Zımni Ret Kurumu ve Zımni Ret Kurumunun Ülkemizdeki Gelişimi Üzerine Bir İnceleme

akademikteklif © sayı 3, 2014 / 2, ss. 196-218 ISSN 2147-8341

Zımni Ret Kurumu ve Zımni Ret Kurumunun Ülkemizdeki Gelişimi Üzerine Bir İnceleme

A Study about Implicit Refusal and its Improvement in Turkey

Mehmet Rauf KARSLI

Özet Zımni ret, idarenin başvurular karşısında sessiz kalması halinde başvuru sahiplerinin yargısal

yollarla hak aramasına imkân veren bir varsayımdır. Fransız içtihadıyla geliştirilen zımni ret kurumu, Türk içtihadını etkilemiş ve yasalarda yerini almıştır. Zımni ret temel olarak dava açma süresine etkisi üzerinden incelenen bir konudur. Zımni reddin dava açma süresine etkisi ise idari başvurunun içeriğine göre değişebilmektedir. Zımni redde konu idari başvurular, idareden bir işlem tesis etmesi yönündeki talepler ve idarenin yaptığı işlemi kaldırması ya da değiştirmesi yönündeki talepler olmak üzere iki ana başlık altında incelenebilir. Aynı konuda yapılan yeni başvuruların dava açma süresine etkisi ise başvuru konusuna göre değişiklik arz etmektedir. Diğer taraftan zımni ret kurumu idareye başvuruları cevapsız bırakma yetkisi vermemektedir. Böyle bir yorum amaca ters düşeceği gibi Anayasaya da aykırıdır. Zımni ret, dava açma süresiyle de doğrudan ilgili bir konudur. Ülkemizde zımni ret süresi süresinin kısaltılmasının hak arama imkânını artıracağı ve idareyi açık işlemler tesis etmeye yönelteceği düşünülmektedir.

Anahtar Kelimeler: idari başvurular, idarenin sükûtu, zımni ret, dava açma süresi, anayasal haklar.

Abstract

Implicit refusal is a consept that allows the applicants to seek their rights through legal channels in cases where the aministration leaves the applications unanswered. Improved by the Jurisprudence of French administrative law, the implicit refusal term also affected the jurispru-dence of Turkish administrative law and was introduced to Turkish legislation. Implied refusal is an issue that has mainly been studied for its effects on deadline for appeal. These effects vary depending on the content of the administrative application. The administrative applications for implicit refusal can be categorised as the requisitions from the administration to perform a procedure and to cancel or alter a procedure. The effect of new applications for appeal about the same subject on deadline varies depending on the application content. Also the implicit refusal concept doesn't empower the administration to leave the applications unanswered. Such an interpretation would contradict the purpose and be against the Constitution. The im-plicit refusal is also directly related to the term of litigation. The reduction of time for implicit refusal in our country is thought to improve the opportunity to claim rights and lead the admin-istration to take open actions.

Keywords: administrative applications, silence of administration, implicit refusal, deadline for appeal, constitutional rights.

Başbakanlık, Devlet Personel Uzmanı

Zımni Ret Kurumu ve Zımni Ret Kurumunun Ülkemizdeki Gelişimi Üzerine Bir İnceleme 197

sayı 3 ● aralık 2014 ● akademikteklif

GİRİŞ

Dava açma süresi idari yargılama hukukunun en önemli ve üzerinde en çok tartışılan konularından biridir. İdari yargıda dava açma süresinin niteliği birçok kez tartışılmıştır. Duran, dava açma süresinin, zaman aşımı ve hak düşürücü süre ile benzer ve farklı özelliklerinin altını çizdikten sonra, dava açma süresinin “sui generis” bir kurum olduğunu savunmuştur1. Uler ise, dava açma süresinin düzenleyici mahiyette olduğunu belirterek, sürenin aşılması durumunda bazen yasalarda öngörülen bir yaptırımın uygulanacağını ama çoğunlukla süre geçtikten sonra yapılan işlemlerin de geçerli olacağını ileri sürmüştür2.

Büyük Kubbealtı Lügati’nde süre, “bir olayın başı ile sonu arasında geçen zaman bölümü, müddet, belirlenmiş zaman” olarak tanımlanmaktadır. İdari Yargılama Usulü Kanunu’na göre ise “süre aşımı” ilk incelemede dikkate alınır ve süre aşımının tespitinin yaptırımı davanın reddedilmesidir. Bunlardan yola çıkarak dava açma süresini, “bir hakkın veya menfaatin idari yargıyı ha-rekete geçirmek suretiyle istenebileceği zaman aralığı” olarak tanımlamak mümkün görünmektedir.

Bu haliyle dava açma süresi, hak arama özgürlüğü ve hukuk devleti ilke-siyle doğrudan bağlantılıdır. Diğer taraftan, sonsuz bir dava açma müddeti tanınmasının kamu düzenini bozacağı da birçok yazar tarafından kabul edil-mektedir3. Buna göre, hak arama özgürlüğü, hukuk devleti ve idari istikrar arasında denge sağlayacak bir müddet belirlenmesi gerekmektedir.

Uler ise, böyle bir çekişmenin geçerli olmadığı ve hukuk devleti ilkesinden böyle bir gerekçeyle taviz verilemeyeceği düşüncesindedir. Neden dava açma süresine ihtiyaç duyulduğu ve dava açma süresinin etkileri sürekli göz önün-de bulundurulmalıdır4.

İdari başvurular ve bunlar karşısında idarenin takınacağı tutumun da da-va açma süresi üzerinde önemli etkileri bulunmaktadır. İdarenin başvurular karşısında sukutuna ilişkin incelemeler esas itibarıyla, idari yoldan sonuç alamayan ilgililerin yargı yoluyla hak arama imkânlarını araştırmaktadır. Bu çalışmada, ilk olarak zımni ret kurumunun ortaya çıkışı ve gelişim süreci in-celenerek, neden böyle bir uygulamaya ihtiyaç duyulduğu, ülkemizdeki geli-şim süreci ile bu süreçte yaşanan tartışmalar ortaya konulmaya çalışılacak; sonrasında ise, günümüz uygulaması çeşitli yönleri ile ele alınacaktır.

1 Duran, Lütfi; İdari Kazada Dava Açma Müddeti (İdari Müruru Müddet),1945, s. 249. 2 Uler,Yıldırım; Yönetsel Yargıda Dava Süresi, 1991, s. 252. 3 Duran,Lütfi; İdari Kazada Dava Açma Müddeti (İdari Müruru Müddet),1945, s. 248. 4 Uler,Yıldırım; Yönetsel Yargıda Dava Süresi, 1991, s. 213.

198 Mehmet Rauf Karslı

akademikteklif ● sayı 3 ● aralık 2014

1. ZIMNİ RET KURUMUNUN ORTAYA ÇIKIŞI VE GELİŞİMİ

1.1. FRANSA’DA ZIMNİ RET

Louis Favoreu, Fransız Kamu Hukuku’nda Adaletten İmtina adlı eserinde idarenin hareketsizliği ile adaletten imtina arasındaki bağlantıyı üç döneme ayırarak incelemektedir5. Buna göre:

İlk dönem, (Bakan-yargıç ministre-juge uygulaması)

Bakan-yargıç sisteminin geçerli olduğu dönemde idarenin başvurular üze-rine vereceği karar yargısal bir nitelik arz etmekte ve bu kararı Conseil d’État adeta bir temyiz mercii gibi incelemektedir6. Bu dönemde, idari davaya konu olabilecek idari başvuruların yanıtsız kalması, doğrudan doğruya adaletten imtina sonucunu doğurmaktadır. İdarenin hareketsizliği, adaletin hareketsiz-liğidir. Bakan-yargıç uygulaması 1889 tarihli Cadot kararına kadar sürmüş-tür.

İkinci Dönem, (Cadot Kararı sonrası zımni ret uygulaması öncesi)

Bakan-yargıç uygulamasının sona ermesi ile zımni ret kurumunun kabul edilmesi arasında geçen dönemde Conseil d’État açık işlem koşulunu sür-dürmüştür7. İstisnaları dışında, idarenin başvurular karşısında sessiz kalması ret sayılmıyor ve dava açabilmek için bir idari işleme ihtiyaç duyan ilgili, açık yanıt gelene kadar beklemek zorunda kalıyordu. İdarenin hareketsizliği ada-letten imtina sonucunu doğurmaktaydı.

Üçüncü dönem, (Zımni ret uygulamasının kabulü sonrası )

İdarenin hareketsizliği ile adaletten imtina arasındaki bağlantı, zımni ret kurumunun 17 Temmuz 1900 tarihli Yasayla kabul edilmesi sayesinde ta-mamen koparılmıştır. Fransa’da, zımni ret uygulamasının ilk yıllarında, zımni ret işlemlerine karşı sürenin başlamadığı kabul edilmiştir. İdarenin açık yanıt vermesine kadar, dava süresinin başlamadığı kabul edilmiştir. Birçok yazar, Conseil d’État’nın idari işlemlere karşı sürekli bir dava tehdidi ile idariyi açık cevap vermeye zorladığını ileri sürmüştür8. 1940’ta açık yasal sınır getirilene kadar Fransız Devlet Şurasının içtihadı bu şekilde gelişmiştir. Bu açık düzen-lemeyle zımni retten sonradan gelen yanıtın dava açma hakkı vermeyeceği hüküm altına alınmıştır9.

5Favoreu, Louis; Du déni de justice en Droit public français, Paris, LGDJ, 1964, s.16-17 (Aktaran Karahanoğulları,Onur; Zımni Retten Sonra Gelen Açık Yanıtlarda Dava Açma Süresi (İçtihat Değerlendirmesi), s. 10). 6Karahanoğulları,Onur;İdarenin Hukukla Kavranması: Yasallık ve İdari İşlemler (Yargı Kararlarına Dayalı Bir İnceleme),2011, s.416. 7Karahanoğulları, Onur; İdarenin Hukukla Kavranması, 2011, s.416. 8Duran, Lutfi;İdari Müracaatlar ve Bunlar Karşısında İdarenin Sükutu Meselesi, 1946, s.191. 9 Pierre Montané de la Roque, L’inertie des pouvoirs Publics, Paris, Dalloz, 1950, s.35 (Akta-ran: Karahanoğulları,Onur; Zımni Retten Sonra Gelen Açık Yanıtlarda Dava Açma Süresi (İçtihat Değerlendirmesi), s.10).



