mengenal birokrasi - · PDF filepelayanan publik sesuai dengan aspirasi masyarakat. ......

Abdul Hakim\Mengenal Birokrasi

1

MENGENAL BIROKRASI

Oleh: Abdul Hakim Dosen FIA Universitas Brawijaya 1.1 Persepsi tentang Birokrasi

Pada awalnya, birokrasi dibangun dengan maksud sebagai

sarana bagi pemerintah yang berkuasa untuk melaksanakan

pelayanan publik sesuai dengan aspirasi masyarakat. Birokrasi

adalah suatu tipe organisasi yang dimaksudkan untuk melaksanakan

tugas-tugas admisnitratif yang sangat banyak dengan cara

mengkoordinasikan secara sistematis pekerjaan dari banyak orang.

Melalui birokrasi diharapkan berbagai keputusan pemerintah dapat

dilaksanakan dengan efektif dan efisien melalui aparatur pemerintah.

Karena keputusan politik hanya akan bermanfaat bagi warga negara

jika pemerintah mempunyai birokrasi yang responsif, bekerja

sistematis dan efisien.

Sebagai suatu sistem manajemen dan supervisi, birokrasi

dirancang untuk melakukan koordinasi terhadap tugas dan tanggung

jawab secara rasional bagi para pejabat dan pegawai dalam

organisasi. Birokrasi merepresentasikan diri sebagai instrumen

dimana tindakan dan kepentingan individu yang bersifat pribadi, unik

dan istimewa; disusun dan dibatasi secara formal untuk mencapai

tujuan yang telah ditetapkan secara efisien. Penyusunan tindakan

individu ini dicapai dengan menggunakan peraturan dan program-

program tindakan yang formal, yang ditujukan untuk memberikan

garis pembatas yang jelas antara hal-hal yang bersifat pribadi dengan

tugas dan tanggung jawab yang dimandatkan oleh organisasi. Melalui

cara yang demikian ini, sistem administrasi birokratis berkehendak

untuk memastikan bahwa tindakan dan kegiatan individu memberikan


2

kontribusi pada kepentingan organisasi tempat mereka bekerja, dan

bukan pada kepentingan pribadi individu yang bersangkutan.

Pembatasan hubungan-hubungan yang bersifat pribadi dalam

organisasi birokratis di samping dimaksudkan untuk menghilangkan

sumber dari kegiatan irasional, juga dimaksudkan untuk menghindari

organisasi dari kekacauan (tidak terkoordinir dan tidak efisien)

sebagai akibat tindakan individu yang mengambil keputusan sendiri-

sendiri. Oleh karena itu diperlukan serangkaian undang-undang,

peraturan dan hierarki untuk melakukan pengawasan dan pembinaan.

Birokrasi juga bermanfaat sebagai agen pembaharu. Hal ini

dapat terlaksana jika tujuan organisasi diarahkan pada strategi

pembaharuan dan pembangunan. Untuk dapat mengimplemen-

tasikan cita-cita pembangunan sosial dan ekonomi, pemerintah harus

memiliki pranata yang mudah menerima inovasi baru yang

bermanfaat bagi pembangunan, dan pranata tersebut adalah

birokrasi. Mengutip tulisan Bert Hoselitz, yang berjudul “Level of

Economic Performance and Bureaucratic Structures”, yang dimuat

dalam buku Joseph La Palombara (ed.) yang berjudul Bureaucracy

and Political Development (New Jersey: Princeton University Press,

1963, hal. 171), Kumorotomo menulis sebagai berikut: “The

bureaucratic apparatus is one of the institutions through which goal-

gratification activity is performed; it is a central focus arround which

clusters a whole series of social actions designed to meet systemic

goals”.

Dari uraian tersebut, jelas bahwa organisasi birokratis

dirancang untuk memberikan banyak manfaat bagi warga negara

secara keseluruhan. Birokrasi menjadi alat penunjang utama dalam

sistem administrasi modern, melalui penerapan manajemen yang


3

berbasis ilmu pengetahuan dan teknologi. Birokrasi, minimal sampai

dengan saat ini, tidaklah mungkin digantikan oleh organisasi apa pun

dalam bentuk lain, karena akan menjadi langkah mundur dan pasti

merugikan bangsa dan negara.

Uraian di atas menunjukkan betapa besar manfaat yang dapat

diperoleh dengan kehadiran birokrasi. Namun demikian, setiap

mendengar kata birokrasi, persepsi yang muncul bukanlah tentang

manfaatnya yang positif bagi kemajuan bangsa dan untuk memenuhi

kebutuhan warga negara, tetapi persepsi negatif yang menyesatkan.

Orang lebih banyak mengartikan birokrasi sebagai penyakit birokrasi

(”biro-patologi”) daripada organisasi rasional yang bermanfaat

(”rasionalitas biro”). Hampir semua lapisan sosial mengenal sebutan

birokrasi, karena sejak lahir sampai meninggal orang pasti

berhubungan dengan birokrasi. Dalam konteks hubungan antara

negara dengan warga negara, organisasi birokrasi dimaksudkan

untuk memberikan pelayanan yang baik sehubungan dengan adanya

berbagai pengaturan dalam kehidupan bermasyarakat dimana

individu itu hidup. Misalnya, untuk mengetahui keabsahan bahwa

seseorang adalah penduduk suatu kota, maka dia diharuskan

mencatatkan diri sebagai penduduk. Untuk maksud ini birokrasi

memberikan pelayanan pencatatan melalui mekanisme pengurusan

Kartu Tanda Penduduk (KTP) dan Kartu Keluarga (KK). Dalam

proses ini lah muncul berbagai persepsi negatif tentang birokrasi. Hal

yang muncul dalam benak orang ketika mendengar kata birokrasi

adalah urusan-urusan yang menjengkelkan dan membuatnya stres,

yang berhubungan dengan pengisian formulir-formulir, pengurusan

izin untuk bekerja atau berusaha yang berbelit-belit karena harus

melalui banyak meja atau kantor secara berantai, aturan-aturan yang


4

ketat yang tidak boleh dilanggar, waktu yang lama, dan sebagainya.

Pendek kata, pelayanan birokrasi sangat buruk. Mengutip Turner dan

Hulme, Said (2007) menggambarkan organisasi birokratis itu sebagai

organisasi yang lamban, membosankan, rutin, rumit prosedurnya,

dan buruk adaptasinya terhadap kebutuhan yang harus mereka

penuhi, dan juga mengingatkan kita akan rasa frustrasi yang terus

menerus dirasakan oleh para anggotanya.

Bureaucracy evokes the slowness, the ponderousness, the routine,

the complication of procedures, and the maladapted responses of ’bureaucratic’ organizations to the needs which the should satisfy, and the frustations which their members, clients, or subjects consequently endure.

Bagi mereka yang tidak tahan dengan situasi ini, kemudian

mencari jalan pintas. Bentuknya bermacam-macam, mulai dari

membangun hubungan personal yang akrab, sampai pada pemberian

suap1. Melalui cara seperti ini pelayanan dapat berlangsung relatif

cepat, karena aparatur menjadi ”lebih responsif” dalam melayani, dan

pengguna jasa memperoleh perlakuan khusus, misalnya tidak perlu

antri, tidak perlu mengurus sendiri ke meja berikutnya, dan

sebagainya. Hubungan antara aparatur birokrasi dan masyarakat

pengguna jasa layanan berubah bentuk dari impersonal menjadi

personal, saling membutuhkan dan tergantung satu sama lain

(simbiosis). Aparatur membutuhkan uang balas jasa dari masyarakat

pengguna jasa, sedangkan pengguna jasa membutuhkan pelayanan

yang cepat dari aparatur. Dalam konteks birokrasi Indonesia,

hubungan seperti ini berlangsung bertahun-tahun bahkan berpuluh

1 Dikenal dengan banyak sebutan lain, antara lain: sogokan, uang pelicin,

biaya administrasi, uang pelayanan, uang jasa, salam tempel, komisi.


5

tahun, sehingga menjadi internalized (mendarah daging) dan menjadi

kebiasaan dalam pelayanan birokrasi di Indonesia. Untuk

memperoleh pelayanan apapun seseorang harus memberikan uang

suap. Jika seseorang ingin menghadap pejabat tertentu dia harus

memberi ”salam tempel” pada SATPAM yang menjaga di pintu

masuk; jika ingin menang tender seseorang harus memberikan

komisi pada panitia tender; jika ingin izin usaha cepat keluar maka

harus memberikan uang administrasi kepada pejabat yang

membantu mengurus; dan sebagainya. Pendek kata, ”ada uang ada

pelayanan”, dan semua ini merupakan hal yang biasa, dianggap

wajar dalam mekanisme organisasi birokrasi. Hubungan yang kolutif

dan koruptif ini, karena telah menjadi kebiasaan dalam pelayanan

birokrasi, maka orang kemudian menyebutnya dengan

istilah ”membudaya”, suatu istilah yang menunjuk pada sikap dan

perilaku yang telah menjadi kebiasaan, dilakukan berulang-ulang

sehingga sifatnya sebagai perilaku koruptif dan kolutif tidak lagi

nampak. Menurut Kwik Kian Gie, pelayanan apapun oleh birokrasi

selalu disertai permintaan pembayaran ekstra di luar biaya resmi.

Jika pengguna jasa layanan tidak mau membayar maka dia akan

menghadapi kesulitan yang dicari-cari dan dibuat-dibuat. Korupsi

dianggap sebagai praktek yang sudah mendarah daging, sehingga

kalau tidak ada korupsi kita malah merasa heran.Kwik Kian Gie

menyebutnya sebagai corrupted mind, artinya seorang koruptor tidak

lagi mengetahui apakah tindakannya tergolong korupsi atau tidak2

Inilah yang menjadi salah satu faktor penghambat penting, bagi

2 Kwik Kian Gie, “Paradoks Semangat Pemberantasan Korupsi”, Jawa Pos,

10 Maret 2008. Hal.1.


6

upaya pemberantasan korupsi di Indonesia setelah UU No.20 Tahun

2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi diberlakukan.

Persepsi tentang birokrasi pemerintah, oleh Thoha (2007:2)

dilukiskan sebagai kerajaan pejabat (officialdom). Suatu kerajaan

yang raja-rajanya adalah para pejabat. Negaranya adalah organisasi

birokrasi yang berdaulat atas semua jenis pelayanan apa pun.

Rakyatnya adalah para pengguna jasa layanan. Di dalam kerajaan

birokrasi ini terdapat tanda-tanda bahwa seseorang mempunyai

yurisdikasi yang jelas dan pasti dalam batas wilayah ofisial yang

yurisdiktif. Di dalam yurisdiksi tersebut seseorang mempunyai tugas

dan tanggung jawab resmi (official duties) yang menjelaskan batas-

batas kewenangan pekerjaannya. Mereka bekerja dalam tatanan pola

hierarki sebagai perwujudan dari tingkatan otoritas dan kekuasaan-

nya. Mereka memperoleh gaji berdasarkan keahlian dan kompetensi-

nya. Selain itu, di dalam kerajaan pejabat tersebut, proses

komunikasi didasarkan pada dokumen tertulis (the files).

Selanjutnya Thoha, menyatakan bahwa pejabat adalah orang

yang menduduki jabatan tertentu dalam birokrasi pemerintah.

Kekuasaan pejabat ini amat menentukan, karena segala urusan yang

berhubungan dengan jabatan tersebut maka orang yang menduduki

jabatan itulah yang menentukan segalanya. Jabatan-jabatan tersebut

disusun dalam tatanan hierarki dari atas ke bawah. Jabatan yang

berada pada hierarki paling atas mempunyai kekuasaan paling besar

daripada jabatan yang berada di bawahnya. Semua jabatan tersebut

dilengkapi dengan berbagai fasilitas yang mencerminkan kekuasaan

tersebut. Hal ini dapat dilihat dari simbol-simbol yang digunakan,

mulai dari mobil yang dipakai, rumah dinas, para pengawal atau

ajudan, sekretaris, sampai pada hal-hal yang kecil seperti pakaian,


7

sepatu, dan bahkan cara berbicara. Di luar hierarki kerajaan pejabat

tersebut terdapat rakyat yang lemah atau powerless di hadapan

mereka. Karena itu birokrasi disebut kerajaan pejabat yang jauh dari

rakyat.

Dalam kerajaan pejabat di negara birokratis, terjadi

pensakralan terhadap jabatan birokrasi. Segala jenis urusan, mulai

dari yang sederhana sampai yang rumit (kompleks), selalu

membutuhkan legitimasi birokrasi pemerintah. Rakyat membutuhkan

dan memperoleh rizki maupun pelayanan dari aparatur birokrasi.

Mulai dari pedagang kaki lima sampai pengusaha kelas kakap,

semuanya tidak ada yang luput dari kaki-tangan pejabat birokrasi.

Dari yang pribumi, pendatang maupun orang asing pasti berhubung-

an dengan pejabat birokrasi pemerintah atau para pelaksananya.

Birokrasi kemudian menjadi sosok yang adidaya, adikuasa di

hadapan rakyat, dan rakyat mensakralkannya. Para orang tua selalu

bercita-cita agar anaknya dapat menjadi pegawai birokrasi, apa pun

tingkat dan jenis pekerjaannya, bila perlu dengan menyuap pun

dilakukan. Birokrasi menjadi mirip dengan keris atau batu akik yang

memiliki kekuatan magis dan dikramatkan. Karena itu, rakyat memiliki

posisi lemah di hadapan birokrasi. Oleh karena itu, agar tujuannya

tercapai, sedangkan mereka tidak mempunyai kekuatan, maka cara

yang terbaik adalah pasrah (surrender). Penyerahan diri seperti ini

sekaligus menunjuk-kan adanya pengakuan bahwa birokrasi itu tidak

tertembus olehnya. Birokrasi adalah superordinasi dan masyarakat

pengguna jasa hanyalah sub-ordinasi saja.

Dengan demikian, munculnya penyakit birokrasi atau biro

patologi, sebagaimana dalam uraian di atas, lebih banyak disebabkan

oleh perilaku para birokrat, walaupun masyarakat pengguna jasa juga


8

memiliki andil dalam menciptakan situasi tersebut. Beberapa tindakan

birokrat yang dipandang telah memunculkan persepsi negatif

dilukiskan secara baik oleh Siagian (1996), sebagai berikut:

(1) memperlambat proses penyelesaian pemberian izin;

(2) mencari-cari alasan, misalnya dengan mengatakan: ”dokumen

pendukung kurang lengkap”, ”keterlambatan pengajuan

permohonan”, dan sebagainya;

(3) alasan kesibukan karena ada pekerjaan lain;

(4) sulit dihubungi;

(5) senantiasa memperlambat, misalnya dengan menggunakan kata-

kata ”sedang diproses”.

Dalam bahasa yang lain, Syafiie (2004), menjelaskan perilaku

dari birokrat yang melahirkan penyakit birokrasi, sebagai berikut:

(1) budaya feodalistik yang masih terasa;

(2) kebiasaan menunggu petunjuk atau pengarahan;

(3) loyalitas kepada atasan dan bukan pada tugas organisasi;

(4) belum berorientasi pada prestasi;

(5) keinginan untuk melayani masih rendah;

(6) belum ditopang teknologi secara menyeluruh;

(7) budaya ekonomi biaya tinggi; dan

(8) jumlah pegawai negeri relatif banyak tetapi kurang berkualitas.

Pengembangan sistem birokrasi administrasi, di satu sisi

diharapkan dapat meningkatkan pelayanan publik, namun di sisi lain

telah menimbulkan beberapa akibat negatif, antara lain: (1) monopoli

informasi dan penciptaan ”rahasia jabatan” (official secrets); (2)

ketidakmampuan mengantisipasi perubahan; (3) kecenderungan

untuk bertindak dengan cara-cara otoratik, self-appointed (menunjuk


9

diri sendiri), serta mengabaikan hal-hal yang penting hanya karena

alasan hal tersebut tidak diatur dalam peraturan.

Kondisi tersebut tercipta, antara lain karena: (1) ketidakmam-

puan sumberdaya birokrasi; (2) keterlambatan penyesuaian

peraturan (regulasi) dengan perubahan yang terjadi di dalam dan di

luar organisasi birokrasi; (3) penerapan peraturan yang tidak

konsisten; (4) pengawasan atasan yang lemah; dan (5) sikap dan

perilaku pegawai yang kurang peduli dan bahkan sombong.

Makmur (2007:87), melihat kemunculan persepsi negatif

tentang birokrasi sebagai akibat dari adanya perebutan kekuasaan

dan kewenangan yang tidak didasarkan pada profesionalisme,

rasionalisme, dan moralitas. Kondisi ini, menurut Makmur, berakibat

pada:

(a) perubahan yang terjadi dalam birokrasi bukan didasarkan pada

tindakan profesionalitas, rasionalitas dan moralitas, sehingga

kehidupan birokrasi semakin lemah dan lesu;

(b) tidak efektif dan efsiien dalam mengembangkan tuntutan para

anggota birikrasi terhadap performa produknya dengan

kebutuhan pengembangan birokrasi itu sendiri;

(c) tidak termotivasinya anggota birokrasi untuk mengembangkan

kreativitas dan inovasinya;

(d) tindakan anggota birokrasi tidak lagi didasarkan atas pemikiran

rasional tetapi cenderung tidak rasional;

(e) interaksi antar anggota birokrasi dan antara anggota birokrasi

dengan masyarakat cenderung mengabaikan norma-norma moral.

