evaluasi kualitas air baku dan air bersih

- Sistem monitoring dini kualitas air- Penerapan teknologi pengolahan air baku

2. Peningkatan daya

a. Perbaikan kualitas sumber daya

- Analisis potensi dan panenan sumber daya air

dukung lingkungan

alam dan lingkungan - Konservasi sumber daya hutan, tanah dan air

sumber daya air

sumber daya air - Penerapan baku mutu lingkungan

b. Pengendalian alokasi air baku

- Pembinaan dan penyuluhan lingkungan- Memperkuat mekanisme pengawasan dan

hukum

Strategi pengembangan kelembagaan SAB mempunyai tiga sasaran. Pertama, membangun partisipasi masyarakat dalam pembangunan SAB. Hubungan antara PDAM sebagai produsen dan pelanggan sebagai konsumen belum cukup untuk menggali potensi keuntungan dalam pembangunan SAB. Partisipasi masyarakat harusnya menyentuh sisi ilmiah dan akademis sehingga dapat mengidentifikasi karakteristik air bersih dari segala sudut pandang, dan melibatkan sektor-sektor yang

Halaman 9

profesional dibidangnya. Langkah operasional sasaran pertama ini diprioritaskan kepada pembentukan jaringan komunikasi antar stakeholder yang terlibat dalam pembangunan SAB, terutama dari unsur pemerintah, sektor swasta, masyarakat konsumen, lembaga swadaya masyarakat dan para peneliti. Jaringan tidak cukup hanya memfasilitasi pemecahan masalah, tetapi juga menjalankan komunikasi berkadar ilmiah tinggi yang kaya insentif bagi penemuan teknologi baru. Jaringan di tingkat internasional yang menangani sumber daya air dan termasuk SAB adalah Global Water Parnership. Langkah berikutnya dapat melakukan berbagai kajian sehubungan perilaku konsumsi air bersih dan faktor-faktor yang mempengaruhinya. Berbagai kaijian (World Bank, 1993; Jordan and Elnagheeb; 1993) memperlihatkan masyarakat dapat menampilkan tanggapan dan partisipasinya (willingness to pay) terhadap sambungan pipa baru maupun perbaikan pelayanan maupun kualitas air PDAM.

Kedua, sasaran mengembangkan kelembagaan ekonomi SAB yang efisien dan berkelanjutan. Seperti diketahui, keberadaan PDAM sebagai lembaga ekonomi pelaku air bersih sepenuhnya terkait dengan pemerintah kota atau kabupaten. Keadaan seperti ini dalam banyak hal berlawanan dengan economic of scale maupun efisiensi alokasi sumber-sumber air baku sehingga potensi benefit tidak terealisasi akibat dari struktur kelembagaan saat ini. Langkah operasional yang disarankan adalah merumuskan hubungan kelembagaan antar PDAM, dengan pemerintah dan sektor swasta yang menjamin efisiensi alokasi air baku dan operasi pelayanan pelanggan. Selanjutnya dapat ditetapkan pilihan-pilihan pengelolaan yang paling menguntungkan. Sebagai contoh, PDAM Surabaya, Gresik dan Sidoarjo berpeluang memperoleh social benefit yang relatif besar seandainya berada dalam satu manajemen. Hal yang sama dapat dilakukan antara wilayah kota dan kabupaten, bahkan merger dalam satu eks karesidenan. SAB di Malaysia hanya memiliki 18 institusi pengelolaan (Malaysia Water Supply Development, 2001), jauh lebih efisien dibanding 307 PDAM yang ada di Indonesia, atau 37 PDAM di Jawa Timur. Langkah operasional berikutnya adalah membangun mekanisme kelembagaan yang mendukung otoritas dan kemandirian PDAM terhadap pembinaan berlebihan secara fungsional oleh Pemda dan secara teknis oleh Dirjen teknis terkait. Sasaran mengembangkan kelembagaan ekonomi yang sustainable dapat diimplementasikan dengan memasukkan peubah-peubah lingkungan di dalam standar evaluasi kinerja PDAM, misalnya menerapkan ISO 9000 atau audit lingkungan. Dengan demikian, seluruh proses produksi, distribusi air bersih dan lingkungan sekitarnya terlindungi oleh standar kualitas yang tinggi.

