Laporan Akhir. Kajian Arah Kebijakan Pengelolaan Pertanahan Nasional 2015-2019

8/13/2019 Laporan Akhir. Kajian Arah Kebijakan Pengelolaan Pertanahan Nasional 2015-2019

1/51

KAJIAN A

PENGELO

2015-2019

DIREKTORAT

KEMENTERIAN P

BAPPENAS

2013

Laporan

RAH KEBIJAKAN

LAAN PERTANAHAN

TATA RUANG DAN PERTANA

ERENCANAAN PEMBANGUNAN NASI

khir

NASIONAL

HAN

ONAL/


2/51

iKajian Arah Kebijakan Penataan Ruang dan Pengelolaan Pertanahan Nasional 2015-2019

Laporan Akhir

TIM PENYUSUN

Penanggungjawab:

Dr. Ir. Max H. Pohan, CES, MA (Deputi Bidang Pengembangan Regional dan Otonomi

Daerah)

Ketua Tim Perumus Rekomendasi Kebijakan (TPRK):Dr. Ir. Oswar Muadzin Mungkasa, MURP (Direktur Tata Ruang dan Pertanahan)

Anggota TPRK:

Ir. Dwi Haryawan S, MAUke Mohammad Hussein, S.Si, MPPMia Amalia, ST, M.Si, Ph.D

Ir. Nana Apriyana, MT

Ir. Rinella Tambunan, MPAHerny Dawaty, SE, ME

Khairul Rizal, ST, MPP

Santi Yulianti, SIP, MM

Aswicaksana, ST, MT, M.Sc

Agung M. H. Dorodjatoen, ST, M.Sc

Raffli Noor, S.Si

Tenaga Ahli:

Dr. Irene Eka Sihombing, SH, MH

Dr. Ir. Nunu Novianto,Idham Khalik

Tenaga Pendukung:

Sylvia Krisnawati

Cecep Saryanto


3/51

iiKajian Arah Kebijakan Penataan Ruang dan Pengelolaan Pertanahan Nasional 2015-2019

Laporan Akhir

KATA PENGANTAR

Puji syukur kehadirat Allah SWT, atas perkenan-Nyalah KAJIAN ARAH KEBIJAKAN

PENATAAN RUANG DAN PENGELOLAAN PERTANAHAN NASIONAL 2015-2019 dapat

terlaksana dengan baik. Kajian merupakan salah satu rangkaian dalam rangka

penyusunan perencanaan pembangunan nasional untuk periode lima tahun

mendatang.

Sebagaimana amanat dari UU No. 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan

Pembangunan Nasional (SPPN) agar Kementerian Perencanaan Pembangunan

Nasional/Bappenas menyusun kerangka kebijakan pembangunan nasional. Pada

taahun 2014 mendatang merupakan tahun terakhir pelaksanaan Rencana

Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010-2014 sekaligus tahap

penyusunan RPJMN 2015-2019. Perumusan kebijakan pembangunan nasional

diharuskan untuk mengidentifikasi berbagai capaian pelaksanaan pembangunan

periode sebelumnya serta menjaring isu strategis dan permasalahan yang

diprakirakan akan terjadi pada masa yang akan datang. Isu strategis tersebut

diperlukan untuk menyusun kerangka kebijakan dan program pada periode

perencanaan pembangunan berikutnya.

Berkaitan dengan hal di atas, Direktorat Tata Ruang dan Pertanahan, Bappenas

melaksanakan kajian untuk bidang penataan ruang dan pengelolaan pertanahan

nasional. Kajian dimulai dengan desk study (reviewkebijakan, evaluasi pelaksanaan

pembangunan periode sebelumnya), focus group discussion/FGD, kunjungan ke

daerah, dan seminar nasional. Kesemuanya dilakukan sebagai rangkaian dalam

kerangka penyusunan RPJMN 2015-2019. Semoga kajian ini dapat memberikan

manfaat yang lebih baik.

Demikian dan terima kasih.

Jakarta, Desember 2013

Direktur Tata Ruang dan Pertanahan, Bappenas

Dr. Ir. Oswar Muadzin Mungkasa, MURP


4/51

iiiKajian Arah Kebijakan Penataan Ruang dan Pengelolaan Pertanahan Nasional 2015-2019

LaporanAkhir

DAFTAR ISI

TIMPENYUSUN .................................................................................................................................... i

KATA PENGANTAR ................. ..................... ................... ........................ .................... ...................... .... ii

DAFTAR ISI .......................................................................................................................................... iii

DAFTAR TABEL ................... ....................... ................... ..................... ....................... ...................... ...... v

DAFTAR GAMBAR ............................................................................................................................... vi

BAB I PENDAHULUAN .........................................................................................................................1

1.1 Latar Belakang ................... ....................... ................... ..................... ....................... ................ 1

1.2 Tujuan dan Sasaran ................... .................... ................... ........................ .................... ........... 3

1.3 Sistematika Pembahasan ................. ................... ..................... ....................... ..................... ... 3BAB II REVIEW KEBIJAKAN DAN INDIKATOR BIDANG PERTANAHAN 2010-2014 ................... ...........4

2.1 Review Kebijakan Bidang Pertanahan ..................................................................................... 4

2.2 Deskripsi Kasus Pertanahan .................................................................................................... 5

2.3 Kasus Pertanahan Nasional ..................................................................................................... 7

2.4 Klasifikasi Kasus Pertanahan ................................................................................................... 9

2.5 Identifikasi Akar Permasalahan ............................................................................................ 11

2.6 Arahan Kebijakan terkait Bidang Pertanahan (RPJPN 2005-2025 dan RPJMN 2010-2014 ) .. 13

2.7 Capaian Kegiatan Prioritas Bidang Pertanahan 2010-2014.................................... ............... 13

BABIII ANALISIS PERMASALAHAN, ISU STRATEGIS DAN TANTANGAN BIDANG PERTANAHAN

2015 -2019 ............................................................................................................................15

3.1 Pengelolaan Pertanahan ....................................................................................................... 15

3.1.1 Kebijakan Sistem Publikasi Negatif....................... ..................... ....................... .............. 15

3.1.2 Redistribusi Tanah .................. .................. ...................... ....................... .................... ..... 183.1.3 Penyelesaian Perkara Kasus Pertanahan................. ..................... ..................... ............. 23

3.1.4 Kebijakan Pencadangan Tanah ................. ..................... ..................... ........................ .... 25

3.1.5 Sumber Daya Manusia (SDM) Bidang Pertanahan ................... ....................... ............... 26

3.2 Konfirmasi permasalahan di Lombok dan Samarinda ........................................................... 27

BAB IV RUMUSAN ARAH KEBIJAKAN DAN PROGRAM PEMBANGUNAN BIDANG

PERTANAHAN .......................................................................................................................29

4.1 Kebijakan Sistem Pendaftaran Tanah Stelsel Positif ................... ........................ .................. 29

4.2 Kebijakan Redistribusi Tanah dan Access Reform ................................................................. 31

4.3 Pembentukan Pengadilan Khusus Pertanahan ..................................................................... 33

4.4 Pembentukan Bank Tanah .................................................................................................... 34

4.5 Kebijakan Sumber Daya Manusia (SDM) Bidang Pertanahan ............................................... 35

BAB V RENCANA TINDAK ...................................................................................................................385.1 Rencana Tindak Jangka Pendek ............................................................................................. 38

5.1.1 Kebijakan Sistem Pendaftaran Tanah Stelsel Positif ................................... ................... 39

5.1.2 Kebijakan Redistribusi Tanah dan Access Reform .................. .................... .................... 39

5.2 Rencana Tindak Jangka Menengah ....................................................................................... 41


5.2.2 Pembentukan Pengadilan Khusus Pertanahan .................................. ..................... ....... 41

5.2.3 Pembentukan Bank Tanah ................... .................. ...................... ....................... ........... 42

5.3 Rencana Tindak Jangka Panjang ............................................................................................ 42


5.3.2 Kebijakan Redistribusi Tanah dan Access Reform .................. .................... .................... 43


5/51

ivKajian Arah Kebijakan Penataan Ruang dan Pengelolaan Pertanahan Nasional 2015-2019

Laporan Akhir

5.3.3 Kebijakan SDM Bidang Pertanahan ............... ..................... ..................... ....................... 43

BAB VI PENUTUP .................. ....................... ................. ....................... ..................... ..................... ...44

6.1 Kesimpulan ................. ..................... ................... ........................ .................... ...................... . 44

6.2 Rekomendasi .................. .................... .................... ....................... ..................... ................... 44


6/51

vKajian Arah Kebijakan Penataan Ruang dan Pengelolaan Pertanahan Nasional 2015-2019

Laporan Akhir

DAFTAR TABEL

Tabel 1 Perbandingan Pelaksanaan Land Reform di Beberapa Negara .................. ....................... 20

Tabel 2 Tabel Alokasi Tanah Objek Land Reform ................ ..................... ...................... ................ 21

Tabel 3 Tabel Redistribusi Tanah ................... .................. ..................... ........................ .................. 21

Tabel 4 Perbandingan antara sistem publikasi negatif dengan sistem publikasi positif ................ 29

Tabel 5 Perbandingan Pengadilan Khusus Pertanahan di Beberapa Negara .................. ............... 33

Tabel 6 Tabel Usulan Kebijakan Pengelolaan SDM BPN ................. ..................... ..................... ...... 36


7/51

viKajian Arah Kebijakan Penataan Ruang dan Pengelolaan Pertanahan Nasional 2015-2019

Laporan Akhir

DAFTAR GAMBAR

Gambar 1 Proporsi Kasus Pertanahan Berdasarkan Subjek .................. ....................... .................. 11

Gambar 2 Diagram Fenomena Penyediaan Tanah Objek Redistribusi ................... ....................... 22

Gambar 3 Ilustrasi Pengelolaan Sumberdaya Manusia di BPN ................. ..................... ................ 36


8/51

1Kajian Arah Kebijakan Penataan Ruang dan Pengelolaan Pertanahan Nasional 2015-2019

Laporan Akhir

BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar

Pokok-Pokok Agraria (UUPA) dinyatakan bahwa seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah-

air dari seluruh rakyat Indonesia yang bersatu sebagai bangsa Indonesia. Selanjutnya dalam ayat

(2) dinyatakan seluruh bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di

dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia, sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa adalah bumi,

air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional.

Kedua ayat ini mengandung makna bahwa tanah di seluruh wilayah Indonesia adalah

karunia Tuhan Yang Maha Esa kepada seluruh Bangsa Indonesia. Ini menunjukkan bahwa seluruhtanah yang terdapat di wilayah Indonesia merupakan tanah bersama Bangsa Indonesia.

Didasarkan kepada Pasal 9 ayat (2) UUPA yang menyatakan bahwa tiap-tiap warga-negara

Indonesia, baik laki-laki maupun wanita mempunyai kesempatan yang sama untuk memperoleh

sesuatu hak atas tanah serta untuk mendapat manfaat dari hasilnya, baik bagi diri sendiri maupun

keluarganya, diakui kepemilikan secara individu di dalam konsep tanah bersama.

Falsafah Indonesia dalam konsep hubungan antara manusia dengan tanah menempatkan

individu dan masyarakat sebagai kesatuan yang tak terpisahkan. Pemenuhan kebutuhan

seseorang terhadap tanah diletakkan dalam kerangka kebutuhan seluruh masyarakat sehingga

hubungannya tidak bersifat individualistis semata, tetapi lebih bersifat kolektif dengan tetap

memberikan tempat dan penghormatan terhadap hak perseorangan (Maria Soemardjono, 2009.)

