Juan José Ortiz
FOCALIZACION DEL SUBSIDIO
AL GAS PROPANO:
MEDIDA CORRECTA,
METODO EQUIVOCADO.
Una lectura ciudadana a la decisión
de focalización por parte del Gobierno
del Presidente Mauricio Funes.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
2
FOCALIZACION DEL GAS PROPANO:
MEDIDA CORRECTA, METODO EQUIVOCADO.
Una lectura ciudadana a la decisión de focalización por
parte del gobierno del Presidente Mauricio Funes
Edición:
Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho
FESPAD.
Coordinación General:
Lic. Abraham Abrego. Subdirector de FESPAD
Lic. Juan José Ortiz. Consultor FESPAD
Investigador: Lic. Juan José Ortiz.
Consultor y colaborador de FESPAD.
Revisión y corrección:
Licda. María Silvia Guillen
Lic. Abraham Abrego
San Salvador, El Salvador
Septiembre de 2013
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
3
Objetivo General. .............................................................................................................................. 7
Objetivos Específicos. ...................................................................................................................... 7
1.0 EL MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA. .................................................................... 8
1.1 Definición de política pública. ............................................................................................... 8
1.2 El juego político ..................................................................................................................... 8
1.3 Características de las políticas públicas. ............................................................................ 9
1.4 El proceso de formulación de políticas públicas ............................................................... 12
1.5 El subsidio como política pública ....................................................................................... 13
2.0 LAS ACCIONES DEL GOBIERNO CENTRAL EN EL PROCESO DE FOCALIZACIÓN . 16
2.1 La focalización busca hacer eficiente, eficaz y efectivo el gasto público ....................... 16
2.2 Un proceso poco consultado y con un método equivocado de implementación ........... 16
2.3 La presión externa para reducir el gasto y disminuir el déficit fiscal ............................... 18
2.4 Un único criterio para la focalización ................................................................................. 19
2.5 La medida le ha traído ahorro al fisco sin que esto implique su autosostenibilidad ...... 20
2.6 El mecanismo actual ha generado malestar, distorsión e ineficiencia. .......................... 21
2.7 La medida ha erradicado el contrabando de gas licuado en la frontera ........................ 21
2.8 El gobierno anuncia un nuevo sistema de entrega del subsidio. .................................... 22
INDICE
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
4
3.0 INSTITUCIONES Y BASES DE DATOS: UNA NUEVA PROPUESTA DE ........................
FOCALIZACION DEL SUBSIDIO AL GAS PROPANO ....................................................... 24
3.1 Ministerio de Hacienda (MH) .............................................................................................. 24
3.2 El Viceministerio de Transporte (VMT).............................................................................. 25
3.3 El Sistema Financiero. ........................................................................................................ 26
3.4 El Ministerio de Educación (MINED) ................................................................................. 27
3.5 El Centro Nacional de Registro (CNR). ............................................................................. 28
3.6 La Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) ........................... 29
3.7 Los funcionarios de los tres poderes del Estado. ............................................................. 29
3.8 Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP) y las....................
Administradoras de Fondos de Pensiones (APF) ............................................................ 30
3.9 Consejo Nacional de Atención Integral a la Persona con Discapacidad (CONAIPD) ... 31
3.10 Secretaria de Inclusión Social (SIS) y Fondo de Inversión Social para el Desarrollo ......
Local (FISDL) ....................................................................................................................... 31
A MANERA DE CONCLUSIONES: REFLEXIONES FINALES PARA EL DEBATE. ................... 33
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................... 36
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
5
PRESENTACION
FESPAD, tiene como misión promover participativamente la construcción del Estado
constitucional y democrático de derecho, así como defender los derechos humanos con
fundamento en la dignidad, la libertad e igualdad de la persona humana, mediante el
más amplio conocimiento y la correcta aplicación del derecho en la construcción de una
sociedad más justa y democrática.
Como parte de su trabajo por los derechos humanos y de su convicción de que la
población debe participar en la discusión y diseño de las políticas públicas, FESPAD
desarrolla investigación, análisis y monitoreo de políticas públicas a efecto de analizar
si las mismas son acordes a los derechos humanos y benefician a los sectores más
vulnerables de la población.
En el mes de abril de 2013, se cumplieron dos años desde que el Gobierno del
Presidente Mauricio Funes tomó la decisión de focalizar el subsidio al gas licuado de
petróleo o gas propano, lo que implicó entregar directamente el subsidio del gas
propano a las personas y no a las empresas distribuidoras. En junio de este año,
además la gestión del Presidente Mauricio Funes cumplió su cuarto año, siendo uno de
los temas prioritarios en el análisis de su gestión la situación fiscal del país y la alta
carga presupuestaria que conlleva el mantenimiento de los subsidios. Por tanto, es
momento de hacer un alto en el camino para hacer un análisis sobre dicha decisión por
parte del gobierno.
Con la elaboración y presentación de esta publicación, se pretende precisamente hacer
un abordaje de la temática; es decir, hacer una lectura sobre si la decisión fue correcta
o no, cuáles fueron los criterios técnicos que se tomaron en cuenta para tomar la
medida de focalizar y si el método o mecanismo de focalización es el más adecuado.
En la primera parte de la investigación se presenta un marco conceptual de referencia
relativo al tema de políticas públicas; las características que debe considerarse a la
hora de implementar una política pública, el proceso de formulación de éstas y la
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
6
focalización en el entendido que el otorgamiento de subsidios a las personas es
considerado como una política pública por parte de los gobiernos nacionales.
En la segunda parte, se hace una descripción y análisis de las acciones tomadas por el
ejecutivo en el proceso de focalización, analizando algunos elementos de tipo políticos
que permiten ir orientando el análisis para establecer si la medida es correcta o no; si
las características de una política pública fueron analizadas y tomadas en cuenta por el
gobierno para tomar la decisión y si la medida tomada está sustentada en un sistema
de datos que le dan soporte técnico al mecanismo de focalización.
En la tercera parte, a manera de propuesta, se enumera y se hace una descripción de
la base de datos de la que puede echar mano el gobierno para darle soporte técnico a
la medida de focalización del subsidio al gas propano. Las bases de datos descritas
permitirían a través de un sistema informático, cruzar la información que contienen y
hacer un proceso de exclusión o inclusión a partir de criterios técnicos, eliminando la
discrecionalidad y otros criterios que generan, actualmente, distorsiones e inequidades
en la entrega del subsidio a grupos de población en detrimento de otros sectores.
Finalmente, se plantea un apartado de reflexiones finales, a manera de conclusiones,
para el análisis de la decisión de focalización al gas propano por parte del gobierno.
FESPAD y el autor de la investigación, confiamos en que el presente trabajo contribuirá
al análisis y discusión sobre políticas públicas en las instituciones del gobierno, al
fortalecimiento de la institucionalidad y por ende al proceso de consolidación de la
democracia en El Salvador.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
7
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION
Objetivo General.
Elaborar un Policy Paper, en materia de política pública gubernamental, relativa a la
decisión del gobierno del Presidente Mauricio Funes de focalizar la entrega de subsidio
al gas licuado de petróleo o gas propano.
Objetivos Específicos.
Hacer un análisis a la decisión tomada por el gobierno sobre el proceso de
focalización al subsidio de gas propano y determinar si fue una medida correcta
o no y si su método de implementación fue el adecuado.
Listar las acciones realizadas por el Gobierno sobre el proceso de focalización,
identificando en estas, los criterios políticos y técnicos para la toma de decisión e
implantación del subsidio al gas propano.
Listar y hacer una descripción de la base de datos mínima de la que puede
echar mano el gobierno para darle soporte técnico a la medida de focalización
del subsidio al gas propano.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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1.0 EL MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA.