Ketiga, mengembangkan kelembagaan hukum SAB. Perangkat hukum SAB tidak harus eksklusif tetapi dapat melekat dengan aturan hukum yang berlaku. Insentif berupa penghargaan perlu diberikan kepada stakeholder yang berjasa mengembangkan atau mendukung pembangunan sektor air bersih, dan sebaliknya sangsi diberikan kepada yang melanggar atau kontra-produktif dengan upaya-upaya peningkatan pelayanan air bersih.

Halaman 10

Aspek EkonomiStrategi dalam aspek ekonomi bertujuan membentuk lembaga

ekonomi SAB yang sehat dan meningkatkan peran dan dampak SAB terhadap perekonomian wilayah. Strategi dinyatakan dalam dua hal yakni (i) peningkatan kinerja keuangan dan operasional dan (ii) peningkatan share dan dampak SAB dalam ekonomi wilayah. Strategi pertama dilatar belakangi oleh keadaan bahwa kinerja keuangan sebagian besar PDAM (82 persen secara nasional), atau 29 dari 37 PDAM di Jawa Timur terutama tipe A dan B, dalam posisi merugi dan stagnan. Dalam posisi ini PDAM umumnya tidak punya pilihan untuk berinvestasi dan mengembangkan kegiatannya. Dengan strategi ini diharapkan PDAM sebagai lembaga ekonomi dapat menghasilkan surplus usaha, dan menempatkannya sebagai sektor usaha yang dapat menarik investasi, sehingga dapat mempercepat pencapaian tingkat pelayanan.

Strategi peningkatan kinerja keuangan dan operasional PDAM memuat dua sasaran. Pertama, peningkatan pendapatan PDAM. Output yang dihasilkan oleh SAB dapat dipisahkan dalam pendapatan air dan non air. Pendapatan air berasal dari rekening (tarif) air bulanan pelanggan, sedangkan pendapatan non air berupa beaya penyambungan (connection fee), tenaga listrik yang dihasilkan, sewa aset dan jasa-jasa lain yang mencapai 11 persen pada tahun 2000. Langkah operasional meningkatkan pendapatan adalah dengan kebijakan harga (pricing policy) yang optimal pada seluruh jenis pendapatan tersebut. Pada wilayah dimana tingkat pelayanan masih rendah, terutama PDAM tipe A dan B, antara tarif air dan beaya penyambungan hendaknya diintegrasikan. Menurut Bappenas (1999), rata-rata beaya penyambungan PDAM (connection fee) tergolong relatif tinggi sehingga cukup signifikan menghalangi konsumsi air yang berkualitas. Beaya penyambungan tersebut dapat diturunkan untuk meningkatkan tingkat pelayanan dan pendapatan air dalam bulan-bulan berikutnya. Langkah operasional berikutnya adalah meningkatkan tarif (harga) air. Rata-rata harga air di Indonesia adalah 484 rupiah per m3 (tahun 1994), setara 30 persen dibawah marginal cost (Bappenas 1999). Dalam rangka meningkatkan keragaan SAB, harga air perlu dinaikkan sebesar 3 dan 2 persen per tahun masing-masing bagi PDAM besar dan kecil. Berdasarkan skenario Bappenas tersebut, harga air sebesar 650 rupiah per m3 pada tahun 1995 naik menjadi masing-masing 950 dan 800 rupiah per m3 pada PDAM besar dan kecil pada tahun 2008. Sementara itu upaya meningkatkan pendapatan air dapat juga dilakukan dengan mendiskriminasi tarif air terutama di dalam kelompok konsumen. Diskriminasi tarif di antara kelompok konsumen, seperti rumah tangga, industri, jasa, atau pemerintahan, umumnya telah dilakukan oleh sebagian besar PDAM. Sedangkan diskriminasi di dalam kelompok konsumen, misalnya rumah tangga di pusat kota dan di pinggiran atau kampung, belum dilakukan oleh hampir seluruh PDAM kabupaten dan sebagian PDAM kota atau PDAM tipe A dan B di Jawa Timur.

