1

KEBIJAKAN PAJAK PERTAMBAHAN NILAI ATAS

JASA KEPELABUHANAN UNTUK ANGKUTAN LAUT

JALUR PELAYARAN INTERNASIONAL

Latar Belakang

Angkutan laut berupa kapal-kapal dalam jalur pelayaran internasional sangat

berperan dalam meningkatkan perdagangan internasional Indonesia. Termasuk yang tak

kalah pentingnya adalah jasa kepelabuhanan dan jasa pelayanan petikemas/jas bongkar

muat petikemas yang menjadi kegiatan yang tidak terpisahkan dalam kegiatan

perdagangan internasional.

Sejak rezim UU PPN dalam kurun waktu tahun 1983 sampai dengan tahun 2000,

tidak ada perlakuan khusus yang mengatur kebijakan terkait dengan penyerahan PPN atas

jasa kepelabuhanan terutama untuk jasa pelayanan kapal dan jasa pelayanan barang untuk

angkutan laut dalam jalur pelayaran internasional, namun hanya berupa penegasan dalam

bentuk Surat Menteri Keuangan dan Surat Edaran Direktur Jenderal Pajak sehingga para

pelaku usaha merasa tidak ada kepastian hukum dalam hal proses bisnis yang

berhubungan dengan jasa-jasa tersebut.

Setelah rezim UU PPN tahun 2000, pemerintah baru menerbitkan Peraturan

Pemerintah Nomor 146 Tahun 2000 tentang Impor dan/atau Penyerahan Barang Kena

Pajak Tertentu dan/atau Penyerahan Jasa Kena Pajak Tertentu yang Dibebaskan dari

Pengenaan Pajak Pertambahan Nilai sebagaimana telah diubah PP Nomor 38 Tahun

2003, akan tetapi jasa kepelabuhanan yang ditujukan untuk kapal tujuan internasional

tidak termasuk jasa yang dibebaskan dari pengenaan PPN, sehingga para pelaku usaha

masih belum mendapat kepastian hukum terkait dengan penyerahan atas jasa-jasa yang

berhubungan dengan jasa kepelabuhanan.

Pemberian fasilitas PPN atas jasa kepelabuhanan dan jasa pelayanan

petikemas/jasa bongkar muat petikemas merupakan international best practice karena

Negara mempunyai kepentingan yang strategis atas jasa kepelabuhanan sebagai bagian

dari faktor penentu kelancaran arus lalu lintas barang, sehingga aktivitas ekonomi global

dapat berlangsung dengan baik.

2

Perlakuan PPN atas Jasa Kepelabuhanan Dalam Kurun Waktu 1983-1994 (Rezim

UU No.8 Tahun 1983)

Sejak tahun 1988, isu PPN atas jasa kepelabuhanan cukup marak terbukti dengan

dikeluarkannya beberapa aturan penjelasan, penegas atau private ruling dalam kurun

waktu 1983-1994. UU PPN No.8 Tahun 1983 yang kemudian diperjelas melalui PP

No.28 Tahun 1988 yang mengakomodasi bahwa jasa angkutan laut dan angkutan darat

yang dilakukan oleh pihak pemerintah maupun pihak swasta dikecualikan dari pengenaan

PPN.

Namun selama kurun waktu 1983-1994, pemerintah tidak mengeluarkan

peraturan khusus yang memberikan kepastian mengenai perlakuan PPN atas jasa

kepelabuhanan serta aturan penjelas yang terperinci. Hal ini memberikan ketidakpastian

kepada pelaku usaha mengingat banyaknya variasi jasa yang berhubungan dengan

kegiatan kepelabuhanan. Sebagian besar ketentuan yang dikeluarkan oleh pemerintah

hanya berupa Surat Menteri Keuangan, Surat Edaran atau bahkan hanya sekedar Surat

Dirjen Pajak yang bersifat internal berupa jawaban-jawaban atas pertanyaan pelaku

usaha.

Jika ditelusuri lebih lanjut, pertanyaan para pelaku usaha pada umumnya berputar

pada penegasan pemerintah atas perlakuan PPN pada bagian-bagian dari jasa dalam

kegiatan kepelabuhanan. Hingga dikeluarkannya Surat Internal dari Dirjen Pajak

No.1001/PJ.51/1992 tentang PPN atas Jasa Pelabuhan dalam Jalur Pelayaran

Internasional, pemerintah memberikan fasilitas pengecualian PPN atas jasa

kepelabuhanan secara umum.

