MEMAHAMI PENYUSUNAN APBD DAN APBN

ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH (APBD)

1. Pengertian Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) adalah rencana keuangan tahunan

pemerintah daerah di Indonesia yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. APBD

ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Tahun anggaran APBD meliputi masa satu tahun, mulai

dari tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember.

2. Pedoman Hukum Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

Pasal 1

Dalam Peraturan Menteri ini yang dimaksud dengan:

1. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah yang

selanjutnya disingkat APBD, adalah rencana keuangan tahunan Pemerintah Daerah

adalah Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota.

2. Kepala Daerah adalah Gubernur dan

Bupati/Walikota.

3. Pemerintahan daerah yang dibahas dan disetujui

bersama oleh pemerintah daerah dan DPRD, dan ditetapkan dengan peraturan daerah.

4. Pedoman Penyusunan APBD adalah pokok-

pokok kebijakan sebagai petunjuk dan arah bagi pemerintah daerah dalam penyusunan,

pembahasan dan penetapan APBD.

Pasal 2

(1) Pedoman penyusunan APBD Tahun Anggaran 2014, meliputi:

a. Sinkronisasi Kebijakan Pemerintah Daerah

dengan Kebijakan Pemerintah;

b. Prinsip Penyusunan APBD;

c. Kebijakan Penyusunan APBD; 1

d. Teknis Penyusunan APBD; dan

e. Hal-hal Khusus Lainnya.

(2) Uraian pedoman penyusunan APBD Tahun Anggaran 2014 sebagaimana dimaksud pada

ayat (1) tercantum dalam Lampiran sebagai bagian yang tidak terpisahkan dengan

Peraturan Menteri ini.

Pasal 3

Peraturan Menteri ini mulai berlaku pada tanggal diundangkan.

Agar setiap orang mengetahuinya, Peraturan Menteri Dalam Negeri ini diundangkan dengan

penempatannya dalam Berita Negara Republik Indonesia.

3. Proses Penyusunan APBD dan Perubahan APBD

Keberhasilan pelaksanaan otonomi daerah dapat dicerminkan dari peningkatan

pelayanan dan kesejahteraan masyarakat, keadilan, pemerataan, keadaan yang semakin maju,

serta terdapat keserasian antara pusat dan daerah serta antar daerah. Hal yang dapat

mewujudkan keadaan tersebut salah satunya apabila kegiatan APBD dilakukan dengan baik.

Dikarenakan pada saat ini pemerintah menggunakan penganggaran berbasis

pendekatan kinerja, maka reformasi anggaran tidak hanya pada aspek perubahan struktur

APBD, namun juga diikuti dengan perubahan proses penyusunan anggaran.

APBD pada dasarnya memuat rencana keuangan daerah dalam rangka melaksanakan

kewenangan untuk penyelenggaraan pelayanan umum selama satu periode anggaran. Tahun

anggaran APBD meliputi masa satu tahun, mulai dari tanggal 1 Januari sampai dengan

tanggal 31 Desember. Sesuai dengan pendekatan kinerja yang diterapkan pemerintah saat ini,

maka setiap alokasi APBD harus disesuaikan dengan tingkat pelayanan yang akan dicapai.

Sehingga kinerja pemerintah daerah dapat diukur melalui evaluasi terhadap laporan APBD.

APBD TERDIRI ATAS :

1. ANGGARAN PENDAPATAN :

2

o Pendapatan Asli Daerah (PAD), yang meliputi pajak daerah, retribusi daerah,

hasil pengelolaan kekayaan daerah, dan penerimaan lain-lain.

o Bagian dana perimbangan, yang meliputi Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi

Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus.

o Pendapatan lain-lain yang sah seperti dana hibah atau dana darurat.

2.      ANGGARAN BELANJA :

o Yang digunakan untuk keperluan penyelenggaraan tugas pemerintahan di

daerah.

3.      ANGGARAN PEMBIAYAAN

o Yaitu setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran

yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan

maupun tahun-tahun anggaran berikutnya.

A. ALUR PROSES DAN JADWAL PENYUSUNAN APBD

Pedoman Penyusunan Anggaran seperti tercantum dalam Permendagri Nomor 26 Tahun

2006 memuat antara lain:

A.      Pokok-pokok kebijakan yang memuat sinkronisasi kebijakan pemerintah dengan

pemerintah daerah.

B.      Prinsip dan kebijakan penyusunan APBD tahun anggaran bersangkutan.

C.      Teknis penyusunan APBD.

D.      Hal-hal khusus lainnya.

Untuk penyusunan rancangan APBD, diperlukan adanya urutan Prioritas dan Plafon

Anggaran Sementara (PPAS). PPAS merupakan program prioritas dan patokan batas

maksimal anggaran yang diberikan kepada SKPD untuk setiap program sebagai acuan dalam

penyusunan RKA-SKPD.

