i

SKRIPSI

ASPEK HUKUM ADMINISTRASI NEGARA TERHADAP

PELAKSANAAN BANGUN GUNA SERAH DI KOTA

MAKASSAR

OLEH

IRWANA JUFRI

B121 14 019

PROGRAM STUDI HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

FAKULTAS HUKUM

UNIVESITAS HASANUDDIN

MAKASSAR

2018

ii

HALAMAN JUDUL

ASPEK HUKUM ADMINISTRASI NEGARA TERHADAP

PELAKSANAAN BANGUN GUNA SERAH DI KOTA MAKASSAR

OLEH

IRWANA JUFRI

B121 14 019

SKRIPSI

Diajukan sebagai Tugas Akhir dalam Rangka Penyelesaian Studi Sarjana

Pada Program Studi Hukum Administrasi Negara

PROGRAM STUDI HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS HASANUDDIN

MAKASSAR

2018

iii

iv

v

vi

vii

ABSTRAK

Irwana Jufri (B12114019), dengan judul “Aspek Hukum Administrasi Negara Terhadap Pelaksanaan Bangun Guna Serah di Kota Makassar Makassar”. Di bawah bimbingan Djafar Saidi selaku Pembimbing I dan Zulkifli Aspan selaku pembimbing II.

Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui pelaksanaa Bangun Guna Serah antara pemerintah Kota Makassar dengan PT. Tosan Permai Lestari atas Perjanjian Pengelolaan Lapangan Karebosi dan untuk mengetahui bagaimana kontribusi pelaksaan Bangun Guna Serah terhadap pendapatan Kota Makassar.

Penelitian ini merupakan penelitian normatif-empiris, yang menggunakan adalah data primer dan data sekunder dalam penelitian ini data primer yaitu merupakan data hasil wawancara yang terkait dengan penulisan ini dan data sekunder yang merupakan data yang diperoleh secara tidak langsung yang berasal dari perundang-undangan, literatur, laporan-laporan, buku dan tulisan ilmiah yang terkait dengan pembahasan penulis.

Dari penelitian yang dilakukan, Penulis mendapatkan hasil penelitian sebagai berikut; (1) Pelaksanaan Bangun Guna Serah pemerintah Kota Makassar dengan PT. Tosan Permai Lestari dalam rangka pengelolaan Lapangan Karebosi sebagai barang milik daerah belum sesuai dengan aturan hukum yang ada dimana tidak terlaksananya Pasal 41 ayat (1) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 17 Tahun 2007 Tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Barang Milik Daerah yang mengharuskan mengikutsertakan sekurang-kurangnya 5 (lima) peserta/peminat tender. (2) Pelaksanaan Bangun Guna Serah di Kota Makassar benar-benar memberikan kontribusi terhadap pendapatan daerah, Adapun jumlah yang disetor PT. Tosan Permai Lestari selaku pengelola Bangun Guna Serah ke pemerintah Kota Makassar kurang lebih sekitar Rp. 1.400.000.000,00 setiap tahunnya.

viii

KATA PENGANTAR

Bismillahirrahmanirrahiim,

Assalamu’Alaikum wr.wb. Alhamdulillahi rabbil ‘alamin, puji dan

syukur Penulis panjatkan Kehadirat Allah SWT atas segala nikmat, rahmat,

dan hidayah-Nya karena berkat izin-Nya Penulis dapat menyelesaikan

skripsi dengan judul “Aspek Hukum Administrasi Negara Terhadap

Pelaksanaan Bangun Guna Serah Di Kota Makassar”. Skripsi

merupakan tugas akhir dan salah satu syarat yang harus dipenuhi oleh

setiap mahasiswa untuk menyelesaikan studi pada Fakultas Hukum

Universitas Hasanuddin. Penulis menyadari bahwa tugas akhir ini bukanlah

tujuan akhir dari belajar karena belajar adalah sesuatu yang tidak terbatas.

Dalam kesempatan ini, Penulis ingin mengucapkan terima kasih

yang sebesar-besarnya kepada kedua orang tua yang selalu ingin Penulis

banggakan dan bahagiakan yaitu, Ayahanda H. Muh. Jufri Jalil dan Ibunda

Hj. Nadira karena telah melahirkan, membesarkan, mendidik, mencintai

serta senantiasa mendoakan untuk keberhasilan Penulis sebagai anak

mereka. Dan tak lupa pula kepada saudara yang Penulis sayangi dan

banggakan Irwan Efendi Jufri dan Muh. Irsan Ramadani Jufri, yang telah

banyak memberi bantuan moriil dan materil, dorongan, doa dan semangat

kepada Penulis selama ini.

ix

Penulisan skripsi ini tidak terlepas dari kekurangan, kendala dan

hambatan. Skripsi ini dapat terselesaikan berkat bimbingan, saran, dan

bantuan dari berbagai pihak. Oleh karena itu, penulis juga mengucapkan

terima kasih kepada :

1. Ibu Prof. Dr. Dwia Aries Tina Palubuhu, M.A selaku Rektor

Universitas Hasanuddin beserta jajarannya;

2. Ibu Prof. Dr. Farida Patitingi, S.H.,M.Hum selaku Dekan Fakultas

Hukum Universitas Hasanuddin, beserta jajarannya;

3. Bapak Prof. Dr. Achmad Ruslan, S.H.,M.H selaku Ketua Program

Studi Hukum Administrasi Negara Fakultas Hukum Universitas

Hasanuddin;

4. Bapak Prof. Dr. M. Djafar Saidi, S.H.,M.H selaku pembimbing I dan

Bapak Dr. Zulkifli Aspan, S.H., M.H selaku pembimbing II yang telah

meluangkan waktu dan tenaganya untuk memberikan bimbingan,

bantuan, sehingga skripsi ini dapat terselesaikan;

5. Bapak Prof. Dr. Marthen Arie, S.H., M.H, Bapak Dr. Muh. Hasrul,

S.H., M.H dan Ibu Eka Merdekawati Djafar, S.H., M.H, selaku tim

penguji yang memberikan kritik dan saran untuk menjadikan skripsi

penulis ini lebih baik;

6. Seluruh Dosen Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin yang dengan

ikhlas membagikan ilmunya kepada Penulis selama menjalani proses

perkuliahan di Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin;

x

7. Seluruh staf pegawai akademik Fakultas Hukum Universitas

Hasanuddin yang telah banyak membantu melayani urusan

administrasi dan bantuan lainnya selama kuliah hingga penyelesaian

skripsi ini;

8. Keluarga Besar Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, DIPLOMASI

2014, Keluarga Besar FORMAHAN, dan Keluarga Besar ALSA;

9. Teman-teman HAN 2014 yang tidak sempat Penulis sebutkan

namanya, terima kasih karena sudah merangkai berbagai macam kisah

dan cerita selama berkuliah di FH-UH;

10. Kepada sahabat kecil Penulis yang tidak henti-hentinya saling

mendoakan dan memberi dukungan moriil, Irmawati dan Tiyastuti

Syamsuddin, serta sahabat-sahabat Penulis diluar sana yang tidak

sempat Penulis sebutkan namanya satu persatu;

11. Kepada Sunarti Sudirman, Yusmaeni Yunus, Malahayati Muis,

Riska Dachir, Nursuci Febriani, Ahmad Yani, sahabat seperjuangan

Penulis, yang sejak semester awal hingga akhir selalu bersama-sama

berbagi cerita, suka duka, serta saling membantu di bangku

perkuliahan, yang sudah seperti saudara bagi Penulis dan membuat

masa perkuliahan terasa sempurna;

12. Teman-teman KKN REGULER Gel. 96 Desa Uludaya, Kecamatan

Mallawa, Kabupaten Maros, terima kasih telah menjadi teman hidup

kurang lebih lebih 40 hari dan merangkai cerita baru;

xi

13. Teman-Teman magang Biro Hukum dan HAM Provinsi Sulawesi

Selatan, Riska Dachir dan A.Muh. Irhas Reza. S;

14. Penulis juga mengucapkan banyak terima kasih pada Bagian Hukum

dan HAM Pemerintah Kota Makassar dan Badan Pengelolaan

Keuangan dan Asset Daerah Pemerintah Kota Makassar yang telah

memberi informasi seputar penulisan skripsi ini.

15. Dan semua pihak yang telah membantu Penulis dalam menyelesaikan

skripsi ini yang tidak sempat Penulis sebutkan satu persatu.

Wassalamu Alaikum Warahmatullahi Wabarakatuh.

Makassar, April 2018

Penulis

xii

DAFTAR ISI

HALAMAN JUDUL ..................................................................................... i

PENGESAHAN SKRIPSI .......................................................................... ii

PERSETUJUAN PEMBIMBING ............................................................... iii

PERSETUJUAN MENEMPUH UJIAN SKRIPSI ...................................... iv

PERNYATAAN KEASLIAN SKRIPSI ....................................................... v

ABSTRAK ................................................................................................ vi

KATA PENGANTAR ............................................................................... vii

DAFTAR ISI .............................................................................................. xi

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang ..................................................................... 1

B. Rumusan Masalah ............................................................... 7

C. Tujuan Penelitian ................................................................. 7

D. Manfaat Penelitian ............................................................... 8

BAB II TINJAUAN PUSTAKA

A. Kontrak Publik ...................................................................... 9

B. Bangun Guna Serah .......................................................... 14

C. Pengelolahan Barang Milik Daerah ................................... 20

D. Tinjauan Umum Pendapatan Daerah ................................ 26

1. Pengertian Pendapatan Daerah .................................... 26

2. Klasifikasi Pendapatan Daerah ...................................... 29

BAB III METODE PENELITIAN

A. Jenis Penelitian .................................................................. 43

B. Pendekatan Penelitian ....................................................... 45

C. Jenis dan Sumber Data ..................................................... 45

D. Teknik Pengumpulan Data................................................. 47

E. Analisis Data ...................................................................... 47

xiii

BAB IV PEMBAHASAN

A. Pelaksanaan Bangun Guna Serah di Kota Makassar .........49

B. Pengaruh Pelaksanaan Bangun Guna Serah pada

Pendapatan Daerah Kota Makassar ....................................58

BAB V PENUTUP

A. Kesimpulan ......................................................................... 66

B. Saran .................................................................................. 67

DAFTAR PUSTAKA

LAMPIRAN

xiv

DAFTAR TABEL

halaman

Tabel 1.1 .................................................................................................. 63

Tabel 1.2 .................................................................................................. 64

1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Berdasarkan ketentuan Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang

Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 kemudian disebut

UUD NRI 1945, “Negara Indonesia ialah negara kesatuan yang

berbentuk republik” yang menganut desentralisasi dalam

penyelenggaraan pemerintahan, sebagaimana diisyaratkan dalam

Pasal 18 ayat (1) UUD NRI 1945.

“Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-

daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten

dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota

mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-

undang”.

Sebagai negara yang menganut desentralisasi mengandung

arti bahwa urusan pemerintahan itu terdiri atas urusan pemerintahan

pusat dan urusan pemerintahan daerah. Artinya ada perangkat

pemerintah daerah yang diberi otonomi yakni kebebasan dan

2

kemandirian untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangga

daerah1.

Salah satu kewenangan pemerintah daerah khususnya dalam

bidang keuangan daerah meliputi: pemungutan sumber-sumber

daerah, penyelenggaraan pengurusan, pertanggung jawaban serta

pengawasan keuangan daerah, mengadakan anggaran pendapatan

dan belanja daerah serta perhitungannya. Adanya otonomi daerah

ini kemudian pemerintah daerah diberi pula kewenangan sendiri

untuk mengurus dan mengelola aset-aset yang dimilikinya demi

terwujudnya fungsi otonomi daerah. Dalam Pasal 91 ayat (1) sampai

ayat (4) Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang

Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah

Daerah dijelaskan bahwa2: (1) Semua barang yang diperoleh dari

dana dekonsentrasi menjadi barang milik negara;. (2) Barang milik

negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat dihibahkan

kepada daerah; (3) Barang milik negara yang dihibahkan kepada

daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) wajib dikelola dan

ditatausahakan oleh daerah; (4) Barang milik negara yang tidak

dihibahkan kepada daerah wajib dikelola dan ditatausahakan oleh

1 Ridwan HR, 2013, Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers, Jakarta, hlm. 17. 2 Lihat Pada Pasal 91 Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Pemerintahan Daerah.

3

kementrian negara/lembaga yang memberikan pelimpahan

wewenang.

Pasal 91 ayat (1) sampai ayat (4) Undang-Undang Nomor 33

Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah

Pusat dan Pemerintah Daerah di atas memberikan ruang yang

seluas-luasnya kepada daerah untuk mengurusi barang-barang

yang menjadi kepemilikannya. Barang-barang tersebut dikelola dan

dimanfaatkan untuk pemenuhan kebutuhan dan kepentingan

masyarakat serta pencapaian kesejahteraan masyarakat.