Diğer taraftan, Fransa’da zımni ret kurumunun uygulanmasında, iptal ve tam yargı davaları arasında bir ayrıma gidilmiştir10. Buna göre, iptal davala-rının aksine, tam yargı davalarının zımnen reddi halinde dava açma süresi -açık cevaba kadar- başlamamakta, böylelikle zaman aşımı süresi dolana ka-dar tam yargı davası açılabilmektedir.

Zımni ret kurumunun amacı, idarenin sessiz kalarak ilgiliye, idari yargıda dava edeceği bir işlem vermemesi ihtimalini ortadan kaldırmaktır. İdarenin sessiz kalarak, adaletin dağıtılmasına, hak arama özgürlüğünün kullanılması-na engel olması basit bir hukuksal varsayımdan yararlanılarak engellenmiş-tir.

Diğer taraftan, zımni ret kurumuna idarenin açıkça cevap vermekten imti-na etmesine ve idari işlemlerdeki gerekçeye ilişkin kuralların ihlaline imkan verebileceğini ileri sürerek11 daha mesafeli yaklaşan yazarlar da bulunmak-tadır.

Zımni ret kurumunun kamu hukukuna has bir usul olduğu ve kural olarak özel hukuk alanında böyle bir uygulamaya ihtiyaç bulunmadığı kabul edil-mektedir12.

1.2. ÜLKEMİZDE ZIMNİ RET KURUMUNA İLİŞKİN DÜZENLEMELER

1.2.1. 669 sayılı Şûrâ-yı Devlet Kânûnu13

Bu kanunun geçerli olduğu dönemde zımni ret kurumuna ilişkin açık yasal düzenleme bulunmamaktadır. Ancak Danıştay Haliç Vapurları Kararı’nda14 “mükerrer müracaatlar üzerine idarenin bir cevap vermeyerek uzun müddet sükût etmesinin redde muadil bir muamele suretine telâkki” ettiğini belirterek zımni ret kurumunu kabul etmiştir. Bu ifade, zımni ret meselesinin her olayda ayrı ayrı değerlendirilmesine imkân verecek mahiyettedir15.

1.2.2. 3546 sayılı Devlet Şûrası Kanunu16

Danıştayın zımni ret kurumunun varlığını kabulünden bir yıl sonra yürür-lüğe giren Devlet Şûrası Kanunu ile mevzuatımızda zımni redde ilişkin ilk düzenleme yapılmıştır. Anılan Kanun’un 33 üncü maddesi şu şekildedir:

“İdarî davaya mevzu olabilecek bir karar verilmesi için alâkalıların idarî mercilere vuku bulacak müracaatleri üzerine bu mercilerin en çok dört ay için-de bir karar ittihaz etmeleri lâzımdır.

10 Gözübüyük,Şeref; Yönetsel Yargı, 2006, s.404. 11 Uyanık, Halit; Türk İdare Hukukunda Zımni Red ve Zımni Kabul Müesseseleri Üzerine Değerlendirmeler, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Cilt 72, 2014, s. 686. 12Duran, İdarenin Sükutu Meselesi, s.183. 1307.12.1925 tarihli ve 238 sayılı Resmi Gazete. 14Haliç Vapur Şirketi Kararı: Şurayı Devlet Dava Daireleri Umumî Heyeti, 13/11/1937 Tarih ve E.1937/286, K.1937/256 Sayılı Karar, KM: 2, s.56-61(Anılan kararla emprevizyon nazari-yesi de uygulama alanı bulmuştur. Duran, Lutfi; İdarenin Sükutu Meselesi, 1946, s.180). 15Duran, İdarenin Sükutu Meselesi, s.181. 1630.12.1938 tarihli ve 4098 sayılı Resmi Gazete.



Bu müddet içinde bir karar verilmezse müracaat reddedilmiş sayılır ve bu halde alâkalı, dört ayın inkızasından itibaren yukarıki maddede yazılı müddet17 zarfında Devlet Şûrasına idarî dava açabilir.”

Düzenlemeye ilişkin tartışmalar:

İdarî davaya mevzu olabilecek bir karardan ne anlaşılması gerektiği önemli bir tartışma konusudur. Duran; idari başvuruları, yargısal ve siyasi başvurulardan ayrılmaktadır. Buna göre davaya konu olabilecek bir işlem, hukuk düzenince korunan ve uygulama alanı olan bir hakka yönelik açık bir talebi içermelidir18. Dilek, öneri ve şikâyetler bu kapsamda değerlendirile-mez. Ayrıca bir başvurunun davaya konu olabilmesi için ya henüz bir iş-lem/eylem yokken yapılan ilk başvuru şeklinde olması ya da mevcut bir işle-min geri alınması, kaldırılması, tadili talebiyle üst makama (recours hiérarc-hique) yapılması gerekmektedir. İşlemi yapan makama yapılan başvurular (recours gracieux) 33 üncü maddenin kapsamında değerlendirilmemelidir19.

Anayasasının 82 nci maddesinde idarenin başvurulara yazılı cevap verme zorunluluğu hüküm altına alınmıştı. Zımni redde ilişkin düzenlemenin bu hükmü ihlal edip etmediği tartışılmış ancak zımni reddin “sarih bir red kara-rının muadili”20 sayıldığı; bu nedenle Anayasaya aykırı olmadığı genel kabul görmüştür. Diğer taraftan, yetkisiz makamlara yapılan başvuruların akıbeti tartışılmış, bunların yetkili makama havale edilmesi gerektiği belirtilmiştir21.

Uygulamada Danıştay zımni ret süresi dolmadan dava açılmasına müsaa-de etmemiştir22. Duran ise, Fransa örneğinde olduğu gibi, dava dosyasının -zımni ret süresi dolana veya idare açık cevap verene kadar - Danıştay’da as-kıda beklemesinin faydalı ve mümkün olduğu düşüncesindedir23.

Zımni retten sonra gelen açık yanıtın dava süresini canlandırıp canlan-dırmayacağı tartışılmış; Danıştay Fransa uygulamasından ayrılarak, zımni retten sonra gelen açık cevabın dava süresini ihya etmeyeceğini kabul etmiş-tir24. Bu yaklaşım eleştirilere maruz kalmıştır.

Dava süresinin durmasından kat’inin mi tatilinin mi anlaşılacağı da tartı-şılmış25 ; Danıştay “durma” ifadesini tatil olarak yorumlamıştır.

17 Anılan Kanunun 32 nci maddesinde dava açma süresi 90 gün olarak düzenlenmiştir. 18 Duran, Lutfi; İdarenin Sükutu Meselesi, 1946, s.139. 19Duran, Lutfi; İdarenin Sükutu Meselesi, 1946, s.148. 20Duran, Lutfi; İdarenin Sükutu Meselesi, 1946, s.183. 21 Aynı dönemde yetkisiz mahkemeye açılan davaların nakli ve süresi içinde açılmış sayılaca-ğına ilişkin düzenlemeler bulunmaktadır. (HUMK m.161). 22 5. Daire 25/03/1942, E:1942/296, K:507, KM: 20,33-77 (Duran, Lutfi; İdarenin Sükutu Meselesi, 1946, s.189) (Aksi yönde bir karar: 5. Daire 11/02/1944 E:39/3474, K:44/306 DKD sayı 27,s.18 Aktaran: Gözübüyük,Şeref; İdari Yargıda Dava Açma Süresi, 1969,s.7). 23Duran, Lutfi; İdarenin Sükutu Meselesi, 1946, s.190. 24 5.Daire 22/02/1942, E: 1941/2103, K:1943/426; 5. Daire, Abidin Menger, 17/02/1944, E.1943/998, K:1944/385 KM:27,s55-57(Duran, İdarenin Sükutu Meselesi, s.192). 25Duran, Lutfi; İdarenin Sükutu Meselesi, 1946, s.160.



1.2.3. 521 sayılı Danıştay Kanunu26

Danıştay Kanunu, zımni ret kurumunu iki ayrı madde halinde düzenleye-rek ilk başvuru ile üst makama başvuruyu açıkça ayırmıştır. Anılan düzenle-meler şu şekildedir:

İdare makamlarının sükûtu

“Madde 69 — İlgililer, haklarında idari dâvaya konu olabilecek bir işlem ve-ya eylemin yapılması için idari makamlar a başvurabilirler. Bu halde yetkili makamlar en çok üç ay içinde bir cevap verirler. Bu süre içinde cevap verilmez ise istek reddedilmiş sayılır ve ilgililer, üç ayın bittiği tarihten itibaren doksan gün İçinde Danıştaya dâva açabilirler. Dâva açılmıyan haller ile dâvanın dok-san günlük süre geçtikten sonra açılması sebebiyle dilekçenin reddi halinde, üç aylık sürenin bitmesinden sonra cevap verilirse, bunun tebliğinden itibaren dâva açma süresi yeniden işlemeye başlar.”

Üst makamlara başvurma

“Madde 70 — İlgililer tarafından, idari dâva açılmadan önce idari bir işle-min kaldırılması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan ve üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan idari dâva açmak için belli olan süre içinde istenebilir. Bu müracaat, işlemeye başlamış olan idari dâva süresini durdurur.

Üç ay içinde bir cevap verilmez ise istek reddedilmiş sayılır.

İsteğin reddi üzerine dâva açma süresi işlemeye başlar ve müracaat tarihine kadar geçmiş olan süre de hesaba katılır.

Temyiz yolu ile Danıştaya açılacak dâvalarda bu madde hükmü uygulan-maz.”

Zımni ret süresi dört aydan üç aya indirilmiş, dava açma süresi ise aynı kalmıştır. Düzenlemeyle, önceki uygulamaya yöneltilen eleştiriler büyük öl-çüde giderilmiştir.