Halaman 11

Kedua, meningkatkan efisiensi dan keuntungan PDAM. Kapasitas produksi efektif nasional produksi air bersih baru mencapai 92 persen dari kapasitas terpasang. Tingkat inefisiensi PDAM yang menonjol adalah kebocoran air yang melebihi angka (yang disarankan) 20 persen. Kebocoran PDAM Surabaya pada tahun 1999 sebesar 38 persen mengakibatkan hilangnya pendapatan (dan sekaligus keuntungan) sebesar 77 juta rupiah per hari, atau 28 miliar rupiah setahun. Langkah operasional yang mendesak adalah memperbaiki sistem distribusi untuk menekan kebocoran air tersebut. Investasi dalam kegiatan tersebut mutlak dilakukan setiap periode untuk memelihara hubungan dengan atau menambah konsumen. Langkah operasional lainnya adalah investasi dalam sumber daya manusia SAB dan meningkatkan kinerja mutu dan pelayanan. Partisipasi swasta dalam SAB merupakan kunci penting peningkatan efisiensi secara umum, disamping dapat mengurangi beban investasi pemerintah. Lebih dari itu, partisipasi swasta juga berhasil mengefisienkan investasi dan kapasitas produksi hingga 17 dan 37 persen, serta menaikkan tingkat pelayanan hingga 5.5 persen (Iwan Nugroho, 2002). Peluang partisipasi swasta di Indoneia cukup besar. Depkimpraswil (2002) telah menyusun 16 wilayah potensial (Tabel 5) dengan nilai investasi total 565 juta dolar guna menambah kapasitas produksi sebesar 19.9 m3 per detik (22 persen dari kapasitas produksi tahun 2000). Studi kelayakan menghasilkan internal rate of return berkisar 19 hingga 25 persen dan menawarkan pilihan partisipasi konsesi.

Strategi kedua dalam aspek ekonomi adalah peningkatan share dan dampak SAB terhadap PDRB. Share SAB dalam PDB pada tahun 1999 relatif kecil, yakni 0.17 persen, atau dalam nilai absolut sebesar 1.875 triliun rupiah. Rendahnya nilai tambah tersebut menunjukkan masih sangat diperlukan upaya pengembangan SAB. Dengan strategi tersebut diharapkan SAB meningkat peran ekonominya dan memberikan dampak yang lebih luas kepada sektor-sektor ekonomi lainnya.

Tabel 5. Peluang Partisipasi Swasta dalam Pengelolaan Air Bersih di Indonesia

No Wilayah Proyek1Jumlah

Penduduk2

Kap Produksi Keboco-ran Air

Sambu-ngan

Rumah Tangga

Tarif Rata-rata

Beaya inves-tasi

Saat ini

Ren-cana

jiwa lt dt-1 lt dt-1 persen persen Rp m-3 juta $

1 Kota Pekanbaru 566063 440 1560 65 77 1088 612 Kota Dumai 144570 20 580 70 70 1380 353 Kota Padang 806489 825 2000 40 93 670 884 Kota Lampung 852450 625 2171 45 78 683 1335 Kab Serang 1583905 1400 7300 39 40 1875 1146 Kab Tangerang (Ciputat,

Pamulang, dan Pondok Aren)2818543 (661348)

3200 400 25 97 2200 23

7 Kab Tangerang (Cipondoh, Cileduk)

1573492 (580689)

