Estudio sobre focalizacion al gas propano final FESPAD

Juan José Ortiz

FOCALIZACION DEL SUBSIDIO

AL GAS PROPANO:

MEDIDA CORRECTA,

METODO EQUIVOCADO.

Una lectura ciudadana a la decisión

de focalización por parte del Gobierno

del Presidente Mauricio Funes.

Focalización del gas propano. Medida correcta, método equivocado

2

FOCALIZACION DEL GAS PROPANO:

MEDIDA CORRECTA, METODO EQUIVOCADO.

Una lectura ciudadana a la decisión de focalización por

parte del gobierno del Presidente Mauricio Funes

Edición:

Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho

FESPAD.

Coordinación General:

Lic. Abraham Abrego. Subdirector de FESPAD

Lic. Juan José Ortiz. Consultor FESPAD

Investigador: Lic. Juan José Ortiz.

Consultor y colaborador de FESPAD.

Revisión y corrección:

Licda. María Silvia Guillen

Lic. Abraham Abrego

San Salvador, El Salvador

Septiembre de 2013


3

Objetivo General. .............................................................................................................................. 7

Objetivos Específicos. ...................................................................................................................... 7

1.0 EL MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA. .................................................................... 8

1.1 Definición de política pública. ............................................................................................... 8

1.2 El juego político ..................................................................................................................... 8

1.3 Características de las políticas públicas. ............................................................................ 9

1.4 El proceso de formulación de políticas públicas ............................................................... 12

1.5 El subsidio como política pública ....................................................................................... 13

2.0 LAS ACCIONES DEL GOBIERNO CENTRAL EN EL PROCESO DE FOCALIZACIÓN . 16

2.1 La focalización busca hacer eficiente, eficaz y efectivo el gasto público ....................... 16

2.2 Un proceso poco consultado y con un método equivocado de implementación ........... 16

2.3 La presión externa para reducir el gasto y disminuir el déficit fiscal ............................... 18

2.4 Un único criterio para la focalización ................................................................................. 19

2.5 La medida le ha traído ahorro al fisco sin que esto implique su autosostenibilidad ...... 20

2.6 El mecanismo actual ha generado malestar, distorsión e ineficiencia. .......................... 21

2.7 La medida ha erradicado el contrabando de gas licuado en la frontera ........................ 21

2.8 El gobierno anuncia un nuevo sistema de entrega del subsidio. .................................... 22

INDICE


4

3.0 INSTITUCIONES Y BASES DE DATOS: UNA NUEVA PROPUESTA DE ........................

FOCALIZACION DEL SUBSIDIO AL GAS PROPANO ....................................................... 24

3.1 Ministerio de Hacienda (MH) .............................................................................................. 24

3.2 El Viceministerio de Transporte (VMT).............................................................................. 25

3.3 El Sistema Financiero. ........................................................................................................ 26

3.4 El Ministerio de Educación (MINED) ................................................................................. 27

3.5 El Centro Nacional de Registro (CNR). ............................................................................. 28

3.6 La Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) ........................... 29

3.7 Los funcionarios de los tres poderes del Estado. ............................................................. 29

3.8 Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP) y las....................

Administradoras de Fondos de Pensiones (APF) ............................................................ 30

3.9 Consejo Nacional de Atención Integral a la Persona con Discapacidad (CONAIPD) ... 31

3.10 Secretaria de Inclusión Social (SIS) y Fondo de Inversión Social para el Desarrollo ......

Local (FISDL) ....................................................................................................................... 31

A MANERA DE CONCLUSIONES: REFLEXIONES FINALES PARA EL DEBATE. ................... 33

BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................... 36


5

PRESENTACION

FESPAD, tiene como misión promover participativamente la construcción del Estado

constitucional y democrático de derecho, así como defender los derechos humanos con

fundamento en la dignidad, la libertad e igualdad de la persona humana, mediante el

más amplio conocimiento y la correcta aplicación del derecho en la construcción de una

sociedad más justa y democrática.

Como parte de su trabajo por los derechos humanos y de su convicción de que la

población debe participar en la discusión y diseño de las políticas públicas, FESPAD

desarrolla investigación, análisis y monitoreo de políticas públicas a efecto de analizar

si las mismas son acordes a los derechos humanos y benefician a los sectores más

vulnerables de la población.

En el mes de abril de 2013, se cumplieron dos años desde que el Gobierno del

Presidente Mauricio Funes tomó la decisión de focalizar el subsidio al gas licuado de

petróleo o gas propano, lo que implicó entregar directamente el subsidio del gas

propano a las personas y no a las empresas distribuidoras. En junio de este año,

además la gestión del Presidente Mauricio Funes cumplió su cuarto año, siendo uno de

los temas prioritarios en el análisis de su gestión la situación fiscal del país y la alta

carga presupuestaria que conlleva el mantenimiento de los subsidios. Por tanto, es

momento de hacer un alto en el camino para hacer un análisis sobre dicha decisión por

parte del gobierno.

Con la elaboración y presentación de esta publicación, se pretende precisamente hacer

un abordaje de la temática; es decir, hacer una lectura sobre si la decisión fue correcta

o no, cuáles fueron los criterios técnicos que se tomaron en cuenta para tomar la

medida de focalizar y si el método o mecanismo de focalización es el más adecuado.

En la primera parte de la investigación se presenta un marco conceptual de referencia

relativo al tema de políticas públicas; las características que debe considerarse a la

hora de implementar una política pública, el proceso de formulación de éstas y la


6

focalización en el entendido que el otorgamiento de subsidios a las personas es

considerado como una política pública por parte de los gobiernos nacionales.

En la segunda parte, se hace una descripción y análisis de las acciones tomadas por el

ejecutivo en el proceso de focalización, analizando algunos elementos de tipo políticos

que permiten ir orientando el análisis para establecer si la medida es correcta o no; si

las características de una política pública fueron analizadas y tomadas en cuenta por el

gobierno para tomar la decisión y si la medida tomada está sustentada en un sistema

de datos que le dan soporte técnico al mecanismo de focalización.

En la tercera parte, a manera de propuesta, se enumera y se hace una descripción de

la base de datos de la que puede echar mano el gobierno para darle soporte técnico a

la medida de focalización del subsidio al gas propano. Las bases de datos descritas

permitirían a través de un sistema informático, cruzar la información que contienen y

hacer un proceso de exclusión o inclusión a partir de criterios técnicos, eliminando la

discrecionalidad y otros criterios que generan, actualmente, distorsiones e inequidades

en la entrega del subsidio a grupos de población en detrimento de otros sectores.

Finalmente, se plantea un apartado de reflexiones finales, a manera de conclusiones,

para el análisis de la decisión de focalización al gas propano por parte del gobierno.

FESPAD y el autor de la investigación, confiamos en que el presente trabajo contribuirá

al análisis y discusión sobre políticas públicas en las instituciones del gobierno, al

fortalecimiento de la institucionalidad y por ende al proceso de consolidación de la

democracia en El Salvador.


7

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION

Objetivo General.

Elaborar un Policy Paper, en materia de política pública gubernamental, relativa a la

decisión del gobierno del Presidente Mauricio Funes de focalizar la entrega de subsidio

al gas licuado de petróleo o gas propano.

Objetivos Específicos.

Hacer un análisis a la decisión tomada por el gobierno sobre el proceso de

focalización al subsidio de gas propano y determinar si fue una medida correcta

o no y si su método de implementación fue el adecuado.

Listar las acciones realizadas por el Gobierno sobre el proceso de focalización,

identificando en estas, los criterios políticos y técnicos para la toma de decisión e

implantación del subsidio al gas propano.