Döneme ilişkin önemli bir tartışma ise, 69 uncu madde kapsamında yapı-lan başvurularda zımni reddi takiben gelen açık yanıtı idarenin kendiliğinden değil de ilgilinin başvurusu üzerine vermesi halinde dava açma süresinin ihya olup olmayacağıdır. Danıştay, bir kararında “Kanunun bu hükmüne, idarece cevapsız bırakılmış ve böylece reddolunmuş bir istem için belirli süreler geçtik-ten sonra dava hakkının kullanılmayarak sukut etmiş olması halinde, zaman ile mukayyet olmaksızın ikinci bir müracaat yaparak dava hakkının istenildiği anda istimaline ve sukut etmiş olan hakkın ihyasına imkân veren bir mahiyet atfetmek mümkün değildir”27 demek suretiyle ilgilinin başvurusu üzerine verilen yanıtın dava süresini canlandırmayacağına hükmetmiştir. Fakat, aynı Daire, ilgilinin düzeltme istemini kabul ederek içtihadını değiştirmiştir: “İda-renin istek hakkında sonradan bir işlem yapması ise kendiliğinden olabileceği

2631.12.1964 tarihli ve 11896 sayılı Resmi Gazete. 27 12. Daire Karar Tarihi: 23/51968 E:67/1948, K: 68/1236 DKD sayı 123-126 s.521 (Akta-ran: Gözübüyük,Şeref; İdari Yargıda Dava Açma Süresi, 1969,s.9).



gibi ilgilinin yeni müracaatı üzerine de olabilir. Gerçekten üç aylık sürenin ce-vapsız geçmesine rağmen dava açma yoluna gitmiyerek idarenin cevabını bek-leyen ilgilinin müracaatının sonucunu öğrenmek için tekrar dilekçe vermesi ve bu suretle idareyi işlem tesisine tahrik ve icbar eylemesi daima mümkün olup dava açma süresinin yeniden işlemeye başladığını kabul edebilmek için, mutla-ka idarenin üç aylık bekleme süresi geçtikten sonra kendiliğinden cevap vermiş olması şartını aramak gerekmez28.”

Bu karardan sonra aksi kararları29 bulunmakla birlikte, çoğunlukla Danış-tay idarenin kendiliğinden ya da ilgilinin başvurusu üzerine cevap vermesi arasında bir fark olmadığını kabul etmiştir30.

Diğer taraftan, idarenin 69 uncu madde kapsamında yapılan başvurulara incelemenin devam ettiği veya konunun üst makamlara iletildiği gibi belirsiz cevaplar vermesi halinde, bu cevapların zımni ret süresini ve dolayısıyla da dava süresini nasıl etkileyeceği konusunda da fikir birliği bulunmamaktadır. Gözübüyük; ilgililerin, idarenin belirsiz cevabını ret sayarak dava açmak ile belirsiz her cevabı zımni ret süresini kesen olaylar saymak gibi seçimlik hak-kının bulunduğunu varsaymak gerektiğini ileri sürmüştür31. Uygulamada sürenin saptanmasında ilk şık tamamen dışlanmış olmamakla birlikte, ikinci öneri daha çok kabul görmüştür32.

1.2.4. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu33

2577 sayılı Kanunun ilk halinde zımni redde ilişkin düzenlemeler şu şekil-dedir:

İdari Makamların Sükûtu

“MADDE 10. 1. İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler.

2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre

28 12. Daire Karar Tarihi 25/3/1969 E:68/2434, K:69/597 (yayınlanmamış karar) (Aktaran: Gözübüyük,Şeref; İdari Yargıda Dava Açma Süresi, 1969,s.9) 29 “Hükmün bu manada anlaşılması takdirinde dava hakkının istimali için konulan müddetlerin, idarenin isteğe cevap vermemesi karşısında sonsuz bir zaman içine yayılmasına imkan verilmiş olur. Bu ise, sukutu hak müddetlerinin amme intizamı yönünden beklenen etkisine engel olacak-tır.” Dava Daireleri Kurulu, Karar Tarihi 13/02/1970 (Aktaran: Sancar, Mithat; İdari Yargılama Usul Kanunu'nun 10 ve 11 inci Maddeleri Bağlamında İptal Davalarında Süre, 1990 s. 79) 30 “… dava açılmayan hallerde idarenin altmış günlük sürenin geçmesinden sonra kendiliğinden veya ilgilinin başvurusu üzerine yanıt vermesi halinde dava süresi yeniden işlemeye başlayaca-ğından bu tarihten itibaren süresinde açıldığı anlaşılan davanın süre aşımı nedeniyle reddedil-mesinde isabet bulunmamaktadır.” 5. Daire Karar Tarihi 18/06/1986, 1293/873, yine aynı doğrultuda 5. Daire Karar Tarihi 18/06/1986, 835/513 (Kararlar yayınlanmamıştır. Aktaran: Sancar, Mithat; İYUK m.10 ve m.11. ,1990,s. 80). 31Gözübüyük,Şeref; İdari Yargıda Dava Açma Süresi, 1969,s.8. 32Zabunoğlu,Yahya K.;İdari Yargıda Dava Açma Süresi (2577 Sayılı İYUK'nun 10. ve 11. maddeleri Açısından Bir İnceleme)1991, s. 201. 3320.01.1982 tarihli ve 17580 sayılı Resmi Gazete.



Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı, isteminin reddi saya-rak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez.

Dava açılmayan haller ile davanın süreden reddi halinde, altmış günlük sü-renin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilmesi halinde, ce-vabın tebliğinden itibaren dava açma süresi yeniden işlemeye başlar.

3. Vergi Usul Kanununda yer alan vergi hatalarının düzeltilmesi istemleri dı-şında, bu madde hükümleri vergi uyuşmazlıklarında uygulanmaz.”

Üst Makamlara Başvurma

“MADDE 11. 1. İlgililer tarafından idari dav a açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst ma-kamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir.

Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.

2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.

3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır.

4. Vergi Usul Kanunu’nda yer alan vergi hatalarının düzeltilmesi istemleri dışında, bu madde hükümleri vergi uyuşmazlıklarında uygulanmaz.”

Bu düzenleme büyük ölçüde 521 sayılı Kanunla getirilen yenilikleri be-nimsemiş görünmektedir. Bunlara ek olarak, bir işlem veya eylem yapılması talebiyle yapılan ilk başvurular karşısında, Gözübüyük’ün önerisine benzer biçimde, idarenin vereceği belirsiz yanıtların ret sayılabileceği veya asıl ceva-bın beklenebileceği yönünde ilgiliye seçimlik bir hak tanımıştır. Belirsiz ce-vapların ne zamana kadar beklenebileceği sorusu cevapsız bırakılarak, azami bir süre öngörülmemiştir. Ancak, hem ilk başvurularında hem de üst makam başvurularında vergi uyuşmazlıkları bazı istisnaları dışında zımni ret kuru-munun dışına çıkarılarak ayrıksı bir durum da yaratılmıştır.

1.2.5. 3622 sayılı Kanun34 Sonrası İYUK

İdari Makamların Sükûtu

“MADDE 10. 1. İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler.

2. (Değişik: 10/4/1990 - 3622/3md.) Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Dava açılmayan haller ile davanın süreden reddi halinde, alt-mış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idarî makamlarca cevap verilmesi halinde, cevabın tebliğinden itibaren dava açma süresi yeniden işlemeye başlar.

343622 sayılı “ İdarî Yargılama Usulü Hakkında 2577 Sayılı Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair Kanun” 10.04.1990 tarihli ve 20488 sayılı Resmi Gazete.



3. (Değişik: 10/4/1990 - 3622/3md.) Bu madde hükümleri, vergi, resim ve harçlarla benzeri malî yükümlerin tarh, tahakkuk ve tahsilinden ve bunların zam ve cezalarından doğan uyuşmazlıklarda uygulanmaz.”

Üst Makamlara Başvurma

“MADDE 11. 1. İlgililer tarafından idari dav a açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst ma-kamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir.

Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.



4. (Değişik: 10/4/1990 - 3622/4md.) Bu madde hükümleri vergi, resim ve harçlarla benzeri malî yükümlerin tarh, tahakkuk ve tahsilinden ve bunların zam ve cezalarından doğan uyuşmazlıklarda uygulanmaz.”

Değişiklik sonrasında zımni ret kurumu, büyük ölçüde 521 sayılı Kanunda düzenlendiği haline benzer bir duruma gelmiştir. Burada en göze çarpan hu-sus, ilk başvurular karşısında idarenin kesin olmayan yanıtlarına karşı bek-leme imkanını açıkça düzenleyen hükmün kaldırılmasıdır. Doktrin ve uygu-lamanın düzeltici yorumları ile istikrar kazanan hükmün idareyi kesin işlem kurmaya teşvik ettiği35 ve kaldırılmasının olumsuz sonuçlara yol açabileceği ileri sürülmüştür36. Bu noktada Gözübüyük’ün ilgililerin, idarenin belirsiz cevabını ret sayarak dava açmak ile belirsiz her cevabı zımni ret süresini ke-sen olaylar saymak arasında seçimlik hakkı olduğu varsayımı tekrar gündeme gelmiştir37. Diğer taraftan; Uler, var olan açık ifadenin Kanundan çıkarılması-nın, uygulamanın içtihat yoluyla sürdürülmesine engel teşkil etmediğini ileri sürmüştür38.

1.2.6. 4001 sayılı Kanun39 Sonrası İYUK

Bu değişiklik sonrasında zımni ret kurumu halen güncelliğini koruyan ha-lini almıştır:

İdari makamların sükutu:

Madde 10 – 1. İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler.

35Zabunoğlu,Yahya K.;İdari Yargıda Dava Açma Süresi, 1991, s. 202. 36Uler,Yıldırım; Yönetsel Yargıda Dava Süresi, 1991, s. 235, Sancar, Mithat; İYUK m.10 ve m.11. ,1990,s. 77, 30 nolu dipnot. 37Bkz: Zabunoğlu,Yahya K.;İdari Yargıda Dava Açma Süresi, 1991, s. 201 ve Uler,Yıldırım; Yönetsel Yargıda Dava Süresi, 1991, s. 234. 38Uler,Yıldırım; Yönetsel Yargıda Dava Süresi, 1991, s. 235. 39 4001 sayılı “İdarî Yargılama Usulü Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun” 18.06.1994 tarihli ve 21964 sayılı Resmi Gazete.



2. (Değişik: 10/6/1994 - 4001/5 md.) Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi baş-vuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süre-den reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari ma-kamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler.

3. (Mülga: 10/6/1994 - 4001/5 md.)

Üst makamlara başvurma:

Madde 11 – 1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst ma-kamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.



4. (Mülga : 10/6/1994 - 4001/6 md.)

1994 yılında yapılan değişiklikleri özetlersek;

i. Vergi uyuşmazlıkları için getirilen kısıtlama kaldırılmıştır,

ii. İlgililer, İYUK’nun 1990 öncesindeki haline benzer biçimde, 10 uncu madde kapsamında yapılan müracaatlar karşısında idarenin verdiği kesin olmayan yanıtlarını ret sayarak yargı yerine götürebilecekleri gibi kesin yanı-tı da bekleyebileceklerdir. Ancak İYUK ile gelen ilk düzenlemenin aksine bu süre belirsiz değildir. Buna göre idarenin kesin olmayan yanıtı üzerine dava açmak için en fazla altı ay beklenebilecektir.