Proses perencanaan dan penyusunan APBD, mengacu pada PP Nomor 58 Tahun 2005

tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, secara garis besar sebagai berikut:

3

1. Penyusunan rencana kerja pemerintah daerah.

2. Penyusunan rancangan kebijakan umum anggaran.

3. Penetapan prioritas dan plafon anggaran sementara.

4. Penyusunan rencana kerja dan anggaran SKPD.

5. Penyusunan rancangan perda APBD.

6. Penetapan APBD.

Dari uraian di atas, maka proses penyusunan APBD dapat digambarkan sebagai berikut:

Gambar 1. Proses penyusunan APBD

Penyusunan APBD didasarkan pada perencanaan yang sudah ditetapkan terlebih

dahulu, mengenai program dan kegiatan yang akan dilaksanakan. Bila dilihat dari waktunya,

perencanaan di tingkat pemerintah daerah dibagi menjadi tiga kategori yaitu: Rencana Jangka

Panjang Daerah (RPJPD) merupakan perencanaan pemerintah daerah untuk periode 20 tahun;

Rencana Jangka Menengah Daerah . (RPJMD) merupakan perencanaan pemerintah daerah

untuk periode 5 tahun; dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) merupakan

4

perencanaan tahunan daerah. Sedangkan perencanaan di tingkat SKPD terdiri dari: Rencana

Strategi (Renstra) SKPD merupakan rencana untuk periode 5 tahun.

B. TEKNIK PENYUSUNAN APBD

Yang dilibatkan dalam penyusunan APBD adalah rakyat, eksekutif, dan legislatif.

Pada proses penyusunan APBD rakyat hanya dilibatkan pada tingkat musyawarah

pembangunan kelurahan (musbangkel) dan unit daerah kerja pembangunan (UDKP) saja.

Pada tingkat rapat koordinasi pembangunan (Rakorbang) dan Pengesahan RAPBD rakyat

sama sekali tidak dilibatkan. Dalam menyusun APBD ada prinsip-prinsip yang tidak boleh

ditinggalkan, yaitu adalah:

1. Transparansi dan Akuntabilitas

2. Disiplin Anggaran

3. Keadilan Anggaran

4. Efesiensi dan Efektifitas

5. Format Anggaran

6. Rasional dan Terukur

7. Pendekatan KinerjaDokumen Publik

                Gambar 2. Mekanisme penyusunan APBD menurut UU nomor 17/2003

5

C. PENGERTIAN PERUBAHAN APBD

Perubahan APBD merupakan penyesuaian target kinerja dan/atau prakiraan/rencana

keuangan tahunan pemerintahan daerah yang telah ditetapkan sebelumnya untuk dibahas dan

disetujui bersama oleh pemerintah daerah dan DPRD serta ditetapkan dengan peraturan

daerah.

Menurut penjelasan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang

Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, Kepala Daerah (Bupati/Walikota) selaku pemegang

kekuasaan penyelenggaraan, pemerintahan juga bertindak sebagai pemegang kekuasaan

dalam pengelolaan keuangan daerah.

Selanjutnya, kekuasaan tersebut dilimpahkan kepada Kepala Satuan Kerja Pengelolaan

Keuangan Daerah selaku pejabat pengelola keuangan daerah dan dilaksanakan oleh Satuan

Kerja Perangkat Daerah itu sendiri sebagai pengguna anggaran/barang daerah di bawah

koordinasi dari Sekretaris Daerah.

6

Pemisahan pelaksanaan APBD ini akan memberikan kejelasan dalam pembagian

wewenang dan tangung jawab terlaksananya mekanisme keseimbangan dan pengawasan

dalam pelaksanaan anggaran daerah serta untuk mendorong upaya peningkatan

profesionalisme dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan. Dalam kaitannya dengan hal

tersebut, maka dana yang tersedia dalam APBD harus dimanfaatkan dengan sebaik mungkin

untuk dapat menghasilkan peningkatan pelayanan dan kesejahteraan yang maksimal bagi

kepentingan masyarakat.

Karena penyusunan anggaran untuk setiap tahun tersebut sudah dimulai dipersiapkan

pada bulan Juli setiap tahunnya, maka tidak mustahil apabila pada pelaksanaannya APBD

tersebut perlu perubahan atau penyesuaian.