Dalam praktek, falsafah Indonesia dalam konsep hubungan antara manusia dengan tanah ini

kurang dipahami sehingga tidak sedikit isu pertanahan. Terdapat dua isu yang menonjol padatahun 2012 yaitu (i) pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum; dan (2)

terjadinya kasus-kasus perselisihan pertanahan.

Pada awal tahun 2012, berbagai media massa nasional banyak memberitakan mengenai

kasus pertanahan, beberapa diantaranya adalah yang terjadi di Mesuji-Lampung, Bima-Nusa

Tenggara Barat, Harjokuncaran-Jawa Timur, Situbondo-Jawa Timur, dan Pangkalan Udara Atang

Sanjaya-Jawa Barat. Berdasarkan data pada Tahun 2011 tercatat secara nasional telah terjadi

14.376 kasus sengketa (Tribunnews, Mei 2012).

Munculnya kasus pertanahan tersebut berpengaruh pada kondisi ekonomi, sosial, politik,

pertahanan dan keamanan. Dalam skala lokal, sengketa tanah yang terjadi di Mesuji-Lampung dan

Bima-Nusa Tenggara Barat berdampak pada kondisi sosial, pertahanan, dan keamanan serta

terindikasi sebagai bentuk pelanggaran HAM berat karena bentrokan yang terjadi sampai

merenggut korban jiwa (Vivanews, Januari 2012). Sengketa yang berkepanjangan di Bima-Nusa

Tenggara Barat juga menyebabkan terbakarnya kantor pemerintah sehingga menggangu

pelayanan masyarakat. Selain itu dampak ekonomi juga dirasakan oleh ASDP Pelabuhan Sape

yang menderita kerugian hingga mencapai 1 milyar rupiah akibat aksi masyarakat Bima yang

menduduki Pelabuhan Sape selama 5 hari (Detiknews, Desember 2011).

Bila ditinjau dari sisi obyeknya, kasus pertanahan dapat berbentuk: 1) pendudukan dan

penyerobotan tanah-tanah perkebunan yang telah dilekati dengan Hak Guna Usaha (HGU) baik

yang masih berlaku maupun yang sudah berakhir, 2) sengketa kawasan hutan, 3) sengketa yang

berkaitan dengan kawasan pertambangan, 4) tumpang tindih atau sengketa batas, tanah bekas


9/51


Laporan Akhir

milik adat (girik) dan tanah bekas Hak Eigendom , 5) tukar-menukar tanah bengkok desa/tanah

kas desa menjadi aset Pemda, 6) tanah eks partikelir, 7) putusan pengadilan yang tidak dapatditerima dan dijalankan. Sedangkan bila dilihat dari subyek (pihak-pihak yang bermasalah), kasus

pertanahan terjadi baik antar masyarakat (termasuk investor), masyarakat dengan instansi

pemerintah, maupun antar instansi pemerintah.

Terjadinya kasus pertanahan tersebut menunjukkan belum baiknya administrasi

pertanahan di Indonesia, belum kuatnya kepastian hukum hak atas tanah dan memberikan

gambaran bahwa tanah belum dapat memberikan atau meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

Berdasarkan kewenangan yang diberikan kepada Negara (Pasal 2 UUPA) diperlukan peran negara

dalam mengelola sumberdaya alam termasuk tanah agar benar-benar dapat memberi

kemakmuran bagi rakyat Indonesia (Pasal 33 ayat 3 UUD 1945).

Tanah dalam wilayah Negara Republik Indonesia merupakan salah satu sumber daya alam

utama, yang selain mempunyai nilai batiniah yang mendalam bagi rakyat Indonesia, juga

berfungsi sangat strategis dalam memenuhi kebutuhan negara dan rakyat yang makin beragam

dan meningkat, baik pada tingkat nasional maupun dalam hubungannya dengan dunia

Internasional.

Pada tanggal 14 Januari 2012, diterbitkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 (Lembaran

Negara Republik Indonesia Tahun 2012 Nomor 22) Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan

Untuk Kepentingan Umum (selanjutnya disebut UU Pengadaan Tanah). UU ini kemudian

dilengkapi dengan Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 Tentang Penyelenggaraan

Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. Diterbitkannya UU Pengadaan

Tanah dirasakan perlu karena peraturan perundang-undangan di bidang pengadaan tanah bagi

pembangunan untuk kepentingan umum sebelumnya belum dapat menjamin perolehan tanah

untuk pelaksanaan pembangunan.

Ketentuan perundang-undangan tentang pengadaan tanah bagi pembangunan yangberlaku sebelum Undang-Undang ini adalah sebagai berikut.

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975 Tentang Ketentuan-KetentuanMengenai Tata Cara Pembebasan Tanah;

Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 55 Tahun 1993 Tentang Pengadaan Tanah BagiPelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum;

Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 36 Tahun 2005 Tentang Pengadaan Tanah BagiPelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum;

Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 65 Tahun 2006 Tentang Perubahan AtasPeraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan

Pembangunan Untuk Kepentingan Umum.

Melengkapi Keputusan Presiden dan Peraturan Presiden di atas, diterbitkan juga beberapa

peraturan berikut.

Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala BPN Nomor 1 Tahun 1994 Tentang KetentuanPelaksanaan Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 55 Tahun 1993 Tentang

Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum; dan

Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 3 Tahun 2007Tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 Tentang

Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum Sebagaimana

Telah Diubah Dengan Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun 2006 Tentang Perubahan Atas


10/51


Laporan Akhir

Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan

Pembangunan Untuk Kepentingan Umum.Jika diperhatikan, seluruh ketentuan perundang-undangan yang terbit sebelum UU

Pengadaan Tanah, berbentuk Keputusan, baik Keputusan Menteri maupun Keputusan Presiden.

Meskipun maksud dan tujuan penerbitan semua ketentuan tersebut untuk lebih memberikan

jaminan kepastian hukum bagi pelaksanaan pengadaan tanah bagi pembangunan untuk

kepentingan umum, namun pada kenyataannya, kegiatan pengadaan tanah untuk pembangunan

bagi kepentingan umum dalam pelaksanaannya tetap mengalami kesulitan.

Meskipun dalam UU Pengadaan Tanah dan peraturan pelaksanaanya masih terdapat hal-hal

yang bertentangan dengan asas-asas Hukum Tanah Nasional, diharapkan pengadaan tanah bagi

pembangunan untuk kepentingan umum dapat lebih terukur, karena proses pengadaan tanah

dapat dilakukan dalam kurun waktu terhitung sejak dokumen perencanaan resmi diterima oleh

gubernur paling cepat (tanpa adanya gugatan) selama 319 hari kerja dan paling lama (dengan

adanya gugatan) selama 583 hari kerja.

1.2 Tujuan dan Sasaran

Dokumen ini disusun untuk memberikan gambaran secara garis besar mengenai

perkembangan terkini bidang pertanahan, serta memberikan ulasan singkat dan usulan kebijakan

secara umum kepada pengambil keputusan di tingkat nasional.

1.3 Sistematika Pembahasan

Laporan ini disusun dengan sistematika bab I berisi latar belakang, tujuan dan sasaran

kegiatan, sistematika pembahasan. Bab II berisi review kebijakan dan indikator bidang pertanahan

2010 2014. Bab III adalah analisis permasalahan, isu strategis dan tantangan bidang pertanahan2015 2019, sedangkan bab IV adalah rumusan arah kebijakan dan program bidang pertanahan.

Diakhiri dengan Bab V penutup.

Comment [IK1]: Contohnyasepertiapa?

Comment [be2]: Contohnya, bahwa

dalam asas-asas perolehan tanah, tidak

diperkenankan adanya konsinyasi, akan

tetapi justru dalam UU ini dimuat tentang

konsinyasi, yang kemudian berakibatkepada hapusnya hubungan hukum antara

pemegang hak dengan tanahnya. Hal ini

sangat bertentangan, karena hapusnya

hubungan hukum dengan sebidang tanah,

harus didahului dengan peruatan hukum,

misalnya saja pelepasan hak, pembebasan

hak, pencabutan hak. (Eka Sihombing)


11/51


12/51


Laporan Akhir

perlindungan, bahkan menimbulkan rasa diperlakukan tidak adil bagi rakyat yang tanahnya

diiperlukan untuk kegiatan pembangunan. Padahal Hukum Tanah Nasional jelas memuat rumusanasas dan ketentuan-ketentuan hukum yang memberikan perlindungan bagi siapapun yang

menguasai tanah secara sah terhadap gangguan dari pihak manapun, termasuk gangguan dari

pihak penguasa sekalipun, bilamana gangguan itu tidak ada dasar hukumnya.

Contoh penyimpangan lain adalah penafsiran mengenai hakikat dan lingkup lembaga Hak

Menguasai Negara yang diatur dalam Pasal 2 UUPA. Pasal tersebut dimaksudkan sebagai tafsir

otentik hakikat pengertian dikuasai dala Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Dalam praktek, pengertian

dikuasai itu ditafsirkan seakan-akan memberikan wewenang yang tidak terbatas kepada

Pemerintah, hingga dalam pelaksanaannya menimbulkan rasa tidak puas. Dalam hukum kita

pembatasan dasarnya adalah hakikat negara kita sebagai negara hukum yang berdasarkan

Pancasila, khususnya sila kemanusiaan yang adil dan beradab.

Berdasarkan apa yang dikemukakan tersebut, perangkat Hukum Tanah Nasional yang ada

sekarang perlu dilengkapi dan diadakan penyempurnaan ketentuan dan rumusan lembaga-

lembaga dan peraturan-peraturannya, agar tersedia perangkat hukum yang secara lengkap dan

jelas memuat ketentuan-ketentuan hukum yang dapat menghindarkan penafsiran yang keliru

dalam pelaksanaannya. Dengan demikian benar-benar akan dapat diciptakan kepastian hukum

dan diberikan perlindungan hukum yang seimbang kepada semua pihak dalam pelaksanaan

pembangunan dan kehidupan sehari-hari, yang memerlukan penyediaan dan penguasaan tanah.

Pelaksanaan pembangunan yang diharapkan benar-benar akan dirasakan pada kebijakan baru,

yang kembali kepada semangat kebangsaan, kerakyatan, kebersamaan dan keadilan dari UUPA.

Usaha penyempurnaan Hukum Tanah Nasional dilaksanakan dengan melengkapi isi UUPA

yang merupakan peraturan dasar Hukum Tanah Nasional dan memperbaiki rumusan ketentuan-

kketentuannya dengan suatu peraturan perundang-undangan berbentuk undang-undang, dengan

tetap mempertahankan: Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 dengan rumusan pernyataan para founding fathers Negara

Kesatuan Republik Indonesia dan konstitusinya.

Hukum Adat sebagai sumber utamanya, dilengkapi dengan lembaga-lembaga hukum barudalam memenuhi kebutuhan masa kini dan mendatang.

Semangat, tujuan, konsepsi, asas-asas dasar, lembaga-lembaga hukum dan sistem serta tatasusunannya.

Undang-Undang yang akan menyempurnakan isi dan rumusan ketentuan UUPA akan

membatasi obyek pengaturannya pada sumber daya alam tanah saja, yaitu tanah dalam

pengertian yuridis sebagai permukaan bumi.