1300 400 31 100 3600 18

8 Kab Bogor (Gunung Putri, 2919217 1000 250 36 99 3600 17

Halaman 12

No Wilayah Proyek1Jumlah

Penduduk2

Kap Produksi Keboco-ran Air

Sambu-ngan

Rumah Tangga

Tarif Rata-rata

Beaya inves-tasi

Saat ini

Ren-cana

Cileungsi) (242105) (100)9 Kab Depok (Sawangan) 755550

(177713)500 200 36 99 3400 8

10 Kab Bekasi (Cikarang) 1617664 (250000)

160 (100)

300 50 98 3400 16

11 Kab Bekasi (Pondok Gede, Jati Asih)

1537847 (433757)

840 250 51 98 3000 9

12 Kab Purwakarta (Purwakarta, Jatiluhur, Cempaka)

629897 (20334)

314 280 20 85 2997 8

13 Kab Subang (Subang, Kalijati, Pagaden)

1240000 (93945)

164 175 20 89 2645 5

14 Kab Indramayu (Anjatan, Sukra, Haurgeulis)

1560550 (179567)

522 225 31 90 3230 7

15 Kab Cirebon(Weru dan sekitarnya)

1827827 (205000)

328 283 27 85 1708 3

16 Surabaya dan sekitarnya 6450250 9211 3500 36 70 676 113Jumlah atau rata-rata 19874 178 1368 2150 656

Angka di dalam tanda kurung adalah 1wilayah dan 2jumlah penduduk dalam pelayanan air bersih Sumber: Departemen Kimpraswil (2002)

Strategi secara keseluruhan memuat dua sasaran. Pertama, meningkatkan share relatif SAB di atas 0.17 persen. Sasaran ini memuat komitmen kuat di dalam rangka pembangunan SAB secara berkesinambungan. Tujuannya bukan untuk mencapai angka share setinggi-tingginya, tetapi memandu seluruh stakeholder untuk konsisten dan bertahap memperoleh kemajuan disesuaikan dengan karakteristik pelayanan air bersih wilayah. Langkah operasional mencapai sasaran tersebut pada dasarnya adalah meningkatkan permintaan air bersih pada tingkat pertumbuhan yang signifikan. Hal ini dapat diintegrasikan di dalam pembangunan perkotaan atau sektoral seperti diuraikan sebelumnya. Permintaan akhir terhadap SAB dapat ditingkatkan oleh komponen investasi, khususnya yang ditanamkan untuk memperoleh economic of scale perusahaan.

Kedua, meningkatkan aktifitas ekonomi wilayah yang terkait dengan SAB. Sasaran ini dapat dicapai dengan peningkatan akitifitas ekonomi dalam kaitan ke belakang, ke depan, dan pembangunan sektor lain yang relevan. Aktifitas ekonomi dalam kaitan ke belakang meliputi seluruh sektor yang menyediakan bahan baku dan berperan dalam produksi air bersih, misalnya mencari sumber-sumber air baku dan pemeliharaan kualitas dan kuantitas air baku. Aktifitas ekonomi dalam kaitan ke depan meliputi seluruh sektor yang menggunakan air bersih dan output lain SAB—khususnya sektor jasa pariwisata. Multiplier air bersih pada hotel dan restoran mencapai 1.01 dan 1.08, termasuk tertinggi di propinsi Jawa Timur (Iwan Nugroho, 2002). Artinya kenaikan output sebesar satu juta rupiah pada dua sektor tersebut akan menaikkan permintaan air sebesar 1.01 dan 1.08 m3. Diperoleh pula suatu angka elastisitas penyediaan air bersih terhadap PDRB sebesar 0.66. Artinya kenaikan permintaan terhadap volume air PDAM terjual sebesar 1 kali akan

Halaman 13

meningkatkan PDRB sebesar 0.66 kali. Implikasinya, untuk mencapai pertumbuhan ekonomi 6 hingga 7 persen sebagai ukuran untuk memulihkan perekonomian, maka volume air terjual harus tumbuh sebesar 10 persen. Angka tersebut telah tercapai dan sesuai dengan pertumbuhan air terjual selama ini.