1.1 Definición de política pública.
Una política pública, es una medida estatal o gubernamental que tiene por objeto tomar
una decisión o medida para impulsar un proyecto o programa de bienestar social,
orientado a beneficiar a aquellos que no pueden suplir sus necesidades básicas o que
no pueden accesar directamente a los recursos y beneficios del Estado para cubrir
necesidades materiales de subsistencia, y que por tanto, no les es posible alcanzar un
bienestar social.
Una política pública o las políticas públicas en general, no son simplemente objetos de
elección para los responsables de la planificación estatal o de un planificador social que
intenta maximizar el bienestar de la población. Más bien, las políticas públicas emergen
de un proceso de toma de decisiones que involucra una multiplicidad de actores
políticos que interactúan en una variedad de escenarios.
Esto ha sido bien resumido por Jacques Lagroye (refiriéndose al tema de la
descentralización como política pública), cuando señala “toda acción colectiva
asimilable a una política pública resulta de la interacción de varios actores (grupos,
organizaciones, asociaciones, aparatos políticos y administrativos) que buscan obtener
un máximo de beneficio con su intervención, para lo cual movilizan los recursos de que
disponen en esa acción particular, y despliegan estrategias (o líneas de acción)
acordes a su posición en el juego”.1
1.2 El juego político
Para que una política pública puede ser efectiva o no, dependerá mucho del juego
político o el escenario político en el que se toma la decisión de impulsar la misma. Esta
postura es reforzada por la opinión de Scartascini & Stein (2011), cuando mencionan
que “El juego político puede contribuir a la estabilidad de las políticas públicas o
1 Rivera A. Roy. Descentralización y gestión local en América Latina.Primera edición. San José FLACSO-programa Costa Rica,
1,996. Página.18.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
9
conducir a grandes vaivenes; puede facilitar su adaptabilidad o llevarlas a la rigidez
excesiva; puede producir políticas que promuevan tanto el interés público como los
intereses privados; puede influir en la calidad de la implementación y el enforcement
(aplicación efectiva) de las políticas”2
Así pues, el escenario político y la diversidad de actores serán elementos claves para
el proceso de formulación de políticas públicas sustentables y con impacto social y
económico: “el proceso de adopción e implementación de políticas públicas ocurre en
sistemas políticos donde la variedad de actores abarca desde el Presidente, hasta los
votantes en pequeñas comunidades rurales e incluye a los miembros del congreso,
jueces, líderes de opinión pública y grupos empresariales. La compleja interacción
entre estos actores está influenciada por las instituciones y la prácticas políticas de
cada país”3
Por lo tanto, el éxito de cualquier política pública depende o dependerá pues, de la
habilidad de los actores políticos, de su capacidad para lograr acuerdos políticos y
hacerlos cumplir en el tiempo. Con esto, lo que se quiere decir, es que las acciones
estatales suponen un conjunto de relaciones sociales que son las que en definitiva le
dan orientación a la política pública.
1.3 Características de las políticas públicas.
En este apartado, se hace una descripción de las características que debe cumplir
cualquier política pública, para que tenga el impacto y garantizar el máximo bienestar
social y económico.
a) Estabilidad de las políticas.
En algunos países, esta característica está determinada por cambios en la
administración de la cosa pública, es decir, la estabilidad dura mientras dura el
funcionario o el gobierno de turno que las implementa.
2 Carlos Scartascini, Ernesto Stein y otros. ¿Cómo se juega en América Latina? Instituciones políticas, procesos de negociación y
políticas Públicas. En “El juego político en América Latina: Cómo se deciden las políticas Públicas” Banco Interamericano de Desarrollo BID. Primera edición, enero de 2011. Página 2. 3 Ibíd. Óp. Cit. Página 3.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
10
Sin embargo, la estabilidad en el largo plazo, más allá de los plazos de ejercicio de
control del aparato del Estado, es clave para garantizar la sostenibilidad de las mismas.
Por supuesto, que esto no implica que las políticas no se puedan cambiar en lo más
mínimo.
Esta idea es compartida por muchos estudiosos y analistas de políticas públicas
cuando se menciona que: “En países con política publicas estables, los cambios
tienden a ser graduales, consolidan los logros de administraciones anteriores y tienden
a realizarse a través del consenso. Por el contrario, los entornos con políticas volátiles
se caracterizan por grandes vaivenes y por la falta de consulta con los diferentes
grupos de la sociedad. Asociamos la estabilidad de las políticas con la capacidad de los
actores políticos de acordar y hacer cumplir acuerdos intertemporales que permitan que
algunas de las políticas fundamentales (“políticas de Estado”) sean preservadas más
allá de la duración de ciertos políticos o coaliciones en particular.”4
b) Adaptabilidad de las políticas.
La adaptabilidad implica que una política pública debe ser lo suficientemente flexible
para incluir cambios cuando sea necesario. Es decir, los gobiernos que implementan
una política pública deben tener la capacidad de adaptar sus políticas a las condiciones
económicas cambiantes y de cambiar las mismas, cuando están fallando o fracasando.
c) Coordinación y coherencia.
Las políticas públicas son el resultado de acciones tomadas por múltiples actores para
producir precisamente, políticas coherentes. Sin embargo, no siempre esto sucede así,
es todo lo contrario; la mayoría de políticas públicas que se impulsan (en general) no
solo en El Salvador, sino en América Latina están marcadas por la ausencia de actores
políticos locales y nacionales que hagan contrapeso a la decisión gubernamental de
impulsar una política en específico.
4 Carlos Scartascini, Ernesto Stein y otros. ¿Cómo se juega en América Latina? Instituciones políticas, procesos de negociación y
políticas Públicas. En “El juego político en América Latina: Cómo se deciden las políticas Públicas”. Banco Interamericano de
Desarrollo BID. Primera edición, enero de 2011. Página 11.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
11
Scartascini y Stein señalan muy bien, esta falta de cooperación y coordinación cuando
señalan que “La falta de coordinación a menudo refleja la naturaleza no cooperativa de
las interacciones políticas. Esto puede ocurrir entre diferentes agencias del gobierno
central; entre agencias del gobierno central y otras agencia a nivel regional o municipal;
o incluso entre agentes que operan en diferentes etapas del proceso de formulación de
políticas (como cuando las complicaciones que la burocracia podría enfrentar durante
la fase de implementación de una política dada, no se tiene en cuanta durante la etapa
de diseño y aprobación de dicha política).”5
d) Calidad de la implementación.
Una política pública podría estar muy bien diseñada, atravesar el proceso de
aprobación de la misma sin modificaciones, y aun así ser completamente ineficaz si no
está bien implementada y ejecutada. La calidad de la implementación y de la aplicación
efectiva (enforcement) de una política pública dependerá en la medida que los políticos
tengan incentivos y recursos para invertir en sus propias capacidades.
e) Orientación al interés público.
Sin lugar a dudas, esta característica debería ser el fin último de cualquier política
pública: promover el bienestar general de la población. Adicionalmente, “se asemejan a
bienes públicos (es decir, son de interés público)”. Cualquier objetivo contrario al
interés público, por lógica, conllevará “a canalizar beneficios privados para
determinados individuos, en la forma de proyectos con beneficios concentrados,
subsidios o lagunas fiscales”.
Scartascini y Stein son de la idea que “En la medida que los favorecidos por las
políticas orientadas a intereses privados tienden a ser los miembros de la Elite, que son
los que tienen la influencia política y económica para sesgar las decisiones políticas en
5 Carlos Scartascini, Ernesto Stein y otros. ¿Cómo se juega en América Latina? Instituciones políticas, procesos de negociación y
políticas Públicas. En “El juego político en América Latina: Cómo se deciden las políticas Públicas”. Banco Interamericano de
Desarrollo BID. Primera edición, enero de 2011. Página 11.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
12
su favor, la orientación hacia el sector privado podría estar relacionada con la
desigualdad.”6
f) Con sustento técnico en base a un sistema de estadísticas.