Dari berbagai pendapat tersebut, munculnya persepsi negatif

terhadap birokrasi terutama disebabkan oleh sikap dan perilaku para

birokrat atau aparatur negara dalam memberikan pelayanan kepada


10

masyarakat. Selain itu beberapa sebab lain yang dapat disebut,

antara lain: (1) kelemahan aparatur itu sendiri (rendahnya pendidikan,

minimnya pengalaman, dan rendahnya kemampuan dalam

penguasaan teknologi); (2) berbagai peraturan yang memba-

tasi ”gerak langkah” dalam melakukan pelayanan, sehingga

mengurangi daya kreativitas dan inovasi dalam beradaptasi dengan

perubahan yang terjadi; (3) lingkungan kerja yang kurang kondusif,

sebagai akibat ketiadaan teladan dari pimpinan, lemahnya

pengawasan, dan kurangnya dukungan rekan sekerja; dan (4) tingkat

upah (gaji) yang rendah sehingga mendorong birokrat melakukan

tindakan tercela (korupsi).

Dalam sejarah studi tentang birokrasi, persepsi positif maupun

negatif tentang birokrasi, lahir dan berkembang pada saat yang

hampir bersamaan. Para penulis tentang birokrasi di awal maupun

akhir abad ke-19, memiliki kerancuan dan terjadi inkonsistensi dalam

pandangannya tentang birokrasi. Kadang mereka menyebut birokrasi

sebagai suatu organisasi yang fungsional dalam pemerintahan,

namun di sisi lain mereka juga melukiskan birokrasi sebagai

organisasi yang memiliki ”cacat” dan merugikan rakyat. Hal ini antara

lain dapat dijumpai dalam tulisan Karl Heinzen (1845), seorang

penulis Jerman, yang pada awalnya menyebut birokrasi sebagai

struktur organisasi untuk mengontrol administrasi (konotasi positif),

namun kemudian dia mengartikan birokrasi sebagai pemerintahan

oleh para pejabat (konotasi negatif). Demikian pula dengan Robert

von Mohl (1862) yang mendefinisikan birokrasi sebagai konsepsi

yang jelek tentang tugas-tugas negara yang dijalankan para pejabat.

Pemberian rti yang demikian ini telah ”mengilhami” banyak penulis


11

lain memasuki abad ke-20 untuk memberi makna yang negatif

terhadap birokrasi.3

Upaya untuk mengubah persepsi negatif tentang birokrasi

sebenarnya terus dilakukan oleh banyak negara di dunia. Upaya

yang paling populer kita kenal dengan istilah Reinventing

Government (Pembaruan Pemerintah)4. Namun demikian, terhadap

penggunaan istilah ini, Osborne dan Plastrik (2000:12) mengingatkan

bahwa istilah ini digunakan oleh banyak orang dalam intensitas yang

tinggi untuk menguraikan begitu banyak agenda sehingga istilah atau

konsep tersebut menjadi tidak jelas maknanya. Oleh karena itu

mereka mengelompokkan beberapa konsep yang tidak sama atau

tidak tergolong dalam makna reinventing government. Konsep

dimaksud adalah sebagai berikut:

(1) reinventing government bukanlah perubahan dalam sistem politik,

misalnya kampanye reformasi keuangan, reformasi badan

legislatif atau parlemen, dan sebagainya;

(2) reinventing government juga bukan berarti reorganisasi, tetapi

restrukturisasi organisasi dan sistem pemerintahan dengan

mengubah tujuan, insentif, akuntabilitas, distribusi kekuasaan,

dan budaya kerja para pegawai;

3 Pemikiran mereka tentang birokrasi disajikan secara ringkas dalam

bagian “Studi tentang Birokrasi” dalam bab ini. 4 Sebenarnya banyak konsep lain yang memiliki tujuan sama dalam

implementasinya, yaitu mengubah persepsi negatif tentang birokrasi, misalnya: reformasi birokrasi, reformasi administrasi, reformasi pelayanan publik, dan sebagainya. Namun demikian, penulis tidak membahas secara rinci konsep tersebut dalam bagian ini, tetapi akan dijabarkan dalam bab-bab berikutnya.


12

(3) reinventing government bukan sekedar menghilangkan

pemborosan, kecurangan, dan penyelewengan, tetapi upaya

yang terus menerus dilakukan untuk menciptakan efisiensi;

(4) reinventing government tidak sinonim dengan perampingan

pemerintah, karena perampingan pemerintah belum tentu dapat

memaksimumkan kinerja;

(5) reinventing government juga tidak sinonim dengan privatisasi,

tetapi lebih mengarah pada persaingan dan program pilihan

pelanggan, suatu program yang memungkinkan pelanggan bisa

memilih penyedia produk atau jasa yang diinginkan;

(6) reinventing government bukanlah sekedar membuat pemerin-

tahan jadi lebih efisien, tetapi pemerintahan yang lebih baik;

karena adalah percuma kita memiliki institusi pendidikan yang

murah tetapi tidak bermutu, atau institusi kepolisian yang murah

tetapi tingkat kejahatan tinggi;

(7) reinventing government tidak sama dengan manajemen mutu

terpadu atau rekayasa ulang proses bisnis, karena kedua hal ini

hanyalah alat yang dapat membantu keberhasilan seorang

pembaru jika digunakan secara strategis; jika tujuannya adalah

transformasi maka perangkat manajemen bisnis tidaklah cukup.

Setelah mengungkapkan semua konsep yang tidak tergolong

ke dalam reinventing government, Osborne dan Plastrik (2000),

akhirnya sampai pada definisi reinventing government sebagai

transformasi sistem dan organisasi pemerintahan secara fundamental

guna menciptakan peningkatan dramatis dalam efektivitas, efisiensi,

dan kemampuan mereka untuk melakukan inovasi. Transformasi ini

dicapai dengan mengubah tujuan, sistem insentif, pertanggung-


13

jawaban, struktur kekuasaan, budaya, sistem dan organisasi

pemerintahan.

Reinventing government adalah penggantian sistem birokratis

menjadi sistem yang bersifat wirausaha. Pembaruan adalah

menciptakan organisasi dan sistem pemerintahan yang terus

menerus berinovasi, yang secara kontinyu memperbaiki kualitasnya,

tanpa mendapat tekanan dari pihak luar. Pembaruan adalah

penciptaan sektor pemerintahan yang mempunyai dorongan dari

dalam untuk melakukan perbaikan, atau yang disebut dengan ”sistem

pembaruan diri”. Dengan kata lain, reinventing government membuat

pemerintah siap untuk menghadapi tantangan yang belum bisa

diantisipasi. Tidak hanya memperbaiki efektivitas saat sekarang,

pembaruan menciptakan organisasi yang mampu memperbaiki

efektivitasnya di masa mendatang pada saat lingkungan mereka

berubah. Pembaruan menciptakan organisasi yang mampu

menduduki peringkat tertinggi, dengan pelayanan terbaik dalam

pelaksanaan tugasnya, karena kemampuannya meletakkan

pelayanan pata tempat yang paling mudah dijangkau dan

dimanfaatkan oleh pelanggannya.

1.2 Studi tentang Birokrasi

Minat terhadap studi tentang birokrasi, baik sebagai proses

maupun outcome, sudah relatif lama dibicarakan, baik dari para

budayawan, ekonom maupun sosiolog. Dalam masa awal

perkembangannya, istilah birokrasi dipopulerkan lewat tulisan justru

oleh para novelis, dan dalam tulisan-tulisan yang bersifat polemik.

Seorang novelis Perancis yang bernama Honore de Balzac,

memasyarakatkan kata birokrasi lewat novelnya yang berjudul Les


14

Employes (1836), yang mengisahkan tentang cara kerja birokrasi

dalam kehidupan bernegara di Perancis saat itu. Balzac, menulis

dalam nada yang mengejek tentang birokrasi, sebagai berikut:

..... birokrasi telah terorganisir secara mantap, di bawah

pemerintahan konstitusional dengan kebaikan alamiah yang biasa-biasa saja, yang senang dengan pernyataan-pernyataan dan laporan yang pasti, suatu pemerintahan yang digambarkan sebagai cerewet, seperti isteri pemilik toko kecil.

5

Balzac dipandang sebagai penulis yang berpengaruh dan

sangat berhasil mendeskripsikan citra birokrasi Perancis, sehingga

de Gournay menyebutnya sebagai Bureaumania, suatu penyakit

dalam birokrasi, yang pemerintah sendiri tidak sanggup menyembuh-

kannya, dan bahkan luput dari perhatiannya.

Di Inggris, seorang penulis kenamaan, John Stuart Mill,

menulis tentang birokrasi dalam karyanya yang terkenal: Principles of

Political Economy (1848), yang menentang dominansi birokrasi

sebagai organisasi yang memonopoli segala jenis keterampilan dan

pengalaman, dalam menangani kepentingan negara. Sedangkan di

Jerman, Johan Gorres, merupakan orang yang paling berjasa

memasyarakatkan konsep birokrasi pada awal abad ke-19. Melalui

tulisannya yang berjudul Europe and the Revolution (1821), Gorres

melihat birokrasi sebagai institusi sipil yang mirip dengan kedudukan

tentara, dalam hal: disiplin, promosi, penghargaan kelompok, dan

sentralisasi.

5 Dikutip dari Martin Albrow, Birokrasi. Yogyakarta: Tiara Wacana, 2007,

hal 5.


15

Dalam bidang sosiologi,6 perhatian awal dapat dijumpai dalam

karya Karl Marx (1852) ”The Eighteenth Brumaire of Louis Bonaparte”,

dan dalam tulisan Alexis de Tocqueville (1877) ”L’ancien Regime and

the French Revolution”. Mereka ini merupakan orang pertama dari

beberapa orang yang mengenali kecenderungan historis yang relatif

baru terhadap perkembangan birokratisasi pada tingkat organisasi

yang berbeda, terutama organisasi militer, dan juga dalam

masyarakat Eropa Barat pada umumnya. Pengertian lebih lanjut

tentang proses birokrasi dapat dijumpai dalam tulisan Robert Michels

(1949) ”Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchial

Tendencies of Modern Democracy”, yang menganalisis tentang

dinamika distribusi kekuasa-an di dalam organisasi birokrasi dan

perkembangan kecenderungan pemerintahan oligarkis yang merusak

tatanan demokrasi. Walaupun demikian, studi tentang birokrasi

sebagai tema permasalahan utama, terutama dalam sosiologi,

didasarkan atas karya Max Weber. Pada awalnya, karya Max Weber

tidak dikenal secara luas oleh para teoretisi yang berbahasa Inggris,

sampai akhirnya karya-karya tersebut diterjemahkan pada akhir

tahun 1940-an, dua puluh tahun setelah dia wafat tahun 1920. Karya-

karya tersebut, antara lain: (1) From Max Weber: Essays in Sociology

(1946), diedit oleh H.H. Gerth and C.W. Mills; dan (2) The Theory of

Social and Economic Organization (1947), diedit oleh A.M.

Henderson dan Talcott Parsons.

Dalam uraian di bawah ini, disajikan gagasan mereka yang

dapat dikatakan sebagai perintis dalam studi tentang birokrasi dan

6 Tentang hal ini dapat dilihat dalam Edgar F. Borgatta dan Marie L.

Borgatta (eds), Encyclopedia of Sociology (“Bureaucracy”). New York: MacMillan Publishing Co., 1992.


16

menjadi bahan referensi bagi penulis berikutnya dan terkini yang

tertarik dengan studi birokrasi. Namun, sajian ini hanya terbatas pada

tokoh-tokoh tertentu yang dipandang memiliki pemikiran monumental

pada zamannya. Sumber untuk penulisan ini sebagian besar diambil

dari Martin Albrow yang berjudul Birokrasi (2007), yang dalam

bahasa aslinya sudah ditulis sejak tahun 1970.

Vincent de Gournay: Birokrasi Sebagai Salah Satu Tipe

Pemerintahan. Dalam studinya tentang pemerintahan Perancis abad

ke-18, de Gournay menemukan tipe pemerintahan lain, di luar bentuk

yang sudah ada, yaitu: monarki, aristokrasi, dan demokrasi. Karena

itu dia tidak memandang pemerintah Perancis saat itu sebagai tirani

atau bentuk buruk dari monarki. Ia mengidentifikasikan adanya suatu

kelompok penguasa dan suatu metode memerintah yang baru.

Keluhan terhadap kelompok penguasa tersebut bukan disebabkan

oleh tindakan mereka yang tidak sepenuhnya berdasarkan hukum,

atau oleh tindakan yang melebihi batas kewenanagan sebenarnya,

tetapi dikarenakan bahwa memerintah nampaknya telah menjadi

tujuan itu sendiri. Menurut Albrow (2007), walaupun identifikasi ini

dilakukan sepintas lalu, namun dapat dipandang sebagai suatu

inovasi konseptual yang penting dalam studi tentang birokrasi.

Kelompok penguasa dan metode memerintah yang baru yang

disebut oleh de Gournay, tidak lain adalah birokrasi. Tipe ini

dikategorikannya sebagai tipe pemerintah yang keempat dalam

klasifikasi pemerintahan Yunani Klasik, selain monarki, aristokrasi,

dan demokrasi. Tambahan akhiran kata ”cracy” pada kata ”bureau”

telah memposisikan kata ”birokrasi” sejajar dengan kata-kata monarki,

aristokrasi, dan demokrasi, dalam terminologi tipe pemerintahan.


17

Johan Gorres: Birokrasi Sebagai Institusi Sipil. Dalam

studi birokrasi, Gorres dipandang sebagai orang yang laing berjasa

dalam memasyarakatkan konsep birokrasi di Jerman pada awal abad

ke-19. Ia adalah seorang wartawan, penulis roman, dan pendiri surat

kabar Rheinische Merkur di Jerman, yang dikenal sebagai penentang

monarki Prussia. Gorres mengembangkan suatu teori yang

mendasari kesatuan nasional, dimana ia menggabungkan antara

unsur-unsur monarkis dan demokratik untuk mewujudkan kerjasama

dan saling pengertian antara yang memerintah dan yang diperintah.

Menurutnya, jika unsur-unsur tersebut tidak terpenuhi maka

birokrasilah yang akan menjadi hasilnya. Di dalam tulisannya yang

berjudul Europe and the Revolution (1821), Gorres melihat birokrasi

sebagai institusi sipil yang dalam perakteknya menggunakan prinsip-

prinsip yang mirip dengan apa yang dipakai dalam institusi

ketentaraan, dalam hal: disiplin, promosi, penghargaan kelompok

dan sentralisasi. Teknik-teknik administrasi untuk menghilangkan

kesenjangan --- karena kurangnya kepercayaan antara yang

diperintah dengan yang memerintah --- menjadi prinsip-prinsip

negara. Menurut Gorres, birokrasi telah berhasil memperluas prinsip

subordinasi yang menjadi dasar perkembangan birokrasi itu sendiri,

dari manusia yang tunduk dan patuh, untuk secara bertahap

berhimpun ke dalam suatu massa yang di dalamnya rakyat hanya

dihitung sebagai suatu angka, yang memperoleh nilai bukan dari

hakikat mereka sendiri tetapi dari kedudukan mereka.

Konsep birokrasi yang mulai berkembang di awal abad ke-19,

sebagaimana dalam pemikiran de Gournay dan Gorres, menurut

Albrow, memiliki penekanan ganda, karena di samping dipandang


18

sebagai bentuk pemerintahan yang di dalamnya kekuasaan ada di

tangan pejabat, birokrasi juga dilihat sebagai indikator bagi

keberadaan pejabat tersebut. Penekanan ini dianggap wajar, jika

memperhatikan perkembangan konsep sebelumnya tentang

aristokrasi dan demokrasi. Istilah ”aristokrasi” secara eksklusif

mengacu pada suatu strata sosial tertentu --- kekuasaan adadi

tangan kaum bangsawan --- dan bukan pada suatu bentuk

pemerintahan. Di pihak lain, istilah ”demokrasi” mengacu pada

bentuk kelembagaan untuk mewujudkan keinginan rakyat. Para

penulis awal tentang birokrasi memandang bahwa birokrasi

merupakan bentuk pemerintahan baru dengan suatu unsur baru

dalam sistem stratifikasi sosial, dan istilah ”aristokrasi” dianggap tidak

cocok untuk menjelaskan bentuk pemerintahan baru dan unsur baru

dalam staratifikasi sosial tersebut.

John Stuart Mill: Birokrasi Sebagai Tempat Pemusatan

Segala Keterampilan dan Pengalaman. Di dalam karyanya

Principles of Political Economy (1848), John Stuart Mill, penulis

terkenal asal Inggris, menyusun teori yang menentang pemusatan

segala keterampilan dan pengalaman di tangan birokrasi dalam

menangani kepentingan publik dan dalam penggunaan kekuasaan

untuk mengorganisir tindakan yang ada dalam masyarakat. Mill

memandang hal tersebut sebagai penyebab utama rendahnya

kemampuan kehidupan politik yang sampai kini menjadi ciri dari

negara-negara Eropa Kontinental yang diperintah secara berlebihan.

Dalam essainya yang berjudul On Liberty (1859), Mill

menyerang campur tangan pemerintah, sekalipun campur tangan itu

tidak melanggar kebebasan, karena menurutnya semakin besar


19

fungsi pemerintah maka akan semakin banyak pejabat karir yang

direkrut, dan semakin efisien mesin brokrasi, sehingga akhirnya

pemerintah semakin memonopoli sumberdaya manusia berkualitas

yang ada dalam negara. Menurut Mill, birokrasi adalah puncak ambisi,

sedangkan yang berada di luarnya akan semakin tidak berdaya untuk

mengecamnya. Baik yang memerintah maupun yang diperintah

menjadi budak birokrasi, dan darinya tidak dimungkinkan adanya

perbaikan. Ketika segala sesuatu dikerjakan melalui birokrasi, maka

tidak ada satu pun yang dapat dikerjakan jika hal itu bertentangan

dengan birokrasi.