2. ZIMNİ RET KURUMUNUN UYGULAMA ALANI

2.1. İLK BAŞVURULARIN ZIMNEN REDDİ (m.10)

İdarenin ortaya koyduğu bir irade yokken, idarenin bir işlem tesis etmesi veya eylem gerçekleştirmesi amacıyla yapılan başvurular ilk başvuru olarak adlandırılmaktadır.



2.1.1. İlk Başvurular

1924 Anayasasından itibaren tüm Anayasalar, vatandaşların yetkili merci-lere yazı ile başvurabileceklerini kabul etmiştir40. Mevcut Anayasanın ilk ha-linde de bu hakka yer verilmiş; zamanla yapılan değişikliklerle dilekçe hakkı-na, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı da eklenmiştir.

Anayasa m.74: “Vatandaşlar ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türki-ye’de ikamet eden yabancılar kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikayetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvur-ma hakkına sahiptir.”

Dilekçe hakkının kullanımını düzenleyen Kanunda41 da aynı hükme42 yer verilmiş ve ilgilinin adı-soyadı, imzası ve adresi dilekçelerde bulunması gere-ken zorunlu şekil şartı olarak belirlenmiştir43.

Bu düzenlemelerden de anlaşılacağı üzere, kural olarak, idari başvurular-da herhangi bir süre44, sayı45 ya da konu sınırlaması yoktur. Ancak, 10 uncu maddede bahsi geçen “idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için” deyimi, idari başvuruların kapsamını daraltmaktadır. Buna göre, idari davaya konu olabilecek başvuruların, hukuk düzenince korunabi-lecek, somut ve meşru talepleri içermesi46 ve asgari düzeyde dahi olsa kişisel menfaati içermesi gerektiği ileri sürülebilir47.

Bu anlamda idari davaya konu olabilecek idari başvurular “etkili başvuru” olarak da nitelendirilebilir. Diğer bir ifadeyle; etkili idari başvurular, açıkça veya zımnen reddedilmeleri halinde ilgilisine idari yargıda iptal ve/veya tam yargı davası açma imkanı sağlamaktadır48.

Etkili bir idari başvurunun yetkili makama yapılması gerektiği kabul edil-mekle birlikte49; başvurulan makamın konuyla ilgisi olmaması halinde ilgili makama başvuruyu iletme ve ilgiliye bilgi verme yükümlülüğü bulunmakta-dır50. Yetkili makama tevdi ilkesinin uygulamada kısmen de olsa kendisine

40 Gözübüyük,Şeref; Yönetsel Yargı, 2006, s.143. 41 3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanun. 42 3071 sayılı Kanun m.3. 43 3071 sayılı Kanun m.4. 44 Gözübüyük,Şeref; Yönetsel Yargı, 2006, s.404. 45 Uler,Yıldırım; Yönetsel Yargıda Dava Süresi, 1991, s. 232. 46 Duran, Lutfi; İdarenin Sükutu Meselesi, 1946, s.139. 47Duran, Lutfi; İdarenin Sükutu Meselesi, 1946, s.136, Sezer-Bilgin; Danıştay Kararlarında İdari Başvurular, 2008, s.344. 48 Sezer-Bilgin; Danıştay Kararlarında İdari Başvurular, 2008, s.344. 49 Gözübüyük,Şeref; Yönetsel Yargı, 2006, s.404. 50 3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanunun m.5 “Dilekçe, konusuyla ilgili olmayan bir idari makama verilmesi durumunda, bu makam tarafından yetkili idari makama gönderilir ve ayrıca dilekçe sahibine de bilgi verilir.” Ayrıca, Avrupa Konseyi Bakanlar Komite-si’nin İyi İdare Konusunda Üye Devletlere CM/Rec (2007) 7 Sayılı Tavsiye Kararının 13/III. maddesi şu şekildedir “İstem, yetkili olmayan bir idareye yapıldığında, idare bu istemi müm-künse yetkili birime gönderir ve istem sahibini bundan haberdar eder.”, (İngilizce’den çeviri), Danıştay Dergisi, sy.116, 2007.



yer bulabildiği gözlemlenmektedir.51 Yukarıda da belirtildiği üzere başvuru-lar için kural olarak bir süre sınırı da bulunmamaktadır. Bu durumda, başvu-ruların yetkili makama yapılması, ilgilinin talebine süratle kavuşması açısın-dan önem taşımakla birlikte, yetkisiz makama yapılan başvurular da yetkili makama ulaştırılacakları için bir kayba neden olmayacaktır. Yetkisiz makam-lara yapılan başvurularda, sürelerin52 ilgiliye başvurusunun yetkili makama iletildiği hususunda bilgi verilmesiyle başlayacağı kabul edilebilir.

2.1.2. Başvurular Üzerine Yapılacak İşlemlerin Şekli ve Süresi

Başvurular üzerine idarenin yapacağı işlemler en genel hatlarıyla Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanunda düzenlenmiştir. Anılan Kanunun 7 nci maddesi53 şu şekildedir:

“Türk vatandaşlarının ve Türkiye’de ikamet eden yabancıların kendileri ve kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri konusunda yetkili makamlara yaptıkları baş-vuruların sonucu veya yapılmakta olan işlemin safahatı hakkında dilekçe sahip-lerine en geç otuz gün içinde gerekçeli olarak cevap verilir. İşlem safahatının duyurulması halinde alınan sonuç ayrıca bildirilir.”

Buna göre, dilekçenin ulaşmasından itibaren otuz gün içerisinde idare, il-giliye başvurusunun kabul veya reddedildiği gerekçeli olarak bildirilmelidir. İşlemin otuz günde sonuçlandırılması mümkün değilse bu durum, yine otuz gün içerisinde ve gerekçeli olarak, ilgiliye bildirilmelidir. Ayrıca işlem süreci tamamlandığında ise ilgiliye sonuç da bildirilmelidir.

Diğer taraftan Anayasaya göre; “Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır”54 ve “İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar55.”

Bütün bu düzenlemeler, idareyi başvurular karşısında yazılı cevap verme-ye yöneltmektedir. Kural olarak idare, başvurulara susmak yoluyla yanıt ve-remez. Çünkü susmak yoluyla bir işlemin gerekçesi ortaya konulamayacağı gibi; bu işlemler karşında, ilgili kişilerin hangi kanun yollarına hangi süreler içerisinde başvurabileceklerinin gösterilmesi de mümkün değildir.

İdarenin başvuruları susmak yoluyla yanıtlamak yetkisinin olmadığı Ana-yasal bir kural olduğuna göre, İdari Yargılama Usulü Kanununun zımni redde

51 “…kaymakamlık tarafından başvuru dilekçesinin işlem tesisine yetkili makam olan belediye başkanlığına gönderildiği ve anılan dilekçenin aynı gün 4.10.2002 tarihinde belediye kayıtlarına girdiği, bu tarihten itibaren 60 gün içinde cevap verilmeyerek zımni ret işleminin oluşması üzerine yukarıda anılan hüküm uyarınca dava açıldığı anlaşıldığından kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmesine ilişkin mahkeme kararında isabet bulunmamaktadır.” 6. Daire, 23/11/2005 E:2005/82, K:2005/5762 (Danış-tay Bilgi Bankası erişim 09/05/2012). 52 Burada sürelerden, cevap ve zımni ret süreleri kastedilmektedir. 53 3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanunun m.7. 54 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.40/II. 55 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.125/III.



ilişkin düzenlemelerini idarenin açık yanıt verme zorunluluğunun bir istisna-sı gibi gören yorumlar Anayasaya aykırı düşecektir. İdarenin her başvuruya yazılı cevap vermesinin mümkün olmadığı56 savı da bu anlamda geçersizdir. Zımni ret kurumu, idareye verilmiş bir hak olarak değil57 ilgililerin hak arama özgürlüğünün kısıtlanmasını önlemek için geliştirilmiş basit bir hukuksal varsayımdır58. Bu anlamda, zımni redde ilişkin düzenlemelerin Anayasayla çelişki içerisinde olmadığını, bilakis bunu tamamlayıcı bir rolü olduğunu ka-bul etmek gerekmektedir59.

Zımni ret kurumunun diğer düzenlemeleri tamamlayıcı rolü genel kabul görmüş olmakla birlikte, zımni ret için öngörülen altmış günlük süre ile Di-lekçe Kanununun öngördüğü otuz günlük cevaplama süresi arasında bir uyumsuzluk bulunmaktadır. Dilekçe Kanununda yapılan değişiklik60 önce-sinde Dilekçe Kanunu da cevaplama süresini altmış gün olarak öngörmektey-di. Anılan değişiklik neticesinde, birbirini tamamlayıcı mahiyette olan iki Ka-nundan sadece birinin değiştirilmesi suretiyle, bir uyumsuzluk yaratıldığını söylemek mümkündür.

Bununla birlikte, gelişen teknolojik koşullar ve kamu hizmetlerinde yaşa-nan uzmanlaşma neticesinde başvurulara cevap verilme süresinin altmış günden otuz güne indirilmesi yerinde bir düzenleme olarak görünmektedir. Bu düzenlemenin uygulamada anlam kazanabilmesi için İdari Yargılama Usu-lü Kanununda zımni ret sürelerinin de otuz güne indirilmesi faydalı olacaktır.

2.1.3. Zımni Reddin Dava Süresine Etkisi

Başvurunun üzerinden atmış gün geçmesine rağmen idare açık cevap vermemişse başvuruyu zımnen reddettiği kabul edilir. Bu durumda, altmışın-cı günün tamamlanmasıyla ilgilinin elinde sarih bir ret kararına muadil bir ret kararı vardır ve ilgili bu tarihten itibaren dava süresi içerisinde bu ret kararı-nı dava konusu yapabilir. Böylelikle ilgilinin harekete geçirmesiyle, idarenin zımni ret iradesi yargısal denetime tabi tutulur.