Listar y hacer una descripción de la base de datos mínima de la que puede

echar mano el gobierno para darle soporte técnico a la medida de focalización

del subsidio al gas propano.


8

1.0 EL MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA.

1.1 Definición de política pública.

Una política pública, es una medida estatal o gubernamental que tiene por objeto tomar

una decisión o medida para impulsar un proyecto o programa de bienestar social,

orientado a beneficiar a aquellos que no pueden suplir sus necesidades básicas o que

no pueden accesar directamente a los recursos y beneficios del Estado para cubrir

necesidades materiales de subsistencia, y que por tanto, no les es posible alcanzar un

bienestar social.

Una política pública o las políticas públicas en general, no son simplemente objetos de

elección para los responsables de la planificación estatal o de un planificador social que

intenta maximizar el bienestar de la población. Más bien, las políticas públicas emergen

de un proceso de toma de decisiones que involucra una multiplicidad de actores

políticos que interactúan en una variedad de escenarios.

Esto ha sido bien resumido por Jacques Lagroye (refiriéndose al tema de la

descentralización como política pública), cuando señala “toda acción colectiva

asimilable a una política pública resulta de la interacción de varios actores (grupos,

organizaciones, asociaciones, aparatos políticos y administrativos) que buscan obtener

un máximo de beneficio con su intervención, para lo cual movilizan los recursos de que

disponen en esa acción particular, y despliegan estrategias (o líneas de acción)

acordes a su posición en el juego”.1

1.2 El juego político

Para que una política pública puede ser efectiva o no, dependerá mucho del juego

político o el escenario político en el que se toma la decisión de impulsar la misma. Esta

postura es reforzada por la opinión de Scartascini & Stein (2011), cuando mencionan

que “El juego político puede contribuir a la estabilidad de las políticas públicas o

1 Rivera A. Roy. Descentralización y gestión local en América Latina.Primera edición. San José FLACSO-programa Costa Rica,

1,996. Página.18.


9

conducir a grandes vaivenes; puede facilitar su adaptabilidad o llevarlas a la rigidez

excesiva; puede producir políticas que promuevan tanto el interés público como los

intereses privados; puede influir en la calidad de la implementación y el enforcement

(aplicación efectiva) de las políticas”2

Así pues, el escenario político y la diversidad de actores serán elementos claves para

el proceso de formulación de políticas públicas sustentables y con impacto social y

económico: “el proceso de adopción e implementación de políticas públicas ocurre en

sistemas políticos donde la variedad de actores abarca desde el Presidente, hasta los

votantes en pequeñas comunidades rurales e incluye a los miembros del congreso,

jueces, líderes de opinión pública y grupos empresariales. La compleja interacción

entre estos actores está influenciada por las instituciones y la prácticas políticas de

cada país”3

Por lo tanto, el éxito de cualquier política pública depende o dependerá pues, de la

habilidad de los actores políticos, de su capacidad para lograr acuerdos políticos y

hacerlos cumplir en el tiempo. Con esto, lo que se quiere decir, es que las acciones

estatales suponen un conjunto de relaciones sociales que son las que en definitiva le

dan orientación a la política pública.

1.3 Características de las políticas públicas.

En este apartado, se hace una descripción de las características que debe cumplir

cualquier política pública, para que tenga el impacto y garantizar el máximo bienestar

social y económico.

a) Estabilidad de las políticas.

En algunos países, esta característica está determinada por cambios en la

administración de la cosa pública, es decir, la estabilidad dura mientras dura el

funcionario o el gobierno de turno que las implementa.

2 Carlos Scartascini, Ernesto Stein y otros. ¿Cómo se juega en América Latina? Instituciones políticas, procesos de negociación y

políticas Públicas. En “El juego político en América Latina: Cómo se deciden las políticas Públicas” Banco Interamericano de Desarrollo BID. Primera edición, enero de 2011. Página 2. 3 Ibíd. Óp. Cit. Página 3.


10

Sin embargo, la estabilidad en el largo plazo, más allá de los plazos de ejercicio de

control del aparato del Estado, es clave para garantizar la sostenibilidad de las mismas.

Por supuesto, que esto no implica que las políticas no se puedan cambiar en lo más

mínimo.

Esta idea es compartida por muchos estudiosos y analistas de políticas públicas

cuando se menciona que: “En países con política publicas estables, los cambios

tienden a ser graduales, consolidan los logros de administraciones anteriores y tienden

a realizarse a través del consenso. Por el contrario, los entornos con políticas volátiles

se caracterizan por grandes vaivenes y por la falta de consulta con los diferentes

grupos de la sociedad. Asociamos la estabilidad de las políticas con la capacidad de los

actores políticos de acordar y hacer cumplir acuerdos intertemporales que permitan que

algunas de las políticas fundamentales (“políticas de Estado”) sean preservadas más

allá de la duración de ciertos políticos o coaliciones en particular.”4

b) Adaptabilidad de las políticas.

La adaptabilidad implica que una política pública debe ser lo suficientemente flexible

para incluir cambios cuando sea necesario. Es decir, los gobiernos que implementan

una política pública deben tener la capacidad de adaptar sus políticas a las condiciones

económicas cambiantes y de cambiar las mismas, cuando están fallando o fracasando.

c) Coordinación y coherencia.

Las políticas públicas son el resultado de acciones tomadas por múltiples actores para

producir precisamente, políticas coherentes. Sin embargo, no siempre esto sucede así,

es todo lo contrario; la mayoría de políticas públicas que se impulsan (en general) no

solo en El Salvador, sino en América Latina están marcadas por la ausencia de actores

políticos locales y nacionales que hagan contrapeso a la decisión gubernamental de

impulsar una política en específico.


políticas Públicas. En “El juego político en América Latina: Cómo se deciden las políticas Públicas”. Banco Interamericano de

Desarrollo BID. Primera edición, enero de 2011. Página 11.


11

Scartascini y Stein señalan muy bien, esta falta de cooperación y coordinación cuando

señalan que “La falta de coordinación a menudo refleja la naturaleza no cooperativa de

las interacciones políticas. Esto puede ocurrir entre diferentes agencias del gobierno

central; entre agencias del gobierno central y otras agencia a nivel regional o municipal;

o incluso entre agentes que operan en diferentes etapas del proceso de formulación de

políticas (como cuando las complicaciones que la burocracia podría enfrentar durante

la fase de implementación de una política dada, no se tiene en cuanta durante la etapa

de diseño y aprobación de dicha política).”5

d) Calidad de la implementación.

Una política pública podría estar muy bien diseñada, atravesar el proceso de

aprobación de la misma sin modificaciones, y aun así ser completamente ineficaz si no

está bien implementada y ejecutada. La calidad de la implementación y de la aplicación

efectiva (enforcement) de una política pública dependerá en la medida que los políticos

tengan incentivos y recursos para invertir en sus propias capacidades.

e) Orientación al interés público.

Sin lugar a dudas, esta característica debería ser el fin último de cualquier política

pública: promover el bienestar general de la población. Adicionalmente, “se asemejan a

bienes públicos (es decir, son de interés público)”. Cualquier objetivo contrario al

interés público, por lógica, conllevará “a canalizar beneficios privados para

determinados individuos, en la forma de proyectos con beneficios concentrados,

subsidios o lagunas fiscales”.

Scartascini y Stein son de la idea que “En la medida que los favorecidos por las

políticas orientadas a intereses privados tienden a ser los miembros de la Elite, que son

los que tienen la influencia política y económica para sesgar las decisiones políticas en



Desarrollo BID. Primera edición, enero de 2011. Página 11.