Selanjutnya dalam tulisan lain yang berjudul Consideration on

Representative Government (1861), Mill menegaskan bahwa di luar

bentuk perwakilan, hanya bentuk birokrasi yang memiliki ketrampilan

dan kemampuan politik yang tinggi, bahkan jika birokrasi tersebut

dijalankan dengan nama monarki atau aristokrasi. Pekerjaan

menjalankan pemerintahan oleh orang-orang yang memerintah

secara profesional adalah inti dan arti dari birokrasi. Pemerintahan

seperti itu memerlukan akumulasi pengalaman, latihan yang baik,

dan tata krama tradisional yang dipandang baik, serta mensyaratkan

pengetahuan teknis yang tepat, yang dengannya seseorang memiliki

tingkah laku bekerja yang sesungguhnya. Namun demikian, menurut

Mill, birokrasi akan mati, karena kekalan tata kramanya. Hanya unsur

rakyat dalam pemerintahan yang membolehkan tampilnya manusia

jenius secara alamiah, yang mengungguli mediokritas (orang biasa)

yang terlatih. Pemerintah Cina dan Rusia adalah contoh tentang apa

yang terjadi saat birokrasi memegang kekuasaan. Perangkat

administrasi memang diperlukan, tetapi hal itu harus berada di bawah

pengawasan badan publik yang mewakili seluruh rakyat.


20

Karl Heinzen: Birokrasi Sebagai Pemerintahan Para

Pejabat. Heinzen adalah seorang sosialis dan radikalis Jerman yang

melarikan diri dari Prussia karena penentangannya terhadap birokrasi

Prussia melalui bukunya yang berjudul Die Preussische Bureaukratie

(1845). Di Jerman, gagasan tentang birokrasi sangat terkait dengan

perubahan radikal dalam teori dan praktek administrasi, yang

mengiringi kekalahan Prussia oleh Napoleon pada tahun 1806.

Gagasan tentang birokrasi didominasi oleh konsep collegium, suatu

badan jabatan yang bertugas menasehati penguasa, dan

bertanggung jawab atas fungsi-fungsi tertentu dalam pemerintahan,

antara lain: keuangan, dan tatanan atau undang-undang.

Pertanggung jawaban ini bersifat kolektif, dan di dalam collegium

dimungkinkan terjadinya pertentangan antara gagasan dengan

kepentingan. Setelah tahun 1806, sistem kolegial di bawah badan

collegium diganti dengan sistem biro atau Einheitssystem, yang

mengatur bahwa pertanggung jawaban terletak pada masing-masing

individu menurut tingkat kewenangan masing-masing, sampai pada

tingkat menteri.

Bentuk kolegial memiliki beberapa keuntungan, misalnya

pengambilan keputusan didasarkan pada diskusi yang di dalamnya

mencakup berbagai sudut pandang. Bentuk ini juga mengembangkan

sistem norma yang membatasi kewenangan, dan menjamin bahwa

birokrasi diawasi secara ketat. Namun kelemahannya, pengambilan

keputusan cenderung bertele-tele, menyita banyak waktu, dan tidak

jelas tentang siapa yang bertanggung jawab. Sedangkan dalam

sistem biro, lebih menjamin adanya tanggung jawab individu, dan

karena itu bersifat lebih pasti, menyatu, dan dinamis. Dalam sistem


21

biro, dokumen dapat disusun dengan cepat dan menghemat biaya.

Namun demikian, kelemahan sistem biro terletak pada kemungkinan

penyalahgunaan sistem administrasi oleh individu yang memegang

kewenangan.

Para penentang negara Jerman, memanfaatkan polemik

sistem biro dan birokrasi sebagai alat untuk ”menyerang” sistem

pemerintahan Jerman. Karena itu, Karl Heinzen, menawarkan suatu

definisi birokrasi yang nampaknya lebih netral, yaitu sebagai struktur

organisasi yang di dalamnya seorang pejabat tunggal mengontrol

administrasi, sebagai lawan terhadap struktur kolegial, yang di

dalamnya beberapa pejabat berkerja di bawah pimpinan seorang

kepala, tetapi memiliki hak untuk turut serta dalam administrasi

kolektif. Namun kemudian, Heinzen, mengartikan birokrasi dalam

makna negatif, sebagai pemerintahan oleh para pejabat. Menurut

Heinzen, di dalam jiwanya, birokrasi terjalin dengan watak budak

yang angkuh, cenderung menjadi suatu instrumen yang menuntut

bagi dirinya sendiri, dan memiliki ciri-ciri kekuasaan yang tidak

terbatas.

Robert von Mohl: Birokrasi sama dengan Birokratisme.

Robert von Mohl adalah profesor ilmu politik pada Universitas

Heidelberg, Jerman. Ia berpendapat bahwa secara historis

pengertian birokrasi sebagai ”sistem biro” lebih utama, dan hanya

pada masa sesudahnya pengertian tersebut diganti dengan

pengertian yang terkesan kasar, dan justru inilah yang lebih populer.

Tetapi, sekalipun dalam pengertian kasar, menurut von Mohl,

birokrasi tetap memiliki variasi konotasi, tergantung kelompok sosial

yang menyampaikan keluhan terhadap birokrasi. Kelas sosial yang


22

memiliki hak istimewa mengeluhkan hilangnya keistimewaan, kelas

komersial mengeluhkan camour tangan birokrasi dalam perdagangan,

para seniman mengeluhkan pekerjaan mereka yang tidak

memperoleh apresiasi memadai, para ilmuwan mengeluhkan

kebodohan, dan sebagainya. Pelampiasan keluhan tersebut memberi

kesan bahwa gagasan umum tentang birokrasi dipahami sebagai

konsepsi yang jelek tentang tugas-tugas negara yang dijalankan oleh

sejumlah besar pejabat profesional. Pengertian seperti ini disebut

birokratisme, yaitu tingkah laku dan sikap pejabat profesional yang

menyakitkan warga negara. Setelah tulisan von Mohl ini, penggunaan

istilah birokrasi dalam fase berikutnya (abad ke-20) muncul dalam

makna yang negatif.

Gaetano Mosca: Birokrasi Sebagai Suatu Badan yang

Pejabatnya Digaji. Pada tahun 1895 Mosca menulis sebuah buku

yang berjudul Elementi di Scienza Politica, yang kemudian

diterjemahkan ke dalam Bahasa Inggris dengan judul The Ruling

Class (terbit 1896). Buku ini menjadi populer karena berisi kritikan

terhadap klasifikasi tradisional tentang tipe pemerintahan yang telah

bertahan selama lebih dari dua ribu tahun. Mosca menyatakan bahwa

klasifikasi tradisional tentang pemerintahan yang ada selama ini

(demokrasi, aristokrasi, dan monarki), mengandung cacat dalam dua

hal, yaitu: pertama, didasarkan pada observasi terhadap suatu

momen tunggal dalam organisme politik; dan kedua, klasifikasi

tersebut hanya mempertimbangkan perbedaan formal daripada

perbedaan substansial yang sesungguhnya.


23

Mosca mengajukan suatu proposisi umum tentang realitas

kekuasaan dalam proses politik, sebagaimana yang dikutip Albrow

(2007:28), sebagai berikut:

Dalam semua masyarakat yang berdiri secara kokoh, yang di dalamnya terdapat sesuatu yang disebut pemerintah, ... kelas yang berkuasa (the ruling class), atau lebih tepatnya, orang-orang yang menjalankan kekuasaan pemerintahan, akan selalu merupakan minoritas, dan di bawah mereka kita temukan banyak kelas orang-orang yang tidak pernah diberi peranan dalam arti yang sesungguhnya, turut serta dalam pemerintahan, tetapi hanya tunduk padanya. Inilah yang disebut kelas yang diperintah (the ruled class).

Atas dasar proposisi tersebut, Mosca membagi pemerintahan

menjadi dua tipe, yaitu tipe feodal dan tipe birokratis. Di negara

feodal, kelas yang memerintah memiliki struktur yang sederhana.

Setiap anggota dapat menjalankan fungs-fungsi ekonomi,

perundangan, administrasi atau militer. Setiap anggota dapat

menjalankan wewenang secara langsung dan memiliki wewenang

personal terhadap anggota kelas yang dikuasainya. Sedangkan di

negara birokratis, fungsi-fungsi tersebut dipisahkan satu sama lain,

dan menjadi kegiatan eksklusif dari bagian-bagian khusus dari kelas

yang berkuasa. Di antara bagian-bagian tersebut, terdapat suatu

kelompok, yang karena kehadirannya, di suatu negara dinamakan

birokratis. Porsi tertentu dari sumberdaya nasional dialokasikan pada

suatu badan yang pejabat-pejabatnya digaji, dan itulah yang menurut

Mosca disebut birokrasi.

Di dalam analisis Mosca, sebagaimana disajikan di atas,

terdapat dua hal yang dipandang berbeda dengan opini umum

tentang birokrasi yang telah berkembang dalam abad ke-19. Pertama,

penekanannya pada keharusan pemerintah minoritas, yang jelas

membuat semua teori tentang birokrasi menjadi tidak relevan. Kedua,


24

para pejabat pemerintah, walaupun hanya dianggap sebagai

tambahan yang bermanfaat bagi otoritas tertinggi yang memiliki

kekuasaan, namun tidak hanya dilihat sebagai bagian dari kelas yang

berkuasa di negara modern, tetapi juga sebagai suatu ciri yang pasti

dari birokrasi. Karena alasan inilah, Mosca sering dianggap sebagai

pencetus awal fasisme Italia.

Mosca sangat tidak percaya pada pendapat yang menyatakan

bahwa kelas yang berkuasa harus monolitik. Ia menolak pandangan

kaum Marxis bahwa identitas kepentingan di kalangan orang yang

menempati suatu kelas yang sama. Bahkan ia sangat memberikan

kemungkinan bagi adanya kebebasan, dan ini tergantung pada

diferensiasi dari kelas yang berkuasa. Apabila suatu birokrasi

memonopoli kekayaan nasional dan kekuatan militer, Mosca

menyebutnya sebagai absolotisme birokratis. Bentuk pemerintahan

tersebut adalah ”despotisme dalam bentuknya yang paling buruk”.

Menurut Mosca, adalah penting untuk membatasi kekuasaan

birokrasi melalui badan-badan perwakilan. Melalui mekanisme ini,

suatu kelas yang berkuasa tidak lain adalah refleksi dari kepentingan

dan bakat yang berbeda dalam suatu masyarakat.

Karl Marx: Birokrasi Sebagai Instrumen Kelas Dominan.

Marx adalah sosiolog berkebangsaan Jerman yang hidup antara

tahun 1818-1883. Konsep birokrasi tidak menduduki posisi utama

dalam keseluruhan pemikiran Marx, karena Marx lebih fokus pada

teori tentang perjuangan kelas, krisis kapitalisme, dan kemunculan

komunisme.7 Walaupun demikian, pandangan Marx tentang birokrasi

7 Tentang hal ini dapat dibaca dalam Miftah Thoha, Birokrasi dan Politik di

Indonesia. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada, 2007, hal.22.


25

dalam kaitannya dengan struktur kekuasaan dalam masyarakat

amatlah penting untuk dipahami. Dalam konteks ini, pemikiran Marx

tentang birokrasi hanya bisa dipahami dalam kerangka umum

teorinya tentang perjuangan kelas, krisis kapitalisme, dan

kemunculan komunisme.

Karl Marx mengelaborasi birokrasi dengan cara menganalisis

dan mengkritisi filosofi Hegel tentang negara.8 Hegel berpendapat

bahwa birokrasi merupakan jembatan yang menghubungkan antara

negara (pemerintah) dengan masyarakatnya. Adapun masyarakat itu

terdiri dari kelompok profesional, usahawan, dan berbagai macam

kelompok lainnya yang mewakili bermacam kepentingan partikular

(khusus). Birokrasi pemerintah dapat menjadi media yang

menghubungkan antara kepentingan partikular dengan kepentingan

umum (general). Marx dapat menerima konsep Hegel tentang ketiga

aktor tersebut, yaitu birokrasi, kepentingan partikular (masyarakat),

dan kepentingan umum (pemerintah). Namun Marx berpendapat

bahwa negara tidak mewakili kepentingan umum, karena sebenarnya

kepentingan umum itu tidak ada. Hal yang ada, menurut Marx adalah

kepentingan partikular yang mendominasi kepentingan partikular

lainnya. Kepentingan partikular yang memenangkan perjuangan

kelas sehingga menjadi kelas yang dominan, itulah yang berkuasa.

Birokrasi menurut Marx merupakan kelompok partikular yang sangat

8 Sesudah satu tahun mempelajari hukum di Universitas Bonn, pada usia

18 tahun, Marx pindah ke Universitas Berlin, dan di universitas inilah Marx mulai mendapat pengaruh dari Hegelian muda --- sebutan untuk para mahasiswa pengikut Hegel, seorang ahli filsafat historis yang sangat terkenal di kalangan ilmuwan Jerman saat itu --- yang kemudian mempengaruhi teori sosial yang dibangun Marx. Walaupun Hegel telah meninggal saat Marx masuk Universitas Berlin, namun semangat dan filsafatnya masih menguasai pemikiran filosofis dan sosial di universitas tersebut.


26

spesifik. Birokrasi adalah negara atau pemerintah itu sendiri.

Birokrasi merupakan instrumen yang digunakan oleh kelas yang

dominan untuk melaksanakan kekuasaan dominasinya atas kelas-

kelas lainnya. Dengan kata lain, birokrasi memihak kelas partikular

yang mendominasi tersebut. Berdasarkan konsep pemikiran ini,

birokrasi mempunyai hubungan yang sangat erat dengan kelas

dominan dan pemerintah. Eksistensi birokrasi sangat tergantung

pada kelas dominan dan pemerintah. Konsep ini sekaligus

menjelaskan tentang perbedaan antara Hegel dan Marx dalam

melihat fungsi birokrasi. Bagi Hegel, birokrasi merupakan perantara

antara kepentingan masyarakat dengan kepentingan pemerintah.

Birokrasi menempati posisi netral terhadap berbagai macam

kekuatan atau kelas yang ada di dalam masyarakat. Sebaliknya,

Marx melihat birokrasi itu tidak netral, karena memihak pada kelas

dominan atau kelas (kekuatan politik) yang sedang berkuasa.

Pada mulanya rakyat membutuhkan birokrasi untuk

memenuhi kebutuhan mereka akan pelayanan, bahkan rakyat

menjadi bagian dari birokrasi --- bukan hanya memperoleh pelayanan

tetapi juga pekerjaan ---. Namun dalam perkembangannya, menurut

Marx, birokrasi berkembang menjadi kekuatan yang otonom dan

menindas (opresif) yang dirasakan oleh mayoritas rakyat sebagai

kekuatan yang misterius. Rakyat teralienasi dari birokrasi, dan

mereka tidak dapat menjangkaunya apalagi mengontrolnya. Di satu

sisi birokrasi berbuat baik dengan mengatur kehidupan rakyat, namun

di sisi yang lain rakyat merasa terasing dengan birokrasi. Birokrasi

menjadi kekuatan yang tertutup, sama halnya dengan penjaga istana

yang memiliki hak prerogatif, angker, judas, dan keras. Proses

alienasi birokrasi tidak hanya berhenti pada pemisahan antara


27

birokrasi dengan rakyat, tetapi juga pemisahan antara kekuatan

internal yang terdapat dalam birokrasi itu sendiri. Birokrasi tidak

menyadarai bahwa di dalam tubuhnya terdapat parasit yang

senantiasa menggerogoti kekuatannya dari dalam. Kekuatan parasit

ini mengkonsolidasikan diri melalui jenjang hierarkis dan disiplin yang

kaku dan dengan memanfaatkan kewenangan yang melekat pada

sistem birokrasi itu.

Selain proses alienasi dari kekuatan luar (rakyat) dan dari

dalam birokrasi itu sendiri, konsep birokrasi Marxis juga menyebutkan

tentang ketidakmampuan (incompetence) dari birokrasi dalam hal

mengemukakan inisiatif, dan tidak adanya kemampuan mengambil

risiko. Birokrasi selalu berupaya untuk mempertahankan fungsi

dominasinya agar dapat mengkonsolidasikan posisi dan hak-hak

prerogatifnya. Marx menyebut fenomena ini sebagai imperialisme

birokratik (bureaucratic impelialism), suatu upaya birokrasi untuk

terus memperluas kekuatannya (self aggrandizement) melalui internal

struggle untuk memperoleh promosi, pengembangan karir, status,

dan priviligis.

Di samping konsepsi tersebut, birokrasi menurut Karl Marx,

merupakan instrumen kelas kapitalis, yang oleh karenanya harus

dihancurkan melalui revolusi proletariat. Revolusi ini nanti akan

menghasilkan masyarakat komunis, yang di dalamnya tidak ada

eksploitasi dan pembagian kelas, sehingga birokrasi tidak diperlukan

lagi dan keberadaannya dianggap berlebihan (redudant).

Penghancuran birokrasi harus dipahami sebagai proses penyerapan

secara bertahap ke dalam struktur masyarakat secara keseluruhan.

Dengan demikian penghancuran tersebut akan meniadakan struktur

opresif dari birokrasi dan antagonistik dari masyarakat, karena dalam


28

masyarakat komunis birokrasi itu dilakukan oleh semua anggota

masyarakat. Tugas-tugas administratif kehilangan sifatnya yang

eksploitatif dan hanya mengadministrasikan benda-benda dan bukan

orang-orang, sebagaimana yang ada dalam sistem birokrasi dalam

sistem kapitalis.