Perlakuan PPN atas Jasa Kepelabuhanan Dalam Kurun Waktu 1994-2000 (Rezim

UU No.11 Tahun 1994)

Sejak tahun 1983/1985, UU PPN Indonesia mengalami revisi pertama. Namun

dalam hal pengaturan perlakuan PPN untuk jasa kepelabuhanan, masih menggunakan

ketentuan pelaksanaan lama. Hal tersebut dapat dilihat dari surat yang dikeluarkan oleh

Direktur Jenderal Pajak atas pertanyaan para pelaku usaha bahwa sebagaian besar dari

surat-surat tersebut masih menggunakan ketentuan yang mengacu pada peraturan

pelaksanaan UU No.8 Tahun 1983 (S-1689/PJ.53/1995). Pemerintah tidak mengeluarkan

aturan khusus mengenai jasa ini meskipun dalam kurun waktu sebelumnya terdapat

sejumlah pelaku usaha yang meminta penegasan dari pemerintah.

3

Kemudian dalam rentang waktu 1986-1998 pemerintah membuat instrumen baru

mengenai kebijakan fasilitas pemberian PPN Ditanggung Pemerintah (KMK-

326/KMK.04/1996). Kebijakan ini diberikan atas kegiatan impor barang tertentu serta

atas penyerahan jasa yang berhubungan dengan kegiatan impor. Dikeluarkannya

kebijakan ini mempengaruhi pelaku usaha yang melakukan kegiatan kepelabuhanan,

sehingga secara cash flow atas impor barang dan penyerahan jasa tertentu yang

berhubungan dangan kegiatan impor, kebijakan PPN Ditanggung Pemerintah ini akan

sangat membantu bagi para pelaku usaha dalam hal pembayaran kewajiban PPN-nya.

Akan tetapi kebijakan ini tidak memiliki dasar hukum yang kuat dan bertentangan

dengan UU PPN karena dalam rezim UU PPN tahun 1994 tidak diatur fasilitas PPN

Ditanggung Pemerintah.

Perlakuan PPN atas Jasa Kepelabuhanan Dalam Kurun Waktu 2000-2009 (Rezim

UU No.18 Tahun 2000)

Dalam kurun waktu setelah perubahan ketiga UU PPN yaitu UU No.18 Tahun

2000, pemerintah membuat instrumen baru atas fasilitas PPN untuk jasa kepelabuhanan.

Instrumen tersebut adalah pembebasan dari pengenaan PPN yang diatur dalam Peraturan

Pemerintah No.146 Tahun 2000 yang menetapkan bahwa atas jasa kepelabuhanan

tertentu diberikan fasilitas pembebasan PPN. Namun, pemerintah tidak memberikan

ketentuan secara rinci bagian-bagian dari jasa kepelabuhanan yang akan dikenakan PPN

atau yang akan diberikan pembebasan dari pengenaan PPN.

Jika diperhatikan dari sisi historis yang ada, sejak kurun waktu 1988, setiap

regulasi tidak memberikan pengaturan yang pasti mengenai penyerahan jasa tersebut

mengingat jasa-jasa atas kepelabuhan sangat variatif. Hal ini terlihat dari banyaknya

permintaan penegasan dari para pelaku usaha yang meminta penjelasan atas penyerahan

jasa yang hampir sama.

Selain ketidakpastian mengenai pengenaan PPN atas jasa kepelabuhanan tersebut,

para pelaku usaha juga berpendapat bahwa penerapan PPN atas jasa kepelabuhanan

bertentangan dengan Tax Treaty antara Indonesia dengan negara lainnya yang memiliki

hubungan bilateral. Menurut pelaku usaha, aturan pemajakan yang diberlakukan oleh

Indonesia menyalahi aturan Tax Treaty yang dibuat oleh Indonesia-Korea. Atas

pendapat tersebut, DJP mengeluarkan aturan berupa surat penegasan dengan Surat

4

Direktur Jenderal Pajak Nomor: S-1059/PJ.53/2005 tentang Penerapan PPN Jasa

Kepelabuhanan untuk Jalur Internasional kepada BUT tertentu.

Dari pemetaan kebijakan selama rezim UU PPN diberlakukan pertama kali tahun

1985 (meskipun UU PPN No.8 Tahun 1983 pertama kali disahkan pada tahun 1984),

kebijakan pemberian fasilitas PPN atas jasa kepelabuhanan mengalami perubahan yaitu

semakin sedikitnya fasilitas yang diberikan atas jasa kepelabuhanan, yaitu dengan

mempersempit jenis-jenis jasa kepelabuhanan yang diberikan fasilitas PPN. Hal ini

sangat kontradiktif dengan perkembangan jasa kepelabuhanan yang ada saat ini, serta

kemungkinan terjadinya jenis-jenis jasa baru yang ada di pelabuhan yang muncul akibat

perkembangan teknologi navigasi.

Pemberian Fasilitas PPN atas Jasa Kepelabuhanan Ditinjau dari International Best

Practice

Negara merupakan otoritas utama yang mempunyai kewenangan untuk menjamin

bahwa aktivitas ekonomi masyarakat dapat dilaksanakan dengan efisien dan efektif.