12

su favor, la orientación hacia el sector privado podría estar relacionada con la

desigualdad.”6

f) Con sustento técnico en base a un sistema de estadísticas.

A diferencia de las anteriores características, que son características externas y

comunes para la mayoría de políticas públicas, algunas políticas requieren de contar

con una base de datos o un sistema de estadísticas interinstitucionales, actualizado y

confiable que le den soporte técnico a la decisión de aprobar e impulsar la política.

1.4 El proceso de formulación de políticas públicas

Como ya se mencionó, el proceso de formulación de políticas públicas se desarrolla en

escenarios en los que participan una variedad de actores políticos, con diversos

poderes, horizontes temporales e incentivos interactuando en una variedad de

escenarios con distintas reglas que regulan su interacción: “estos actores interactúan

en diferentes escenarios, los cuales pueden ser formales (como la legislatura o el

gabinete) o informales (la calle), y pueden ser más o menos transparentes.”7

Por tal razón, el proceso de formulación de políticas puede entenderse como “un

proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre actores políticos.”8

El comportamiento de los actores políticos en estos intercambios, y la naturaleza

misma de los intercambios dependerá de la preferencia de los actores, de sus

incentivos y de las restricciones que enfrenten.

Asimismo, dependerá “del funcionamiento de las instituciones políticas (como el

Congreso, el sistema de partidos o el Poder Judicial) y de las reglas institucionales

básicas (como la reglas electorales y las reglas constitucionales) que determinan los


políticas Públicas. En “El juego político en América Latina: Cómo se deciden las políticas Públicas”. Banco Interamericano de Desarrollo BID. Primera edición, enero de 2011. Página 12. 7 Ibíd. Op.Cit Pág. 13.

8 Ibíd. Óp. Cit


13

roles de cada uno de los jugadores, así como las reglas de interacción entre cada

uno.”9

En síntesis, el proceso de formulación de políticas en cada país, es el resultado de una

configuración de reglas y prácticas políticas, que da forma a las preferencias, incentivos

y restricciones de los respectivos actores.

1.5 El subsidio como política pública

a) Definición de lo que es un subsidio

La palabra subsidio se deriva del Latín “subsidium” que significa “prestación pública

asistencial de carácter económico y de duración determinada.”10

Algunos autores definen los subsidios como “aquellas transferencias monetarias o en

bienes y servicios que el Estado destina a determinado sector de la economía”

(Campbell & Stanley 1997). Otros señalan que un subsidio “es el gasto o exoneración

que realiza un gobierno, en dinero o en especie, en beneficio de empresarios o

consumidores, sin que el gobierno reciba una compensación equivalente.”11

Así pues, un subsidio se caracteriza por su carácter asistencial; es decir, un subsidio es

una transferencia que el Estado realiza con el objeto de beneficiar a los sectores más

populares, aquellos que no pueden acceder a servicios sociales básicos y cubrir sus

necesidades materiales de vida. Para el caso de El Salvador, un subsidio es una

subvención que debería ser orientada a los sectores sociales catalogados como pobres

y pobres severos extremos, no clase media y alta. A estos sectores se les puede

diseñar subsidios de otra naturaleza, pero no subvenciones asistencialistas como el

pago de servicios básicos como agua, energía eléctrica y gas licuado de petróleo



Desarrollo BID. Primera edición, enero de 2011. Página 13. 10

http://lema.rae.es/drae/?val=subsidio 11

(Government Subsidies: Concepts, 13 International Trends and Reform Opinion. Benedict Clements, R. Hugounenq and

Schwartz. IMF, 1995).

http://lema.rae.es/drae/?val=subsidio


14

b) Tipos de subsidios

Los subsidios se pueden clasificar12 de la siguiente manera:

Subsidios en efectivo: que constituyen erogaciones de parte del Estado en

ciertas partidas del presupuesto.

Subsidios al crédito: concesión de créditos blandos, con bajos intereses o

garantías extendidas por el gobierno con cero costos.

Subsidios tributarios o reducciones en los porcentajes de los impuestos.

Subsidios patrimoniales, es decir participación del gobierno en el patrimonio.

Subsidios en especie: que es la entrega de bienes y servicios a menores precios

que los de mercado.

Subsidios de gestión: compra de bienes y servicios por parte del Estado a

precios superiores a los de mercado y entregados a los consumidores o

empresas a menores precios.

Subsidios regulatorios: pagos implícitos que se efectúan sobre la base de

determinadas regulaciones, con el fin de alterar los precios de mercado.

c) El subsidio: una política pública.

Las políticas públicas en general pueden incidir positiva o negativamente en el nivel de

bienestar de la población o un grupo determinado. Esto por ejemplo sucede en la

implementación de un determinado tipo de subsidio. Son muchos los tipos de subsidio

que se implementan como políticas públicas: “en algunos países existe el subsidio al

desempleo que consiste en una ayuda monetaria por parte del gobierno a las personas

sin empleo. El subsidio tributario, también conocido como exenciones fiscales y que

consiste en el subsidio a individuos o empresas a través de un tratamiento tributario

12

(Government Subsidies: Concepts, International Trends, and Reform Opinion. Benedict Clements, R. Hugounenq and Schwartz.

IMF 1995).


15

favorable. El subsidio a las exportaciones que se trata de una ayuda monetaria a

empresas exportadoras para que puedan vender su producto a un precio más bajo.”13

En El Salvador, los subsidios se han establecido como políticas públicas orientadas a

subvencionar determinados servicios sociales sensibles para la población en general

tales como la energía eléctrica, el transporte de autobuses, entrega de insumos

agrícolas como fertilizantes y semilla mejorada, el agua potable y el gas licuado de

petróleo o gas propano.

En el gobierno del Presidente Mauricio Funes se ha implementado un nuevo tipo de

subvención: los subsidios escolares; consistentes en brindar útiles escolares,

uniformes, zapatos y alimentación a las escuelas del sistema público de educación a

nivel nacional. Es decir, en teoría, de forma generalizada y uniforme la política de

subsidios ha estado orientada a la focalización del gasto social hacia los más pobres.

Se dice en teoría, ya que como se verá más adelante, la política de otorgamiento de

subsidios y en particular el subsidio al gas propano no ha beneficiado exclusivamente a

los más pobres del país, sino también a sectores o segmentos de población que no

necesitan del subsidio, lo que ha provocado que el Gobierno se vuelva ineficiente e

ineficaz en la utilización y priorización del gasto público, particularmente en el área

social.

A excepción de los subsidios escolares, los otros subsidios en realidad se pagan a

empresas o privados con el fin de evitar posibles aumentos de tarifas y que estos

lleguen a los consumidores finales de los productos o servicios que ellas proveen.

A partir de la definición de lo que es una política pública, describir las características

fundamentales que deben tener y del proceso de formulación de éstas, se hace

necesario una lectura política de lo actuado y hecho por el gobierno, para establecer si

la decisión de focalizar el subsidio es correcta o no y si su método de implementación

es el adecuado.

13

Políticas públicas del subsidio de agua potable y gas propano en El Salvador y su impacto en la distribución del ingreso. Trabajo

de graduación preparado para la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Universidad Centroamericana Jose Simeón

Cañas UCA. Página 3


16

2.0 LAS ACCIONES DEL GOBIERNO CENTRAL EN EL PROCESO DE

FOCALIZACIÓN

En este apartado se describen las medidas o acciones impulsadas por el gobierno

respecto de la focalización al gas propano y si estas medidas han tomado en cuenta las

características que toda política pública debe cumplir para tener el efecto o el impacto

esperado en la población. Entre las principales acciones desarrolladas están:

2.1 La focalización busca hacer eficiente, eficaz y efectivo el gasto público

El gobierno toma la decisión de focalizar, argumentando la necesidad de frenar el gasto

público y volverlo más eficiente, eficaz y efectivo. El subsidio al gas propano, que data

desde 1974, se había mantenido de forma generalizada y uniforme, beneficiando a

sectores de la población que no lo necesitan, provocando esto, una fuerte presión en el

gasto público.