Max Weber: Birokrasi Legal-Rasional. Weber adalah

seorang sosiolog berkebangsaan Jerman yang hidup antara tahun

1864-1920. Sumbangsih Weber terhadap studi tentang birokrasi

ditemui dalam pembahasannya tentang tipe otoritas dan bentuk

organisasi sosial. Pemikirannya dipengaruhi oleh pengalamannya

sebagai perwira cadangan yang diserahi tugas untuk memimpin

sembilan rumah sakit militer. Weber mengembangkan suatu

perbedaan tipologis yang dimulai dari tingkatan hubungan sosial

sampai pada tingkatan keteraturan ekonomi dan sosial politik.

Konsep legitimasi keteraturan sosial tidak tergantung semata-mata

pada kebiasaan saja, artinya keseragaman atau uniformitas perilaku

tidak hanya diperkuat oleh sanksi eksternal atau kepentingan diri

individu yang terlibat, tetapi juga oleh penerimaan individu akan

norma dan aturan yang mendasari keteraturan tersebut.

Weber mengidentifikasikan beberapa tipe hubungan sosial

yang berbeda, khususnya hubungan sosial dalam organisasi yang

memiliki struktur otoritas yang sudah mapan, artinya individu yang

diterima bekerja dalam organisasi tersebut mendukung keteraturan

sosial itu. Hubungan sosial demikian dapat dilihat sebagai ”kelompok

yang berbadan hukum (corporate group), jika hubungan tersebut


29

bersifat asosiatif atau rasional dan bukan komunal atau emosional.9

Pertanyaan pokoknya adalah mengapa keteraturan sosial tercipta

dalam organisasi rasional? Hal ini dikarenakan anggota organisasi

menerima pola-pola dominasi sebagai sesuatu yang benar, baik oleh

mereka yang berkuasa (dominan) maupun oleh mereka yang

dikuasai (tunduk pada dominasi). Pola-pola dominasi tersebut

mencerminkan strukur otoritas dan bukan kekuasaan. Kekuasaan

adalah kemampuan untuk melaksanakan kemauan walaupun

mendapat perlawanan dari orang lain, sedangkan otoritas adalah hak

untuk mempengaruhi karena didukung oleh peraturan dan norma

yang berlaku di dalam organisasi yang mendasari keteraturan sosial.

Penggunaan otoritas tergantung pada kerelaan pihak bawahan untuk

patuh pada perintah dari orang yang memiliki otoritas. Dalam kaitan

ini, Weber mengidentifikasikan tiga dasar legitimasi yang utama

dalam hubungan otoritas, sebagaimana yang dijelaskan di bawah ini.

(1) Otoritas Tradisional. Tipe otoritas ini didasarkan pada

kepercayaan yang mapan terhadap kesucian tradisi zaman

dahulu dan legitimasi status mereka yang menggunakan otoritas

tersebut. Alasan orang taat pada pemegang otoritas adalah

bahwa mereka sudah seharusnya demikian karena sejak dahulu

juga seperti itu, atau karena mereka yang memegang otoritas

tersebut telah dipilih berdasarkan peraturan yang harus dihormati

sepanjang waktu. Hubungan antara pemimpin yang memegang

otoritas dengan bawahannya merupakan hubungan pribadi. Ada

kesetiaan pribadi untuk patuh dan taat pada pemimpin tersebut

9 Hubungan asosiatif adalah hubungan yang didasarkan atas persetujuan

rasional, sedangkan hubungan komunal meliputi perasaan subyektif (Lihat: Johnson, 1986:227).


30

dan sebaliknya pemimpin berkewajiban secara moral untuk

memperhatikan kebutuhan dari mereka yang dipimpin.

Weber membedakan tiga tipe otoritas tradisional, yaitu:

gerontokrasi, patriarkalisme, dan patrimonialisme. Dalam

gerontokrasi, pengawasan dilakukan oleh para orang tua dalam

suatu kelompok; dalam patriarkalisme pengawasan berada dalam

suatu kekerabatan (keluarga) dan otoritas dipegang oleh individu,

yang memiliki otoritas tersebut melalui warisan. Sedangkan

dalam patrimonialisme, terdapat suatu staf administratif --- yang

tidak ada dalam gerontokrasi dan patriarkalisme --- yang memiliki

hubungan pribadi dengan pemimpin. Jika wilayah kekuasaan

penguasa patrimonial semakin luas, dan dengan demikian

semakin sulit dikendalikan, maka otoritas patrimonial akan

semakin berkurang pula. Feodalisme adalah suatu sistem

dominasi tradisional dimana otoritas tradisional sudah

berkembang hingga pada suatu titik dimana hubungan-hubungan

antara staf administratif dengan pemimpin dikendalikan oleh

kontrak dan bukan oleh penundukan dari pihak penguasa.

Walaupun demikian staf administratif tetap memperlihatkan suatu

kesetiaan secara sukarela kepada pemimpinnya. Keleluasaan

pemimpin dalam sistem feodalisme biasanya dibatasi oleh

kelompok bangsawan yang dipandang memiliki hak-hak pribadi

yang suci dan turun temurun. Hal ini berbeda dengan sultanisme

(pemerintahan kesultanan), yang merupakan suatu sistem

patrimonialisme dimana penguasa memiliki keleluasaan yang

sangat maksimal dalam menjalankan otoritasnya.

(2) Otoritas Karismatik. Istilah ”karisma” digunakan dalam pengertian

yang luas untuk menunjuk pada daya tarik pribadi yang dimiliki


31

seorang pemimpin. Menurut Weber, daya tarik tersebut meliputi

karakteristik pribadi yang menjadi inspirasi bagi mereka yang

menjadi pengikutnya. Dalam deskripsi Weber, pemimpin

karismatik tersebut memperoleh rahmat dari Tuhan, sehingga

dasar kepemimpinan mereka adalah kepercayaan bahwa si

pemimpin memiliki hubungan khusus dengan yang ilahi dan

bahkan mewujudkan karakteristik ilahiah tersebut. Kepatuhan

para pengikut kepada pemimpin karismatik lebih dikarenakan

identifikasi diri secara emosional dan komitmen terhadap nilai-

nilai yang diajarkannya. Karena itu para pengikut bersedia

berkorban apa saja demi pemimpin mereka. Pengorbanan

tersebut mereka wujudkan dalam bentuk, antara lain:

meninggalkan pekerjaan atau bahkan meninggalkan keluarganya,

dan menjual barang-barang milik pribadinya untuk mendukung

kegiatan pemimpin karismatik dengan penuh loyalitas. Para

pengikut ”mengikat diri” secara pribadi melalui penciptaan

hubungan sebagaimana layaknya keluarga dengan pemimpin dan

juga dengan para pengikut yang lain. Mereka meminta nasehat

dan bimbingan secara terus menerus baik dalam menghadapi

kesulitan hidup sehari-hari maupun dalam menyelamatkan

sumber penghasilan yang dibutuhkan untuk mempertahankan

hidup.

Berbeda dengan tipe otoritas yang lain yang berorientasi untuk

malanggengkan atau mempertahankan status quo, otoritas

karismatik justru diorientasikan untuk melawan status quo melalui

upaya pendobrakan terhadap kemapanan menuju ke suatu

keteraturan sosial dan moral yang baru. Namun kadang-kadang

seruan menuju suatu keteraturan sosial yang baru dilakukan


32

dengan mengajak para pengikut untuk kembali pada tradisi lama

yang sudah dilupakan. Ayatullah Khomeini misalnya, menyerukan

kepada rakyat Iran agar melenyapkan pengaruh Barat dan

kembali pada nilai-nilai kebudayaan Islam kuno.

Pengaruh kepemimpinan karismatik biasanya memudar atau

bahkan hilang sama sekali jika pemimpin yang bersangkutan

meninggal, atau dapat juga karena kehilangan karismanya, yaitu

kehilangan kemampuan untuk secara terus menerus meyakinkan

para pengikutnya akan mutu pribadinya yang luar biasa.

(3) Otoritas Legal-Rasional.

Otoritas yang didasarkan pada komitmen terhadap seperangkat

peraturan yang diundangkan secara resmi dan diatur secara

impersonal disebut Weber dengan istilah Otoritas Legal-Rasional.

Seseorang dikatakan melaksanakan otoritas legal-rasional karena

dia memiliki posisi sosial yang menurut peraturan sah ---

kedudukan tersebut dilegitimasi oleh peraturan yang ada --- dan

karena itu dia memiliki otoritas atau kewenangan untuk

memerintah orang lain yang menjadi bawahannya. Seorang yang

menjadi bawahan tunduk kepada orang yang memiliki posisi

sosial itu karena peraturan mengharuskan dia berbuat seperti itu.

Dengan demikian, dalam otoritas legal-rasional, seseorang dapat

memerintah orang lain atau seseorang tunduk pada orang lain,

bukan karena pribadi orang yang menduduki suatu posisi, tetapi

karena peraturan mengharuskannya berperilaku demikian.

Seleksi terhadap orang-orang yang akan menduduki posisi

tertentu, baik sebagai atasan maupun bawahan, juga diatur

melalui peraturan tertentu. Misalnya, untuk menduduki suatu

posisi tertentu dipersyaratkan dari segi pendidikan, keahlian, dan


33

pengalaman kerja. Dengan kata lain, semua peraturan yang

mengatur hubungan orang dalam organisasi diterima sebagai

sesuatu yang sah dan mengikat, dan orang yang menjadi

anggotanya harus punya komitmen untuk bersikap dan

berperilaku berdasarkan prosedur dan mekanisme yang ada

dalam peraturan tersebut.

Otoritas legal-rasional diimplementasikan dalam bentuk

organisasi birokratis. Organisasi birokratis yang digambarkan oleh

Weber bukanlah organisasi birokratis seperi yang banyak

dipersepsikan orang saat ini, sebagai organisasi yang tidak efisien,

boros, prosedur kerja yang berbelit-belit, sehingga nampak tidak

rasional lagi. Birokrasi rasional atas dasar otoritas legal, menurut

Weber, adalah lembaga birokrasi yang didasarkan atas norma-norma

hukum yang dirumuskan secara sadar dan rasional serta berfungsi

sesuai dengan tujuan yang telah ditentukan.

Sesuai dengan teorinya bahwa keyakinan dalam legitimasi

adalah dasar bagi hampir semua sistem otoritas, maka Weber

mengemukakan lima keyakinan yang saling berkaitan, atau lima

konsepsi legitimasi, yang menentukan keabsahan suatu otoritas.

Artinya, keabsahan suatu otoritas bergantung pada apakah kelima

konsepsi legitimasi tersebut dipenuhi atau tidak. Lima konsepsi

legitimasi tersebut secara ringkas adalah sebagai berikut:

1. bahwa penegakan peraturan (code) yang sah dapat menuntut

kepatuhan dari para anggota organisasi; 2. bahwa hukum adalah suatu sistem aturan yang abstrak yang

diterapkan pada kasus-kasus tertentu, sedangkan administrasi mengurus kepentingan organisasi yang ada dalam batas hukum;

3. bahwa manusia yang menjalankan otoritas juga mematuhi tatanan impersonal tersebut;


34

4. bahwa hanya qua member (anggota yang taat) yang benar-benar mematuhi hukum;

5. bahwa kepatuhan seharusnya tidak ditujukan kepada individu (person) yang memegang otoritas, melainkan kepada tatanan impersonal yang menjaminnya untuk menduduki jabatan itu (Albrow, 2007:42-43).

Berdasarkan konsepsi legitimasi tersebut, Weber kemudian

merumuskan delapan proposisi tentang penyusunan otoritas legal

yang ditujukan kepada staf administrasi birokratis. Delapan prinsip

otoritas tersebut adalah sebagai berikut:

1. tugas-tugas pejabat diorganisir atas dasar aturan yang

berkesinambungan; 2. tugas tersebut dibagi ke dalam bidang-bidang yang berbeda

sesuai dengan fungsinya, yang masing-masing dilengkapi dengan syarat otoritas dan sanksi;

3. jabatan-jabatan tersusun secara hierarkis, yang disertai dengan rincian hak-hak kontrol dan pengaduan (complaint);

4. aturan yang sesuai dengan pekerjaan diarahkan baik secara teknis maupun secara legal, dan dalam kedua kasus ini manusia terlatih sangat diperlukan;

5. anggota sebagai sumberdaya organisasi berbeda dengan anggota sebagai individu pribadi;

6. pemegang jabatan tidak sama dengan jabatannya; 7. administrasi didasarkan atas dokumen tertulis dan hal ini

cenderung menjadikan kantor (biro) sebagai pusat organisasi modern;

8. sistem otoritas legal dapat mengambil banyak bentuk, tetapi dilihat dari bentuk aslinya, sistem tersebut tetap berada dalam suatu staf adminsitrasi birokratis (Albrow, 2007:43-44).

Walaupun pemikiran Weber tentang birokrasi dipengaruhi

oleh para penulis abad ke-19, namun terdapat beberapa hal yang

membedakan, antara lain sebagai berikut:

(1) Weber tidak menganggap birokratisme dan inefisiensi dalam

administrasi, dua hal yang sering ditunjuk sisi negatif birokrasi,

sebagai isu pokok yang perlu diperdebatkan dalam analisisnya;


35

(2) Weber tidak sependapat dengan pemikiran bahwa birokrasi

adalah pemerintahan yang dilaksanakan oleh para pejabat

(beamtenherrschaft), karena menurutnya pejabat yang dipilih

bukanlah birokrasi itu sendiri;

(3) Weber meyakini bahwa birokrasi dapat dianalisis tanpa harus

berprasangka pada isu tentang demokrasi; jika de Gournay, Mill

dan Michels, menyajikan aliran pemikiran yang menyebut

birokrasi dan demokrasi sebagai sistem pemerintahan yang

berlawanan tetapi secara eksklusif saling membutuhkan, maka

analisis Weber dimaksudkan untuk menunjukkan bahwa, secara

konseptual, sifat khusus administrasi modern dan pengawasan

aparat negara modern adalah dua hal yang berbeda.

Weber menyadari bahwa dalam organisasi birokratis,

terdapat kecenderungan penyalahgunaan kekuasaan dan

kewenangan. Karena itulah Weber mempertimbangkan suatu

mekanisme untuk membatasi ruang lingkup sistem otoritas melalui

lima kategori pokok, sebagaimana yang diuraikan di bawah ini.

(1) Kolegialitas. Dalam tiap tahapan hierarki dalam birokrasi harus

ada satu orang yang memiliki tanggung jawab untuk mengambil

keputusan. Jika orang lain terlibat dalam proses pengambilan

keputusan tersebut maka itu berarti prinsip kolegial telah

terlaksana. Melalui kolegialitas kemungkinan terjadinya aktivitas

yang melampaui kewenangan dapat dicegah. Namun

kelemahannya adalah pengambilan keputusan menjadi lama dan

tanggung jawab kurang kuat.

(2) Pemisahan kekuasaan. Birokrasi mencakup pembagian tugas

dalam lingkup fungsi yang secara relatif berbeda. Pemisahan

kekuasaan berarti pembagian tanggung jawab terhadap fungsi


36

yang sama antara dua badan atau lebih. Diperlukan kompromi

dalam proses pengambilan keputusan di antara badan-badan

tersebut. Kelemahan sistem ini adalah secara inheren bersifat

tidak stabil, karena kedudukan badan-badan setara. Karena itu

salah satu di antara otoritas harus dibatasi agar diperoleh

keunggulan, dan dengan demikian proses kompromi tidak

berlarut-larut.

(3) Administrasi profesional. Apabila suatu pemerintahan tidak

menggaji para pegawai administratif, maka pemerintahan seperti

itu akan tergantung pada orang-orang yang memiliki sumberdaya

yang memungkinkan mereka menghabiskan waktu dalam

kegiatan tidak bergaji. Sistem seperti ini tidak dapat diukur

berdasarkan tuntutan keahlian yang diperlukan masyarakat

modern. Kegiatan administrasi harus dikerjakan oleh para

profesional yang digaji, dan lingkup pekerjaan dan otoritasnya

harus jelas sehingga kenerjanya dapat diukur.

(4) Demokrasi langsung. Ada beberapa kiat untuk memastikan

bahwa para pejabat dibimbing langsung oleh, dan dapat

bertanggung jawab kepada suatu majelis. Masa jabatan yang

singkat, pemilihan oleh sedikit orang, kemungkinan adanya recall.

Semuanya dimaksudkan untuk melayani tujuan tersebut. Dengan

memilih secara langsung, maka tuntutan untuk melayani dan

bertanggung jawab terhadap para pemilih menjadi absah.

(5) Representasi (Perwakilan). Klaim seorang pemimpin untuk

mewakili pengikutnya bukanlah sesuatu yang baru. Para

pemimpin, baik pemimpin karismatik maupun tradisional, memiliki

klaim semacam itu. Hal yang baru di negara modern adalah

kehadiran badan perwakilan kolegial, yang anggotanya dipilih


37

melalui pemungutan suara dan bebas membuat keputusan, serta

memegang otoritas bersama orang-orang yang telah memilih

mereka. Sistem seperti ini tidak dapat dijelaskan kecuali dalam

konteks beroperasinya partai-partai politik. Mereka yang menjadi

birokrat melalui sistem seperti inilah yang oleh Weber dilihat

memiliki kemungkinan terbesar untuk mengawasi birokrasi.

Pencapaian efisiensi melalui organisasi birokratis tidaklah

berjalan tanpa cela. Disiplin kerja, adanya pengawasan yang ketat,

dan sebagainya yang memperlihatkan suatu rasionalitas yang tinggi

memang di satu sisi telah membawa organisasi ke arah kemajuan,

namun di sisi lain telah mengorbankan aspek humanitas dari pegawai.