D. KRITERIA PERUBAHAN APBD

Perubahan Peraturan Daerah tentang APBD hanya dapat dilakukan 1 (satu) kali dalam

1 (satu) tahun anggaran, kecuali dalam keadaan luar biasa. Perubahan Peraturan Daerah

tentang APBD dapat dilakukan apabila terjadi:

1. Perkembangan yang tidak sesuai dengan asumsi KUA. Perkembangan yang tidak

sesuai adalah pelampauan atau tidak tercapainya proyeksi pendapatan daerah, alokasi

belanja daerah, dan lain-lain.

2. Keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antar unit

organisasi, antar kegiatan, dan antar jenis belanja. Dapat dilakukan dengan melakukan

perubahan APBD.

3. Keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya harus digunakan

dalam tahun berjalan. Merupakan sisa lebih perhitungan tahun anggaran sebelumnya

yang dapat digunakan untuk membayar bunga dan pokok utang dan/atau obligasi

daerah, melunasi seluruh kewajiban bunga dan pokok utang, mendanai kenaikan gaji

dan tunjangan PNS, mendanai kegiatan lanjutan, mendanai program dan kegiatan

baru, serta mendanai kegiatan-kegiatan yang capaian target kinerjanya ditingkatkan

dari yang telah ditetapkan semula dalam DPA-SKPD tahun anggaran berjalan.

4. Keadaan darurat. Merupakan keadaan yang tidak biasa terjadi dan tidak diinginkan

terjadi secara berulang dan berada diluar kendali pemerintah. Dalam situasi ini

pemerintah daerah dapat menggunakan anggaran tidak terduga.

7

5. Keadaan luar biasa. Merupakan keadaan yang menyebabkan estimasi penerimaan

dan/atau pengeluaran dalam APBD mengalami kenaikan atau penurunan lebih besar

dari 50% (lima puluh persen) yang didapat dari kenaikan pendapatan atau efisiensi

belanja.

E. FORMAT DAN TATA CARA PENYUSUNAN DPPA-SKPD – P-APBD

Formulir DPPA - SKPD merupakan formulir ringkasan anggaran satuan kerja

perangkat Daerah yang sumber datanya berasal dari peringkasan jumlah pendapatan menurut

kelompok dan jenis yang diisi dalam formulir DPPA - SKPD 1, jumlah belanja tidak langsung

menurut kelompok dan jenis belanja yang diisi dalam formulir DPPA - SKPD 2.1, dan

penggabungan dari seluruh jumlah kelompok dan jenis belanja langsung yang diisi dalam

setiap formulir DPPA - SKPD 2.2.

Formulir DPPA - SKPD 1 sebagai formulir untuk menyusun rencana pendapatan atau

pengeluaran satuan kerja perangkat daerah dalam perubahan APBD tahun anggaran yang

direncanakan. Oleh karena itu nomor kode rekening dan uraian nama kelompok, jenis, obyek

dan rincian obyek pendapatan yang dicantumkan dalam formulir DPPA - SKPD 1 disesuaikan

dengan pendapatan tertentu yang akan dipungut atau pengeluaran tertentu dari pelaksanaan

tugas pokok dan fungsi satuan kerja perangkat daerah sebagaimanana ditetapkan berdasarkan

peraturan perundang-undangan. Pengisian formulir DPPA-SKPD 1 supaya mempedomani

ketentuan Pasal 159 peraturan ini. Untuk memenuhi azas tranparansi dan prinsip anggaran

berdasarkan rencana pendapatan yang dianggarkan, pengisian rincian penghitungan tidak

diperkenankan mencantumkan satuan ukuran yang tidak terukur, seperti paket, pm, up,

lumpsum.

Formulir DPPA-SKPD 2.1 merupakan formulir untuk menyusun rencana kebutuhan

belanja tidak langsung satuan kerja perangkat daerah dalam perubahan APBD tahun anggaran

yang direncanakan. Pengisian jenis belanja tidak langsung supaya mempedomani ketentuan

Pasal 49 peraturan ini. Untuk memenuhi azas tranparansi dan prinsip anggaran berdasarkan

prestasi kerja, pengisian rincian penghitungan tidak diperkenankan mencantumkan satuan

ukuran yang tidak terukur, seperti paket, pm, up, lumpsum.

8

Formulir DPPA-SKPD 2.2 merupakan formulir rekapitulasi dari seluruh program dan

kegiatan satuan kerja perangkat daerah yang dikutip dari setiap formulir DPPA-SKPD 2.2.1.