La necesidad de volver más eficiente, eficaz y efectivo el gasto social, focalizando el

subsidio al gas propano es una decisión correcta, bien sustentada. Sin embargo, y

como se verá a continuación, no hubo criterios técnicos ni medibles, o si los hubo

fueron muy limitados y sin ningún sustento estadístico para estimar la forma de

focalización con el objeto de ser más efectivo en la utilización de recursos del Estado

orientados al gasto social. Por tanto, la focalización, no cumple la característica de

calidad de la implementación que establece que una política pública podría estar muy

bien diseñada, atravesar el proceso de aprobación de la misma sin modificaciones, y

aun así ser completamente ineficaz si no está bien implementada y ejecutada.

2.2 Un proceso poco consultado y con un método equivocado de

implementación

La decisión de focalizar fue tomada por el gobierno sin hacer un proceso abierto de

consulta con otros sectores y con un método equivocado de implementación.


17

Aunque la decisión es competencia exclusiva del gobierno; por los impactos sociales y

económicos, hubiese sido idóneo realizar un mecanismo de consulta con algunos

sectores e instituciones del gobierno, con sectores de la economía que pudieran verse

afectados con el proceso de focalización. Al ser una decisión económica que

impactaría a la población en general, bien se pudo haber sometido a un proceso de

discusión de la medida (antes de aprobarla y ejecutarla) en el Consejo Económico y

Social (CES)14, el Centro para la Defensa del consumidor (CDC), otras dependencias

gubernamentales como la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa

(CONAMYPE), la Defensoría del Consumidor y otras dependencias donde la

focalización del gas propano podría generar dificultades como los centros escolares

que tienen que comprar el gas para atender el programa de alimentos.

Además de ser poco consultado y debatido el mecanismo, el método de

implementación fue equivocado, ya que se hizo un censo de aquellas personas que se

verían beneficiadas con la focalización, pero en la práctica, ha habido distorsiones ya

que personas se han visto beneficiadas a pesar de no tener necesidad del subsidio al

gas propano y otras, se han quedado fuera del beneficio.

Los datos oficiales del Gobierno estiman que el proceso de focalización implementado

ha beneficiado alrededor de 1,300,000 hogares, de los cuales no hay una estimación

de cuantos pueden ser hogares pobres y cuántos pertenecen a clase media o alta

incluso. Por otra parte, al hacer una estimación promedio de cuatro personas por hogar

de estos 1,300,000, se obtiene que en promedio, la medida de focalización beneficia a

5,200,000 personas; es decir, más del 80% de la población total del país. Estos datos

ponen de manifiesto que no ha habido un proceso real de focalización del subsidio

orientado a beneficiar a aquellos hogares o sectores más desfavorecidos de las

políticas públicas, sin que al mismo tiempo, se vean beneficiados sectores de la

población que no necesitan de esta subvención estatal.

14

La consulta que se hizo en el CES fue superficial y efímera; no tuvo la discusión y la profundidad requerida a fin de que todos los

miembros del movimiento social y las organizaciones que representan pudieran hacer un proceso reflexivo sobre la medida. De la misma manera, aunque se conoce formalmente la postura del sector privado sobre el tema de los subsidios (eliminación de los mismos por considerarlos un gasto y no inversión en lo social)), los miembros de la ANEP tampoco sentaron postura institucional

sobre el tema en el CES.


18

Por tanto la focalización, si bien cumple la característica de ser una política orientada al

interés público, este interés se desnaturaliza en la medida que personas que no lo

necesitan o no hacen uso de ella, se pueden ver favorecidas con la misma. Basta con

recordar nuevamente que cualquier objetivo contrario al interés público, por lógica,

conllevará “a canalizar beneficios privados para determinados individuos, en la forma

de proyectos con beneficios concentrados, subsidios o lagunas fiscales”.

De igual manera, las características de coordinación y coherencia que debe tener una

política pública, no se cumple; no hubo acciones tomadas por múltiples actores para

producir precisamente, una política coherente.

2.3 La presión externa para reducir el gasto y disminuir el déficit fiscal

El gobierno toma la decisión, presionado por los organismos financieros Internacionales

que han condicionado préstamos al país a cambio de disminuir el déficit fiscal.

El Estado salvadoreño gasta más de lo que recauda en concepto de impuestos e

ingresos, por lo que se ve en la necesidad de recurrir a préstamos internacionales para

poder sustentar todos los compromisos, particularmente los del área social, que en su

mayoría son subsidios.

Por otra parte, los organismos financieros internacionales han presionado al Estado

salvadoreño para el impulso de reformas fiscales orientadas a disminuir el gasto

público, particularmente, aquellos gastos orientados a subvencionar subsidio de

servicios básicos como el agua, energía, transporte de buses y gas propano. En la

medida que se gasta más que lo que se percibe en ingresos, el déficit fiscal va

aumentando, lo que obliga a los organismos financieros internacionales, recomendar la

eliminación de subsidios por considerarlos gasto y no inversión en la gente.

Al ser una decisión que emana de la presión de los organismos financieros

internacionales, que aspiran a que el gobierno elimine subsidios con el objeto de

reducir el déficit fiscal, la focalización no cumple con la característica de ser una política


19

orientada al interés público ya que no cumple con promover el bienestar general de la

población, sino, cumplir las metas fiscales impuestas por estos organismos.

2.4 Un único criterio para la focalización

El criterio utilizado para tomar la decisión de focalizar fue el consumo de energía

eléctrica en los hogares salvadoreños. El argumento para usar el consumo de energía

eléctrica es que se puede cuantificar el consumo mensual de los hogares y estimar que

quien consuma más de 200 Kw de energía al mes, no es sujeto de subsidio al gas

propano.

El criterio es válido pero insuficiente ya que también se pudo haber tomado como

criterio para la focalización el consumo de agua potable y el consumo de telefonía fija o

celular incluso, ya que también son servicios cuyo consumo, son sujetos de medición.

Sin embargo, es preciso señalar que la energía eléctrica, el agua potable y la telefonía

fija o celular no forman parte de los bienes y servicios de la canasta básica familiar,

que también pudiese considerarse como criterio para la focalización. Más allá de ser

considerados o no en la canasta básica, son servicios medibles y cuantificar el gasto

promedio de una familia por el consumo de estos servicios hubiese sido un indicador

más real de la economía familiar a la hora de focalizar.

Equivocada es la argumentación de quienes sostienen que el subsidio al gas propano

“presenta una gran dificultad para la focalización dado que su consumo no puede

establecerse por sectores; ya que no posee una infraestructura como los alcantarillados

y tuberías que permitan conocer el nivel de consumo y la capacidad adquisitiva de los

usuarios”15.

Cierto es que la distribución y comercialización de gas propano, no se hace como en

otros países (EEUU por ejemplo: servido a través de un sistema de tubería que es

domiciliar y medible), sino que se hace en base a la venta de cilindros y que su uso no

15

Políticas públicas del subsidio de agua potable y gas propano en El Salvador y su impacto en la distribución del ingreso. Trabajo de graduación preparado para la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Universidad Centroamericana Jose Simeón

Cañas UCA. Página 66.


20

es exclusivo de un sector en particular, si es posible focalizar sectorialmente a partir de

la identificación de una serie criterios y de bases de datos que están en poder de las

instituciones del Estado.