Ikatan kesetiaan pribadi yang memiliki makna bagi tujuan hidup

manusia dirusak oleh impersonalitas birokratis. Kepuasan dan

kesenangan mencetuskan perasaan secara spontan ditekan oleh

tuntutan untuk taat pada spesialisasi yang sempit, rasional, dan

sistemik dari kantor birokratis itu. Dengan kata lain, logika efisiensi

telah menghancurkan perasaan dan emosi manusia secara

sistematis, dan memosisikan manusia sebagai subordinasi dari mesin

birokrasi yang besar. Manusia laksana sebuah sekrup dari mesin

yang besar. Bangunan mesin birokratis itu, oleh Johnson (1986: 235)

diibaratkan sebagai sebuah kandang besi (iron cage) yang membuat

manusia sulit keluar dari dalamnya.

Esai yang paling terkenal mempersoalkan birokrasi rasional

Weber adalah artikel pendek Robert K.Merton yang

berjudul ”Bureaucratic Structure and Personality” (1940), yang ditulis

dalam Reader in Bureaucracy. Merton menandaskan bahwa

penekanan pada ketepatan dan keajegan (reliabilitas) dalam

administrasi, dapat mengakibatkan kegagalan administrasi itu sendiri.


38

Peraturan yang dirancang sebagai alat untuk mencapai tujuan, dapat

menjadi tujuan itu sendiri. Para pejabat dapat mengembangkan

solidaritas yang sama yang digunakan untuk menolak ide-ide tentang

perubahan. Jika para pejabat dimaksudkan untuk melayani publik,

maka norma-norma impersonal yang menuntun tingkah laku mereka

dapat menyebabkan konflik dengan masyarakat pengguna jasa.

Talcott Parsons juga mengkritik persyaratan staf administrasi

yang dipersyaratkan Weber dalam birokrasi rasional. Menurut

Parsons, staf administrasi yang memiliki keahlian profesional dan hak

untuk memerintah, dapat memunculkan konflik di dalam birokrasi,

karena tidak mungkin untuk memastikan bahwa posisi dalam hierarki

otoritas akan dibarengi oleh keterampilan profesional yang sepadan.

Akibatnya timbul persoalan bagi anggota organisasi tentang siapa

yang harus dipatuhi, apakah orang yang memiliki hak untuk

memerintah atau orang yang memiliki keahlian.

Kritik Parsons digunakan sebagai dasar pijakan oleh Alvin

Gouldner dalam karyanya: Pattern of Industrial Bureaucracy (1955),

salah satu studi penting dan berpengaruh tentang birokrasi pasca

Weber. Dalam analisisnya tentang dasar kepatuhan dalam suatu

organisasi, Gouldner memusatkan perhatiannya pada konflik antara

otoritas birokratis dengan otoritas profesional. Ia membedakan dua

tipe birokrasi yang utama, yaitu: pemusatan hukuman (punishment

centered) dan perwakilan (representative). Pada tipe yang pertama,

para anggota organisasi pura-pura setuju dengan peraturan yang

mereka anggap dipaksakan kepada mereka oleh suatu kelompok

asing. Sedangkan pada tipe yang kedua, para anggota organisasi

memandang peraturan sebagai kebutuhan menurut pertimbangan

teknis dan diperlukan sesuai dengan kepentingan mereka sendiri.


39

Dua sikap yang berbeda terhadap peraturan ini memiliki pengaruh

yang mencolok pada pelaksanaan organisasi yang efisien.

Peter Blau, melalui karyanya The Dynamics of Birokrasi

(1955), menyatakan bahwa di dalam lingkungan yang berubah,

pencapaian tujuan organisasi tergantung pada perubahan secara

terus menerus dalam struktur birokrasi. Karena itu, efisiensi tidak

dapat dijamin dengan membelenggu pejabat dengan seperangkat

peraturan yang kaku. Hanya dengan membolehkan para pejabat

mengidentifikasikan tujuan organisasi sebagai suatu keseluruhan,

dan menyesuaikan tingkah lakunya sesuai dengan persepsinya

tentang keadaan yang berubah, maka akan dihasilkan suatu

administrasi yang efisien.

Dari berbagai pendapat tersebut, kritik tentang birokrasi legal-

rasional Weber dapat diringkas sebagai berikut:

(1) disiplin kerja dan pengawasan yang ketat sebagaimana dituntut

dalam organisasi birokratis Weber, dipandang telah

menghilangkan aspek manusiawi dari manusia, sehingga mereka

kehilangan perasaan dan emosi dalam berhubungan dengan

orang lain, karena mereka terbelenggu oleh aturan yang mengikat;

(2) tekanan Weber pada ketepatan dan keajegan (reliabilitas) dalam

kegiatan administratif dapat mengakibatkan kegagalan dari

kegiatan administratif itu sendiri; peraturan yang semula berfungsi

sebagai alat untuk mencapai tujuan, berubah menjadi tujuan itu

sendiri;

(3) norma-norma impersonal yang mengatur pola hubungan pejabat

dengan pengguna jasa, dipandang dapat merusak hubungan

pribadi antara pejabat dengan masyarakat yang dilayani;


40

(4) Weber mempersyaratkan pentingnya tenaga ahli profesional

untuk menduduki jabatan yang sesuai, dengan kata lain posisi

jabatan harus memenuhi prinsip ”the right man on the right place”,

namun jika hal yang demikian ini tidak terjadi maka dapat

menimbulkan konflik dalam hal ketaatan dalam birokrasi tentang

siapa yang harus ditaati: apakah pemegang otoritas (pejabat)

yang tidak memiliki keahlian, ataukah para profesional yang ahli

dalam bidangnya;

(5) walaupun aturan ”menghendaki” agar semua anggota organisasi

harus taat dan tunduk pada aturan yang berlaku, namun demikian

dapat memunculkan dua kelompok kepentingan dalam organisasi:

yaitu mereka yang pura-pura taat pada hukum, dan mereka yang

sungguh-sungguh taat karena membutuhkan hukum; kondisi ini

dapat mempengaruhi kenerja pegawai;

(6) ketaatan terhadap peraturan, sebagaimana dipersyaratkan dalam

birokrasi legal-rasional Weber, dipandang dapat menyulitkan

pegawai untuk beradaptasi dengan prubahan yang terjadi;

menjadikan pejabat tidak kreatif dan inovatif.

Selain kritik di atas, terdapat banyak kritik lain yang

dialamatkan pada ”Birokrasi Rasional Weber”. Ada yang berpendapat

bahwa penerapan tipe ideal birokrasi ala Weber belum tentu cocok

diterapkan pada negara-negara non-Barat, atau ada yang

menyatakan bahwa keberhasilan penerapan tipe ideal tergantung

pada lingkungan budaya setempat. Kemudian ada juga yang

mempersoalkan metodologi yang dipakai oleh Weber untuk sampai

pada konsep tipe ideal tersebut. Albrow (2007) menyimpulkan

adanya dua tema yang membedakan antara Weber dengan para

pengkritiknya. Pertama, mempersoalkan validitas empirik (baik


41

historis maupun prediksi), yang berkenaan dengan sifat dan

perkembangan administrasi modern. Kedua, penolakan terhadap

pengaitan tipe ideal birokrasi dengan konsep rasionalitas dan

efisiensi.

Albrow (2007) menyajikan suatu jawaban ringkas terhadap

para pengkritik Weber, yang diambil dari berbagai sumber. Dalam

bagian ini, disajikan jawaban tersebut, tetapi hanya yang berkenaan

dengan konsep rasionalitas dan efisiensi dalam konteks birokrasi,

dengan alasan karena kedua hal tersebut paling banyak

diperdebatkan oleh para kritikus Weber.

Ketika Weber menyebut rasionalitas otoritas legal, hal ini

bukan dikarenakan perlunya otoritas legal diasosiasikan dengan

birokrasi rasional, tetapi karena birokrasi rasional merupakan suatu

bentuk otoritas legal. Weber menyebut jenis-jenis konsepsi legitimasi

yang menopang otoritas legal sebagai rasional. Ada tiga alasan untuk

hal ini, pertama, konsepsi tersebut mencakup gagasan bahwa tujuan

dan nilai dapat dirumuskan dalam suatu aturan hukum. Kedua,

peraturan hukum yang abstrak diterapkan dalam kasus-kasus

tertentu, sedangkan administrasi mencakup pengerjaan kepentingan

yang ada dalam kerangka hukum tersebut. Ketiga, kewajiban individu

di dalam sistem tersebut terbatas pada tugas khusus. Weber

menyebut masing-masing ciri tersebut sebagai rasional. Jadi, di sini

terdapat dua unsur, yaitu tujuan yang melekat dalam rancangan

peraturan, dan prosedur yang digunakan dalam penerapan aturan

tersebut.

Weber menyebut suatu peraturan sebagai ”rasional” sejauh

peraturan itu dimaksudkan untuk membantu pencapaian tujuan

(peraturan-peraturan teknis) atau untuk merealisasikan nilai (norma-


42

norma). Istilah ”rasional” tidak hanya cocok untuk peraturan demi

maksud yang terkandung di balik aturan itu, tetapi juga dapat

digunakan untuk menunjukkan prosedur penerapan peraturan pada

kasus tertentu. Bagi Weber, prosedur semacam itu pada hakekatnya

adalah rasional. Memang di dunia modern segala sesuatunya

menjadi semakin rasional, dan memang begitulah seharusnya, baik

dengan peraturan teknis maupun dengan norma-norma untuk

mempekerjakan orang-orang berkualitas yang memiliki keahlian yang

diperlukan untuk menerapkan peraturan dan norma tersebut. Inilah

jenis rasionalitas yang ada dalam benak Weber ketika ia membahas

birokrasi.

Administrasi birokratis berarti otoritas yang berdasarkan

pengetahuan. Ini adalah ciri rasionalitas Weber yang khas, dan

otoritas birokratis adalah rasional, terutama dalam arti terbatas pada

peraturan yang dapat dianalisis secara terpisah. Hanya dengan

menyadari bahwa Weber memandang implementasi peraturan dalam

organisasi modern sebagai pandangan seorang pakar, maka orang

dapat memahami kesesuaian pertimbangan yang nampaknya

berbeda tersebut. Prosedur penerapan peraturan atas dasar keahlian

ini dipusatkan pada apa yang oleh Weber disebut rasionalitas formal

birokrasi. Ringkasnya, administrasi birokratis harus dikerjakan oleh

mereka yang ahli dalam bidangnya (profesional), sedangkan otoritas

yang dimiliki oleh para pejabat profesional itu haruslah didasarkan

atas suatu peraturan.

Konsep rasionalitas formal Weber tidaklah sama dengan

gagasan tentang efisiensi. Sudah barang tentu konsep rasionalitas

terdiri dari hal-hal teknis, seperti perhitungan atau pencatatan, di

samping melibatkan keahlian yang berdasarkan peraturan, misalnya


43

interpretasi hukum oleh ahli hukum. Tindakan administrasi tidak

cukup dituntun oleh hal teknis semata, tetapi juga oleh norma-norma.

Lebih dari itu, Weber sering mengacu pada kenyataan bahwa

rasionalitas formal tidak menjamin, apa yang disebutnya, rasionalitas

materiil. Lagi pula, sistem formal yang dilaksanakan dengan

sempurna sekalipun dapat menggagalkan tujuan-tujuan dan nilai-nilai

yang menggerakkannya. Karena itulah tersirat adanya mengakuan

bahwa birokrat dapat mencengkeram posisi tertinggi dalam negara

untuk kepentingan diri mereka sendiri. Demikian pula, terdapat

kemungkinan orang yang menduduki suatu jabatan belum tentu

memiliki keahlian sesuai dengan yang dipersyaratkan oleh jabatan

tersebut.

Rasionalitas formal dapat dicapai melalui norma-norma dan

melalui hal-hal teknis. Tetapi rasionalitas formal yang bersifat teknis

tersebut tidak sama dengan efisiensi, walaupun di dalamnya

mencakup perhitungan, perkiraan dan stabilitas. Akan tetapi, hal

teknis saja belumlah cukup untuk mencapai tujuan organisasi. Jika

efisiensi didefinisikan menurut cara konvensional yang lazim, yakni

sebagai ”suatu pencapaian tujuan khusus dengan pengorbanan yang

sesedikit mungkin dalam hubungannya dengan tujuan-tujuan yang

lain”, maka dapat dilihat bahwa hal itu tidak berhubungan dengan

kategori rasionalitas Weber. Gagasan Weber tentang rasionalitas

yang bertujuan (Zweck rationalitat) dapat dianggap sebagai

mencakup efisiensi, dan melibatkan pula rangkaian tujuan dan cara.

Hubungan antara rasionalitas formal dan efisiensi, dapat dipahami

secara lebih baik dengan mempertimbangkan cara, yang dengannya

efisiensi umumnya diukur melalui kalkulasi biaya, atau pengorbanan

dalam arti uang, waktu dan tenaga yang dihabiskan. Kalkulasi


44

semacam itu merupakan prosedur formal yang tidak dengan

sendirinya menjamin efisiensi, tetapi merupakan syarat untuk

menentukan tingkat efisiensi yang dapat dicapai. Inti gagasan

rasionalitas formal Weber adalah gagasan tentang kalkulasi yang

benar, baik menurut istilah numerik, seperti pada akuntan, maupun

menurut logika, sebagaimana dilakukan ahli hukum. Dengan kata lain,

Weber tidak menawarkan suatu teori efisiensi, tetapi suatu

pernyataan tentang prosedur formal yang biasa terjadi dalam suatu

organisasi modern. Interpretasi seperti ini, dapat mengarah pada

penolakan tuduhan yang ditujukan kepada Weber bahwa ia

berdasarkan padangan intuitifnya, berusaha menetapkan kondisi-

kondisi yang serba cocok bagi pencapaian tujuan dalam organisasi

apa pun.

1.3 Arti dan Pemahaman Terhadap Konsep Birokrasi

Apa yang diartikan orang terhadap suatu konsep sering

berbeda dengan apa yang dipahaminya. Arti adalah makna

sesungguhnya yang melekat pada konsep tersebut, seperti apa yang

didefinisikan dalam ilmu pengetahuan. Sedangkan pemahaman lebih

merupakan persepsi yang diberikan atas konsep itu. Tetapi dalam

banyak hal, kedua hal ini kadang tidak dibedakan. Dengan kata lain,

arti disamakan dengan pemahaman. Dalam kamus Bahasa Indonesia,

kata ”arti” adalah makna yang diberikan pada suatu kata atau kalimat.

Sedangkan kata ”paham” dapat diartikan sebagai pikiran atau

pendapat. Suatu hal yang pasti adalah bahwa arti yang berbeda-beda

dapat menimbulkan pemahaman yang berbeda-beda, sebagaimana

yang terjadi pada konsep birokrasi, dan juga pada konsep-konsep

lainnya dalam ilmu sosial. Sebagai contoh: kalau kita menyebut


45

bahwa ”birokrasi adalah suatu organisasi pemerintahan yang tidak

efisien” atau ”birokrasi sama dengan korupsi”, maka kalimat tersebut

lebih tepat dikatakan sebagai sebuah pemahaman yang muncul

karena persepsi (negatif) daripada sebuah definisi tentang birokrasi.

Secara etimologis birokrasi berasal dari kata bureau10, yang

berarti meja tulis atau tempat bekerjanya para pejabat, dan tambahan

kata krateoo (bahasa Yunani) yang berarti mengatur (to rule). Banyak

kosa kata yang dihubungkan dengan kata ”cracy” yang berasal dari

kata ”krateoo” tersebut, sebagaimana ditulis Raadschelders

(2003:316), sebagai berikut:

”... democracy is the rule of the people (demos), meritocracy is the rule of the deserving (merites), gerontocracy is the rule of the elders (gerontes), aristocracy is the rule of the best (aristoi), timocracy is the rule by the “propertied” class, ochlocracy is the rule by the mob, kleptocracy is the rule by thieves, and bureaucracy is then the rule of bureaus”.

Kata birokrasi juga dihubungkan dengan tiga tipe

pemerintahan dari Plato dan Aristotles, yaitu: rule by one person

(monarchy or tyranny), rule by a few (aristocracy or oligarchy), and

the rule by many (polis or democracy). Dalam hal ini, birokrasi

merupakan tipe pemerintahan yang keempat.

Istilah ini diperkenalkan oleh seorang filsof berkebangsaan

Perancis, Baron de Grimm.11 Istilah bureaucracy kemudian dipakai

10 Martin Albrow, op cit., hanya mengatakan bahwa kata ”bureau” adalah

kata yang telah diakui umum, yang berarti meja tulis. 11 Baron de Grimm mengutip istilah itu dari Vincent de Gournay (1712-1759),

seorang penerjemah karya-karya penulis terkenal tentang ekonomi ke dalam Bahasa Perancis. Dikenal pula sebagai ”a French civil servant and physiocrat”. Asal usul istilah laissez-faire, laissez-passer, juga dihubungkan dengan nama Vincent de Gournay.


46

secara luas dalam berbagai bahasa: bureaucatie (Perancis),

bureaukratie (Jerman), burocrazia (Italia), dan bureaucracy (Inggris).

Artinya, suatu organisasi pelaksana kegiatan pemerintahan. Istilah ini

segera menjadi bagian perbendaharaan dalam istilah politik

internasional. Sebagaimana halnya yang terjadi pada

kata ”democracy”, istilah ”bureaucracy” pun melahirkan varian

kata: ”bureaucrat”, ”bureacratic”, ”bureaucratism”, ”bureaucratist”,

dan ”bureaucratization”. Konsep birokrasi ini kemudian dicantumkan

dalam kamus-kamus paling awal yang terbit di Eropa, sebagaimana

yang dicatat Albrow (2007), sebagai berikut: (1) kamus Akademi

Perancis (1798), mengartikan birokrasi sebagai ”kekuasaan,

pengaruh dari pada kepala dan staf biro pemerintahan”; (2) kamus

Bahasa Jerman (1813), birokrasi: ”wewenang atau kekuasaan yang

oleh berbagai departemen pemerinta dan cabang-cabangnya

diperebutkan untuk diri mereka sendiri, atas sesama warga negara”;

dan (3) Kamus Teknik Bahasa Italia (1828), mengartikan kata

birokrasi sebagai ”kekuasaan pejabat di dalam administrasi

pemerintahan”.