Sementara itu langkah operasional yang relevan adalah peningkatan pembangunan infrastruktur. Infrastruktur listrik (Bank Dunia, 1993) maupun telepon (Iwan Nugroho, 2002) sangat signifikan mendorong pengembangan SAB. Kemajuan pembangunan secara umum, atau dinyatakan dengan peningkatan pendapatan secara signifikan meningkatkan apresiasi terhadap air bersih. Aspek Lingkungan

Strategi dalam aspek lingkungan bertujuan mendukung terselenggaranya alokasi air baku dan pelayanan air bersih yang optimal dan memenuhi kaidah-kaidah konservasi dan daya dukung lingkungan. Strategi dinyatakan dalam dua hal yakni (i) peningkatan kuantitas dan kualitas air bersih dan (ii) peningkatan daya dukung lingkungan sumber daya air. Strategi pertama dilatar belakangi oleh keadaan bahwa secara umum tingkat konsumsi air bersih per kapita (rumah tangga pelanggan PDAM) belum memenuhi standar kuantitas WHO sebesar 150 liter per hari, yakni mencapai 48 m3 per orang atau setara dengan 132 liter per hari. Di sisi lain sebagian besar, atau 47.5 persen penduduk mengkonsumsi air bersih dari sumur yang diragukan terjamin kualitasnya. Dengan strategi ini diharapkan pelayanan air bersih yang memenuhi syarat-syarat kesehatan dan kuantitasnya bagi sebanyak-banyaknya penduduk dapat segera direalisasikan, dan sekaligus mencerminkan alokasi air baku (air sumur atau sumber lain) secara terukur dan bertanggungjawab.

Strategi peningkatan kuantitas dan kualitas air bersih memiliki dua sasaran. Pertama, pengembangan sumber-sumber air baku baru. Secara umum kapasitas produksi air bersih berdasarkan sumber-sumber air baku yang ada tidak akan cukup memenuhi permintaan air bersih pada masa mendatang. Oleh karena itu langkah operasional terencana dan terpadu dalam jangka panjang tidak dapat dikerjakan oleh SAB sendiri. Khususnya. di sekitar Surabaya (wilayah Gerbang Kertosusila) (Bappeda Surabaya., 1999), sistem penyediaan dan upaya peningkatan air baku telah

Halaman 14

Gambar 1. Peta Air Baku PDAM Surabaya Map

terkoordinasi di dalam perencanaan pengelolaan DAS Brantas oleh Perum Jasa Tirta. Sistem pengelolaan DAS Brantas telah mampu memanfaatkan air baku sekitar 50 persen dari kapasitas maksimumnya, termasuk paling efisien di Indonesia. Kerangka kebijakan telah disiapkan hingga tahun 2018 (Gambar 1), yakni menambah air baku sejumlah 137 juta m3 per tahun (setara 4.4 m3 per detik, hingga tahun 2006) dan 210 juta m3 per tahun (setara 6.7 m3 per detik, hingga tahun 2018).

Kedua, pemeliharaan kualitas air baku. PDAM yang menggunakan air baku dari sumur dalam atau mata air relatif tidak bermasalah dalam memelihara kualitas air, yakni cukup dengan sistem injeksi desinfektan kaporit sejumlah 0.2 hingga 0.4 mg per liter di dalam sistem pengolahan air yang relatif sederhana. Sedangkan PDAM yang menggunakan bahan baku air permukaan, oleh karena keadaannya relatif terbuka terhadap gangguan sifat-sifat kimia, fisika dan biologi air, memerlukan proses pengolahan yang canggih dan rumit—meliputi sedimentasi awal, aerator (proses oksidasi), flokulasi, sedimentasi akhir, dan penyaringan—untuk memperbaiki kualitas air. Langkah operasional yang perlu segera diberlakukan adalah menerapkan sistem monitoring dini kualitas air. Hal ini relevan pada PDAM Surabaya karena relatif sering menghadapi penurunan kualitas air bersih yang tidak terduga pada musim kemarau. Di sisi lain, perbaikan teknologi pengolahan perlu diupayakan terus menerus selain alasan efisiensi.