Sebagaimana telah dijelaskan diatas, maka pemerintah (daerah)

sebagai perpanjangan tangan dari negara memiliki tanggung jawab

untuk mensejahterakan rakyatnya, namun di sisi lain tidak semua

urusan penyelenggaraan kesejahteraan rakyat dapat dilaksanakan

oleh pemerintah (daerah), dan terkadang membutuhkan pihak

ketiga, sebagaimana diatur dalam Pasal 363 Undang-Undang

Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah3, diantaranya:

(1) Dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat, Daerah dapat

mengadakan kerja sama yang didasarkan pada pertimbangan

efesiensi dan efektivitas pelayanan publik serta saling

menguntungkan; (2) Kerja sama sebagaimana dimaksud pada ayat

3 Lihat pada Pasal 363 Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

4

(1) dapat dilakukan oleh Daerah dengan: a. Daerah lain; b. pihak

ketiga; dan/atau c. lembaga atau pemerintah daerah di luar negeri

sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan. Salah satu

kerja sama yang dimaksud dalam ayat (2) adalah kerja sama pihak

ketiga.

Oleh karena itu dalam konteks ini guna mewujudkan fungsi

otonomi daerah khusunya pengelolaan aset-aset milik daerah dan

keuangan daerah, pemerintah dapat mewujudkan kerja sama pihak

ketiga dengan cara melibatkan pihak swasta dalam percepatan

menuju kesejahteraan rakyat. Tindakan pemerintah dalam

melaksanakan kerja sama dengan pihak swasta merupakan

tindakan hukum bersegi dua, perjanjian kerja sama antara

pemerintah dengan pihak swasta atau yang lebih sering disebut

dengan kontrak publik. Kontrak sendiri ditempatkan sebagai

perjanjian karena merupakan perjanjian tertulis4.

Menurut Ansori Ilyas5, kontrak publik memiliki ciri sebagai

berikut: (1) Pemerintah sebagai salah satu pihak, (2) Pelaksanaan

fungsi jabatan (3) Pengelolaan barang milik Negara atau daerah dan

(4) Mewujudkan fungsi dan tujuan Negara. Salah satu jenis kontrak

4 Ahmadi Miru, 2014, Hukum Kontrak dan Perancangan Kontrak, Rajawali Pers, Jakarta, , hlm. 1. 5 Ansori Ilyas, 2017, Materi Kuliah Pada Mata Kuliah Kontrak Publik, Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, Makassar.

5

publik yang mulai marak saat ini yaitu Bangun Guna Serah atau

Build, operate and transfer (BOT).

Dalam ketentuan hukum yang berlaku saat ini yaitu Peraturan

Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang

Milik Negara/Daerah, menentukan bahwa Bangun Guna Serah

adalah pemanfaatan barang milik negara/daerah berupa tanah oleh

pihak lain dengan cara mendirikan bangunan dan/atau sarana

berikut fasilitasnya, kemudian didayagunakan oleh pihak lain

tersebut dalam jangka waktu tertentu yang telah disepakati, untuk

selanjutnya diserahkan kembali tanah beserta bangunan dan/atau

sarana berikut fasilitasnya setelah berakhirnya jangka waktu6.

Sistem kontrak publik dengan bentuk Bangun Guna Serah

juga diatur dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 17 Tahun

2007, yang kemudian diubah dengan Peraturan Menteri Dalam

Negeri Nomor 19 Tahun 2016 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan

Barang Milik Daerah, dimana pada Pasal 219 ayat (1) menjelaslkan

bahwa7: Bangun Guna Serah /Bangun Serah Guna barang milik

daerah dilaksanakan dengan pertimbangan: a) Pengguna Barang

memerlukan bangunan dan fasilitas bagi penyelenggaraan

pemerintahan daerah untuk kepentingan pelayanan umum dalam

6Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 Tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah. 7 Lihat Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 19 Tahun 2016 Tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Barang Milik Daerah.

6

rangka penyelenggaraan tugas dan fungsi; dan b) tidak tersedia atau

tidak cukup tersedia dana dalam APBD untuk penyediaan bangunan

dan fasilitas tersebut.

Salah satu contoh kontrak publik yang telah diterapkan di Kota

Makassar yaitu kerja sama pemerintah Kota Makassar dengan PT.

Tosan Permai Lestari menggunakan sistem Bangun Guna Serah,

kerja sama ini dilakukan dalam rangka pengelolaan lapangan

karebosi di Kota Makassar. Kerja sama yang sudah berjalan kurang

lebih sepuluh tahun ini memang masih menarik perhatian sebagian

pihak, terkait dengan kontrak antara pemerintah Kota Makassar

dengan PT. Tosan Permai Lestari itu sendiri serta bagaimana

kontribusi dari pemanfaat barang milik daerah yang dilakukan

dengan bentuk Bangun Guna Serah.

Terkait dengan hal itu perlu dikaji lebih lanjut mengenai

kontrak publik yang dilakukan dengan sistem Bangun Guna Serah,

dalam hal ini apakah kontrak publik yang dilakukan dengan sistem

Bangun Guna Serah sudah sesuai dengan aturan hukum yang ada

atau tidak serta apakah kerja sama dengan bentuk Bangun Guna

Serah memberi pengaruh terhadap penambahan pendapatan

daerah secara maksimal atau tidak.

Kontrak publik pemerintah Kota Makassar dengan PT. Tosan

Permai Lestari dalam rangka pengelolaan Lapangan Karebosi

7

mengacu pada Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 tentang

Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah serta Peraturan Mentri

Dalam Negeri Nomor 17 Tahun 2007 Tentang Pedoman Teknis

Pengelolaan Barang Milik Daerah, walaupun telah ada aturan yang

terbaru hal ini dikarenakan hukum tidak berlaku surut.

Berdasarkan uraian dan ilustrasi di atas, maka Penulis tertarik

untuk mengkaji lebih dalam mengenai hal tersebut, yang penulis

tuangkan dalam bentuk penelitian dengan judul: Aspek Hukum

Administrasi Negara Terhadap Pelaksanaan Bangun Guna

Serah Di Kota Makassar.

B. Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang di atas, maka rumusan

permasalahan yang akan dibahas dalam penelitian ini sebagai

berikut:

1. Bagaimanakah pelaksanaan Bangun Guna Serah di Kota

Makassar?

2. Bagaimana pengaruh pelaksanaan Bangun Guna Serah pada

pendapatan daerah Kota Makassar?

C. Tujuan Penelitian

Penelitian secara umum bertujuan untuk mengkaji secara

mendalam mengenai penerapan Bangun Guna Serah di Kota

Makassar

8

Selain tujuan umum tersebut, tujuan penelitian ini dikhususkan

untuk :

1. Untuk mengetahui pelaksanaan Bangun Guna Serah di Kota

Makassar.

2. Untuk mengetahui pengaruh Pelaksanaan Bangun Guna Serah

Pada pendapatan daerah Kota Makassar.

D. Manfaat Penelitian

Penelitian ini diharapkan menjadi bahan sumbangan

pemikiran bagi perkembangan ilmu pengetahuan dan keilmuan

mengenai hukum. Serta memperkaya pengetahuan penulis dan

pembaca di bidang hukum khususnya di bidang hukum administrasi

negara. Selain itu, penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi

mahasiswa, dosen, pemerintah, serta masyarakat umum untuk

dapat mengetahui pelaksanaan dari peraturan yang ada khusunya

yang berkaitan dengan Bangun Guna Serah, serta bagaimana

pengaruhnya terhadap pendapatan daerah Kota Makassar.

9

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. Kontrak Publik

Hukum pada hakikatnya sesuatu yang abstark, meskipun

dalam manifestasinya bisa berwujud konkret, karena sifatnya yang

abstrak menyebabkan kesulitan dalam mendefinisikan hukum ialah

karena cakupan yang diatur oleh hukum luas sekali. Secara normatif

dan dogmatik dapat dikatakan bahwa hukum mengatur hampir

seluruh segi kehidupan manusia, mulai dari sebelum manusia

dilahirkan sampai sesudah manusia meninggal, namun di dalam

kenyataannya tidak semua segi kehidupan diatur dan harus

diselesaikan oleh hukum. Menurut Achmad Ali, hukum adalah

seperangkat kaidah atau ukuran yang tersusun dalam suatu sistem

yang menentukan apa yang boleh dan apa yang tidak boleh

dilakukan oleh manusia sebagai warga dalam kehidupan

bermasyarakat.

Hukum yang mengatur hampir semua aspek kehidupan juga

mengatur mengenai perjanjian atau kontrak, pada dasarnya kontrak

berawal dari perbedaan atau ketidaksamaan kepentingan di antara

para pihak, perumusan hubungan kontrak tersebut pada umumnya

senantiasa diawali dengan proses tawar-menawar di antara para

10

pihak. Melalui tawar-menawar para pihak berupaya menciptakan

bentuk-bentuk kesepakatan untuk saling mempertemukan sesuatu

yang diinginkan (kepentingan). Keberadaan kontrak saat ini memang

merupakan bagian yang sangat penting dalam aktivitas bisnis,

dimana perkembangannya yang cukup pesat melahirkan beragam

jenis-jenis kontrak. Sehubungan dengan kontrak, juga dikenal istilah

hukum kontrak, hukum kontrak merupakan bagian dari hukum

perikatan bahkan sebagian ahli hukum menempatkan sebagai

bagian dari hukum perjanjian karena kontrak sendiri ditempatkan

sebagai perjanjian tertulis. Kontrak atau perjanjian ini merupakan

suatu peristiwa hukum di mana seorang berjanji kepada orang lain

atau dua orang saling berjanji untuk melakukan atau tidak melakukan

sesuatu.8

Ketentuan lain juga menjelaskan bahwa perjanjian atau yang

disebut persetujuan dalam KUHPerdata adalah suatu perbuatan

dimana satu orang atau lebih menginkatkan dirinya terhadap satu

orang lain atau lebih.9 Pada dasarnya ada 4 (empat) kelemahan dari

definisi Pasal 1313 tersebut yaitu:10

1. Hanya menyangkut perjanjian sepihak.

8 Ahmadi Miru, Op.cit., hlm 1-2 9 Lihat Kitab Undang-undang Hukum Perdata, Pasal 1313. 10 Muh. Ilham Arisaputra, 2017, Materi Kuliah Pada Mata Kuliah Kontrak Publik, Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin, Makassar.

11

2. Kata perbuatan mencakup juga perbuatan tanpa

kesepakatan, termasuk pengurusan kepentingan orang lain

tanpa perintah dan perbuatan melawan hukum.

3. Pengertian luas termasuk perjanjia kawin.

4. Tanpa meyebut tujuan.

Dalam kontrak pada umumnya janji-janji para pihak itu saling

“berlawanan” misalnya dalam perjanjian jula beli, tentu saja satu

pihak menginginkan barang, sedangkan pihak lain menginginkan

uang kerena tidak mungkin terjadi jual beli jika kedua belah pihak

menginginkan hal yang sama. Walaupun dikatakan pada umumnya

perjanjian merupakan janji-janji para pihak yang saling “berlawanan”

dalam perjanjian-perjanian tertentu para pihak melakukan janji-janji

yang tidak saling berlawanan, misalnya dalam perjanjian pendirian

Perseroan Terbatas (PT) dimana para pihak mempunyai kehendak

yang sama, yaitu penyetoran uang sebagai modal (saham)

perseroan, dan masing-masing pihak mengharapkan keuntungan

dari PT tersebut.

Kontrak merupakan suatu peristiwa yang konkret dan diamati,

baik itu kontrak yang dilakukan secara tertulis maupun tidak tertulis.11

Hukum kontrak merupakan salah satu bidang kajian hukum yang

selalu berkembang, seirama dengan perkembangan masyarakat.

11 Ibid., hlm 2-3

12

Faktor penyebab tumbuh dan berkembangnya hukum kontrak

dikarenakan pesatnya kegiatan bisnis yang dilakukan dalam

masyarakat modern dan pesatnya transaksi yang dilakukan oleh

pemerintah dengan pihak lain. Pemerintah pusat maupun

pemerintah daerah sebagai badan hukum publik, tidak hanya dapat

melakukan perbuatan hukum yang bersifat publik namun dapat juga

melakukan suatu perbuatan hukum di bidang keperdataan.12

Pada dasarnya setiap orang dapat melakukan kontrak dengan

siapa saja yang dikehendaki sepanjang orang tersebut tidak dilarang

oleh Undang-Undang untuk melakukan kontrak.13 Seiring dengan

menigkatnya kebutuhan akan hal berkontrak maka saat ini

pemerintah juga dapat melakukan kontrak dengan pihak swasta atau

lebih dikenal dengan istilah kontrak publik. Hal ini juga disebabkan

karena adanya asas kebebasan berkontrak, Aan vullenrecht

merupakan suatu azas dalam penerapan Buku III BW, kemudian

dikembangkan dalam Pasal 1338 BW, dikenal dengan sebutan

freedom of making contract. Azas kebebasan berkontrak dalam

Pasal 1338 ayat (1) tersebut menyimpulkan pengertian bahwa

hukum perjanjian menganut sistem terbuka atau beginsel der

contractsvrujheid, hal itu dapat dibuktikan dari kata “semua” yang

12 Salim HS, 2008, Perkembangan Hukum Kontrak Di Luar KUH Perdata, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, hlm. 1. 13 Ibid., hlm 7

13

ada di depan kata “perjanjian”, sehingga seolah-olah dalam

membuat perjanjian kita diperbolehkan membuat perjanjian apa saja

dan itu akan mengikat kita sebagaimana mengikatnya undang-

undang. Pembatasan terhadap kebebasan itu hanya berupa apa

yang dinamakan ketertiban dan kesusilaan umum.14

Menurut Ansori Ilyas15, kontrak publik memiliki ciri sebagai

berikut: (1) Pemerintah sebagai salah satu pihak, (2) Pelaksanaan

fungsi jabatan (3) Pengelolaan barang milik Negara atau daerah dan

(4) Mewujudkan fungsi dan tujuan Negara. Pemerintah dalam

pelaksanan fungsi jabatannya diperbolehkan melakukan suatu

kontrak. Kerjasama pemerintah dengan pihak swasta (kontrak

publik) dapat terjadi guna meningkatkan kesejahteraan rakyat,

pemerintah dapat mengadakan kerja sama yang didasarkan pada

pertimbangan efesiensi dan efektivitas pelayanan publik serta saling

menguntungkan. Kontrak kerjasama (kontrak publik) antara

pemerintah dengan pihak swasta merupakan sebuah hubungan

hukum yang terjadi antara dua pihak, hal yang diperjanjikan dalam

kontrak bersifat privat mengikat keduanya secara khusus sesuai hal

yang diperjanjikan.