Menurut H.G. Creel, dalam The Beginnings of Bureaucracy in

China: the Origin of the Hsien (1964), gagasan tentang efisiensi

administrasi bukanlah hal yang khas bagi pemikiran Barat modern.

Menurut Creel, dari tahun 165 SM, para pejabat Cina telah dipilih

melalui ujian. Administrasi Cina sangat akrab dengan gagasan

senioritas, penilaian menurut keahlian, statistik dan laporan tertulis

pejabat, serta tulisan-tulisan Shen Puhai (meninggal 337 SM) yang

memberikan seperangkat prinsip yang mirip dengan teori administrasi

abad ke-20.


47

Secara historis, kajian terhadap birokrasi sebagai suatu

konsep dalam pemerintahan negara, telah dimulai pada abad ke-18

(1760-an), menjelang terjadinya Revolusi Perancis (1789). Ketika itu,

kinerja pejabat pada pemerintahan Perancis dan juga pemerintahan

Eropa lainnya buruk sekali. Untuk menyindir mereka digunakan istilah

“bureaumania”, yang memiliki makna negatif tentang birokrasi

sebagai organisasi yang inefisien, lamban, berbelit-belit, dan

sebagainya. Jadi, sejak awal, birokrasi sudah memiliki makna yang

buruk dalam dirinya.

Banyak diskusi tentang birokrasi menimbulkan kerancuan

yang terus menerus karena ketiadaan kesepakatan tentang arti dari

kata birokrasi itu sendiri. Kerancuan pemahaman itu tidak hanya

melanda orang awam tetapi juga para akademisi. Sebagaimana

ditulis oleh Kumorotomo (1999), persepsi yang muncul tentang

birokrasi tidak hanya berbeda tetapi juga bertolak belakang. Para ahli

melihat birokrasi dari sudut pandang spesialisasinya masing-masing.

Seorang sosiolog melihat birokrasi sebagai proses interaksi di antara

individu atau pejabat; seorang ekonom mungkin melihatnya sebagai

struktur yang dapat dimanfaatkan untuk menunjang efsiensi dan

memperoleh laba bagi negara; seorang politisi memandang birokrasi

sebagai sarana untuk membentuk opini publik; sementara itu seorang

pengguna (applicant) atau klien justru melihat birokrasi hanya

sebagai alat penguasa untuk menonjolkan kekuasaannya.

Riggs (1996), membuat klasifikasi arti birokrasi dari dua

kategori. Pertama kelompok yang memberi arti tentang birokrasi dari

sudut fungsi; dan kedua, mereka yang mengartikan birokrasi dari

sudut pandang sebagai struktur. Dilihat dari fungsinya, terdapat

beberapa pengertian tentang birokrasi:


48

(1) birokrasi digunakan dalam pengertian sebagai “biro-patologi”,

yaitu tidak berfungsinya (atau berfungsi tetapi buruk) para pejabat

dalam memberikan pelayanan publik, yang ditunjukkan oleh

kinerja yang lamban, tidak efisien, boros, dan sebagainya;

(2) birokrasi digunakan dalam pengertian sebagaimana yang

diberikan oleh Weber, yaitu dalam kerangka “otoritas legal-

rasional”, yang memunculkan konsep “rasionalitas biro” atau

“birokrasi rasional”, dengan karakteristik: adanya pembagian kerja

yang jelas, aturan yang mengatur jenjang kepangkatan,

hubungan yang impersonal, dan sebagainya;

(3) Carl J.Friedrich, dalam bukunya Man and His Government (1963),

dengan mengacu pada karakteristik rasionalitas biro,

mendefinisikan birokrasi sebagai bentuk organisasi yang ditandai

oleh hirarki, spesialisasi peranan, dan tingkat kompetensi yang

tinggi yang ditunjukkan oleh para pejabat yang terlatih untuk

mengisi peran tersebut.

Konsepsi tentang birokrasi tersebut menarik para ahli dalam

bidang administrasi negara, karena membuka peluang untuk

menyamakannya dengan struktur organisasi pemerintah dengan

proses atau fungsi administratifnya. Istilah seperti “administrator

negara” dan “birokrat” menjadi sinonim. Dari sinilah kemudian muncul

persamaan lain, bahwa studi tentang birokrasi sama dengan studi

tentang administrasi, atau sebaliknya. Namun demikian, muncul

kerancuan, sebagai akibat arti kata birokrasi itu sendiri yang lebih

dipahami sebagai “biro-patologi” daripada sebagai “rasionalitas biro”.

Akibatnya, banyak penulis yang tidak mau menggunakan kata

“birokrasi” sebagai pengganti istilah “administrasi negara”. Bahkan

kecenderungan ini masih berlangsung hingga saat ini.


49

Menurut Riggs (1996), penyamaan tersebut tidak sepenuhnya

mengikuti konsep Weber, karena Weber mengkhawatirkan terlalu

tingginya kedudukan dan kekuasaan para pejabat, karena peranan

para pejabat tidak hanya bersifat administratif tetapi juga politik.

Terlebih lagi, para penulis dalam bidang administrasi negara

seringkali memfokuskan perhatiannya pada pengaruh politik dari para

pejabat negara. Mereka berpandangan bahwa hal yang sangat

berpengaruh pada proses perumusan kebijakan negara adalah

birokrat yang mengubah peranan mereka menjadi administrator

negara yang tidak hanya terlibat dalam proses administratif tetapi

juga dalam proses politik. Selanjutnya Riggs, menyebut fenomena ini

sebagai birokratisme, yaitu suatu sistem politik yang didominasi oleh

para birokrat. Walaupun birokrasi tidak digunakan untuk maksud

birokratisme, namun konsep birokratisme semakin relevan untuk

studi tentang peran pejabat negara dalam proses politik, termasuk di

Indonesia.

Arti yang kedua terhadap kata birokrasi dikaitkan dengan

struktur dan bukan fungsi. Dalam makna struktur, birokrasi diartikan

sebagai suatu tipe organisasi bagi sejumlah perkantoran yang secara

hirarkis berhubungan satu sama lain. Namun demikian perlu ada

pembedaan antara birokrasi negara dengan swasta. Karena ada

karakteristik yang berbeda dalam birokrasi pabrik, firma, rumah sakit,

dan sebagainya dengan biro-biro pemerintahan. Di dalam negara

sendiri terdapat berbagai macam birokrasi negara karena adanya

bagian-bagian yang berbeda dari pemerintah, misalnya birokrasi

eksekutif, birokrasi yudisial, dan birokrasi legislatif. Riggs menyebut

hal ini sebagai perbedaan dari segi konteks.


50

Selain dari segi konteks, sebagaimana di atas, perbedaan

juga terlihat dalam hal kontens atau isi. Bagi beberapa penulis, istilah

birokrasi hanya berkenaan dengan pegawai negeri karir, sedangkan

mereka yang non-karir tidak termasuk di dalamnya. Begitu pula

dengan para pegawai di instansi militer juga tidak termasuk di

dalamnya. Namun dalam perkembangannya, konsep birokrasi

mencakup semua kontens tersebut, baik pegawai karir maupun non-

karir, baik pada institusi sipil maupun militer. Riggs (1996) membuat

suatu matrik sederhana yang menunjuk cakupan dari kata “birokrasi”

itu sebagaimana di bawah ini.

Tabel 1.1 Tipe-tipe Posisi Birokratik

Sipil Militer

Karir A C Non-Karir B D

Sumber: Riggs (1996:66). Birokrasi tidak hanya mencakup pegawai karir dan non-karir

dalam organisasi sipil tetapi juga organisasi militer. Atas dasar

pemikiran ini, Riggs (1996) mendefinisikan birokrasi sebagai suatu

hirarki kantor di bawah otoritas seorang pimpinan. Atas defenisinya

ini, Riggs memberikan penjelasan bahwa faktor pimpinan (unsur

kepala eksekutif negara) dikeluarkan dari konsep birokrasi,

sedangkan dalam kata “hirarki” memasukkan faktor pimpinan.

Perhatian saya, kata Riggs, bukan pada hirarki tetapi pada birokrasi.

Di kalangan penulis Indonesia, pengertian yang serba mencakup ini,

antara lain nampak dalam defenisi birokrasi dari Muhaimin (1980),

yang menyebut birokrasi sebagai keseluruhan aparat pemerintah,

sipil maupun militer, yg melakukan tugas membantu pemerintah dan

menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu.


51

Beberapa definisi lain tentang birokrasi, baik dalam pengertian

struktur maupun fungsi, disajikan di bawah ini.12

John Stuart Mill (1861): Birokrasi adalah pekerjaan menjalankan pemerintahan oleh orang-

orang yang memerintah secara profesional.

Robert von Mohl (1862): Birokrasi adalah konsepsi yang jelek tentang tugas-tugas negara,

yang dijalankan oleh sejumlah besar pejabat profesional.

Gaetano Mosca (1896): Birokrasi adalah suatu badan yang para pejabatnya digaji.

Ramsay Muir (1910): Birokrsi adalah penyelenggaraan kekuasaan oleh administrator yang

profesional.

Max Weber (dikutip dari Albrow, 2007:41) Birokrasi adalah suatu badan administratif tentang pejabat yang

diangkat. Birokrasi merupakan hubungan kolektif bagi golongan pejabat, suatu kelompok tertentu dan berbeda, yang pekerjaan dan pengaruhnya dapat dilihat pasa semua jenis organisasi.

Peter M.Blau dan Mashal W.Meyer (1956): Birokrasi adalah tipe dari suatu organisasi yang dimaksudkan untuk

mencapai tugas-tugas administratif yang besar dengan car amengkoordinasikan secara sistematis (teratur) pekerjaan dari banyak orang.

Pfiffner dan Presthus (1960): Birokrasi adalah suatu sistem kewenangan, kepegawaian, jabatan,

dan metode yang digunakan pemerintah untuk melaksanakan program-programnya.

Carl J. Friedrich (1963): Birokrasi adalah suatu bentuk organisasi yang ditandai oleh hierarki,

spesialisasi peranan, dan tingkat kompetensi yang tinggi yang

12 Beberapa definisi disarikan dari karya Albrow (2007), dan sebagian yang

lain dikutip dari M.Mas’ud Said, Birokrasi di Negara Birokratis. Malang: UPT Penerbitan Universitas Muhammadyah Malang, 2007.


52

ditunjukkan oleh para pejabat yang terlatih untuk mengisi peran tersebut.

Francis E. Rourke (1978): Birokrasi adalah sistem administrasi dan pelaksanaan tugas

keseharian yang terstruktur, dalam sistem hierarki yang jelas, dilakukan dengan aturan tertulis (written procedures), dilakukan oleh bagian tertentu yang terpisah dengan bagian lainnya, oleh orang-orang yang dipilih karena kemampuan dan keahlian dalam bidangnya.

Rod Hague, et al. (1992): The Bureaucracy is the institution that carries out the functions and

responsibilities of the state. It is the egine-room of the state.

M.Mas’ud Said (2007): Tata kerja pemerintahan agar tujuan negara bisa tercapai secara

efektif dan efisien. Sebagai suatu cara atau metode, maka sikap kita terhadap birokrasi haruslah obyektif, terbuka terhadap inovasi sesuai dengan kebutuhan konteks ruang dan waktunya. Sebagai sebuah cara atau metode pengorganisasian kerja, birokrasi tidak boleh menjadi tujuan dalam dirinya sendiri. Birokrasi ada untuk mencapai tujuan bersama.

Dari berbagai definisi tentang birokrasi dan dari hasil

penghayatan terhadap praktek birokrasi, dapatlah dikatakan bahwa

birokrasi adalah sekelompok orang yang direkrut melalui mekanisme

tertentu, kemudian diorganisir secara sistematis dalam suatu hierarki,

diberi wewenang dan tugas tertentu untuk melaksanakan kebijakan

negara, termasuk pelayanan publik. Namun demikian, disadari bahwa

definisi apa pun yang diberikan tentang birokrasi, tidak pernah akan

mencakup keseluruhan karakteristik birokrasi yang demikian luas,

tidak hanya ciri-ciri fungsionalnya tetapi juga ciri-ciri patologisnya.

Berbagai definisi atau arti yang diberikan pada konsep

birokrasi telah menimbulkan pemahaman yang berbeda-beda pula


53

terhadap konsep tersebut. Beberapa pemahaman dimaksud disajikan

dalam uraian di bawah ini.13

(1) Birokrasi sebagai organisasi rasional. Pemahaman ini bersumber

dari konsepsi Weber tentang birokrasi. Sebagai suatu organisasi

rasional, Weber menyebutkan sejumlah prinsip yang harus ada

dalam birokrasi, yaitu: pembagian kerja, pelimpahan wewenang,

impersonalitas, kualifikasi teknis, dan efisiensi. Gagasan ini

kemudian dianggap sebagai tipe ideal birokrasi. Dari banyak ahli

yang membahas konsep Weber tentang birokrasi, dapat

dikatakan bahwa sebutan birokrasi sebagai organisasi rasional,

memiliki makna, antara lain: pengorganisasian untuk mencapai

efisiensi dalam organisasi besar dan kompleks; organisasi yang

memaksimumkan efisiensi; organisasi yang melaksanakan tugas-

tugas melalui penerapan manajemen ilmiah, baik di lingkungan

pemerintah maupun swasta.

(2) Birokrasi sebagai organisasi yang tidak efisien. Persepsi negatif

terhadap birokrasi sebagaimana disajikan dalam uraian

sebelumnya, membawa kita pada suatu kesimpulan bahwa

birokrasi itu tidak efisien. Banyak waktu dan biaya terbuang saat

seseorang berurusan dengan pejabat birokrasi. Kondisi ini

tercipta sebagai akibat membudayanya kepercayaan berlebihan

terhadap persyaratan adminsitratif, dan ketidakmampuan untuk

bekerja secara kreatif dan inovatif. Aparatur birokrasi meyakini

bahwa tahapan administratif tertentu harus dijalani oleh seorang

13 Konsep pertama sampai dengan ketujuh, oleh Albrow (2007:105) disebut

sebagai Tujuh Konsep Modern Tentang Birokrasi.


54

pengguna jasa layanan publik, tanpa peduli pada pengguna jasa

yang dirugikan sebagai akibat prosedur yang rumit dan berbelit-

belit tersebut. Dorongan untuk bekerja kreatif dan inovatif

sebenarnya ada, namun semua itu dikalahkan oleh “ketakutan”

mereka akan terjadinya pelanggaran prosedur. Kondisi seperti ini

telah berlangsung dalam jangka waktu yang lama, tanpa ada

upaya perbaikan, dan birokrasi tidak pernah mau belajar atas

kesalahan yang dibuatnya sendiri.

(3) Birokrasi sebagai kekuasaan atau pemerintahan yang dijalankan

oleh pejabat. Pemahaman ini muncul sebagai akibat logis dari

birokrasi sebagai suatu susunan hierarki dari atas ke bawah,

yang pada setiap puncak dari hierarki yang ada di tempati oleh

“pejabat”. Pada setiap jenjang hierarki ada pejabatnya. Kita

mengenal, misalnya: kepala bagian, kepala sub-bagian, kepala

dinas, kepala kantor, kepala seksi, dan sebagainya. Begitu

banyaknya pejabat tersebut, sehingga birokrasi disebut pula

sebagai negara para pejabat. Setiap pejabat memiliki kekuasaan

dan kewenangan sesuai tingkatan ke-pejabat-annya. Kepala

bagian berbeda luas dan cakupan kewenangannya dibandingkan

kepala sub-bagian atau kepala seksi. Penyelesaian suatu urusan

harus diselesaikan secara berjenjang dari atas ke bawah,

mengikuti rangkaian susunan hierarki yang ada. Misalnya, untuk

urusan pembuatan KTP, seseorang harus memulai dari Ketua

Rukun Tetangga (RT), kemudian Ketua Rukun Warga (RW), lalu

ke kantor desa atau kelurahan untuk menemui Kepala Desa atau

Lurah (atau pejabat lain yang ditunjuk untuk itu); dan pejabat

terakhir yang harus ditemui adalah Camat di kantor kecamatan.


55

Birokrasi pada satu sisi dipandang sebagai bentuk administrasi

yang sangat superior dan sangat efisien, serta diperlukan dalam

masyarakat modern, namun di sisi lain berbagai permasalahan

muncul dalam struktur birokrasi tersebut, sehingga berbanding

terbalik dengan superioritas teknis dan efisiensi yang dimilikinya.

Inilah yang kemudian disebut sebagai paradoks efisiensi birokrasi

(the Paradox of Bureaucratic Efficiency).

(4) Birokrasi adalah administrasi negara (publik). Dalam pengertian

ini, birokrasi mengacu pada suatu kelompok manusia yang

menjalankan fungsi tertentu yang dianggap penting oleh

masyarakat. Dengan mengutip Bert Hoselitz (1963), Kumorotomo

(1999) menyatakan bahwa kegiatan untuk mencapai tujuan atau

administrasi dilaksanakan melalui aparat birokrasi dalam sebuah

organisasi raksasa yang disebut negara. Ciri-ciri kegiatan

administrasi tersebut, antara lain: spesialisasi tugas, hierarki

otoritas, dan peran-peran khusus. Dengan demikian konsepsi

birokrasi sebagai administrasi dalam negara, mengacu pada

suatu pengertian bahwa terdapat sejumlah orang yang diangkat

melalui sistem rekruitmen tertentu, kemudian orang-orang ini

menempati suatu jenjang hierarki berdasarkan kapasitasnya

masing-masing, dan bertugas untuk melayani publik atas nama

negara.