Diğer taraftan birçok yazar -Conseil d’État’nın uygulamasına benzer bi-çimde- altmış günlük zımni ret süresi tamamlanmadan da ilgililerin yargı yoluna gidebileceğini savunmuştur61. Buna göre; dava görüşülene kadar zım-ni ret süresinin dolmasıyla ya da idarenin cevabında reddi gerekçelendirmesi

56 Sezginer,Murat; İdari Makamların Sükutu Üzerine Açılan Davalarda Süre, 1996, s.418. 57 Uler,Yıldırım; Yönetsel Yargıda Dava Süresi, 1991, s. 231. 58 Karahanoğulları, Onur; İdarenin Hukukla Kavranması, 2011, s.416. 59 Sezginer,Murat; İdari Makamların Sükutu Üzerine Açılan Davalarda Süre, 1996, s.418. 60 4778 sayılı Kanun m.27, 11.01.2003 tarihli ve 24990 sayılı Resmi Gazete. 61 Duran, Lutfi; İdarenin Sükutu Meselesi, 1946, s.189-190, Gözübüyük,Şeref; İdari Yargıda Dava Açma Süresi, 1969,s.7, Zabunoğlu,Yahya K.;İdari Yargıda Dava Açma Süresi, 1991, s. 198, Uler,Yıldırım; Yönetsel Yargıda Dava Süresi, 1991, s. 231, Gözübüyük,Şeref; Yönetsel Yargı, 2006, s.405, Sezginer,Murat; İdari Makamların Sükutu Üzerine Açılan Davalarda Süre, 1996, s.424, Sancar, Mithat; İdari Yargılama Usul Kanunu'nun 10 ve 11 inci Maddeleri Bağlamında İptal Davalarında Süre, 1990 s. 75.



halinde bir ret işlemi oluşacak ve davanın esasına geçilebilecektir. Şayet idare bu süre içerisinde başvuruya olumlu karşılık verir de dava zaten konusuz kalacaktır. Ayrıca, ilgilinin yargıya başvurduğunun idarece bilinmesi ise ida-reyi açık yanıt vermeye zorlayacaktır. Diğer taraftan, idarenin kesin olmayan bir yanıt vermesi halinde ise idarenin kesin cevabına kadar, davanın yargı yerinde bekletilebileceği ileri sürülmüştür62.

Kanaatimce şu soruyu sormak faydalı olacaktır: Altmış gün sonunda sarih ret kararına denk bir zımni ret kararı elde edilerek yargı yerine başvurulabi-lirken, idarenin iradesinin varsayımsal olarak dahi ortada olmadığı bir durum nasıl dava konusu yapılacaktır? Esasında burada idarenin başvuruyu zaten reddedeceği ön kabulünden hareket edildiği söylenebilir. Diğer taraftan, or-tada bir irade yokken yargı yerinin konuya müdahil olması Kanuna aykırı düşecektir. Kanun çelişkiye mahal vermeyecek biçimde açıktır:

“İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, ko-nusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler.” İYUK m.10/II

İdari yargı mercilerinin de konuya genel olarak olumsuz yaklaştıkları bi-linmektedir63.

Ancak bu noktada şunu eklemekte yarar var; bilindiği üzere idari işlemler, ilgililere tebliğlerinden önce çeşitli yollarla “öğrenilmeleri” halinde davaya konu edilebilmektedir. Öyleyse, ilgililerin başvurularının reddedildiğini de “öğrendikleri” takdirde zımni ret süresini beklemeden dava açabilecekleri kabul edilmelidir.64 Çünkü bir şekilde idarenin iradesi öğrenilmiştir ve bun-dan sonra beklemek ilgili için zaman kaybı olacaktır. Ancak aksi bir durumda – idarenin iradesinin ne olacağına dair bir emare yokken- konunun mahke-meye taşınması davanın reddi sebebidir65. Açıktır ki, idareye konu üzerinde düşünmek için bir süre bırakılmalıdır. Aksi düşünüldüğündeyse ilgili, başvu-rusunu takip eden gün konuyu yargı yerine götürerek idare üzerinde bir çeşit baskı kuracaktır.

62 Sezginer,Murat; İdari Makamların Sükutu Üzerine Açılan Davalarda Süre, 1996, s.425. 63 Bu duruma örnek olarak 55. dipnotta belirtilen kaynaklarda Danıştay 5. Dairesinin 11/02/1944 tarihli ve E:39/3474, K:44/306 sayılı Kararı örnek gösterilmektedir. (DKD sayı 27,s.18) Bu eski karar dışında bir örneğin bulunmayışı cümlede belirtilen kanaati güçlendir-miştir. 64 Örneğin, ilgilinin atanmayı talep ettiği kadroya başka birinin atanması ya da yapılması belirli süre ile sınırlı işlemlerin yapılmamış olması açık bir ret sayılarak davaya konu edilebi-lir. 65 “Olayda, ... tarihinde yapılan şikayet başvurusunun zımnen reddedilmiş sayıldığı tarih, ... günüdür. Dolayısıyla, bu zımni ret işleminin iptali istemiyle davanın, vergi mahkemesinde, bu tarihten itibaren otuz gün içerisinde açılması halinde, esasının incelenmesi mümkün bulunmak-tadır. Oysa; dava, bu sürenin dolduğu ... gününden çok sonra, ... tarihinde açılmıştır. Yapılan şikayet başvurusuna, Maliye Bakanlığınca kendiliğinden bir cevap verilmedikçe, bekleme süresi-nin dolumundan önce ... tarihinde açılan ilk davanın bu nedenle incelenmeksizin reddi üzerine yeni bir idari dava açma süresinin işlemesine de olanak yoktur.” 7. Daire, 12/03/2000 E:1999/2360, K:2000/1909 (Danıştay Bilgi Bankası erişim 09/05/2012).



Bunun yanında, akademisyenlerin ilgililerin acil taleplerine ilişkin uzun süre beklemeye tahammülü olmadıkları yönündeki görüşlerine katılmamak mümkün değildir. Ancak, bunun yolu yasalarda açıkça düzenlenmiş hükümle-rin esnetilmesi olmamalıdır. Önceki bölümde de belirtildiği üzere zımni ret süresi ve Dilekçe Kanunun öngördüğü otuz günlük süre uyumsuzdur, bu nok-tada zımni ret süresinin de otuz güne66 indirilmesi yerinde olacaktır. Böyle-likle ilgililer taleplerinin sonucunu uzun süre beklemekten kurtulurken mev-zuatın ahengi de sağlanacaktır.

2.1.4. Yenilenen Başvuruların Dava Süresine Etkisi

Zımni reddi takiben dava süresi geçtikten sonra, idarenin açık yanıtları ile dava süresinin yeniden işleyeceği Kanundan açıkça anlaşılmaktadır. Ancak, Danıştay bazı kararlarında, dava süresinin yeniden işleyebilmesini idarenin kendiliğinden cevap vermesine bağlarken, bazılarında böyle bir şart arama-mıştır67. İdarenin kendiliğinden veya ilgilinin başvurusunun akıbetini sorma-sı neticesinde açık yanıt vermesi arasında bir fark olmadığını kabul etmek, düzenlemenin amacına daha uygun görünmektedir68.

Diğer taraftan, yukarıda da belirtildiği üzere, kural olarak idari başvurular sayı ve süre bakımından sınırlandırılmamıştır. İlgililer idareye her zaman başvurabilirler ancak aynı konuda tekrar yapılan idari başvuruların dava süresi üzerindeki etkisi tartışmalıdır. Bununla birlikte, konuya ilişkin bir mevzuat değişikliği sonrasında tekrar yapılan başvuruların kural olarak dava açma süresini yenileyeceği kabul edilebilir. Mevzuat değişikliğinin, yasama, yürütme veya yargı kararlarından kaynaklanmasının ise bu konuda bir önemi yoktur.

2.1.4.1. Her Zaman İstenilebilecek Haklar

Kaya, çalışmasında Danıştay kararlarını inceleyerek, Anayasal haklara iliş-kin her yeni başvurunun kural olarak dava açma süresini yeniden başlattığını tespit etmiştir69.

Buna göre Danıştay; seyahat70, çalışma71 özgürlüklerinin korunması, mül-kiyet72, eğitim73 haklarının kullanılması ile can ve mal güvenliğinin sağlanma-

66 Kamu hizmetlerindeki gelişmelere paralel olarak sonraki dönemlerde daha kısa süreler de düşünülebilir. 67 Sezginer,Murat; İdari Makamların Sükutu Üzerine Açılan Davalarda Süre, 1996, s.426. 68 Uygulamanın da bu görüşe daha çok itibar ettiğini söylemek mümkündür. Bkz. 24. dipnot. 69 Kaya;Cemil; İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 10. Maddesi Uyarınca İdareye Yapılan Her Yeni Müraacatın Dava Açma Süresini Canlandırması, 2010, s.63. 70 “İlgililerin, Anayasal güvence altındaki temel hak ve özgürlüklerden olan Seyahat Özgürlüğü-nü kullanabilmeleri için gerekli işlemin yapılmasını idareden her zaman isteyebilecekleri açıktır. Seyahat Özgürlüğünün kullanılabilmesi için gerekli işlemin yapılması isteminin idarece redde-dilmiş olması, aynı konuda idareye tekrar başvurulmasına ve başvurunun reddi halinde ret işlemine karşı dava açılmasına engel bulunmamaktadır. Seyahat özgürlüğünün sürekliliği nede-niyle, bu özgürlüğün kullanımı konusunda yapılan her yeni başvuru üzerine idarece tesis edile-cek işlem için 2577 sayılı Yasanın yukarıda anılan 10.maddesine göre dava açılabileceğinin



sına74 ilişkin olarak ilgililerin idareye yaptıkları her yeni müracaat üzerine idarenin açık veya zımni cevabını takiben yeni bir dava açma süresi başlaya-cağına hükmetmiştir.

2.1.4.2. Süregelen Etkisi Olan İşlemler

Bazı işlemler kişiler üzerinde uzun süre etki doğurmaktadır. Bu durumda idari başvuruların reddi de sürekli hak kayıplarına neden olabilmektedir. Bu sürekli etki, kamu görevlilerine yönelik bir takım işlemler üzerinde açık bi-çimde görülmektedir.

