SEKTOR PUBLIK INDONESIA A. Dasar Konsepsi Otonomi Daerah ...

1

BAB I : SEKTOR PUBLIK INDONESIA

A. Dasar Konsepsi Otonomi Daerah

Dasar upaya menjaga keutuhan kerangka konstitusi

NKRI pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia dapat

dilacak dalam UUD 1945 yaitu terdapatnya dua nilai dasar

yang dikembangkan yaitu :

1. Nilai dasar unitaris (wujud nilai dasar ini, bahwa di

Indonesia tidak akan lahir kesatuan pemerintah lain yang

bersifat Negara. Artinya kedaulatan yang melekat pada

rakyat, bangsa dan negara Republik Indonesia tidak akan

terbagi di antara kesatuan-kesatuan pemerintahan

regional atau lokal).

2. Nilai dasar desentralisasi (wujud nilai dasar ini, bahwa

pembentukan daerah otonom dan penyerahan

kewenangan untuk menyelenggarakan urusan-urusan

pemerintahan yang telah diserahkan diakui sebagai

domain rumah tangga daerah otonom).

Terkait dengan dua nilai dasar konstitusi tersebut,

penyelenggaraan desentralisasi di Indonesia terkait dengan

pola pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan

pemerintah daerah, karena dalam penyelenggaraan

2

desentralisasi selalu terdapat dua elemen penting, yakni

pembentukan daerah otonom dan penyerahan kewenangan

secara hukum dari pemerintah pusat untuk mengatur bagian

tertentu urusan pemerintahan di Daerah..

Sesuai UUD 1945, Indonesia adalah Eenheidstaat, maka

di dalam lingkungannya tidak dimungkinkan adanya daerah

yang bersifat staat juga dalam arti sebagai pembatas besar

dan luasnya daerah otonom adalah menghindari daerah

otonom menjadi negara dalam negara.

Dengan demikian pembentukan daerah otonom dalam

rangka desentralisasi di Indonesia memiliki ciri-ciri :

a. Daerah Otonom tidak memiliki kedaulatan atau semi

kedaulatan layaknya di negara federal;

b. Desentralisasi dimanifestasikan dalam bentuk

penyerahan atas urusan pemerintahan;

c. Penyerahan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud

tersebut di atas utamanya terkait dengan pengaturan dan

pengurusan kepentingan masyarakat setempat (lokalitas)

sesuai dengan prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi

masyarakat.

3

Dengan demikian jelas bahwa desentralisasi merupakan

instrumen untuk mencapai tujuan bernegara dalam kerangka

kesatuan bangsa (national unity) pemerintahan yang

demokratis (democratic government).

Keseimbangan antara kebutuhan untuk

menyelenggarakan desentralisasi dengan kebutuhan

memperkuat kesatuan nasional harus sejalan dengan konteks

UUD 1945. Oleh sebab itu penyelenggaraan desentralisasi di

Indonesia mempunyai ciri umum sesuai dengan UUD 1945

yaitu :

1. Pemerintah daerah merupakan hasil bentukan

Pemerintah pusat dan dapat dihapus melalui proses

hukum apabila daerah tidak mampu menjalankan

otonominya setelah melalui fasilitasi pemberdayaan;

2. Dalam rangka desentralisasi, di wilayah Indonesia

dibentuk wilayah Provinsi yang dalam wilayah Provinsi

dibentuk Kabupaten dan Kota sebagai daerah otonom;

3. Sebagai konsekuensinya, maka kebijakan desentralisasi

dirumuskan oleh Pemerintah pusat yang

penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan oleh

Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat

4

Daerah dengan melibatkan masyarakat yang

mencerminkan pemerintahan yang demokratis;

4. Hubungan antara pemerintah daerah otonom dengan

pemerintah pusat adalah bersifat tergantung (dependent)

dan bawahan (subordinate). Hal ini berbeda dengan

hubungan antara pemerintah negara bagian dengan

pemerintah federal yang menganut prinsip federalism

yang sifatnya independent dan koordinatif;

5. Penyelenggaraan desentralisasi menuntut persebaran

urusan pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada

daerah otonom sebagai badan hukum publik. Urusan

pemerintahan yang didistribusikan hanyalah merupakan

urusan pemerintahan yang menjadi kompetensi

pemerintah pusat dan tidak mencakup urusan yang

menjadi kompetensi Lembaga Negara yang membidangi

legislatif (pembentuk UU) dan yudikatif ataupun

lembaga Negara yang berwenang mengawasi keuangan

Negara.

Penyelenggaraan pemerintahan daerah yang di

desentralisasikan menjadi kewenangan Kepala Daerah dan

DPRD dalam pelaksanaannya sesuai dengan mandat yang

5

diberikan rakyat. Persebaran urusan pemerintahan ini

memiliki dua prinsip pokok:

a. Selalu terdapat urusan pemerintahan yang secara

universal tidak dapat diserahkan kepada daerah karena

menyangkut kepentingan kelangsungan hidup bangsa

dan negara (seperti urusan pertahanan-keamanan, politik

luar negeri, moneter, dan peradilan);

b. Tidak ada urusan pemerintahan pusat yang sepenuhnya

dapat diserahkan kepada daerah. Untuk urusan-urusan

pemerintahan yang berkaitan kepentingan lokal, regional

dan nasional dilaksanakan secara bersama (concurrent).

Ini berarti ada bagian dari urusan pemerintahan tertentu

yang dilaksanakan oleh Kabupaten/Kota, ada bagian

yang diselenggarakan oleh Provinsi dan ada juga yang

diselenggarakan oleh pemerintah pusat. Dalam hal ini

diperlukan adanya hubungan koordinasi antar tingkatan

pemerintahan agar urusan-urusan pemerintahan yang

bersifat concurrent tersebut dapat terselenggara secara

optimal.

Mengingat urusan pemerintahan bersifat dinamis, maka

dalam penyerahan urusan pemerintahan tersebut selalu

mengalami perubahan dari waktu ke waktu yang kepastian,

6

perubahan tersebut perlu didasarkan pada peraturan

perundang-undangan. Oleh sebab itu selalu ada dinamika

dalam distribusi urusan pemerintahan (inter-governmental

function sharing) antar tingkatan pemerintahan;

Kabupaten/Kota, Provinsi dan Pemerintah Pusat.

Secara umum terdapat dua pola besar dalam

merumuskan distribusi urusan pemerintahan, yaitu :

1. Pola Otonomi Luas (Pola-general competence), dalam

pola ini dirumuskan bahwa urusan-urusan yang

dilakukan oleh Pemerintah Pusat bersifat limitatif dan

sisanya (urusan residu) menjadi kewenangan Pemerintah

Daerah.

2. Pola Otonomi Terbatas (Pola ultra vires), dalam pola ini

urusan-urusan Daerah yang ditentukan secara limitatif

dan sisanya (urusan residu) menjadi kewenangan Pusat.

Dalam rangka melaksanakan otonomi daerah Provinsi

dipimpin oleh Gubernur yang juga bertindak sebagai wakil

Pusat di Daerah untuk melakukan supervisi, monitoring,

evaluasi, fasilitasi dan pemberdayaan kapasitas (capacity

building) terhadap Kabupaten/Kota yang ada di wilayahnya

agar otonomi daerah Kabupaten/Kota tersebut bisa berjalan

secara optimal. Disamping itu Gubernur juga melaksanakan

7

urusan-urusan nasional yang tidak termasuk dalam otonomi

daerah dan tidak termasuk urusan instansi vertikal di

wilayah Provinsi yang bersangkutan.

Selain urusan pemerintahan yang diselenggarakan secara

sentralisasi, terdapat urusan pemerintahan yang

diselenggarakan secara desentralisasi dalam arti luas dapat

dilakukan secara devolusi, dekonsentrasi, privatisasi dan

delegasi (Rondinelli & Cheema, 1983). Pemahaman devolusi

di Indonesia mengacu kepada desentralisasi sedangkan

delegasi terkait dengan pembentukan lembaga semi

pemerintah (Quasi Government Organisation/Quango) yang

mendapatkan delegasi Pemerintah untuk mengerjakan suatu

urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah (Muthallib &

Khan, 1980). Lembaga yang terbentuk berdasarkan prinsip

delegasi dapat berbentuk Badan Otorita, Badan Usaha Milik

Negara, Batan, LEN, Bakosurtanal dsb.

Konsep privatisasi berimplikasi pada dilaksanakannya

sebagian fungsi yang semula merupakan kewenangan

Pemerintah Pusat/ Pemerintah Daerah oleh pihak swasta,

dengan variant privatisasi adalah terbukanya kemungkinan

kemitraan (partnership) antara pihak Pemerintah Pusat/

Pemerintah Daerah dengan pihak swasta dalam bentuk Built

8

Operate Own (BOO), Built Operate Transfer (BOT),

management contracting out dsb.

Penyelenggaraan tugas pembantuan (Medebewind)

diwujudkan dalam bentuk penugasan oleh pemerintah pusat

kepada Daerah atau Desa atau Provinsi kepada

Kabupaten/Kota dan Desa untuk melaksanakan suatu urusan

pemerintahan. Pembiayaan dan dukungan sarana diberikan

oleh yang menugaskan sedangkan yang menerima

penugasan wajib untuk mempertanggung jawabkan

pelaksanaan tugas tersebut kepada yang menugaskan.

Untuk melaksanakan kewenangan Pusat di Daerah

digunakan azas dekonsentrasi yang dilaksanakan oleh

instansi vertikal balk yang wilayah yurisdiksinya mencakup

satu wilayah kerja daerah otonom maupun mencakup

beberapa wilayah kerja daerah otonom seperti adanya

KODAM, POLDA, Kejaksaan, Badan Otorita Pusat di

Daerah dan lain-lainnya.

Penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan oleh

Kepala Daerah dan DPRD yang bekerja atas dasar

kemitraan, bukan saling membawahi satu sama lain untuk

menyusun dan merumuskan kebijakan daerah serta

bekerjasama dengan semangat kemitraan. Namun pada saat

9

pelaksanaan (implementasi), kedua institusi memiliki fungsi

yang berbeda yaitu Kepala Daerah melaksanakan kebijakan

Daerah dan DPRD melakukan pengawasan atas pelaksanaan

kebijakan daerah.

Dalam rangka mewujudkan tata pemerintahan yang baik

(good governance) mengaadopsi prinsip penyelenggaraan

pemerintahan daerah yang efektif, efisien, transparan,

demokratis, partisipatif, dan akuntabel. Oleh sebab itu

hubungan Kepala Daerah, DPRD dan masyarakat daerah

dalam rangka checks and balances menjadi kebutuhan yang

bersifat mutlak.

Perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan

Daerah menjadi salah satu ciri penting pelaksanaan otonomi

daerah, karena karakteristik sumber daya alam, sumber daya

buatan dan sumber daya manusia yang sangat beragam antar

daerah. Sebagai perwujudan nilai dasar konstitusi maka

diperlukan pengaturan tentang pembagian hasil atas

pengelolaan sumber daya alam, buatan maupun atas basil

kegiatan perekonomian lainnya yang intinya untuk

memperlancar pelaksanaan otonomi daerah dan pada saat

yang sama memperkuat Negara Kesatuan Republik

Indonesia.

10

Dua tujuan utama yang ingin dicapai melalui kebijakan

desentralisasi yaitu : 1). Tujuan politik sebagai refleksi dari

proses demokratisasi yang memposisikan Pemda sebagai

medium pendidikan politik bagi masyarakat di tingkat lokal

yang pada gilirannya secara agregat akan berkontribusi pada

pendidikan politik secara nasional untuk mempercepat

terwujudnya civil society (masyarakat madani). 2). Tujuan

kesejahteraan memposisikan Pemda sebagai unit

pemerintahan di tingkat lokal yang berfungsi untuk

menyediakan pelayanan publik secara efektif, efisien dan

ekonomis untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat

lokal.

Pelayanan Pemda kepada masyarakat ada yang bersifat

regulative (public regulations) seperti mewajibkan

penduduk untuk mempunyai KTP, KK, IMB dll, dan

pelayanan yang bersifat penyediaan public goods yaitu

barang-barang untuk memenuhi kebutuhan masyarakat

seperti jalan, pasar, rumah sakit, terminal dll untuk

menjawab kebutuhan riil warganya.

Tanpa melalukan pelayanan tersebut Pemda kesulitan

dalam memberikan akuntabilitas atas legitimasi yang telah

diberikan warga kepada Pemda untuk mengatur dan

11

mengurus masyarakat, karena seluas apapun otonomi/

kewenangan yang dilaksanakan Daerah, kewenangan itu

tetap ada batas-batasnya, yaitu rambu-rambu berupa

pedoman dan arahan, serta kendali dari Pemerintah, baik

berupa UU, PP, atau kebijakan lainnya. Kewenangan

tersebut harus berkorelasi dengan kebutuhan riil masyarakat,

sehingga memungkinkan Daerah mampu memberikan

pelayanan publik yang sesuai dengan kebutuhan

masyarakatnya. Alasaninilah yang menjadi dasar mengapa

urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah

dikelompokkan menjadi dua yaitu : a). urusan wajib

berkorelasi dengan penyediaan pelayanan dasar dan b).

urusan pilihan terkait dengan pengembangan potensi

unggulan yang menjadi ciri khas daerah yang bersangkutan.

Berdasarkan tujuan demokratisasi dan kesejahteraan diatas,

maka misi utama keberadaan Pemda adalah bagaimana

mensejahterakan masyarakat melalui penyediaan pelayanan

publik secara efektip, efisien dan ekonomis serta melalui

cara-cara yang demokratis. Agar Pemda mampu

menyediakan pelayanan publik yang optimal dan

mempunyai kepastian maka untuk penyediaan pelayanan

dasar diperlukan adanya Standard Pelayanan Minimum

12

(SPM) yang menjadi benchmark bagi Pemda dalam

mengatur aspek kelembagaan, personil, keuangan, dan

mengukur kinerja dalam penyediaan pelayanan publik.

Demokratisasi berimplikasi bahwa Pemda dijalankan oleh

masyarakat daerah sendiri melalui wakil-wakil rakyat yang

dipilih secara demokratis.

Dalam misi untuk mensejahterakan rakyat, wakil rakyat

akan selalu menyerap, mengartikulasikan serta

mengagregasikan aspirasi rakyat kedalam kebijakan publik

di tingkat lokal yang tidak boleh bertentangan dengan

kebijakan publik nasional dan diselenggarakan dalam

koridor-koridor norma, nilai dan hukum positif yang

berlaku.

B. Pemerintah dan Pemerintahan Daerah

1. Pemerintah Daerah

Pemerintah Daerah dan DPRD adalah penyelenggara

pemerintahan daerah menurut asas otonomi dan tugas

pembantuan berdsar prinsip otonomi seluas-luasnya

dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik

Indonesia (NKRI) seperti maksu Undang-Undang Dasar

1945. Pemerintah daerah adalah Gubernur,

13

Bupati/Walikota dan Perangkat Daerah sebagai unsur

penyelenggara pemerintahan daerah.

NKRI dibagi atas daerah-daerah provinsi, provinsi

dibagi atas daerah kabupaten/kota dan setiap daerah

provinsi/kabupaten/kota mempunyai pemerintahan

daerah yang diatur dengan undang-undang.

Gubernur/Bupati /Walikota masing-masing sebagai

Kepala Pemerintah Daerah Provinsi/ Kabupaten/ Kota

dipilih secara demokratis. Pemerintah daerah

menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan

pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan

sebagai urusan Pemerintah Pusat.

Susunan Pemerintah Daerah adalah unsur

penyelenggara Pemerintahan Daerah yang terdiri dari

Gubernur/Bupati/Walikota dan perangkat daerah yang

bernama :

a. Pemerintah Daerah Provinsi (Pemprov) terdiri atas

Gubernur dan Perangkat Daerah yang meliputi

Sekretariat Daerah, Dinas Daerah, dan Lembaga

Teknis Daerah

b. Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota

(Pemkab/Pemkot) terdiri atas Bupati/Walikota dan

14

Perangkat Daerah yang meliputi Sekretariat Daerah,

Dinas Daerah, Lembaga Teknis Daerah, Kecamatan,

Kelurahan, Desa.

Kepala daerah untuk provinsi disebut Gubernur,

kabupaten disebut Bupati dan kota adalah Walikota.

Kepala daerah dibantu oleh satu orang wakil kepala

daerah disebut Wakil Gubernur, Wakil Bupati dan Wakil

Walikota. Kepala dan wakil kepala daerah memiliki

tugas, wewenang dan kewajiban serta larangan,

disamping mempunyai kewajiban untuk memberikan

laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada

Pemerintah dan memberikan laporan keterangan

pertanggungjawaban kepada DPRD serta

menginformasikan laporan penyelenggaraan

pemerintahan daerah kepada masyarakat.

2. Pemerintahan daerah

Indonesia adalah sebuah negara yang wilayahnya

terbagi atas daerah-daerah Provinsi/Kabupaten/Kota.

Setiap daerah mempunyai pemerintahan daerah yang

diatur dengan undang-undang. Pemerintahan Daerah

adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh

15

Pemerintah Daerah dan DPRD menurut asas otonomi

dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-

luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan

Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam UUD

1945.

Pemerintahan daerah Provinsi/Kabupaten/Kota

memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang

anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.

Gubernur/ Bupati/ Walikota masing-masing sebagai

Kepala Pemerintah Daerah dipilih secara demokratis.

Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan

pemerintah daerah provinsi/kabupaten/ kota atau antara

provinsi/ kabupaten/ kota diatur dengan undang-undang

dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman

daerah. Hubungan keuangan, pelayanan umum,

pemanfatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya

antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur

dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan

undang-undang.

Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan

pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat

istimewa yang diatur dengan undang-undang. Negara

16

mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan

masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisonalnya

sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan

masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik

Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.

Pembentukan daerah Provinsi/ Kabupaten/ Kota

ditetapkan dengan undang-undang, dapat berupa

penggabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang

bersandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi

dua daerah atau lebih. Daerah dapat dihapus dan

digabung dengan daerah lain apabila daerah yang

bersangkutan tidak mampu menyelenggarakan otonomi

daerah.

Penghapusan dan penggabungan daerah beserta

akibatnya ditetapkan dengan undang-undang. Untuk

menyelenggarakan fungsi pemerintahan tertentu yang

bersifat khusus bagi kepentingan nasional, Pemerintah

dapat menetapkan kawasan khusus dalam wilayah

Provinsi/ Kabupaten/Kota.

Pemerintahan Pusat, Pemerintahan Daerah

menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi

kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh

17

Undang-undang ditentukan menjadi urusan pemerintah

pusat. Urusan pemerintahan yang menjadi urusan

Pemerintah Pusat meliputi:

1. Politik luar negeri;

2. Pertahanan;

3. Keamanan;

4. Yustisi;

5. Moneter dan fiskal nasional;

6. Agama ;

7. Norma ; dan

8. Ekonomi

Penyelenggaraan urusan pemerintahan dibagi

berdasarkan kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan

efisiensi dengan memperhatikan keserasian hubungan

antar susunan pemerintahan. Urusan pemerintahan yang

menjadi kewenangan pemerintahan daerah

diselenggarakan berdasarkan kriteria di atas terdiri atas

urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan wajib yang

menjadi kewenangan pemerintahan daerah Provinsi

merupakan urusan dalam skala provinsi yang meliputi 16

buah urusan. Urusan pemerintahan provinsi yang bersifat

pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata

18

ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan

masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan dan potensi

unggulan daerah yang bersangkutan.

Urusan wajib yang menjadi kewenangan

pemerintahan daerah Kabupaten/Kota merupakan urusan

yang berskala kabupaten atau kota meliputi 16 buah

urusan. Urusan pemerintahan kabupaten atau kota yang

bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang

secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan

kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi,

kekhasan dan potensi unggulan daerah yang

bersangkutan.

Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan

yang menjadi kewenangan daerah, pemerintahan daerah

menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur

dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan

asas otonomi dan tugas pembantuan. Pemerintahan

daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan

memiliki hubungan dengan pemerintah pusat dan dengan

pemerintahan daerah lainnya yang meliputi hubungan

wewenang, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan

sumber daya alam, dan sumber daya lainnya. Hubungan

19

keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya

alam dan sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil

dan selaras. Hubungan wewenang, keuangan, pelayanan

umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya

lainnya menimbulkan hubungan administrasi dan

kewilayahan antar susunan pemerintahan.