(5) Birokrasi sebagai administrasi yang dijalankan oleh pejabat.

Konsep umum birokrasi yang disusun Weber, secara sederhana

disamakan dengan administrasi yang dijalankan oleh pejabat

yang ditunjuk. Konsep ini berhubungan dengan suatu kerangka


56

analisis organisasi, yang melihat organisasi sebagai struktur yang

terdiri dari tiga komponen. Di dalam struktur tersebut, para staf

administrasi yang menjalan otoritas keseharian menjadi bagian

penting. Staf tersebut terdiri dari orang-orang yang diangkat.

Mereka inilah yang dapat disebut sebagai birokrasi. Sedangkan

fungsi yang dikhususkan bagi mereka merupakan inti dari

birokrasi Weber, yang di dalam organisasi dikenal sebagai

administrasi.

(6) Birokrasi sebagai suatu organisasi. Administrasi, menurut Weber,

adalah penyelenggarakan wewenang (otoritas). Banyak orang

yang hanya menerima tatanan, tanpa pernah menentukan

tatanan tersebut. Akan tetapi, mode pengorganisasian staf

administrasi yang disebut Weber sebagai tipe ideal birokrasi,

tidak melibatkan prinsip-prinsip yang tidak dapat diterapkan

dalam penyusunan seluruh anggota organisasi. Syarat-syarat

kualifikasi profesional, keterikatan pada sumber-sumber yang

berasal dari pekerjaannya, pekerjaan kontraktual, dan sebagainya;

dapat terjadi dalam posisi apa pun dalam organisasi. Jika prinsip

ini benar-benar dilaksanakan secara umum, dan pada saat yang

sama distribusi otoritas menyebar ke seluruh organisasi, maka

keseluruhan struktur tersebut merupakan birokrasi. Atas dasar

pemikiran ini maka semua organisasi besar disebut birokrasi.

Para penulis yang menyamakan birokrasi dengan organisasi,

menyebut sejumlah ciri yang harus dipenuhi, antara lain: ukuran

spesialisasi, hierarki, otoritas, status, oligarki, kooptasi,

rasionalitas, efisiensi, rantai komando, aturan-aturan, pembagian

kerja, pemilihan berdasarkan kompetesni, dan impersonalitas.


57

(7) Birokrasi sebagai masyarakat modern. Sebutan ini muncul dari

persepsi bahwa untuk membangun suatu masyarakat modern

harus dilakukan melalui upaya birokratisasi atau membangun

organisasi birokrasi secara besar-besaran. Masyarakat yang maju

haruslah memiliki organisasi birokrasi yang tangguh dan otonom.

Birokrasi dalam pandangan ini disejajarkan dengan ide-ide

tentang demokrasi, kapitalisme, atau sosialisme. Birokrasi

diibaratkan sebagai sebuah perusahaan besar dalam suatu

negara yang bertugas melayani masyarakat dalam negara itu.

Namun, fakta menunjukkan bahwa di banyak negara, birokratisasi

yang berlebihan telah menimbulkan banyak ekses negatif dalam

pemeberian pelayanan ketimbang sebaliknya.

(8) Birokrasi sama dengan korupsi. Persepsi umum tentang birokrasi

adalah organisasi yang “menjual” jasa layanannya kepada

masyarakat melalui mekanisme uang sogok, suap, komisi, uang

jasa, dan sebagainya. Dimana ada birokrasi maka di situ dapat

ditemui praktek korupsi. Dari persepsi inilah muncul pemahaman

tentang birokrasi sebagai organisasi yang korup. Praktek korupsi

dalam organisasi birokrasi dilakukan secara sitemik, tersamar,

dan kompak di antara para birokrat. Masyarakat menyebutnya

dengan istilah “korupsi berjamaah”, suatu istilah yang mengacu

pada kegiatan yang dilakukan secara bersama-sama. Karena

itulah korupsi dalam birokrasi menjadi sulit diberantas, walaupun

mekanisme pengawasan ketat sudah diterapkan. Di negara-

negara berkembang, salah satu faktor penyebab utama

munculnya kegiatan kolutif dan koruptif dalam aktivitas pelayanan


58

di kantor-kantor pemerintah adalah karena rendahnya gaji atau

upah. Masyarakat penerima jasa layanan pun menyadari kondisi

ini, dan kemudian menganggap bahwa pemberian uang sogok

atau suap sebagai hal yang biasa dan wajar. Lama-kelamaan

korupsi tidak lagi dilihat sebagai suatu tindakan negatif, tetapi

lebih sebagai pertukaran jasa antara aparatur yang memberi

pelayanan dengan masyarakat pengguna jasa.

Perbedaan pemahaman tentang birokrasi, sebagaimana

dalam uraian di atas, nampaknya sampai saat ini masih terus

berlanjut, baik di kalangan akademisi maupun praktisi di

pemerintahan. Kalangan akademisi, berbeda karena perspektifnya

berbeda; sedangkan di kalangan praktisi, perbedaan disebabkan

terutama karena pengalamannya berbeda. Akibatnya, pembahasan

atau diskusi tentang birokrasi tidak hanya menimbulkan perbedaan

tetapi juga hasil pemikiran yang bertolak belakang satu sama lain.

Kumorotomo (1999) mengusulkan agar terhadap kelompok

pemahaman negatif tentang birokrasi digunakan istilah pita merah

(red-tape), suatu istilah yang mengacu pada penyakit birokrasi atau

penyakit organisasi secara umum (disebut pula: biro-patologi atau

patologi organisasi). Untuk kekuasaan yang dijalankan oleh para

pejabat diusulkan istilah “pemerintahan” (government), dan untuk

kegiatan administrasi dalam pemerintahan digunakan istilah

“administrasi” saja. 14 Sedangkan terhadap sebutan birokrasi sama

14 Terhadap istilah administrasi, Kumorotomo (1999) menekankan pada

penggunaan istilah administrasi yang berasal dari bahasa Inggris “administration” yang berarti urusan negara atau kebijakan publik, dan bukan istilah administratie dari bahasa Belanda yang bermakna kegiatan ketatausahaan atau klerikal.


59

dengan masyarakat modern sebaiknya dihilangkan saja karena

sudah ada istilah lain yang lebih tepat, misalnya modernisasi atau

teknokrasi. Dalam hal konsep birokrasi, Kumorotomo (1999)

menyatakan, bahwa sebaiknya dimaknai sebagai organisasi rasional

yang menerapkan manajemen ilmiah.

1.4 Karakteristik Birokrasi

Ciri dari birokrasi rasional modern adalah kenyataan bahwa

tindakan individu secara formal dikontrol, ditentukan, dan diatur

melalui pelaksanaan peraturan. Maksud dari pelaksanaan peraturan

tersebut adalah pencapaian tujuan organisasi secara efisien.

Penyusunan tindakan individu dilakukan melalui spesifikasi tugas dan

tanggung jawab yang tidak membingungkan, dengan maksud untuk

mengurangi --- jika tidak menghilangkan --- pengaruh kepentingan

dan ambisi pribadi terhadap pelaksanaan pekerjaan kantor. Dengan

demikian, para pegawai dapat berkonsentrasi pada aspek teknis

pekerjaannya masing-masing sebagaimana yang diatur dalam tugas

pokok dan fungsi jabatannya.

Menurut Weber (Albrow, 2007:45), staf administrasi

birokrastis, sebagai birokrasi dalam bentuknya yang paling rasional,

mempersyaratkan proposisi tentang legitimasi dan otoritas; serta

memiliki ciri-ciri sebagai berikut:

(1) para anggota staf bersifat bebas secara pribadi, dalam arti hanya

menjalankan tugas-tugas impersonal sesuai dengan jabatan

mereka;

(2) terdapat hierarki jabatan yang jelas;

(3) fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara tegas;

(4) para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak;


60

(5) para pejabat dipilih berdasarkan kualifikasi profesional, idealnya

didasarkan pada suatu ijasah yang diperoleh melalui ujian;

(6) para pejabat diberi gaji dan hak pensiun, dan bersifat berjenjang

menurut kedudukannya dalam hierarki;

(7) pos jabatan adalah lapangan kerja yang pokok bagi para pejabat;

(8) suatu struktur karir dan promosi dimungkinkan atas dasar

senioritas dan keahlian (merit), serta menurut pertimbangan

keunggulan (superior);

(9) pejabat sangat mungkin tidak sesuai dengan jabatannya maupun

dengan sumber-sumber yang tersedia di pos tersebut;

(10) pejabat tunduk pada sistem disiplin dan kontrol yang seragam.

Organisasi birokratis mencerminkan suatu usaha untuk

mengkoordinasikan tindakan individu berdasarkan pada peraturan

rasional, yaitu suatu peraturan yang ditujukan untuk mengisolasi dan

menahan tindakan individu sehingga dapat meningkatkan efisiensi

organisasi. Namun demikian, karakteristik birokrasi tidak hanya

berkenaan dengan penggunaan peraturan saja, tetapi juga pada tipe

peraturan yang digunakan dan pembenaran (justification) terhadap

penggunaan peraturan tersebut.

Dalam birokrasi modern, peraturan yang eksplisit dirancang

untuk menjamin keseragaman kinerja sesuai dengan persyaratan

teknis yang ditentukan. Dengan demikian, birokrasi menunjukkan

suatu sistem pengawasan yang berusaha meyakinkan bahwa

kemampuan teknis individu digunakan secara efektif untuk mencapai

tujuan organisasi. Sedangkan faktor-faktor lain yang diduga dapat

mengurangi kinerja pegawai harus dieliminir sedemikian rupa,

sehingga pegawai dapat lebih fokus pada orientasi kinerja yang tinggi.


61

Karakteristik birokrasi yang disebutkan oleh banyak penulis,

merupakan penjabaran dari tipe-ideal birokrasi Weber, yang

walaupun menghasilkan deskripsi yang berbeda-beda, namun pada

intinya sama. Beberapa penulis menjabarkan tipe-ideal tersebut

menjadi enam dimensi, sedangkan penulis lainnya menjabarkannya

menjadi delapan atau sembilan. Menurut Raadschelders (2003:313),

tipe-ideal birokrasi Weber terdiri dari tujuh belas dimensi, dan

kemudian diperluas menjadi menjadi dua puluh dimensi oleh Aris Van

Braam (1986) dalam bukunya Leerboek Bestuurskunde (The Study of

Public Administration). Delapan dimensi pertama disebut sebagai

Organisasi Birokratis (the Bureaucratic Organization), sedangkan dua

belas dimensi sisanya disebut Karakteristik Pegawai/Pejabat atau

mencirikan sifat-sifat kepegawaian (characterize the functionaries).

Karakteristik birokrasi sebagai organisasi birokratis, yang

terdiri dari delapan dimensi, dapat dijumpai dalam tulisan Albraw

(2005), sebagai berikut:

(1) tugas-tugas pejabat diorganisir atas dasar aturan yang

berkesinambungan;

(2) tugas-tugas tersebut dibagi atas bidang yang berbeda sesuai

dengan fungsinya, yang masing-masing dilengkapi dengan syarat

tertentu;

(3) jabatan tersusun secara hierarkis, yang disertai dengan rincian

hak-hak kontrol dan pengaduan (complaint);

(4) aturan disesuaikan dengan pekerjaan, diarahkan baik secara

teknis maupun legal, sehingga pegawai terlatih sangat diperlukan;

(5) pegawai sebagai sumberdaya organisasi berbeda kedudukannya

dengan sebagai individu pribadi;

(6) pemegang jabatan tidaklah sama dengan jabatannya;


62

(7) administrasi didasarkan pada dokumen tertulis dan hal ini

cenderung menjadikan kantor sebagai pusat organisasi modern;

(8) sistem otoritas legal memiliki berbagai bentuk, tetapi sistem

tersebut tetap berada dalam suatu staf administrasi birokratis.

Adapun dua belas dimensi lainnya, yang disebut oleh

Raadschelders adalah sebagai Dimensions of Bureaucracy as a

Group of People, terdiri dari:

(9) para pegawai memegang jabatan secara individual (office held by individual functionaries),

(10) sebagai bawahan, (who are subordinate, and)

(11) diangkat, (appointed, and)

(12) memiliki banyak pengetahuan, keahlian, (knowledgeable, who have expertise, and are)

(13) ditugaskan melalui persetujuan kontrak (assigned by contractual agreement)

(14) dalam suatu masa jabatan, (in a tenured (secure) position, and)

(15) sesuai dengan pekerjaannya, dan (who fulfill their office as their main or only job, and)

(16) bekerja dalam suatu sistem karir (work in a career system)

(17) memperoleh gaji secara tetap dan pensiun (rewarded with a reguler salary and pension in money)

(18) reward diberikan berdasarkan jenjang jabatannya (rewarded according to rank, and)

(19) dipromosikan berdasarkan senioritas, (promoted according to seniority, and)

(20) bekerja di bawah perlindungan formal dari kantor mereka (work under formal protection of their office).


63

1.5 Birokrasi dan Administrasi Negara (Publik)15

Kebanyakan penulis menggunakan kata birokrasi dan

administrasi negara (publik) dalam makna yang sama atau

dipertukarkan dalam arti yang sama. Tetapi ada juga penulis yang

menggunakan kata tersebut dalam arti yang berbeda atau kata yang

satu menjadi bagian dari yang lain. Administrasi negara (publik)

menjadi bagian dari birokrasi --- dengan demikian birokrasi memiliki

pengertian lebih luas dari administrasi negara (publik) atau birokrasi

adalah bagian dari administrasi negara (publik), dan dengan demikian

administrasi negara (publik) lebih luas pengertiannya daripada

birokrasi. Kekacauan semantik seperti ini telah berlangsung lama,

yaitu sejak studi tentang birokrasi mulai marak pada pertengahan

abad ke-19. Sebagai suatu praktek, administrasi dan birokrasi hampir

seumur dan setua umur pemerintahan. Birokrasi dan administrasi ada

bersamaan dengan adanya pemerintahan.

Dalam sintaksis bahasa Inggris, ada perbedaan makna atas

istilah birokrasi, apakah istilah itu ditulis dengan menggunakan kata

sandang (artikel) atau tidak di depannya. Jika kata birokrasi ditulis

sebagai “the bureaucracy” atau “a bureaucracy” maka artinya adalah

badan atau organisasi tempat para birokrat bekerja. Sedangkan

apabila ditulis tanpa artikel: “bureaucracy”, maka kata tersebut berarti

prosedur-prosedur administrasi. Ada kesan bahwa birokrasi lebih luas

15

Dalam perkembangan konsep ilmu administrasi negara telah terjadi pergeseran titik tekan dari administration of public yang menempatkan negara sebagai agen tunggal implementasi fungsi negara, dan administration for publik, yang menempatkan negara dalam tugas melalayani publik (public service), menjadi administration by publik yang memposisikan negara sebagai fasilitator, katalisator bagi kepentingan publik yang berbeda, dengan titik tekan pada putting the customers ini the driver seat. Kata ”public” tidak lagi dimaknai sebagai negara, tetapi sebagai masyarakat (Utomo, 2006:7).


64

dari administrasi, karena birokrasi bukan hanya mencakup badan

atau organisasi dalam arti struktur (asosiasional), tetapi juga

berkenaan dengan prosedur administratif atau pranata administrasi

(institusional).

Istilah birokrasi lebih banyak digunakan di Eropa Kontinental,

terutama Jerman, yang dianggap sebagai negara asal istilah tersebut.

Sedangkan istilah administrasi, berkembang di Inggris. Karena itu,

ada pertentangan antara birokrasi Eropa Kontinental dengan

administrasi Inggris. Bagehot (1963), misalnya, mempertentangkan

antara birokrasi dengan administrasi negara dalam praktek sistem

pemerintahan parlementer, dalam tulisannya tentang Konstitusi

Inggris (The English Constitution). 16 Bagehot membandingkan

praktek birokrasi negara Prussia, dengan administrasi Inggris, dan

kemudian menyimpulkan bahwa di dalam demokrasi yang

sebenarnya (di Inggris), administrasi negara bersifat efisien, karena

para menterinya sering berganti sehingga tidak terjerumus dalam

rutinitas. Sedangkan dalam sistem negara Prussia, birokrasi

bergantung pada rutinitas, sehingga birokrasi kurang fleksibel dalam

melakukan penyesuaian diri dalam menghadapi perubahan. Dalam

bahasa yang sama, F.C. Montague (1884) dalam karyanya The

Limits of Individual Liberty, menyatakan pelaksanaan birokrasi

biasanya menjadi birokrasi yang memerintah, tidak lentur, gila

kekuasaan dan terbelenggu oleh rutinitas. Di Inggris, kebebasan

parlemen, peradilan dan kotapraja memberi keyakinan bahwa

administrasi bisa dikenali, sementara birokrasi ditolak.

16

Lihat Albrow, op cit., hal.12-13.


65

Pendapat bahwa birokrasi dengan segala kelebihan dan

kekurangannya hanya tumbuh dan berkembang di Eropa Kontinental,

dan tidak berkembang di Inggris dibantah sejarawan Ramsay Muir,

dalam tulisannya Bureacracy in England (1910). Muir menyatakan

bahwa lebih dari tujuh puluh tahun birokrasi telah tumbuh dengan

kokoh di Inggris. Menurutnya, terdapat persekongkolan diam-diam

untuk mempertahankan ilusi bahwa sistem Inggris tidak birokratis.