Formulir DPPA-SKPD 2.2.1 digunakan untuk merencanakan belanja langsung dari

setiap kegiatan yang diprogramkan. Dengan demikian apabila dalam 1 (satu) program

terdapat 1 (satu) atau lebih kegiatan maka setiap kegiatan dituangkan dalam formulir DPPA-

SKPD 2.2.1 masing-masing. Pengisian jenis belanja langsung supaya mempedomani

ketentuan Pasal 50 peraturan menteri ini. Untuk memenuhi azas tranparansi dan prinsip

anggaran berdasarkan prestasi kerja, pengisian rincian penghitungan tidak diperkenankan

mencantumkan satuan ukuran yang tidak terukur, seperti paket, pm, up, lumpsum.

Formulir DPPA-SKPD 3.1 digunakan untuk merencanakan pengeluaran pembiayaan

dalam perubahan APBD tahun anggaran yang direncanakan pada satuan kerja pengelola

keuangan daerah. Formulir DPPA-SKPD 3.2 digunakan untuk merencanakan pengeluaran

pembiayaan dalam perubahan APBD tahun anggaran yang direncanakan pada satuan kerja

pengelola keuangan daerah.

ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), adalah rencana keuangan tahunan

pemerintahan negara Indonesia yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. APBN berisi

daftar sistematis dan terperinci yang memuat rencana penerimaan dan pengeluaran negara

selama satu tahun anggaran (1 Januari – 31 Desember). APBN, perubahan APBN, dan

pertanggungjawaban APBN setiap tahun ditetapkan dengan Undang-Undang.

Dasar hukum penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)

didasarkan pada ketentuan Pasal 23 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 yang telah diubah

menjadi Pasal 23 Ayat (1), (2) dan (3) Amandemen UUD 1945 yang berbunyi:

9

(1) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagai wujud dari pengelolaan

keuangan Negara ditetapkan setiap tahun dengan undang undang dan dilaksanakan secara

terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat

(2) Rancangan undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diajukan

oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan

pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah

(3) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui rancangan Anggaran

Pendapatan dan Belanja Negara yang diusulkan oleh Presiden, Pemerintah menjalankan

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang lalu”. APBN ditetapkan dengan

Undang-Undang, berarti penyusunannya harus dengan persetujuan DPR, sesuai dengan UUD

1945 Pasal 23.

Proses Penyusunan APBN yaitu:

APBN disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan negara dan

kemampuan dalam menghimpun pendapatan negara. Rancangan APBN berpedoman kepada

rencana kerja pemerintah dalam rangka mewujudkan tercapainya tujuan bernegara. Tentang

pembiayaan isinya antara lain disebutkan, dalam hal APBN diperkirakan defisit, ditetapkan

sumber-sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut dalam UU-APBN.

Dalam hal anggaran diperkirakan surplus, pemerintah pusat dapat mengajukan rencana

penggunaan surplus anggaran kepada DPR.

Pemerintah pusat menyampaikan pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka

ekonomi makro tahun anggaran berikutnya kepada DPR selambat-lambatnya pertengahan

bulan Mei tahun berjalan, kemudian dilakukan pembahasan bersama antara Pemerintah Pusat

dengan DPR untuk membahas kebijakan umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan acuan

bagi setiap kementerian negara/lembaga dalam penyusunan anggaran.

Dalam rangka penyusunan rancangan APBN, menteri/pimpinan lembaga selaku

pengguna anggaran/pengguna barang, menyusun rencana kerja dan anggaran kementerian

negara/lembaga tahun berikutnya, berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapainya.

10

Rencana kerja dan anggaran tersebut disertai perkiraan belanja untuk tahun berikutnya

setelah tahun anggaran yang sedang disusun, disampaikan kepada DPR untuk dibahas dalam

pembicaraan pendahuluan rancangan APBN, dan hasil pembahasan tersebut disampaikan

kepada Menteri Keuangan sebagai bahan penyusunan rancangan undang-undang tentang

APBN tahun berikutnya, sedangkan ketentuan lebih lanjut mengenai penyusunan rencana

kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga diatur dengan Peraturan Pemerintah.

Pemerintah Pusat mengajukan rancangan UU-APBN, disertai Nota Keuangan dan

dokumen-dokumen pendukungnya kepada DPR bulan Agustus tahun sebelumnya. DPR dapat

mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam

RUU-APBN.

Pengambilan keputusan oleh DPR selambat-lambatnya 2 (dua) bulan sebelum tahun

anggaran yang bersangkutan dilaksanakan. APBN yang disetujui DPR terinci sampai dengan

unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Apabila DPR tidak menyutujui

RUU-APBN, Pemerintah Pusat dapat melakukan pengeluaran setinggi-tingginya sebesar

angka APBN tahun anggaran sebelumnya.