C. Hubungan Pusat Dan Daerah

Kebijakan desentralisasi bertujuan memberikan

kewenangan kepada daerah untuk mengatur dan mengurus

rumah tangganya sendiri dalam ikatan negara kesatuan

Republik Indonesia (NKRI). Tetapi tanggung jawab akhir

dari penyelenggaraan urusan-urusan pemerintahan yang

diserahkan kepada Daerah adalah menjadi tanggung jawab

Pemerintah Pusat, karena dampak externalities akhir

penyelenggaraan urusan tersebut akan menjadi tanggung

jawab negara.

Peran Pusat dalam kerangka otonomi Daerah bersifat

menentukan kebijakan makro, melakukan supervisi,

monitoring, evaluasi, kontrol dan pemberdayaan (capacity

building) agar daerah dapat menjalankan otonominya secara

optimal. Sedangkan peran daerah pada tataran pelaksanaan

20

otonomi tersebut. Dalam melaksanakan otonominya Daerah

berwenang membuat kebijakan Daerah dalam batas-batas

otonomi yang diserahkan kepadanya dan tidak boleh

bertentangan dengan Peraturan Perundangan yang lebih

tinggi yaitu norma, standard dan prosedur yang ditentukan

Pusat. Dalam hubungan dan distribusi kewenangan, daerah

otonom diberikan wewenang untuk mengelola urusan

pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah. Agar

terwujud distribusi kewenangan mengelola urusan

pemerintahan yang efisien dan efektif antar tingkatan

pemerintahan, maka distribusi kewenangan mengacu pada

kriteria sebagai berikut:

a. Externalitas; unit pemerintahan yang terkena dampak

langsung dari pelaksanaan suatu urusan pemerintahan

mempunyai kewenangan untuk mengurus urusan

pemerintahan tersebut;

b. Akuntabilitas; unit pemerintahan yang berwenang

mengurus suatu urusan pemerintahan adalah unit

pemerintahan yang paling dekat dengan dampak yang

ditimbulkan dari pengelolaan urusan tersebut. Ini terkait

dengan pertanggung jawaban (akuntabilitas) dari

pengelolaan urusan pemerintahan tersebut kepada

21

masyarakat yang menerima dampak langsung dari

urusan tersebut. Urusan lokal akan menjadi kewajiban

Kabupaten/ Kota untuk mempertanggung jawabkan

dampaknya. Urusan yang berdampak regional akan

menjadi tanggung jawab Provinsi dan urusan yang

berdampak nasional akan menjadi tanggung jawab

Pemerintah Pusat;

c. Efisiensi; pelaksanaan otonomi daerah adalah untuk

kesejahteraan rakyat melalui pemberian kewenangan

kepada daerah untuk mengurus suatu urusan

pemerintahan jangan sampai menciptakan in-efiensi atau

high cost economy. Untuk mencapai efisiensi maka

diperlukan skala ekonomi (econimies of scale) dalam

pelaksanaannya terkait dengan luasan cakupan wilayah

(catchment area) dimana urusan pemerintahan tersebut

dilaksanakan. Untuk mencapai skala ekonomi tersebut,

maka perlu dilakukan kerjasama antar daerah untuk

optimalisasi pembiayaan dari penyelenggaraan urusan

tersebut. Dalam penyelenggaraan urusan-urusan

pemerintahan tersebut terdapat adanya inter-koneksi dan

inter-dependensi karena keterkaitan dari urusan

pemerintahan tersebut sebagai suatu sistem.

22

Urusan yang menjadi kewenangan Pusat tidak akan

berjalan optimal apabila tidak terkait (interkoneksi) dengan

Provinsi/Kabupaten/Kota, sehingga diperlukan koordinasi

untuk menciptakan sinergi dalam melaksanakan kewenangan

mengelola urusan-urusan tersebut. Namun demikian setiap

tingkatan pemerintahan mempunyai kewenangan penuh

(independensi) untuk mengelola urusan pemerintahan yang

menjadi domain kewenangannya. Sebagai ilustrasi; jalan

negara yang menjadi kewenangan Pusat tidak akan optimal

apabila tidak terkait dengan jalan Provinsi yang menjadi

kewenangan Provinsi menggelolanya. Jalan Provinsi juga

tidak akan optimal apabila tidak terkait dengan jalan

Kabupaten/Kota.

Secara keseluruhan jaringan jalan tersebut merupakan

suatu sistem jalan yang didukung oleh sub sistem jalan

Negara. Setiap tingkatan pemerintahan tersebut mempunyai

kewenangan penuh (independent) untuk mengelola jalan

yang menjadi domain kewenangannya. Namun dalam

menjalankan kewenangannya masing-masing harus ada

koordinasi diantara ketiga tingkatan pemerintahan tersebut

agar jalan sebagai suatu sistem dapat berfungsi secara

optimal.

23

Terkait dengan sektor publik, maka pokok-pokok

pengaturan yang melandasi pengaturan kewenangan telah

diatur dalam UU 32/2004. Persoalan mendasar yang perlu

diperhatikan adalah : Pertama, bagaimana melakukan

sosialisasi secara efektip kepada seluruh stakeholders

otonomi daerah yaitu(instansi-instansi di tingkat

Pusat/Provinsi/Kabupaten/Kota dan masyarakat pada

umumnya, karena seluruh elemen bangsa akan terkena

dampak dari otonomi daerah. Otonomi daerah mengatur

manusia sejak lahir (akte kelahiran) sampai mati (akte

kematian), sehingga harus terbentuk pemahaman yang sama

tentang otonomi daerah tersebut. Kedua, bagaimana seluruh

stakeholders tersebut mau dan mampu mengawal otonomi

daerah agar berjalan sesuai dengan koridor yang ditentukan

dalam UU 32/2004. Jalan keluar untuk mengatasi kedua

persoalan tersebut adalah supervisi dan fasilitasi dari Pusat

menjadi sangat signifikan untuk mengawal pelaksanaan UU

32/2004 tersebut, dengan melakukan evaluasi secara

obyektif terhadap UU 32/2004. Sebagai suatu hasil

kebijakan publik (public policy) untuk urusan sector public

sudah tentu kebijakan tersebut harus sesuai dengan dinamika

perubahan masyarakat.

25

BAB II : BIROKRASI NEGARA

A. Pengertian Birokrasi Negara

Birokrasi adalah entitas penting suatu negara yang secara

etimologis birokrasi berasal dari kata Biro (meja) dan kratein

(pemerintahan) yang apabila disintesakan berarti

pemerintahan meja. Pengertian seperti ini memang aneh

tetapi memang demikianlah hakikat birokrasi sebab lembaga

inilah tampak kaku yang dikuasai oleh orang-orang di

belakang meja. Di dalam pendekatan kelembagaan

(institusional) khususnya di dalam skema tercantum proses

administrasi negara dari eksekutif turun ke kebijakan

administrasi, ke administrasi dan yang terakhir ke pemilih.

Artinya, setiap kebijakan negara yang yang diselenggarakan

pihak eksekutif diterjemahkan ke dalam bentuk kebijakan

administrasi negara di mana pelaksanaan dari administrasi

tersebut dilakukan oleh lembaga birokrasi. Semua kita

mungkin mengenal badan-badan seperti Departemen, Kantor

Dinas, Kantor Kecamatan dll di mana kantor-kantor tersebut

semua merupakan badan-badan birokrasi negara yang

mengimplementasikan kebijakan negara dan bersifat

langsung berhubungan dengan masyarakat.

26

Bagi mereka birokrasi adalah setiap organisasi yang

berskala besar yang terdiri atas para pejabat yang diangkat

dengan fungsi utamanya untuk melaksanakan (to implement)

kebijakan-kebijakan yang telah diambil oleh para pengambil

keputusan (decision makers). Idealnya, birokrasi merupakan

suatu sistem rasional atau struktur yang terorganisir yang

dirancang sedemikian rupa guna memungkinkan adanya

pelaksanaan kebijakan publik yang efektif dan efisien.

Birokrasi dioperasikan oleh serangkaian aturan serta

prosedur yang bersifat tetap, terdapat rantai komando berupa

hirarki kewenangan di mana tanggung jawab setiap bagian-

bagiannya mengalir dari atas ke bawah.

Disamping itu, birokrasi juga disebut sebagai badan yang

menyelenggarakan pelayanan publik (Civil Service) yang

terdiri dari orang-orang yang diangkat oleh eksekutif dan

posisi mereka ini datang dan pergi. Artinya, mereka-mereka

duduk di dalam birokrasi kadang dikeluarkan atau tetap

dipertahankan berdasarkan prestasi kerja mereka. Seorang

pegawai birokrasi yang malas biasanya akan mendapat

teguran dari atasan dan jika teguran ini tidak diindahkan ada

kemungkinan akan diberhentikan dari posisinya. Tetapi,

apabila seorang pegawai menunjukkan prestasi kerja yang

27

memuaskan ada kemungkinan dipromosikan untuk

mendapat posisi yang lebih tinggi dengan segala

konsekwensinya.

Karakteristik birokrasi Max Weber yang umum diacu

oleh biorokrasi negara paling tidak mempunyai delapan

karakteristik birokrasi, yaitu:

1. Organisasi yang disusun secara hirarkis

2. Setiap bagian memiliki wilayah kerja khusus.

3. Pelayanan publik (civil sevants) terdiri atas orang-orang

yang diangkat, bukan dipilih, di mana pengangkatan

tersebut didasarkan kepada kualifikasi kemampuan,

jenjang pendidikan, atau pengujian (examination).

4. Seorang pelayan publik menerima gaji pokok

berdasarkan posisi.

5. Pekerjaan sekaligus merupakan jenjang karir.

6. Para pejabat/pekerja tidak memiliki sendiri kantor

mereka.

7. Setiap pekerja dikontrol dan harus disiplin.

8. Promosi yang ada didasarkan atas penilaiaj atasan

(superior's judgments).

28

Ditinjau secara politik, karakteristik birokrasi yang

dikemukakan Max Weber hanya menyebut hal-hal yang

ideal. Artinya terkadang pola pengangkatan pegawai di

dalam birokrasi yang seharusnya didasarkan atas jenjang

pendidikan atau hasil ujian sering kali tidak/belum

terlaksana akibat masih berlangsungnya pola pengangkatan

pegawai berdasarkan kepentingan pemerintah atau

kepentingan tertentu.

Untuk mencermati tipe-tipe birokrasi Negara kita

manfaatkan pemisahan tipe birokrasi menurut ideal Typhus

Amerika Serikat kita komparasikan dengan apa yang ada di

Indonesia. Di Amerika Serikat, ada 4 jenis birokrasi yaitu:

1. The Cabinet Departments (departemen-departemen di

dalam kabinet),

2. Federal Agencies (agen-agen federal),

3. Federal Corporation (perusahaan-perusahaan federal

milik federal), dan

4. Independent Regulatory Agencies (agen-agen pengaturan

independen).

Departemen-departemen dalam kabinet terdiri atas

beberapa beberapa lembaga birokrasi yang dibedakan

menurut tugasnya ( ada departemen tenaga kerja,

29

departemen pertahanan, atau departemen pendidikan). Tugas

utama dari departemen-departemen ini adalah melaksanakan

kebijaksanaan umum yang telah digariskan oleh lembaga

eksekutif maupun yudikatif.

Agen-agen federal merupakan kepanjangan tangan dari

lembaga kepresidenan yang dibentuk berdasarkan pilihan

presiden yang tengah memerintah, oleh sebab itu sifatnya

lebih politis ketimbang murni administratif. Organisasi

NASA di sana merupakan salah satu contoh dari agen-agen

federal. Contoh dari birokrasi ini juga diposisikan oleh FBI

(Federal Bureau Investigation).

Di Indonesia agen-agen seperti ini misalnya Badan

Tenaga Atom Nasional (Batan), Lembaga Penerbangan dan

Antariksa Nasional (Lapan).

Korporasi-korporasi federal merupakan birokrasi yang

memadukan antara posisinya sebagai agen pemerintah

sekaligus sebagai sebuah lembaga bisnis. Di Indonesia

contoh yang paling endekati adalah BUMN (Badan Usaha

Milik Negara), walaupun negara (eksekutif) terkadang masih

merupakan pihak yang paling menentukan dalam

pengangkatan pejabatnya, tetapi secara umum. Sebagai

sebuah lembaga bisnis ia memiliki otoritas untuk

30

menentukan jenis modal dan juga memutuskan apakah

perusahaan akan melakukan pemekaran organisasi atau

sebaliknya, perampingan.

Di Indonesia, contoh dari korporasi-korporasi milik

negara ini misalnya Perusahaan Jawatan Kereta Api (PJKA),

Garuda Indonesia Airways (GIA), Perusahaan Listrik

Negara (PNL) atau Bank Mandiri.

Agen-agen Pengaturan Independen, sebagai jenis

birokrasi yang terakhir, merupkan birokrasi yang dibentuk

berdasarkan kebutuhan untuk menyelenggarakan regulasi

ekonomi terhadap dunia bisnis, di mana penyelenggaraan

tersebut berkaitan secara langsung dengan kesejahteraan

masyarakat.

Di Indonesia kini dibentuk Badan Penyehatan Perbankan

Nasional (BPPN) yang berfungsi untuk melakukan

rekstrukturisasi kalangan bisnis tanah air yang di masa lalu

dianggap banyak merugikan keuangan negara dan secara

luas kesejahteraan masyarakat terganggu akibat kredit-kredit

macet. Selain itu, sebagai contoh misalnya Komisi

Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Pemilihan Umum

(KPU), Komisi Pengawasan Persaingan Usaha (KPPU),

Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), dan sejenisnya.

31

B. Peran Birokrasi dalam Pemerintahan Modern

Michael G. Roskin, et al. meneyebutkan bahwa

sekurang-kurangnya ada empat fungsi birokrasi di dalam

suatu pemerintahan modern. Fungs-fungsi tersebut adalah :

1. Administrasi

Fungsi administrasi pemerintahan modern meliputi

administrasi, pelayanan, pengaturan, perizinan, dan

pengumpul informasi. Dengan fungsi administrasi

fungsi sebuah birokrasi adalah mengimplementasikan

undang-undang yang telah disusun oleh legislatif serta

penafsiran atas Undang-Undang tersebut oleh eksekutif.

Dengan demikian administrasi berarti pelaksanaan

kebijaksanaan umum suatu Negara yang telah dirancang

sedemikian rupa guna mencapai tujuan negara secara

keseluruhan.

2. Pelayanan

Birokrasi sessungguhnya diarahkan untuk melayani

masyarakat atau kelompok-kelompok khusus. Badan

metereologi dan Geofisika (BMG) di Indonesia

merupakan contoh yang bagus untuk hal ini, di mana

badan tersebut ditujukan demi melayani kepentingan

masyarakat yang akan melakukan perjalanan atau

32

mengungsikan diri dari kemungkinan bencana alam.

Untuk batas-batas tertentu, beberapa korporasi negara

seperti PJKA atau Jawatan POS dan Telekomunikasi

juga menjalankan fungsi public service ini.

3. Pengaturan (regulation)

Fungsi pengaturan dari suatu pemerintahan biasanya

dirancang demi mengamankan kesejahteraan

masyarakat. Dalam menjalankan fungsi ini, badan

birokrasi biasanya dihadapkan anatara dua pilihan

(kepentingan individu atau kepentingan masyarakat

banyak) dan Badan birokrasi negara biasanya

diperhadapkan pada dua pilihan ini.

4. Pengumpul Informasi (Information Gathering)

Informasi dibutuhkan berdasarkan dua tujuan pokok

yaitu : a). apakah suatu kebijaksanaan mengalami

sejumlah pelanggaran atau, b). keperluan membuat

kebijakan-kebijakan baru yang akan disusun oleh

pemerintah berdasarkan situasi faktual. Badan birokrasi

menjadi ujung tombak pelaksanaan kebijaksanaan negara

tentu menyediakan data-data sehubungan dengan dua hal

tersebut. Misalnya, adanya pungutan liar (pungli) ketika

masyarakat mengurus SIM atau STNK tentunya

33

mengalamitambahan biaya. Pungli tersebut merupakan

pelanggaran atas idealisme administrasi negara, oleh

sebab itu harus ditindak. Dengan ditemukannya bukti

pungli, pemerintah akan membuat prosedur baru untuk

pembuatan SIM dan STNK agar tidak memberi ruang

bagi kesempatan melakukan pungli.

Selain Michael G Roskin, et.al., Andrew Heywood juga

mengutarakan sejumlah fungsi yang melekat pada birokrasi

yaitu :

1. Pelaksanaan Administrasi.

Fungsi ini sama yang diutarakan Roskin, et.al, bahwa

fungsi utama birokrasi adalah mengimplementasikan

atau mengeksekusi undang-undang dan kebijakan

negara. Fungsi ini (Heywood) membedakan 2 peran di

tubuh pemerintah. Pertama, peran pembuatan kebijakan

berada di tangan politisi. Kedua, peran pelaksanaan

kebijakan berada di tangan birokrat. Oleh sebab itu

fungsi administrasi merupakan fungsi sentral dari

birokrasi negara yang dalam rezim pemerintahan disebut

dengan administrasi. Misalnya administrasi Gus Dur,

administrasi Sukarno, administrasi SBY, atau

administrasi Barack Obama sebagai akibat suatu

34

kenyataan bahwa suatu kebijakan baru akan terasa

apabila telah dilaksanakan.

2. Nasehat Kebijakan (Policy Advice)

Birokrasi menempati peran sentral dalam pemberian

nasehat kebijakan kepada pemerintah, karena birokrasi

merupakan lini terdepan dalam implementasi suatu

kebijakan dan mereka adalah pelaksananya. Sebab itu,

masalah dalam kebijakan informasinya secara otomatis

akan terkumpul di birokrasi. Heywood membedakan 3

kategori birokrat yaitu : 1) Top level civil servants,

banyak melakukan kontak dengan politisi, 2) Middle-

rangking civil servants,lebih pada pekerjaan rutine di

lapangan dan 3) Junior-ranking civil servants. Top Level

Civil Servants dapat bertindak selaku penasehat

kebijakan bagi para politisi berdasarkan informasi

pelaksanaan kebijakan yang mereka peroleh dari middle

dan junior civil servants.

3. Artikulasi Kepentingan

Walaupun bukan fungsi utamanya untuk mengartikulasi

kepentingan (ini fungsi partai politik), tetapi birokrasi

sering mendukung upaya artikulasi dan agregasi

kepentingan. Dalam hal ini birokrasi banyak melakukan

35

kontak dengan kelompok-kelompok kepentingan untuk

membangkitkan kecenderungan korporatis apabila terjadi

kekaburan antara kepentingan-kepentingan yang

terorganisir dengan kantor-kantor pemerintah (birokrasi).

Kelompok-kelompok kepentingan seperti perkumpulan

dokter, guru, petani, dan bisnis kemudian menjadi

kelompok klien yang dilayani oleh birokrasi negara.

Klientelisme positif dalam arti birokrasi secara dekat

mampu mengartikulasikan kepentingan kelompok-

kelompok tersebut yang notabene adalah rakyat yang

harus dilayani. Tetapi pada sisi lain klientelisme dapat

berefek negative terutama ketika birokrasi berhadapan

dengan kepentingan-kepentingan bisnis besar seperti

Bakri Group (kasus Lapindo), kelompok-kelompok

percetakan dalam kasus Ujian Nasional yang mana

keputusan pemerintah berbias kepentingan kelompok-

kelompok tersebut.

4. Stabilitas Politik

Birokrasi dapat berperan sebagai stabilitator politik

dalam artian fokus kerjanya adalah stabilitas dan

kontinuitas sistem politik. Peran ini terutama nampak di

36

negara-negara berkembang di mana pelembagaan politik

demokrasi masih dalam perkembangan.