Terlepas dari semua polemik ini, yang pasti ada pertentangan antara

birokrasi Eropa Kontinental dengan sistem administrasi Inggris.

Walaupun demikian, dilihat dari perspektif yang lebih luas,

sebenarnya, seluruh negara Eropa bertipe sama, yaitu diperintah

oleh para pejabat.

Pengertian birokrasi dalam arti negatif sebagai “biro-patologi”

menjadi salah satu sebab mengapa para penulis lebih menyukai

menggunakan istilah “administrasi negara” atau “sistem administrasi”.

Menurut Riggs (1996:63), konsepsi tentang birokrasi sebenarnya

telah menarik minat mereka yang mempelajari administrasi negara,

karena memungkinkan mereka untuk menyamakan dengan struktur

organisasi pemerintah, dan dengan proses atau fungsi

administratifnya. Istilah “administrator negara” dan “birokrat” menjadi

sinonim, studi tentang birokrasi sama dengan studi tentang

administrasi, dan sebaliknya. Kerancuan muncul tatkala banyak

orang yang mengartikan birokrasi sebagai “biro-patologi” daripada

“rasionalitas biro”, dan hal ini telah menghambat banyak penulis

untuk menggunakan istilah birokrasi sebagai padanan administrasi

negara. Mereka lebih suka mengekspresikan gagasannya tentang

birokrasi dengan menggunakan istilah “administrasi negara” atau

“sistem administrasi”.


66

Menurut Riggs, penggunaan istilah “birokrasi” dalam makna

yang sama dengan “administrasi negara”, tidak sepenuhnya

mengikuti gagasan Weber tentang birokrasi. Weber menulis bahwa

ia mengkhawatirkan “terlalu tingginya” kedudukan kekuasaan para

pejabat, dengan menekankan bahwa peranan mereka tidak semata-

mata bersifat administratif, tetapi juga menyangkut politik. Di samping

itu, para penulis bidang administrasi dewasa ini seringkali

menekankan perhatiannya pada pengaruh politik dari para pejabat

negara. Mereka menyatakan bahwa hal yang sangat berpengaruh

dalam pembuatan keputusan kebijakan negara adalah para birokrat

yang mengubah peranan mereka menjadi administrator negara. Para

pejabat tersebut terlibat dalam politik sebagaimana mereka terlibat

dalam proses administrasi.

Jika birokrasi itu diartikan sebagai pemerintahan yang

dijalankan oleh pejabat, maka dari penjelasan Riggs tersebut jelas

bahwa pengertian birokrasi lebih sempit dibandingkan dengan

administrasi negara. Birokrasi hanya menjalankan kegiatan

administratif saja, sedangkan fungsi-fungsi politik, misalnya

pengambilan keputusan, adalah fungsi administrasi negara. Para

birokrat atau pejabat yang tidak hanya menjalankan fungsi

administratif tetapi juga fungsi politik, lebih tepat disebut administrator

negara daripada seorang birokrat.

Thoha (2007), adalah salah seorang penulis tentang birokrasi

yang secara tegas menyamakan antara administrasi negara (publik)

dengan birokrasi. Menurutnya, kedua istilah tersebut merupakan

bagian yang signifikan dan acapkali dikaitkan dengan aparatur

pemerintah di hampir seluruh negara di dunia ini. Jadi, jika kita

menulis kalimat, misalnya: “Responsivitas adalah kemampuan


67

birokrasi untuk mengenali kebutuhan masyarakat, ….”, maka kata

“birokrasi” dapat diganti dengan kata “administrasi publik”,

“administrator”, “birokrat”, “aparatur pemerintah”, “public servants”,

dengan makna yang sama, yaitu sebagai “aktor yang bertindak”.

Penyamaan istilah ini juga nampak jelas dalam pernyataan Thoha

(2007:45) sebagai berikut:

Administrasi publik, kadang-kadang dipakai pula istilah administrasi

pemerintahan, dan kadang-kadang juga diterjemahkan dengan birokrasi pemerintah yang dikenal sekarang ini merupakan produk dari masyarakat feodal yang tumbuh di negara-negara Eropa (cetak miring dari penulis).

Administrasi publik sebenarnya sudah ada sejak dahulu kala.

Dalam catatan sejarah peradaban manusia, gagasan dan praktek

tentang administrasi pemerintahan sebagaimana dikenal dewasa ini

telah ada di Mesir Kuno dan Cina. Sebagaimana ditulis oleh H.G.

Creel dalam The Beginnings of Bureacracy in China: the Origin of the

Hsien (1964) 17 bahwa gagasan tentang efisiensi administrasi

bukanlah hal yang khas bagi pemikiran modern atau pemikiran Barat,

karena sejak tahun 165 SM para pejabat Cina telah dipilih melalui

ujian. Administrasi Cina sangat akrab dengan gagasan-gagasan

senioritas, penilai menurut keahlian, statistik-statistik, dan laporan

tertulis pejabat. Demikian pula tulisan Shen Puhai (meninggal 337

SM) telah memberikan seperangkat prinsip yang mirip dengan teori-

teori administrasi abad ke-20. Jauh sebelum abad ke-18, pemikiran

bahwa penguasa tertinggi harus dilayani oleh pejabat yang cerdas

dan dapat dipercaya telah menjadi hal yang biasa dalam pemikiran

17

Dikutip dari Albrow, op cit., hal.2.


68

politik. Niccolo Machiavelli, melalui bukunya The Prince18 meminta

Raja agar memilih para menteri yang kompeten, membagi

kehormatan dan tanggung jawab dengan para menteri, dan

memberikan imbalan atas kesetiaan mereka, agar mereka tidak perlu

lagi mencari imbalan dari sumber-sumber lainnya. Machiavelli

(1991:96-97) menulis sebagai berikut:

... orang yang mendapat kepercayaan menjalankan tugas negara

tidak pernah boleh memikirkan dirinya sendiri kecuali kepentingan raja, dan tidak boleh memikirkan diri sendiri kecuali urusan raja. Dari pihak raja, agar menteri tetap setia, raja harus selalu memikirkan menterinya, memberikan kehormatan dan kekayaan kepadanya, membuat menteri merasa berhutang kepada raja, membagikan kehormatan dan tanggung jawab. Dengan demikian menteri memahami seberapa jauh ia tergantung kepada raja.

Menurut Thoha (2007), administrasi publik merupakan produk

dari masyarakat feodal yang tumbuh di negara-negara Eropa.

Negara-negara di daratan Eropa semuanya dikuasai oleh kaum

feodal, bangsawan dan kaum ningrat kerajaan yang selalu berusaha

untuk mengokohkan sistem pemerintahannya. Perkembangan

masyarakat yang semakin pesat, berdampak pada munculnya suatu

kebutuhan dan pemerintahan monarki saat itu untuk memperoleh

para administrator yang cakap, penuh dedikasi, stabil, dan memiliki

integritas. Para administrator inipada gilirannya akan menjadi tenaga

birokrasi pemerintahan. Kebutuhan akan suatu sistem mulai

dirasakan, yaitu suatu sistem untuk menata kekuasaan dan pertang-

18

Niccolo Machiavelli menulis sebuah buku filsafat politik klasik yang amat terkenal dengan judul Il Principe (terjemahan Inggris: The Prince). Buku ini selesai ditulis mulai tahun 1512 dan selesai tujuh tahun kemudian 1519. Buku ini telah diterjemahkan dalam bahasa Indonesia dengan judul Sang Penguasa: Surat Seorang Negarawan Kepada Pemimpin Republik. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 1991.


69

gungjawaban pemerintahan. Salah satu perwujudan kebutuhan suatu

sistem penataan kekuasaan pemerintahan yang sentralistis dan

sistematis di Prussia dan Austria dikenal dengan nama sistem

kameralisme (cameralism). Sistem ini dapat disebut sebagai cikal

bakal administrasi negara. Kameralisme dirancang untuk mencapai

efisiensi manajemen yang tersentralisasikan dan paternalistik, yang

ditandai oleh corak perekonomian yang merkantilistik. Fenomena

tentang perlunya penataan sistem administrasi pemerintahan ini

kemudian berkembang di seluruh daratan Eropa, termasuk Eropa

Timur.

Di Inggris, tanggung jawab administrasi pemerintahan telah

lama dipercayakan kepada para bangsawan dan orang-orang yang

berpendidikan tinggi. Sampai dengan akhir abad ke-18 dan awal

abad ke-19, sebagian besar kaum bangsawan berasal dari tuan

tanah perdesaan (rural-estate). Kemudian pada awal abad ke-19,

terjadi perubahan pada komposisi pegawai pemerintah, dimana

sebagian besar administrator pemerintahan Inggris berasal dari kaum

pedagang (mercantile) dan klas-klas usahawan di kota. Selanjutnya

pada akhir abad ke-19, pemerintah Inggris mulai menerapkan sistem

seleksi dalam rekruitmen pegawai pemerintah, melalui ujian yang

kompetitif dari para alumni universitas, terutama dari Universitas

Oxford dan Cambridge.

Kedudukan administrasi publik, dalam perkembangan

selanjutnya tidak hanya terpaku pada aturan legalistik, tetapi juga

pada bagaimana mengimplementasikan aturan legal tersebut dengan

melakukan penyesuaian terhadap dinamika masyarakat. Masyarakat

yang terus berkembang akan memunculkan beragam tuntutan, dan

pemerintah harus responsif terhadap berbagai tuntutan tersebut.


70

Ketidakmampuan administrasi publik dalam merespon tuntutan

masyarakat akan menimbulkan persepsi negatif terhadap

administrasi publik. Menurut Thoha (2007), administrasi publik

selama ini selalu diasumsikan sebagai upaya melukis suatu benda

bukan menaruh perhatian terhadap realitas benda tersebut. Karena

itu, administrasi publik dianggap kurang memberikan kontribusi

terhadap reformasi pemerintahan. Reformasi yang ditawarkan oleh

administrasi publik seringkali berhenti pada lukisan kotak-kotak saja

berupa serangkaian konsep restrukturisasi, reorganisasi, atau

reengineering. Upaya seperti ini hanya menekankan pada perbaikan

struktur fisik dan tidak menyentuh perbaikan sistem secara

menyeluruh.

Di Indonesia, menurut Thoha (2007) Ilmu Administrasi Publik

merupakan kumpulan sketsa yang digunakan untuk membenarkan

kebijakan penguasa, dan jauh dari pemenuhan harapan rakyat.

Kumpulan sketsa tersebut tidak berkehendak untuk dilaksanakan

dalam realitas. Penyimpangan yang terjadi dalam masa

pemerintahan yang lalu disebabkan oleh dukungan yang diberikan

oleh sistem administrasi publik yang berupa sketsa tersebut.

Administrasi pemerintahan sengaja dibuat tidak baik dan kacau, agar

penyimpangan menjadi sulit dikontrol. Seharusnya, ilmu administrasi

publik tidak hanya sebatas gambar saja, tetapi suatu disiplin ilmu

yang dapat dipraktekkan, putting the ideas into practice. Administrasi

publik, dengan demikian, seharusnya lebih fokus pada proses

implementasi suatu aturan ketimbang proses membuatnya.

Berbagai persoalan dalam administrasi negara (publik),

terutama kurang baiknya pelayanan oleh administrasi publik telah

membawa perubahan dalam paradigma administrasi negara


71

(publik). 19 Sekarang ini telah terjadi perubahan dalam paradigma

administrasi publik, dari sebelumnya menempatkan pemerintah pada

posisi penting dan sentral dalam proses pembangunan, menuju ke

arah paradigma baru yang disebut good governance 20

(kepemerintahan yang baik atau pengelolaan yang baik), yang

menempatkan pemerintah, swasta dan masyarakat secara seimbang

dalam proses pembangunan bangsa. Peran pemerintah yang semula

sebagai regulator dan pelaku pasar, berubah menjadi pencipta iklim

yang kondusif dan melakukan investasi prasarana (infrastruktur) yang

mendukung dunia usaha. Menurut Tjokroamidjojo (2000), hal ini akan

dapat dilakukan jika masyarakat dan sektor swasta sudah memiliki

kapasitas dan berdaya, sehingga dapat mengelola program

pembangunan lebih baik daripada dikelola pemerintah. Pemerintah

berfungsi sebagai enzym of growth, sedangkan swasta dan

masyarakat berfungsi sebagai egine of growth. Dalam konteks

perubahan paradigma ini, Thoha (2007) mendefinisikan administarsi

publik sebagai administrasi pemerintahan yang dilakukan oleh

pemerintah untuk kepentingan masyarakat. Jadi, dalam paradigma

baru administrasi publik ini, peran negara semakin mengecil, namun

tetap penting sebagai penggerak ke arah good governance.

Sedangkan definisi Ilmu Administrasi Publik dalam konteks ini,

19 Tentang hal ini, disebutkan dalam Bintoro Tjokroamidjojo, Good

Governance: Paradigma Baru Manajemen Pembangunan. Penerbit Universitas Indonesia, 2000, hal.25.

20 Suatu istilah yang pada mulanya diusulkan oleh badan-badan pembiayaan internasional (World Bank, IMF, UNDP, dan ADB), dengan tujuan untuk memperbaiki manajemen pembangunan di negara-negara penerima bantuan (try to use this concept to improve the management of development in recipient countries). Lihat: Bintoro Tjokroamidjojo, ibid, hal.36.


72

menurut Thoha (2007:54), adalah suatu kajian yang sistematis dan

tidak hanya sekedar lukisan abstrak akan tetapi memuat

perencanaan realistis dari segala upaya dalam menata pemerintahan

menjadi kepemerintahan yang baik (good governance).

DAFTAR PUSTAKA

Albraw, Martin, 2007. Birokrasi. Diterjemahkan oleh M.Rusli Karim dan Totok Daryanto. nYogyakarta: Tiara Wacana.

Almond, Gabriel, dan Bingham Powel, 1996. Comparative Politics

Development Approach. Bombai, India: Little Company. Budiman, Arief; dan Ph. Quarles van Ufford (eds); 1988. Krisis

Tersembunyi dalam Pembangunan: Birokrasi-birokrasi Pembangunan. Jakarta: Penerbit PT Gramedia.

Duto, Sosialismanto, 2001. Hegemoni Negara: Ekonomi Politik

Pedesaan Jawa. Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama. Dwiyanto, Agus (ed), 2006. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia.

Yogyakarta: Gadjah Mada University Press. --------------, 2006. “Strategi Melakukan Reformasi Birokrasi

Pemeirntah di Indonesia”, dalam Agus Dwiyanto (ed), Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.

Kumorotomo, Wahyudi, 1999. Etika Administrasi Negara. Jakarta: PT

RajaGrafindo Persada. Machiavelli, Niccolo, 1991. Sang Penguasa: Surat Seorang

Negarawan Kepada Pemimpin Republik. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama.

Makmur, H., 2007. Patologi Serta Terapinya dalam Ilmu Administrasi

dan Organisasi. Bandung: PT Refika Aditama.


73

Osborne, David; dan Ted Gaebler, 1996. Mewirausahakan Birokrasi: Mentransformasi Semangat Wirausaha ke dalam Sektor Publik. Diterjemahkan oleh Abdul Rosyid. Jakarta: PT Pustaka Binaman Pressindo.

Osborne, David; dan Peter Plastrik, 2000. Memangkas Birokrasi:

Lima Strategi Menuju Pemerintahan Wirausaha. Edisi Revisi. Diterjemahkan oleh Abdul Rosyid dan Ramelan. Jakarta: Penerbit PPM.

Raadschelders, Jos C.N., 2003. Government: A Public Administration

Perspective. New York: M.E. Sharpe. Riggs, Fred W. (ed), 1996. Administrasi Pembangunan: Sistem

Administrasi dan Birokrasi. Diterjemahkan oleh Luqman Hakim. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada.

Said, M.Ma’ud, 2007. Birokrasi di Negara Birokratis. Malang: UPT

Penerbitan Universitas Muhammadyah Malang. Siagian, S.P., 1996. Patologi Birokrasi. Jakarta: Bumi Aksara. Sinambela, Lijan Poltak, et al., 2006. Reformasi Pelayanan Publik:

Teori, Kebijakan, dan Implementasi. Jakarta: PT Bumi Aksara.

Syafiie, Inu Kencana, 2004. Birokrasi Pemerintahan Indonesia.

Bandung: Mandar Madju. Tangkilisan, Hessel Nogi S., n.d. Penataan Birokrasi Publik

Memasuki Era Millenium. Yogyakarta: Penerbit YPAPI. Thoha, Miftah, 2007. Birokrasi dan Politik di Indonesia. Jakarta: PT

RajaGrafindo Persada. ---------------, 2002. Perspektif Perilaku Birokrasi. Jakarta: PT

RajaGrafindo Persada. Thomson, Dennis F., 2002. Etika Politik Pejabat Negara. Jakarta:

Yayasan Obor Indonesia.


74

Tjiptoherijanto, Prijono, 2004. Kependudukan Birokrasi dan Reformasi Ekonomi. Jakarta: Penerbit Rineka Cipta.

Tjokrowinoto, Moeljarto, et al., 2001. Birokrasi dalam Polemik.

Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Utomo, Warsito, 2006. Administrasi Publik Baru di Indonesia:

Perubahan Paradigma dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Widodo, Joko, 2001. Good Governance: Akuntabilitas dan Kontrol

Birokrasi pada Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah. Surabaya: Penerbit Insan Cendekia.

Wilson, James Q., 1989. Bureaucracy: What Government Agencies

Do and Why They Do It. USA: Basic Book, Inc.

mengenal birokrasi - · PDF filepelayanan publik sesuai dengan aspirasi masyarakat. ......

Documents

Transcript of mengenal birokrasi - · PDF filepelayanan publik sesuai dengan aspirasi masyarakat. ......