2.2 Deskripsi Kasus PertanahanDalam Hukum Tanah, kata tanah dipakai dalam arti yuridis, sebagaimana dinyatakan dalam

Pasal 4 UUPA:

(1)Atas dasar Hak Menguasai dari Negara sebagai yang dimaksud dalam pasal 2ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi yang disebut tanah,

dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang baik sendiri maupun

bersama-sama dengan orang-orang lain serta badan-badan hukum.


13/51


Laporan Akhir

Dari pasal ini diketahui tanah dalam pengertian yuridis adalah permukaan bumi. Sedang hak

atas tanah adalah hak atas sebagian tertentu permukaan bumi, yang terbatas, berdimensi duadengan ukuran panjang dan lebar.

(2) Hak-hak atas tanah yang dimaksud dalam ayat (1) pasal ini memberi wewenanguntuk mempergunakan tanah yang bersangkutan, demikian pula tubuh bumi dan air

serta ruang yang ada di atasnya sekedar diperlukan untuk kepentingan yang

langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu dalam batas-batas menurut

Undang-undang ini dan peraturan-peraturan hukum lain yang lebih tinggi.

Dari ayat (2) pasal 4 UUPA diketahui hal-hal sebagai berikut:

Bahwa yang dipunyai dengan hak atas tanah itu adalah tanahnya, dalam arti sebagiantertentu dari permukaan bumi.

Wewenang menggunakan yang bersumber pada hak tersebut diperluas hingga meliputi jugapenggunaan sebagian tubuh bumi yang ada di bawah tanah dan air serta ruang yang ada

diatasnya.

Batas penggunaan tanah dinyatakan dalam pasal 4 ayat (2) dengan kata-kata: sekedardiperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu,

dalam batas-batas menurut undang-undang ini (UUPA) dan peraturan-peraturan lain yang

lebih tinggi.

Adapun batasan kewenangan menggunakan tanah yang dimaksud itu, diatur dalam Pasal 8

UUPA yang menyebutkan bahwa pengambilan kekayaan alam yang terkandung dalam bumi, air,

dan ruang angkasa perlu diatur. Dalam penjelasan pasal 8 UUPA disebutkan, karena menurut

ketentuan dalam pasal 4 ayat (2) hak-hak atas tanah itu hanya memberi hak atas permukaan bumi

saja, maka wewenang-wewenang yang bersumber daripadanya tidaklah mengenai kekayaan-

kekayaan alam yang terkandung di dalam tubuh bumi, air dan ruang angkasa.

Dalam pengelolaan dan penggunaannya tanah memiliki nilai ekonomi yang strategis, yangsering kali menimbulkan permasalahan dalam hal penguasaan dan pemilikan tanah. Selain itu

terbatasnya akses terhadap tanah terutama oleh masyarakat berpenghasilan rendah yang

menggunakan tanah sebagai sumber utama perekonomian mereka mengakibatkan tanah sering

dijadikan alasan atas terjadinya konflik-konflik antar masyarakat, maupun antar masyarakat

dengan pihak lain.

Kasus pertanahan yang terjadi di Indonesia meningkat dari tahun ke tahun dan belum

menemukan metode penyelesaian yang tidak menimbulkan kerugian bagi pihak yang

bersengketa. Maraknya kasus pertanahan yang terjadi mengindikasikan pelaksanaan sistem

pengelolaan pertanahan yang belum optimal serta menghambat program-program pembangunan

yang sedang berjalan. Peningkatan jumlah kasus pertanahan tentu menjadi perhatian penting

untuk dicarikan jalan keluar sehingga tanah dapat dikelola dan dimanfaatkan sebagai asset yang

dapat memberikan sebesar-besarnya kemakmuran bagi rakyat Indonesia.

Sistem pengelolaan pertanahan sebagai salah satu kunci dalam penyelesaian kasus dan

sengketa pertanahan perlu mengalami perubahan, selain untuk mereduksi jumlah kasus

pertanahan serta untuk mendukung pembangunan yang berkelanjutan. Dalam upaya

memperbaiki sistem pengelolaan pertanahan tersebut tentu perlu dilakukan identifikasi terhadap

kasus-kasus pertanahan yang terjadi sehingga dapat ditarik pembelajaran dan akar permasalahan

agar dapat diselesaikan.

Badan Pertanahan Nasional (BPN) mengklasifikasi kasus pertanahan menjadi konflik,

sengketa dan perkara. Konflik merupakan permasalahan pertanahan yang memiliki nuansa/aspek


14/51


Laporan Akhir

sosial dan politik yang luas, sedangkan sengketa adalah permasalahan pertanahan yang tidak

memiliki nuansa sosial politik yang begitu luas, umumnya antar individu. Kemudian perkaramerupakan konflik dan sengketa yang sudah masuk ke pengadilan baik itu pengadilan negeri,

tinggi, maupun PTUN. Terjadinya sengketa dan konflik pertanahan karena adanya perbedaan

persepsi, pendapat, kepentingan, nilai antara dua pihak atau lebih mengenai status tanah, status

penguasaan, status kepemilikan, status surat keputusan mengenai kepemilikan atas tanah

tertentu, yang berkepanjangan dan dianggap merugikan salah satu pihak dan muncul

kepermukaan.

BPN juga mengelompokkan kasus pertanahan menjadi 8 (delapan) tipologi yaitu: 1)

Penguasaan dan pemilikan tanah; 2) Penetapan hak dan pendaftaran tanah; 3) Batas atau letak

bidang tanah; 4) Pengadaan/Pembebasan Tanah; 5) Tanah Obyek Landreform; 6) Tuntutan Ganti

Rugi Tanah Partikelir; 7) Tanah ulayat/adat; dan 8) Pelaksanaan putusan pengadilan. Selain itu,

BPN juga membagi kasus pertanahan berdasarkan sektor yaitu: pertanahan, perkebunan,

kehutanan dan pertambangan. Pengelompokkan tipologi tersebut dilakukan BPN untuk

memudahkan pemetaan dan penanganan kasus di internal BPN. Namun pengelompokkan

tersebut belum dapat memetakan pihak-pihak yang terkait dan langkah koordinasi apa yang

diperlukan serta langkah kebijakan yang harus dilakukan guna penanganan dan pencegahan kasus

pertanahan tersebut.

Mekanisme penyelesaian sengketa pertanahan yang telah dilakukan selama ini adalah: (i)

pengajuan sengketa berasal dari masyarakat, (ii) pengkajian yuridis, fisik para pihak dan (iii)

penanganan. Untuk penanganan di BPN dikenal istilah gelar internal baik internal pusat maupun

daerah serta gelar eksternal dengan mengundang berbagai pihak yang berperkara. Apabila

mekanisme ini sudah selesai maka akan keluar 2 (dua) keputusan yaitu selesai diluar pengadilan

(musyawarah) atau selesai melalui pengadilan.

Data BPN pada tahun 2012 mencatat 7.196 kasus pertanahan yang terdiri atas sengketa,konflik dan perkara. Dari jumlah tersebut, baru 4.291 kasus yang telah diselesaikan. Munculnya

kasus-kasus pertanahan yang diliput oleh berbagai media massa pada awal tahun 2012

merupakan akumulasi dari kasus pertanahan yang telah berlangsung lama dan tidak terselesaikan.

Bagian berikut akan menjelaskan beberapa kasus besar yang mendapat perhatian publik.

2.3 Kasus Pertanahan Nasional

Berdasarkan data kasus bidang pertanahan yang ada, terdapat beberapa kasus pertanahan

gencar diberitakan secara nasional. Untuk mengetahui substansi permasalahan tersebut maka

disusun deskripsi kasus pertanahan dari beberapa sumber sebagai berikut.

1) Tim Gabungan Pencari Fakta (TGPF) untuk kasus Mesuji. Deskripsi kasus dibangun atasinterpretasi dari laporan TGPF yang sebenarnya amat kabur dalam menggambarkan substansiperselisihan.

2) Tabel Konflik yang bersumber dari Direktorat Konflik, Badan Pertanahan Nasional. Padabeberapa kasus, Tabel tidak secara lengkap menyebutkan deskripsi klaim pihak berselisih

serta dasar kepemilikan yang dimiliki masing-masing pihak atau dengan kata lain informasi

tidak berimbang.

3) Berita elektronik. Kebalikan dengan Tabel Konflik dari BPN, media berita elektronik lebihmemberikan informasi bukti kepemilikan masyarakat.


15/51


Laporan Akhir

Dengan keterbatasan informasi tersebut, telah disusun deskripsi beberapa kasus

pertanahan nasional, sebagai berikut:

a. Kasus Pertanahan di Kabupaten Mesuji-Lampung dan Ogan Komering Ilir-Sumatera SelatanKasus pertanahan ini terjadi dibeberapa lokus yang berbeda dengan keterlibatan berbagi pihak

yang bersengketa. Berdasarkan laporan TGPF terdapat 3 lokasi yang terlibat dalam

permasalahan tersebut dengan penjelasan sebagai berikut:

Kasus Pertanahan di Register 45, Kabupaten Mesuji LampungPermasalahan pada Register 45 mencuat pada tanggal 6 November 2010, saat terjadi

kontak kekerasan pada demo yang dilakukan atas penggusuran lahan yang melibatkan

masyarakat dari lima desa di Kabupaten Tulang Bawang. Kekerasan terjadi antara

masyarakat dengan aparat polisi dan menjatuhkan satu korban tewas dan satu orang luka

tembak. Permasalahan ini dipicu oleh penambahan luasan Hak Penguasaan Hutan Industri

(HPHI) kepada PT. Silva Inhutani Lampung (SIL) seluas 9.600 Ha pada tahun 1997.

Penambahan luasan HPHI tersebut berada pada lokasi tiga Desa, yaitu (i) Desa Talang

Gunung; (ii) Desa Tanjung Harapan; dan (iii) Desa Setajim yang sudah ada sejak Tahun

1917. Ke tiga desa tersebut pada tahun 1999 berkembang menjadi 5 desa dengan dua desa

tambahan yaitu (i) Desa Pelita Jaya; dan (ii) Desa Labuhan Batin.

Kasus Pertanahan di Areal Perkebunan PT. Barat Selatan Makmur Investindo (BSMI), DesaSri Tanjung, Kabupaten Mesuji Lampung

Permasalahan pada areal Perkebunan PT. BSMI terjadi pada tahun 1997 akibat munculnya

protes dari masyarakat atas penerbitan SK HGU oleh Kepala BPN bagi PT. BSMI seluas

9.513 Ha yang juga diperluas 2500 Ha. Pada awalnya PT BSMI menerima ijin lokasi untuk

perkebunan sawit seluas 17.000 Ha, dengan rincian peruntukan 10.000 Ha untuk kebun

dan 7000 Ha sebagai kebun plasma yang dikerjakan oleh masyarakat tiga desa, yaitu (i)

Desa Kagungan Dalam; (ii) Desa Sri Tanjung; dan (iii) Desa Nipah Kuning. Namun hinggatahun 1997 belum dilakukan penyerahan lahan seluas 7000 kepada masyakarat untuk

digarap sesuai dengan kesepakatan. Selain itu PT BSMI juga belum membayarkan ganti

rugi seluas 5000 Ha pada masyarakat penggarap yang telah ada sebelumnya.