Kararları arasında bir istikrar bulunmamakla75 birlikte Danıştay; terfi76, intibak77, emekliliğe esas hizmet süresinin tespiti78, mali hakların hesaplan-

kabulü gerekir.” 10.Daire, E: 1985/1044, K: 1987/926, KT. 04.05.1987, DKD. sayı 68-69, (Da-nıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 71 “İlgililerin, Anayasal güvence altındaki temel hak ve özgürlüklerden olan Çalışma Özgürlüğü-nü kullanabilmeleri için gerekli işlemin yapılmasını idareden her zaman isteyebilecekleri açıktır. Çalışma özgürlüğünün kullanılabilmesi için gerekli işlemin yapılması isteminin idarece redde-dilmiş olması, aynı konuda idareye tekrar başvurulmasına ve başvurunun reddi halinde ret işlemine karşı dava açılmasına engel bulunmamaktadır. Çalışma özgürlüğünün sürekliliği nede-niyle bu özgürlüğün kullanımı konusunda yapılan her yeni başvuru üzerine idarece tesis edile-cek işlem için 2577 sayılı Yasanın 7.maddesinde öngörülen altmış günlük süre içinde dava açıla-bileceğinin kabulü gerekir.” 10.Daire, E: 1993/2082, K: 1995/529, KT. 13.02.1995, DKD. sayı 91, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 72 “Anayasal güvence altındaki temel hak ve özgürlüklerden olan mülkiyet hakkının kullanıla-bilmesi için ilgililerin gerekli işlemin yapılmasının idareden her zaman isteyebilecekleri açıktır. İmar planları mülkiyet hakkıyla ilgilidir ve bu mülkiyet hakkının kullanılabilmesi için imar durumu alınmış olması halinde aynı konuda idareye tekrar başvurulmasına ve başvuruya veri-len cevap üzerine imar planına karşı dava açılmasına bir engel bulunmamaktadır. Her yeni başvuru üzerine idarece tesis edilecek işlem üzerine 2577 sayılı Yasanın 7. maddesinde öngörü-len 60 günlük süre içinde imar planına dava açılması mümkündür.” 6.Daire E: 2005/214, K: 2007/1461, KT. 09.03.2007, DKD. sayı 116 (Danıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 73 “Davacının isteminin eğitim-öğretim hakkı ve çalışma hakkına ilişkin olması bu konuda daha sonraki tarihlerde ilgili ile benzer hukuki durumda olanların lehine verilmiş yargı kararları bulunması da göz önüne alınarak her zaman denklik verilmesi için 2577 sayılı Yasanın 10. maddesi kapsamında davalı idareye başvurabileceği açıktır.” 8.Daire E: 2008/9268, K: 2009/2170, KT. 30.03.2009, DKD. sayı 122 (Danıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 74 “… Anayasal güvence altındaki temel hak ve özgürlüklerden olan can ve mal güvenliğinin sağlanmasına yöneliktir. Bu güvenliğin sağlanması için gerekli eylemin (istinat duvarının ya-pılması) yapılmasının, 2577 sayılı Yasanın yukarıda sözü edilen 10. maddesi kapsamında idare-den her zaman istenebileceği açıktır.” 10. Daire E: 2007/5843, K: 2010/1706, KT. 08.03.2010 (Danıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 75 Kaya;Cemil; İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 10. Maddesi Uyarınca İdareye Yapılan Her Yeni Müraacatın Dava Açma Süresini Canlandırması, 2010, s.63. 76 “Davacının, bir rütbede bekleme süresinin dolmasına rağmen, rütbe terfiinin yapılmaması üzerine bu konuda idareye yapacağı her başvuru, terfi işleminin süregelen etkisi nedeniyle öncekinden bağımsız ve idareye yaptığı başvuru tarihi itibariyle hukuki sonuç doğuracak niteliktedir. Bu durumda davacının 21.11.1983 tarihli ikinci başvurusunun cevap verilmeye-rek reddi üzerine açılan davada 2577 sayılı yasanın 10.maddesi hükümlerine göre süre aşı-mından söz edilemez.” 5. Daire E: 1988/1956, K: 1988/2017, KT. 30.06.1988, DKD sayı 72-73 (Danıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 77 “Kamu personelinin başlangıç derecesinin tesbitine veya intibaklarının yapılmasına ilişkin işlemler, onların tüm meslek yaşamları boyunca etkisini sürdüren parasal ve özlük hakları yönünden her ay hukuki sonuçlar doğurmaya devam eden işlemlerdir. Bu nedenledir ki bu



ması79 ve maluliyet aylığı bağlaması80 gibi ilgiliyi sürekli etkileyecek konular-da yapılacak başvuruların dava süresini canlandıracağını kabul etmektedir.

2.1.4.3. İdarenin İşlem Tesisiyle Yükümlü Olduğu Başvurular

Mevzuat bazı hallerde idareye takdir yetkisi tanımamış, nasıl bir işlem te-sis edileceğini doğrudan düzenlemiştir. Bu gibi hallerde ilgililerin tekrar baş-vurabileceğini ve idarenin reddetmesi halinde konuyu yargıya taşıyabileceği-ni kabul etmek gerekir.

Danıştay kararlarından birkaç örnek vermek gerekirse, kamu görevlileri-ne ilişkin intibak işlemi yapmak81, yabancı dil tazminatı ödemek82 ve görev-den uzaklaştırma sonunda göreve başlatma83 ile yükümlü idarelerin, aksi

işlemlere karşı ilk tesis edildikleri anda dava açılmamış olması başvuru tarihinden itibaren ileriye dönük sonuç doğurmak üzere sonradan yapılan başvuruya dayalı işlemlerin dava konusu edilmelerine engel bir neden olarak kabul edilemez.” 5. Daire, E: 1988/2368, K:1989/415, KT. 16.03.1989, DKD sayı 76-77, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 78“...emeklilik işlemlerinde esas alınacak olan fiili hizmet süresi zammına ilişkin olarak ilgilile-rin emekli oluncaya kadar başvuruda bulunabilecekleri ve başvurularının reddine ilişkin işlemleri de süresinde dava konusu edebileceklerinin kabulü gerekir.” 10. Daire, E:1997/685, K: 1998/2518, KT. 11.06.1998, DKD sayı 98, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 79 “…idarenin, mevzuatın kendisine yüklediği görevlerin yerine getirilmesi sırasında hareketsiz kaldığı durumlarda, ilgililerin ileriye yönelik hakları yönünden mevzuatın öngördüğü işlemin yapılmasını idareden istemeleri, yine yasaların verdiği bir hakkın zaman içerisinde idare tara-fından hareketsiz kalınmak suretiyle verilmemesi durumlarında da bu hakkın tarafına verilmesi anlamında, öngörülen işlemin tesisi için her zaman idareye başvurmaları ve isteklerinin redde-dilmesi halinde de yukarıda açık hükmüne yer verilen 2577 sayılı Kanun'un 10 uncu maddesinde öngörülen usule uygun olarak dava açmaları mümkün bulunmaktadır.” 2. Daire, E: 2008/6336, K: 2009/2330, KT. 03.06.2009, DKD sayı 122, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 80 “… vazife malüllüğü aylığı bağlanabilmesi için yapılacak başvurular için süreler öngörüldüğü, ancak belirlenen sürelerde başvuramayanların haklarının zayi olmaması için istisna getirildiği açıktır. Nitekim, 5434 sayılı Kanun'un 49. maddesinin son fıkrası incelendiğinde, bu maddede öngörülen sürelerde vazife malüllüğü aylığı bağlanması için başvurmayanlara herhangi bir süre sınırlaması olmaksızın T.C. Emekli Sandığına yazılı başvurmaları ve şartları taşımaları şartıyla vazife malülü aylığı bağlanabileceği anlaşılmaktadır.” 11. Daire, E: 2009/8782, K: 2010/3752, KT. 04.05.2010, (http://www.kazanci.com/kho2/ibb/files/11d-2009-8782.htm erişim 05/05/2012). 81 “İdarelerin, yasalarla bir işlem tesisi için yükümlü kılındıkları halde, herhangi bir işlem tesis etmedikleri durumlarda kişilerin her zaman, başvuru tarihi itibariyle hak doğurmak üzere, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10.maddesi kapsamında idareye başvurmaları ve maddedeki şartlarla süresinde dava yoluna gitmeleri olanaklı bulunmaktadır.” 5. Daire, E: 1992/778, K: 1992/2807, KT. 28.10.1992, DKD sayı 87, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 82 “Bilindiği üzere, idareye belli konuda işlem tesisi için yükümlülük getiren yasa kuralına karşı-lık, idarenin bu yükümlülüğünü yerine getirmeyerek hareketsiz kaldığı durumlarda ilgililerin, ileriye dönük şekilde hukuki sonuçlarından yararlanmak üzere 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10. maddesi uyarınca haklarında yasanın öngördüğü işlemin yapılması için her zaman idareye başvurmaları ve isteklerinin reddedilmesi halinde de 10. maddede öngörülen usule uygun olarak idari yargıda dava açmaları mümkün bulunmaktadır” 12.Daire E: 1995/8729, K: 1997/1858, KT. 24.09.1997, DKD sayı 95, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 83 “Bilindiği gibi, İdareye belli bir konuda işlem tesisi için yükümlülük getiren yasa kuralına karşın idarenin bu yükümlülüğünü yerine getirmeyerek hareketsiz kaldığı durumlarda ilgililerin

http://www.kazanci.com/kho2/ibb/files/11d-2009-8782.htm



yöndeki kararlarına karşı tekrar mahiyetindeki başvurular dava açma süresi-ni yeniden başlatmaktadır.

2.2. İTİRAZ BAŞVURULARININ ZIMNEN REDDİ (m.11)

2.2.1. İtiraz Başvuruları

İdare, iradesini işlemleriyle ortaya koymaktadır. Mevcut bir işlemin men-faatini ihlal ettiğini düşünen ilgililer, bu işlemin geri alınmasını, kaldırılmasını veya tadilini idareden talep edebilirler84. Kural olarak, idarenin hukuka aykırı işlemlerini geri alması her zaman mümkündür85. Ancak, itirazın dava süresi üzerinde bir etki yaratabilmesi için dava süresi içerisinde yapılması gerek-mektedir. Dava süresi içinde yapılan itirazlar, başlamış olan dava süresini tatile uğratır. İdarenin bu talebi yanıtsız bıraktığı atmış günün sonrasında, dava süresi kaldığı yerden devam eder.