C. Penataan Kelembagaan/Ketatalaksanaan Birokrasi

Kelemahan-kelemahan birokrasi terletak dalam hal: a).

penetapan standar efisiensi yang dapat dilaksanakan secara

fungsional, b). terlalu menekankan aspek-aspek rasionalitas,

impersonalitas dan hirarki, c). kecenderungan birokrat untuk

menyelewengkan tujuan-tujuan organisasi, d). berlakunya

pita merah dalam kehidupan organisasi. Kelemahan-

kelemahan dalam birokrasi sebenarnya tidak berarti bahwa

birokrasi adalah satu bentuk organisasi yang negatif tetapi

seperti dikemukakan oleh K. Merton lebih merupakan

bureaucratic dysfunction dengan ciri utamanya trained

incapacity.

Usaha untuk memperbaiki penampilan birokrasi diajukan

dalam bentuk teori birokrasi sistem perwakilan. dengan

asumsi bahwa birokrat di pengaruhi oleh pandangan nilai-

nilai kelompok sosial dari mana ia berasal. Pada gilirannya

aktivitas administrasi diorientasikan pada kepentingan

kelompok sosialnya. Sementara itu, kontrol internal tidak

dapat dijalankan, sehingga dengan birokrasi sistem

37

perwakilan diharapkan dapat diterapkan mekanisme kantrol

internal. Teori birokrasi sistem perwakilan secara konseptual

sangat merangsang, tetapi tidak mungkin untuk diterapkan,

karena teori ini tidak realistik, tidak jelas kriteria

keperwakilan, emosional dan mengabaikan peranan

pendidikan.

Desain biorokrasi negara pada masa akan datang

diharapkan :

1. Harus Kuat dalam arti tidak mudah diintervensi

kepentingan politik dan mampu mengakomodasi

kepentingan publik dengan memberi pelayanan prima

pada masyarakat tanpa diskriminasi;

2. Kelembagaan (pemisahan jabatan politik dan jabatan

karier, birokrasi harus dipimpin birokrat professional

karier);

3. Sumber daya manusia harus professional (system

rekruitmen sesuai prosedur, penempatan jabatan sesuai

aturan, renumerasi memadai)

Penataan Kelembagaan dilaksanakan dengan

memperhatikan Dimensi dan Azas Organisasi :

38

a. Dimensi Struktural (formalisasi, spesialisasi, sentralisasi,

hirarki kekuasaan, kompleksitas, profesionalisme,

konfigurasi)

b. Dimensi Kontekstual (ukuran organisasi, teknologi

organisasi, lingkungan)

c. Azas Organisasi (Azas pembagian tugas, azas

fungsionalisasi, azas koordinasi, azas kesinambungan,

azas akordion, azas pendelegasian wewenang, azas

keluwesan, azas rentang kendali, azas jalur staf, azas

kejelasan dalam pelembagaan

Kerangka transformasi organisasi birokrasi perlu

memahami 4 (empat) bentuk transformasi sebagaimana

gambar berikut :

Semangat Pemikiran

Tumbuh di Lingkungan Tumbuh di Dalam

(Sumber : Sedarmayati, 2010)

Renew (memperbaharui)

Reframe (menyusun kembali)

TRANSFORMASI

Revitalize (Revitalisasi) Restructure (restruktur)

39

Empat bentuk transformasi organisasi birokrasi , yaitu :

1. Renew (memperbarui), berkaitan dengan perubahan

orang dan semangat organisasi

2. Reframe (menyusun kembali), penggantian konsep

organisasi tentang apa bagaimana suatu hal dapat dicapai

3. Restructure (Restrukturisasi), mempersiapkan agar

organisasi mencapai tingkat persaingan kerja

4. Revitalize (Revitalisasi), membangkitkan kembali tenaga

untuk pertumbuhan organisasi yang berkaitan dengan

lingkungan melalui proses yang lebih menantang

Penataan ketatalaksanaan diharapkan menerapkan

managemen modern dengan terminologi managemen

modern : terbaru, modernism, sikap, pikiran, tingkah laku

yang modern, modernisasi, pembaharuan agar sesuai dengan

zaman sekarang. Managemen modern bertumpu pada

beberapa landasan pemikiran seperti : konsep sistem,

analisis keputusan, pentingnya factor manusia serta

tanggung jawab social manusia dalam organisasi. Dalam

penerapan managemen modern hampir setiap organisasi

dewasa ini memiliki ciri spesifik, anatara lain :

40

1. Adanya perubahan yang luar biasa dalam proses

implementasi fungsi-fungsi managemen dari cara

konvensional bergeser ke teknologi managemen

2. Filosofi managemen modern berbasais azas

demokratisasi, akuntabilitas keterbukaan, transparansi,

taat hokum, proporsional dan profesionalitas

3. Menerapkan ilmu managemen sehingga diharapkan

mapu merespons berbagai tantangan yang muncul dalam

organisasi sebagai pengaruh globalisasi

4. Mimimal memnggunakan 3 pendekatan yaitu

pendekatan system, pendekatan kontingensi dan

keterlibatan dinamik

Pendekatan sistem memandang organisasi sebagai

kesatuan system yang terdiri dari bagian yang saling

berkaitan, sehingga memberi kemungkinan pimpinan

melihat organisasi secara keseluruhan dan sebagai bagian

dari lingkungan eksternal yang lebih luas. Pendekatan

kontingensi (pendekatan situasional) dikembangkan oleh

pimpinan, konsultan dan peneliti yang mencoba menerapkan

berbagai konsep pada situasi kehidupan nyata. Pendekatan

keterlibatan dinamik dipraktekkan dengan latar belakang

41

perubahan cepat dan pemikiran ulang yang mendalam

mengenai berbagai menegemen dan organisasi akan

berevolosi dalam abad mendatang, dengan sejumlah cara

pada saat yang sama terletak cara baru berpikir mengenai

hubungan dan waktu

Managemen Pegawai Negeri Sipil (PNS) menurut UU

No. 43/1999 pasal 1 adalah keseluruhan upaya untuk

meningkatkan efektifitas, efisiensi dan derajat

profesionalisme penyelenggaraan tugas, fungsi dan

kewajiban kepegawaian yang meliputi perencanaan,

pengadaan, pengembangan kualitas, penempatan, promosi,

penggajian, kesejahteraan dan pemberhentian. Tujuan

strategi pembinaan PNS apadah menciptakan aparatur

Negara professional, netral dari kegiatan dan pengaruh

politik, bermoral tinggi, berwawasan global, mendukung

persatuan dan kesatuan bangsa, serta memiliki tingkat

kesejahteraan material dan spiritual.

Peningkatan kapasitas sumberdaya manusia/aparatur

meliputi disiplin, prinsip meritokrasi dan budaya malu.

Masalah kedisiplinan tidak terlepas dari 3 unsur kebudayaan

yang ada pada setiap manusia yang dapat berpengaruh pada

sikap dan erilaku orang dalam melaksanakan tugas dan

42

pekerjaannya yaitu : Cipta, Rasa dan Karsa. Prinsip

meritokrasi yang berkaitan dengan reward merupakan factor

yang sangat menentukan kelancaran dan kewenangan atau

tugas yang harus dijalankan, karena manusia mempunyai

kebutuhan material, spiritual atau jasmani dan rokhani.

Budaya malu diharapkan berkembang dari sifat rasa

malu (afektif) yang mekekat pada profesionalisme

(psikhomotorik), bermuatan logika pengetahuan (kognitif)

yang ingin dibudayakan atau menjadi budaya bangsa.

Pengembangan karier adalah proses identifikasi potensi

karier pegawai dan mencari serta menerapkan cara tepat

untuk mengembangkan potensi tersebut.

Pendidikan dan pelatihan PNS merupakan proses

transformasi kualitas sumber daya manusia aparatur yang

menyentuh 4 dimensi utama yaitu : dimensi mental spiritual,

intelektual, mental dan fisikal yang terarah pada perubahan

mutu.

Sistem informasi kepegawaian yang diselenggarakan

secara cepat, tepat danakurat ditujukan untuk mendukung

kebijakan memegemen PNS terutama dalam

mendukungkebijakan penetapan formasi, pengangkatan,

pengembangan, pembinaan, pemindahan, gaji, tunjangan,

43

kesejahteraan, pemberhentian, hak, kewajiban dan

kedudukan hokum PNS

Dalam akuntabilitas terkandung kewajiban untuk

menyajikan dan melaporkan segala tindak tanduk dan

kegiatan terutama dibidang administrasi keuangan kepada

atasannya (pihak yang lebih tinggi) yang olok ukur

(indicator pengukur) kinerja adalah kewajiban individu dan

organisasi untuk mempertanggung jawabkan pencapaian

kinerja melalui pengukuran seobyektif mungkin. Secara

absolute akuntabilitas memvisualisasikan ketaatan pada

peraturan dan prosedur yang berlaku, kemampuan untuk

melakukan evaluasi kinerja, keterbukaan dalam pembuatan

keputusan, mengacu pada jadwal yang telah ditetapkan dan

menerapkan efisiensi dan efektifitas biaya pelaksanaan

tugas-tugasnya.

Media pertanggungjawaban yang menjadi alat evaluasi

oleh pihak yang memberikan kewenangan untuk menilai

kinerja pejabat pemerintah harus dibuat secara tertulis dalam

bentuk laporan yang bersifat periodic. Sistem Akuntabilitas

Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP) adalah instrument

yang digunakan instansi pemerintah dalam memenuhi

44

kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan

dan kegagalan pelaksanaan misi organisasi, seperti gambar :

Siklus SAKIP (Sistem Akuntabilitas Instansi Pemerintah)

( Sumber : Sedarmayanti,2010)

PERENCANAAN STRATEGIK

PERENCANAAN KINERJA

Pelaporan Kinerja

Akuntabilitas Kerja Pengukuran dan evaluasi kinerja

45

BAB III : PELAYANAN PUBLIK

A. Teori pelayanan Publik

Fenomena yang pada umumnya dipandang rumit adalah

jasa, karena kata jasa mempunyai banyak arti mulai dari

pelayanan personal (personal service) sampai jasa sebagai

produk. Berbagai konsep mengenai pelayanan banyak

dikemukakan oleh para ahli seperti Haksever et al (2000)

menyatakan bahwa jasa atau pelayanan (services)

didefinisikan sebagai kegiatan ekonomi yang menghasilkan

waktu, tempat, bentuk dan kegunaan psikologis. Menurut

Edvardsson et al (2005) jasa atau pelayanan juga merupakan

kegiatan, proses dan interaksi serta merupakan perubahan

dalam kondisi orang atau sesuatu dalam kepemilikan

pelanggan. Sinambela (2010), pada dasarnya setiap manusia

membutuhkan pelayanan bahkan secara ekstrim dapat

dikatakan bahwa pelayanan tidak dapat dipisahkan dengan

kehidupan manusia. Menurut Kotlern dalam Sampara

Lukman, pelayanan adalah setiap kegiatan yang

menguntungkan dalam suatu kumpulan atau kesatuan dan

menawarkan kepuasan meskipun hasilnya tidak terikat pada

suatu produk secara fisik. Selanjutnya Sampara berpendapat,

46

pelayanan adalah sutu kegiatan yang terjadi dalam interaksi

langsung antarseseorang dengan orang lain atau mesin

secara fisik dan menyediakan kepuasan pelanggan.

Istilah publik berasal dari bahasa inggris public yang

berarti umum, masyarakat, Negara yang sebenarnya sudah

diterima secara baku bahwa publik yang berarti umum,

orang banyak, ramai. Dengan demikian dapat didefinisikan

bahwa publik adalah sejumlah manusia yang memiliki

kebersamaan berpikir, perasaan, harapan, sikap atau

tindakan yang benar dan baik berdasarkan nilai-nilai norma

yang merasa memiliki. Oleh karena itu pelayanan publik

diartikan sebagai setiap kegiatan yang dilakukan oleh

pemerintah terhadap sejumlah manusia yang memiliki setiap

kegiatan yang menguntungkan dalam suatu kumpulan atau

kesatuan dan menawarkan kepuasan meskipun hasilnya

tidak terikat pada suatu produk secara fisik. Lebih lanjut

dikatakan pelayanan publik dapat diartikan, pemberi layanan

(melayani) keperluan orang atau masyarakat yang

mempunyai kepentingan pada organisasi itu sesuai dengan

aturan pokok dan tata cara yang telah ditetapkan.

47

Sinambela (2010), secara teoritis tujuan pelayanan

publik pada dasarnya adalah memuaskan masyarakat yang

menuntut kualitas pelayanan prima yang tercermin dari :

1. Transparan, pelayanan yang bersifat terbuka mudah dan

dapat diakses oleh semua pihak yang membutuhkan dan

disediakan secara memadai serta mudah dimengerti.

2. Akuntablitas, pelayanan yang dapat

dipertanggungjawabkan sesuai dengan ketentuan

peraturan perundang-undangan.

3. Kondisional, pelayanan yang sesuai dengan kondisi dan

kemampuan pemberi dan penerima pelayanan dengan

tetap berpegang pada prinsip efisiensi dan efektivitas.

4. Partisipatif, pelayanan yang dapat mendorong peran serta

masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik

dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan dan harapan

masyarakat.

5. Kesamaan Hak. pelayanan yang tidak melakukan

diskriminasi dilihat dari aspek apapun khususnya suku,

ras, agama, golongan, status sosial dan lain-lain.

6. Keseimbangan Hak Dan Kewajiban, pelayanan yang

mempertimbangkan aspek keadilan antara pemberi dan

penerima pelayanan publik.

48

Apabila dihubungkan dengan administrasi publik,

pelayanan adalah kualitas pelayanan birokrat terhadap

masyarakat. Kata kualitas memiliki banyak definisi yang

berbeda dan bervariasi mulai dari yang konvensional hingga

yang lebih strategis. Definisi konvesional dari kualitas

biasanya menggambarkan karakteristik langsung dari suatu

produk, seperti :

1. Kinerja (performance),

2. Kehandalan (reliability),

3. Mudah dalam penggunaan (easy of use),

4. Estetika (esthetics) dll. yang definisi strategis

dinyatakan bahwa kualitas adalah segala sesuatu yang

mampu memenuhi keinginan atau kebutuhan pelanggan

(meeting the needs of customers).

Salah satu pendekatan kualitas pelayanan yang banyak

dijadikan acuan dalam riset pemasaran adalah model

SERVQUAL (Service Quality) yang dikembangkan oleh

Parasuraman, Zeithaml, dan Berry dalam serangkaian

penelitian mereka yang melibatkan 800 pelanggan terhadap

enam sektor jasa : reparasi, peralatan rumah tangga, kartu

kredit, asuransi, sambungan telepon jarak jauh, perbankan

ritel, dan pialang sekuritas disimpulkan bahwa terdapat lima

49

dimensi SERVQUAL sebagai berikut (Parasuraman et al,

1998) :

1. Tangibles, (bukti fisik) yaitu kemampuan suatu

perusahaan dalam menunjukkan eksistensinya kepada

pihak eksternal. Penampilan dan kemampuan sarana dan

prasarana fisik perusahaan dan keadaan lingkungan

sekitarnya adalah bukti nyata dari pelayanan yang

diberikan oleh pemberi jasa yang meliputi fasilitas fisik

(gedung, gudang, dan lain sebagainya), perlengkapan

dan peralatan yang dipergunakan (teknologi), serta

penampilan pegawainya.

2. Reliability, (kehandalan) yaitu kemampuan perusahaan

untuk memberikan pelayanan sesuai yang dijanjikan

secara akurat dan terpercaya. Kinerja harus sesuai

dengan harapan pelanggan yang berarti ketepatan waktu,

pelayanan yang sama, untuk semua pelanggan tanpa

kesalahan, sikap yang simpatik, dan dengan akurasi yang

tinggi.

3. Responsiveness, (ketanggapan) yaitu kemampuan untuk

membantu dan memberi pelayanan yang cepat

(responsif) dan tepat kepada pelanggan dengan

penyampaian informasi yang jelas. Membiarkan

50

konsumen menunggu tanpa adanya suatu alasan yang

jelas menyebabkan persepsi yang negatif dalam

pelayanan.

4. Assurance, (jaminan dan kepastian) yaitu pengetahuan,

kesopansantunan, dan kemampuan para pegawai

perusahaan untuk menumbuhkan rasa percaya para

pelanggan kepada perusahaan. Terdiri dari beberapa

komponen antara lain komunikasi (communication),

kredibilitas (credibility), keamanan (security),

kompetensi (competence), dan sopan santun (courtesy).

5. Emphaty, (memberikan perhatian) yang tulus dan

bersifat individual yang diberikan kepada para pelanggan

dengan berupaya memahami keinginan konsumen. Suatu

perusahaan diharapkan memiliki pengertian dan

pengetahuan tentang pelanggan, memahami kebutuhan

pelanggan secara spesifik, serta memiliki waktu

pengoperasian yang nyaman bagi pelanggan.

Abidin (2010), mengatakan bahwa pelayanan publik

yang berkualitas bukan hanya mengacu pada pelayanan

semata. Tetapi juga menekankan pada proses

penyelenggaraan atau pendistribusian pelayanan itu sendiri

hingga ke tangan masyarakat sebagai konsumer. Aspek-

51

aspek kecepatan, ketepatan, kemudahan, dan keadilan

menjadi alat untuk mengukur pelayanan publik yang

berkualitas, artinya pemerintah melalui aparat dalam

memberikan pelayanan publik kepada masyarakat harus

memperhatikan aspek kecepatan, ketepatan, kemudahan, dan

keadilan.

Salah satu fungsi pemerintahan yang selalu disorot

masyarakat adalah pelayanan publik instansi pemerintah

yang menyelenggarakan pelayanan publik. Peningkatan

kualitas pelayanan publik yang diselenggarakan instansi

pemerintahan semakin mengemuka dan bahkan menjadi

tuntutan masyarakat.

Persoalan yang sering dikritisi masyarakat adalah

kualitas layanan yang mencakup:

a. Kesesuaian dengan persyaratan ;

b. Kecocokan untuk pemakaian ;

c. Perbaikan berkelanjutan ;

d. Bebas dari kerusakan/cacat ;

e. Pemenuhan kebutuhan pelanggan sejak awal dan setiap

saat;

f. Melakukan segala sesuatu secara benar ; dan

52

g. Sesuatu yang bisa membahagiakan pelanggan (Tjiptono,

1996).

Tuntutan pelanggan untuk mendapatkan pelayanan yang

lebih baik (service excellence) tidak dapat dihindari oleh

penyelenggara pelayanan jasa dan harus disikapi sebagai

upaya untuk memberikan kepuasan kepada penerima

layanan. Kualitas pelayanan diartikan sebagai tingkat

keunggulan yang diharapkan dan pengendalian atas tingkat

keunggulan tersebut untuk memenuhi keinginan pelanggan

dan tidak diukur dari sudut pandang pihak penyelenggara

atau penyedia layanan, melainkan berdasarkan persepsi

masyarakat (pelanggan) penerima layanan.

Apabila pelayanan yang diterima sesuai dengan apa yang

diharapkan, maka kualitas pelayanan dipersepsikan

memuaskan. Jika pelayanan yang diterima melampaui

harapan pelanggan, maka kualitas pelayanan dipersepsikan

sebagai kualitas yang ideal. Sebaliknya jika pelayanan yang

diterima lebih rendah dari yang diharapkan, maka kualitas

pelayanan dipersepsikan buruk. Dengan demikian baik

buruknya kualitas pelayanan tergantung kepada kemampuan

penyedia layanan dalam memenuhi harapan masyarakat

(para penerima layanan) secara konsisten.

53

Berdasarkan uraian dari berbagai pendapat diatas, maka

pengertian kualitas pelayanan adalah totalitas karakteristik

suatu konsep pelayanan yang mencakup seluruh aspek

pelayanan yang toluk ukurnya adalah dapat memberi

kepuasan kepada para pelanggan (masyarakat).

B. Etika Birokrasi Dalam Pelayanan Publik

Apabila pelayanan publik sebagai produk dari orientasi

pemikiran administrasi pembangunan dan administrasi

pembangunan sebagai orientasi baru dari reformasi

administrasi negara, maka timbul pertanyaan adakah

teori khusus yang berkaitan dengan etika pelayanan publik.