Kasus Pertanahan di Desa Sungai Sodong, Kabupaten Ogan Komering Ilir SumateraSelatan

Permasalahan lahan di Desa Sodong diawali dengan pemberian Hak Guna Usaha (HGU)

seluas 3.193,90 untuk perkebunan kelapa sawit di Desa Sungai Sodong kepada PT. Sumber

Wangi Abadi (SWA) pada tahun 2001. HGU tersebut diberikan dengan syarat PT. SWA

mendirikan perkebunan plasma seluas 1.068 dari total luas yang diberikan HGU. Namun

hingga tahun 2002 PT. SWA tidak mampu melaksanakan kewajibannya sehingga pada

tahun 2010 masayarakat menduduki lahan PT. SWA. Pendudukan lahan tersebut kemudian

mengakibatkan terjadinya bentrokan antara pihak pengamanan swakarsa perusahaan

dengan masyarakat dan mengakibatkan 7 orang tewas.

b. Kasus Pertanahan di Desa Harjokuncaran, Malang Jawa TimurPermasalahan tanah yang terjadi di Dusun Mulyosari dan Dusun Kranjan di Desa

Harjokuncaran-Kecamatan Sumber Manjing Wetan, Kabupaten Malang melibatkan pihak

masyarakat dengan Angkatan Darat. Permasalahan ini terjadi akibat perebutan kepemilikan

lahan seluas 666 Ha yang saat ini dikuasai oleh Pusat Koperasi Angkatan Darat (Puskopad)

Komando daerah Militer V/Brawijaya dengan masyarakat Dusun Mulyosari dan Kranjan.


16/51


Laporan Akhir

Masyarakat mengajukan gugatan disertai bukti kepemilikan Surat Sertipikat Leter C yang

dimiliki 900 orang / 200 KK atas lahan tersebut.

c. Kasus Pertanahan di Alastlogo, Pasuruan Jawa TimurKasus Pertanahan ini dipicu dengan tuntutan masyarakat Desa Alastlogo, Kecamatan Grati

Kabupaten Pasuruan untuk pengembalian tanah seluas 3.676,335 Ha yang diberikan kepada

TNI AL melalui SK Hak Pakai No. 209/HP/35/1992 dan SK No. 278/HP/35/1992. Berdasarkan

keputusan MA juga telah ditetapkan TNI AL sebagai pemilik sah SHP No. 1/Alastlogo,

namun warga masih melakukan penuntutan pengembalian tanah tersebut.

Berkenaan dengan kasus tersebut dilakukan beberapa tindakan penyelesaian dengan

dilakukannya tinjauan lapangan pada tanggal 15-16 Desember 2011 oleh Tim Penyelesaian

Tanah TNI AL di Grati Pasuruan, berdasarkan Surat Perintah Direktur Jenderal Kekuatan

Pertanahan Kementerian Pertahanan No. SPRIN/422/XII/2011 tanggal 5 Desember 2011

(BPN sebagai anggota), dengan hasil sebagai berikut:

Kesepakatan pelaksanaan relokasi dengan dasar penetapan Menteri Pertahananmengenai lahan TNI AL di Grati Kabupaten Pasuruan secara keseluruhan sebagai daerah

latihan militer dan dulakukan penyesuaian RTRW

Dibutuhkan payung hukum yang jelas untuk pelaksanaan relokasi. Perlunya penyampaikan saran pendapat sesuai dengan Tupoksi masing-masing sebagai

bahan dalam penyusunan kajian hukum oleh Kementerian Pertahanan.

Agar pelaksanaannya lebih cepat maka permasalahan ini perlu diangkat dalam SidangKabinet untuk mendapat dukungan dari Presiden.

d. Permasalahan Tanah Pangkalan Udara Atang Sanjaya, Sukamulya, Bogor Jawa BaratPerselisihan klaim hak atas tanah seluas 10 Ha di Blok Cibitung dan Blok Cikoleang antara

masyarakat Desa Sukamulya, Desa Kertajaya, dan Desa Tamansari, Kecamatan Rumpin,

Kabupaten Bogor, Jawa Barat dengan TNI AU, Pangkalan Udara Atang Sanjaya.Permasalahan ini sebenarnya telah terjadi sejak lama namun kembali meruncing pada

tahun 2006. Konflik dipicu pada saat TNI AU membangun Water Trainingdi lokasi tersebut.

Pada data TNI AU, tanah tersebut termasuk dalam aset TNI berdasarkan Inventaris

Kekayaan Negara (IKN) seluas 1000 Ha. Hingga tahun 2011 masih dilakukan upaya untuk

penyelesaian kasus tersebut. (Sumber: BPN)

2.4 Klasifikasi Kasus Pertanahan

Kasus pertanahan di Indonesia dapat pula dikategorikan berdasarkan subjek, yaitu

dimaksudkan untuk mengetahui dan memahami konstelasi dan peta kasus pertanahan di

Indonesia, baik secara vertikal maupun horizontal. Konstelasi dan peta kasus pertanahan menjadi

input penting dalam mempercepat penyelesaian kasus pertanahan. Pertanyaan siapa melakukan

apa dan motifnya apa dapat ditelisik melalui subjek yang terlibat dalam kasus pertanahan. Peran

yang dimainkan oleh subjek tersebut dapat dijadikan pintu masuk dalam percepatan penyelesaian

kasus pertanahan. Berikut dipaparkan tipologi kasus pertanahan berdasarkan subjek yang terlibat.

1) Antar Instansi PemerintahKasus pertanahan yang melibatkan antar instansi pemerintah mempunyai kecenderungan

berhubungan dengan kewenangan dalam pengaturan wilayah secara sektoral terhadap hamparan

fisik tanah, baik itu terjadi antar instansi pemerintahan pusat maupun antar wilayah


17/51


Laporan Akhir

kabupaten/kota. Secara keseluruhan persentase kasus antar instansi pemerintah ini relatif kecil,

hanya mencapai 1,95% dari keseluruhan kasus sampai dengan tahun 2006, yakni dari 2.810 kasusyang terbagi menjadi 322 konflik, 1.423 sengketa dan 1.065 perkara pertanahan. Kasus tersebut

terbagi menjadi beberapa tipologi, yakni:

2) Antar Instansi Pemerintah PusatKasus yang melibatkan antar instansi pemerintah pusat berkenaan dengan kewenangan

kementerian/lembaga dalam mengatur penggunaan dan pemanfaatan tanah secara sektoral.

Misalnya antara kementerian kehutanan dengan pertambangan, kehutanan dengan BPN,

pertambangan dengan kehutanan dengan perkebunan, pertambangan dengan BPN,

perambangan dengan kementerian lingkungan.

3) Antara Pemerintah Daerah dengan Pemerintah PusatKasus pertanahan yang melibatkan pemerintah daerah berhadapan dengan pemerintah

pusat ataupun kementerian berkenaan dengan kewenangan atas wilayah, misalnya antara

kementerian kehutanan dengan pemerintah kabupaten/kota berkenaan dengan kawasan hutan.

4) Antara Pemerintah Daerah Pemerintah Provinsi atau Kabupaten/KotaKasus antar pemerintah daerah biasanya terjadi antar wilayah kabupaten/kota berkenaan

dengan batas wilayah. Batas wilayah yang berupa unsur geografis seperti sungai berpotensi

memunculkan konflik batas wilayah. Beberapa kasus yang pernah muncul berkaitan dengan batas

wilayah ini adalah konflik antara Kabupaten Ciamis dan Cilacap serta Pasuruan dan Sidoarjo.

5) Antara Masyarakat dengan PemerintahMasyarakat yang dimaksudkan disini dapat berupa orang per orang ataupun badan hukum,

baik badan hukum profit maupun non profit. Pengelompokan ini untuk menghilangkan dikotomiantara masyarakat dan swasta yang selama ini mendapatkan perlakuan yang berbeda. Kasus

pertanahan yang melibatkan masyarakat dan instansi pemerintah mencapai 26,6% dari

keseluruhan kasus yang tercatat di BPN sebelum tahun 2007. Jumlah ini tersebar ke dalam tiga

tipologi yang meliputi kasus antara:

Masyarakat (kolektif) dengan instansi pemerintah sebesar 8,2%; Masyarakat (perorangan) dengan instansi pemerintah sebesar 13,5%; dan Badan hukum dengan instansi pemerintah sebesar 4,9%.

6) AntarmasyarakatKasus yang melibatkan subjek antar masyarakat menempati porsi terbesar, yakni mencapai

71,45%. Proporsi ini merupakan akumulasi dari paling tidak 5 (lima) tipologi kasus yang berkenaan

dengan penguasaan dan pemilikan tanah, batas bidang tanah maupun persoalan penggunaan danpemanfaatan tanah. Kelima tipologi yang mendasarkan pada subjek hak tersebut adalah:

Masyarakat dengan masyarakat secara kolektif sebesar 2%; Perorangan dengan perorangan sebesar 36,85%; Perorangan dengan badan hukum sebesar 18,1%; Badan hukum dengan badan hukum sebesar 2,4%; dan Badan hukum dengan masyarakat sebesar 12,1%.


18/51


Laporan Akhir

Tipologi di atas menunjukkan bahwa kasus pertanahan yang melibatkan antar anggota

masyarakat menempati posisi tertinggi (71,45%). Secara detail, kasus yang melibatkan orangperorang mencapai proporsi terbesar, yakni 36,85%, meskipun dapat dipastikan bahwa luasan

tanahnya relatif kecil, dibandingkan dengan kasus yang melibatkan badan hukum maupun instansi

pemerintah. Kondisi ini mengindikasikan bahwa persoalan kesejahteraan masyarakat dan

ketergantungan hidup masyarakat terhadap tanah masih sangat tinggi. Di samping itu, tampak

pula bahwa kepastian hukum hak atas tanah juga menjadi masalah yang belum terselesaikan.

Berdasarkan kondisi ini, maka diperlukan berbagai strategi pengelolaan pertanahan yang

berorientasi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui keadilan penguasaan dan

pemilikan tanah serta pemberian kepastian hukum hak atas tanah secara kuat.

Gambar 1 Proporsi Kasus Pertanahan Berdasarkan Subjek

Sumber: BPN (2012)

2.5 Identifikasi Akar Permasalahan

Akar permasalahan kasus pertanahan dapat dibagi menjadi tiga kelompok besar, yaitu (1)

secara umum normatif; dan (2) teknis pengelolaan pertanahan dalam koridor hukum nasional;

dan (3) perbedaan dasar pemahaman atas hukum tanah yang berlaku.

1) NormatifAkar permasalahan secara normatif terbagi kedalam 2 bagian yaitu kesejahteraan dan

kepastian hukum hak atas tanah, berikut merupakan penjelasan akar permasalahan secara

normatif:


19/51


Laporan Akhir

a. KesejahteraanSecara umum kasus pertanahan banyak muncul dan berkembang pada lokasi denganmasyarakat yang belum sejahtera secara ekonomi. Terbatasnya akses masyarakat

terhadap sumberdaya tanah yang merupakan satu-satunya sumber perekonomian

masyarakat menimbulkan banyak perselisihan. Perebutan kepemilikan/penguasaan atas

tanah pada lokasi dengan masyarakat yang kurang belum sejahtera terjadi baik terhadap

lahan legal (dengan bukti kepemilikan) maupun illegal (penyerobotan).

b. Kepastian Hukum Hak Atas TanahSalah satu penyebab mencuatnya permasalahan mengenai tanah/kasus pertanahan

diakibatkan oleh kepastian hukum hak atas tanah yang belum memberikan jaminan

terhadap kepemilikan tanah. Tidak adanya jaminan kepastian hukum atas tanah

mengakibatkan perselisihan berupa perebutan status hak atas tanah yang pada proses

penyelesaiannya belum dapat melindungi hak dari pemilik sebenarnya atas tanah yang

disengketan.