14 Akh Munif, “Kontrak Standard Dalam Perjanjian Sewa Beli Rumah dan Akibat Hukumnya”, Yustitia, Vol. 8 Nomor 1 November, 2008, hlm. 5 15 Ansori Ilyas, Op.cit.

14

Sepanjang kontrak tersebut tidak bertentangan dengan syarat

sahnya perjanjain maka kontrak itu sah menurut hukum, dalam Pasal

1338 ayat (1) Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (selanjutnya

disebut KUHPer) disebutkan bahwa “suatu perjanjian dibuat sah

berlaku sebagai undang-undang bagi mereka yang membuatnya”

Ketentuan ini menggaris bawahi bahwa perjanjain antara dua pihak

bersifat privat, untuk itu jika pemerintah melakukan hubungan

kontrak didalamnya selalu membawa nuansa hukum privat dan

hukum publik, namun perjanjian yang dibuat termasuk dalam ranah

privat.16

B. Bangun Guna Serah

Konsep Bangun Guna Serah atau yang sekarang ini lebih

dikenal dengan istilah Build, Operate and Transfer (BOT) mulai

dikenal luas sekitar tahun 1985 di Turki, sebagai konsep

swastanisasi Perdana Menteri Turgut Ozal. Konsep ini dikenal pula

dengan “Turgut’s Formula”, pada tanggal 11 Mei 1987

ditandatangani kerja sama Kumagai Kigumidari Jepang dengan

Yuksel Insaat dari Turki untuk pembangunan dan pengelolaan

bendungan sungai Syehan. Proyek ini senilai 231,5 juta dollar AS,

jangka waktu pengelolaan 26 tahun untuk kemudian diserahkan

16 Lalu Hadi Adha, “Kontrak Build Operate Transfer Sebagai Perjanjian Kebijakan Pemerintah Dengan Pihak Swasta”, Jurnal Dinamika Hukum, Vol. 11 Nomor 3 September, 2011, hlm. 549

15

pada pemerintahan Turki (Turkish Electronical Authority). Perjanjian

kerja sama ini merupakan awal mula konsep Bangun Guna Serah

dalam proyek infrastruktur di Turki yang kemudian banyak ditiru oleh

negara-negara berkembang termasuk Indonesia.17

Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tentang

Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah dijelaskan bahwa Bangun

Guna Serah adalah pemanfaatan Barang Milik Negara/Daerah

berupa tanah oleh pihak lain dengan cara mendirikan bangunan

dan/atau sarana berikut fasilitasnya, kemudian didayagunakan oleh

pihak lain tersebut dalam jangka waktu tertentu yang telah

disepakati, untuk selanjutnya diserahkan kembali tanah beserta

bangunan dan/atau sarana berikut fasilitasnya setelah berakhirnya

jangka waktu.18 Sesungguhnya konsep Bangun Guna Serah ini

merupakan pola kerja sama pemilik tanah atau lahan dalam hal ini

pemerintah, dengan mitra kerja sama selaku investor yang akan

mendirikan sebuah bangunan atau bentuk lainnya sesuai yang

diperjanjikan diatas tanah atau lahan tersebut. Terlihat bahwa

kegiatan yang dilakukan oleh investor dimulai dari membangun

fasilitas sebagaimana dikehendaki oleh pemilik tanah, inilah yang

diartikan dengan B (build). Setelah pembangunan fasilitas selesai

17 Budi Santoso, 2008, Aspek Hukum Pembiayaan Proyek Infrastruktur Dengan Model BOT (Build operate and, transfer), PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, hlm. 13. 18 Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014, Op.cit., Pasal 1

16

investor diberi hak untuk mengelola dan memungut hasil dari fasilitas

tersebut selama kurun waktu tertentu, inilah yang diartikan dengan

O (operate). Setelah masa pengoprasian atau konsensi selesai,

fasilitas tersebut dikembalikan kepada pengguna jasa kontruksi atau

pemilik tanah, inilah yang diartikan dengan T (transfer), sehingga

disebut kontrak Build, Operate and Transfer.19

Paling tidak terdapat 3 (tiga) ciri proyek Bangun Guna Serah

yaitu:20

1. Pembangunan (Build)

Pemilik proyek sebagai pemberi hak pengelolaan

memberikan kuasa pada pemegang hak (kontaktor) untuk

membangun sebuah proyek dengan dananya sendiri (dalam

beberapa hal dimungkinkan didanai bersama/ patticipating

interesf). Desain dan spesifikasi bangunan umumnya

merupakan usulan pemegang hak pengelolaan yang harus

mendapatkan persetujuan dari pemilik proyek.

2. Pengoprasian (Operate)

Merupakan masa atau tenggang waktu yang diberikan

pemilik proyek pada pemegang hak untuk selama jangka

waktu tertentu mengoperasikan dan mengelola proyek

19 Nazarkhan Yasin, 2006, Mengenai Kontrak Konstruksi di Indonesia, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, hlm. 76. 20 Budi Santoso, Op.cit., hlm 16

17

tersebut untuk diambil manfaat ekonominya, bersamaan

dengan itu pemegang hak berkewajiban melakukan

pemeliharaan terhadapa proyek tersebut. Pada masa ini

pemilik proyek juga dapat menikmati sebagai hasil sesuai

dengan perjanjian jika ada.

3. Penyerahan kembali (Transfer)

Pemegang hak pengelolaan menyerahkan hak pengelolaan

dan fisik proyek pada pemilik proyek setelah masa konsensi

selesai tanpa syarat (biasanya). Pembebanan biaya

penyerahan umumnya telah ditentukan dalam perjanjian

mengenai siapa yang menanggungnya.

Bangun Guna Serah adalah sistem pembiayaan (biasanya

diterapkan proyek pemerintah) berskala besar yang dalam studi

kelayakan pengadaan barang dan peralatan, pembiayaan dan

pembangunan serta pengoperasiannya, sekaligus juga penerimaan

atau pendapatan yang timbul darinya diserahkan kepada pihak lain

dalam jangka waktu tertentu diberi hak untuk mengoperasikan,

memeliharanya serta untuk mengambil manfaat ekonominya guna

menutup sebagai ganti biaya pembangunan proyek yang

bersangkutan dan memperoleh keuntungan yang diharapkan.21

21 Ima Oktorina, Kajian Tentang Kerjasama Pembiayaan dengan Sistem BOT dalam Revitalisasi Pasar Tradisional, Tesis, Semarang, Universitas Diponegoro, 2010, hlm. 60-61

18

Perjanjian Bangun Guna Serah melalui beberapa tahapan yang

harus dilakukan sebelumnya, antara lain22;

1. Kontrak Konsesi sebagai dasar;

2. Kontrak Kontraktor;

3. Share Holder Agreement ;

4. Supply agreement ;

5. Operational agreement ;

6. Offtake Agreement yaitu kontrak antara user dan promotor.

Kerja sama Bangun Guna Serah merupakan kerja sama yang

dilakukan dengan menuangkannya ke dalam perjanjian sehingga

secara otomatis asas yang dianut mengacu pada asas-asas hukum

perjanjian, perjanjian sebagaimana dimaksud ditunagkan dalam

bentuk Akta Notaris. Namun di dalam sebuah Naskah Akademis

dinyatakan bahwa asas terpenting dalam kerja sama ini adalah “asas

kerja sama saling menguntungkan”, dijelaskan bahwa semula

pemilik lahan hanya memiliki lahan saja, setelah kerja sama dengan

perjanjian Bangun Guna Serah pada suatu saat dia juga bisa memilki

bangunan.

Begitu juga bagi investor yang tidak memiliki lahan, dia bisa

mendapatkan keuntungan dari pengelolaannya.23 Di samping itu

22 Vita Justisia, “Perjanjian Bangun Guna Serah (Build Operate and Transfer) Antara Pemerintah Provinsi Sumatera Selatan Dengan Pihak Swasta”, Nurani, Vol. 15 Nomor 1 Juni, 2015, hlm. 77 23 Ima Oktorina, Op.cit., hlm. 64-64.

19

kerja sama ini menganut asas kepastian hukum, hal ini dapat dilihat

pada saat berakhirnya perjanjian dan pihak swasta (investor)

berkewajiban untuk mengembalikan lahan kepada pemilik semula

beserta fasilitas yang telah diperjanjikan dengan kepastian. Kerja

sama ini juga menganut “asas musyawarah” dalam menyelesaikan

permasalahan antara para pihak yang melakukan perjanjian.24

Ketentuan lain menyebutkan, Bangun Guna Serah

dilaksanakan berdasarkan surat perjanjian yang sekurang-

kurangnya memuat.25

1. Dasar perjanjian;

2. Identitas para pihak yang terikat dalam perjanjian;

3. Objek BGS/BSG;

4. Hasil BGS/BSG;

5. Peruntukan BGS/BSG;

6. Jangka waktu BGS/BSG;

7. Besaran kontribusi tahunan serta mekanisme

pembayarannya;

8. Besaran hasil BGS/BSG yang digunakan langsung untuk

tugas dan fungsi Pengelola Barang/Pengguna Barang;

9. Hak dan kewajiban para pihak yang terikat dalam perjanjian;

24 Ibid., hlm. 65. 25 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 19 Tahun 2016, Op.cit., Pasal 230 ayat (3)

20

10. Ketentuan mengenai berakhirnya BGS/BSG;

11. Sanksi;

12. Penyelesaian perselisihan; dan

13. Persyaratan lain yang dianggap perlu.

Bagi pemerintah daerah, kerja sama Bangun Guna Serah

memberikan keuntangan, karena dapat membangun infrasturktur

dengan biaya perolehan (dana dari pihak kedua atau investor). Bagi

pihak kedua (investor), dengan pola kerja sama Bangun Guna Serah

merupakan pola yang menarik, karena memiliki hak penguasaan

yang tinggi terhadap infrastruktur yang dibangunnya dalam jangka

waktu yang telah ditentukan. Namun dengan kerja sama ini dapat

menguntungkan para pihak yang berjanji.

C. Pengelolaan Barang Milik Daerah

Barang milik negara merupakan juga bagian yang tak

terpisahkan dengan keuangan negara sehingga memerlukan

pengelolaan agar dapat digunakan maksimal untuk kepentingan

negara dalam menjapai tujuan.26 Begitu pula halnya dengan barang

milik daerah yang memerlukan pengelolaan, adanya otonomi daerah

memberi ruang pemerintah untuk mengurus dan mengelola aset-

aset daerahnya sendiri. Pengelolaan barang milik daerah diatur

dalam Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 yang kemudian

26 Muhammad Djafar Saidi, 2014, Hukum Keuangan Negara, Rajawali, Jakarta, hlm.40

21

diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tentang

Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah dijelaskan bahwa barang

milik daerah adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh atas

beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah atau berasal dari

perolehan lainnya yang sah.27

Dalam ketentuan lain juga menjelaskan pengelolaan barang

milik daerah adalah keseluruhan kegiatan yang meliputi

perencanaan kebutuhan dan penganggaran, pengadaan,

penggunaan, pemanfaatan, pengamanan dan pemeliharaan,

penilaian, pemindahtanganan, pemusnahan, penghapusan,

penatausahaan dan pembinaan, pengawasan dan pengendalian.28

Pada Pasal 2 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014

tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah ditentukan bahwa

barang milik negara/daerah meliputi: barang yang dibeli atau

diperoleh atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja

Negara/Daerah; dan barang yang berasal dari perolehan lainnya

yang sah. Bentuk-bentuk pemanfaatan dari pengelolaan barang milik

daerah antara lain29:

1. Sewa

2. Pinjam pakai

27 Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014, Op.cit., Pasal 1 ayat (2) 28 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 19 Tahun 2016, Op.cit., Pasal 1 ayat (28) 29 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 17 Tahun 2007 Tentang Pedoman Teknis

Pengelolaan Barang Milik Daerah

22

3. Kerja sama pemanfaatan

4. Bangun guna serah

5. Bangun serah guna.

Bangun Guna Serah sebagai salah satu bentuk pemanfaatan

barang milik daerah juga merupakan sumber dari pendapatan

daerah, dimana dalam aturan yang berlaku dijelaskan bahwa mitra

dari bangun guna serah wajib membayar kontribusi ke rekening kas

umum negara/daerah30. Pembangunan infrastruktur pemanfaatan

barang milik daerah dengan pola Bangun Guna Serah antara

pemerintah sebagai pemilik tanah/lahan dengan pihak swasta

sebagai mitra kerjasama tentunya memiliki beberapa kelebihan dan

kekurangan dalam pelasanaannya.