Gerald Caiden (1986), pakar administrasi negara pernah

menyindir tentang keberadaan teori administrasi negara

ini dengan menyatakan bahwa administrasi negara itu

terlalu banyak teori, tetapi tidak terdapat satu teoripun yang

dapat diberlakukan secara umum dari administrasi

negara. Hal yang sama pernah disampaikan pula oleh

Fred.W Riggs (1964) dan Ferrel Heady (1966) yang

mempertanyakan perihal isi dan kecenderungan dari teori

administrasi negara yang dianggapnya tidak jelas

metodologinya. Dipihak lain dalam beberapa literatur

54

pelayanan publik lebih dikenal sebagai tatanan konsep

daripada tatanan teori (Thoha,1992), Oleh karena itu

istilah pelayanan publik disebut juga dengan istilah

pelayanan kepada orang banyak (masyarakat), pelayanan

sosial, pelayanan umum dan pelayanan prima. Pernyataan

semacam ini sekaligus menambah adanya kerancuan

ontologis (apa, mengapa), epistemologis (bagaimana)

dan axiologis (untuk apa) dalam memperbincangkan

teori yang berkaitan dengan pelayanan publik.

Secara ideal, persyaratan teori administrasi yang

menyangkut pelayanan publik antara lain :

1. Harus mampu menyatakan sesuatu yang berarti dan

bermakna yang dapat diterapkan pada situasi kehidupan

nyata dalam masyarakat (konteksual)

2. Harus mampu menyajikan suatu perspektif kedepan

3. Harus dapat mendorong lahirnya cara-cara atau metode

baru dalam situasi dan kondisi yang berbeda

4. Teori administrasi yang sudah ada harus dapat

merupakan dasar untuk mengembangkan teori

administrasi lainnya, khususnya pelayanan publik

5. Harus dapat membantu pemakainya untuk menjelaskan

dan meramalkan fenomena yang dihadapi

55

6. Bersifat multi disipliner dan multi dimensional

(komprehensif)

Berpedoman dari persyaratan diatas, maka Ferrel

Heady (1966) menyarankan adanya :

a. Tindakan modifikasi terhadap teori administrasi negara

klasik/ tradisional

b. Perubahan isi dari teori administrasi yang lebih

diorientasikan kepada kepentingan pembangunan

c. Melakukan redifinisi secara umum terhadap sistem dan

model-model pengembangan

d. Menemukan perumusan baru teori administrasi yang

bersifat middle range theory.

Adapun Fred. W Riggs (1964) menyarankan

adanya pergeseran pendekatan metodologi penelitian

administrasi (khususnya yang berkaitan dengan

pengamatan fenomena pelayanan publik) dari :

1. Pendekatan normatif ke pendekatan empiris

2. Pendekatan ideografik ke pendekatan nomotetik

3. Pendekatan struktural ke pendekatan ekologi, dan

4. Pendekatan behavior ke pendekatan post-behavior

(pendekatan analogi).

56

Apabila hal-hal tersebut dapat dilakukan, maka

diharapkan studi administrasi negara: a) Mampu

menciptakan konsep dan teori-teori baru yang dapat

menerobos batas-batas kebudayaan, b) Mampu

membandingkan ketentuan-ketentuan formal, hukum-hukum

dan peraturan-peraturan yang ada sebagai landasan

perumusan keputusan dan kebijaksanaan (pelayanan publik),

c) Mampu bertindak sesuai dengan kajian fakta dan data

dilapangan. Kesimpulan sementara yang dapat diambil

apabila administrasi negara ingin menemukan identitas

teori-teori yang berkaitan dengan pelayanan publik, maka

perlu adanya kegiatan studi komparatif administrasi

negara dalam bidang pelayanan publik dan

meningkatkan kegiatan penelitian atau riset lapangan

yang berkaitan dengan proses perumusan kebijakan

pelayanan publik, proses implementasi pelayanan publik

dan evaluasi produk pelayanan publik.

Ada asumsi menarik yang dipertanyakan, apakah

budaya organisasi birokrasi mempengaruhi proses

pelayanan publik, ataukah tradisi pelayanan publik akan

mempengaruhi dan menciptakan budaya organisasi

birokrasi . Apabila yang pertama muncul maka akan

57

terjadi stagnasi dan kekuatan statusquo dalam organisasi

birokrasi; tetapi jika yang kedua muncul maka akan

tercipta perubahan dan pengembangan organisasi birokrasi

yang dinamis. Budaya organisasi (birokrasi) merupakan

kesepakatan bersama tentang nilai-nilai bersama dalam

kehidupan organisasi dan mengikat semua orang dalam

organisasi yang bersangkutan (Siagian,1995). Oleh karena

itu budaya organisasi birokrasi akan menentukan :

a. Apa yang boleh dan tidak boleh dilakukan oleh para

anggota organisasi;

b. Menentukan batas normatif perilaku anggota organisasi;

c. Menentukan sifat dan bentuk pengendalian organisasi;

d. Menentukan gaya manajerial yang dapat diterima oleh

para anggota organisasi;

e. Menentukan cara-cara kerja yang tepat dll.

Secara spesifik peran penting yang dimainkan oleh

budaya organisasi (birokrasi) adalah membantu menciptakan

rasa memiliki terhadap organisasi; menciptakan jati diri para

anggota organisasi; menciptakan keterikatan emosional

antara organisasi dan pekerja yang terlibat

didalamnya; membantu menciptakan stabilitas

58

organisasi sebagai sistem sosial; dan menemukan pola

pedoman perilaku sebagai hasil dari norma-norma kebiasaan

yang terbentuk dalam keseharian. Berbicara tentang Etika

Birokrasi dewasa ini menjadi topik yang sangat menarik

dibahas, terutama dalam mewujudkan aparatur yang bersih

dan berwibawa. Gejalayang timbul dewasa ini banyak aparat

birokrasi dalam pelaksanaan tugasnya sering melanggar

aturan main yang telah ditetapkan. Etika Birokrasi dalam

penyelenggaraan pemerintahan sangat terkait dengan

moralitas dan mentalitas aparat birokrasi dalam

melaksanakan tugas-tugas pemerintahan itu sendiri yang

tercermin lewat fungsi pokok pemerintahan, yaitu fungsi

pelayanan, fungsi pengaturan/ regulasi dan fungsi

pemberdayaan masyarakat.

Jadi Etika Birokrasi berarti berbicara tentang bagaimana

aparat Birokrasi tersebut dalam melaksanakan fungsi

tugasnya sesuai dengan aturan yang seharusnya yang pantas

untuk dilakukan.

Etika Administrasi Negara dari American society for

Public Administration (Perhimpunan Amerika untuk

Administrasi Negara), menyebutkan prinsip-prinsip etika

pelayanan sebagai berikut:

59

1. Pelayanan terhadap publik harus diutamakan;

2. Rakyat adalah berdaulat dan mereka yang bekerja di

dalam pelayanan publik secara mutlak bertanggung

jawab kepadanya,

3. Hukum yang mengatur semua kegiatan pelayanan publik

dan apabila hukum bersifat tidak jelas harus mencari

cara terbaik untuk memberi pelayanan publik;

4. Manajemen yang efesien dan efektif merupakan dasar

bagi administrator publik.

5. Pengorbankan kepentingan publik demi kepentingan

pribadi tidak dapat dibenarkan;

6. Keadilan, kejujuran, keberanian, kesamaan, kepandaian

dan empathy merupakan nilai-nilai yang dijunjung tinggi

dan secara aktif harus dipromosikan;

7. Kesadaran moral memegang peranan penting dalam

memilih alternatif keputusan;

8. Administrator publik tidak semata-mata berusaha

menghindari kesalahan, tetapi juga berusaha mengejar

atau mencari kebenaran (Wachs, 1985).

Dalam setiap kehidupan bermasyarakat memerlukan

pelayanan dari orang lain, baik pelayanan fisik maupun

pelayanan administratif. Terkait dengan pelayanan publik

60

(birokrasi) sebagai abdi negara, abdi masyarakat adalah

sebagai aparat pelaksana pelayanan (public service) yang

merupakan salah satu fungsi yang diselenggarakan dalam

rangka penyelenggaraan administrasi negara.

Moenir (1992), mengatakan pelayanan adalah sebuah

proses pemenuhan kebutuhan melalui aktivitas yang

dilakukan oleh orang lain secara langsung yang secara garis

besar pelayanan yang diperlukan masyarakat pada dasarnya

ada 2 jenis, yaitu pelayanan fisik yang sifatnya pribadi

sebagai manusia dan pelayanan administrative yang

diberikan oleh orang lain selaku anggota organisasi. Bentuk

pelayanan tersebut sebagai berikut :

Pelayanan dengan lisan : Pelayanan yang dilakukan oleh

petugas-petugas dibidang hubungan kemasyarakatan, bidang

layanan informasi, bidang penerangan, dan bidang-bidang

lainnya yang tugasnya memberikan penjelasan atau

keterangan kepada siapapun yang memerlukan. Agar

pelayanan dengan lisan berhasil sesuai dengan yang

diharapkan, maka pelaku pelayanan harus:

1. Memahami benar masalah-masalah yang termasuk dalam

bidang tugasnya;

61

2. Mampu memberikan penjelasan apa yang diperlukan

dengan lancar, singkat tetapi cukup jelas sehingga

memuaskan mereka yang ingin memperoleh kejelasan

mengenai sesuatu;

3. Bertingkah laku sopan dan ramah-tamah;

4. Meski dalam keadaan sepi tidak ngobrol dan bercanda

dengan teman, karena menimbulkan kesan tidak disiplin

dan melalaikan tugas. Tamu menjadi segan untuk

bertanya dengan memutus keasyikan ngobrol;

5. Tidak melayani orang-orang yang ingin sekedar ngobrol

dengan cara sopan.

Pelayanan melalui tulisan : Merupakan bentuk yang

paling menonjol dalam pelaksanaan tugas, tidak hanya dari

segi jumlah tetapi juga dari segi peranannya. Agar pelayanan

dalam bentuk tulisan dapat memenuhi kepuasan pihak yang

dilayani, satu faktor kecepatan baik dalam pengolahan

masalah maupun dalam proses penyelesaiannya (pengetikan,

penandatanganan, dan pengiriman kepada yang

bersangkutan).Pelayanan tulisan terdiri dari dua golongan,

yaitu: pertama, pelayanan berupa petunjuk, informasi dan

sejenisnya yang ditujukan pada orang yang berkepentingan,

agar memudahkan mereka dalam berurusan dengan

62

instansi/lembaga; dan kedua, pelayanan berupa reaksi tulisan

atas permohonan, laporan, keluhan, pemberian/penyerahan,

pemberitahuan dan lain sebagainya.

Pelayanan berbentuk perbuatan : Dalam kenyataan

sehari-hari jenis pelayanan ini memang tidak terhindar dari

pelayanan lisan. Jadi merupakan gabungan antara pelayanan

lisan dan perbuatan. Hal ini banyak dilakukan dalam

hubungannya dengan pelayanan. Titik berat dari pelayanan

perbuatan ini adalah terletak pada perbuatan yang ditunggu

oleh yang berkepentingan. Jadi tujuan utama orang yang

berkepentingan adalah mendapatkan pelayanan dalam

bentuk perbuatan bukan sekedar penjelasan dan

kesanggupan secara lisan.

Karena pentingnya pelayanan bagi kehidupan manusia

ditambah kompleksnya kebutuhannya, maka bentuk

pelayanan yang diperlukan lebih banyak merupakan

kombinasi dari ketiga bentuk pelayanan. Pola pelayanan lain

yang diharapkan dalam etika pelayanan publik adalah

pelayanan yang mengarah pada pendekatan deontology yaitu

pelayanan yang mendasarkan diri pada prinsip-prinsip nilai

moral yang harus ditegakkan karena kebenaran yang ada

63

dalam dirinya dan tidak terkait dengan akibat atau

konsekuensi dari keputusan yang diambil.

Dengan pelayanan seperti ini diharapkan agar birokrasi

melakukan kewajiban moral untuk mengupayakan agar

sebuah kebijakan menjadi karakter masyarakat. Apabila hal

ini melembaga dalam diri pejabat publik dan masyarakat,

maka birokrasi patut menjadi teladan, karena mereka tidak

melakukan sesuatu yang merugikan negara dan masyarakat

melalui kegiatan korupsi, kolusi, dan nepotisme.

C. Konsep dan Dimensi Kualitas Pelayanan Publik

Kualitas pelayanan publik yang merupakan domain

administrasi publik yang kontemporer merupakan tantangan

yang selalu mengemuka. Artinya, sejak berdirinya public

administration yang dipelopori Woodrow Wilson (1887)

dan Frank J. Goodnow (1900) masalah-masalah yang

berkaitan dengan kegiatan-kegiatan suatu negara (the

business of the state) dengan mengupayakan yang seefisien

dan seefektif mungkin dalam pelayanan publik cenderung

meningkat. Denhart dan Denhart (2003) menyatakan bahwa

pemerintah sebagai penyedia pelayanan publik dengan

kapasitasnya harus memperjuangkan kualitas pelayanan

64

publik sebaik mungkin dan organisasi publik harus sesegera

mungkin melakukannya, tetapi juga mempertimbangkan

batasan hukum dan akuntabilitas. Usaha untuk

meningkatkan kualitas pelayanan publik dimulai dengan

mengakui perbedaan pelanggan dan warga Negara, karena

warga negara digambarkan sebagai pembawa hak dan

kewajiban dalam kontek komunitas yang lebih luas.

Pendapat Denhart tersebut secara dengan jelas

menggambarkan bahwa pelayanan publik berbeda dengan

pelayanan yang disediakan oleh organisasi privat yang

mempunyai keleluasaan dalam aktualisasi entrepenuership-

nya bagi manajer, tetapi itu berarti tidak melarang untuk

mempraktekkan semangat kewirausahaan dalam organisasi

publik dan dalam menghargai pegawaipun tidak dapat

dipersamakan dengan organisasi privat.

Kualitas pelayanan publik dapat dipandang sebagai salah

satu kinerja organisasi publik yang dalam konteks

manajemen publik baru penilian kinerja harus dilihat sebagai

upaya yang berkesinamungan dalam rangka memperbaiki

kinerja organisasi publik (Keban 2004). Dasar penilaian

kinerja tidak hanya semata-mata pada proses perlakuan

kepada bawahan (kepada masyarakat) dan bagaimana

65

akuntabiltas berjalan di dalam organisasi, tetapi lebih luas

lagi yaitu berkenaan dengan kualitas pelayanan publik

keterkaitan dengan misi, visi dan nilai-nilai yang

diperjuangkan organisasi. Kesesuaian apa yang dikerjakan

organisasi publik dengan aspirasi dan kebutuhan masyarakat

dan sampai seberapa jauh suatu organisasi publik telah

belajar memecahkan masalah yang dihadapinya.

Dengan demikian, tantangan bagi organisasi publik

adalah menyusun program, mengarahkan perilaku pegawai

dan mengarahkan sumberdaya untuk menghasilkan kinerja

organisasi yang sesuai dengan harapan masyarakat. Harapan

masyarakat terhadap organisasi publik merupakan sumber

inspirasional dalam manajemen organisasi publik sehingga

kinerjanya dapat memenuhi kualifikasi pelayanan yang

berkualitas. Apabila masih terdapat keluhan-keluhan dari

masyarakat terhadap pelayanan publik maka hal itu akan

menjadi input yang diperlukan pada proses transformasi

pada organisasi publik.

Fungsi pemerintah memberikan pelayanan publik tentu

saja harus mempunyai kualitas (Adiwisastra, 2004). Kualitas

pelayanan publik dalam pemerintahan demokratis yang

berorientasi kepada publik adalah didasarkan pada harapan

66

publik terhadap pelayanan itu yang berarti kualitas yang baik

bukan berdasarkan persepsi peyedia pelayanan melainkan

berdasarkan sudut pandang atau persepsi pelanggan.

Gaspersz (2004) identifikasi terhadap pelanggan

berkaitan dengan mereka yang secara langsung/ tidak

langsung menggunakan jasa pelayanan publik atau mereka

yang secara lansung/ tidak langsung terkena dampak dari

kebijakan-kebijakan organisasi publik. Pelanggan

(stakeholder) merupakan orang/ kelompok yang

berkepentingan dengan tingkat kinerja dari organisasi

publik, program atau subsprogramnya. Mereka mungkin saja

menjadi penasehat atau pemberi rekomendasi terhadap

organisasi publik karena mereka mempunyai kepentingan

dengan tingkat kinerja atau kesesuaian dari organisasi

publik.

Russell & Taylor (2000) mendefinisikan kualitas sebagai

kemampuan produk atau jasa memenuhi kebutuhan

pelanggan. Kualitas pelayanan dapat dilihat dari dua sudut

yaitu produsen dan pelanggan atau pasar. Tinjauan dari

sudut pandang pasar maka penilaian kualitas diserahkan

kepada pengguna yaitu sejauhmana desain pelayanan yang

dilaksanakan oleh organisasi berkemampuan memenuhi

67

kebutuhan pelanggan (quality of design). Pelanggan melihat

kualitas dari karakteristik yang seharusnya diterima sehingga

mencakup value (nilai), fitness for use (cocok untuk

digunakan), support (dukungan) dan psychological

impressions (kesan psikologis) yang kesemuanya dipersepsi

secara dinamik. Makna kualitas dari pelanggan diperoleh

dari hasil perbandingan antara harapan tentang pelayanan

(expected service) dan penilaian atas kenyataan pelayanan

yang diterima (perceved service). Dari sudut produsen atau

penyedia produk atau jasa, maka kualitas dilihat dari

pemenuhan spesifikasi atau atribut-atribut yang telah

dipersyaratkan dan dinyatakan termasuk ketentuan biaya-

biaya yang menjadi tanggungjawab pengguna. Pembinaan

manajemen dan penggunaan sumber daya organisasi

diarahkan untuk memenuhi persyaratan yang telah

dinyatakan, pemenuhan tersebut dengan tujuan untuk

memenuhi harapan pengguna sehingga didapatkan kepuasan.

Kebutuhan yang dipersyaratkan dapat berwujud produk itu

sendiri maupun proses interaksi antara warga negara dengan

aparatur birokrasi pemerintah (penyampaiannya), seperti

kesigapan dalam menerima permohonan, kesopanan,

komitmen terhadap janji penyelesaian, dan sebagainya.

68

Akibatnya adalah organisasi tidak hanya berfokus pada

aspek transformasi saja tapi juga memperbaiki kualitas

karyawan secara keseluhan, yakni pegawai yang bersentuhan

langsung dengan penyampaian layanan.

Mengkaji kualitas pelayanan publik oleh birokrasi

selayaknya mempertimbangkan model A Conceptual Model

of Service Quality dari A. Parasuraman, L.L. Berry dan V.A

Zeithaml (1985), untuk mengidentifikasi titik-titik

kesenjangan pelayanan birokrasi kemudian dilakukan

tindakan perbaikan untuk mencapai pelayanan publik yang

berkualitas. Terdapat lima sebab terjadinya kesenjangan

(Ibrahim, 2008) :

1. Dapat terjadi karena kurang dilakukannya survei

kebutuhan masyarakat, atau kurang dimanfaatkannya

hasil survey serta kurangnya interaksi antara penyedia

pelayanan publik dengan masyarakat.

2. Dapat terjadi kerena kurang komitmen menajeme (pihak

birokrasi) dalam mewujudkan kualitas pelayanan publik

atau kurang tepatnya persepsi terhadap keinginan

masyarakat.

3. Dapat terjadi karena konflik peran birokrat

(mengutamakan kepuasan pimpinan atau masyarakat

69

luas), kompetensi personil, lambat penguasaan teknologi

yang sesuai dengan tuntutan pelayanan, penerapan

reward and punishment system.

4. Dapat terjadi karena lemahnya komunikasi horizontal

sesama personil pelayanan, sehingga pelayanan publik

tersendat-sendat.

5. Dapat terjadi karena kesenjangan antara harapan dan

kenyataan pelayanan publik yang diterima yang

merupakan akumulasi kinerja birokrasipelayanan.