Así pues, no hubo ningún criterio adicional más que el consumo de energía eléctrica; si

bien esta base de datos es importante, es insuficiente y limitada para hacer un

verdadero proceso de focalización del subsidio al gas propano, por lo que la

característica de utilizar un sistema de bases de datos se queda reducida al mínimo y

no cumple con dicha característica.

2.5 La medida le ha traído ahorro al fisco sin que esto implique su

autosostenibilidad

La decisión de focalizar y la manera de hacerlo, ha implicado que el gobierno se ha

ahorrado cerca de $ 45 millones de dólares en el primer año de implementación, lo que

implicaría un ahorro de $ 90 millones en los dos años que lleva implementado el

mecanismo de focalización. Sin embargo, el Ministerio de Economía, nunca ha

revelado en qué invirtió ese ahorro.

Incluso la política de focalización no ha alcanzado niveles de autosostenibilidad, ya que

el gobierno ha solicitado la reorientación de fondos provenientes de préstamos

internacionales para pagar el subsidio, tal y como lo muestra las reorientaciones de

fondos hechas por la Asamblea Legislativa.

En total, se ha aprobado la reorientación de 52 millones sólo para el subsidio al gas

propano, la primera de $ 26 millones de dólares se hizo a inicios de abril de 2013 y

otros $26 millones más fueron solicitados en mayo por el Ejecutivo para finalizar el año

pagando el beneficio.

En la medida que se desconoce el destino final de los $90 millones de ahorro en dos

años y si este ha sido reinvertido o no en la focalización, así como el hecho de tener

que estar recurriendo a la Asamblea Legislativa para reorientar fondos que la hagan

sostenible, la focalización no cumple con la característica de calidad en su


21

implementación ya que puede estar bien diseñada, atravesar el proceso de aprobación

de la misma y aún así ser completamente ineficaz si no está bien implementada y

ejecutada. Lo mismo sucede con la aplicación efectiva (enforcement), ya que esta

dependerá en la medida que los políticos tengan incentivos y recursos para invertir en

sus propias capacidades.

2.6 El mecanismo actual ha generado malestar, distorsión e ineficiencia.

Nadie pone en duda el beneficio que la focalización del subsidio al gas propano ha

generado para quienes consumen menos de 200 Kws. Sin embargo, el mecanismo

generó y sigue generando malestar en la medida que muchas personas aún siguen

fuera del sistema de beneficio al subsidio, particularmente personas que no son

propietarias de vivienda, sino que alquilan el inmueble.

Con respecto a distorsiones e inequidades, bastante generalizado se ha vuelto el

comentario de personas que tienen buenos salarios, salen a las 6 de la mañana y

regresan hasta bien entrada la noche, por lo que su consumo de energía eléctrica no

sobrepasa los 200kws, haciéndose acreedores del subsidio en detrimento de personas

del comercio informal, particularmente pequeños negocios de pupuseria, pulperías o

chalets que se han visto desfavorecidos con el mecanismo. Por lo que el gobierno

continua otorgando el subsidio a un gran número de personas que no lo necesitan,

personas con altos ingresos, con poder adquisitivo (para consumir telefonía fija y

celular, grandes cantidades de agua potable por ejemplo), con diversas propiedades en

desuso pero cobrando el subsidio porque el consumo no excede el único criterio

utilizado para la focalización, no exceder el consumo de 200 kws de energía eléctrica.

Por tanto, la efectividad y la característica de ser una política con orientación hacia el

interés general o público no se cumplen así como la ausencia de un sistema de datos

que le de coherencia al proceso.

2.7 La medida ha erradicado el contrabando de gas licuado en la frontera

Sin lugar a dudas, este ha sido el más grande beneficio de haber tomado la decisión de

focalizar el subsidio. Al entregar el subsidio directamente a las grandes distribuidoras,


22

el gobierno no regulaba ni supervisaba la cantidad de tambos de gas licuado que era

vendido por estas empresas y por tanto la factura de gas licuado era reportada en base

a la cantidad de tambos vendidos sin importarle a las empresas distribuidoras si las

personas que lo compraban eran connacionales o no.

Así se fue generando una enorme red de contrabando de gas licuado, el cual salía con

destino a los países de la región centroamericana, particularmente a Guatemala,

Honduras y Nicaragua, donde el gas licuado es más caro debido a que no está

subsidiado. Se había vuelto una práctica institucionalizada el que grupos de

contrabandistas, compraban el gas licuado a $5.10 valiéndose del subsidio, lo sacaban

por puestos o puntos ciegos en las fronteras para ser comercializado a un precio más

alto en estos países.

Esta es una de las razones por la cual se argumenta que la decisión de focalizar es una

medida correcta, porque permitió anular el contrabando en las fronteras de aquellas

personas que comercializaban el producto a un precio más alto, con la complicidad

indirecta de las empresas distribuidoras, quienes no les importaba a quien le vendían el

producto.

La característica de orientación al interés público si es aplicable, ya que los fondos del

subsidio se entregan directamente a los beneficiarios, así como la característica de

adaptabilidad ya que se cambia el mecanismo hacia las personas en lugar del

mecanismo convencional que era entregar el subsidio a las empresas gaseras.

2.8 El gobierno anuncia un nuevo sistema de entrega del subsidio.

A la fecha, la entrega del subsidio se hace en efectivo y al portador, a las personas

que pagan su recibo de energía eléctrica en las distintas dependencias autorizadas por

el gobierno para hacer el pago. A dos años de usar este mecanismo, el Ministerio de

Economía (MINEC), ha anunciado que en el mes de junio de 2013 habrá un cambio en

el sistema de entrega del subsidio, el cual ya no se pagará en efectivo, sino a través de

una tarjeta electrónica.


23

Según el MINEC, se hará una prueba piloto en el mes de junio en 25 municipios del

oriente del país; una vez trascurrido ese mes, se harán las evaluaciones pertinentes

sobre la puesta en marcha de este sistema, para posteriormente implementarlo a nivel

nacional.

Con este nuevo mecanismo, el Gobierno espera además corregir muchas de las

deficiencias que se han atendido en los Centros de Atención por Demanda (CENADE),

ser más eficiente en el gasto, obteniendo un ahorro aproximado de $25 millones al año,

ya que actualmente el gobierno entrega mensualmente $9.10 en concepto de subsidio

independientemente de que una persona consuma gas propano o no en ese mes;

basta con que la factura eléctrica señale un consumo menor a 200 Kws para tener el

beneficio.

La decisión de un nuevo mecanismo de entrega cumple con las características de

estabilidad y adaptabilidad, ya que se están haciendo ajustes en el mecanismo. Sin

embargo, a pesar que se piensa implementar un nuevo mecanismo de entrega, no se

hace una revisión y depuración de la base de datos actual de los beneficiarios, por lo

que muchas personas continuarán recibiendo el subsidio sin necesitarlo. Por tanto, la

decisión de impulsar un nuevo mecanismo de entrega no cumple con la característica

de estar cimentada en una base de datos actualizado y confiable que le den soporte

técnico a la focalización.

En términos generales, en la mayoría de las acciones tomadas por el gobierno desde

que tomó la decisión de focalizar, no cumplen con las características que una política

pública, como brindar el subsidio al gas propano, necesita para garantizar el éxito, la

eficiencia, la eficacia y fundamentalmente la efectividad, es decir el impacto y la

aceptación de la ciudadanía. Algunas acciones cumplen mínimamente ciertas

características, en otras hay total ausencia de las mismas, siendo la más notoria, la de

contar con una base estadística de datos y criterios técnicos para focalizar.