A diferencia de las anteriores características, que son características externas y
comunes para la mayoría de políticas públicas, algunas políticas requieren de contar
con una base de datos o un sistema de estadísticas interinstitucionales, actualizado y
confiable que le den soporte técnico a la decisión de aprobar e impulsar la política.
1.4 El proceso de formulación de políticas públicas
Como ya se mencionó, el proceso de formulación de políticas públicas se desarrolla en
escenarios en los que participan una variedad de actores políticos, con diversos
poderes, horizontes temporales e incentivos interactuando en una variedad de
escenarios con distintas reglas que regulan su interacción: “estos actores interactúan
en diferentes escenarios, los cuales pueden ser formales (como la legislatura o el
gabinete) o informales (la calle), y pueden ser más o menos transparentes.”7
Por tal razón, el proceso de formulación de políticas puede entenderse como “un
proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre actores políticos.”8
El comportamiento de los actores políticos en estos intercambios, y la naturaleza
misma de los intercambios dependerá de la preferencia de los actores, de sus
incentivos y de las restricciones que enfrenten.
Asimismo, dependerá “del funcionamiento de las instituciones políticas (como el
Congreso, el sistema de partidos o el Poder Judicial) y de las reglas institucionales
básicas (como la reglas electorales y las reglas constitucionales) que determinan los
6 Carlos Scartascini, Ernesto Stein y otros. ¿Cómo se juega en América Latina? Instituciones políticas, procesos de negociación y
políticas Públicas. En “El juego político en América Latina: Cómo se deciden las políticas Públicas”. Banco Interamericano de Desarrollo BID. Primera edición, enero de 2011. Página 12. 7 Ibíd. Op.Cit Pág. 13.
8 Ibíd. Óp. Cit
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
13
roles de cada uno de los jugadores, así como las reglas de interacción entre cada
uno.”9
En síntesis, el proceso de formulación de políticas en cada país, es el resultado de una
configuración de reglas y prácticas políticas, que da forma a las preferencias, incentivos
y restricciones de los respectivos actores.
1.5 El subsidio como política pública
a) Definición de lo que es un subsidio
La palabra subsidio se deriva del Latín “subsidium” que significa “prestación pública
asistencial de carácter económico y de duración determinada.”10
Algunos autores definen los subsidios como “aquellas transferencias monetarias o en
bienes y servicios que el Estado destina a determinado sector de la economía”
(Campbell & Stanley 1997). Otros señalan que un subsidio “es el gasto o exoneración
que realiza un gobierno, en dinero o en especie, en beneficio de empresarios o
consumidores, sin que el gobierno reciba una compensación equivalente.”11
Así pues, un subsidio se caracteriza por su carácter asistencial; es decir, un subsidio es
una transferencia que el Estado realiza con el objeto de beneficiar a los sectores más
populares, aquellos que no pueden acceder a servicios sociales básicos y cubrir sus
necesidades materiales de vida. Para el caso de El Salvador, un subsidio es una
subvención que debería ser orientada a los sectores sociales catalogados como pobres
y pobres severos extremos, no clase media y alta. A estos sectores se les puede
diseñar subsidios de otra naturaleza, pero no subvenciones asistencialistas como el
pago de servicios básicos como agua, energía eléctrica y gas licuado de petróleo
9 Carlos Scartascini, Ernesto Stein y otros. ¿Cómo se juega en América Latina? Instituciones políticas, procesos de negociación y
políticas Públicas. En “El juego político en América Latina: Cómo se deciden las políticas Públicas”. Banco Interamericano de
Desarrollo BID. Primera edición, enero de 2011. Página 13. 10
http://lema.rae.es/drae/?val=subsidio 11
(Government Subsidies: Concepts, 13 International Trends and Reform Opinion. Benedict Clements, R. Hugounenq and
Schwartz. IMF, 1995).
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
14
b) Tipos de subsidios
Los subsidios se pueden clasificar12 de la siguiente manera:
Subsidios en efectivo: que constituyen erogaciones de parte del Estado en
ciertas partidas del presupuesto.
Subsidios al crédito: concesión de créditos blandos, con bajos intereses o
garantías extendidas por el gobierno con cero costos.
Subsidios tributarios o reducciones en los porcentajes de los impuestos.
Subsidios patrimoniales, es decir participación del gobierno en el patrimonio.
Subsidios en especie: que es la entrega de bienes y servicios a menores precios
que los de mercado.
Subsidios de gestión: compra de bienes y servicios por parte del Estado a
precios superiores a los de mercado y entregados a los consumidores o
empresas a menores precios.
Subsidios regulatorios: pagos implícitos que se efectúan sobre la base de
determinadas regulaciones, con el fin de alterar los precios de mercado.
c) El subsidio: una política pública.
Las políticas públicas en general pueden incidir positiva o negativamente en el nivel de
bienestar de la población o un grupo determinado. Esto por ejemplo sucede en la
implementación de un determinado tipo de subsidio. Son muchos los tipos de subsidio
que se implementan como políticas públicas: “en algunos países existe el subsidio al
desempleo que consiste en una ayuda monetaria por parte del gobierno a las personas
sin empleo. El subsidio tributario, también conocido como exenciones fiscales y que
consiste en el subsidio a individuos o empresas a través de un tratamiento tributario
12
(Government Subsidies: Concepts, International Trends, and Reform Opinion. Benedict Clements, R. Hugounenq and Schwartz.
IMF 1995).
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
15
favorable. El subsidio a las exportaciones que se trata de una ayuda monetaria a
empresas exportadoras para que puedan vender su producto a un precio más bajo.”13
En El Salvador, los subsidios se han establecido como políticas públicas orientadas a
subvencionar determinados servicios sociales sensibles para la población en general
tales como la energía eléctrica, el transporte de autobuses, entrega de insumos
agrícolas como fertilizantes y semilla mejorada, el agua potable y el gas licuado de
petróleo o gas propano.
En el gobierno del Presidente Mauricio Funes se ha implementado un nuevo tipo de
subvención: los subsidios escolares; consistentes en brindar útiles escolares,
uniformes, zapatos y alimentación a las escuelas del sistema público de educación a
nivel nacional. Es decir, en teoría, de forma generalizada y uniforme la política de
subsidios ha estado orientada a la focalización del gasto social hacia los más pobres.
Se dice en teoría, ya que como se verá más adelante, la política de otorgamiento de
subsidios y en particular el subsidio al gas propano no ha beneficiado exclusivamente a
los más pobres del país, sino también a sectores o segmentos de población que no
necesitan del subsidio, lo que ha provocado que el Gobierno se vuelva ineficiente e
ineficaz en la utilización y priorización del gasto público, particularmente en el área
social.
A excepción de los subsidios escolares, los otros subsidios en realidad se pagan a
empresas o privados con el fin de evitar posibles aumentos de tarifas y que estos
lleguen a los consumidores finales de los productos o servicios que ellas proveen.
A partir de la definición de lo que es una política pública, describir las características
fundamentales que deben tener y del proceso de formulación de éstas, se hace
necesario una lectura política de lo actuado y hecho por el gobierno, para establecer si
la decisión de focalizar el subsidio es correcta o no y si su método de implementación
es el adecuado.