Cara menyusun Rencana APBN dengan 3 cara, yaitu:

1. TOP  DOWN (dari atas ke bawah)

Cara ini pemerintah pusat sudah menghitung setinggi-tingginya anggaran sesuai

rencana kegiatan dan program yang akan dilaksanakan tahun berjalan.

 

Positif/ kelebihan :

Karena sudah di atur dan ditetapkan oleh pemerintah pusat maka pelaksanaannya

kemungkinan besar bisa lebih  efisien karena mau tidak mau masing – masing departemen

harus menggunakan anggaran sebaik-baiknya sesuai yang diberikan pemerintah pusat.Selain

itu waktunya dan proses penyelenggaraan perencanaan juga lebih singkat/cepat karena tidak

menunggu  pendapat /usulan dari departemen yang bawah. Anggaran juga lebih bisa di 11

tekan atau lebih sedikit karena yang memperkirakan pemerintah pusat.Prosesnya tidak

begitu rumit karena tidak banyak hierarki dalam menetapkan anggaran.

Negatif/ Kelemahan :

  Departemen yang dibawah tidak bisa menaikkan perencanaan atau usulan karena

sudah di tetapkan oleh pemerintah pusat dan bisa terjadi kemungkinan  pelaksanaan

anggaran tidak sesuai dengan hasilnya.Biayanya kadang lebih tinggi karena antara

kenyataan pelaksanaan dengan anggaran berbeda.Prosesnya terkesan otoriter karena

keputusan di ambil pihak pemerintah pusat pusat saja.Kadang anggaran kurang merata

sampai ke tingkat paling bawah dan kecil.

2. BOTTOM UP (dari bawah ke atas )

Cara ini masing-masing satuan unit paling bawah dalam suatu lembaga / departemen

di atasnya, menyusun anggarannya dan selanjutnya dinaikkan ke atasnya secara hierarki

sampai ke lembaga / departemen (Ketua / Menteri2),dan ke menteri Keuangan /Bapenas

untuk di susun RAPBN secara keseluruhan diseluruh lembaga / departemen yang ada.

Positif / Kelebihan :

Karena penyusunannya hierarki dari departemen bawah kemudian dinaikkan ke

atasnya maka dalam pelaksanaan dan penetapan anggaran lebih tepat sesuai kebutuhan

masing – masing departemen.Lebih bersifat kapital karena mempertimbangkan usulan dari

departemen bawah dalam penyusunan anggaran dengan usulan setinggi-tingginya sesuai

kebutuhan.Lebih teliti dalam menetapkan anggaran karena banyak tingkatan yang dilalui

dalam menaikkan usulan anggaran yang di ajukan departemen bawah.Anggaran bisa lebih

merata ke tingkat paling bawah karena mempertimbangkan usulan paling bawah dalam

penyusunan.

  Negatif / Kelemahan :

Proses pembuatan / penyusunan memakan waktu dan biaya yang lama karena harus

menunggu usulan departemen yang bawah kemudian ke atasnya secara hierarki sehingga

biaya yang dibutuhkan juga semakin mahal dan menentukan anggaran juga lebih

rumit.Kemungkinan usulan anggaran yang di ajukan departemen bawah lebih besar /

terlampau tinggi.Jika pengawasannya tidak teliti bisa terjadi penyelewengan.

12

 3. MIXING (campuran)

Cara ini dimana pemerintah atasan (Bapennas dan atau Menteri Keuangan )sudah

mempunyai anggaran setinggi-tingginya ,akan tetapi sebelum menyusun rancangan APBN

masih menunggu usulan anggaran dari lembaga dan departemen atau unit-unit dibawanhya.

  Positif / Kebaikan :

Lebih bersifat demokratis karena dalam menyusun anggaran meskipun pemerintah

mempunyai anggaran tapi masih menunggu usulan unit / departemen bawah. Terpenuhi

kebutuhan anggaran setiap departemen bawah sehingga lebih merata dan adil karena

anggaran yang di tentukan pemerintah sesuai usulan yang di ajukan departemen bawah

sehingga lebih efektif biayanya.Perhitungan kemungkinan bisa balance karena ada

kesepakatan antara perencanaan anggaran dengan usulan.

Negatif / Kelemahan :

Prosesnya lebih rumit karena perlu menyesuaikan antara usulan departemen  dengan

anggaran yang dipunyai pemerintah.Butuh waktu yang lama agar terjadi kesesuan karena

menunggu usulan unit –unit yang bawah.Kadang Usulan yang di ajukan unit bawah

melebihi anggaran yang di berikan pemerintah.

13