Strategi kedua dalam aspek lingkungan adalah peningkatan daya dukung lingkungan sumber daya air. Strategi ini sekalipun tidak di bawah wewenang SAB namun menjadi relevan dikemukakan karena alasan keterkaitan ekologis dan dampak-dampaknya. Sumber daya air adalah bagian dari sumber daya alam dan lingkungan yang harus dipelihara dan ditingkatkan kualitasnya agar dapat mengalirkan manfaat sebagai air baku secara optimal dan berkelanjutan. Sejauh ini yang terkait dalam arti luas dengan pengelolaan air baku meliputi sektor-sektor kehutanan, pertambangan atau geologi, pekerjaan umum dan pemerintah daerah. Sektor kehutanan berwenang dalam perlindungan wilayah hutan serta sumber daya tanah dan air di dalamnya, Direktorat Geologi memiliki otoritas dalam eksplorasi air bawah tanah, dan departemen PU/Kimpraswil berwenang mengelola air permukaan. Sementara itu, pengelolaan air permukaan di wilayah DAS Brantas telah diserahkan secara fungsional kepada institusi Perum Jasa Tirta. Sedangkan pemerintah daerah bergerak menjalankan kebijakan sektoral dan menerima umpan balik hasil pengelolaan air. Gambaran tersebut memperlihatkan bahwa mekanisme pengelolaan air baku relatif rumit dan berpeluang menimbulkan pelanggaran dalam alokasinya. Dengan melihat keadaan obyektif tersebut, strategi peningkatan daya dukung lingkungan sumber daya air diharapkan dapat terkoordinasi sekaligus terfokus untuk menghasilkan keluaran air baku bagi kepentingan air bersih tanpa dikendalai penurunan daya dukung lingkungan.

Strategi peningkatan daya dukung lingkungan memiliki dua sasaran. Pertama, perbaikan kualitas sumber daya alam dan lingkungan sumber daya air. Langkah operasional terpenting adalah menganalisis potensi

Halaman 15

dan panenan aktual air baku pada masing-masing wilayah. PDAM dapat menggunakan hasil-hasil analisis yang terkait dengan neraca air dari berbagai sumber atau berinisiatif untuk hal tersebut. Upaya selanjutnya adalah mengkoordinasikan seluruh stakeholder dalam wadah seperti diuraikan dalam strategi aspek sosial, untuk merumuskan plihan-pilihan perlindungan sumber daya hutan, tanah dan air atau ekosistem yang terkait. Langkah lainnya adalah pendekatan material balance dengan menerapkan instrumen baku mutu lingkungan sumber daya air.

Kedua, mengendalikan alokasi air baku. Alokasi air baku yang tidak terukur dilakukan oleh rumah tangga dan jasa atau industri dalam bentuk air sumur, mata air, sumur dalam, atau air permukaan. Hal tersebut tidak dapat ditoleransi lagi pada wilayah-wilayah dengan daya dukung yang terbatas, karena mengakibatkan interusi air laut dan kemungkinan subsidensi, misalnya di Surabaya (Bappeda Jatim-BPPT, 1995) atau Jakarta (World Bank, 1994). Langkah operasional untuk sasaran kedua ini adalah melakukan pembinaan dan penyuluhan lingkungan kepada masyarakat. Langkah berikutnya adalah menerapkan mekanisme hukum dengan insentif penghargaan atau sangsi bagi penyelamat atau pelanggar kaidah-kaidah lingkungan.

Penutup

Keragaan SAB di Indonesia masih rendah dan memprihatinkan. 82 persen PDAM berada dalam keadaan stagnan dan merugi, tingkat pelayanan baru mencapai 19.1 persen penduduk, dan tingkat konsumsi per kapita (pelanggan PDAM) 132 liter per hari atau masih dibawah standar WHO sebesar 150 liter per hari. Strategi pengembangan SAB memerlukan integrasi dalam aspek sosial, ekonomi dan lingkungan. Strategi tersebut diharapkan akan menghasilkan dampak positif dalam masing-masing aspek secara proporsional, berkelanjutan, dan membawa peningkatan kesejahteraan (social benefit).