2) Teknis Pengelolaan PertanahanSecara teknis, terjadinya kasus pertanahan dikarenakan oleh beberapa sebab sebagai berikut:

a. Penggunaan Sistem Pendaftaran Tanah Negatif. Maraknya kasus pertanahan yangdisebabkan oleh kepastian hukum atas tanah disebabkan oleh penggunaan sistem

pendaftaran tanah negative di Indonesia. Pada sistem pendaftaran tanah negatif

dilakukan pencatatan terhadap tanah, namun pencatatan tanah tersebut bukan

merupakan bukti hak kepemilikan. Dalam hal ini reforma agraria sangat perlu

memperjuangkan perubahan sistem pendaftaran negatif menjadi positif. Sistem

pendaftaran tanah positif memberikan jaminan atas kepemilikan tanah seseorang oleh

negara sehingga tidak menimbulkan kerugian bagi masyarakat apabila terjadi sengketa.

b. Cakupan Peta Dasar Pertanahan yang Minim. Cakupan Peta Dasar Pertanahan secaranasional saat ini hanya meliputi 10% dari luas total wilayah daratan nasional. Ketersediaanpeta dasar pertanhan menjadi penting karena merupakan dasar dalam penyusunan peta

pertanahan lainnya seperti peta kepemilikan (sertipikat), peta nilai tanah, peta land use,

peta neraca kesesuaian rencana, peta cadangan tanah, dll.

c. Minimnya jumlah tanah setsertipikasi. Berdasarkan data yang tersedia jumlah total tanahbersertipikat/yang telah tersertipikasi mencapai 46,79% dari total luasan bidang tanah

87 Juta bidang tanah nasional. Proses sertipikasi khusus untuk Masyarakat Berpenghasilan

Rendah (MBR) terkendala oleh syarat pelunasan Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan

Bangunan (BPPHTB).

d. Penguasaan Tanah Terlantar. Penguasaan tanah tanpa adanya proses hukum dilakukanoleh masyarakat miskin pada bidang-bidang tanah yang dianggap terlantar. Penguasaan

tanpa proses hukum tersebut dilakukan dan digunakan tidak hanya untuk digarap namun

juga diperjual belikan sehingga menimbulkan kesempatan yang lebih besar untuk

terjadinya sengketa pertanahan.

3) Perbedaan Dasar Pemahaman Atas Hukum Tanah yang BerlakuIndonesia memiliki hukum pertanahan yang mengatur secara jelas mengenai tata cara baik

kepemilikan maupun proses jual beli. Namun penggunaan hukum pertanahan nasional tidak

dapat dilakukan khususnya pada wilayah ulayat/adat terutama wilayah timur Indonesia.

Adanya perbedaan penggunaan hukum tanah di berbagai wilayah di Indonesia seringkali

menimbulkan konflik pertanahan. Sehingga sistem tenurial dan pola kerjasama pemanfaatan


20/51


Laporan Akhir

berdasarkan hukum pertanahan nasional tidak dapat dilakukan dengan serta merta tanpa

upaya matrikulasi penyamaan pemahaman konsep terlebih dahulu. Model-model pengenalankonsep atau modifikasi tenurial pada sistem pertanahan nasional perlu dikembangkan lebih

lanjut untuk mengakomodasi model permasalahan kasus pertanahan ini.

2.6 Arahan Kebijakan terkait Bidang Pertanahan (RPJPN 2005-2025 dan RPJMN

2010-2014 )

Apabila kita mengutip arahan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN)

2005-2025 sebagaimana amanat UU No. 17 Tahun 2007Bidang Pertanahan tercantum dalam Misi

5 Mewujudkan pembangunan yang lebih merata dan berkeadilan. Beberapa substansi yang

terkait dengan bidang pertanahan meliputi: (a) menerapkan sistem pengelolaan pertanahan yang

efisien, efektif; (b) melaksanakan penegakan hukum terhadap hak atas tanah dengan menerapkan

prinsip-prinsip keadilan, transparansi, dan demokrasi; (c) penyempurnaan penguasaan, pemilikan,penggunaan dan pemanfaatan tanah melalui perumusan berbagai aturan pelaksanaan land

reform, agar masyarakat golongan ekonomi lemah dapat lebih mudah mendapatkan hak atas

tanah; (d) penyempurnaan sistem hukum dan produk hukum pertanahan melalui inventarisasi

peraturan perundang-undangan pertanahan dengan mempertimbangkan aturan masyarakat adat;

(e) peningkatan upaya penyelesaian sengketa pertanahan (Lampiran UU No. 17 Tahun 2007

tentang RPJPN 2005-2025, Hal 67-68).

Selanjutnya Arah Kebijakan Pertanahan 20102014 adalah melaksanakan pengelolaan

pertanahan secara utuh, terintegrasi melalui Reforma Agraria, dengan prinsip-prinsip dasar (a)

memanfaatkan tanah secara berkeadilan; (b) memperbaiki kesejahteraan masyarakat; dan (c)

mendukung pembangunan berkelanjutan. Guna mendukung arah kebijakan ini, ditentukan

strategi berdasarkan fokus prioritas, yaitu: (a) peningkatan penyediaan peta pertanahan; (b)

pengaturan penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah (P4T), di mana kedua

strategi ini merupakan prequisite condition dari strategi bidang pertanahan lainnya, yaitu (c)

peningkatan kinerja pelayanan pertanahan, dan (d) penataan penegakan hukum pertanahan.

Strategi yang telah ditetapkan tersebut dilaksanakan dengan cara penyediaan peta pertanahan

(peta dasar, peta tematik, peta potensi nilai tanah), legalisasi aset (sertifikasi) tanah masyarakat,

redistribusi tanah, penyusunan neraca penatagunaan tanah, inventarisasi dan identifikasi tanah

terlantar, peningkatan akses layanan pertanahan melalui Larasita, tersusunnya rancangan

peraturan perundang-undangan dan kebijakan bidang pertanahan, penanganan sengketa, konflik

dan perkara pertanahan.

2.7 Capaian Kegiatan Prioritas Bidang Pertanahan 2010-2014

Dalam RPJMN 20102014 bidang pertanahan menjadi bagian dari beberapa prioritas

pembangunan nasional. Berkaitan dengan Prioritas Nasional 4 penanggulangan Kemiskinan,

dilaksanakan kegiatan pengelolaan pertanahan provinsi dengan target 1.050.000 bidang tanah

yang diredistribusi. Adapun capaian sampai dengan tahun 2012 adalah 413.025 bidang tanah.

Berkaitan dengan Prioritas Nasional 5 Ketahanan Pangan dilaksanakan kegiatan pengembangan

peraturan perundang-undangan di bidang pertanahan dan hubungan masyarakat dengan jumlah

rancangan peraturan perundang-undangan dan kebijakan di bidang pertanahan dalam rangka

mendukung UU Perlindungan Lahan Pangan Berkelanjutan yang ditargetkan sebanyak 5 paket dan

sampai tahun 2012 telah tercapai 3 paket. Berkaitan dengan Prioritas Nasional 6 Iinfrastruktur


21/51


Laporan Akhir

kegiatan prioritasnya adalah penyusunan peraturan perundang-undangan di bidang pengadaan

tanah untuk kepentingan umum, dengan target sebanyak 5 paket, dan sampai dengan tahun 2012telah tercapai 3 paket. Berkaitan dengan Prioritas Nasional 7 Iklim Usaha dan Iklim Investasi,

kegiatan prioritasnya adalah pengelolaan pertanahan provinsi dan informasi pertanahan meliputi

sebagai berikut (i) Cakupan peta pertanahan dengan target 10.500.000 Ha, dan capaian sampai

dengan tahun 2012 adalah 12.250.736 Ha; (ii) Terlaksananya legalisasi aset dengan target

4.063.430 bidang, dan capaian sampai dengan tahun 2012 sebanyak 1.846.396 bidang ; (iii)

Penanganan sengketa, konflik dan perkara pertanahan dengan target 13.955 kasus dan capaian

sampai dengan tahun 2012 adalah 6.513 kasus; (iv) Peningkatan akses layanan pertanahan

melalui LARASITA (kab/kota) dengan target 419, dengan capaian sampai dengan tahun 2012

adalah 1.016. Berkaitan dengan Prioritas Nasional 8 Energi adalah Inventarisasi dan identifikasi

tanah terindikasi terlantar, dengan target 379.500 Ha, dan capaian sampai dengan tahun 2012

adalah 428 Satuan Pekerjaan (SP). Sedangkan berkaitan dengan Prioritas Nasional 10 Daerah

Tertinggal, Terdepan, Terluar, dan Pasca-Konflik adalah kegiatan Inventarisasi Wilayah Pesisir,

Pulau-Pulau Kecil, Perbatasan dan Wilayah tertentu dengan target 885 SP, dan capaian sampai

dengan tahun 2012 adalah 551 SP.

Berdasarkan beberapa indikator capaian kegiatan yang terkait dengan Prioritas Nasional di

atas, dalam tiga tahun berturut-turut (2010 2012) terdapat tiga kegiatan yang tidak mencapai

target, yaitu: (a) redistribusi tanah; (b) inventarisasi P4T; dan (c) legalisasi aset (sertifikasi).

Terdapat satu indikator kegiatan terkait Prioritas Nasional yang dalam tiga tahun berturut-turut

mencapai target, yaitu Penyusunan Peta Pertanahan. Dari ke empat indikator tersebut, dua

diantaranya memerlukan perhatian khusus, karena trend pencapaian RKP di bawah Trend

Pencapaian RPJMN, yaitu: (a) redistribusi tanah dan (b) legalisasi aset (sertifikasi). Secara umum

dapat dikatakan bahwa ketika terdapat kebijakan program di bidang pertanahan seharusnya

kasus pertanahan berkurang. Akan tetapi yang terjadi ternyata meskipun kebijakan pertanahansudah dilakukan, tidak hanya menurunkan kasus pertanahan malah semakin meningkat.


22/51


Laporan Akhir

BAB III

ANALISIS PERMASALAHAN, ISU STRATEGIS DAN TANTANGAN

BIDANG PERTANAHAN 2015 -2019

3.1 Pengelolaan Pertanahan

Hasil identifikasi akar permasalahan yang menyebabkan kasus pertanahan, tidak dapat

dilepaskan kaitannya dengan sistem pengelolaan pertanahan nasional saat ini yang belum

berjalan optimal. Beberapa kebijakan eksisting pertanahan nasional yang kemudian teridentifikasi

sebagai isu strategis untuk dicari penyelesaiannya meliputi sebagai berikut.

3.1.1 Kebijakan Sistem Publikasi Negatif

Ketentuan pendaftaran tanah di Indonesia diatur dalam Pasal 19 UUPA, kemudian

dilaksanakan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 Tentang Pendaftaran Tanah,

dan kemudian diganti dengan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 Tentang Pendaftaran

Tanah yang berlaku sejak 8 Oktober 1997.Pendaftaran tanah yang dilaksanakan di Indonesia

adalah pendaftaran tanah dalam rangka menjamin kepastian dan memberikan perlindungan

hukum bagi pemegang haknya (rechtskadaster), dengan sertipikat sebagai surat tanda bukti

haknya.