13
Políticas públicas del subsidio de agua potable y gas propano en El Salvador y su impacto en la distribución del ingreso. Trabajo
de graduación preparado para la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Universidad Centroamericana Jose Simeón
Cañas UCA. Página 3
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
16
2.0 LAS ACCIONES DEL GOBIERNO CENTRAL EN EL PROCESO DE
FOCALIZACIÓN
En este apartado se describen las medidas o acciones impulsadas por el gobierno
respecto de la focalización al gas propano y si estas medidas han tomado en cuenta las
características que toda política pública debe cumplir para tener el efecto o el impacto
esperado en la población. Entre las principales acciones desarrolladas están:
2.1 La focalización busca hacer eficiente, eficaz y efectivo el gasto público
El gobierno toma la decisión de focalizar, argumentando la necesidad de frenar el gasto
público y volverlo más eficiente, eficaz y efectivo. El subsidio al gas propano, que data
desde 1974, se había mantenido de forma generalizada y uniforme, beneficiando a
sectores de la población que no lo necesitan, provocando esto, una fuerte presión en el
gasto público.
La necesidad de volver más eficiente, eficaz y efectivo el gasto social, focalizando el
subsidio al gas propano es una decisión correcta, bien sustentada. Sin embargo, y
como se verá a continuación, no hubo criterios técnicos ni medibles, o si los hubo
fueron muy limitados y sin ningún sustento estadístico para estimar la forma de
focalización con el objeto de ser más efectivo en la utilización de recursos del Estado
orientados al gasto social. Por tanto, la focalización, no cumple la característica de
calidad de la implementación que establece que una política pública podría estar muy
bien diseñada, atravesar el proceso de aprobación de la misma sin modificaciones, y
aun así ser completamente ineficaz si no está bien implementada y ejecutada.
2.2 Un proceso poco consultado y con un método equivocado de
implementación
La decisión de focalizar fue tomada por el gobierno sin hacer un proceso abierto de
consulta con otros sectores y con un método equivocado de implementación.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
17
Aunque la decisión es competencia exclusiva del gobierno; por los impactos sociales y
económicos, hubiese sido idóneo realizar un mecanismo de consulta con algunos
sectores e instituciones del gobierno, con sectores de la economía que pudieran verse
afectados con el proceso de focalización. Al ser una decisión económica que
impactaría a la población en general, bien se pudo haber sometido a un proceso de
discusión de la medida (antes de aprobarla y ejecutarla) en el Consejo Económico y
Social (CES)14, el Centro para la Defensa del consumidor (CDC), otras dependencias
gubernamentales como la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa
(CONAMYPE), la Defensoría del Consumidor y otras dependencias donde la
focalización del gas propano podría generar dificultades como los centros escolares
que tienen que comprar el gas para atender el programa de alimentos.
Además de ser poco consultado y debatido el mecanismo, el método de
implementación fue equivocado, ya que se hizo un censo de aquellas personas que se
verían beneficiadas con la focalización, pero en la práctica, ha habido distorsiones ya
que personas se han visto beneficiadas a pesar de no tener necesidad del subsidio al
gas propano y otras, se han quedado fuera del beneficio.
Los datos oficiales del Gobierno estiman que el proceso de focalización implementado
ha beneficiado alrededor de 1,300,000 hogares, de los cuales no hay una estimación
de cuantos pueden ser hogares pobres y cuántos pertenecen a clase media o alta
incluso. Por otra parte, al hacer una estimación promedio de cuatro personas por hogar
de estos 1,300,000, se obtiene que en promedio, la medida de focalización beneficia a
5,200,000 personas; es decir, más del 80% de la población total del país. Estos datos
ponen de manifiesto que no ha habido un proceso real de focalización del subsidio
orientado a beneficiar a aquellos hogares o sectores más desfavorecidos de las
políticas públicas, sin que al mismo tiempo, se vean beneficiados sectores de la
población que no necesitan de esta subvención estatal.
14
La consulta que se hizo en el CES fue superficial y efímera; no tuvo la discusión y la profundidad requerida a fin de que todos los
miembros del movimiento social y las organizaciones que representan pudieran hacer un proceso reflexivo sobre la medida. De la misma manera, aunque se conoce formalmente la postura del sector privado sobre el tema de los subsidios (eliminación de los mismos por considerarlos un gasto y no inversión en lo social)), los miembros de la ANEP tampoco sentaron postura institucional
sobre el tema en el CES.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
18
Por tanto la focalización, si bien cumple la característica de ser una política orientada al
interés público, este interés se desnaturaliza en la medida que personas que no lo
necesitan o no hacen uso de ella, se pueden ver favorecidas con la misma. Basta con
recordar nuevamente que cualquier objetivo contrario al interés público, por lógica,
conllevará “a canalizar beneficios privados para determinados individuos, en la forma
de proyectos con beneficios concentrados, subsidios o lagunas fiscales”.
De igual manera, las características de coordinación y coherencia que debe tener una
política pública, no se cumple; no hubo acciones tomadas por múltiples actores para
producir precisamente, una política coherente.
2.3 La presión externa para reducir el gasto y disminuir el déficit fiscal
El gobierno toma la decisión, presionado por los organismos financieros Internacionales
que han condicionado préstamos al país a cambio de disminuir el déficit fiscal.
El Estado salvadoreño gasta más de lo que recauda en concepto de impuestos e
ingresos, por lo que se ve en la necesidad de recurrir a préstamos internacionales para
poder sustentar todos los compromisos, particularmente los del área social, que en su
mayoría son subsidios.
Por otra parte, los organismos financieros internacionales han presionado al Estado
salvadoreño para el impulso de reformas fiscales orientadas a disminuir el gasto
público, particularmente, aquellos gastos orientados a subvencionar subsidio de
servicios básicos como el agua, energía, transporte de buses y gas propano. En la
medida que se gasta más que lo que se percibe en ingresos, el déficit fiscal va
aumentando, lo que obliga a los organismos financieros internacionales, recomendar la
eliminación de subsidios por considerarlos gasto y no inversión en la gente.
Al ser una decisión que emana de la presión de los organismos financieros
internacionales, que aspiran a que el gobierno elimine subsidios con el objeto de
reducir el déficit fiscal, la focalización no cumple con la característica de ser una política
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
19
orientada al interés público ya que no cumple con promover el bienestar general de la
población, sino, cumplir las metas fiscales impuestas por estos organismos.
2.4 Un único criterio para la focalización
El criterio utilizado para tomar la decisión de focalizar fue el consumo de energía
eléctrica en los hogares salvadoreños. El argumento para usar el consumo de energía
eléctrica es que se puede cuantificar el consumo mensual de los hogares y estimar que
quien consuma más de 200 Kw de energía al mes, no es sujeto de subsidio al gas
propano.
El criterio es válido pero insuficiente ya que también se pudo haber tomado como
criterio para la focalización el consumo de agua potable y el consumo de telefonía fija o
celular incluso, ya que también son servicios cuyo consumo, son sujetos de medición.
Sin embargo, es preciso señalar que la energía eléctrica, el agua potable y la telefonía
fija o celular no forman parte de los bienes y servicios de la canasta básica familiar,
que también pudiese considerarse como criterio para la focalización. Más allá de ser
considerados o no en la canasta básica, son servicios medibles y cuantificar el gasto
promedio de una familia por el consumo de estos servicios hubiese sido un indicador
más real de la economía familiar a la hora de focalizar.
Equivocada es la argumentación de quienes sostienen que el subsidio al gas propano
“presenta una gran dificultad para la focalización dado que su consumo no puede
establecerse por sectores; ya que no posee una infraestructura como los alcantarillados
y tuberías que permitan conocer el nivel de consumo y la capacidad adquisitiva de los
usuarios”15.
Cierto es que la distribución y comercialización de gas propano, no se hace como en
otros países (EEUU por ejemplo: servido a través de un sistema de tubería que es
domiciliar y medible), sino que se hace en base a la venta de cilindros y que su uso no
15
Políticas públicas del subsidio de agua potable y gas propano en El Salvador y su impacto en la distribución del ingreso. Trabajo de graduación preparado para la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Universidad Centroamericana Jose Simeón
Cañas UCA. Página 66.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
20
es exclusivo de un sector en particular, si es posible focalizar sectorialmente a partir de
la identificación de una serie criterios y de bases de datos que están en poder de las
instituciones del Estado.