1. Kelebihan dan kekurangan bagi pihak pemerintah31

Kelebihan bagi pemerintah:

a. Pemerintah dapat mengurangi penggunaan dana

APBN/APBD;

b. Pemerintah tetap dapat melaksanakan pembangunan tanpa

menimbulkan utang bagi pemerintah;

c. Pemerintah dapat merealisasikan pengadaan infrastruktur

yang bermanfaat bagi pelayanan kepada masyarakat;

30 Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014, Op.cit., Pasal 36 ayat (2) huruf a 31 Budi Santosi, Op.cit., hlm. 17-20

23

d. Secara finansial juga secara administratif pemerintah tidak

harus mengadakan studi kelayakan;

e. Dari segi harta kekayaan setelah berakhir masa konsensinya,

maka barang milik negara/daerah bertambah;

f. Peningkatan penerimaan keuangan dari royalti sebagaimana

telah diperjanjikan dalam kontrak Bangun Guna Serah, dan

juga dari sektor pajak/retribusi;

g. Infrastruktur yang dibangun, dan pada saat pengoperasian

membutuhkan tenaga kerja, maka secara tidak langsung

pemerintah telah menciptakan lapangan kerja baru bagi

masyarakat, dan mengurangi angka pengangguran.

Kekurangan bagi pemerintah adalah:

a. Dengan adanya proyek Bangun Guna Serah, maka hal ini

berarti pemerintah melepaskan hak ekslusif di bidang tertentu

dan menyerahkan kepada swasta;

b. Melepaskan salah satu sumber pendapatan potensial yang

mendatangkan keuntungan;

c. Melepaskan hak pengelolaan aset strategis dan

memberikannya kepada swasta untuk jangka waktu tertentu;

24

d. Dalam beberapa hal pemeritah diminta untuk menyelesaikan

masalah yang rumit dan rawan, misalnya masalah terkait

pembebasan tanah atau lahan.

2. Kelebihan dan kekurangan bagi pihak mitra kerjasama penyedia

infrastruktur dalam pelaksanaan perjanjian dengan bentuk

Bangun Guna Serah32

Kelebihan bagi pihak swasta

a. Dengan adanya proyek Bangun Guna Serah umunya investor

mendapat kesempatan untuk mengambil bagian dalam

penanganan dan pengoperasian proyek yang potensial

mendatangkan keuntungan yang biasanya selama ini

dimonopoli oleh pemerintah sendiri;

b. Mitra kerjasama dapat memperluas usaha dibidang lain yang

mempunyai prospek bagus dan menguntungkan;

c. Menciptakan bidang dan iklim usaha baru;

d. Itra dapat memanfaatkan lahan strategis yang dimiliki

pemerintah.

Kekurangan bagi mitra kerjasama:

32 Budi Santoso. Ibid., hlm. 20

25

a. Proyek ini banyak mengandung resiko, baik resiko politik,

resiko hukum, maupun resiko ekomini termasuk resiko pasar,

dan resiko keadaan memaksa (overmacht);

b. Diperlukan perhitungan dan pertimbangan dan persiapa

khusus untuk menerapkan pembiayaan;

c. Kemungkinan akan mengahadapi kendala yang secara

konvensional (jaminan berupa tanah) yang diisyaratkan oleh

perbankan sehingga dana yang akan diberikan oleh bank

tidak akan diberikan jika tanpa jaminan yang cukup memadai;

d. Sebagai akibat lebih lanjut mitra akan mengahadapi kesulitan

dalam mendapatkan jaminan perbankan karena menurut

penilaian perbankan proyek tersebut kurang “bankabel” untuk

dibiayai;

e. Kemungkinan pemerintah juga tidak maun menanggung

resiko selama pelaksanaan proyek dan selama masa

konsensi.

D. Tinjauan Umum Pendapatan Daerah

1. Pengertian Pendapatan Daerah

26

Dalam rangka penyelenggaraan otonomi daearah maka

pemerintah dearah mempunyai kebebasan dan kemandirian untuk

mengatur dan mengurus urusan rumah tangga daerah, salah

satunya menganai keuangan daerah, yang mempunyai peran

penting dalam pembiayaan penyelenggaraan fungsi otonomi daerah.

Dalm ketentuan lain juga dijelaskan bahwa pengelolaan keuangan

daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari

penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan

daerah sebagai akibat dari penyerahan urusan pemerintahan.33

Menurut Yani keuangan daerah merupakan semua hak dan

kewajiban dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah

yang dapat dinilai dengan uang termasuk didalamnya segala bentuk

kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah

tersebut.34 Adapun keuangan daerah menurut Mamesah, semua hak

dan kewajibanyang dapat dinilai dengan uang demikian pula segala

sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dimiliki/kuasai

oleh negara atau daerah yang lebih tinggi serta pihak-pihak lain

sesuai ketentuan atau peraturan.35

33 Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2014, op. cit., Pasal 283 34 Ahmad Yani, Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia, (Jakarta: Rajawali Pers, 2009) hlm. 347 35 www.definisi-pengertian.com/2015/07/pengertian-keuangan-daerah.html?m=1 (Diakses 18 November 2017, 11:57 wita)

27

Drs. Tjahja Supriatna berpendapat bahwa keuangan daerah

adalah kemampuan pemerintah daerah untuk mengawasi daerah

untuk mengelola mulai dari merencanakan, melaaksanakan,

mengawasi mengendalikan, dan mengevaluasi berbagai sumber

keuangan sesuai dengan kewenanganya dalam rangka pelaksanaan

asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantu di daerah

yang diwujudkan dalam bentuk anggaran pendapatan dan belanja

daerah (APBD).36 Disebutkan juga bahwa keuangan daerah

mempunyai dua sumber utama, yaitu pendapatan asli daerah (PAD)

dan pendapatan yang berasal dari pemberian pemerintah pusat atau

pemerintah daerah yag lebih atas tingkatannya.37 Ruang lingkup dari

keuangan daerah itu sendiri diantaranya:38

1. Hak daerah unutk memungut pajak daerah dan retribusi

daerah serta melakukan pinjaman;

2. Kewajiban daerah dalam menyelenggarakan urusan

penyelenggaraan daerah dan untuk membayar tagihan

pajak pihak ketiga;

3. Penerimaan daerah;

4. Pengeluaran daerah;

36 https://Pengertianmenurutahli.blogspot.co.id/2013/03/definisi-keuangan-daerah.html?m=1# (Diakses 18 November 2017, 12:01 wita) 37 Philipus M. Hadjon dkk, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, ( Yogyajarta : Gadja Mada University Press, 2005) hlm. 117 38 Lihat Pada Pasal 2 Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 Tentang Keuangan Daerah.

28

5. Kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau pihak lain

berupa uan, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak

lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan

yang dipisahkan pada perusahaan daerah;

6. Kekayaan pihak lain yang dikuasi oleh pemerintah daerah

dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan daerah

dan/atau kepentingan umum.

Pengelolan keuangan daerah merupakan bagian integral dari

manajemen anggaran publik yang mencerminkan rangkaian

perhitungan anggaran dan pendapatan (belanja) pemerintahan

negara yang meliputi proses: penyusunan, pengesahan,

pelaksanaan, dan pengawasan (evaluasi) pendayagunaan

keuangan.39 Dalam kerangka sistem penyelenggaraan pemerintah

terlihat bahwa pengelolaan keuangan pada dasarnya merupakan

subsistem dari pemerintahan itu sendiri, sebagaimana diamatkan

dalam Pasal 23 ayat (5) Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945.40 Berbicara mengenai keuangan daerah

maka tidak terlepas dari penerimaan serta pengeluaran daerah,

dimana penerimaan daerah sangat berperan dalam meningkatkan

39 Soekarwo, Hukum Pengelolaan Keuangan Daerah Berdasarkan Prinsip-Prinsip Good Financial Governance, (Surabaya: Airlangga University Press, 2005) hlm. 111 40 Ibid., hlm. 113

29

keuangan suatu daerah. Pendapatan daerah meliputi semua

penerimaan Rekening Kas umum daerah, yang menambah ekuitas

dana lancar yang merupakan hak daerah dalam satu tahun anggaran

yang tidak perlu dibayar kembali oleh daerah.41 Pendapatan daerah

merupakan hak pemerintah daerah yang diakui sebagai penambah

nilai kekayaan bersih.42

Kompenen penerimaan pendapatan daerah merupakan

penerimaan yang menjadi hak pemerintah daerah yang diakui

sebagai penambah kekayaan bersih. Pendapatan asli daerah (PAD)

sendiri merupakan salah satu sumber penerimaan daerah yang

mendukung kemampuan keuangan daerah.

2. Klasifikasi Pendapatan Daerah

Berdasarkan Pasal 21 Peraturan Pemerintah Nomor 58

Tahun 2005 Tentang Keuangan Daerah, disebutkan bahwa sumber-

sumber pendapatan daerah terdiri atas: Pendapatan asli daerah

(PAD); Dana perimbangan; Lain-lain pendapatan daerah yang sah.

Selanjutnya dijelaskan bahwa pendapatan aslli daerah sebagaimana

dimaksud pada Pasal 21, terdiri atas: pajak daerah; retribusi daerah;

hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan; dan lain-lain

PAD yang sah.

41 Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005, op.cit.,Pasal 20 ayat (2) 42 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara Pasal 1

30

a. Pendapatan Asli Daerah

Menurut Nurcholis, pendapatan asli daerah adalah

pendapatan yang diperoleh daerah dari penerimaan pajak daerah,

retribusi daerah, laba perusahaan daerah dan lain-lain yang sah.

Sejalan dengan pemikiran Nurcholis, Mardiasmo juga berpendapat

bahwa pendapatan asli daerah (PAD) adalah penerimaan daerah

dari sektor pajak daerah, retribusi daerah, hasil perusahaan milik

daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan

lain-lain pendapatan asli daerah (PAD) yang sah.43

Bedasarkan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang

Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah

Daerah, pendapatan asli daerah merupakan pendapatan daerah

yang bersumber dari hasil pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil

pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain

pendapatan asli daerah yang sah, yang bertujuan untuk memberikan

keleluasaan kepada daerah dalam menggali pendanaan dalam

pelaksanaan otonomi daerah sebagai perwujudan asas

desentralisasi.44 Selain itu dijelaskan juga bahwa pengertian

pendapatan daerah menurut Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009

43 Abid Muhtarom, Analisis PAD (Pendapatan Asli Daerah) Terhadap Kesejahteraan Masyarakat Kabupaten Lamongan Periode Tahun 2010-2015, Jurnal Ekbis, Volume. XII Nomor 1 Maret, 2015, hlm. 660 44 Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004, op.cit., Pasal 3 ayat (1)

31

tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah yaitu sumber keuangan

daerah yang digali dari wilayah daerah yang bersangkutan yang

terdiri dari hasil pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil

pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dan lain-lain

pendapatan asli daerah yang sah.45

Penerimaan pendapatan asli daerah merupakan akumulasi

dari pos penerimaan pajak yang berisi pajak daerah dan pos retribusi

daerah, pos penerimaan non pajak yang berisi hasil perusahaan milik

daerah, pos penerimaan investasi serta pengelolaan sumber daya

alam.46 Pendapatan asli daerah merupakan pendapatan daerah

yang bertujuan untuk memberikan keleluasaan kepada daerah

dalam menggali pendanaan dalam pelaksanaan otonomi daerah

sebagai pewujudan asas desentralisasi, peningkatan kemandirian

daerah sangat erat kaitannya dengan kemampuan daerah dalam

mengelola pendapatan asli daerah (PAD).47 Menurut Mahmudi,

semakin tinggi kemampuan daerah dalam menghasilkan

pendapatan asli daerah (PAD), maka semakin besar pula diskresi

daerah untuk menggunakan pendapatan asli daerah (PAD) tersebut

45 Lihat Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 Tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. 46 Nur Indah Rahmawati, Pengaruh Pendapatan Asli Daerah (PAD) Dan Dana Alokasi Umum (DAU) Terhadap Alokasi Belanja Daerah (Studi Pada Pemerintahan Kabupaten/Kota di Jawa Tengah), Skripsi, Semarang, Universitas Diponegoro, 2010. 47 K. Debby Debora, Analisis Kontribusi Pendapatan Asli Daerah (PAD) Dalam Memenuhi APBD Pada Pemerintahan Kota Medan, Skripsi, Medan, Universitas HKPB Nommensen, 2014, hlm. 8

32

sesuai dengan aspirasi, kebutuhan, dan prioritas pembangunan

daerah”.48 Sebagai mana jeleskan diatas bahwa sumber dari

pendapatan asli daerah meliputi pajak daerah, hasil retribusi daerah,

hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain

pendapatan asli daerah yang sah.