En el siguiente apartado, se aborda precisamente esa debilidad, señalando las bases

de datos y los criterios que pueden ayudar al gobierno a realizar un proceso de

focalización al gas propano.


24

3.0 INSTITUCIONES Y BASES DE DATOS: UNA NUEVA PROPUESTA

DE FOCALIZACION DEL SUBSIDIO AL GAS PROPANO

¿Cuál es la base de datos mínima de la que puede apoyarse el gobierno para hacer un

proceso técnico de soporte a la focalización al gas propano?. A continuación se lista y

describe las instituciones que pueden colaborar en el proceso de proporcionar bases

de datos y algunos criterios técnicos para la focalización del subsidio.

3.1 Ministerio de Hacienda (MH)

La base de datos de contribuyentes directos e indirectos del Ministerio de Hacienda, es

una de las bases de datos más moderna, ya que está en permanente actualización, y

de la que puede echar mano el gobierno para hacer el proceso de focalización del

subsidio al gas propano.

Esta base de contribuyentes, año con año se renueva, lo que permite que la

información sobre los contribuyentes pueda ser utilizada con criterios muy precisos en

el mecanismo de asignación de subsidio no solo de gas propano, sino de otros

subsidios que el gobierno brinda a la ciudadanía. Bastaría con que el Gobierno Central

estableciera un ingreso anual promedio para todas aquellas personas asalariadas y

que a partir de ese promedio, quienes obtengan mayores ingresos al promedio, quedan

automáticamente fuera de ser sujetos del subsidio.

Por ejemplo, si el gobierno estimara que cualquier asalariado que paga impuestos, para

ser sujeto del subsidio al gas propano, sus ingresos anuales no deben exceder los

$10,000, permitiría focalizar de mejor manera el subsidio. Es decir, aquellas personas

asalariadas cuyo rango de ingreso mensual andaría por debajo de $ 833.33 serían las

personas que recibirían la compensación que otorga el subsidio. Incluso, si el gobierno

estima que dicho ingreso mensual es muy alto, puede utilizar la tabla imponible de la

última reforma tributaria y estimar que las personas que ganan menos de $550.00 al

mes, serian las beneficiarias del subsidio al gas propano.


25

Lo que se quiere explicar con estos dos ejemplos es que para estimar quienes son

sujetos al beneficio de subsidio y quienes no, la base de contribuyentes del Ministerio

de Hacienda permite establecer una serie de criterios o parámetros técnicos que

ayudarían a focalizar de mejor manera el subsidio en aquellos sectores de más bajos

ingresos, que es a los que se les debería subvencionar el subsidio por parte del

gobierno.

3.2 El Viceministerio de Transporte (VMT).

El Viceministerio de Transporte puede proporcionar otra base de datos que sirva de

soporte para la focalización al gas propano. Esta base de datos es la que lleva

SERTRACEN como registro para todos los dueños de vehículos en el país.

SERTRACEN lleva un registro actualizado sobre los dueños de vehículos en el país,

las tarjetas de circulación y las licencias de conducir. Es más, en el año 2012, se hizo el

cambio de placas de todos los automotores que circulan en el país, situación que se

debe realizar cada cinco años pero que por intereses políticos se había suspendido y

se ha realizado este trámite diez años después; aunado a esto, la tarjeta de circulación

de vehículos se renueva año con año. Por tanto, esta base de datos puede ser muy útil

para focalizar el subsidio de gas propano ya que su actualización es constante.

La razón que justifica la utilización de dicha base de datos es la siguiente: si un

salvadoreño, es dueño de un automotor, independientemente de la marca y año del

mismo, implica que invierte parte de sus recursos para la compra de combustible, cuyo

precio por galón ha oscilado entre $3.90 y los $4.50 de dólar entre el año 2012 y lo que

va del 2013. Esto quiere decir, que si una persona, gasta en promedio $20 por semana

comprando combustible, al finalizar el mes, invierte cerca de $80 dólares; costo que

está muy por encima del valor de tambo de gas propano el cual no supera los $13

dólares.

Por lo tanto, una persona dueña de cualquier automotor que gasta mensualmente en

combustible, no puede argumentar el no contar con recursos para comprar el gas

propano. Bastaría con que el gobierno a través del Viceministerio de Transporte utilice


26

la base de datos de SERTRACEN para tomar la decisión que todo dueño de un

automotor no debe ser considerado para recibir el subsidio de gas propano, en la

medida que el dueño de un vehículo y su correspondiente gasto en combustible implica

que goza de cierto poder adquisitivo que le permite una erogación mucho mayor que el

precio de un tambo de gas propano.

3.3 El Sistema Financiero.

La base de datos con que cuenta la red de bancos privados y nacionales es otro

sistema de datos muy importante del que puede echar mano el Gobierno para

racionalizar o focalizar aun más el proceso de otorgamiento del subsidio al gas

propano. Por ejemplo, el sistema bancario cuenta con una base de datos actualizada

sobre las personas que solicitan o a quienes el banco entrega una tarjeta de crédito.

Bastaría con que la Superintendencia del Sistema Financiera solicitara que los bancos

entregaran la información mensual para determinar el número de personas que gozan

de una o más tarjeas de crédito y dos o más tarjetas de debito y utilizar este parámetro

para hacer el proceso de focalización. Es decir, el criterio para focalizar el subsidio

puede ser que cualquier persona que goza de usar dos o más tarjetas de crédito sea

excluida del beneficio del subsidio.

El criterio que le da soporte a este parámetro es el siguiente: cuando un banco nacional

o privado entrega a un cliente una tarjeta de crédito para su uso, previamente ha hecho

un análisis de la capacidad de pago y de poder adquisitivo que tiene esa persona para

estimar el monto a utilizar en la tarjeta de crédito. Es decir, para que un banco entregue

a una persona una tarjeta de crédito, previamente se ha hecho un análisis de los

ingresos, los compromisos económicos, la solvencia de pago, la edad, si es empleado

o tiene un negocio propio, etc.; todos estos elementos son considerados a la hora de

que un banco entrega la tarjeta.

Por lo tanto, se ha hecho un análisis del poder adquisitivo antes de aprobar una tarjeta.

Si una persona tiene poder adquisitivo y cuenta con una o más tarjetas de crédito, es


27

una persona que no puede considerarse como alguien en pobreza extrema o pobreza

extrema severa, ya que cuenta con crédito para cubrir sus necesidades, cosa que no

sucede con aquellas personas que no hacen uso de una tarjeta de crédito. El criterio no

incluye a las personas que cuentan con una tarjeta de debito, en el entendido que estas

personas hacen uso de sus propios ahorros para hacer frente a sus compras y

necesidades.

3.4 El Ministerio de Educación (MINED)

El Ministerio de Educación puede proporcionar una base de datos de mucha utilidad

para determinar quiénes son sujetos o no del beneficio al subsidio al gas propano.

En dicha institución, se lleva el registro de todas aquellas personas que han obtenido

un título académico a nivel de licenciatura, maestría o doctorado de todas las

instituciones de educación superior, así como los títulos de personas han realizado

estudios en el exterior y que se han incorporado al ejercicio profesional en el país. La

base de datos que contiene este registro permite establecer criterios para determinar

quienes pueden ser sujetos de subsidio y quienes no a partir de su formación

académica.

Por ejemplo, bastaría con que el gobierno determine que todos los profesionales con

grado de licenciatura que tengan más de cinco años de haber obtenido su titulo, no son

sujetos al beneficio de subsidio. Asimismo, los profesionales que cuentan con un grado

superior el pregrado, es decir, postgrados, maestrías y doctorados, no son sujetos de la

subvención.