Partisipasi swasta dapat menjadi stimulant peningkatan efisiensi secara umum, Disamping mengurangi beban investasi pemerintah, swasta dapat memperbaiki etos kerja dan tingkat kebocoran air sehingga mengefisienkan investasi dan kapasitas produksi serta menaikkan mutu dan tingkat pelayanan

Daftar Pustaka

Badan Perencana Pembangunan Daerah (Bappeda) Surabaya. 1999. Surabaya Urban Development Program Policy (SUDP) to 2018. Surabaya.

Badan Perencana Pembangunan Daerah Jatim-Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi (Bappeda Jatim-BPPT). 1995. Pengkajian Intrusi Air Laut di Basin/Akifer Surabaya. Bappeda Propinsi Jatim dan BPPT Bidang Pengkajian Ilmu Dasar dan Terapan 1994/1995. Surabaya

Badan Perencana Pembangunan Nasional (Bappenas). 1999. Urban Water Supply Sector Policy Framework. Jakarta.

Halaman 16

Badan Pusat Statistik (BPS). 1991-2002. Statistik Air Minum 1991-2002. Jakarta.

Badan Pusat Statistik (BPS). 1991-2002. Statistik Kesejahteraan Rakyat 1991-2002 Jakarta.

Badan Pusat Statistik (BPS). 1999. Jatim Dalam Angka 1997. BPS Jatim, Surabaya.

Brown, A. 1997. Water resources for Cities in the 21st Century. Paper to the fourth International Conggress of Asian Planning School “Urban Restructuring in the Fast Growing Asia: its implications to the planning proffesion and education”, 2-4 September 1997.

Departemen Kimpraswil. 2002. Opportunities for water supply investment in Indonesia. http:///www.kbw.go.id/e_comm/air bersih [2 Maret 2002].

Idelovitch, E. and K. Ringskog. 1995. Private Sector Participation in Water Supply and Sanitation in Latin America. Washington, DC: The World Bank.

Iwan Nugroho. 2002. Keragaan dan Strategi Pengembangan Sektor Air Bersih: Studi kasus di propinsi Jawa Timur. [Disertasi]. Program Pascasarjana IPB Bogor.

Jordan, J. L. and A. H. Elnagheeb. 1993. Willingness to pay for improvements in drinking water quality. Water Resources Research 29(2): 237-245.

Keputusan Mendagri No 47 tahun 1999 tentang Pedoman Penilaian Kinerja PDAM.

Keputusan Mendagri No 539/3518/PUOD) dan ditindak lanjuti dengan Gubernur Jatim (dengan surat No 690/13973/022/1998) tentang pembebasan PDAM terhadap kewajiban-kewajiban setor ke kas pemda

Malaysia Water Supply Development, 2001. http:///www.mywatersupply.org [28 September 2001].

Moigne, G. Le., A. Subramanian, M. Xie, and S. Giltner. 1994. A Guide to the Formulation of Water Resources Strategy [Technical Paper No. 263]. Washington, DC: World Bank.

Serageldin, I. 1995. The human face of the urban environment. Dalam: Serageldin, I., M. A. Cohen, and K. Sivaramakrishnan (eds.). Proceeding of the second Annual World Bank Conference on Environmental Sustainable Development, 19 - 21 September 1994. World Bank, Washington, DC. 16-20.

Surat Keputusan Bersama (SKB) Mendagri dan Menteri PU No 4 tahun 1984 atau 27/KPTS/1984 tentang pembinaan PDAM. Jakarta

United Nations. 1979. Guidelines for Rural Centre Planning: Rural water supply and sanitation. New York.

World Bank. 1993. The demand for water in rural areas: determinants and policy implications. World Bank Research Observer. 8(1): 47-70.

Halaman 17

World Bank. 1994. Indonesia Environment and Development: Challenges for the Future. For official use only. Washington, D.C. 292p.

Halaman 18