(1) Pajak Daerah

Berkaitan dengan definisi pajak Feldmann mengatakan

bahwa belasting zijn aan de overhaed, vorgen algemene door haar

vasgestelde normen, verschuldigde afdwingbare praestaties waar

geen tegen-prestatie tegenstaat, en ultsluitend dienende totdekking

van publieke ultgaven (Pajak adalah prestasi yang terutang pada

penguasa dan dipaksakan secara sepihak menurut norma-norma

yang ditetapkan oleh penguasa itu sendiri, tanpa ada jasa balik dan

semata-mata guna menutup pengeluaran-pengeluaran umum).

Kemudian menurut Adriani belassting, de beffing, wear door de

overheld zich door middle van juridische dwangmiddelen verchaft,

om de publieke butgaven to bestriden, zulke zonde enige prastatie

daartegenover te stellen (pajak ialah pungutan oleh pemerintah

dengan paksaan yuridis, untuk mendapatkan alat-alat penutup bagi

pengeluaran-pengeluaran umum (belanja negara) tanpa adanya

48 Mahmudi, Manajemen Keuangan Daerah: Buku Seri Membudayakan Akuntabilitas Publik, (Jakarta: Erlangga, 2010) hlm. 18

33

jasa timbal khusus terhadapnya). Anderson juga mengemukakan

bahwa Tax is a compulsory contribution, levied by the state (in the

broad sense) upon persons property income and privileges for

purposes of defraying the expences of goverment (pajak adalah

pembayaran yang bersifat memaksa kepada negara yang

dibebankan kepada kekayaan seseorang yang diutamakan untuk

membiayai pengeluaran pemerintah.49

Sementara Soeparman Soemahamidjaja mengemukankan

bahwa pajak adalah iuran wajib, berupa uang atau barang, yang

dipungut oleh penguasa berdasarkan norma-norma hukum, guna

menutupi biaya umum. Demikian pula oleh Soemitro yang

menyatakan bahwa pajak adalah iuran rakyat kepada kas negara

berdasarkan undang-undang (dapat dipaksakan) dengan tiada

mendapat jasa timbal (kontra prestasi), yang langsung ditunjukkan

dan yang digunakan untuk membiayai penggunaan umum.50

Menurut Muhammad Djafar Saidi pajak adalah pelunasan perikatan

dari wajib pajak tanpa tegen prestasi secara langsung dan bersifat

memaksa sahingga penagihannya dapat dipaksakan oleh pejabat

pajak.51 Pajak dibedakan atas pajak pusat dan pajak daerah.

49 Muhammad Djafar Saidi, Pembaruan Hukum Pajak, (Jakarta : Rajawali, 2014) hlm.21-22 50 Ibid., hlm. 22 51 Ibid., hlm. 23

34

Pajak daerah adalah pajak yang diadakan oleh pemerintah

daerah serta penagihannya dilakukan oleh pejabat pajak yang

ditugasi mengelola pajak-pajak daerah.52 Sedangkan menurut

Marihot, Pajak daerah adalah iuran wajib yang dilakukan oleh daerah

kepada orang pribadi atau badan tanpa imbalan langsung yang

seimbang, yang dapat dipaksakan berdasarkan peraturan

perundang-undangan yang berlaku, yang digunakan untuk

membiayai penyelenggaraan pemerintah daerah dan pembangunan

daerah.53

Sementara berdasarkan Undang-Undang Nomor 28 Tahun

2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Pasal 1 ayat (10),

bahwa Pajak Daerah, yang selanjutnya disebut pajak, adalah

kontribusi wajib kepada Daerah yang terutang oleh orang pribadi

atau badan yang besifat memaksa berdasarkan Undang-Undang,

dengan tidak mendapatkan imbalan secara langsung dan digunakan

untuk keperluan Daerah bagi sebesar-besarnya kemakmuran

rakyat.54 Objek pajak daerah terbatas jumlahnya karena objek yang

telah menjadi objek pajak pusat tidak dapat digunakan daerahh,

lapangan pajak daerah lapangan pajak yang belum digunakan oleh

pemerintah pusat agar tidak terjadi pajak ganda nasional yang dapat

52 Ibid., hlm. 25-26 53 Marihot P. Siahaan, Pajak Daerah & Retribusi Daerah, (Jakarta : Rajagrafindo Pers, 2008) hlm.10 54 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009, op. Cit., Pasal 1 ayat (10)

35

memberatkan wajib pajak. Dengan demikian, penentuan objek pajak

daerah harus diperhatikan terebih dahulu objek pajak pusat

sehingga dapat berjalan seiringan dengan pajak pusat. Sementara

itu, pajak daerah tidak hanya inisiatif daerah untuk diadakannya,

bahkan pajak pusat diserahkan kepada daerah dalam rangka

pembiayaan pelaksanaan otonomi. Pajak pusat yang diserahkan

kepada daerah adalah pajak bumi dan bangunan perdesaan dan

perkotaan serta bea pengelolahan hak atas tanah dan bangunan.

Penyerahan kedua jenis pajak tersebut didasarkan pada Undang-

Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi

Daerah.55

Selanjutnya pajak daerah terbagi atas pajak daerah provinsi

dan pajak daerah kabupaten/kota. Pajak daerah provinsi sebagai

kewenangan provinsi untuk ditetapkan dalam bentuk peraturan

daerah adalah sebagai berikut: pajak kendaraan bermotor; bea balik

nama kendaraan bermotor; pajak bahan bakar kendaraan bermotor;

pajak air permukaan; dan pajak rokok. Kemudian pajak daerah

kabupaten/kota sebagai kewenangan kabupaten/kota untuk

ditetapkan dalam bentuk peraturan daerah adalah sebagai berikut:

pajak hotel; pajak restoran; pajak hiburan; pajak reklaame; pajak

penerangan jalan; pajak mineral bukan logam dan batuan; pajak

55 Muhammad Djafar Saidi, op.cit., hlm. 26

36

parkir; pajak air tanah; pajak sarang burung walet; pajak bumi dan

bangunan perdesaan dan perkotaan; dan bea perolehan hak atas

tanah dan bangunan.

Pengelolaan pajak daerah telah bersifat final, Undang-

Undang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah menganut prinsip

tertutup karena daerah dilarag memungut pajak selain jenis pajak

daerah tersebut diatas. Dalam arti daerah tidak boleh mengadakan

pajak daerah yang tidak sesuai dengan jenis-jenis pajak tersebut.

Ketika daerah mengupayakan pajak daerah yang tidak dikenal

dalam Undang-Undang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dalam

bentuk peraturan daerah, berarti suatu perbuatan hukum yang tidak

sah. Konsukuensi hukum yang timbul adalah peraturan daerah

tentang pajak daerah itu batal demi hukum, berarti dari semula tidak

pernah ada.56

Pemerintah daerah diberdayakan untuk kreatif

mengembangkan pajak-pajak daerah, dengan kriteria-kriteria

perpajakan yang baik (good tax). Kriteria-kriteria ini antara lain:

Objek pajak harus berada di daerah dan kemungkinan kecil bergerak

diluar daerah; Pajak tidak kontradiktif dengan kepentingan umum;

Pajak tidak melanggar undang-undang perpajakan nasional maupun

provinsi; Pajak harus sesuai dengan potensi pendapatan;

56 Ibid., hlm. 26-27

37

Penerapan pajak tidak memberi dampak negatif bagi ekonomi lokal;

Pajak dilakukan secara adil kepada penduduk daerah; dan Pajak

melindungi pelestarian lingkungan. Pemerintah daerah mempunyai

kewenangan untuk mengatur tarif pajak daerah untuk

memaksimumkan pendapatan, atau menciptakan daerah yang

kompetitif bagi investor potensial.57

(2) Retribusi Daerah

Menurut Rohmat Sumitro dalam Andrian Sutedi, retribusi

daerah adalah pembayaran kepada negara yang dilakukan kepada

mereka yang menggunakan jasa-jasa negara, artinya retribusi

daerah sebagai pembayaran atas jasa atau karena mendapat

pekerjaan usaha atau milik daerah bagi yang berkepentingan, atau

jasa yang diberikan oleh daerah bagi secara langsung maupun tidak

langsung.58 Berdasarkan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009

tentang Pajak dan Retribusi Daerah Pasal 1 ayat (64), Retribusi

Daerah yang selanjutnya disebut Retribusi, adalah pungutan daerah

sebagai pembayaran atas jasa atau pemberian izin tertentu yang

khususnya disediakan dan/ atau diberikan oleh pemerintah daerah

untuk kepentingan orang pribadi atau Badan. Selanjutnya pada

57 K. Debby Debora, op. cit., hlm.10-11 58 Ibid., hlm. 11

38

Pasal 108 ayat (1) dijelaskan bahwa objek retribusi antara lain: Jasa

umum; Jasa usaha; Perizinan tertentu.

Objek Retribusi Jasa umum adalah pelayanan yang

disediakan atau diberikan pemerintah daerah untuk tujuan

kepentingan dan kemanfaatan umum serta dapat dinikmati oleh

orang pribadi atau badan. Jenis retribusi jasa umum pada Pasal 109

antara laian; retribusi pelayanan kesehatan; retribusi pelayanan

persampahan/kebersihan; retribusi penggantian biaya cetak kartu

tanda penduduk dan akta catatan sipil; retribusi pelayanan

pemakaman dan penguburan mayat; retribusi pelayanan parkir tepi

jalan umum; retribusi pelayanan pasar; retribusi pengujian

kendaraan bermotor; retribusi pemeriksaan alat pemadam

kebakaran; retribusi penggantian biaya cetak peta; retribusi

penyediaan dan/ atau penyedotan kakus; retribusi pengolahan

limbah cair; retribusi pelayanan Tera/Tera Ulang; retribusi pelayanan

pendidikan; dan retribusi pengendalian menara telekomunikasi.

Objek Retribusi Jasa Usaha adalah pelayanan yang

disediakan oleh pemerintah daerah dengan menganut prinsip

komersial yang meliputi: Pelayanan dengan menggunakan /

memanfaatkan kekayaan Daerah yang belum dimanfaatkan secara

optimal; dan/ atau Pelayanan oleh Pemerintah Daerah sepanjang

39

belum disediakan secara memadai oleh pihak swasta.59 Yang

termasuk jenis- jenis jasa usaha adalah sebagai berikut: retribusi

pemakaian kekayaan daerah; retribusi pasar grosir dan/ atau

pertokoan; retribusi tempat pelelangan; retribusi terminal; retribusi

tempat khusus parkir; retribusi tempat penginapan/ pesanggrahan/

villa; retribusi rumah potong hewan; retribusi pelayanan

kepelabuhan; retribusi tempat rekreasi dan olahraga; retribusi

penyeberangan di air; dan retribusi penjualan produksi usaha

daerah.60

Objek Retribusi Perizinan Tertentu adalah pelayanan

perizinan tertentu oleh pemerintah daerah kepada oran pribadi atau

badan yang dimaksudkan untuk pengaturan dan pengawasan atas

kegiatan pemenfaatan ruang, penggunaan sumber daya alam,

barang, prasarana, sarana atau fasilitas guna meindungi kepentinga

umum dan menjaga kelestarian lingkungan. Adapun jenis-jenis

Retribusi Perizinan tertentu adalah: retribusi izin mendirikan

bangunan; retribusi izin tempat penjualan minuman beralkohol;

retribusi izin gangguan; retribusi izin trayek; dan retribusi izin usaha

perikanan.

59 Undang-undang Nomor 28 Tahun 2009 op. cit., Pasal 126 60 Ibid., Pasal 127

40

(3) Hasil Pengelolaan Kekayaan Yang Dipisahkan

Menurut Abdul Halim, “Hasil pengelolaan kekayaan milik

daerah yang dipisahkan merupakan penerimaan daerah yang

berasal dari pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan.61 Jenis

pendapatan ini dirinci menurut objek pendapatan yang mencakup:

Bagian laba atas penyeretan modal pada perusahaan milik

daerah/BUMD; Bagian laba atas penyeretan modal pada

perusahaan milik Negara/BUMN; Bagian laba atas penyertaan

modal pada perusahaan milik swasta atau kelompok usaha

masyarakat.