Así pues, no hubo ningún criterio adicional más que el consumo de energía eléctrica; si
bien esta base de datos es importante, es insuficiente y limitada para hacer un
verdadero proceso de focalización del subsidio al gas propano, por lo que la
característica de utilizar un sistema de bases de datos se queda reducida al mínimo y
no cumple con dicha característica.
2.5 La medida le ha traído ahorro al fisco sin que esto implique su
autosostenibilidad
La decisión de focalizar y la manera de hacerlo, ha implicado que el gobierno se ha
ahorrado cerca de $ 45 millones de dólares en el primer año de implementación, lo que
implicaría un ahorro de $ 90 millones en los dos años que lleva implementado el
mecanismo de focalización. Sin embargo, el Ministerio de Economía, nunca ha
revelado en qué invirtió ese ahorro.
Incluso la política de focalización no ha alcanzado niveles de autosostenibilidad, ya que
el gobierno ha solicitado la reorientación de fondos provenientes de préstamos
internacionales para pagar el subsidio, tal y como lo muestra las reorientaciones de
fondos hechas por la Asamblea Legislativa.
En total, se ha aprobado la reorientación de 52 millones sólo para el subsidio al gas
propano, la primera de $ 26 millones de dólares se hizo a inicios de abril de 2013 y
otros $26 millones más fueron solicitados en mayo por el Ejecutivo para finalizar el año
pagando el beneficio.
En la medida que se desconoce el destino final de los $90 millones de ahorro en dos
años y si este ha sido reinvertido o no en la focalización, así como el hecho de tener
que estar recurriendo a la Asamblea Legislativa para reorientar fondos que la hagan
sostenible, la focalización no cumple con la característica de calidad en su
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
21
implementación ya que puede estar bien diseñada, atravesar el proceso de aprobación
de la misma y aún así ser completamente ineficaz si no está bien implementada y
ejecutada. Lo mismo sucede con la aplicación efectiva (enforcement), ya que esta
dependerá en la medida que los políticos tengan incentivos y recursos para invertir en
sus propias capacidades.
2.6 El mecanismo actual ha generado malestar, distorsión e ineficiencia.
Nadie pone en duda el beneficio que la focalización del subsidio al gas propano ha
generado para quienes consumen menos de 200 Kws. Sin embargo, el mecanismo
generó y sigue generando malestar en la medida que muchas personas aún siguen
fuera del sistema de beneficio al subsidio, particularmente personas que no son
propietarias de vivienda, sino que alquilan el inmueble.
Con respecto a distorsiones e inequidades, bastante generalizado se ha vuelto el
comentario de personas que tienen buenos salarios, salen a las 6 de la mañana y
regresan hasta bien entrada la noche, por lo que su consumo de energía eléctrica no
sobrepasa los 200kws, haciéndose acreedores del subsidio en detrimento de personas
del comercio informal, particularmente pequeños negocios de pupuseria, pulperías o
chalets que se han visto desfavorecidos con el mecanismo. Por lo que el gobierno
continua otorgando el subsidio a un gran número de personas que no lo necesitan,
personas con altos ingresos, con poder adquisitivo (para consumir telefonía fija y
celular, grandes cantidades de agua potable por ejemplo), con diversas propiedades en
desuso pero cobrando el subsidio porque el consumo no excede el único criterio
utilizado para la focalización, no exceder el consumo de 200 kws de energía eléctrica.
Por tanto, la efectividad y la característica de ser una política con orientación hacia el
interés general o público no se cumplen así como la ausencia de un sistema de datos
que le de coherencia al proceso.
2.7 La medida ha erradicado el contrabando de gas licuado en la frontera
Sin lugar a dudas, este ha sido el más grande beneficio de haber tomado la decisión de
focalizar el subsidio. Al entregar el subsidio directamente a las grandes distribuidoras,
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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el gobierno no regulaba ni supervisaba la cantidad de tambos de gas licuado que era
vendido por estas empresas y por tanto la factura de gas licuado era reportada en base
a la cantidad de tambos vendidos sin importarle a las empresas distribuidoras si las
personas que lo compraban eran connacionales o no.
Así se fue generando una enorme red de contrabando de gas licuado, el cual salía con
destino a los países de la región centroamericana, particularmente a Guatemala,
Honduras y Nicaragua, donde el gas licuado es más caro debido a que no está
subsidiado. Se había vuelto una práctica institucionalizada el que grupos de
contrabandistas, compraban el gas licuado a $5.10 valiéndose del subsidio, lo sacaban
por puestos o puntos ciegos en las fronteras para ser comercializado a un precio más
alto en estos países.
Esta es una de las razones por la cual se argumenta que la decisión de focalizar es una
medida correcta, porque permitió anular el contrabando en las fronteras de aquellas
personas que comercializaban el producto a un precio más alto, con la complicidad
indirecta de las empresas distribuidoras, quienes no les importaba a quien le vendían el
producto.
La característica de orientación al interés público si es aplicable, ya que los fondos del
subsidio se entregan directamente a los beneficiarios, así como la característica de
adaptabilidad ya que se cambia el mecanismo hacia las personas en lugar del
mecanismo convencional que era entregar el subsidio a las empresas gaseras.
2.8 El gobierno anuncia un nuevo sistema de entrega del subsidio.
A la fecha, la entrega del subsidio se hace en efectivo y al portador, a las personas
que pagan su recibo de energía eléctrica en las distintas dependencias autorizadas por
el gobierno para hacer el pago. A dos años de usar este mecanismo, el Ministerio de
Economía (MINEC), ha anunciado que en el mes de junio de 2013 habrá un cambio en
el sistema de entrega del subsidio, el cual ya no se pagará en efectivo, sino a través de
una tarjeta electrónica.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
23
Según el MINEC, se hará una prueba piloto en el mes de junio en 25 municipios del
oriente del país; una vez trascurrido ese mes, se harán las evaluaciones pertinentes
sobre la puesta en marcha de este sistema, para posteriormente implementarlo a nivel
nacional.
Con este nuevo mecanismo, el Gobierno espera además corregir muchas de las
deficiencias que se han atendido en los Centros de Atención por Demanda (CENADE),
ser más eficiente en el gasto, obteniendo un ahorro aproximado de $25 millones al año,
ya que actualmente el gobierno entrega mensualmente $9.10 en concepto de subsidio
independientemente de que una persona consuma gas propano o no en ese mes;
basta con que la factura eléctrica señale un consumo menor a 200 Kws para tener el
beneficio.
La decisión de un nuevo mecanismo de entrega cumple con las características de
estabilidad y adaptabilidad, ya que se están haciendo ajustes en el mecanismo. Sin
embargo, a pesar que se piensa implementar un nuevo mecanismo de entrega, no se
hace una revisión y depuración de la base de datos actual de los beneficiarios, por lo
que muchas personas continuarán recibiendo el subsidio sin necesitarlo. Por tanto, la
decisión de impulsar un nuevo mecanismo de entrega no cumple con la característica
de estar cimentada en una base de datos actualizado y confiable que le den soporte
técnico a la focalización.
En términos generales, en la mayoría de las acciones tomadas por el gobierno desde
que tomó la decisión de focalizar, no cumplen con las características que una política
pública, como brindar el subsidio al gas propano, necesita para garantizar el éxito, la
eficiencia, la eficacia y fundamentalmente la efectividad, es decir el impacto y la
aceptación de la ciudadanía. Algunas acciones cumplen mínimamente ciertas
características, en otras hay total ausencia de las mismas, siendo la más notoria, la de
contar con una base estadística de datos y criterios técnicos para focalizar.