Parasuraman dalam Olsen, et al (1996), menambahkan

bahwa kesenjangan kelima harus diperhatikan kesenjangan

diantara kualitas pelayanan publik dengan ekspektasi

kualitas pelayanan yang merupakan jawaban dari definisi

kualitas pelayanan itu sendiri. Hal ini didasari oleh

pernyataan bahwa (1) kualitas selalu diukur berlawanan

dengan ekspektasi, (2) proses pelayanan selalu melibatkan

pelanggan sebagai pemain kunci, dan (3) pelayanan prima

hanya akan muncul pada saat pelanggan juga menyatakan

prima.

Parasuraman, et al (Fitzsimmons, 2006) mengidentifikasi

adanya lima dimensi yang digunakan pelanggan untuk

menilai kualitas pelayanan publik, yaitu :

70

1. Reliability. The ability to perform the promised service

both dependably and accurately.

2. Responsiveness. The willingness to help customers and

to provide prompt service.

3. Assurance. The knowledge and courtesy of employees as

well as their ability to convey trust and confidence.

4. Empathy. The provision of caring, individualized

attention to customers.

5. Tangibles. The appearance of physical facilites,

equipment, personel, and communication materials.

Birokrasi dalam memberikan pelayanan publik harus

mempertimbangkan nilai/norma sebagai garis arah normatif

yaitu perhatian pada efesien dalam bekerja dan efektif

dalam mendistribusikan barang dan pelayanan publik,

menghargai hak masyarakat dan proses yang ditujukan

terhadap hubungan pemerintah dengan masyarakat,

menghargai pelaksanaan diskresi dan representasi. Kualitas

pelayanan publik ditentukan oleh kombinasi yang khas dari

politik, budaya dan kondisi ekonomi dalam kehidupan

masyarakat yang dalam kaitan pelayanan yang diberikan

oleh organisasi publik, Ndraha (1997) mengemukakan

bahwa :

71

Jasa layanan (layanan civil) dipandang sebagai suatu

deviden yang wajib didistribusikan kepaada rakyat oleh

pemerintah dengan semakin baik, semakin mudah diperoleh

dan semakmin adil. Tekanan pada aspek-aspek kecepatan,

ketepatan, kemudahan, dan keadilan dalam layanan publik

(civil) tersebut berkaitan dengan sifat monopoli dari layanan

(civil) dimana masyarakat tidak memiliki pilihan untuk

mengharapkan layanan yang sama pada institusi lain diluar

pemerintah.

73

BAB IV : BIROKRASI MELAYANI PUBLIK

A. Paradigm Pelayanan Publik (customer driven

government)

Pada dasarnya terdapat dua paradigma dalam pelayanan

publik (Lembaga Administrasi Negara, 2003),

1. Paradigma pelayanan publik yang berorientasi pada

pengelola pelayanan lebih bersifat birokratis, direktif

dan hanya memperhatikan kepentingan pimpinan

organisasi (birokrasi). Paradigma ini banyak mendapat

keluhan dari masyarakat pengguna layanan publik

karena kurang memperhatikan kepentingan masyarakat.

Masyarakat sebagai pengguna layanan publik tidak

memiliki kemampuan apapun untuk berkreasi, suka

tidak suka, mau tidak mau harus tunduk kepada

pengelola pelayanan publik. Seharusnya pelayanan

publik dikelola dengan paradigma yang bersifat

supportif dan lebih memfokuskan diri pada kepentingan

masyarakat pengguna layanan publik dan pengelola

harus mampu bersikap menjadi pelayan yang sadar

untuk melayani dan bukan dilayani.

74

2. Paradigma ini yaitu paradigma pelayanan publik yang

fokus orientasinya pada kepuasan pengguna layanan

(customer driven government) yang merupakan prinsip

ke-enam dari sepuluh prinsip mewirausahakan birokrasi

yang diajukan oleh David Osborne dan Ted Gaebler

(1992). Prinsip ini menguraikan bahwa pemerintahan

yang berorientasi pelanggan adalah pemerintah yang

memenuhi kebutuhan pengguna layanan publik bukan

birokrasi. Kebanyakan organisasi pemerintah (birokrasi)

bahkan tidak tahu siapa pengguna layanan mereka yang

menurut Osborne dan Gaebler, logikanya sederhana

yaitu karena sebagian besar badan pemerintah tidak

memperoleh dananya dari pengguna layanan (secara

langsung). Disamping itu sebagian pelanggan mereka

bersifat captive, pelanggan paksa, dengan kata lain para

pengguna layanan publik mempunyai sedikit alternatif

terhadap pelayanan yang disediakan oleh pemerintah

(birokrasi). Oleh karena itu birokrasi sering

mengabaikan para pengguna layanannya.

Birokrat menganggap bahwa pelanggan mereka adalah

eksekutif dan legislatif, karena dari sanalah mereka

memperoleh dana secara langsung. Para pejabat birokrat

75

yang diangkat pada gilirannya lebih berorientasi pada

pejabat yang mengangkatnya atau kelompok kepentingan

tertentu (partai). Jadi, sementara bisnis bersungguh-sungguh

menyenangkan pelanggan, badan pemerintah mati-matian

untuk menyenangkan kelompok kepentingan. Budiono

(2003) mendefinisikan pemerintah yang berorientasi

pelanggan (customer driven government) yaitu pemerintah

yang meletakkan pengguna layanan publik sebagai hal yang

paling depan. Oleh karena itu kepuasan pengguna layanan

publik ditempatkan sebagai sasaran penyampaian tujuan,

dengan mendengarkan suara pengguna layanan publik.

Dengan memperhatikan kebutuhan dasar pengguna layanan,

pemerintah lebih responsif dan inovatif.

Lembaga Administrasi Negara (2003), memberikan ciri-

ciri dari paradigma pelayanan customer driven government,

antara lain sebagai berikut :

1. Lebih fokus pada kegiatan fasilitasi untuk

berkembangnya iklim yang kondusif bagi kegiatan

pelayanan masyarakat;

2. Lebih fokus pada pemberdayaan masyarakat;

3. Fokus pada pencapaian visi, misi, tujuan, sasaran dan

hasil (outcomes);

76

4. Fokus pada kebutuhan dan keinginan masyarakat;

5. Pada hal tertentu, organisasi pemberi layanan publik juga

berperan untuk memperoleh pendapatan dari pelayanan

yang dilaksanakan;

6. Fokus pada antisipasi terhadap permasalahan pelayanan;

7. Lebih mengutamakan desentralisasi dalam pelaksanaan

pelayanan publik.

Berdasarkan uraian di atas, maka paradigma customer

driven government adalah paradigma pelayanan publik yang

menempatkan pengguna layanan sebagai hal yang terdepan

dan merupakan fokus terpenting dari penyelenggaraan suatu

pelayanan atau lebih populer dengan istilah putting the

customer on the driver seat.

Beberapa pakar dan teoritisi administrasi berpendapat

bahwa peranan pemerintah (birokrsai) harus terfokus pada

peningkatan pelayanan public (masyarakat) selain

pemberdayaan dan pembangunan, karena tugas pokok

pemerintahan modern menurut Rasyid (1997) pada

hakekatnya adalah pelayanan public (masyarakat), dengan

kata lain birokrat tidak diadakan untuk melayani dirinya

sendiri, tetapi untuk melayani masyarakat serta menciptakan

kondisi yang memungkinkan setiap anggota masyarakat

77

mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi

tercapainya tujuan bersama.

Sejalan dengan dinamika dan kompleksnya tuntutan

pelayanan public (masyarakat), pemerintah (birokrat) tidak

lagi dapat mengklaim dirinya sebagai satu-satunya sumber

kekuasaan yang absah. Paradigma pemerintah sebagai a

governing process ditandai dengan praktek pemerintahan

yang berdasarkan pada konsensus-konsensus etis antara

pemimpin dengan masyarakat yang dipimpinnya.

Pemerintahan dijalankan berdasarkan kesepakatan-

kesepakatan yang terbentuk melalui diskusi dan diskursus

yang berlangsung dalam ruang public, sehingga kedaulatan

rakyat sebagai sebuah konsep dasar tentang kekuasaan telah

menemukan bentuknya disini. Dalam konteks ini

penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan

pelayanan publik tidak semata-mata didasarkan pada

pemerintah, tetapi dituntut adanya keterlibatan seluruh

elemen, baik intern birokrasi, maupun masyarakat dan pihak

swasta. Pemikiran tersebut hanya akan terwujud manakala

pemerintah didekatkan dengan yang diperintah atau dengan

kata lain terjadi desentralisasi dan otonomi daerah.

78

Dampak reformasi yang terjadi di Indonesia, apabila

ditinjau dari segi politik dan ketatanegaraan telah terjadi

pergeseran paradigma dan sistem pemerintahan yang

bercorak monolitik sentralistik di pemerintah pusat ke arah

sistem pemerintahan yang desentralistik (lokal democrasi) di

pemerintah daerah (Utomo, 2002). Pemerintahan semacam

ini memberikan keleluasaan kepada daerah dalam wujud

otonomi daerah yang luas dan bertanggung jawab untuk

mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat

didaerahnya berdasarkan prinsip-prinsip demokrasi, peran

serta, prakarsa dan aspirasi masyarakat sendiri atas dasar

pemerataan dan keadilan, serta sesuai dengan kondisi,

potensi dan keragaman daerah masing-masing.

Otonomi daerah sebagai wujud pelaksanaan asas

desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang

digulirkan oleh Pemerintah sebagai jawaban atas tuntutan

masyarakat yang pada hakekatnya merupakan penerapan

konsep teori areal division of power yang membagi

kekuasaan negara secara vertikal. Dalam konteks ini

kekuasaan akan terbagi antara pemerintah pusat di satu pihak

dan pemerintah daerah di lain pihak, yang secara legal

konstitusional tetap dalam kerangka Negara Kesatuan

79

Republik Indonesia (NKRI). Kondisi ini membawa implikasi

terhadap perubahan paradigma pembangunan yang dewasa

ini diwarnai dengan isyarat globalisasi dengan

konsekuensinya adalah berbagai kebijakan publik dalam

kegiatan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan publik

menjadi bagian dari dinamika yang harus direspons dalam

kerangka proses demokratisasi, pemberdayaan masyarakat

dan kemandirian lokal.

Pemerintah (birokrasi) dan pelayanan publik, dalam

konteks tujuan utama dibentuknya pemerintahan adalah

untuk menjaga suatu sistem ketertiban yang mana

masyarakat bisa menjalani kehidupan secara wajar. Dalam

ilmu pemerintahan, Ndraha (2000:7) mengemukakan bahwa:

sebagai unit kerja publik, pemerintah bekerja guna

memenuhi (memproduksi, mentransfer, mendistribusikan)

dan melindungi kebutuhan, kepentingan dan tuntutan pihak

yang diperintah sebagai konsumer dan sovereign akan jasa-

publik dan layanan civil dalam hubungan pemerintahan.

Dengan demikian, masyarakat sebagai konsumer produk-

produk pemerintahan berhadapan dengan pemerintah

sebagai produser dan distributor dalam posisi sejajar yang

satu tidak saling membawahi oleh karena itu posisi yang

80

diperintah sebagai konsumer erat sekali berkaitan dengan

posisi sovereign.

Melalui posisi sebagai sovereign, masyarakat memesan,

mengamanatkan, menuntut dan mengontrol pemerintah,

sehingga jasa publik dan layanan civil bisa dirasakan oleh

setiap orang pada saat dibutuhkan dalam jumlah dan mutu

yang memadai dalam pelayanan publik. Lebih lanjut Ndraha

(1999) mengemukakan bahwa : public dalam public policy

yang menjadi dasar bagi pelayanan-publik adalah hal yang

menyangkut kepentingan masyarakat umum. Berbeda

dengan jasa-pasar yang dapat dijual-belikan menurut

mekanisme pasar (misalnya jasa bank, jasa swasta, jasa

dokter), jasa publik (produk yang menyangkut kebutuhan

hidup orang banyak, dari masyarakat lapisan bawah, seperti

air minum, jalan raya, listrik, telkom, proses produksinya

disebut pelayanan-publik) diproduksi dan dijual-belikan

dibawah kontrol pemerintah. Untuk mengetahui ukuran yang

dipertimbangkan publik dalam menilai kualitas pelayanan

publik , Rene T. Domingo dalam Triguno (1999)

mengemukakan bahwa dimensi kualitas pelayanan dapat

dikur melalui waktu, ketepatan, kehormatan, kepekaan,

kelengkapan, kesiapan, kenyamanan dan lingkungan.

81

Gaspersz dalam Lukman (1998) mengemukakan dimensi

kualitas pelayanan publik meliputi :

1. Ketepatan waktu pelayanan

2. Akurasi pelayanan

3. Kesopanan, keramahan dalam memberikan pelayanan

4. Tanggung jawab

5. Kelengkapan

6. Kemudahan mendapatkan pelayanan

7. Variasi model pelayanan

8. Pelayanan pribadi

9. Kenyamanan dalam memperoleh pelayanan dan

10. Atribut pendukung pelayanan lainnya.

Terdapat perbedaan antara pelayanan dengan layanan

publik , sebagaimana dijelaskan Ndraha (1998 pelayanan

(proses) meliputi input, proses, output dan outcome

sedangkan layanan (output) hanya mencakup output dan

outcome saja. Pelayanan kepada masyarakat merupakan

suatu bentuk interaksi atau hubungan antara penyedia

layanan dan penerima layanan. dengan kata lain dalam

hubungan pemerintahan terkandung makna adanya

organisasi yang memerintah dan masyarakat yang

diperintah. Birokrasi merupakan organisasi atau unit kerja

82

publik yang berfungsi sebagai provider layanan berdasarkan

konsep birokrasi (Max Weber) yang banyak diterima sampai

sekarang yang mendefinisikan karakteristik suatu organisasi

yang memaksimumkan stabilitas dan untuk mengendalikan

anggota organisasi dalam rangka mencapai tujuan bersama.

Gibson, et, al, (1989) bahwa : birokrasi (berdasarkan konsep

weber) lebih unggul dari setiap bentuk apapun juga dalam

hal ketepatan stabilitas, disiplin dan kepercayaan. sehingga

birokrasi memungkinkan untuk dapat mencapai efisiensi dan

efektivitas. Tipe ideal birokrasi yang digambarkan Weber

tersebut dirangkum oleh Martin Albrow dalam Warwick

(1975) dalam empat ciri utama, yaitu :

1. Adanya suatu struktur hirarkis yang melibatkan

pendelegasian wewenang dari atas ke bawah dalam

organisasi (a hierarchical structure involving delegation

of authority from the top to the bottom of an

organization)

2. Adanya posisi-posisi atau jabatan-jabatan yang masing-

masing memiliki tugas dan tanggung jawab yang tegas

(a series of official positions or offices, each having

prescribed duties and responsibilities)

83

3. Adanya aturan-aturan, regulasi-regulasi dan standar-

standar formal yang mengatur tata kerja organisasi dan

tingkah laku para anggotanya (formal rules, regulations

and standards governing operations of the organization

and behavior of its members)

4. Adanya personil yang secara teknis memenuhi syarat,

yang dipekerjakan atas dasar karir, dengan promosi yang

didasarkan pada kualifikasi dan penampilan (technically

qualified personel employed an a career basis, with

promotion based on qualifications and performance)

Pemahaman yang sama dikemukakan oleh Moorhead

dan Griffin (1992) bahwa : birokrasi adalah struktur

organisasi yang diperkenalkan oleh weber dengan

karakteristik adanya hirarki wewenang, sistem prosedur,

peraturan, dan pembagian kerja. konsep birokrasi yang

dikemukakan weber pada dasarnya mencakup logika,

rasionalitas, dan efisiensi, karena merupakan suatu

pendekatan yang paling efisien. Benveniste (1987)

mendefinisikan : birokrasi sebagai suatu organisasi besar

dimana peraturan-peraturan dan rutinitas digunakan secara

berlebihan, disamping juga terlalu tingginya tingkat hirarki,

sehingga karyawan diarahkan menangani pekerjaan yang

84

terspesialisasi dan dilakukan berulang-ulang, disamping juga

organisasi dibagi ke dalam unit-unit kecil sehingga struktur

organisasi menjadi kompleks dengan pembuatan keputusan

yang berkepanjangan.

Thoha (1995) menjelaskan bahwa kualitas layanan

sangat tergantung pada bagaimana pelayanan itu diberikan

oleh anggota dan sistem yang dipakai dalam organisasi.

artinya aktivitas organisasi adalah aktivitas orang-orang,

sedangkan orang atau manusia adalah unsur utama dalam

setiap organisasi. sebagaimana dikemukakan Winardi (1989)

bahwa : organisasi-organisasi di bentuk oleh manusia untuk

mencapai tujuan atau sasaran-sasaran tertentu, dan oleh

karena komponen pokok organisasi adalah manusia maka

sebenarnya perilaku organisasi tidak lain dari perilaku

manusia di dalam organisasi yang bersangkutan. Terkait

dengan konsep perilaku tersebut Ndraha (1999) menjelaskan

bahwa perilaku adalah : operasionalisasi dan aktualisasi

sikap seseorang atau suatu kelompok dalam atau terhadap

suatu (situasi dan kondisi) lingkungan (masyarakat, alam,

teknologi atau organisasi), sementara sikap adalah

operasionalisasi dan aktualisasi pendirian. Paramita (1985)

dalam penelitiannya mengenai struktur organisasi di

85

indonesia, bahwa : posisi semua dimensi struktur organisasi

tertentu akan berbentuk gambaran strukturnya, sehingga

mungkin untuk memberi ciri pada organisasi berdasarkan

gambaran strukturnya dan aktivitas anggotanya. Untuk itu

terdapat beberapa dimensi yang dapat digunakan untuk

mengukur tingkat perilaku birokrasi suatu organisasi,

sebagaimana Gibson, et, al, (1989) mengemukakan bahwa :

walaupun sulit untuk mendapatkan pemahaman yang

universal tentang dimensi struktural organisasi, namun ada

beberapa dimensi yang selalu mencul dari beberapa

pengertian birokrasi suatu organisasi, yaitu formalisasi,

sentralisasi dan kompleksitas.

Ndraha (1989) laku yang rasional disebut aktivitas, dan

aktivitas mempengaruhi, baik produktivitas maupun kualitas

hidup manusia yang bersangkutan. oleh karena satuan

perilaku yang utama adalah aktivitas, maka perilaku

birokrasi yang dimaksudkan dalam penelitian ini adalah

operasionalisasi dan aktualisasi sikap aparatus yang tampak

dalam aktivitas pekerjaannya.

86

B. Gambaran Proses Pelayanan Publik

Dalam kajian ilmu pengetahuan, konsep pelayanan

publik sebenarnya bukan merupakan konsep yang baru,

secara filosofi kemunculan ilmu administrasi negara

sebetulnya terkait erat dengan konsep pelayanan publik.

Nicholas Henry (1988) mengemukakan bagaimana

hubungan administrasi negara dengan kepentingan publik,

dalam bahasan tersebut Henry menyimpulkan bahwa

tuntutan terhadap peran administration (birokrasi) dalam

pelayanan publik telah menjadi kajian yang sangat filosofis

dan berumur panjang jauh sebelum ilmu administrasi negara

itu sendiri muncul dan berkembang. Dari analisisnya Henry

mengemukakan konklusi bahwa sesungguhnya pelayanan

publik merupakan jiwa dasar dari penyelenggaraan

administrasi Negara (publik), sehingga dalam hubungan ini

dapat dipahami apabila kehidupan manusia diwarnai oleh

tuntutan terhadap pemenuhan kebutuhan hidupnya

diperoleh melalui mekanisme pasar dan ada pula yang

diperoleh tidak melalui mekanisme pasar. Kebutuhan

manusia yang tidak dapat diperoleh melalui mekanisme

pasar antara lain adalah layanan publik yang hanya

disediakan oleh pemerintah (birokrasi). Layanan publik

87

tersebut diberikan oleh pemerintah (birokrasi) atas dasar

civil right yang dimiliki oleh setiap warga negara. Dalam

situasi seperti ini tentunya menjadi tugas pemerintah

(birokrasi) untuk mewujudkan pelayanan publik tersebut

yang dalam hal ini pemerintah (birokrasi) adalah lembaga

yang memproduksi, mendistribusikan atau memberikan alat

pemenuhan kebutuhan rakyat yang berupa pelayanan publik.