Sertipikat hak atas tanah sebagai hasil akhir proses pendaftaran hak atas tanah termasuk

perubahan-perubahan yang menyangkut subyeknya, status haknya dan perbuatan-perbuatan

hukum yang dilakukan terhadap tanahnya merupakan alat pembuktian yang kuat sebagaimana

dinyatakan di dalam ketentuan pasal 19 ayat (1) huruf c, pasal 23 ayat (2), pasal 32 ayat (2) dan

pasal 38 ayat (2) UUPA.Sertipikat hanya merupakan tanda bukti yang kuat dan bukan merupakan

tanah bukti yang mutlak/sempurna menurut UUPA dan Peraturan Pemerintah. Hal ini berartibahwa keterangan-keterangan yang tercantum di dalamnya mempunyai kekuatan hukum dan

harus diterima (oleh Hakim) sebagai keterangan yang benar selama dan sepanjang tidak ada alat

pembuktian yang membuktikan sebaliknya. Dengan demikian, pengadilanlah yang akan

memutuskan alat pembuktian mana yang benar dan apabila ternyata data dari Pendaftaran Tanah

tidak benar maka diadakan perubahan dan pembetulan atas keputusan pengadilan tersebut.

Inilah yang disebut sistem publikasi negatif yang dianut oleh pendaftaran tanah di negara kita baik

oleh PP 10/1961 maupun PP 24/1997. Contoh putusan yang membuktikan sistem publikasi

negatif adalah Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia (MA-RI) No. 495/Sip/1975 yang

menyebutkan bahwa Mengingat stelsel negatif tentang register/pendaftaran tanah yang berlaku

di Indonesia, maka terdaftarnya nama seseorang didalam register bukanlah berarti absolut

menjadi pemilik tanah tersebut apabila ketidakabsahannya dapat dibuktikan oleh pihak lain

(seperti halnya dalam perkara ini).

Sehubungan dengan hal tersebut maka terjadi tuntutan terhadap penyempurnaan sistem

publikasi negatifyang dirasakan memiliki kelemahan terutama dalam hal kepastian hukum bagi

pemegang hak atas tanah yang namanya terdaftar dalam sertipikat dan pihak ketiga yang

beritikad baik (calon pembeli/kreditur). Dalam banyak kasus, pemegang hak yang memiliki

sertipikat hak atas tanah, kapanpun tanpa ada batasan jangka waktu tertentu dapat kehilangan

hak, karena gugatan pihak lain yang berakibat pembatalan sertipikat di tangannya. Beberapa

kasus yang dapat ditunjukkan sebagai berikut.


23/51


Laporan Akhir

Kasus Tanah Graha Niaga di jalan Jendral Sudirman, Jakarta Selatan, yang diperoleh pihakGraha Niaga melalui jual beli, namun kemudian digugat oleh pihak-pihak yang mengaku

ahli waris ex-pemilik tanah di lokasi di mana telah berdiri bangunan bertingkat 24 lantai;

Kasus pembatalan peralihan, pemecahan, dan penggabungan pada tanah Hak MilikNomor 21dan 22/Cipete Udik, berdasarkan Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia

tanggal 19 April 1990 Nomor 1300K/Pdt/1988 jo Putusan Peninjauan Kembali Mahkamah

Agung Republik Indonesia tanggal 31 Maret 1993 Nomor 53/PK/Pdt/1993.

Keputusan Kepala BPN Nomor 42-VIII-1990 tentang Pembatalan Surat Keputusan MenteriDalam Negeri Nomor Sk. 186/HGB/DA/79, tanggal 9 Juli 1979 dan Pembatalan

Pendaftaran Hak Guna Bangunan Nomor 346/Palmerah atas nama Dr. H.J. Naro, SH.

Untuk dapat menjawab tuntutan perbaikan sistem publikasi tersebut, sebenarnya sudahdilaksanakan oleh Pemerintah dengan memasukkan tendensi yang mengarah kepada

sistem publikasi positif dalam lingkup pengaturan prosedur pengumpulan data sampai

penyajian data fisik dan data yuridis yang diperlukan serta pemeiharaannya dan

penerbitan sertipikat haknya, biarpun sistem publikasinya negatif, tetapi kegiatan-

kegiatan yang bersangkutan dilaksanakan secara seksama agar data yang disajikan sejauh

mungkin dapat dipertanggungjawabkan kebenarannya. Namun unsur kehati-hatian

ataupun accountibility tidak cukup mengurangi kelemahan sistem publikasi negatif. PP

24/1997 berusaha mengatasi kelemahan sistem publikasi negatif itu degan mengukuhkan

lembaga rechtsverwerking yang dikenal dalam Hukum Adat melalu yurisprudensi dalam

pasal 32 ayat (2).

Sistem publikasi negatif yang tidak menjamin kepastian hukum hak atas tanah sehingga

memunculkan peluang pembatalan hak atas tanah, berimplikasi negatif terhadap pembangunan

nasional seperti sebagai berikut.

Rendahnya daya saing Indonesia dalam percaturan global terhadap investor yang masuk; Potensi konflik antar masyarakat dan masyarakat dengan pemerintah pada akhirnya

dapat mengganggu stabilitas keamanan nasional, termasuk mengancam integritas NKRI;

Menghambat pertumbuhan ekonomi nasional yang berujung pada menurunnyakesejahteraan masyarakat;

Dalam praktek pendaftaran tanah yang menjadi masalah adalah sejauh mana orang boleh

mempercayai kebenaran data fisik dan data yuridis yang disajikan dan sejauh mana perlindungan

hukum terhadap orang yang dengan itikad baik mengadakan perbuatan hukum berdasarkan data

tersebut, dan ternyata datanya tidak benar. Jawaban atas pertanyaan ini sangat tergantung

kepada sistem publikasi apa yang dianut dalam penyelenggaraan pendaftaran tanah.

1) Sistem Publikasi PositifDalam pendaftaran tanah yang menggunakan sistem publikasi positif, orang yang

mendaftar sebagai pemegang hak atas tanah tidak dapat diganggu gugat lagi haknya. Dalam

sistem ini, negara sebagai pendaftar menjamin bahwa pendaftaran yang sudah dilakukan adalah

benar.

Konsekwensi dari penggunaan sistem ini adalah bahwa dalam proses pendaftarannya harus

benar-benar diteliti bahwa orang yang minta pendaftarannya memang berhak atas tanah yang

didaftar tersebut dalam arti dia memperoleh tanah itu dengan sah dari pihak yang benar-benar


24/51


Laporan Akhir

berwenang memindahtangankan hak atas tanah tersebut dan batas-batas tanah tersebut adalah

benar adanya. Oleh karenanya sistem publikasi positif selalu menggunakan sistem pendaftaranhak. Setelah diadakan penelitian barulah hak yang diberikan didaftar dengan membukukannya

dalam Buku Tanah termasuk peristiwa-peristiwa dan perbuatan hukum yang terjadi kemudian.

Sebagai tanda bukti haknya diterbitkan Sertipikat.

Di dalam sistem pendaftaran hak pun untuk setiap penciptaan hak baru dan perbuatan-

perbuatan hukum yang menimbulkan perubahan juga harus dibuktikan dengan akta. Namun

dalam penyelenggaraan pendaftarannya bukan aktanya yang didaftarkan melainkan haknya yang

diciptakan dari perubahan-perubahannya. Akta merupakan sumber datanya.

Sistem publikasi positif dianut antara lain di Australia, Singapura, Jerman, Swiss dan negara-

negara Commonwealth. Sistem pendaftaran hak di Australia yang dikenal dengan Torrens System

dikembangkan oleh Sir Robert Torrens sejak 1858 yang dimulai di Australia Selatan dalam bentuk

Real Property Actatau Torrens Act. Sistem ini dianggap sangat memberikan perlindungan mutlak

kepada pihak yang namanya tercantum dalam Sertipikat. Pencatatan nama seseorang dalam

register sebagai pemegang hak lah yang membuat orang tersebut sebagai pemegang hak atas

tanah yang bersangkutan, bukan perbuatan hukum pemindahan hak yang dilakukan.

Dari hasil pendafataran tanah mennurut Torrens System ini menghasilkan setipikat yang

merupakan alat bukti mutlak yang tidak dapat lagi digugat, dibatalkan oleh keputusan Hakim.

Adapun bagi pemilik sesungguhnya yang dirugikan karena adanya pendaftaran tersebut, akan

mendapatkan kompensasi dari asurasi Title Insuranceyang juga diterapkan di negara-negara yang

menganut sistem publikasi positif.

Beberapa kelebihan sistem publikasi positif sebagai berikut.

Adanya kepastian hukum bagi pemegang sertipikat. Adanya peranan aktif pejabat kadaster. Mekanisme penerbitan sertipikat dapat dengan mudah diketahui publik.Sedangkan beberapa kelemahan sistem publikasi positif, antara lain:

Pemilik tanah yang sesungguhnya akan kehilangan haknya, karena tanah tersebut telahada sertipikat atas nama pihak lain yang tidak dapat diubah lagi.

Peranan aktif pejabat kadaster memerlukan waktu dan prasarana yang mahal. Wewenang pengadilan diletakkan dalam wewenang pengadilan administrasi.

2) Sistem Publikasi NegatifDalam pendaftaran tanah yang menggunakan sistem publikasi negatif, negara sebagai

pendaftar tidak menjamin bahwa orang yang terdaftar sebagai pemegang hak benar-benar orang

yang berhak, karena menurut sistem ini, bukan pendaftaran tetapi sahnya perbuatan hukum yang

diilakukan yang menentukan berpindahnya hak kepada pembeli. Dalam sistem ini negara hanyasecara pasif menerima apa yang dinyatakan oleh pihak yang minta pendaftaran. Oleh karena itu

dia sewakti-waktu dapat digugat oleh orang yang merasa lebih berhak atas tanah itu. Pihak yang

memperoleh tanah dari orang yang sudah terdaftarpun tidak dijamin, walaupun dia memperoleh

tanah itu dengan itikad baik. Dengan demikian pendaftaran tanah dengan sistem publikasi negatif

tidak memberika kepastian hukum kepada orang yang terdaftar sebagai pemegang hak, karena

negara tidak menjamin kebenaran data yang disajikan. Dalam sistem publikasi negatif, pada

umumnya digunakan sistem pendaftaran akta. Di sini tidak ada Buku Tanah dan tidak pula


25/51


Laporan Akhir

diterbitkan sertipikat. Yang merupakan tanda bukti hak adalah akta atau turunan akta yang sudah

dibubuhi tanda pendaftaran.Dalam sistem ini berlaku asas yang dikenal sebagai nemo plus iuris. Jadi walaupun telah

melakukan pendaftaran, pembeli selalu masih menghadapi gugatan dari orang yang dapat

membuktikan bahwa dia pemegang hak yang sebenarnya. Untuk mengatasi kelemahan ini,

negara-negara yang bersistem publikasi negatif, menggunakan lembaga acquisitive verjaring.

Kelebihan dari sistem publikasi negatif adalah:

Pemegang hak sesungguhnya terlindungi dari pihak lain yang tidak berhak atastanahnya.

Adanya penyelidikan riwayat tanah sebelum penerbitan sertipikat. Tidak ada batasan waktu bagi pemilik tanah sesungguhnya untuk menuntut haknya

yang telah disertipikatkan pihak lain.