El criterio utilizado para el análisis es el criterio de oportunidad e inserción a la vida

laboral a nivel profesional. Es decir, una persona que obtiene su titulo de pregrado,

tiene cinco anos para gozar del beneficio al subsidio; posterior a este plazo, ya es un

profesional con experiencia, consolidado y que labora ya sea a nivel de empleado o

por cuenta propia, lo que le permite obtener ingresos económicos que le aseguren

costear el gas propano y otros gastos de la canasta básica.


28

Adicionalmente, en la medida que un profesional continúa con su proceso de formación

y especialización, realizando estudios de maestría o doctorado ya sea dentro o fuera

del país, esto le permite cotizarse profesionalmente y obtener un mayor nivel de vida,

no sólo en el aspecto económico, sino en lo social y emocional y a nivel de realización

personal; por lo que no puede considerarse una persona que vive en pobreza extrema

o en pobreza severa extrema y por tanto no es sujeto de la subvención estatal del

subsidio al gas propano.

3.5 El Centro Nacional de Registro (CNR).

El CNR posee una base de datos donde se lleva el control de todos los bienes raíces

en calidad de propiedad, de personas naturales y jurídicas. Para el caso, en cuestión

(la focalización al subsidio) interesa el registro de propietarios de bienes inmuebles.

Es de hacer notar que durante el proceso de implementación de focalización al gas

propano, el gobierno anunció que el único criterio para la focalización era el consumo

de energía eléctrica y que las personas que consuman menos de 100 kws

(posteriormente se subió a 200kws) iban a ser sujetos del subsidio; jamás se mencionó

que si una persona era dueña de dos o más viviendas, se le acumularía el consumo.

En la práctica real, el gobierno lo que ha hecho es que aquellas personas que son

dueñas de dos o más viviendas, no se les considera como beneficiarios del subsidio,

independientemente que en el recibo de energía eléctrica de cada casa se consuma

menos de 200 Kws; situación que generó mucho malestar entre la ciudadanía.

Si bien, es válido que el gobierno argumente que las personas que son dueñas de dos

o más viviendas no sean sujetas de subsidio, también el CNR lleva el registro de los

dueños de bienes inmuebles tales como ranchos de lujo, terrenos y predios baldíos.

Este dato puede servir para que el gobierno focalice de mejor manera el subsidio,

excluyendo de la lista de beneficiarios a los dueños grandes extensiones de terreno y

predios baldíos a los que no se les da ninguna utilidad.


29

3.6 La Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)

Al igual que la energía eléctrica, el consumo de agua potable se puede medir y facturar,

por lo que La base de datos de consumidores del vital liquido es otro registro del que se

puede echar mano, para la focalización al subsidio al gas propano.

Asimismo, al igual que la energía eléctrica cuenta con un sistema de subsidio, ANDA

posee un sistema de pliego tarifario subsidiado que permitirá hacer una estimación de

cara a la focalización al gas propano. Por ejemplo, bastaría con que el gobierno a

través de ANDA estimara que las personas que consuman más de $ 40 dólares

mensuales de consumo de agua, no deberían de ser sujetos del subsidio al gas

propano.

3.7 Los funcionarios de los tres poderes del Estado.

Los funcionarios que ejercen cargos públicos, no solo de elección popular, sino también

cargos designados por el Presidente de la Republica y en términos generales los

funcionarios, jefaturas y cargos de confianza de los tres poderes del Estado deberían

de ser excluidos del beneficio al subsidio al gas propano independientemente de su

consumo energético.

Así por ejemplo, ministros, viceministros, presidentes de Instituciones Autónomas,

miembros de juntas directivas de éstas, asesores y cargos de confianza de todas las

dependencias del gobierno deberían de firmar un compromiso de no recibir ningún tipo

de subsidios estatales. Lo mismo debería de implementarse en el Órgano Legislativo,

Diputados propietarios y suplentes, jefaturas, asesores y puestos de confianza. De

igual manera en el Órgano judicial, Magistrados propietarios y suplentes, jefaturas,

asesores y puestos de confianza, deberían quedar excluidos del subsidio al gas

propano.

La base de datos se puede sustentar inicialmente, con aquellos funcionarios y cargos

que tiene la obligación de presentar su declaración jurada de patrimonio en la Sección


30

de Probidad de la Corte Suprema de Justifica y complementarse con el listados de

funcionarios de confianza que envíe los tres poderes de Estado.

En síntesis, estas bases de datos permiten hacer un proceso depurado, es decir, un

proceso que focaliza aun más el proceso de otorgamiento del subsidio en aquellos

sectores más excluidos. Sin embargo, también es necesario incluir a sectores de la

sociedad que por su condición de vulnerabilidad, marginalidad social y económica, así

como por poseer condiciones especiales, deberían de ser sujetos del subsidio,

independientemente de las características o criterios descritos en las bases de datos

anteriores. Entre algunas de las bases de datos que se pueden citar y describir para la

aplicación de criterios de inclusión en sectores vulnerables de la población están:

3.8 Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP) y

las Administradoras de Fondos de Pensiones (APF)

El INPEP es la institución del Estado, encargada de ejecutar todo lo concerniente al

proceso de jubilación de los empleados públicos. Por tanto lleva un registro o una base

de datos que permite estimar actualmente el número de personas que son jubilados y

los que están en proceso de jubilación; es decir, aquellos empleados que tomaron la

decisión de quedarse en el antiguo sistema de pensiones y que no quisieron ser parte

del nuevo sistema de ahorro para pensiones a través de las Administradoras de

Fondos de Pensiones (AFP).

Estas personas y paulatinamente, aquellos empleados que pasen a formar parte de la

categoría de jubilados del gobierno, deberían ser incluidos en la base de datos de los

CENADES para recibir el subsidio, como un reconocimiento a sus anos prestados en el

Estado y porque de alguna manera, sus ingresos disminuyen al entrar a la categoría de

pensionados. Esta disminución se verá compensada con el otorgamiento del subsidio

al gas propano.


31

Para el caso de las personas jubiladas a través del las AFP, estas cuentan con sus

propias bases de datos y paulatinamente se podría hacer el proceso de incorporación,

según la disponibilidad de recursos económicos del fisco para otorgar el subsidio.

3.9 Consejo Nacional de Atención Integral a la Persona con Discapacidad

(CONAIPD)

Esta institución, dependencia del Ministerio de Economía, cuenta con un registro o

base de datos sobre el número de personas con discapacidad en el país. Estas

personas, por su condición de vulnerabilidad, deberían de ser incluidas para ser

beneficiarios directos del subsidio al gas propano, independientemente de su

condiciones materiales, económicas, profesional, social, etc.

Así por ejemplo, no importa si una persona con una discapacidad física posee un título

académico, tarjetas de crédito y debito, si están empleadas o no, el criterio para ser

incluidos en la base de datos es su situación de vulnerabilidad ante otras personas que

no poseen la discapacidad física, es decir, el criterio es un criterio de inclusión y de

equiparamiento de oportunidad.

Se estima que son alrededor de 200,000 personas con discapacidad en El Salvador.

Valdría la pena que el CONAIPD realizara un estudio minucioso de los casos que tiene

registrados y analizar a posteriores personas que puedan ser censadas con la

categoría de discapacitado y evaluar aquellos casos más críticos. Es decir, no se

incluiría aquellas personas que no cuentan con un dedo por ejemplo, sino personas en

sillas de ruedas, sin una extremidad ya sea superior o inferior y que por esta condición,

se les hace más complejo la posibilidad de ser parte de la Población Económicamente

Activa (PEA)

3.10 Secretaria de Inclusión Social (SIS) y Fondo de Inversión Social para

el Desarrollo Local (FISDL)

Esta instituciones llevan a cabo programas diversos (en algunos casos coordinados y

en otros de manera interinstitucional) de beneficio para las personas de la tercera edad


32

en los municipios más pobres de El Salvador, definidos a partir de la elaboración del

mapa de pobreza. Bastaría con que la base de datos de estas personas que son

beneficiarias de programas de varias instituciones del gobierno, también fueran

incluidas en la base de datos del Ministerio de Economía y ser beneficiaros del subsidio

al gas propano.