En el siguiente apartado, se aborda precisamente esa debilidad, señalando las bases
de datos y los criterios que pueden ayudar al gobierno a realizar un proceso de
focalización al gas propano.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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3.0 INSTITUCIONES Y BASES DE DATOS: UNA NUEVA PROPUESTA
DE FOCALIZACION DEL SUBSIDIO AL GAS PROPANO
¿Cuál es la base de datos mínima de la que puede apoyarse el gobierno para hacer un
proceso técnico de soporte a la focalización al gas propano?. A continuación se lista y
describe las instituciones que pueden colaborar en el proceso de proporcionar bases
de datos y algunos criterios técnicos para la focalización del subsidio.
3.1 Ministerio de Hacienda (MH)
La base de datos de contribuyentes directos e indirectos del Ministerio de Hacienda, es
una de las bases de datos más moderna, ya que está en permanente actualización, y
de la que puede echar mano el gobierno para hacer el proceso de focalización del
subsidio al gas propano.
Esta base de contribuyentes, año con año se renueva, lo que permite que la
información sobre los contribuyentes pueda ser utilizada con criterios muy precisos en
el mecanismo de asignación de subsidio no solo de gas propano, sino de otros
subsidios que el gobierno brinda a la ciudadanía. Bastaría con que el Gobierno Central
estableciera un ingreso anual promedio para todas aquellas personas asalariadas y
que a partir de ese promedio, quienes obtengan mayores ingresos al promedio, quedan
automáticamente fuera de ser sujetos del subsidio.
Por ejemplo, si el gobierno estimara que cualquier asalariado que paga impuestos, para
ser sujeto del subsidio al gas propano, sus ingresos anuales no deben exceder los
$10,000, permitiría focalizar de mejor manera el subsidio. Es decir, aquellas personas
asalariadas cuyo rango de ingreso mensual andaría por debajo de $ 833.33 serían las
personas que recibirían la compensación que otorga el subsidio. Incluso, si el gobierno
estima que dicho ingreso mensual es muy alto, puede utilizar la tabla imponible de la
última reforma tributaria y estimar que las personas que ganan menos de $550.00 al
mes, serian las beneficiarias del subsidio al gas propano.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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Lo que se quiere explicar con estos dos ejemplos es que para estimar quienes son
sujetos al beneficio de subsidio y quienes no, la base de contribuyentes del Ministerio
de Hacienda permite establecer una serie de criterios o parámetros técnicos que
ayudarían a focalizar de mejor manera el subsidio en aquellos sectores de más bajos
ingresos, que es a los que se les debería subvencionar el subsidio por parte del
gobierno.
3.2 El Viceministerio de Transporte (VMT).
El Viceministerio de Transporte puede proporcionar otra base de datos que sirva de
soporte para la focalización al gas propano. Esta base de datos es la que lleva
SERTRACEN como registro para todos los dueños de vehículos en el país.
SERTRACEN lleva un registro actualizado sobre los dueños de vehículos en el país,
las tarjetas de circulación y las licencias de conducir. Es más, en el año 2012, se hizo el
cambio de placas de todos los automotores que circulan en el país, situación que se
debe realizar cada cinco años pero que por intereses políticos se había suspendido y
se ha realizado este trámite diez años después; aunado a esto, la tarjeta de circulación
de vehículos se renueva año con año. Por tanto, esta base de datos puede ser muy útil
para focalizar el subsidio de gas propano ya que su actualización es constante.
La razón que justifica la utilización de dicha base de datos es la siguiente: si un
salvadoreño, es dueño de un automotor, independientemente de la marca y año del
mismo, implica que invierte parte de sus recursos para la compra de combustible, cuyo
precio por galón ha oscilado entre $3.90 y los $4.50 de dólar entre el año 2012 y lo que
va del 2013. Esto quiere decir, que si una persona, gasta en promedio $20 por semana
comprando combustible, al finalizar el mes, invierte cerca de $80 dólares; costo que
está muy por encima del valor de tambo de gas propano el cual no supera los $13
dólares.
Por lo tanto, una persona dueña de cualquier automotor que gasta mensualmente en
combustible, no puede argumentar el no contar con recursos para comprar el gas
propano. Bastaría con que el gobierno a través del Viceministerio de Transporte utilice
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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la base de datos de SERTRACEN para tomar la decisión que todo dueño de un
automotor no debe ser considerado para recibir el subsidio de gas propano, en la
medida que el dueño de un vehículo y su correspondiente gasto en combustible implica
que goza de cierto poder adquisitivo que le permite una erogación mucho mayor que el
precio de un tambo de gas propano.
3.3 El Sistema Financiero.
La base de datos con que cuenta la red de bancos privados y nacionales es otro
sistema de datos muy importante del que puede echar mano el Gobierno para
racionalizar o focalizar aun más el proceso de otorgamiento del subsidio al gas
propano. Por ejemplo, el sistema bancario cuenta con una base de datos actualizada
sobre las personas que solicitan o a quienes el banco entrega una tarjeta de crédito.
Bastaría con que la Superintendencia del Sistema Financiera solicitara que los bancos
entregaran la información mensual para determinar el número de personas que gozan
de una o más tarjeas de crédito y dos o más tarjetas de debito y utilizar este parámetro
para hacer el proceso de focalización. Es decir, el criterio para focalizar el subsidio
puede ser que cualquier persona que goza de usar dos o más tarjetas de crédito sea
excluida del beneficio del subsidio.
El criterio que le da soporte a este parámetro es el siguiente: cuando un banco nacional
o privado entrega a un cliente una tarjeta de crédito para su uso, previamente ha hecho
un análisis de la capacidad de pago y de poder adquisitivo que tiene esa persona para
estimar el monto a utilizar en la tarjeta de crédito. Es decir, para que un banco entregue
a una persona una tarjeta de crédito, previamente se ha hecho un análisis de los
ingresos, los compromisos económicos, la solvencia de pago, la edad, si es empleado
o tiene un negocio propio, etc.; todos estos elementos son considerados a la hora de
que un banco entrega la tarjeta.
Por lo tanto, se ha hecho un análisis del poder adquisitivo antes de aprobar una tarjeta.
Si una persona tiene poder adquisitivo y cuenta con una o más tarjetas de crédito, es
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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una persona que no puede considerarse como alguien en pobreza extrema o pobreza
extrema severa, ya que cuenta con crédito para cubrir sus necesidades, cosa que no
sucede con aquellas personas que no hacen uso de una tarjeta de crédito. El criterio no
incluye a las personas que cuentan con una tarjeta de debito, en el entendido que estas
personas hacen uso de sus propios ahorros para hacer frente a sus compras y
necesidades.
3.4 El Ministerio de Educación (MINED)
El Ministerio de Educación puede proporcionar una base de datos de mucha utilidad
para determinar quiénes son sujetos o no del beneficio al subsidio al gas propano.
En dicha institución, se lleva el registro de todas aquellas personas que han obtenido
un título académico a nivel de licenciatura, maestría o doctorado de todas las
instituciones de educación superior, así como los títulos de personas han realizado
estudios en el exterior y que se han incorporado al ejercicio profesional en el país. La
base de datos que contiene este registro permite establecer criterios para determinar
quienes pueden ser sujetos de subsidio y quienes no a partir de su formación
académica.
Por ejemplo, bastaría con que el gobierno determine que todos los profesionales con
grado de licenciatura que tengan más de cinco años de haber obtenido su titulo, no son
sujetos al beneficio de subsidio. Asimismo, los profesionales que cuentan con un grado
superior el pregrado, es decir, postgrados, maestrías y doctorados, no son sujetos de la
subvención.