Dengan demikian secara eksplisit dapat dikatakan bahwa

pemberian pelayanan publik merupakan jenis pelayanan

yang dimonopoli oleh pemerintah dapat dipahami mengingat

pelayanan publik merupakan bagian dari fungsi pemerintah

yang memberikan pelayanan publik kepada masyarakat.

Sebagai fungsi pemerintah maka pelayanan publik tidak

hanya semata bersifat profit orientied tetapi lebih beorientasi

sosial, yaitu penguatan dan pemberdayaan masyarakat, oleh

karena itu penentuan dari proses pelayanan publik tidak bisa

dilakukan dengan pendekatan bisnis, tetapi pendekatan yang

paling tepat adalah pendekatan sosial (social approach),

karena yang paling tahu akan baiknya pelayanan yang

diberikan adalaha masyarakat (publik). Sejalan dengan

peningkatan kehidupan manusia, maka tuntutan akan

pelayanan publik semakin meningkat, dimana masyarakat

88

bukan hanya mengharapkan terpenuhinya kebutuhan akan

pelayanan yang baik dari pemerintah, tetapi lebih dari itu

masyarakat mulai mempertanyakan kualitas pelayanan

publik yang diberikan oleh pemerintah (birokrasi). Kualitas

pada dasarnya terkait dengan pelayanan yang terbaik, yaitu

suatu sikap atau cara aparat dalam melayani pelanggan atau

masyarakat secara memuaskan, menurut Saefullah (1999)

bahwa penilaian tentang kualitas pelayanan bukan

berdasarkan pengakuan dari yang memberi pelayanan, tetapi

diberikan oleh langganan atau pihak yang menerima

pelayanan. Triguno (1997) pelayan terbaik yaitu melayani

setiap saat, secara cepat dan memuaskan, berlaku sopan,

ramah dan menolong serta profesional dan mampu. Wyckof

(dalam Tjiptono 1996) mengartikan kualitas jasa atau

layanan, yaitu : tingkat keunggulan yang diharapkan dan

pengendalian atas tingkat keunggulan tersebut untuk

memenuhi keinginan pelanggan ini berarti, bila jasa atau

layanan yang diterima (perceived service) sesuai dengan

diharapkan, maka kualitas jasa atau layanan dipersepsikan

baik dan memuaskan, apabila kualitas jasa atau layanan

yang diterima lebih rendah dari yang diharapkan, maka

kualitas jasa atau layanan akan dipersepsikan buruk. Untuk

89

itu fungsi pemerintah (birokrasi) bukan hanya terbatas pada

aktivitas pemberian pelayanan kepada masyarakat, tetapi

juga harus menjamin bahwa pelayanan yang diberikan

kepada masyarakat betul-betul berkualitas.

Sebagai individu maupun sebagai makhluk sosial yang

bermasyarakat dan membentuk negara, manusia berusaha

memenuhi kebutuhan hidupnya melalui aktivitas sendiri

maupun secara tidak langsung melalui aktivitas orang lain,

proses memenuhi kebutuhan melalui aktivitas orang lain

inilah yang disebut dengan pelayanan (Moenir, 2000) yang

pada dasarnya pelayanan publik yang diperlukan manusia

terbagi atas 2 jenis yaitu pelayanan fisik yang sifatnya

pribadi serta pelayanan administratif yang diberikan orang

lain selaku anggota organisasi (organisasi massa atau

organisasi negara). Pelayanan publik yang dibutuhkan

masyarakat adalah alat untuk mengakui, memenuhi dan

melindungi hak asasi (bawaan) dan hak-hak derivat manusia

seperti keadilan, keamanan, kepastian hukum, kemerdekaan,

kebebasan memilih dan lain-lain. Lemahnya pelayanan

publik menurut Moenir (2000) disebabkan diantaranya

adalah :

90

1. Tidak/kurang adanya kesadaran terhadap

tugas/kewajiban yang menjadi tanggungjawabnya,

akibatnya mereka bekerja dan melayani seenaknya

(santai), padahal orang yang menunggu hasil kerjanya

sudah gelisah akibat wajar dari ini ialah tidak adanya

disiplin kerja.

2. Sistem, prosedur dan metode kerja yang ada tidak

memadai sehingga mekanisme kerja tidak berjalan

sebagaimana yang diharapkan.

3. Pengorganisasian tugas pelayan yang belum serasi,

sehingga terjadi kesimpang siuran penanganan tugas,

tumpang tindah (over lapping) atau tercecernya tugas

tidak ada yang menanggani.

4. Pendapatan pegawai yang tidak mencukupi memenuhi

kebutuhan hidup meskipun secara minimal, akibatnya

pegawai tidak tenang dalam bekerja, berusaha mencari

tambahan pendapatan dalam jam kerja dengan cara

antara lain menjual jasa pelayanan.

5. Kemampuan pegawai yang tidak memadai untuk tugas

yang dibebankan kepadanya, akibatnya hasil pekerjaan

tidak memenuhi standar yang telah ditetapkan.

91

6. Tidak tersediannya sarana pelayanan yang memadai,

akibatnya pekerjaan menjadi lamban, waktu banyak

hilang dan penyelesaian masalah terlambat.

Agar pelayanan publik berjalan dengan baik maka

diperlukan beberapa faktor pendukung (Moenir, 2000),

yaitu :

1. Faktor kesadaran

2. Faktor aturan

3. Faktor organisasi

4. Faktor pendapatan

5. Faktor kemampuan-keterampilan

6. Faktor sarana pelayanan

Dengan demikian pada hakekatnya lemahnya pelayanan

publik bermuara pada 2 faktor utama, yaitu faktor manusia

sebagai faktor utama dan faktor sistem, oleh karena itu

untuk perbaikannya diperlukan perbaikan terhadap kedua

unsur tersebut. Dalam kerangka Good Governance

pelayanan publik yang profesional, berkeadilan, efisiensi,

responsifitas dan akuntabiltas sangat dibutuhkan. Namun,

dalam pratek pelayanan pubik hal ini jarang dan layaknya

hanya sekedar teori yang dalam prakteknya dilapangan jauh

dari yang diharapkan. Keluhan masyarakat terhadap kinerja

92

pelayanan publik merupakan isu yang sering kita dengar dari

masyarakat. Secara umum yang menjadi permasalahan

adalah kelambanan proses pelayanan terhadap kelompok

masyarakat yang kurang mampu dibandingkan dengan

kelompok yang secara ekonomis lebih mampu.

Bentuk diskriminasi yang sering ditemui dalam praktek

merupakan bentuk ketidakadilan. Diskriminasi adalah setiap

pembatasan, pelecehan, atau pengucilan yang langsung

maupun tak langsung didasarkan pada perbedaan manusia

atas dasar agama, suku, ras, etnik, kelompok, golongan,

status sosial, status ekonomi, jenis kelamin, bahasa,

keyakinan politik, yang berakibat pengangguran,

penyimpangan atau penghapusan pengakuan, pelaksanaan

atau penggunaan hak asasi manusia dan kebebasan dasar

dalam kehidupan baik individual maupun kolektif dalam

bidang politik, ekonomi, hukum, sosial, budaya dan aspek

kehidupan lainnya (Pasal 1 ayat 3 UU No. 39/79 tentang

HAM). Perlakuan diskriminasi sangat bertentangan dengan

Undang-Undang Dasar 1945 beserta amandemennya.

Undang-Undang Dasar 1945 secara tegas mengutamakan

kesetaraan dan keadilan dalam kehidupan bermasyarakat

baik di bidang politik, ekonomi, sosial budaya, hukum dan

93

bidang kemasyarakatan lainnya. Untuk itu Undang-Undang

Dasar 1945 beserta amendemennya sangat penting untuk

menjadi acuan universal para penyelenggara negara dalam

melaksanakan tugas dan fungsinya.

C. Penciptaan Budaya Pelayanan

Sethia dan Glinow dalam Collins dan Mc. Laughlin

(1996 : 760-762) membedakan 4 macam budaya organisasi

berdasarkan perhatiannya terhadap orang dan kinerja, yaitu :

1. Apathetic Culture, dalam tipe ini perhatian anggota

organisasi terhadap hubungan antar manusia maupun

terhadap kinerja pelaksanaan tugas (keduanya rendah).

Penghargaan diberikan terutama berdasarkan permainan

politik dan pemanipulasian orang-orang lain.

2. Caring Culture, dicirikan dengan rendahnya perhatian

terhadap kinerja dan tingginya perhatian terhadap

hubungan antar manusia. Penghargaan lebih didasarkan

pada kepaduan tim dan harmoni bukan didasarkan pada

kinerja pelaksanaan tugas.

3. Exacting Culture, ciri utamanya adalah perhatian

terhadap orang sangat rendah, tetapi perhatian terhadap

kinerja sangat tinggi. Secara ekonomis penghargaan

94

sangat memuaskan, tetapi hukuman atas kegagalan yang

dilakukan juga sangat berat, sehingga tingkat keamanan

pekerja sangat rendah.

4. Integrative Culture, dicirikan baik perhatian terhadap

orang maupun kinerja (keduanya sangat tinggi).

Sebagian besar organisasi publik di Indonesia dalam

pelayanan publik memiliki budaya organisasi yang bertipe

caring, dalam artian memiliki perhatian yang sangat rendah

terhadap kinerja pelaksanaan tugas, tetapi memiliki

perhatian yang sangat tinggi terhadap hubungan antar

manusia. Hal ini tampak pada ciri-ciri birokrat sebagai

berikut :

1. Lebih mengutamakan kepentingan pimpinan daripada

klien/pengguna jasa.

2. Lebih merasa sebagai abdi negara daripada abdi

masyarakat.

3. Meminimalkan resiko dengan cara menghindari inisiatif.

4. Menghindari tanggung jawab.

5. Menolak tantangan

6. Tidak suka berkreasi dan berinovasi dalam

melaksanakan tugas-tugasnya.

95

Budaya caring tersebut tidak cocok dalam pemberian

pelayanan yang berkualitas kepada masyarakat, sehingga

harus diadopsi budaya organisasi baru yang lebih sesuai dan

kondusif dengan manajemen pelayanan publik, yang disebut

kultur (budaya) kinerja. Budaya kinerja sebagai suatu situasi

kerja yang memungkinkan semua karyawan dapat

melaksanakan semua pekerjaan dengan cara terbaik yang

dapat dilakukannya. Budaya kinerja tersebut akan dapat

memberikan kontribusi yang besar dalam peningkatan

kualitas pelayanan jika organisasi memiliki budaya

organisasi yang bertipe integrative dan birokrat-birokrat

yang ada dalam organisasi tersebut telah mengadopsi 10

semangat kewirausahaan yang dikembangkan oleh Osborne

dan Gaebler, yaitu :

1. Mengarahkan ketimbang mengayuh.

2. Memberi wewenang kepada masyarakat

3. Menyuntikkan persaingan ke dalam pemberian

pelayanan.

4. Menciptakan organisasi yang digerakkan oleh misi

ketimbang oleh peraturan.

5. Lebih berorientasi pada hasil, bukan input.

6. Berorietasi pada pelanggan bukan birokrasi.

96

7. Berorientasi wirausaha.

8. Bersifat antisipatif.

9. Menciptakan desentralisasi.

10. Berorientasi pada pasar.

Sesuai dengan Kep.MENPAN No.125/2002 tentang

Pedoman Pengembangan Budaya Kerja Aparatur Negara,

nilai-nilai dasar budaya kerja terdiri atas :

1. Komitmen dan Konsistensi

2. Wewenang dan tanggung jawab

3. Keikhlasan dan Kejujuran

4. Integritas dan Profesionalisme

5. Kreativitas dan Kepekaan

6. Kepemimpinan dan Keteladanan

7. Kebersamaan dan Dinamika Kelompok Kerja

8. Ketepatan dan kecepatan

9. Rasionalitas dan kecerdasan Emosi

10. Keteguhan dan ketegasan

11. Disiplin, dan keteraturan kerja

12. Keberanian dan kearifan

13. Dedikasi dan Loyalitas

14. Semangat dan motivasi

15. Ketekunan dan kesabaran

97

16. Keadilan dan keterbukaan

17. Penguasaan Ilmu Pengetahuan dan Tehnologi.

Dalam Surat Edaran No. 103/MENPAN/03/2003 tentang

pelaksanaan Pengembangan Budaya Kerja, isinya antara lain

menunjuk BPKP sebagai salah satu instansi percontohan

dalam rangka pengembangan budaya kerja di lingkungan

instansi pusat. Adapun 4 nilai-nilai luhur BPKP merupakan

kristalisasi dari 17 pasang nilai-nilai dasar budaya kerja dari

MENPAN tersebut yaitu :

1. Profesionalisme

2. Kerjasama

3. Keserasian, keselarasan dan keseimbangan

4. Kesejahteraan

Penggabungan antara nilai-nilai luhur BPKP dengan

nilai dasar budaya kerja Kementerian PAN adalah sebagai

berikut :

a. Profesionalisme, meliputi (Komitmen dan konsistensi,

Wewenang dan tanggung jawab, Integritas dan

professional, Ketepatan/keakurasian dan kecepatan,

Disiplin dan keteraturan kerja, Penguasaan Iptek)

98

b. Kerjasama, meliputi ( kepemimpinan dan keteladanan,

Kebersamaan dan dinamika kelompok kerja, Keteguhan

dan ketegasan, Semangat dan motivasi)

c. Keserasian, keselarasan dan keseimbangan, meliputi

(Keikhlasan dan kejujuran, reativitas dan kepekaan/

sensitivitas, Rasionalitas dan kecerdasan emosi,

Ketekunan dan kesabaran, Keberanian dan kearifan,

Dedikasi dan loyalitas)

d. Kesejahteraan, meliputi (Keadilan dan keterbukaan)

D. Pelayanan Prima

Secara etimologis, Kamus Besar Bahasa Indonesia

(Dahlan, dkk., 1995) menyatakan pelayanan adalah usaha

melayani kebutuhan orang lain. Pelayanan pada dasarnya

adalah kegiatan yang ditawarkan kepada konsumen atau

pelanggan yang dilayani yang bersifat tidak berwujud dan

tidak dapat dimiliki. Sejalan dengan hal tersebut Normann

(1991) menyatakan bahwa karakteristik pelayanan adalah :

1. Pelayanan bersifat tidak dapat diraba, pelayanan sangat

berlawanan sifatnya dengan barang jadi.

2. Pelayanan pada kenyataannya terdiri dari tindakan nyata

dan merupakan pengaruh yang bersifat tindakan sosial.

99

3. Kegiatan produksi dan konsumsi dalam pelayanan tidak

dapat dipisahkan secara nyata, karena pada umumnya

terjadi dalam waktu dan tempat bersamaan.

Karakteristik tersebut dapat menjadi dasar pemberian

pelayanan Publik terbaik yang dimaksud dalam Keputusan

Menpan Nomor 63 Tahun 2003 (Menpan, 2003) adalah

segala kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh

penyelenggara pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan

kebutuhan penerima pelayanan maupun pelaksanaan

ketentuan peraturan perundang-undangan. (RUU Pelayanan

Publik, 2007) memaknai bahwa pelayanan publik adalah

kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan

kebutuhan dasar sesuai dengan hak-hak sipil setiap warga

negara dan penduduk atas suatu barang, jasa, dan atau

pelayanan administrasi yang disediakan oleh penyelenggara

pelayanan publik. Ada tiga fungsi pelayanan]publik yang

dilakukan pemerintah yaitu environmental service,

development service dan protective service. Pelayanan oleh

pemerintah juga dibedakan berdasarkan siapa yang

menikmati atau menerima dampak layanan baik individu

maupun kelompok. Konsep barang layanan pada dasarnya

100

terdiri dari barang layanan privat (private goods) dan barang

layanan kolektif (public goods).

Pelayanan prima merupakan terjemahan istilah excellent

service yang secara harfiah berarti pelayanan terbaik atau

sangat baik. Disebut sangat baik atau terbaik karena sesuai

dengan standar pelayanan yang berlaku atau dimiliki instansi

pemberi pelayanan. Hakekat pelayanan publik adalah

pemberian pelayanan prima kepada masyarakat yang

merupakan perwujudan kewajiban aparatur pemerintah

sebagai abdi masyarakat. Agenda perilaku pelayanan sektor

publik (SESPANAS LAN dalam Nurhasyim, 2004:)

menyatakan bahwa pelayanan prima adalah:

a. Pelayanan yang terbaik dari pemerintah kepada

pelanggan atau pengguna jasa.

b. Pelayanan prima ada bila ada standar pelayanan.

c. Pelayanan prima bila melebihi standar atau sama dengan

standar. Sedangkan yang belum ada standar pelayanan

yang terbaik dapat diberikan pelayanan yang mendekati

apa yang dianggap pelayanan standar dan pelayanan

yang dilakukan secara maksimal.

d. Pelanggan adalah masyarakat dalam arti luas;

masyarakat eksternal dan internal.

101

Sejalan dengan hal itu pelayanan prima juga diharapkan

dapat memotivasi pemberi layanan lain melakukan tugasnya

dengan kompeten dan rajin. Pelayanan publik dapat

diartikan memproses pelayanan kepada masyarakat /

customer, baik berupa barang atau jasa melalui tahapan,

prosedur, persyaratan, waktu dan pembiayaan secara

transparan untuk mencapai kepuasan sesuaivisi yang telah

ditetapkan organisasi Publik.

Pelayanan Prima sebagaimana tuntutan pelayanan publik

yang memuaskan masyarakat memerlukan persyaratan

bahwa setiap pemberi layanan publik yang memiliki kualitas

kompetensi yang profesional, dengan demikian kualitas

kompetensi profesionalisme menjadi sesuatu aspek penting

dan wajar dalam setiap transaksi

Standar pelayanan merupakan ukuran yang telah

ditentukan sebagai pembakuan pelayanan publik yang baik

yang memuat baku mutu pelayanan. Pengertian mutu

menurut Goetsch dan Davis (Sutopo dan Suryanto, 2003)

merupakan kondisi dinamis yang berhubungan dengan

produk, jasa, manusia, proses dan lingkungan yang

memenuhi atau melebihi harapan pihak yang

menginginkannya.

102

Dalam teori pelayanan publik, pelayanan prima dapat

diwujudkan apabila ada standar pelayanan minimal (SPM)

yang merupakan tolok ukur yang dipergunakan sebagai

pedoman penyelenggaraan pelayanan dan acuan penilaian

kualitas pelayanan sebagai komitmen atau janji dari

penyelenggara negara kepada masyarakat untuk memberikan

pelayanan yang berkualitas.

(Dalam RUUPelayanan Publik, 2007) standar pelayanan

ini setidaknya-tidaknya berisi tentang: dasar hukum,

persyaratan, prosedur pelayanan, waktu penyelesaian, biaya

pelayanan, produk pelayanan, sarana dan prasarana,

kompetensi petugas pemberi pelayanan, pengawasan intern,

penanganan pengaduan, saran dan masukan dan jaminan

pelayanan. Bersandarkan SPM, seharusnya pelayanan publik

yang diberikan (pelayanan prima) oleh birokrasi pemerintah

memiliki ciri sebagaimana dirumuskan dalam kebijakan

strategis melalui Keputusan Menteri Pendayagunaan

Aparatur Negara (PAN) Nomor 63/Kep/M.PAN/7/2003

tentang Pedoman Umum Penyelenggaraaan Pelayanan

Publik yang meliputi Kesederhanaan, Kejelasan, Kepastian

Waktu, Akurasi, Keamanan, Tanggung Jawab, Kelengkapan

103

Sarana dan Prasarana, Kemudahan Akses, Kedisiplinan,

Kesopanan dan Keramahan serta Kenyamanan.