(4) Lain-Lain Pendapatan Asli Daerah yang Sah

Pendapatan ini merupakan penerimaan daerah yang berasal

dari lain-lain milik pemerintahan daerah. Menurut Abdul Halim, jenis

pendapatan ini meliputi objek pendapatan berikut62: Hasil penjualan

aset daerah yang tidak dipisahkan; Jasa giro; Pendapatan bunga;

Penerimaan atas tuntutan ganti kerugian daerah; Penerimaan

komisi, potongan, ataupun bentuk lain sebagai akaibat dari

penjualan, pengadaan barang, dan jasa oleh daerah; Penerimaan

keuagan dari selisih nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing;

Pendapatan denda atas keterlambatan pelaksanaan pekerjaan;

61 Abdul Halim, Akuntansi Keuagan Daerah, (Jakarta : Salemba Empat, 2008) hlm. 98 62 Ibid., 98

41

Pendapatan denda pajak; Pandapatan denda retribusi; Pendapatan

hasil eksekusi atas jaminan; Pendapatan dari pengembalian;

Fasilitas sosial dan umum; Pendapatan dari penyelenggaraan

pendidikan dan pelatihan; dan Pendapatan dari angsuran/cicilan

penjualan.

b. Dana Perimbangan

Dana perimbangan yaitu dana yang diperoleh melalui bagian

pendapatan daerah dari penerimaan pajak bumi dan bangunan dari

pedesaan, perkotaan, pertambangan sumber daya alam, dan serta

bea perolehan hak atas tanah dan bangunan.63 Menurut Nurlan

Darise, Dana perimbangan adalah dana yang bersumber dari

pendapatan Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) yang

dialokasikan kepada daerah untuk mendanai kebutuhan daerah

dalam rangka pelaksanaan desentralisasi yang bertujuan untuk

menciptakan keseimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan

pemerintah daerah dan antara pemerintah daerah.64 Sebagaimana

diatur dalam Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang

Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah

Daerah, Dana Perimbangan yang terdiri atas 3 (tiga) jenis sumber

dana, merupakan pendanaan pelaksanaan Desentralisasi yang

63 Abid Muhtarom, op. Cit., hlm. 662-663 64 K. Debby Debora, op.cit., hlm. 23

42

alokasinya tidak dapat dipisahkan satu dengan yang lain karena

masing-masing jenis Dana Perimbangan tersebut saling mengisi dan

melengkapi. Selanjutnya disebutkan bahwa dana perimbangan

meliputi:65 Dana bagi hasil, dana alokasi umum, dan dana alokasi

khusus.

c. Lain-lain Pendapatan Daerah yang Sah

Lain-lain pendapatan daerah yang sah adalah, pendapatan

daerah dari sumber lain misalnya sumbangan pihak ketiga kepada

daerah yang dilaksanakan sesuai dengan peraturan perundang-

undangan yang berlaku.66Lain-lain pendapatan yang sah meliputi67:

1. Hibah/ Bantuan dari pemerintah, pemerintah daerah lainnya,

badan lembaga/ organisasi swasta dalam negeri, kelompok

masyarakat/ perorangan, dan lembaga luar negeri yang tidak

mengikat;

2. Dana darurat dari pemerintah dalam rangka penanggulangan

korban/ kerusakan akibat bencana alam dan krisis

solvalibilitas;

3. Dana bagi hasil pajak dan provinsi kepada kabupaten/ kota;

4. Dana penyesuaian dan dana otonomi khusus yang ditetapkan

oleh pemerintah; dan;

65 Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005, op. cit., Pasal 23 66 Abid Muhtarom, op. Cit., hlm. 663 67 K. Debby Debora, op.cit., hlm. 24

43

5. Bantuan keuangan dari provinsi atau dari pemerintah daerah

lainnya.

BAB III

METODE PENELITIAN

A. Jenis Penelitian

Penelitian hukum adalah suatu proses untuk menemukan

aturan hukum, prinsip-prinsip hukum, maupun doktrin-doktrin hukum

guna menjawab isu hukum yang dihadapi.68 Penelitian hukum yang

meneliti kaidah atau norma disebut sebagai penelitian normatif,

penelitian hukum normatif yaitu penelitian hukum yang dilakukan

dengan cara meneliti bahan pustaka atau data sekunder sebagai

bahan dasar untuk diteliti dengan cara mengadakan penelusuran

terhadap peraturan-peraturan dan literatur-literatur yang berkaitan

dengan permasalahan yang diteliti.69

Menurut Peter Mahmud Marzuki, penelitian hukum normatif

merupakan suatu proses untuk menemukan aturan hukum, prinsip-

prinsip hukum, maupun doktrin-doktrin hukumguna menjawab

permasalahan hukum yang dikemukakan, dengan menggunakan

68 Peter Mahmud Marzuki, 2010, Penelitian Hukum, Kencana Prenada Media Group, Jakarta, hlm. 34. 69 Soerjono Soekanto & Sri Mamudji, 2006, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, Rajagrafindo Persada, Jakarta, hlm. 13-14.

44

pendekatan peraturan perundang-undangan (statute approach), dan

pendekatan konseptual (conceptual approach).70

Selain itu dikenal juga Penelitian hukum empiris, yang

dilakukan dengan meneliti secara langsung penerapan perundang-

undangan atau aturan hukum yang terkait dengan penegakan

hukum. Penelitian hukum empiris menurut Syahruddin Nawi adalah

penelitian hukum yang memfokuskan perhatian pada isu hukum

sebagai masalah tentang adanya kesenjangan antara keharusan

yakni perintah atau larangan (das sollen) yang termuat dalam

berbagai perundang-undangan.71 Jika pada penelitian hukum

normatif yang (hanya) menggunakan bahan kepustakaan sebagai

data sekundernya, maka penelitian hukum empiris juga

menggunakan data sekunder sebagai data awalnya kemudian

dilanjutkan dengan data primer atau data lapangan.72

Berdasarkan uraian diatas serta rumusan masalah dan tujuan

penelitian maka metode penelitian yang digunakan adalah metode

penelitian hukum yang menggabungkan kedua metode penelitian

hukum, yakni metode penelitian hukum Normatif-Empiris, yang akan

70 Peter Mahmud Marzuki, Op.cit., hlm. 93-95 71 Syahruddin Nawi, 2014, Penelitian Hukum Normatif Versus Penelitian Hukum Empiris,

PT. Umitoh Ukhuwah Grafika, Makassar, hlm. 17. 72 Amiruddin dan Zainal Asikin, 2014, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Rajawali Pers, Jakarta, hlm. 133.

45

menganalisis peraturan terkait dengan Bangun Guna Serah dalam

kontrak publik terhadap pendapatan Kota Makassar.

B. Pendekatan Penelitian

Pendekatan Penelitiaan ini menggunakan pendekatan,

diantaranya: Pendekatan Perundang-Undangan (statute approach);

Pendekatan Kasus (case approach); dan Pendekatan Konseptual

(conceptual approach).73 Pendekatan perundang-undangan yang

berkaitan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014

tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah serta Peraturan

Perundang-Undangan terkait. Pendekatan kasus berkaitan dengan

praktik pemerintah dalam melakukan kontrak publik utamanya di

Kota Makassar. Adapun pendekatan konseptual berkaitan dengan

teori kontrak publik, teori Bangun Guna Serah dan teori pendapatan

daerah.

C. Jenis Dan Sumber Data

Oleh karena penelitian yang dilakukan adalah penelitian

Normatif- Empiris, maka jenis data yang paling utama yang

digunakan adalah data primer dan data sekunder.

1. Jenis Data

73 Peter Mahmud Marzuki, Op.cit., hlm. 137

46

Data primer yaitu data yang diperoleh langsung dari lapangan

melalui pengamatan dan wawancara dengan beberapa pihak terkait.

Sehubungan dengan judul dari penulisan ini Bangun Guna Serah

dalam kontrak publik terhadap pendapatan Kota Makassar, maka

pihak yang berkaitan langsung dengan hal tersebut adalah

pemerintah daerah Kota Makassar serta Badan Pengelolaan

Keunagan dan Aset Daerah Kota Makassar selaku instansi yang

berwenang menangani pendapatan daerah. Sedangkan data

sekunder yaitu data yang diperoleh dan dikumpulkan dari studi

kepustakaan, yang terdiri dari:

a. Bahan hukum primer, yaitu peraturan perundang-undangan

yang berlaku dari hierarki UUD NRI 1945, dan yurisprudensi

terkait kontrak publik, Bangun Guna Serah dan pendapatan

daerah.

b. Bahan hukum skunder, yaitu bahan hukum yang memberikan

penjelasan lebih lanjut mengenai bahan hukum primer meliputi,

tulisan hukum yang dipublikasikan dalam bentuk buku, hasil-

hasil penelitian yang telah ada, jurnal dari kalangan sarjana

hukum dan karya ilmiah lainnya yang memiliki relevansi dengan

objek kajian; dan

47

c. Bahan hukum tersier, yaitu bahan-bahan hukum yang memberi

petunjuk dan penjelasan terhadap bahan hukum skunder, seperti

kamus hukum dan ensiklopedia.

2. Sumber Data

Sumber data diperoleh dari dengan studi kepustakaan dan

studi lapangan, studi kepustakaan adalah mengumpulkan data yang

dilakukan dengan cara membaca, mengutip, mencatat, dan

memahami berbagai literatur, peraturan perundang-undangan dan

peraturan lainnya baik buku-buku literatur ilmu hukum serta tulisan-

tulisan hukum lainnya. Adapun studi lapangan adalah

mengumpulkan data dengan mengadakan penelitian langsung pada

tempat atau objek penelitian melalui pengamatan langsung

(observasi).

D. Teknik Pengumpulan Data

Data yang dikumpulkan diperoleh dengan menggunakan

metode pengumpulan data kepustakan dilakukan untuk memperoleh

data sekunder dengan mempelajari bahan pustaka yang terkait

dengan topik penulisan, kemudian pengumpulan data dengan

wawancara yaitu Penulis mengadakan wawancara langsung dan

terbuka pada responden yang dianggaap refresentatif untuk

membahas permasalahan yang diteliti.

E. Analisis Data

48

Adapun analisis data yang digunakan dalam penelitian hukum

menggunakan sifat analisis deskriptif-analisis (Descriptiv- Analysis)

adalah bahwa peneliti dalam menganalisis berkeinginan untuk

memberikan gambaran atau pemaparan atas subjek dan objek

penelitian sebagaimana hasil penelitian yang dilakukannya dapat

berati menentang, mengkritik, mendukung, menambah atau

memberi komentar dan kemudian membuat suatu kesimpulan

terhadap hasil penelitian dengan pikiran sendiri dan bantuan teori.

49

BAB IV

PEMBAHASAN

A. Pelaksanaan Bangun Guna Serah di Kota Makassar

Penyelenggaraan negara dalam menjalankan urusan

pemerintahan terutama dalam pembangunan infrastruktur berupa

sarana dan prasarana sebagai penunjang tercapainya tujuan

bernegara memang tidak dapat dihindari. Namun tidak dapat juga

dihindarkan bahwa kenyataan pemerintah mempunyai kemampuan

terbatas sehingga dibutuhkan kerjasama dengan pihak swasta

dalam mewujudkan semua kebutuhan tersebut. Lebih lanjut,

kemitraan publik berupa kerjasama dengan pihak swasta dalam

pengadaan sarana dan prasarana melalui kontrak publik, seringkali

dipercaya membawa efesiensi dalam alokasi investasi dan

meningkatkan kualitas pelayanan masyarakat.74

74 Lulu Hadi Adha, “Kontrak Build Oprate Transfer sebagai Perjanjian Kebijakan Pemerintah dengan Pihak Swasta”, Jurnal Dinamika Hukum, Vol. 11 Nomor. 3 September 2011, hlm. 548.

50

Begitu pula halnya kedudukan pemerintah daerah yang

memiliki keterbatasan dalam penyedian dan pengelolaan barang

milik daerah, sehingga pemerintah daerah kerap melaksanakan

kontrak publik dengan pihak swasta. Salah satu contoh barang milik

daerah yaitu lapangan, arti kata lapangan berdasarkan Kamus Besar

Bahasa Indonesia (KBBI) adalah tempat atau tanah yang luas yang

biasanya rata tidak bergelombang yang biasanya digunakan untuk

kegiatan olahraga ataupun pertandingan. Kota Makassar

mempunyai lapangan yang dikenal dengan nama Karebosi, sama

halnya dengan lapangan di Kota-kota lainnya lapangan karebosi

lebih banyak dimanfaatkan sebagai public space bagi warga Kota

Makassar, misalnya sebagai sarana berolahraga, sholat Ied,

kegiatan event (pameran), lokasi pedagang kaki lima, tempat penjual

obat keliling, dan berbagai aktivitas warga masyarakat kota ini yang

dapat dimanfaatkan setiap saat secara cuma-cuma (tidak berbayar).

Dalam rangka mengupayakan terkelolanya barang milik

daerah serta untuk meningkatkan pelayanan publik pemerintah Kota

Makassar dimungkinkan untuk melakukan pengelolaan tersebut

dengan melibatkan pihak swasta jika dipandang perlu.

Salah satu pemanfaatan barang milik daerah oleh pemerintah

Kota Makassar dengan pihak swasta yaitu melalui pengelolan

lapangan karebosi, dengan bentuk pemanfaatan Bangun Guna

51

Serah. Bangun Guna Serah sendiri adalah pemanfaatan barang

milik negara/daerah berupa tanah oleh pihak lain dengan cara

mendirikan bangunan dan/atau sarana berikut fasilitasnya,

kemudian didayagunakan oleh pihak lain tersebut dalam jangka

waktu tertentu yang telah disepakati, untuk selanjutnya diserahkan

kembali tanah beserta bangunan dan/atau sarana berikut

fasilitasnya setelah berakahirnya jangka waktu.