El criterio utilizado para el análisis es el criterio de oportunidad e inserción a la vida
laboral a nivel profesional. Es decir, una persona que obtiene su titulo de pregrado,
tiene cinco anos para gozar del beneficio al subsidio; posterior a este plazo, ya es un
profesional con experiencia, consolidado y que labora ya sea a nivel de empleado o
por cuenta propia, lo que le permite obtener ingresos económicos que le aseguren
costear el gas propano y otros gastos de la canasta básica.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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Adicionalmente, en la medida que un profesional continúa con su proceso de formación
y especialización, realizando estudios de maestría o doctorado ya sea dentro o fuera
del país, esto le permite cotizarse profesionalmente y obtener un mayor nivel de vida,
no sólo en el aspecto económico, sino en lo social y emocional y a nivel de realización
personal; por lo que no puede considerarse una persona que vive en pobreza extrema
o en pobreza severa extrema y por tanto no es sujeto de la subvención estatal del
subsidio al gas propano.
3.5 El Centro Nacional de Registro (CNR).
El CNR posee una base de datos donde se lleva el control de todos los bienes raíces
en calidad de propiedad, de personas naturales y jurídicas. Para el caso, en cuestión
(la focalización al subsidio) interesa el registro de propietarios de bienes inmuebles.
Es de hacer notar que durante el proceso de implementación de focalización al gas
propano, el gobierno anunció que el único criterio para la focalización era el consumo
de energía eléctrica y que las personas que consuman menos de 100 kws
(posteriormente se subió a 200kws) iban a ser sujetos del subsidio; jamás se mencionó
que si una persona era dueña de dos o más viviendas, se le acumularía el consumo.
En la práctica real, el gobierno lo que ha hecho es que aquellas personas que son
dueñas de dos o más viviendas, no se les considera como beneficiarios del subsidio,
independientemente que en el recibo de energía eléctrica de cada casa se consuma
menos de 200 Kws; situación que generó mucho malestar entre la ciudadanía.
Si bien, es válido que el gobierno argumente que las personas que son dueñas de dos
o más viviendas no sean sujetas de subsidio, también el CNR lleva el registro de los
dueños de bienes inmuebles tales como ranchos de lujo, terrenos y predios baldíos.
Este dato puede servir para que el gobierno focalice de mejor manera el subsidio,
excluyendo de la lista de beneficiarios a los dueños grandes extensiones de terreno y
predios baldíos a los que no se les da ninguna utilidad.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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3.6 La Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)
Al igual que la energía eléctrica, el consumo de agua potable se puede medir y facturar,
por lo que La base de datos de consumidores del vital liquido es otro registro del que se
puede echar mano, para la focalización al subsidio al gas propano.
Asimismo, al igual que la energía eléctrica cuenta con un sistema de subsidio, ANDA
posee un sistema de pliego tarifario subsidiado que permitirá hacer una estimación de
cara a la focalización al gas propano. Por ejemplo, bastaría con que el gobierno a
través de ANDA estimara que las personas que consuman más de $ 40 dólares
mensuales de consumo de agua, no deberían de ser sujetos del subsidio al gas
propano.
3.7 Los funcionarios de los tres poderes del Estado.
Los funcionarios que ejercen cargos públicos, no solo de elección popular, sino también
cargos designados por el Presidente de la Republica y en términos generales los
funcionarios, jefaturas y cargos de confianza de los tres poderes del Estado deberían
de ser excluidos del beneficio al subsidio al gas propano independientemente de su
consumo energético.
Así por ejemplo, ministros, viceministros, presidentes de Instituciones Autónomas,
miembros de juntas directivas de éstas, asesores y cargos de confianza de todas las
dependencias del gobierno deberían de firmar un compromiso de no recibir ningún tipo
de subsidios estatales. Lo mismo debería de implementarse en el Órgano Legislativo,
Diputados propietarios y suplentes, jefaturas, asesores y puestos de confianza. De
igual manera en el Órgano judicial, Magistrados propietarios y suplentes, jefaturas,
asesores y puestos de confianza, deberían quedar excluidos del subsidio al gas
propano.
La base de datos se puede sustentar inicialmente, con aquellos funcionarios y cargos
que tiene la obligación de presentar su declaración jurada de patrimonio en la Sección
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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de Probidad de la Corte Suprema de Justifica y complementarse con el listados de
funcionarios de confianza que envíe los tres poderes de Estado.
En síntesis, estas bases de datos permiten hacer un proceso depurado, es decir, un
proceso que focaliza aun más el proceso de otorgamiento del subsidio en aquellos
sectores más excluidos. Sin embargo, también es necesario incluir a sectores de la
sociedad que por su condición de vulnerabilidad, marginalidad social y económica, así
como por poseer condiciones especiales, deberían de ser sujetos del subsidio,
independientemente de las características o criterios descritos en las bases de datos
anteriores. Entre algunas de las bases de datos que se pueden citar y describir para la
aplicación de criterios de inclusión en sectores vulnerables de la población están:
3.8 Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP) y
las Administradoras de Fondos de Pensiones (APF)
El INPEP es la institución del Estado, encargada de ejecutar todo lo concerniente al
proceso de jubilación de los empleados públicos. Por tanto lleva un registro o una base
de datos que permite estimar actualmente el número de personas que son jubilados y
los que están en proceso de jubilación; es decir, aquellos empleados que tomaron la
decisión de quedarse en el antiguo sistema de pensiones y que no quisieron ser parte
del nuevo sistema de ahorro para pensiones a través de las Administradoras de
Fondos de Pensiones (AFP).
Estas personas y paulatinamente, aquellos empleados que pasen a formar parte de la
categoría de jubilados del gobierno, deberían ser incluidos en la base de datos de los
CENADES para recibir el subsidio, como un reconocimiento a sus anos prestados en el
Estado y porque de alguna manera, sus ingresos disminuyen al entrar a la categoría de
pensionados. Esta disminución se verá compensada con el otorgamiento del subsidio
al gas propano.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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Para el caso de las personas jubiladas a través del las AFP, estas cuentan con sus
propias bases de datos y paulatinamente se podría hacer el proceso de incorporación,
según la disponibilidad de recursos económicos del fisco para otorgar el subsidio.
3.9 Consejo Nacional de Atención Integral a la Persona con Discapacidad
(CONAIPD)
Esta institución, dependencia del Ministerio de Economía, cuenta con un registro o
base de datos sobre el número de personas con discapacidad en el país. Estas
personas, por su condición de vulnerabilidad, deberían de ser incluidas para ser
beneficiarios directos del subsidio al gas propano, independientemente de su
condiciones materiales, económicas, profesional, social, etc.
Así por ejemplo, no importa si una persona con una discapacidad física posee un título
académico, tarjetas de crédito y debito, si están empleadas o no, el criterio para ser
incluidos en la base de datos es su situación de vulnerabilidad ante otras personas que
no poseen la discapacidad física, es decir, el criterio es un criterio de inclusión y de
equiparamiento de oportunidad.
Se estima que son alrededor de 200,000 personas con discapacidad en El Salvador.
Valdría la pena que el CONAIPD realizara un estudio minucioso de los casos que tiene
registrados y analizar a posteriores personas que puedan ser censadas con la
categoría de discapacitado y evaluar aquellos casos más críticos. Es decir, no se
incluiría aquellas personas que no cuentan con un dedo por ejemplo, sino personas en
sillas de ruedas, sin una extremidad ya sea superior o inferior y que por esta condición,
se les hace más complejo la posibilidad de ser parte de la Población Económicamente
Activa (PEA)
3.10 Secretaria de Inclusión Social (SIS) y Fondo de Inversión Social para
el Desarrollo Local (FISDL)
Esta instituciones llevan a cabo programas diversos (en algunos casos coordinados y
en otros de manera interinstitucional) de beneficio para las personas de la tercera edad
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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en los municipios más pobres de El Salvador, definidos a partir de la elaboración del
mapa de pobreza. Bastaría con que la base de datos de estas personas que son
beneficiarias de programas de varias instituciones del gobierno, también fueran
incluidas en la base de datos del Ministerio de Economía y ser beneficiaros del subsidio
al gas propano.