Por ejemplo, las personas que reciben la compensación económica por ser personas

adultas de la tercera edad, automáticamente deberían ser incluidas en la base de datos

actual de beneficiarios del subsidio al gas propano.

De la misma manera, las madres solteras y las mujeres que son atendidas en las sedes

de Ciudad Mujer, se les debería de realizar una análisis para determinar hasta donde

es posible incluirlas en el beneficio de otorgarles el subsidio, como un beneficio

adicional de los servicios que brinda Ciudad Mujer.

La idea de identificar y describir estas bases de datos, es que el gobierno diseñe un

sistema informático que permita cruzar la información que contienen y hacer un

proceso de exclusión o inclusión a partir de los criterios descritos. Así por ejemplo, si

una persona no tiene empleo y no tributa, pero tiene carro o tarjetas de crédito, el

sistema automáticamente lo excluye del beneficio.

De igual forma, todas aquellas personas que por situación de vulnerabilidad física

(discapacitados), económica y social (jubilados y personas de la tercera edad),

independientemente de contar con ingreso, puedan recibir el subsidio como una

compensación adicional por su estatus.

Sobrarán los argumentos de quienes sostengan que aún teniendo carro, tarjetas de

crédito o debito, título universitario y casa, no cuentan con un empleo que les permita

obtener ingresos y que por tanto deberían de ser sujetos del beneficio del subsidio. Sin

embargo, es preciso apuntar que las probabilidades de una persona de insertarse

formal o informalmente al mercado laboral y obtener ingresos, no son las mismas que

una persona que no tiene casa, carro, titulo y tarjetas. Aquí está la esencia del subsidio:

llegar a los sectores menos favorecidos con las oportunidades, que no accesan o

pueden cubrir gastos de los bienes y servicios para su subsistencia.


33

A MANERA DE CONCLUSIONES: REFLEXIONES FINALES PARA EL DEBATE.

La decisión de focalizar el subsidio al gas propano por parte del gobierno de

Presidente Mauricio Funes es una decisión política, y como tal, responde más a las

presiones de los organismos financieros internacionales quienes han señalado la

necesidad de disminuir el déficit fiscal y controlar el gasto público, específicamente

a través de la eliminación o reducción significativa de los subsidios estatales que

reciben los ciudadanos; so pena de perder el “Stand Bye”, o fondo precautorio, es

decir, un fondo de liquidez para los gobiernos que puede ser utilizado en situaciones

de emergencia. En este marco es que se toma la decisión.

La focalización al gas propano es una decisión políticamente correcta en la medida

que se toma la decisión gubernamental de focalizar el gasto público del subsidio al

gas propano trasladando el beneficio directamente a los ciudadanos y no seguir

favoreciendo con la medida a las grandes empresas distribuidoras del gas licuado.

A pesar de ser una medida correcta, la focalización se hizo con un método

equivocado en su implementación, porque adolece de una base estadística que le

de sustento técnico a la medida, para decidir qué ciudadanos son incluidos y cuáles

no en el proceso de entrega del subsidio; lo que ha provocado grandes distorsiones

en el mecanismo de focalización y ha puesto en evidencia fallas técnicas y

metodológicas, todo lo que ha llevado a dejar fuera a personas o sectores que si

necesitan de la subvención, particularmente del comercio informal y pequeños

negocios formales.

Se debe realizar un diagnostico para identificar la base o bases de datos

interinstitucionales a nivel de gobierno que permita darle soporte técnico a la

medida de focalización del gas propano. Una vez identificada las bases de datos

necesarias, se debe implementar un sistema matricial que permita cruzar todas las

bases y su información de tal forma, que la misma permita establecer quiénes son

sujetos del subsidio y quienes no lo son a partir de criterios técnicos. Las bases de


34

datos que se proponen en este estudio, son las mínimas necesarias para el que el

mecanismo de focalización sea más eficiente, eficaz y efectivo.

A pesar de los esfuerzos del gobierno por eficientizar el gasto público, la medida de

focalización al subsidio al gas propano, no ha logrado su propia sostenibilidad, ya

que a pesar de ahorrase más de 90 millones de dólares con el proceso actual de

focalización, y que probablemente se alcance un mayor nivel de ahorro con la

implementación de la tarjeta prepago para la compra del tambo de gas propano, el

gobierno sigue solicitando la autorización a la Asamblea Legislativa de préstamos o

recursos para pagar el subsidio a la ciudadanía. Por tanto, El gobierno no ha

logrado cumplir uno de sus principios básicos, por el cual se tomó la decisión.

Los esfuerzos del gobierno a través del Ministerio de Economía se han centrado en

el mecanismo de entrega del dinero a la población beneficiada, lo que ha llevado a

la institución a realizar varias modificaciones en el proceso de entrega. Sin

embargo, no se hace un análisis relativo a la persona que se beneficia del subsidio;

es decir, durante dos años, el gobierno ha trabajado el mecanismo de entrega a las

personas, sin hacer un proceso de depuración para determinar si la persona que

recibe el dinero lo necesita o no, en base a los criterios técnicos que permitan

mínimamente establecer el nivel de pobreza o la condición socioeconómica de la

persona beneficiada.

El mecanismo de focalización del subsidio al gas propano y la ausencia de bases de

datos que le den soporte a la medida pone al descubierto otra necesidad de gran

importancia: la de contar o crear el sistema nacional de estadísticas y datos

gubernamentales. Este sistema puede ser de mucha utilidad no sólo para la

focalización al gas propano, sino para que el gobierno cuente con un sistema

estadístico de datos sólidos y actualizados para la toma de decisiones en materia

de políticas públicas a nivel nacional o sectorial.


35

Con la focalización del subsidio al gas propano, dos son los logros visibles y que

han tenido un impacto positivo en la población. El primero de ellos es que el pago

de la subvención es trasladado directamente a la ciudadanía quitándole el privilegio

a las grandes empresas distribuidoras del gas propano, lo que generaba falta de

supervisión y control por parte del gobierno y al mismo tiempo discrecionalidad por

parte de las gaseras en la venta de tambos a personas que se dedicaban al

contrabando. El segundo logro, es precisamente limitar el contrabando del producto

en puntos ciegos de las fronteras con Guatemala, Honduras y Nicaragua. Esto ha

permito al gobierno hacer un uso más óptimo de los recursos estatales y eliminar la

práctica ilegal de compra-venta por parte de grupos clandestinos.

A dos años de haberse tomado la decisión de focalizar el subsidio, y a cuatro años

de mandato del gobierno del Presidente Mauricio Funes, el gobierno no ha

implementado ningún mecanismo orientado a darle soporte técnico para volver más

eficiente la racionalización del subsidio. Los esfuerzos se han limitado en el

mecanismo de pago, situación que no tiene mayor impacto en las arcas del fisco, ya

que lo que se pretendía con la decisión de focalizar el gas propano era que las

personas con más bajos ingresos fueran las beneficiarias del subsidio,

independientemente del mecanismo a implementar en el pago del subsidio. Por lo

tanto, aunque la decisión es políticamente correcta, el método de focalización es

equivocado.


36

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Estudio sobre focalizacion al gas propano final FESPAD

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