Bangun Guna Serah barang milik daerah dapat dilaksanakan

dengan ketentuan sebagai berikut:75

1. Pemerintah Daerah memerlukan bangunan dan fasilitas bagi

penyelenggaraan pemerintahan daerah untuk kepentingan

pelayanan umum dalam rangka penyelenggaraan tugas pokok

dan fungsi;

2. Tanah milik pemerintah daerah yang telah diserahkan oleh

pengguna kepada Kepala Daerah; dan

3. Tidak tersedia dana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

untuk penyediaan bangunan dan fasilitas dimaksud.

Beranjak pada uraian diatas maka pemerintah Kota Makassar

dalam hal ini memerlukan bangunan dan fasilitas bagi

penyelenggaraan pemerintahan daerah untuk kepentingan

75 Lihat pada Pasal 40 ayat (1) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 17 Tahun 2007 Tentang Pedoman Pengelolaan Barang Milik Daerah.

52

pelayanan umum dalam rangka penyelenggaraan tugas pokok dan

fungsi, pemerintah Kota Makassar melakukan pengelolaan terhadap

lapangan karebosi dengan tujuan penataan kota, peningkatan

pelayanan umum, pembukaan lapangan kerja dan peningkatan

Pendapatan Asli Daerah (PAD) diperlukan pengelolaan secara

profesional yang dapat dilakukan oleh Pemerintah Kota Makassar

secara mandiri bila tersedia anggaran untuk hal tersebut. Namun

pemerintah Kota Makassar mengalami keterbatasan anggaran

sehingga melibatkan investor/mitra kerja sama yang dianggap

merupakan pilihan yang tepat76.

Syarat-syarat yang perlu dipenuhi sebelum melakukan

Bangun Guna Serah, yaitu

1. Adanya persetujuan dari kepala daerah dalam hal ini Walikota

Makassar.

2. Objek dari Bangun Guna Serah harus memiliki sertifikat hak

pengelolaan atas nama pemerintah daerah.

Lapangan karebosi tercatat sebagai aset atau barang milik

daerah yang penguasaan dan penganggaran pengelolaannya

dilaksanakan oleh Pemerintah Kota Makassar berdasarkan FATWA

TATA GUNA TANAH untuk Pertimbangan Penetapan HAK PAKAI

76 Dokumen Permohonan HPL Lapangan Karebosi, Tanggal 23 Maret 2018 Kantor

Walikota Makassar, Bagian Kerja sama.

53

INSTANSI NO. 44/HPI-TGT/UP/RO/85, tanggal 22 April 1985, Atas

nama WALIKOTA KEPALA DAERAH TINGKAT II KOTA MADYA

UJUNG PANDANG. Berdasarkan fatwa tersebut disimpulkan bahwa

benar lapangan karebosi adalah asset Kota Makassar yang

pengelolaannya diserahkan pada pemerintah Kota Makassar.

Langka pertama yang ditempuh pemerintah Kota Makassar untuk

melakukan Bangun Guna Serah yaitu melakukan seyembara

terbuka baik perseorangan maupun badan hukum untuk mendesain

revitalisasi lapanagn karebosi, seyembara tersebut diselenggarakan

oleh Badan Perencanaan dan Pembangunan Daerah77, dan

terpilihlah desain yang menyediakan ruang bawah tanah untuk

berbagai aktivitas ekonomi, hal ini dilakukan supaya fungsi lapangan

sebagai area publik tetap dipertahankan setelah pembangunan

lapangan selesai78.

Kemudian desain tersebut dipergunakan sebagai salah satu

syarat untuk penetapan mitra Bangun Guna Serah melalui

tender/lelang. Tender/lelang dilakukan dengan mengikutsertakan

sekurang-kurangnya 5 (lima) peserta/peminat namun dalam hal ini

tender terbuka dilaksanakan sebanyak dua kali dan PT. Tosan

77 Wawancara dengan Zulkiflie Marauni, tanggal 27 Maret 2018 Kantor Walikota

Makassar, Bagian Hukum dan HAM 78 Abdul Mahsyar, “Public Private Partnership: Kolaborasi Pemerintah dan Swasta Dalam

Pengelolaan Asset Publik di Kota Makassar”, Jurnal Administrasi Publik, Vol. 12 Nomor 1 April, 2015, hlm. 76

54

Permai Lestari satu-satunya peserta/peminat yang mendaftar dalam

lelang tersebut79, sehingga saat ini PT. Tosan Permai Lestari

merupakan mitra kerja sama pemerintah Kota Makassar.

Hal ini tentu saja tidak sesuai dengan aturan hukum yang ada yang

mensyaratkan adanya 5 (lima) peserta/peminat dalam tender

sehingga hal ini dapat di batal demi hukum, dalam hukum Indonesia

suatu perjanjian akan dianggap batal demi hukum jka tidak

memenuhi syarat objektif dalam Kitab Undang-Undang Hukum

Perdata (KUH Perdata), yaitu suatu hal tertentu dan sebab yang

halal. Dalam rangka pelaksanaan perjanjian kerja sama pengelolaan

lapangan karebosi dan pengamanan barang daerah, pada tanggal

23 Maret 2007 pemerintah Kota Makassar juga mengajukan

permohonan penerbitan HLP lapangan karebosi melalui Kantor

Pertanahan/BPN Kota Makassr. Yang menyebutkan bahwa izin

mendirikan bangunan bangun guna serah atas nama pemerintah

daerah.

Saat ini seluas 42.000 m2 dari 110.000 m2 Lapangan Karebosi

dimanfaatkan dengan pola Bangun Guna Serah berdasarkan

Perjanjian Kerjasama No. 426.23/S.perja/Ekbang, No.

074/TPL/X/2007 tanggal 11 Oktober 2007 dengan mengacu pada

79 Wawancara dengan Zulkiflie Marauni, tanggal 27 Maret 2018 Kantor Walikota Makassar, Bagian Hukum dan HAM.

55

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 17 Tahun 2007 Tentang

Pedoman Teknis Pengelolaan Barang Milik Daerah80. Dengan tidak

mengubah fungsi utama Lapangan Karebosi yaitu dimanfaatkan

sebagai fasilitas umum (public space), adapun jangka waktu

perjanjian kerja sama pemerintah Kota Makassar dengan PT. Tosan

Permai Lestari 30 (tiga puluh) tahun sejak perjanjian ditandatangani.

PT. Tosan Permai Lestari selaku pegelola Bangun Guna Serah yang

telah ditetapakan selama jangka waktu pengoperasian, harus

memenuhi kewajiban sebagai berikut:

1. Membayar kontribusi ke kas daerah setiap tahun yang

besarannya ditetapkan berdasarkan hasil perhitungan tim yang

dibentuk oleh Kepala Daerah;

2. Tidak menjaminkan, menggadaikan atau memindahtangankan

objek Bangun Guna Serah; dan

3. Memelihara objek Bangun Guna Serah.

Diketahui bahwa kemitraan yang dijalin oleh pemerintah

dengan pihak swasta melalui Bangun Guna Serah merupakan

sebuah hubungan hukum terjadi antara dua pihak. Menurut Kasman

Abdullah, bahwa pemanfaatan kontrak atau perjanjian oleh

80 Dokumen Permohonan HPL Lapangan Karebosi, Tanggal 23 Maret 2018 Kantor Walikota Makassar, Bagian Kerja sama.

56

pemerintah (kontraktualisasi pemerintah) merupakan praktek yang

lazim digunakan baik oleh pemerintah pusat maupun pemerintah

daerah. Kontraktualiasi dilakukan untuk menciptakan hubungan

kontraktual, baik yang bertujuan untuk membelanjakan atau

memperoleh penerimaan bagi keuangan negara, dalam rangka

penyelenggaraan kehidupan bernegara dan pemenuhan

kesejahteraan umum, atau dengan kata lain, untuk menjalankan

fungsi pemerintahan itu sendiri. Kontraktualisasi dilakukan dengan

dasar bahwa dalam hal-hal tertentu, pemerintah akan lebih mudah

dan efesien dalam menciptakan tujuan pemerintahan terkait dengan

peningkatan kualitas pelayanan publik.81

Adapun menurut Mercy M. Setlight, bahwa Indonesia sebagai

negara berkembang, kepadatan penduduk terus bertambah dan

menuntut penambahan sarana dan prasarana untuk kepentingan

umum (infrastruktur). Untuk melakukan pengadaan infrastruktur itu

dibutuhkan dana yang sangat besar, yang akan terasa berat apabila

hanya dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara

dan Daerah (APBN dan APBD). Melihat keterbatasan pemerintah

melalui APBN maupun APBD dalam penyediaan dana untuk

pembangunan infrastruktur ini, maka dituntut adanya model-model

81 Kasman Abdullah, Hakikat Kontrak Publik, Materi Kulaiah pada Fukultas Hukum

Universitas Hasanuddin: Makassar (pdf).

57

baru pembiayaan proyek pembangunan. Dalam pengadaan

infrastruktur di daerah, tak jarang sebagai alternatif pendanaan,

pemerintah melibatkan pihak swasta (nasional-asing) dalam proyek-

proyeknya.82 Lebih lanjut, bahwa dalam konsiderans Undang-

Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 tentang

Perbendaharaan Negara ditegaskan bahwa:

“Pengelolaan keuangan negara sebagaimana dimaksud

dalamUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945 perlu dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab

untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.”

Kalimat ini mengharuskan adanya tujuan untuk mencapai

sebesar-besar kemakmuran bagi rakyat dalam hal pengelolaan

keuangan negara termasuk di dalam hal pelaksanaan Bangun Guna

Serah yang dilaksanakan baik di pusat maupun di daerah karena

terkait dengan pengelolaan barang milik negara. Dengan demikian

secara tidak langsung dikatakan pelaksanaan Bangun Guna Serah

dibentuk dan dilaksanakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran

rakyat83.

82 Mercy M. Setlight, “Keadilan dalam Perjanjian Bangun Guna Serah (Build, Operate and

Transferred Contract/BOT)”, Jurnal Edisi Khusus, Vol. I Nomor 6, 2013. hlm. 90. 83 Ibid., hlm. 92.

58

Bangun Guna Serah dilaksanakan oleh pemerintah dalam hal

meningkatkan tujuan pemerintahan yang semakin kompleks dan

dinamis, yang tentunya tidak dapat dijangkau atau diurusi secara

langsung oleh pemerintah. Apabila penyenggaraan urusan

pemerintahan membutuhkan pendanaan yang besar dan keahlian

khusus secara teknis, terkadang pemerintah tidak mampu

mengerjakan secara langsung, dan pada akhirnya urusan tersebut

harus diserahkan kepada pihak swasta untuk mengelolanya.

Lebih lanjut, menurut Penulis bahwa pengerjaan suatu proyek

oleh pihak swasta melalui Bangun Guna Serah merupakan bentuk

perpanjangan tangan dari pemerintah. Artinya, pihak swasta selain

mencari keuntungan, juga mewakili pemerintah dalam

menyelenggarakan urusan pemerintahan. Jadi ada dua kepentingan

yang melekat pada pihak swasta yang melakukan kontrak publik,

yakni keuntungan secara privat dan membantu peranan pemerintah

dalam hal menejahterakan rakyat.

B. Pengaruh pelaksanaan Bangun Guna Serah pada Pendapatan

Daerah Kota Makassar

Pengelolaan keuangan daerah merupakan bagian yang tidak

terpisahkan dari penyelenggaraan urusan pemerintahan yang

menjadi kewenangan daerah sebagai akibat dari penyerahan urusan

59

pemerintahan84. Berbicara mengenai keuangan daerah maka tidak

terlepas dari penerimaan serta pengeluaran daerah, dimana

penerimaan daerah sangat berperan dalam meningkatkan keuangan

suatu daerah. Dalam ketentuan yang berlaku disebutkan bahwa

pendapatan daerah meliputi semua penerimaan Rekening Kas

umum daerah, yang menambah ekuitas dana lancar yang

merupakan hak daerah dalam satu tahun anggaran yang tidak perlu

dibayar kembali oleh daerah.85 Pendapatan daerah merupakan hak

pemerintah daerah yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan

bersih.86 Pendapatan daerah merupakan salah satu bagian penting

dalam menjalankan roda pemerintahan, Anggaran Pendapatan dan

Belanja Daerah (APBD) juga bersumber dari pendapatan daerah

tersebut, pendapatan daerah sendiri terdiri atas:

1. Pendapatan Asli Daerah (PAD);

a. pajak daerah

b. retribusi daerah

c. hasil pengelolaan kekayaan yang dipisahkan

d. lain-lain pendapatan asli daerah yang sah

2. Dana perimbangan

3. Lain-lain pendapatan yang sah

84 Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2014, Op.cit., Pasal 283 85 Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005, Op.cit.,Pasal 20 ayat (2) 86 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara Pasal 1

60

Pengelolaan barang milik daerah yang dilakukan Pemerintah

Kota Makassar dengan bentuk Bangun Guna Serah memberikan

dampak terhadap pendapatan daerah, PT. Tosan Permai Lestari

selaku pengelola Bangun Guna Serah dalam hal ini pengelolaan

Lapangan Karebosi diwajibkan oleh aturan hukum yang ada untuk

menyetor kontribusi ke kas daearah sesuai dengan perjanjikan yang

telah disepakati. PT. Tosan Permai Lestari selaku pengelola Bangun

Guna Serah menyediakan area parkir kendaraan, seperti diketahui

bahwa sekitar 60% dari luas lahan yang dimanfaatkan adalah untuk

area parkir. Adapun pada bagian bawah Lapangan Karebosi (under

ground) sekitar 40% dari lahan tersebut dimanfaatkan sebagai

tempat aktivitas ekonomi oleh pihak pengelola87.