Por ejemplo, las personas que reciben la compensación económica por ser personas
adultas de la tercera edad, automáticamente deberían ser incluidas en la base de datos
actual de beneficiarios del subsidio al gas propano.
De la misma manera, las madres solteras y las mujeres que son atendidas en las sedes
de Ciudad Mujer, se les debería de realizar una análisis para determinar hasta donde
es posible incluirlas en el beneficio de otorgarles el subsidio, como un beneficio
adicional de los servicios que brinda Ciudad Mujer.
La idea de identificar y describir estas bases de datos, es que el gobierno diseñe un
sistema informático que permita cruzar la información que contienen y hacer un
proceso de exclusión o inclusión a partir de los criterios descritos. Así por ejemplo, si
una persona no tiene empleo y no tributa, pero tiene carro o tarjetas de crédito, el
sistema automáticamente lo excluye del beneficio.
De igual forma, todas aquellas personas que por situación de vulnerabilidad física
(discapacitados), económica y social (jubilados y personas de la tercera edad),
independientemente de contar con ingreso, puedan recibir el subsidio como una
compensación adicional por su estatus.
Sobrarán los argumentos de quienes sostengan que aún teniendo carro, tarjetas de
crédito o debito, título universitario y casa, no cuentan con un empleo que les permita
obtener ingresos y que por tanto deberían de ser sujetos del beneficio del subsidio. Sin
embargo, es preciso apuntar que las probabilidades de una persona de insertarse
formal o informalmente al mercado laboral y obtener ingresos, no son las mismas que
una persona que no tiene casa, carro, titulo y tarjetas. Aquí está la esencia del subsidio:
llegar a los sectores menos favorecidos con las oportunidades, que no accesan o
pueden cubrir gastos de los bienes y servicios para su subsistencia.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
33
A MANERA DE CONCLUSIONES: REFLEXIONES FINALES PARA EL DEBATE.
La decisión de focalizar el subsidio al gas propano por parte del gobierno de
Presidente Mauricio Funes es una decisión política, y como tal, responde más a las
presiones de los organismos financieros internacionales quienes han señalado la
necesidad de disminuir el déficit fiscal y controlar el gasto público, específicamente
a través de la eliminación o reducción significativa de los subsidios estatales que
reciben los ciudadanos; so pena de perder el “Stand Bye”, o fondo precautorio, es
decir, un fondo de liquidez para los gobiernos que puede ser utilizado en situaciones
de emergencia. En este marco es que se toma la decisión.
La focalización al gas propano es una decisión políticamente correcta en la medida
que se toma la decisión gubernamental de focalizar el gasto público del subsidio al
gas propano trasladando el beneficio directamente a los ciudadanos y no seguir
favoreciendo con la medida a las grandes empresas distribuidoras del gas licuado.
A pesar de ser una medida correcta, la focalización se hizo con un método
equivocado en su implementación, porque adolece de una base estadística que le
de sustento técnico a la medida, para decidir qué ciudadanos son incluidos y cuáles
no en el proceso de entrega del subsidio; lo que ha provocado grandes distorsiones
en el mecanismo de focalización y ha puesto en evidencia fallas técnicas y
metodológicas, todo lo que ha llevado a dejar fuera a personas o sectores que si
necesitan de la subvención, particularmente del comercio informal y pequeños
negocios formales.
Se debe realizar un diagnostico para identificar la base o bases de datos
interinstitucionales a nivel de gobierno que permita darle soporte técnico a la
medida de focalización del gas propano. Una vez identificada las bases de datos
necesarias, se debe implementar un sistema matricial que permita cruzar todas las
bases y su información de tal forma, que la misma permita establecer quiénes son
sujetos del subsidio y quienes no lo son a partir de criterios técnicos. Las bases de
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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datos que se proponen en este estudio, son las mínimas necesarias para el que el
mecanismo de focalización sea más eficiente, eficaz y efectivo.
A pesar de los esfuerzos del gobierno por eficientizar el gasto público, la medida de
focalización al subsidio al gas propano, no ha logrado su propia sostenibilidad, ya
que a pesar de ahorrase más de 90 millones de dólares con el proceso actual de
focalización, y que probablemente se alcance un mayor nivel de ahorro con la
implementación de la tarjeta prepago para la compra del tambo de gas propano, el
gobierno sigue solicitando la autorización a la Asamblea Legislativa de préstamos o
recursos para pagar el subsidio a la ciudadanía. Por tanto, El gobierno no ha
logrado cumplir uno de sus principios básicos, por el cual se tomó la decisión.
Los esfuerzos del gobierno a través del Ministerio de Economía se han centrado en
el mecanismo de entrega del dinero a la población beneficiada, lo que ha llevado a
la institución a realizar varias modificaciones en el proceso de entrega. Sin
embargo, no se hace un análisis relativo a la persona que se beneficia del subsidio;
es decir, durante dos años, el gobierno ha trabajado el mecanismo de entrega a las
personas, sin hacer un proceso de depuración para determinar si la persona que
recibe el dinero lo necesita o no, en base a los criterios técnicos que permitan
mínimamente establecer el nivel de pobreza o la condición socioeconómica de la
persona beneficiada.
El mecanismo de focalización del subsidio al gas propano y la ausencia de bases de
datos que le den soporte a la medida pone al descubierto otra necesidad de gran
importancia: la de contar o crear el sistema nacional de estadísticas y datos
gubernamentales. Este sistema puede ser de mucha utilidad no sólo para la
focalización al gas propano, sino para que el gobierno cuente con un sistema
estadístico de datos sólidos y actualizados para la toma de decisiones en materia
de políticas públicas a nivel nacional o sectorial.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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Con la focalización del subsidio al gas propano, dos son los logros visibles y que
han tenido un impacto positivo en la población. El primero de ellos es que el pago
de la subvención es trasladado directamente a la ciudadanía quitándole el privilegio
a las grandes empresas distribuidoras del gas propano, lo que generaba falta de
supervisión y control por parte del gobierno y al mismo tiempo discrecionalidad por
parte de las gaseras en la venta de tambos a personas que se dedicaban al
contrabando. El segundo logro, es precisamente limitar el contrabando del producto
en puntos ciegos de las fronteras con Guatemala, Honduras y Nicaragua. Esto ha
permito al gobierno hacer un uso más óptimo de los recursos estatales y eliminar la
práctica ilegal de compra-venta por parte de grupos clandestinos.
A dos años de haberse tomado la decisión de focalizar el subsidio, y a cuatro años
de mandato del gobierno del Presidente Mauricio Funes, el gobierno no ha
implementado ningún mecanismo orientado a darle soporte técnico para volver más
eficiente la racionalización del subsidio. Los esfuerzos se han limitado en el
mecanismo de pago, situación que no tiene mayor impacto en las arcas del fisco, ya
que lo que se pretendía con la decisión de focalizar el gas propano era que las
personas con más bajos ingresos fueran las beneficiarias del subsidio,
independientemente del mecanismo a implementar en el pago del subsidio. Por lo
tanto, aunque la decisión es políticamente correcta, el método de focalización es
equivocado.
Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado
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Sitios web
http://elmundo.com.sv/piden-reorientar-73-mills-para-subsidios-y-seguridad
http://www.minec.gob.sv/index.php?option=com_phocadownload&view=category
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