11 inci madde çerçevesinde yapılan itirazlar kural olarak ihtiyaridir. Zo-runlu idari başvuru yolu ve yeri öngörülmüş işlemlere karşı yapılacak başvu-rular bu kapsamda değerlendirilmemektedir86. Kural olarak, anılan madde çerçevesinde yapılacak başvurularda dava açma süresinin başlamış olması gerekir, ancak zorunlu idari başvuru yolu öngörülen işlemlerde dava açma süresi bu başvuru sonrasında işlemeye başlayacaktır87. Mantıken, ilgililerin hem idari itirazda bulunmasının hem de konuyu yargıya taşımasının önünde de bir engel bulunmamaktadır88. Buna, idari eylemin sebep olduğu zararın giderilmesi için açılacak tam yargı davası öncesinde alınması zorunlu olan ön karar (décision péalable) örnek gösterilebilir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10. maddesi uyarınca haklarında yasanın öngör-düğü işlemin yapılması için her zaman idareye başvuruda bulunmaları ve isteklerinin reddedil-mesi halinde de söz konusu 10. maddede öngörülen usule uygun olarak idari yargıda deva aç-maları mümkün bulunmaktadır.” 5. Daire, E: 1997/428, K. 1999/2734, KT. 30.09.1999, DKD sayı 103, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 05/05/2012). 84 İlgilinin işlemden duyduğu üzüntüyü ifade etmesi gibi somut bir talep içermeyen dilekçeler bu kapsamda değerlendirilmemektedir. Sezer, Yasin; Bilgin, Hüseyin; Danıştay Kararlarında İdari Başvurular, 2008 s.341-347. 85 Uler,Yıldırım; Yönetsel Yargıda Dava Süresi, 1991, s. 243. 86 8.Daire, E:2007/7072, K:2007/7510 (Yayınlanmamış karar) Sezer Yasin, Bilgin, Hüseyin; Danıştay Kararlarında İdari Başvurular, 2008 s.354. 87Sancar, Mithat; İdari Yargılama Usul Kanunu'nun 10 ve 11 inci Maddeleri Bağlamında İptal Davalarında Süre, 1990, s. 81. 88 Aksi yönde: “Dosyanın incelenmesinden, haciz işlemine karşı dava açılmadan önce, 5.3.2003 tarihinde vergi dairesi müdürlüğüne haciz işleminin kaldırılması yolunda başvuruda bulunuldu-ğu; ancak bu başvurunun sonucu beklenmeden dava açıldığı anlaşılmakta olup, 2577 sayılı Kanunun 11 nci maddesi hükümleri dikkate alınıp davanın süresinde açılıp açılmadığı belirlen-meden ve vaktinden önce açılan davalardaki Danıştay İçtihatları göz önüne alınmadan verilen kararda yasal isabet görülmemiştir.” VDDK, 23/09/2005 E:2005/122 K: 2005/199 ,DKD sayı 112 , (Danıştay Bilgi Bankası erişim 09/05/2012).



Ayrıca, yasalarda idari olarak “kesin” olduğu belirtilen idari işlemlerin, kaldırılması geri alınması veya değiştirilmesine yönelik idari başvurular da maddenin kapsamında sayılmamaktadır89.

Diğer taraftan bu düzenleme, esas itibariyle üst makama yapılan başvuru-ları (recours hiérarchique) kapsamakta, işlemi yapan makama yapılan başvu-rular (recours gracieux) ancak üst makam bulunmaması halinde bu çerçeveye dâhil edilebilmektedir. Buna göre, işlemi yapan merciden farklı bir tüzel kişi-ye yapılan başvurular –vesayet makamlarına yapılanlar dâhil (recours de tutelle) olmak üzere- bu kapsamda değildir90.

Ancak, günümüzde idari organların teşkilatlanma biçimleri birbirinden farklılık arz etmekte ve günün koşulları çerçevesinde teşkilat yapıları hızlı biçimde değişebilmektedir91. Elbette Kanun bilmemek mazeret değildir ancak günümüzde Devlet teşkilatının yapısına hâkim olmak da ayrı bir uzmanlık gerektirmektedir. Diğer taraftan, ilk başvurular incelenirken ayrıntılı olarak değinilen, yetkili makama tevdi kuralının burada da geçerli olduğu açıktır. Bu noktada başvurunun açıkça belirtilmese dahi 11 inci maddenin kapsamında bir itiraz niteliğinde olması ve konuyla ilgili sayılabilecek bir makama veril-miş olması yeterlidir92. Bunun aksi, dava açmadan ihtiyari olarak idari çözüm

89 “Doktor olarak görev yapan davacının 657 sayılı Yasanın 125/C-b maddesi uyarınca 1/30 oranında aylıktan kesme cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin 9.10.2006 tarihli işlemin iptali istemiyle açılan davada; aylıktan kesme cezasına karşı yapılan itirazın 2577 sayılı Yasanın 11. maddesi kapsamında bulunmadığı, işlemeye başlayan yasal dava açma süresini durdurmayaca-ğı, davada süre aşımı bulunduğu gerekçesiyle davanın süre aşımı nedeniyle reddi yolunda” verilen mahkeme kararı onanmıştır. 12. Daire, 19/12/2008 E:2007/2918, K: 2008/7008 , DKD sayı 120, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 09/05/2012). 90 Bir bakanlık aleyhine Başbakanlık ya da Cumhurbaşkanlığına yapılan başvurular da hiye-rarşik bütünlük oluşturmadığı için bu kapsamda değildir. Bkz. Sancar, Mithat; İdari Yargılama Usul Kanunu'nun 10 ve 11 inci Maddeleri Bağlamında İptal Davalarında Süre, 1990, s. 83. 91 3046 sayılı Kanuna 2011 yılında eklenen 19/A maddesi şu şekildedir: “Bakanlık bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşları (10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanu-nuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumlar dahil) Başbakanın teklifi ve Cumhurbaşkanının onayı ile, Başbakanlıkla veya diğer bakanlıklarla ilgilendirilebilir. Söz konusu kuruluşların özel kanunlarında bağlı, ilgili ve ilişkili olunan bakanlığa ya da bakana verilen yetki ve görevler ilgilendirilen bakanlık veya bakan tarafından kullanılır ve yerine getirilir.” Buradan da anlaşıla-cağı üzere Başbakanın talebi ve Cumhurbaşkanının onayı ile teşkilat yapıları Kanunda öngö-rülenden farklı biçimler alabilmektedir. 92 Danıştay Kararlarına göre başka idarelere yapılan başvurular işlemeye başlayan dava süre-sini durdurmamaktadır: “Dava konusu işleme karşı, üst makam olan Gümrük Başmüdürlüğü yerine işlemi tesis eden Mardin Gümrük Müdürlüğüne başvuruda bulunulduğundan; bu baş-vurunun üst makama yapılmaması nedeniyle; işlemeye başlayan dava açma süresini durdur-ması olanaklı değildir” 7. Daire 05/10/2004 E:2003/2031, K:2004/2338 (Danıştay Bilgi Bankası erişim 09/05/2012); “4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 55. maddesinde, Kurulun nihai kararla-rına, tedbir kararlarına, para cezalarına ve süreli para cezalarına karşı kararın taraflara tebli-ğinden itibaren süresi içinde Danıştay'a başvurabilecekleri, bu süre içinde yargı yoluna başvu-rulmazsa kararın kesinleşeceği hükmü yer almıştır. Yukarıda anılan yasa maddesi ile işlemi tesis eden idarenin bu konudaki yetkisinin mutlak olduğu bu yetkinin kullanılmasına karşı dava yolundan başka başvurulabilecek bir yol tanınmadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Dava konusu



arayan ilgililerin mağduriyetine yol açabileceği gibi, hükmün amacıyla da çelişecektir.

2.2.2. İlk Başvurular İçin Getirilen Olanakların Uygulanabilirliği

11 inci maddenin uygulamasında, zımni retten sonra gelen açık yanıtın dava süresine etkisi ve idarenin kesin olmayan yanıtlarının 10 uncu maddede yer alan altı aylık bekleme süresi kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olup olmadığı hususlarına yönelik iki önemli tartışmadan bahsetmek müm-kündür93.

2.2.2.1. Zımni Retten Sonra Gelen Açık Yanıtın Dava Süresine Etkisi

10 uncu maddede dava süreleri geçtikten sonra gelen açık yanıt sonrasın-da dava süresinin tekrar başlayacağı açık biçimde ifade edilmiştir. Ancak 11 inci maddede böyle bir ifadeye yer verilmemiştir. Danıştay içtihatları da bu görüşten hareketle itiraz başvurularında sonradan gelen açık yanıtın dava süresini ihya etmeyeceği yönündedir94.

Karahanoğulları’ na göre bu içtihat iki yönden sakattır95:

i- İYUK m.11/III’de96 yer alan hükme göre itirazın açık veya zımni reddin-den sonra dava süresi kaldığı yerden devam edecektir. Burada açık ve zımni cevap iki farklı olasılık olarak değerlendirilmiştir. Düzenlemeyi zımni retten sonra gelen açık yanıtın dava süresini canlandırmayacağı şeklinde yorumla-mak “veya” bağlacını anlamsız hale getirmektedir.

ii- Diğer taraftan bu içtihat, “idari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar”97 Anayasa hükmüne de aykırılık teşkil eder.

Bu gerekçelerden ilki, içtihadın zımni ret kurumunun varlık nedeniyle çe-liştiğini ortaya koymaktadır98. Gerçekten de güvence olarak öngörülmüş bir

edilen 16.11.1999 tarihli kurul kararına karşı 22.11.1999 tarihli dilekçeyle itirazen yapılan başvuruyu yukarıda anılan 4054 sayılı Yasa hükmü karşısında 2577 sayılı Yasanın 11. Maddesi uyarınca dava açma süresini durdurur nitelikte yapılmış bir başvuru olarak kabul etme olanağı bulunmamaktadır. Bu durumda davacı firmaya 19.11.1999 tarihinde tebliğ edilen kurul kararı-na karşı en geç 18.1.2000 tarihinde dava açılması gerekirken 27.1.2000 tarihinde açılan dava-nın esasının incelenmesi olanaklı değildir” 10. Daire 14/11/2002 E: 2000/260 , K: 2002/4360 (Danıştay Bilgi Bankası erişim 09/05/2012). 93 Sezer Yasin, Bilgin, Hüseyin; Danıştay Kararlarında İdari Başvurular, 2008 s.353. 94 “… askı süresinin son gününü izleyen günden itibaren 60 gün içinde cevap verilmemek suretiy-le itirazların reddedilmiş sayılması sonucunda bu tarihi izleyen günden itibaren 60 gün içerisin-de dava açılması gerekirken, bu süre geçtikten sonra itirazların reddedilmesi yolundaki 6.9.1996 günlü, 889 sayılı belediye meclisi kararının tebliği üzerine 6.2.1997 tarihinde açılan davanın süresinde bulunmaması nedeniyle, davanın süre aşımı yönünden reddi yolundaki idare mahke-mesi kararında sonucu itibariyle isabetsizlik görülmemiştir.” 6. Daire , 15.10.1998 E: 1997/ 5279, K : 1998/ 4592, DKD sayı 99, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 06/05/2012). 95 Karahanoğulları,Onur; Zımni Retten Sonra Gelen Açık Yanıtlarda Dava Açma Süresi (İçtihat Değerlendirmesi), s. 7-9. 96 “İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır.” 97 Anayasa m.125/III.



kurum, dava açma imkanını daraltıcı biçimde yorumlanmamalıdır. Ancak bu durumun Anayasanın m.125/III’e aykırı olduğunu savunmak güç görünmek-tedir. Çünkü anılan hüküm dava açma süresinin yazılı bildirimle başlayacağı-nı öngörmektedir. Ancak, m.11 kapsamında yapılan idari başvurularda hali-hazırda dava açma süresi işlemeye başlamıştır. İdari başvurunun burada süreci başlatıcı değil geciktirici bir etkisi söz konusudur.