Barang layanan publik dapat dibagi menjadi empat

kelompok (Savas dalam Sutopo dan Suryanto, 1987) :

a. Barang yang digunakan untuk memenuhi kebutuhan

individu yang bersifat pribadi. Barang privat (private

goods) ini tidak ada konsep tentang penyediaannya,

hukum permintaan dan penawaran sangat tergantung

pada pasar, produsen akan memproduksi sesuai

kebutuhan masyarakat dan bersifat terbuka. Penyediaan

barang layanan yang bersifat barang privat ini dapat

mengikuti hukum pasar, namun jika pasar mengalami

kegagalan dan demi kesejahteraan publik, maka

pemerintah dapat melakukan intervensi.

b. Barang yang digunakan bersama-sama dengan

membayar biaya penggunaan (toll goods). Penyediaan

toll goods dapat mengikuti hukum pasar di mana

produsen akan menyediakan permintaan terhadap barang

tersebut. Barang seperti ini hampir sama seperti barang

privat. Penyediaan barang ini di beberapa negara

dilakukan oleh negara sehingga merupakan barang privat

yang dikonsumsi secara bersama-sama.

104

c. Barang yang digunakan secara bersama-sama (collective

goods). Penyediaannya tidak dapat dilakukan melalui

mekanisme pasar. Barang ini digunakan secara terus-

menerus, bersama-sama dan sulit diukur tingkat

pemakaiannya bagi tiap individu sehingga

penyediaannya dilakukan secara kolektif yaitu dengan

membayar pajak.

d. Barang yang digunakan dan dimiliki umum (common

pool goods). Penyediaan dan pengaturan barang ini

dilakukan oleh pemerintah karena pengguna tidak

bersedia membayar untuk penggunaannya.

Keempat jenis barang di atas dalam kenyataannya sulit

dibedakan karena setiap barang tidak murni tergolong ke

dalam karakteristik suatu jenis barang secara tegas. Barang

yang bersifat publik murni (pure public goods) biasanya

memiliki tiga karakteristik (Olson dan Rachbini dalam

Sutopo dan Suryanto, 2003):

a. Penggunaannya tidak dimediasi oleh transaksi bersaing

(non-rivalry) sebagaimana barang ekonomi biasa;

b. Tidak dapat diterapkan prinsip pengecualian (non-

excludability);

105

c. Individu yang menikmati barang tersebut tidak dapat

dibagi yang artinya digunakan secara individu

(indisible).

Pelayanan merupakan suatu proses yang menghasilkan

suatu produk yang berupa pelayanan kemudian diberikan

kepada pelanggan. Pelayanan dapat dibedakan menjadi tiga

kelompok (Gonroos dalam Sutopo dan Suryanto, 2003):

a. Core service, adalah pelayanan yang diberikan kepada

pelanggan sebagai produk utamanya. Misalnya untuk

hotel berupa penyediaan kamar. Perusahaan dapat

memiliki beberapa core service, misalnya perusahaan

penerbangan menawarkan penerbangan dalam negeri dan

luar negeri.

b. Facilitating service, adalah fasilitas pelayanan tambahan

kepada pelanggan. Misalnya pelayanan check in dalam

penerbangan. Facilitating service merupakan pelayanan

tambahan yang wajib.

c. Supporting service, adalah pelayanan tambahan untuk

meningkatkan nilai pelayanan atau membedakan dengan

pelayanan pesaing. Misalnya restoran di suatu hotel.

106

Janji pelayanan (service offering) merupakan proses

interaksi antara pembeli (pelanggan) dan penjual (penyedia

layanan). Pelayanan meliputi berbagai bentuk. Pelayanan

perlu ditawarkan agar dikenal dan menarik perhatian

pelanggan dan merupakan janji dari pemberi layanan kepada

pelanggan yang wajib diketahui agar pelanggan puas.

Tujuan pelayanan prima adalah memberikan pelayanan

yang dapat memenuhi dan memuaskan pelanggan atau

masyarakat serta memberikan fokus pelayanan kepada

pelanggan. Pelayanan prima dalam sektor publik didasarkan

pada aksioma bahwa pelayanan adalah pemberdayaan.

Pelayanan pada sektor bisnis berorientasi profit, sedangkan

pelayanan prima pada sektor publik bertujuan memenuhi

kebutuhan masyarakat yang terbaik. Perbaikan pelayanan

sektor publik merupakan kebutuhan yang mendesak sebagai

kunci keberhasilan reformasi administrasi negara. Pelayanan

prima bertujuan memberdayakan masyarakat, sehingga akan

meningkatkan kepercayaan (trust) terhadap

pemerintah,karena kepercayaan adalah modal bagi

kerjasama dan partisipasi masyarakat dalam program

pembangunan.

107

Pelayanan prima akan bermanfaat bagi upaya

peningkatan kualitas pelayanan pemerintah kepada

masyarakat (publik) sebagai pelanggan dan sebagai acuan

pengembangan penyusunan standar pelayanan. Penyedia

layanan, pelanggan atau stakeholder dalam kegiatan

pelayanan akan memiliki acuan tentang bentuk, alasan,

waktu, tempat dan proses pelayanan yang seharusnya.

Prinsip Pelayanan Prima yang dilakukan birokrasi

meliputi :

1. Kebijakan Pemerintah, kompetensi pelayanan prima

yang diberikan oleh aparatur pemerintah kepada

masyarakat selain dapat dilihat dalam Instruksi Presiden

(Inpres) Nomor 1 Tahun 1995 Tentang Peningkatan

Kualitas Pelayanan Aparatur Pemerintah Kepada

Masyarakat dan Keputusan Menpan Nomor 63 Tahun

2003, juga dipertegas dalam Rancangan Undang Undang

Pelayanan Publik. Kualitas pelayanan publik bahkan

disesuaikan dengan tuntutan era globalisasi. Masyarakat

memiliki persepsi bahwa pelayanan publik yang

diberikan aparatur pemerintah cenderung kurang bahkan

tidak berkualitas. Hal ini dapat dilihat dari banyaknya

108

pengaduan atas perilaku oknum aparat pemerintah yang

memberikan pelayanan.

Keluhan yang sering terjadi adalah berbelit-belit

akibat birokrasi yang kaku, disamping perilaku oknum

aparat yang sering kurang bersahabat. Realitas ini

memerlukan kepedulian aparatur pemerintah (birokrasi)

agar masyarakat memperoleh layanan prima dan

akhirnya akan mendapatkan pengakuan atas kualitas

pelayanan yang memuaskan pelanggan.

Keputusan Menpan Nomor 63 Tahun 2003,

menjelaskan prinsip-prinsip pelayanan prima sebagai

berikut:

a. Kesederhanaan, prosedur pelayanan publik tidak

berbelit-belit, mudah dipahami dan mudah

dilaksanakan

b. Kejelasan, meliputi : a. persyaratan teknis dan

administratif pelayanan publik; b. unit kerja/pejabat

yang berwenang dan bertanggungjawab dalam

memberikan pelayanan dan penyelesaian pelayanan

publik; c. rincian biaya pelayanan publik dan tata

cara pembayaran.

109

c. Kepastian Waktu, pelaksanaan pelayanan publik

dapat diselesaikan dalam kurun waktu yang telah

ditentukan.

d. Akurasi, produk pelayanan publik diterima dengan

benar, tepat, dan sah.

e. Keamanan, proses dan produk pelayanan publik

memberikan rasa aman dan kepastian hukum.

f. Tanggung jawab, pimpinan penyelenggara

pelayanan publik atau pejabat yang ditunjuk

bertanggungjawab atas penyelenggaraan pelayanan

dan penyelesaian keluhan/persoalan dalam pelayanan

publik.

g. Kelengkapan sarana dan prasarana, tersedianya

sarana dan prasarana kerja, peralatan kerja dan

pendukung lainnya yang memadai termasuk

penyediaan sarana teknologi telekomunikasi dan

informatika (telematika).

h. Kemudahan Akses, tempat dan lokasi serta sarana

pelayanan yang memadai, mudah dijangkau oleh

masyarakat, dan dapat memanfaatkan teknologi

telekomunikasi dan informatika.

110

i. Kedisiplinan, Kesopanan dan Keramahan, emberi

pelayanan harus bersikap disiplin, sopan dan santun,

ramah, serta memberikan pelayanan dengan ikhlas.

j. Kenyamanan, lingkungan pelayanan harus tertib,

teratur, disediakan ruang tunggu yang nyaman,

bersih, rapi, lingkungan yang indah dan sehat serta

dilengkapi dengan fasilitas pendukung pelayanan,

seperti parkir, toilet, tempat ibadah dan lain-lain.

2. Komitmen Pelayanan, pedoman untuk mencapai

keberhasilan dalam memperkenalkan inisiatif pelayanan

dengan menggunakan indikator pelayanan membutuhkan

komitmen semua komponen birokrasi yang memberikan

pelayanan kepada masyarakat yang berbentuk:

a. Kejelasan, kejelasan segala hal yang berkaitan

dengan sistem dan prosedur pelayanan menurut

ketentuan yang berlaku pada organisasi pemerintah

diperlukan dalam pelayanan. Tujuannya agar

masyarakat mengerti hak dan kewajibannya dalam

memperoleh pelayanan prima dari birokrasi.

b. Konsistensi, aparatur birokrasi dalam memberikan

pelayanan kepada masyarakat dituntut bersikap

konsisten dalam melaksanakan aturan. Prosedur

111

pelayanan diharapkan konsisten dengan kenyataan

dan harapan masyarakat.

c. Komunikasi, pemberi layanan perlu

mengkomunikasikan bahwa sistem dan prosedur

pelayanan sesuai dengan peraturan perundang-

undangan yang berlaku. Tujuannya agar tercipta

suasana yang harmonis antara pemberi layanan dan

masyarakat.

d. Komitmen, komitmen yang kuat diperlukan dalam

mengimplementasikan pelayanan prima kepada

masyarakat. Komitmen pelayanan prima dimulai dari

pengambil keputusan hingga pelaksana sehingga

membentuk sinergi harmonis seperti orkes simfoni.

Sejalan dengan tuntutan perbaikanpelayanan

publik barangkali dapat dipikirkan alternatif yang bisa

dilakukan untuk menciptakan keseimbangan ketiga

dimensi pelayanan publik.

1. Memperkecil gap atau jarak antara pemerintah

dengan rakyat (publik), yang dapat dilakukan apabila

pola pikir (mindset) birokrat dari paradigma

penguasa ke paradigma pelayan (abdi Negara).

112

2. Membangun komitmen bersama untuk menciptakan

perbaikan kualitas pelayanan sejalan dengan harapan

msyarakat yang seringkali tidak didukung dengan

komitmen birokrasi dan kondisi lingkungan

pelayanan publik yang kurang mendukung terutama

pada Level Street Bureaucratic

3. Memberikan keluasan publik untuk menyampaikan

keluhan secara transparan dan memberikan respon

secara arif dan bijaksana. Sebenarnya publik dapat

meng-complain penyedia layanan jika pelayanan

yang diberikan tidak sesuai dengan standar

pelayanan minimum yang telah dijanjikan tetapi

kebanyakan masyarakat pengguna layanan masih

banyak yang belum mengetahui mekanisme

menyampaikan keluhan yang terjadi dalam proses

pelayanan publik.

4. Menerapkan prinsip akuntabilitas, proaktif dan

partnership sesuai dengan situasi dan kondisi

setempat yang pada dasarnya langkah ini adalah

sejauh mana penyedia layanan memberikan

pertanggungjawaban terhadap masyarakat sebagai

pengguna layanan dan birokrasi proaktif dan

113

menganggap masyarakat sebagai mitra dalam proses

pelayanan publik

Mengingat pentingnya pelayanan publik pada

masyarakat adalah salah satu indikator penerapan good

governance, maka gagasan pelayanan publik yang pro-

masyarakat harus terus dikumandangkan. Untuk

memberikan motivasi kepada para penyelenggara

pelayanan publik, barangkali dapat dilakukan semacam

perlombaan dan pemberian penghargaan bagi unit kerja

yang berprestasi dan sangsi bagi yang kinerja pelayannya

rendah dan dilakukann upaya perbaikan secara terus

menerus dan berkelanjutan, serta disesuikan dengan

perkembangan perubahan situasi dan kondisi.

E. Mewujudkan Good Governance di Daerah Untuk

Pelayanan Publik

Kelahiran Undang-Undang (UU) Nomor 32 Tahun 2004

Tentang Pemerintahan Daerah dan UU No.33 Tahun 204

Tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah

menempatkan daerah sebagai daerah otonom dengan

kewenangan yang sangat luas. Otonomi daerah sendiri oleh

Pasal 1 angka 4 UU No. 32/2004 dimaknai sebagai hak,

114

wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur

dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan

masyarakat setempat sesuai peraturan perundang-undangan.

Pemerintahan daerah memiliki kewenangan dalam seluruh

bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang

politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter

dan fiskal dan agama. Munculnya banyak kewenangan yang

diberikan kepada daerah tersebut, tentu sangat

berseberangan dengan masa orde baru, dimana kewenangan-

kewenangan tersebut dipegang oleh pemerintah pusat.

Dengan karakteristik demikian watak pemerintahan di

bawah rezim orde baru lebih dekat dengan karakteristik

rezim totaliter, Suatu rezim yang menurut Alfian ditandai

dengan tertutupnya ideology, karena adanya monopoli

ideologi oleh penguasa. Penguasa menggunakan monopoli

ideologi untuk melumpuhkan siapa saja yang mengkritik

apalagi menentang kekuasaannya, sehingga komunikasi

politik antara penguasa dan rakyat tidak berjalan, sebab

penguasa melakukan doktrinisasi ideologi, dimana

kebenaran ideologi menurut penapsiran penguasa tak dapat

dipertanyakan, apalagi di bantah.

115

Dalam sistem politik totaliter, penguasa biasanya

mendominir atau mengontrol semua jaringan politik, baik

supra struktur politik (eksekutif, legislatif, yudikatif),

maupun inpra struktur politik, seperti partai politik, preasure

group, pers dan lain-lain. Hal tersebut turut berpengaruh

pada hubungan antara pemerintahan pusat dan daerah di era

orde baru, dimana pada saat itu seluruh kebijakan berpusat

pada pemerintahan pusat (sentralisasi).

Reformasi 1998 memberikan implikasi besar pada

kondisi makro sosio-politik, termasuk perubahan hubungan

pemerintahan pusat dan daerah (dari sentralisasi menjadi

desentralisasi.

Pemerintahan daerah diberi berbagai kewenangan untuk

mengurus dan mengatur pemerintahan serta masyarakatnya

berimplikasi ketidaksiapan di level daerah.

Pada asas praktis, otonomi daerah memunculkan

dilemma dalam arti pemberian kewenangan yang besar

kepada pemerintahan daerah yang tidak didukung oleh

kesiapan yang memadai membuat pemerintahan daerah tidak

dapat secara optimal menggunakan kewenangan tersebut

untuk mengurus dan mengatur daerahnya, Tetapi pada lain

sisi, masyarakat daerah terus mengharapkan suatu

116

pemerintahan daerah yang demokratis, mudah diakses,

transparan dan akuntabel. Dalam kontek ini, otonomi daerah

yang seharusnya adalah pemberdayaan masyarakat dan

pengembangan potensi daerah untuk pembangunan daerah,

lebih banyak didominasi oleh praktek-praktek korupsi,

kolusi dan nepotisme (KKN) dan mal administrasi disemua

lini birokrasi, kurang transparan dan publikasi peraturan

umum yang sangat terbatas.

Berbagai instrumen yang dimiliki pemerintah daerah

belum mampu menunjukkan signifikasinya dalam mengatasi

berbagai kelemahan pemerintahan daerah, sehingga untuk

mengatasi problemantika tersebut di butuhkan suatu media

yang dapat menjadi jembatan antara pemerintahan daerah

dengan masyarakatnya atau sebaliknya. Dalam kontek ini

wacana pembentukan Komisi Ombudsman Daerah sebagai

suatu komisi yang memiliki fungsi dasar untuk menampung

aspirasi masyarakat, sekaligus menjadikan masyarakat

sebagai pengawas bagi pemerintahan daerah menjadi

menarik untuk segera direalisasikan.

Komisi ombudsman pada dasarnya merupakan sebuah

lembaga yang secara mandiri menerima dan menyelidiki

tuduhan-tuduhan kesalahan administrasi (mal administrasi).

117

Teten Masduki, misalnya menyebutkan fungsi ombudsman

sebagai,

1. Mengakomodasi partisipasi masyarakat dalam upaya

memperoleh pelayanan umum yang berkualitas dan

efisien, penyelenggaraan peradilan yang adil, tidak

memihak dan jujur.

2. Meningkatkan perlindungan perorangan dalam

memperoleh pelayanan publik, keadilan dan

kesejahteraan, serta mempertahankan hak-haknya

terhadap kejanggalan tindakan penyalahgunaan

wewenang (abuse of power), keterlambatan yang

berlarut-larut (undue delay), serta diskresi yang tidak

layak. Di banyak negara, Ombudsman telah menjadi

lembaga alternatif bagi warga masyarakat untuk

menyelesaikan keluhan atau ketidakpuasan terhadap

birokrasi pemerintah secara cepat, gratis, tidak perlu

membayar pengacara dan aman (kerahasiaan pelapor

terlindungi). Penyelesaian melalui lembaga peradilan

untuk masalah mal-dministrasi telah banyak

ditinggalkan karena sangat lamban, mahal dan jauh dari

kemudahan, di sebabkan proses dan prosudure.

118

Komisi Ombudsman Nasional di Indonesia yang di

bentuk berdasarkan Keputusan Presiden (Kepres) Nomor 44

Tahun 2000 tidaklah mengatur secara terperinci mengenai

peran, fungsi, maupun wewenang komisi tersebut. Dalam

Pasal 2 Kepres tersebut di sebutkan ; Ombudsman Nasional

adalah lembaga pengawasan masyarakat yang berasaskan

Pancasila dan bersifat mandiri, serta berwenang melakukan

klarifikasi, monitoring atau pemeriksaan atas laporan

masyarakat mengenai penyelenggaraan negara khususnya

pelaksanaan oleh aparatur pemerintahan termasuk lembaga

peradilan terutama dalam memberikan pelayanan kepada

masyarakat.

Adapun tugas dari Komisi Ombudsman Nasional ini

berdasarkan pasal 4 Kepres di atas adalah ;

a. Menyebar luaskan pemahaman mengenai lembaga

ombudsman

b. Melakukan koordinasi dan atau kerjasama dengan

Instansi Pemerintah, Perguruan Tinggi, Lembaga

Swadaya Masyarakat, Para Ahli, Praktisi, Organisasi

Profesi dan lain-lain.

c. Melakukan langkah untuk menindaklanjuti laporan atau

informasi mengenai terjadinya penyimpangan oleh

119

penyelenggara negara dalam melaksanakan tugasnya

maupun dalam memberikan pelayanan umum.

d. Mempersiapkan konsep Rancangan Undang-undang

tentang Ombudsman Nasional.

Dalam Kepres No.4/2000 tidak di sebutkan mengenai

adanya Komisi Ombudsman Daerah, padahal sebagaimana

di sebutkan di atas urgensi pembentukan Komisi

Ombudsman Daerah seiring dengan diterapkannya otonomi

daerah sangatlah penting. Pemberian kewenangan yang

besar kepada daerah pasca di terapkannya otonomi daerah

mengandung konsekwensi bahwa banyak persoalan yang

berkaitan dengan publik di tangani daerah, sehingga

Kedudukan Komisi Ombudsman yang berada di pusat di

rasa kurang relevan. Pembentukan Komisi Ombudsman

Daerah akan jauh lebih efektif, dengan alasan kedekatannya

dengan masyarakat setempat serta dengan pemerintahan

daerah. Pertanyaannya bagaimana fungsi Komisi

Ombudsman Daerah agar dapat bekerja secara efektif dan

menjawab berbagai persoalan mal-administrasi publik di

daerah.

Terciptanya Good Governance (tata kelola pemerintahan

yang baik) yang secara prinsip terdiri atas tiga pilar, yaitu ;

120

akuntabilitas, transparansi dan aksestabilitas, salah satunya

dapat dicapai melalui penguatan lembaga pengawasan.

Sebagai salah satu lembaga pengawasan, Ombudsman

daerah mempunyai harapan untuk mewujudkan good

governance.

1. Ombudsman daerah memposisikan masyarakat sebagai

aktor dalam tata kelola (governance) pemerintahan

daerah dan menembus dinding penyekat pemerintahan

yang tidak aspiratif dengsn membangun pola kemitraan

dengan pemerintah. Melalui cara ini akan terbangun

checks and balances antara pemerintah dan masyarakat

dalam bentuk yang elegan.