Dalam konteks ini, kewenangan Negara untuk mendorong aktivitas tertentu yang

dianggap penting menjadi suatu kelaziman yang biasa dilakuakan oleh Negara manapun

yang ada di dunia ini. Karena itu, menjadi suatu kelaziman pula suatu Negara

memberikan VAT Exemption ataupun bentuk-bentuk tax incentives lainnya atas suatu

barang dan jasa.

Paradigma inilah yang melatari kebijakan tax incentives, baik berupa pembebasan

PPN maupun PPN Ditanggung oleh Pemerintah atas jasa-jasa kepelabuhanan khususnya

untuk jalur internasional, selama kurun waktu 1986 sampai dengan tahun 2003.

Sebagai perbandingan beberapa Negara lainnya memberikan fasilitas PPN atas

kegiatan bongkar muat dan kepelabuhan untuk beberapa negara, dapat diperoleh

informasi bahwa pola kebijakan pemberian fasilitas PPN atas jasa kepelabuhanan lebih

cenderung untuk memberi fasilitas terhadap jasa pelayanan kapal dan jasa pelayanan

bongkar muat barang yang memang sudah lazim dilakukan di negara-negara lain,

sehingga pemberian fasilitas PPN atas jasa kepelabuhanan jika ditinjau dari International

Best Practice sudah sesuai dengan penjelasan Pasal 16B UU Nomor 42 Tahun 2009 yang

menjelaskan bahwa fasilitas yang diatur diberikan terbatas pada hal-hal tertentu saja.

Salah satunya adalah dalam rangka menampung kemungkinan perjanjian dengan negara

5

lain dalam bidang perdagangan dan investasi, konvensi internasional yang telah

diratifikasi, serta kelaziman internasional lainnya.

Implikasi Fasilitas PPN Terutang Dibebaskan atas Jasa Kepelabuhanan

Jasa kepelabuhanan untuk angkutan laut dalam jalur pelayaran internasional,

sebenarnya merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari pelayaran internasional itu

sendiri. Jasa kepelabuhanan yang dilakukan mulai dari jasa pelayanan kapal (antara lain,

jasa labuh, jasa pemanduan, jasa penundaan dan jasa tambat), hingga jasa pelayanan

barang (antara lain, jasa dermaga untuk peti kemas) sepanjang dilakukan dalam jalur

pelayaran internasional sudah seharusnya diperlakukan sesuai dengan asas destination

principle dan kelaziman internasional.

Dalam Surat Direktur Jenderal Pajak Nomor S-1015/PJ.343/2005 tentang

Pengenaan PPN yang terdapat Tax Treaty Indonesia – Korea Selatan tanggal 24

Nopember 2005, menegaskan bahwa:

a. Sepanjang jasa-jasa kepelabuhanan yang diserahkan pihak Indonesia – Korea

Selatan dimaksud terkait dengan international traffic dan penerima jasa betul-

betul merupakan kapal-kapal yang dimiliki dan dioperasikan oleh perusahaan

Korea Selatan, maka secara timbal balik dibebaskan dari pengenaan PPN;

b. Untuk mengantisipasi bahwa fasilitas P3B tersebut tidak disalahgunakan oleh

pihak-pihak yang tidak berhak, maka diharapkan dapat meneliti lebih lanjut

apakah kapal-kapal yang mengaku atau berbendera Korea Selatan tersebut betul-

betul dimiliki dan manajemennya dioperasikan oleh perusahaan yang merupakan

residen Korea Selatan.

Pembebasan PPN yang hanya diberikan pada perusahaan Korea Selatan

menyebabkan terjadinya disparitas beban pajak karena adanya perlakuan pajak yang

tidak sama. Akibatnya tidak tercipta kompetisi yang sehat dan adil, karena beban pajak

yang dibayar residen Korea Selatan lebih rendah, sehingga mereka lebih leluasa dalam

menentukan harga yang lebih kompetitif.

Fasilitas Pajak Terutang Dibebaskan secara parsial memang masih mendistorsi

harga sebagai konsekuensi Pajak Masukan yang sudah dibayar PKP tidak dapat

dikreditkan sehingga PKP cenderung menjadikan unsur biaya (cost). Dengan demikian,

manfaat fasilitas ini sebenarnya bukanlah berupa pengurangan 10% dari harga, namun

6

sesuai dengan prosentase nilai tambah dikurangi dengan Pajak Masukan yang sudah

dibayar oleh PKP.

Jika atas penyerahan jasa kepelabuhanan diberikan fasilitas PPN dibebaskan,

maka tidak ada pembebanan PPN (Pajak Keluaran) kepada Perusahaan Pelayaran

sehingga dapat menekan tingginya biaya operasional Perusahaan Pelayaran. Dengan

demikian Perusahaan Pelayaran Angkutan Luar negeri dapat menurunkan biaya ekspor

(biaya angkutan laut/freight) atas barang-barang ekspor Indonesia.