Diğer taraftan; Danıştay, zımni reddi takiben gelen açık yanıtın dava açma süresini canlandırması için yeni bir işlemi içermesi gerektiğini, aksi takdirde zımni reddin, açıkça tekrarının dava açma süresi üzerinde bir etkisi olmadı-ğını kabul etmektedir. Başka bir ifadeyle, zımnen reddedilmiş bir talebin üze-rine verilen açık cevap ancak yeni bir işlem tesis etmesi halinde süresi içinde dava edilebilir99.

2.2.2.2. İdarenin Kesin Olmayan Yanıtlarının Dava Süresine Etkisi

Aksine görüşler sıkça dile getirilmekle birlikte, Danıştay, bir işlem veya ey-lem tesis edilmesi amacıyla yapılan ilk başvurular karşısında idarenin kesin olmayan cevaplarının altı aya kadar beklenebileceğine ilişkin hükmün (m.10/2), 11 inci madde çerçevesinde yapılan başvuruları kapsamadığı görü-şündedir100.

Anılan kararlar çerçevesinde, Yüksek Mahkemenin, 10 uncu ve 11 inci madde hükümlerinin birbirinden tamamen ayrı olduğunu kabul ettiği ileri sürülebilir.

SONUÇ

İdarenin, ilgililerin talepleri karşısında gidilebilecek kanun yollarını ve mercileri gösterme ve açık cevap verme yükümlülüğü dikkate alındığında, zımni bir işlem tesisine yetkisi olmadığı açıktır. İdare böyle bir yetkiyle dona-tılmış olmamakla birlikte, zımni ret kurumu yönetilenlerin hak arama özgür-lüklerini kullanmaları yolunda önemli bir güvencedir. Yönetilenler için bir

98 Karahanoğulları,Onur; Zımni Retten Sonra Gelen Açık Yanıtlarda Dava Açma Süresi (İçtihat Değerlendirmesi), s. 10. 99 “… davacının itiraz dilekçesi üzerine ... günlü encümen kararı ile istemin reddedilmeyerek itirazın değerlendirilmek suretiyle yeni bir işlem tesis edilmesi ve böylece önceki parselasyon işleminin ortadan kalkması, davacının yeni tesis edilen bu işlemin de iptalini istemiş olması karşısında, anılan encümen kararının ... tarihli yazı ile davacıya tebliği üzerine ... gününde açılan davanın süresinde olduğu sonucuna varıldığından...” 6.Daire, 20.04.199, E:1998/1839, K:1999/2054 DKD sayı 102; (Danıştay Bilgi Bankası erişim 06/05/2012) (Aynı yönde bkz: 5.Daire, 06.02.1992, E:1991/3142, K.1992/226 DKD sayı 86, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 06/05/2012); 10.Daire, 10.04.2007, E:2005/9100, K:2007/1765, DKD sayı 117, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 06/05/2012). 100 “…altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemeyeceği” öngörülmüş olmasına rağmen, 11.maddede kesin olmayan cevaplar üzerine kesin cevabı bekleme imkanı düzenlenmemiştir.” İdari Dava Daireleri Kurulu, 23.06.2006, E:2006/133, K:2006/763, DKD sayı 114, (Danıştay Bilgi Bankası erişim 06/05/2012).



güvence olarak öngörülen bu kurumun amacı dışına çıkılarak yönetilenler aleyhine yorumlanması, Anayasanın 74 üncü, 125 inci101 ve 40 ıncı maddele-rine aykırı düşecektir. İdare, işlemlerinin uzun süre dava tehdidi altında kal-masını istemiyorsa işlemlerini açık biçimde tesis etmelidir.

Zımni redde ilişkin düzenlemeler genel olarak yerinde ve gereklidir. An-cak, zımni ret süresinin kısaltılarak otuz güne indirilmesi ilgililerin haklarına kavuşma sürecini hızlandıracak ve mevzuatın ahengini artıracaktır. Olumlu ve ideale yakın bir düzenleme olan zımni ret kurumunun102 dava açma süresi ile birlikte değerlendirilmesi zaruridir.

Yasaların somut norm denetimi yoluyla, düzenleyici işlemlerin ise kaynak teşkil ettikleri işlemlerle birlikte iptal davasına konu olmaları her zaman mümkündür. Diğer bir ifadeyle, geneli ilgilendiren mevzuatın iptali kural olarak her zaman istenebilmektedir.

Bu bağlamda, dava açma süresinin uzun tutulmasının idari işlemler üze-rinde bir belirsizlik oluşturacağı ve kamu düzeninin bozulmasına yol açabile-ceği düşüncesi tekrar değerlendirilmelidir. Kaldı ki, mahkemelerin karar al-ması ve bu kararların kesinleşmesi uzun bir zaman dilimine yayılabilmekte ve idari işlemler üzerinde yıllarca belirsizlik oluşabilmektedir.

Diğer taraftan, dava süresinin kısa olması ilgililerin konuyu yeterince araş-tırmaları ihtimalini azaltmaktadır. Bu durumunsa iki muhtemel sonucu var-dır:

i- Daha az dava açılması ve neticesinde yaşanacak hak kayıpları,

ii- Dava açma imkanını güvence altına almak isteyen ilgililerin gereksiz davalar açmaları.

Bu durum, süreler üzerine yapılan hesapları detaylandırmakta ve süreler yargı yerlerince farklı biçimlerde yorumlanmaktadır. Aynı mevzuatın aynı durumda olan kişilere farklı biçimde uygulanması ise kanun önünde eşitlik ilkesiyle çelişmektedir.

Mahkemelerin iş yükünün azaltılması ve idari istikrarın sağlanması ancak öngörülebilir bir hukuk sisteminin inşasıyla ve hukuka aykırı işlemlerin hu-kuk düzeninden tasfiyesiyle mümkündür. Hukuka aykırı işlemlerin, hukuk düzeninden tasfiyesi önündeki her engel yeni bir hukuksuzluğa kapı aralaya-caktır. İdari ve hukuki istikrar ancak idarenin hukuka uygun işlemler tesis etmesi ile mümkün olacaktır. Bu itibarla, dava açma süresinin varlığı sorgu-lanmalı ve hiç değilse bir yılın üzerinde bir süre olarak yeniden düzenlenme-lidir.

101 Karahanoğulları,Onur; Zımni Retten Sonra Gelen Açık Yanıtlarda Dava Açma Süresi (İçtihat Değerlendirmesi), s. 9. 102 Karahanoğulları,Onur; Zımni Retten Sonra Gelen Açık Yanıtlarda Dava Açma Süresi (İçtihat Değerlendirmesi), s. 11.



KAYNAKÇA

Duran, Lütfi İdari Kazada Dava Açma Müddeti (İdari Müruru Müddet), İstanbul Üni-

versitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Cilt 11, 1945, s. 238-263.

Duran, Lütfi İdari Müracaatlar ve Bunlar Karşısında İdarenin Sükutu Meselesi, İstan-bul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Cilt 12, 1946, s. 130-199.

Gözübüyük, A. Şeref “İdari Yargıda Dava Açma Süresi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 2, 1969, s. 3-20.

Gözübüyük, A. Şeref Yönetsel Yargı, 25. Baskı, Turhan Kitabevi, 2006, Ankara

Karahanoğulları, Onur İdarenin Hukukla Kavranması: Yasallık ve İdari İşlemler (Yargı Kararlarına Dayalı Bir İnceleme), Turhan Kitabevi, 2011, Ankara

Karahanoğulları, “Onur Zımni Retten Sonra Gelen Açık Yanıtlarda Dava Açma Süresi (İçti-hat Değerlendirme-si),”http://politics.ankara.edu.tr/~karahan/makaleler/zimniredsonradangelenyanit.pdf. [Alıntı Tarihi: 08 Nisan 2012]

Kaya, Cemil “İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 10. Maddesi Uyarınca İdareye Yapılan Her Yeni Müraacatın Dava Açma Süresini Canlandırması”, İstanbul Üniversitesi Hu-kuk Fakültesi Mecmuası, Cilt 68, 2010, s. 61-75

Sancar, Mithat “İdari Yargılama Usul Kanunu'nun 10 ve 11 inci Maddeleri Bağlamında İptal Davalarında Süre”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 23, 1990, s. 69-88.

Sezer, Yasin Bilgin, “Hüseyin Danıştay Kararlarında İdari Başvurular”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt 57, 2008, s. 337-365.

Sezginer, Murat “İdari Makamların Sükutu Üzerine Açılan Davalarda Süre”, Selçuk Üniver-sitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt 5, 1996, s. 417-441.

Uler, Yıldırım “Yönetsel Yargıda Dava Süresi”, I. Ulusal İdare Hukuku Kongresi (Birinci Kitap: İdari Yargı), Danıştay Matbaası, Ankara,1991, s. 209-262.

Uyanık, Halit “Türk İdare Hukukunda Zımni Red ve Zımni Kabul Müesseseleri Üzerine Değerlendirmeler”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Cilt 72, 2014, s. 673-694.

Zabunoğlu, Yahya K. “İdari Yargıda Dava Açma Süresi (2577 Sayılı İYUK'nun 10. ve 11. maddeleri Açısından Bir İnceleme)” , I. Ulusal İdare Hukuku Kongresi (Birinci Kitap: İdari Yargı), Danıştay Matbaası, Ankara,1991, s. 187-207

Zımni Ret Kurumu ve Zımni Ret Kurumunun Ülkemizdeki Gelişimi Üzerine Bir İnceleme

Documents

Transcript of Zımni Ret Kurumu ve Zımni Ret Kurumunun Ülkemizdeki Gelişimi Üzerine Bir İnceleme