2. Sebagai lembaga pengawasan eksternal Ombudsman

daerah menggunakan masyarakat sebagai kekuatan

utamanya menjadi harapan paling mutakhir ditengah

lemahnya berbagai sistem, mekanisme dan lembaga

pengawasan yang ada (khususnya di daerah) saat ini.

Kekuatan masyarakat yang otonom sebagai lembaga

pengawasan sangat relevan untuk diwujudkan sjalan

dengan semakin menguatnya kekuatan masyarakat sipil

pro-demokrasi pasca reformasi.

121

F. Sound Governance (Analisis Penanganan Urusan Publik)

Mengutip pernyataan Presiden Tanzania Julius K.

Nyerere di depan Konferensi PBB di Afrika tahun 1998,

menyatakan bahwa: Good Governance tidak lebih sebagai

konsep imperialis dan kolonialis yang hanya akan

mengerdilkan struktur negara berkembang, sementara

kekuatan bisnis dunia makin membesar.

Pernyataan tersebut menjadi bahan pendalaman orang ke

dalam ilmu pengetahuan tidak ada habisnya dari waktu ke

waktu berupa penemuan baru yang menjadi wacana dalam

dunia akademisi. Berbagai pengetahuan baru, baik untuk

melengkapi pengetahuan sebelumnya maupun sebagai

penemuan baru berupa artikel maupun jurnal merupakan

pendalaman pengetahuan, artinya sejernih apa seseorang

memahami pengetahuan maka sejernih itu pula ia akan

menemukan kelemahan pengetahuan sebelumnya yang

semula menjadi sebuah konsep dengan kadar ketelitian dan

kecanggihan yang tidak terbantahkan.

Dalam konteks administrasi publik juga tidak

ketinggalan berbagai penemuan-penemuan baru khususnya

dalam dunia pemerintahan. Sebelumnya dalam dunia

pemerintahan orang begitu akrab dengan istilah

122

Government, kemudian istilah ini memudar seiring dengan

munculnya Good Governance.

Harapan akan terwujudnya negara kesejahteraan menjadi

kuat dengan munculnya konsep Good Governance yang

merupakan sebuah proses dimana berinteraksinya berbagai

elemen yang kemudian disederhanakan kedalam tiga aktor

kunci, yaitu negara, masyarakat dan dunia usaha dalam

mengelola sektor-sektor yang menjadi hak publik.

Produk yang paling fenomenal dari Good Governance

adalah ketika dirinya berhasil menemukan missing link

antara kerja refomasi pemerintah dengan penanggulangan

kemiskinan. Argumentasinya adalah dengan Good

Governance maka distribusi anggaran pemerintah dan

kalangan bisnis kepada masyarakat miskin makin terbuka

lebar.

Namun kemudian dalam prakteknya Good Governance

ini dianggap bukan lagi sebagai sebuah solusi, karena

dianggap sebuah konsep yang hanya menguntungkan

kelompok-kelompok tertentu. Sehingga konsep good

governance ini pernah di protes oleh Presiden Tanzania

Julius K. Nyerere dalam Konferensi PBB, dengan lantang

123

dia mengkritik habis-habisan konsep Good Governance yang

dikatakanya sebagai konsep imperialis dan kolonialis.

Penilaian sebagaimana yang dikemukakan oleh Nyerere

tersebut maka lalu kemudian muncul konsep Sound

Governance yang semula dicetuskan oleh Ali Farazmand

untuk membantah konsep Good Governance.Bantahan Ali

farazmand terhadap prinsip Good Governance, hanya terlalu

fokus pada tiga komponen yaitu Negara, Civil Society dan

swasta.

Ali farazmand melihat bahwa ketiga komponen tersebut

mengabaikan sebuah kekuatan besar, kekuatan paling

penting yang mempengaruhi governance dinegara

berkembang dan negara kurang maju yaitu struktur kekuatan

kekuatan global, dan elit korporat trans dunia.

Kekuatan internasional merupakan salah satu komponen

yang mempengaruhi kemajuan negara-negara berkembang,

dimana hampir satu abad kekuatan global ini mendominasi

politik, ekonomi serta budaya bangsa negara-negara

berkembang dan kurang maju.

Sound Governance : Paradigma baru pembangunan di

era globalisasi.

124

Terlepas dari benar salahnya kritik sang Presiden, kritik

tersebut mengilhami Ali Farazmand (2004) dalam

menggagas konsep Sound Governance yang sekaligus

membuka arah baru bagi pembangunan global ke depan.

Setelah good governance berhasil menginklusifkan

hubungan si kaya dan si miskin di tingkat nasional, maka

fase berikutnya adalah menginklusifkan hubungan negara

kaya dengan negara miskin melalui agenda Sound

Governance.

Konsep Sound Governance merupakan konsep baru yang

jauh lebih komprehensif dan reliable dalam menjawab

kegagalan epistimologis dan solusi atas arus besar kesalah

kaprahan dari good governance. Terdapat tiga alasan utama

yang muncul dari wacana Sound Governance.yaitu :

1. Dari evaluasi terhadap pelaksanaan good governance

bahwa aktor kunci yang berperan terfokus pada tiga

aktor (pemerintah, Dunia usaha dan masyarakat), dan

good governance selama ini lebih merestrukturisasi pola

relasi pemerintah, dunia uasaha dan masyarakat secara

domestik.

Sound Governance mempunyai pandangan yang jauh

komprehensif dengan empat aktor, yaitu tiga aktor sudah

125

diketahui dalam konsep good governance yaitu

inklusifitas relasi politik antara negara, masyarakat dan

dunia usaha yang sifatnya domestik dan satu lagi aktor

yaitu kekuatan internasional.

Kekuatan internasional di sini mencakup

korporasi global, organisasi dan perjanjian internasional.

Dalam pandangan Sound Governance penerapan good

governance kehidupannya hanya berkutat pada interaksi

antara pemerintah di negara tertentu, pelaku bisnis di

negara tertentu dengan rakyat di negara tertentu pula.

Tentu ini sangat naif, sebab kenyataan bahwa aktor yang

sangat besar dan bekuasa di atas ketiga elemen tersebut

tidak dimasukkan dalam hitungan (yaitu dunia

internasional)

Bahkan Ali Farazmand (2004) secara tegas

menyebut good governance sebagai bagian dari praktik

penyesuaian struktural (structural adjustment

programs/SAPs), berikut pernyataannya : The concept of

good governance as espoused and promoted by the

United Nations agencies such as the WB, IMF, UNDP,

and UNDESD as well as by most Western governments

and corporations, became one of the most pressing

126

requirements on third world countries in Asia, Africa,

and Latin/Central America as a condition for

international assistance. As part of the structural

adjustment programs (SAPs), the United Nations

agencies, under the instructions and pressures of donor

institutions of the North (Western governments and

corporations), demanded that developing countries

adopt the notion of good governance by implementing a

number of structural and policy reforms in their

governments and society as a condition for international

aid. Seminars, workshops, and ferences were held

worldwide that stressed the concept and demanded

results for sustainable development (Ali Farazmand ,

2004)

2. Bermula dari kritik terhadap identitas dari good

governance kata good menjadi sesuatu yang hegemonik,

seragam dan juga dilakukan tak jarang dengan paksaan.

Term good dalam good governance adalah westernized

dan diabsolutkan sedemikian rupa. Sound Governance

mempunyai pandangan yang berbeda dan justru

mengedepankan adanya penghormatan atas keragaman

konsepsi birokrasi dan tatapemerintahan, utamanya nilai

127

dasar budaya pemerintahan tradisional yang telah

terkubur. Ali Farazmand mencontohkan kebesaran

kerajaan Persia, sebelum digulung oleh dominasi budaya

barat, memiliki prestasi yang sangat besar dalam

pengelolaan pemerintahan, berikut pernyataannya :

The concept of sound governance has ancient origin in

the first worldstate empire of Persia with a highly

efficient and effective administrative system (Cameron,

1968; Cook, 1985; Farazmand, 1998; Frye, 1975;

Ghirshman, 1954; Olmstead, 1948). According to Darius

the Great, Cyrus the Great’s successor, no empire can

survive much less prosper without a ‘sound economy

and sound governing and administrative system’, and the

Persian Empire needed to rebuild its governing and

administrative system with a sound economic,

managerial, and organizational policy that not only was

efficient in its discharge of the empire’s current affairs

with-far flung territories, but also effective in its political

control and anticipatory responses to unexpected crises

and emergencies (Ali Farazmand , 2004)

Berdasarkan apa yang disampaikan Ali

Farazmand bahwa pentingnya sistem pemerintahan yang

128

berbasis pada budaya lokal sudah mulai banyak

terabaikan dan ini juga terjadi di negara dunia ketiga

termasuk di Indonesia (Andi,2007).

Hal ini terjadi karena kontruksi konsep birokrasi

modern Weber yang mewarnai perkembangan ilmu

administrasi publik termasuk lahirnya good governance

adalah bentuk pembantaian budaya lokal dalam sistem

pemerintahan. Sound governance muncul untuk

memberikan peluang dalam menyelamatkan keragaman

kebudayaan lokal dalam mewarnai konsep tata

pemerintahan.

3. Dalam pelaksanaan good governance untuk berjalannya

proses tata pemerintahan yang baik maka ada satu jalan

yaitu bagaimana pemerintahan harus menjalankan

prinsip-prinsip yang digariskan dalam good governance

yaitu: participation, rule of law, transparancy,

responsiveness, consensus orientation, equity,

effectiveness and efficiency, accountability, strategic

vision.

Sound Governance mempunyai pandangan

berbeda dan lebih melihat pada proses menuju

tercapainya tujuan, dari pada membahas perdebatan soal

129

bagaimana (prinsip-prinsip) dilakukan untuk mencapai

tujuan. Kendati demikian di dalam sound governance

masih menekankan perlunya prasyarat-prasyrat dasar

universal terkait demokrasi, transparansi, dan

akuntabilitas.

Untuk itu titik tekan dari sound governance

adalah fleksibilitas dan ini dibutuhkan inovasi yang

kemudian menjadi ruh implementasi sound governance

dalam praktek pemerintahan. Berikut pernyataan Ali

Farazmand akan pentingnya inovasi dalam Sound

Governance, Innovation is key to sound governance, and

innovation in policy and administration is central to

sound governance as well. Without policy and

administrative innovations, governance falls into decay

and ineffectiveness, loses capacity to govern, and

becomes a target of criticism and failure, (2004)

Berdasarkan uraian diatas bahwa Sound governance

sebagai wacana baru yang muncul sebagai kritik good

governance, yaitu memberikan makna term Sound

menggantikan Good adalah dalam rangka penghormatan

terhadap kenyataan keragaman (diversity). Untuk itu Sound

governance dalam tata pemerintahan (pola relasi pemerintah,

130

swasta dan masyarakat) membuka kembali peluang variable-

variable yang absen yaitu kearifan lokal (akibat hegemoni

terma good oleh Barat) dan dampak dari kekuatan kooptatif

internasional.

Sound Governance menyadarkan kembali bahwa

konsep-konsep non-barat sebenarnya banyak yang

applicable, khususnya di bidang pemerintahan. Selain itu

Sound governance pada prinsipnya juga memberikan ruang

bagi tradisi atau invoasi lokal tentang bagaimana negara dan

pemerintahan harus ditata, sesuai dengan kebiasaan, budaya

dan konteks lokal. Tentu ukuran universal tentang

kesejahteraan rakyat dan penghormatan hak dasar harus

tetap ditegakkan.

Secara konseptual, seharusnya keberhasilan penerapan

good governance di berbagai dunia itu harus juga dibarengi

dengan dampak kuatnya fundamental ekonomi rakyat.

Kenyataannya, relasi antara kesejahteraan rakyat dengan

good governance tidaklah seindah teori. Makin merekatnya

hubungan antara negara, bisnis dan rakyat ternyata tidak

serta merta menguatkan fundamental ekonomi rakyat.

Salah satu kegagalan Good governance adalah tidak

memasukkan arus globalisasi dalam pigura analisisnya.

131

Dalam good governance seolah-olah kehidupan hanya

berkutat pada interaksi antara pemerintah di negara tertentu,

pelaku bisnis di negara tertentu dengan rakyat di negara

tertentu pula. Tentulah ini sangat naif. Sebab kenyataan

bahwa aktor yang sangat besar dan bekuasa di atas ketiga

elemen tersebut tidak dimasukkan dalam hitungan, yaitu

aktor tersebut adalah dunia internasional.

Sound governance sebagai wacana baru yang muncul

sebagai kritik good governance, Setelah good governance

berhasil menginklusifkan hubungan si kaya dan si miskin di

tingkat nasional, maka fase berikutnya adalah

menginklusifkan hubungan negara kaya dengan negara

miskin melalui agenda Sound Governance. Formula dasar

Sound Governance empat aktor dalam tatalaksana

pemerintahan , yaitu tiga aktor sudah diketahui dalam

konsep good governance yaitu inklusifitas relasi politik

antara negara, civil society, bisnis yang sifatnya domestik

dan satu lagi aktor yaitu kekuatan internasional. Kekuatan

internasional di sini mencakup korporasi global, organisasi

dan perjanjian internasional.

Konsep Sound Governance digunakan untuk

menggambarkan sistem pemerintahan yang bukan hanya

132

jelas secara demokratik, dan tanpa cacat secara ekonomi,

finansial, politik konstitusional, organisasi, administratif,

manajerial dan etika, tapi juga jelas secara internasional

dalam interaksinya dengan negara-negara lain dan dengan

bagian pemerintahannya dalam cara yang independen dan

mandiri. Sound Governance merefleksikan fungsi governing

dan administratif dengan kinerja organisasi dan manajerial

yang jelas dan bukan hanya kompoten dalam perawatan, tapi

juga antisipatif, responsif, akuntabel, dan transparan,

korektif dan berorientasi jangka panjang meskipun

operasinya dalam jangka pendek.

133

BAHAN BACAAN

Alfian, Komunikasi Politik dan Sistem Politik di Indonesia, PT.Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1993

Andrew Heywood, Politics, Second Edition, (New York :

Palgrave Macmillan, 2002) B. Guy Peters and Vincent Wright, “Public Policy and

Administration, Old and New, dalam Robert E. Goodin and Hans-Dieter Klingemann, A New Handbook of Political Science, Part VII, Bab 27

Dahlan, Alwi, dkk. 1995. Kamus Besar Bahasa Indonesia.

Jakarta: Balai Pustaka. Damanhuri, Didin S, 2006. Korupsi, Reformasi Birokrasi dan

Masa Depan Ekonomi Indonesia. Lembaga Penerbit Fakultas Ekonomi Iniversitas Indonesia: Jakarta

Keputusan Presiden Republik Indonesia No.4 tahun 2000

Tentang Komisi Ombudsman Daerah. Kumorotomo, Wahyudi. 2008. Etika Administrasi Negara. PT

Raja Grafindo Persada : Jakarta. Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara. 2003. Surat

Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63 Tahun 2003 Tentang Pedoman Tata Laksana Pelayanan Umum. Jakarta.

Michael G. Roskin, et al., Political Science: An Introduction,

Bab 16

134

Moh.Mahfud MD, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia,

Rineka Cipta, Jakarta, Juli 2000 Muhadjir Darwin, Good Governance dan Kebijakan Publik

dalam Good Governance Untuk Daulat Siapa ?, Forum LSM DIY-Yappika, 2001

Normann. 1991. Service Management. Chicester, England:

Wiley & Son. Nurhasyim. 2004. Pengembangan Model Pelayanan Haji

Departemen Agama Berdasarkan Prinsip Reinventing Government Yang Berorientasi Pada Pelanggan di Kabupaten Gresik. Tesis. Surabaya: Program Pasca Sarjana Universitas Airlangga

Republik Indonesia, Undang-Undang No.32 Tahun 2004

Tentang Pemerintahan Daerah. Republik Indonesia. 2007. Rancangan Undang-Undang

Pelayanan Publik. Jakarta: Sekretariat Negara Republik Indonesia.

Suparman Marzuki dkk, Ombudsman Daerah, Mendorong

Pemerintahan Yang Bersih, Kerjasama PUSHAM UII dengan Partnership Kemitraan dan Governance Reform in Indonesia, 2003

Sutopo dan Suryanto, Adi. 2003. Pelayanan Prima. Jakarta:

Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia.

135

Suyamto. 1989. Norma dan Etika Pengawasan. Sinar Grafika : Jakarta.

Syafinuddin Al-Mandari, HMI & Wacana Sosial, Hijau Hitam

Pusat Studi Paradigma Ilmu, Jakarta, 2003 Weber, Max. 1946. Essay in Sociology. Oxford University Press

: New York. Widjaja, AW. 1985, Masyarakat dan Permasayarakatan

Ideologi Pancasila, Bandung, Cv Armico. Yahya Muhaimin, Beberapa Segi Birokrasi di Indonesia,

Majalah Prisma Nomor 10 tahun 1980

137

BIODATA PENULIS N a m a : Dr. H. Munawar Noor, MS Tempat/Tanggal Lahir : Pati / 30 April 1953 Alamat : Jl. Candi Kencana VII/C-22 Pasadena Semarang No Tlp./HP : (024) 7602350 / 08122938508 Pekerjaan : Dosen Jafa/Golongan : Lektor Kepala/ IV-b Email : [email protected] Pendidikan : 1. Sarjana Strata 1 (1978-1984) di Fisip

UNTAG Semarang 2. Sarjana Strata 2 (1988-1990) di

Fisipol UGM Yogyakarta 3. Sarjana strata 3 (2011-2014) di Fisip

UNDIP Semarang Pengalaman Kerja : 1. Dekan Fisip UNTAG (1997-2002) 2. Pembantu Rektor (2002-2006) 3. Kepala Badan Penjaminan Mutu

(2006-sekarang) Pengalaman Pelatihan : 1. Pelatihan Managemen Perguruan

Tinggi (Jakarta 1995-1996) 2. Pelatihan Penyusunan Borang SPMI

(Solo 2004) 3. Pelatihan Audit Mutu Internal

Akademik (Semarang, 2007) 4. Pelatihan Menyusun Dukumen Mutu

(Solo, 2008)

mailto:[email protected]

138

5. Pemandu Work-Shop Penyusunan SPMI, Spesifikasi Program Studi, Borang Audit Mutu, Borang AIPT

Buku Ajar : 1. Pengembangan/Pelembagaan

Organisasi (2005) 2. Kepemimpinan (2008) 3. Perencanaan/Pengendalian (2010) 4. Kebijakan Publik (2012) 5. Manegemen Sumber Daya Manusia

(2013) 6. Evaluasi Kebijakan Publik (2013) 7. Teori Implementasi Kebijakan Publik

(2013) 8. Pelayanan Publik (2010) 9. Teori Organisasi (2012) Tulisan Ilmiah : 1. Menggagas Pelayanan Publik yang

Pro-Poor (2013), Proceding Simposium Nasional III, ASIAN, ISBN, XXX-XX-XXXX-X-X

2. Implementasi Fungsi dan Peran Pengawasan DPRD dalam Pembangunan Daerah (Materi BINTEK DPRD Kabupaten Sragen) 2013

3. Optimalisasi Fungsi dan Peran DPRD dalam Monotoring dan Evaluasi (Materi BINTEK DPRD Kabupaten Tuban dan Kabupaten Pekalongan) 2013

Jurnal Internasional : 1. Institutional Analysis On National

Program For Community Empowerment of Independent Urban

139

(PNPM-MP) For Proverty Reduction, Jurnal Internasional, Article No. JBASR-2889-2, Egypt, 2014.

2. Institutional Analysis On Proverty

Reduction Program in Sociaety ( A case study of National Program for community Empowerment of Independent Urban (PNPM-MP) in Semarang, Indonesia, Jurnal Internasional IJRCM, Number 458, Jagadhri-135003, Yamuna Nagar, Haryana, India, 2014

SEKTOR PUBLIK INDONESIA A. Dasar Konsepsi Otonomi Daerah ...

Documents

Transcript of SEKTOR PUBLIK INDONESIA A. Dasar Konsepsi Otonomi Daerah ...