Area parkir serta tempat aktivitas ekonomi yang dimaksud

dimanfaatkan oleh pengelola untuk meraup keuntungan, agar biaya

yang dikeluarkan untuk pembangunan dan pemeliharaan Lapangan

Karebosi dapat tertutupi. Jika merujuk pada atuaran hukum terkait

dengan Bangun Guna Serah sendiri tidak dijelaskan secara terinci

mengenai kontribusi yang diwajibkan oleh pengelolan untuk disetor

ke kas daerah tersebut tergolong pendapatan hasil pengeleloaan

87 Abdul Mahsyar, “Public Private Partnership: Kolaborasi Pemerintah dan Swasta Dalam

Pengelolaan Asset Publik di Kota Makassar”, Jurnal Administrasi Publik, Vol. 12 Nomor 1 April, 2015, hlm. 75

61

kekayaan daerah yang dipisahkan ataukah masuk secara umum

pada pendapatan daerah atau pendapatan asli daerah.

Namun jika merujuk pada pendapat Abdul Halim yang

menyebutkan bahwa, hasil pengelolaan kekayaan milik daerah yang

dipisahkan merupakan penerimaan daerah yang berasal dari

pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan. Jenis pendapatan

ini dirinci menurut objek pendapatan yang mencakup88:

1. Bagian laba atas penyeretan modal pada perusahaan milik

daerah/BUMD;

2. Bagian laba atas penyeretan modal pada perusahaan milik

Negara/BUMN;

3. Bagian laba atas penyertaan modal pada perusahaan milik

swasta atau kelompok usaha masyarakat.

Sehinnga jika melihat objek dari hasil pengelolaan kekayaan

milik daerah yang dipisahkan diatas maka pengelolaan barang milik

daerah dengan bentuk Bangun Guna Serah lapangan karebosi tidak

termasuk hasil pengelolaan kekayaan milik daerah yang dipisahkan,

sebab yang disetor oleh pengelola Bangun Guna Serah ke kas

daerah bukan hasil bagian laba (bagi keuntungan) atas suatu hal

tertentu. Namun jika merujuk pada adanya lahan parkir yang

88 Abdul Halim, 2008, Akuntansi Keuagan Daerah, Salemba Empat, Jakarta, hlm. 98

62

disediakan oleh pengelola Bangun Guna Serah serta adanya tempat

aktivitas ekomoni, tidak menutup kemungkinan pengelola Bangun

Guna Serah juga dikenakan pajak serta retribusi yang hanya dapat

dipungut oleh pemerintah. Pajak yang dimaksud yakni pajak parkir

yang merupakan salah satu objek dari pajak daerah kabupaten/kota

serta retribusi yang dimaksud adalah retribusi jasa usaha yang salah

satu jenisnya adalah retribusi pasar grosir dan/ atau pertokoan.

Berdasarkan uraian diatas Penulis berkesimpulan bahwa

kontribusi yang di setor oleh pengelola Bangun Guna Serah kepada

pemerintah Kota Makassar masuk dalam pendapatan asli daerah

(PAD) Kota Makassar, yang jumlahnya sekitar Rp. 1.400.000.000,00

lebih pertahunnya89. Tentu tidak dapat dipungkiri bahwa angkat yang

mencapai Rp. 1.400.000.000,00 ini memberi pengaruh terhadap

Anggaran Pendapatan Belanja Daerah, yang kemudian

dipergunakan oleh pemerintah Kota Makassar untuk keperluan yang

berkaitan dengan kepentingan publik.

Berikut tabel anggaran pedapatan daerah pemerintah Kota

Makassar Tahun 2005 sebelum terjadinya Bangun Guna Serah dan

anggaran pedapatan daerah pemerintah Kota Makassar Tahun

89 Wawancara dengan Zulkiflie Marauni, tanggal 27 Maret 2018 Kantor Walikota Makassar, Bagian Hukum dan HAM.

63

sesudah terjadinya Bangun Guna Serah90. Sebagai rujukan untuk

melihat adanya penambahan terhadap pendapatan daerah Kota

Makassar setelah terjadinya Bangun Guna Serah tersebut.

90 Dokumen Laporan Realisasi Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2005 dan 2010, Tanggal 19 April 2018 Kantor Walikota Makassar, Badan Pengelola Keuangan dan Aset Daerah.

64

65

66

Berdasarkan Tabel diatas jumlah pendapatan daerah Kota

Makassar pada Tahun 2005 Rp. 607.905.070.288,98 dengan

pendapatan asli daerah mencapai Rp. 98.841.782.817,98

sedangkan pada Tahun 2010 pendapatan daerah Kota Makassar

mencapai Rp. 1.449.662.649.590,85 dengan pendapatan asli daerah

Rp. 210.136.331.090,64. Ini menunjukkan bahwa memang kerja

sama yang dilakukan pemerintah Kota Makassar dengan Bentuk

Bangun Guna Serah benar-benar memberikan dampak atau

penambahan terhadap pendapatan daerah itu sendiri.

Tentu dengan jumlah tersebut diharapkan pemerintah Kota

Makassar dapat mempergunakannya sebaik-baiknya sebagaimana

yang telah diamanatkan dalam aturan hukum bahwasanya Bangun

Guna Serah barang milik daerah dapat dilaksanakan dengan

ketentuan untuk kepentingan pelayanan umum dalam rangka

penyelenggaraan tugas pokok dan fungsi.

67

BAB V

PENUTUP

A. Kesimpulan

Berdasarkan hasil penelitian dan pembahasan yang Penulis

lakukan, maka penulis menyimpulkan bahwa:

1. Pelaksanaan Bangun Guna Serah pemerintah Kota Makassar

dengan PT. Tosan Permai Lestari dalam rangka pengelolaan

Lapangan Karebosi sebagai barang milik daerah belum

sesuai dengan aturan hukum yang ada dimana tidak

terlaksananya Pasal 41 ayat (1) Peraturan Menteri Dalam

Negeri Nomor 17 Tahun 2007 Tentang Pedoman Teknis

Pengelolaan Barang Milik Daerah yang mengharuskan

mengikutsertakan sekurang-kurangnya 5 (lima)

peserta/peminat tender.

2. Pelaksanaan Bangun Guna Serah di Kota Makassar benar-

benar memberikan kontribusi terhadap pendapatan daerah,

Adapun jumlah yang disetor PT. Tosan Permai Lestari selaku

pengelola Bangun Guna Serah ke pemerintah Kota Makassar

kurang lebih sekitar Rp. 1.400.000.000,00 setiap tahunnya.

B. Saran

68

Berdasarkan pada kesimpulan di atas, maka Penulis

memberikan saran sebagai berikut :

1. Seyogyanya pemerintah Kota Makassar dalam melakukan

hubungan hukum dalam hal ini perjanjian Kerja sama yang

melibatkan pihak swasta lebih terbuka mengenai perjanjian kerja

sama terlebih lagi objek yang diperjanjikan adalah barang milik

daerah yang sebelumnya digunakan untuk kepentingan umum.

2. Pemerintah Kota Makassar pun diharapkan lebih terbuka pada

publik mengenai berapa besaran pendapatan yang diperoleh dari

kerja sama dengan bentuk Bangun Guna Serah, dan digunakan

untuk keperluan apa saja pendapatan tersebut.

DAFTAR PUSTAKA

Buku:

69

Abdul Halim. 2008. Akuntansi Keuagan Daerah. Salemba Empat. Jakarta.

Achmad Ali. 2011. Menguak Tabir Hukum. Ghalia Indonesia. Bogor.

Ahmadi Miru. 2014. Hukum Kontrak dan Perancangan Kontrak. Rajawali

Pers. Jakarta.

Amiruddin dan Zainal Asikin. 2014. Pengantar Metode Penelitian Hukum.

Rajawali Pers. Jakarta.

Budi Santoso. 2008. Aspek Hukum Pembiayaan Proyek Infrastruktur

Dengan Model BOT (Build operate and, transfer). PT Raja

Grafindo Persada. Jakarta.

H. Ishaq. 2014. Pengantar Hukum Indonesia (PHI). PT Raja Grafindo

Persada. Jakarta.

Husaini Usaman dan Purnomo Setiady Akbar. 2003. Metodologi Penelitian

Sosial. PT. Bumi Aksara. Jakarta.

Mahmudi. 2010. Manajemen Keuangan Daerah: Buku Seri Membudayakan

Akuntabilitas Publik. Erlangga. Jakarta.

Marihot P. Siahaan. 2008. Pajak Daerah & Retribusi Daerah. Rajagrafindo

Pers. Jakarta

Muhammad Djafar Saidi. 2014. Hukum Keuangan Negara. Rajawali.

Jakarta.

70

. 2014. Pembaruan Hukum Pajak. Rajawali.

Jakarta

Nazarkhan Yasin. 2006. Mengenai Kontrak Konstruksi di Indonesia. PT.

Gramedia Pustaka Utama. Jakarta.

Ridwan HR. 2013. Hukum Administrasi Negara. Rajawali Pers. Jakarta.

Salim HS. 2008. Perkembangan Hukum Kontrak Di Luar KUH Perdata. PT

Raja Grafindo Persada. Jakarta.

Syahruddin Nawi. 2014. Penelitian Hukum Normatif Versus Penelitian

Hukum Empiris. PT. Umitoha Ukhuwah Grafika. Makassar.

Soerjono Soekanto & Sri Mamudji. 2006. Penelitian Hukum Normatif: Suatu

Tinjauan Singkat. Rajagrafindo Persada. Jakarta.

Peter Mahmud Marzuki. 2010. Penelitian Hukum. Kencana Prenada Media

Group. Jakarta.

Perundang-Undang:

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

Kitab Undang-undang Hukum Perdata

Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan

Antara Pemerintah Pusat Dan Pemerintahan Daerah.

71

Undang-undang Nomor 28 Tahun 2009 Tentang Pajak Daerah dan

Retribusi Daerah

Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 Tentang Pengelolan

Keuangan Daerah.

Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 Tentang Pengelolaan Barang

Milik Negara/Daerah

Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 Tentang Pengelolaan Barang

Milik Negara/Daerah

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 17 Tahun 2007 Tentang Pedoman

Teknis Pengelolaan Barang Milik Daerah

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 19 Tahun 2016 Tentang Pedoman

Teknis Pengelolaan Barang Milik Daerah

Sumber Lain:

K. Debby Debora. 2014. Analisis Kontribusi Pendapatan Asli Daerah (PAD)

Dalam Memenuhi APBD Pada Pemerintahan Kota Medan.

Skripsi. Medan. Universitas HKPB Nommensen.

72

Ima Oktorina. 2010. Kajian Tentang Kerjasama Pembiayaan dengan

Sistem BOT dalam Revitalisasi Pasar Tradisional. Tesis.

Universitas Diponegoro. Semarang.

Abdul Mahsyar. 2015. Public Private Partnership: Kolaborasi Pemerintah

dan Swasta Dalam Pengelolaan Asset Publik di Kota Makassar.

Jurnal Administrasi Publik. Vol. 12 Nomor 1 April.

Akh Munif. 2008. Kontrak Standard Dalam Perjanjian Sewa Beli Rumah dan

Akibat Hukumnya. Yustitia. Vol. 8 Nomor 1.

Lalu Hadi Adha. 2011. Kontrak Build Operate Transfer Sebagai Perjanjian

Kebijakan Pemerintah Dengan Pihak Swasta. Jurnal Dinamika

Hukum. Vol. 11 Nomor 3.

Mercy M. Setlight. 2013. Keadilan Dalam Perjanjian Bangun Guna Serah

(Build Operate and Transferred Contract/BOT). Edisi Khusus. Vol.

I Nomor 6.

Vita Justisia. 2015. Perjanjian Bangun Guna Serah (Build Operate and

Transfer) Antara Pemerintah Provinsi Sumatera Selatan Dengan

Pihak Swasta. Nurani. Vol. 15 Nomor 1.

Zainal Asikin. 2013. Perjanjian Kerja Sama Antara Pemerintah Dan Swasta

Dalam Menyediakan Infrastruktur Publik. Mimbar Hukum. Vol. 25

Nomor 1.

73

Ansori Ilyas. Mata Kuliah Kontrak Publik. Fakultas Hukum Universitas

Hasanuddin. Makassar. 2017.

Muh. Ilham Arisaputra. Mata Kuliah Kontrak Publik. Fakultas Hukum

Universitas Hasanuddin. Makassar. 2017.

Kasman Abdullah. Hakikat Kontrak Publik. Materi Kulaiah pada Fukultas

Hukum Universitas Hasanuddin. Makassar (pdf).

www.definisi-pengertian.com/2015/07/pengertian-keuangan-

daerah.html?m=1 (Diakses 18 November 2017, 11:57 wita)

https://Pengertianmenurutahli.blogspot.co.id/2013/03/definisi-keuangan-

daerah.html?m=1# (Diakses 18 November 2017, 12:01 wita)