Sedangkan kelemahan sistem publikasi negatif adalah:

Tidak ada kepastian atas keabsahan sertipikat karena setiap saat dapat/mungkin sajadigugat dan dibatalkan jika terbukti tidak sah penerbitannya.

Peranan pejabat Pendaftaran Tanah/kadaster yang pasif tidak mendukung ke arahakurasi dan kebenaran data yang tercantum di dalam sertipikat.

Mekanisme kerja pejabat kadaster yang demikian (kurang transparan) kurang dapatdipahami masyarakat awam.

Dalam praktek kedua sistem ini tidak pernah digunakan secara murni. Sistem publikasi

positif memberi beban terlalu berat kepada negara sebagai pendaftar. Apabila ada kesalahan

dalam pendaftaran, negara harus menanggung akibat dari kesalahan itu. Untuk itu penelitian

dilakukan secara cermat yang mengakibatkan lambatnya proses pendaftaran dan untuk semua

risiko itu biasanya negara mengenakan biaya yang mahak untuk pendaftaran, untuk menyediakan

suatu dana khusus menghadapi tuntutan ganti kerugian jika terjadi kesalahan pada pihak pejabatdalam melaksanakan pendaftaran.

3) Sistem publikasi menurut UUPA dan PP 24/1997Sistem publikasi yang digunakan UUPA dan PP 24/1997 adalah sistem publikasi negatif yang

mengandung unsur positif. Jadi, sistemnya bukan negatif murni. Hal ini ternyata dalam Pasal 19

ayat (2) huruf c, yang menyatakan: pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai

alat pembuktian yang kuat. Pernyataan ini mengandung arti bahwa pemerintah sebagai

penyelenggara pendaftaran tanah harus berusaha, agar sejauh mungkin dapat disajikan data yang

benar dalam buku tanah dan peta pendaftaran. Sehingga, selama tidak dapat dibuktikan yang

sebaliknya, data yang disajikan dalam buku tanah dan peta pendaftaran harus diterima sebagai

data yang benar, baik dalam perbuatan hukum sehari-hari, maupun dalam berperkara di

pengadilan. Demikian pula data yang dimuat dalam sertipikat hak, sepanjang data tersebut sesuai

dengan yang ada dalam buku tanah dan peta pendaftaran.

3.1.2 Redistribusi Tanah

Landreform merupakan salah satu dari Panca Program (Agrarian Reform) di Indonesia.

Landreform sendiri meliputi perombakan mengenai pemilikan dan penguasaan tanah serta

hubungan-hubungan hukum yang bersangkutan dengan pengusahaan tanah. Adapun tujuan

landreform yang diselenggarakan di Indonesia adalah untuk mempertinggi penghasilan dan taraf

Comment [IK3]: Maksudnya?

Bolehgabuistilahsepertiinidibuat note

utkpenjelasannya.



utkpenjelasannya. Dst


26/51


Laporan Akhir

hidup para petani terutama petani keci dan petani penggarap tanah, sebagai landasan atau

prasyarat untuk menyelenggarakan pembangunan ekonomi menuju masyarakat yang adil danmakmur berdasarkan Pancasila. Sesuai dengan tujuan tersebut dan mengingat situasi dan kondisi

agraria di Indonesia pada waktu itu, maka program landreform meliputi.

Pembatasan luas maksimum penguasaan tanah; Larangan pemilikan tanah secara apa yang disebut absenteeatau guntai; Redistribusi tanah-tanah yang selebihnya dari batas maksimum, tanah-tanah yang terkena

larangan absentee, tanah-tanah bekas Swapraja dan tanah-tanah negara;

Pengaturan soal pegembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian yang digadaikan; Pengaturan kembali perjanjian bagi hasil tanah pertanian, dan Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian, disertai larangan untuk melakukan

perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan pemecahan pemilikan tanah-tanah pertanian

menjadi bagian-agian yang terlampau kecil.Dari uraian di atas, salah satu strategi yang dipilih adalah redistribusi tanah pertanian yang

berasal dari tanah-tanah kelebihan batas maksimum, tanah guntai, tanah swapraja, dan tanah

negara. Namun demikian secara operasional, program ini tidak berjalan lancar karena berbagai

kendala baik yang bersifat politis, teknis, administrasi dan legal.

Maria Soemardjono menyebutkan bahwa data sampai dengan Juni 1998 menunjukkan dari

1.397.167 hektar tanah obyek landreform, baru di redistribusi 787.931 hektar (56,4%), dengan

jumlah penerima sebanyak 1.267.961 keluarga petani. Ini berarti setelah hampir 40 tahun,

ternyata baru separuh dari tanah obyek landreform itu yang bisa dibagikan. Dengan melihat

perbandingan antara luas tanah usaha tani dan tanah obyek landreform, persentase keluarga

petani penerima redistribusi di Indonesia tentu sangat kecil. Di sisi lain, program redistribusi tidak

selesai dengan telah diterimanya pembagian tanah. Tindak lanjut berupa pelayanan kemudahan

memperoleh kredit, bantuan pemasaran hasil prodduksi dan dorongan untuk ikut serta daamkoperasi merupakan dukungan yang sangat diperlukan. Tanpa dukungan nyata, petani yang

mengalami kesulitan hidup akan dengan mudah menjual tanahnya kepada pihak lain.

Salah satu arah kebijakan pembaruan agraria (reforma Agraria) sebagaimana dimuat dalam

Pasal 6 ayat (1) huruf b Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor

IX/MPR/2001TentangPembaruan AgrariaDanPengelolaan Sumberdaya Alam adalah melaksanakan

penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatantanah (landreform) yang

berkeadilan dengan memperhatikan kepemilikan tanah untuk rakyat, baik tanah pertanian

maupun tanah perkotaan. Ini berarti kegiatan Reforma Agraria melalui Program Pembaruan

Agraria Nasional (PPAN) telah menjadi komitmen Pemerintah Republik Indonesia dalam upaya

memperbaiki permasalahan utama pada ketimpangan Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan

Pemanfaatan Tanah (P4T).

Permasalahan mendasar pertanahan, di mana sebagian kecil penduduk Indonesia

menguasai tanah yang amat luas sedangkan di sisi lain sebagian besar penduduk harus hidup di

tanah yang sempit. Sehingga kemudian program Land Reform melalui re-distribusi tanah

melakukan koreksi agar sebagian besar penduduk dapat hidup di tanah yang luasannya layak

secara ekonomi, sosial, dan budaya. Untuk menjamin keadilan semua pihak, tentunya perlu batas

waktu dan parameter kinerja di mana pada satu waktu kegiatan redistribusi tanah dinyatakan

selesai dan proporsi IP4T telah dikoreksi ke tingkat yang layak baik secara ekonomi, sosial,

maupun budaya.


27/51


Laporan Akhir

Sebagai gambaran perbandingan, berikut disajikan perbandingan pelaksanaan landreform

di beberapa negara seperti China, Filipina, Brasil, dan Thailand, sebagaimana diuraikan dalamtabel berikut.

Tabel 1 Perbandingan Pelaksanaan Land Reform di Beberapa Negara

Negara Waktu Pelaksanaan Redistribusi Tanah Dampak

China

Periode Pertama 5

tahun (1947-1952)Rata-rata 25% dari

luas desa

Tingkat pertumbuhan perkapita

pertanian sebesar 1,3%

Periode Kedua 3 Tahun

(1981-1983)

Angka kemiskinan dari 33% penduduk

pedesaan menjadi 4% dari penduduk

pedesaan

Filipina

14 Tahun (1972-1986) 41 ribu hektar

Pembangunan perumahan/ permukiman

yang diintegrasikan dengan redistribusi

tanah

8 Tahun (1986 2004) 5,54 juta hektartanah

Penerapan teknologi usaha tani yangdikembangkan IRRI untuk pertanian

tanah sawah

Thailand 22 Tahun (1975 - 1997)6,22 juta hektar

tanah

Pembangunan pisik seperti jaringan

irigasi, kolam penampung air, jalan

usahatani serta sarana dan prasarana

irigasi, perubahan struktur penguasaan

pemilikan tanah selama periode tahun

1987 -1991, penurunan kerusakan hutan

selama periode 19611993 serta

indikator ekonomi peserta landreform

dapat dianalisis keberhasilannya.

Brasil 8 Tahun (2002 - 2010) 85.8 juta hektar

Menyelesaikan konflik yang

berkelanjutan antara kelompok agro-

bisnis besar dan pertanian keluarga,

membantu untuk membuat' kompensasisosial dan distribusi kekayaan

Sumber: Risnarto (2006)1, Syarief, E. (2012)

2

Implementasi redistribusi tanah sebagai bagian dari reforma agraria di Indonesia telah

dimulai pelaksanaannya pada periode Tahun 1961 sampai dengan Tahun 1965. Namun demikian

pelaksanaan pada perode tersebut dinilai kurang berhasil, karena sesungguhnya periode Tahun

1960 1963 baru dilaksanakan pada tahap studi persiapan, dan pada Tahun 1964 1965 baru

dilaksanakan pilot project uji coba pada skala kecil di Jogjakarta. Pelaksanaan land reform

tersebut terhenti pada Tahun 1965 setelah terjadi tragedi G 30 S PKI. Pada jaman Orde Baru,

program reforma agraria dicoba untuk kembali dilaksanakan dengan bentuk yang berbeda, yaitu

melalui program penyebaran penduduk/tramsigrasi yang dibarengi dengan Program PIR

(Perkebunan Inti Rakyat), dll.

Dalam Kabinet Indonesia Bersatu (KIB), Reforma Agraria yang dilaksanakan oleh Badan

Pertanahan Nasional (BPN) saat ini memiliki tujuan antara lain: (i) Menata kembali ketimpangan

struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah ke arah yang lebih adil; (ii)

Mengurangi sengketa dan konflik pertanahan; (iii) Memperbaiki akses rakyat kepada sumber-

1 Risnarto, 2006, Analisis Manajemen Agraria Indonesia, Program Pascasarjana-Manajemen dan Bisnis

Institut Pertanian Bogor (IPB), http://courses.blog.mb.ipb.ac.id/files/2010/06/Risnarto_Bab_12-16.pdf2 Elza Syarief, 2012, Menuntaskan Sengketa Tanah Melalui Pengadilan Khusus Pertanahan


28/51


Laporan Akhir

sumber ekonomi, terutama tanah; (iv) Mengurangi kemiskinan; (v) Menciptakan lapangan kerja;

(vi) Memperbaiki dan menjaga kualitas lingkungan hidup; (vii) Menguatkan ketahanan pangan danenergi.

Sampai dengan Tahun 2012, atau 5 (lima) tahun pelaksanaan Program Pembaruan Agraria

Nasional (PPAN), masih terdapat berbagai permasalahan, yaitu kelangkaan tanah yang dapat

dijadikan sumber tanah objek reforma agraria (TORA), dan terjadinya pengalihan hak atas tanah

yang telah diredistribusikan. Tanah yang menjadi tanah objek reforma agraria (TORA)

sebagaimana telah disusun dalam Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) Reforma Agraria

berasal dari 8 jenis kategori status tanah, yakni (i) Tanah negara bekas tanah terlantar; (ii) Tanah

kawasan hutan produksi konversi; (iii) Tanah negara berasal dari sumber lainnya (tanah negara

bebas, tanah negara bekas hak barat, tanah negara berasala dari tanah timbul); (iv) Tanah negara

bekas swapraja; (v) Tanah negara berasal bekas pertambangan mineral, batubara, dan panas

bumi; (vi) Tanah negara berasal dari pelepasan kawasan hutan; (vii) Tanah negara berasal dari

tukar menukar atau perbuatan hukum keperdataan lainnya dalam rangka Reforma Agraria; dan

(viii) Tanah yang diserahkan oleh pemegang haknya kepada negara untuk Reforma Agraria.

Namun demikian setelah dimulai pada era Tahun 60an hingga saat ini, terdapat kelangkaan

sumber tanah yang dapat menjadi TORA dan sebagian besar hanya tinggal berasal dari tanah

negara yang meliputi kawasan hutan yang dapat dikonversi dan tanah terlantar. Namun pada

pelaksanaannya perubahan fungsi kawasan hutan menjadi non hutan memerlukan beberapa

persyaratan khusus sehingga proses perubahannya memerlukan waktu yang lama. Selain itu, BPN

juga mengalami kesulitan dalam menetapkan sebidang tanah sebagai tanah terlantar karena

beberapa hal yaitu (i) pemegang hak dapat melakukan upaya teknis untuk menghindari status

tanah terlantar; (ii) Data subjek untuk penerima reforma agraria belum tersedia dengan baik; (iii)

Ketentuan tentang tata cara pengaturan (delivery mechanism) pelaksanaan redistribusi tanah

belum jelas secara operasional; (iv) Pengukuran kadastral dan identifikasi Penguasaan, Pemilikan,Penggunaan, dan Pemanfaatan Tanah (P4T) belum mencakup seluruh wilayah nasional.

Secara kronologis perkembangan alokasi obyek (TORA) maupun pelaksanaan redistribusi

disajikan pada tabel sebagai berikut.

Tabel 2 Tabel Alokasi Tanah Objek Land Reform

Tahun Luas Rata-rata/th

1961-2004 2.398.001 54.500

2005 5.842 5.842

2006 2.346 2.346

2007 92.151 92.151

2008 267.363 267.363

2005-2008 349.519 87.349

Sumber: Renstra BPN 2010-2014

Tabel 3 Tabel Redistribusi Tanah

Tahun Luas (ha) Rata-rata/tahun

1961-2004 1.153.685 26.220

2005 5.560 5.560

2006 7.527 7.527


29/51


30/51


Laporan Akhir

3.1.3 Penyelesaian Perkara Kasus Pertanahan

Fenomena sengketa tanah yang muncul ke permukaan, baik sengketa antara pemerintah

dengan masyarakat, masyarakat dengan investor, pemerintah dengan pemerintah maupun antar

masyarakat itu sendiri semakin marak. Menurut Arie Sukanti Hutagalung, sebagian besar muncul

sebagai akibat pembebasan tanah untuk kepentingan pembangunan infrastruktur, industri,

perumahan, pariwisata maupun perkebunan skala besar. Di luar Jawa sengketa sengketa hak adat

atas tanah dengan pemilik modal besar terjadi antara masyarakat adat yang mempertahankan

hak adat atas tanah dengan pemilik modal besar yang mendapatkan konsesi pengusahaan hutan,

pertambangan, termasuk pertambangan minyak dan gas bumi, dan pengembangan agribisnis

dengan pola PIR (Perkebunan Inti Rakyat).

Munculnya berbagai kasus pertanahan tersebut tidak dapat dilepaskan dari konteks

kebijakan pemerintah Orde Baru, pada saat itu, yang banyak bersifat adhoc, inkonsisten, dan

ambivalen antara satu kebijakan dengan yang lain. Struktur hukum pertanahan menjadi tumpangtindih. UUPA yang awalnya merupakan payung hukum bagi kebijakan pertanahan di Indonesia,

menjadi tidak berfungsi dan bahkan secara substansial terjadi pertentangan dengan Undang-

Undang di bidang Agraria, seperti UU Kehutanan, UU Mineral dan Batubara, UU pertambangan

minyak dan gas bumi, dan lain-lain. Keseluruhan Undang-Undang ini mempunyai posisi yang sama

dan menjadikan tanah sebagai obyek yang sama. Benturan di lapangan tidak dapat dihindari

terjadi antara penggunaan dan penafsiran Undang-Undang yang berbeda oleh pejabat

pemerintahan sektoral yang berbeda-beda terjadi atas konflik penguasaan tanah yang sama.

Perbedaan antar Undang-Undang tersebut tidak hanya dapat memberikan peluang pada

perbedaan interpretasi para birokrat, tetapi juga secara substansial Undang-Undang tersebut

tidak integratif.

Menurut Maria S.W. Sumardjono (tahun..), secara garis besar permasalahan tanah dapat

dikelompokkan menjadi lima, yaitu.

a. Masalah penggarapan rakyat atas tanah areal kehutanan, perkebunan, proyekperumahan yang ditelantarkan, dan lain-lain.

b. Masalah yang berkenaan dengan pelanggaran ketentuan tentang landreform.c. Ekses-ekses dalam penyediaan tanah untuk keperluan pembangunan.d. Sengketa perdata berkenaan dengan masalah tanah.e. Masalah yang berkenaan dengan hak ulayat masyarakat hukum adat.Dari segi yuridis praktis, Boedi Harsono lebih merinci masalah tanah yang dapat

disengketakan, sebagai berikut:

a. Sengketa mengenai bidang tanah yang mana yang dimaksudkan;b. Sengketa mengenai batas-batas bidang tanah;c. Sengketa mengenai luas bidang tanah;d. Sengketa mengenai status tanahnya: tanah negara atau tanah hak;e. Sengketa mengenai pemegang haknya;f. Sengketa mengenai hak yang membebaninya;g. Sengketa mengenai pemindahan haknya;h. Sengketa mengenai penunjuk lokasi dan penetapan luasnya untuk suatu proyek

pemerintah atau swasta;

i. Sengketa mengenai pengosongan tanah;j. Sengketa mengenai pemberian ganti rugi, pesangon atau imbalan lainnya;k. Sengketa mengenai pembatalan haknya;


31/51


Laporan Akhir

l. Sengketa mengenai pencabutan haknya;m.Sengketa mengenai pemberian haknya;n. Sengketa mengenai penerbitan sertipikatnya;o. Sengketa mengenai alat-alat pembuktian adanya hak atau perbuatan hukum yang

dilakukan dan sengketa-sengketa lainnya.

Menurut Maria S.W. Sumardjono, tidak dipungkiri bahwa masalah tanah dilihat dari segi

yuridisnya saja merupakan hal yang tidak sederhana pemecahannya dan dalam suatu kasus, tidak

jarang terlibat beberapa instansi yang langsung atau tidak langsung berkaitan dengan

masalah/sengketa yang diajukan di pengadilan. Kesamaan pemahaman terhadap konsep

diperlukan agar terdapat kesamaan persepsi yang akan menghasilkan keputusan yangsolid dan

adil nagi pihak-pihak yang meminta keadilan.

Permasalahan yang memerlukan kesamaan persepsi tersebut misalnya berkenaan dengan:

a. Hak ulayat suatu masyarakat hukum adat, yang meliputi:1) Konsepsinya;2) Kriteria berlakunya, yang berkaitan dengan subyek haknya, yakni masyarakat

hukum adat yang bersangkutan, obyek haknya, yakni wilayah yang menjadi

lebensraum-nya, dan kewenangan yang dimiliki oleh masyarakat hukum adat

tersebut untuk menentukan dan mengatur hubungan hukum dan perbuatan hukum

antara anggota masyarakat hukum dan tanah wilayahnya; dan

3) Ganti kerugian yang diberikan kepada masyrakat hukum adat tersebut jikatanahnya diperlukan untuk pembangunan atau keperluan lain.

b. Pengadaan tanah untuk kepentingan umum, berkenaan dengan: pengertiankepentingan umum, ruang lingkup kegiatannya, tata cara melakukan musyawarah, dan

penentuan ganti kerugiannya.c. Sertipikat sebagai tanda bukti hak atas tanah, berkenaan dengan: kedudukan sertipikat

tanah, sertipikat yang mengandung cacat hukum, dan cara pembatalan dan atau

penyelesaiannya.

d. Tanah Negara, yang meliputi: pengertiannya, ruang lingkupnya, serta proses terjadinya.e. Penggarapan rakyat atas tanah bekas perkebunan, tanah kehutanan, dan lain-lain yang

meliputi: status tanah yang digarap, penguasaan de facto oleh rakyat, dan prinsip-

prinsip penyelesaian sesuai dengan ketentuan yang berlaku.

f. Pemindahan hak atas tanahh karena jual beli, yang berkaitan dengan: sahnya jual beli,fungsi pendaftaran hak atas tanah, dan perlinddungan kepada pihak ketiga yang

beritikad baik.

Seperti halnya sengketa di bidang lain, maka sengketa tanah dapat diselesaikan dengan

cara:

a. Penyelesaian secara langsung oleh para pihak dengan musyawarah.b. Penyelesaian melalui badan peradilan, yaitu diajukan ke pengadilan umum secara

perdata

c. Penyelesaian melalui badan peradilan, yaitu diajukan ke pengadilan umum secarapidana, jika sengketanya mengenai penyelesaian mengenai penyelesaian pemakaian

tanah secara illegal yang dimungkinkan oleh UU 51/Prp/1960 tentang larangan

pemakaian tanah tanpa ijin yang berhak atau kuasanya



utkpenjelasannya.


32/51


Laporan Akhir

d. Penyelesaian melalui badan peradilan, yaitu diajukan ke pengadilan melalui peradilantata usaha negara.

Untuk diketahui bahwa Indonesia sebenarnya pernah memiliki pengadilan khusus terkait

bidang pertanahan pada tahun 1964 dalam konteks landreform hingga akhirnya pengadilan

khusus tersebut dihapuskan pada tahun 1970. Terhitung sejak penghapusannya, setiap konflik

pertanahan kemudian diselesaikan dalam pengadilan umum3, sampai pada perkembangannya

bahkan masuk ranah pengadilan lainnya seperti telah disebutkan sebelumnya.

Dalam prakteknya, tiga pengadilan yang berbeda tersebut dapat melakukan acara peradilan

pada kasus yang sama dengan hasil keputusan yang berbeda-beda. Sebagai contoh dimana satu

kasus ditangani oleh 2 (dua) pengadilan berbeda dengan 3 (tiga) acara peradilan yang berbeda

didalamnya adalah pada kasus Saudara I Wayan Tama di Bali, pada gugatan pertama tanggal 15

April 2000. Untuk kasus gugatan tersebut, Pengadilan Negeri pada akhirnya menghasilkan

keputusan yang memenangkan penggugat berdasarkan keputusan PN Denpasar No.

83/Pdt.G/2000/PN-Dps (berdasarkan PK MA-RI No.61 PK/Pdt/2004), sedangkan pada PTUN

setelah melalui proses peninjauan kembali MA, berdasarkan Putusan Peninjauan Kembali MA-RI

Nomor 08 PK/TUN/2005l 28 Desember 2005, memenangkan pihak tergugat, yaitu Kanwil BPN

Provinsi Bali dan Kantah BPN Kabup

Laporan Akhir. Kajian Arah Kebijakan Pengelolaan Pertanahan Nasional 2015-2019

Documents

Transcript of Laporan Akhir. Kajian Arah Kebijakan Pengelolaan Pertanahan Nasional 2015-2019