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Émilien Ruiz

« Trop de fonctionnaires ? Contribution à une histoire de l’État par ses effectifs

(France, 1850-1950) »

Résumé de la thèse préparée sous la direction de Marc Olivier Baruch et soutenue

publiquement à l’EHESS le 16 septembre 2013. Texte intégral accessible en ligne :

http://tel.archives-ouvertes.fr/tel-00863780

1. Présentation de l’objet et problématique ................................................................................................... 1

2. Stratégie de recherche, construction du corpus et structure du manuscrit .......................................... 2

3. Principaux résultats, apports significatifs .................................................................................................. 4

Processus de quantification : du savoir sur l’État au savoir d’État ?...................................................... 4

Usages et non-usages des statistiques sur les fonctionnaires .................................................................. 5

Relire le processus de développement administratif à l’aune de l’évolution des effectifs .................. 6

Quelques perspectives de recherches ouvertes par la thèse .................................................................... 9

Annexe graphique : Évolution de la perception du « nombre des fonctionnaires » et de ses

variations (1845-1949) .................................................................................................................................... 10

1. Présentation de l’objet et problématique

Cette recherche doctorale est née de ma confrontation à un paradoxe politique et à une contradiction

statistique au milieu des années 2000.

Fin 2005, j’ai été recruté pour mener une étude commanditée par la Direction de l’administration

générale du personnel et du budget (DAGPB) du ministère de la Santé et des Solidarités. Travaillant sur

l’évolution des effectifs des ministères sociaux sous la Ve République, je découvris simultanément :

- l’existence de plusieurs sources statistiques sur les effectifs de l’État ;

- et les déclarations du ministre de la fonction publique alors en exercice, qui portaient à la fois

sur l’incapacité de l’État à connaître ses propres effectifs et sur la certitude que leur trop grand

nombre nécessitait une politique de réduction.

Ensuite, devenant plus familier des travaux de l’INSEE sur le nombre des agents de l’État entre les

années 1950 et 2000, je constatais que le premier recensement sur la question datait de 1949 et portait

sur les effectifs en 1947. L’organisme statistique insistait alors fortement sur le caractère totalement

inédit de l’initiative, mais il proposait une rétrospective remontant jusqu’en 1914 à partir de ce qu’il

nommait des « recensements précédents ». Dans le même temps, il ne tenait pas compte d’initiatives de

la fin du XIXe siècle.

En résumé : d’un côté, l’État compterait trop de fonctionnaires, de l’autre, il ne saurait pas lui-même les

compter, tout en produisant ou en faisant produire, plus ou moins régulièrement, des statistiques sur la

question.

Dès lors, mon objectif fut de relever le défi d’une histoire de l’administration qui prenne au sérieux la

question du nombre des fonctionnaires. Par « prendre au sérieux », j’entends qu’il s’agissait pour moi

non seulement de proposer une analyse de la construction sociale de l’objet « nombre des

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fonctionnaires » mais aussi de considérer que les chiffres produits par les contemporains sur les effectifs

de l’État méritaient d’être pris en considération.

Partant de là, ce que j’ai nommé une « histoire de l'État par ses effectifs » consiste en une analyse des

modalités possibles des interactions entre des chiffres composant le nombre (réel ou perçu) des

fonctionnaires, des politiques visant à agir sur le volume de la fonction publique, et des concepts,

discours et représentations (politiques, administratifs ou savants) concernant l'État en général et les

fonctionnaires en particulier.

En d’autres termes, il s’agit d’analyser simultanément le processus de fabrication du nombre des

fonctionnaires, son usage par les contemporains et l'élaboration d'une politique de la fonction publique.

Ainsi pensée, une histoire de l’État par ses effectifs doit permettre, d’une part d'interroger la pertinence

d'une application de la notion de "gouvernement par les nombre" à la question des effectifs de l'État ;

d’autre part de proposer une relecture du processus de développement administratif et de sa perception

par les contemporains au prisme de l’évolution du nombre des serviteurs de l’État.

2. Stratégie de recherche, construction du corpus et structure du manuscrit

J’ai choisi de prendre la seconde moitié des années 1940 comme point d’arrivée de mon histoire de

l’État par ses effectifs et comme point de départ d’une enquête historique visant à remonter aussi loin

que possible le fil de la question des effectifs de l’État.

C’est en effet au terme de cette période que le premier recensement fut réalisé par l’INSEE tandis qu’en

1945 était créée la direction de la Fonction publique, aujourd’hui connue sous l’acronyme DGAFP. Il

s’agissait alors de la première direction dont les attributions concernaient exclusivement la coordination

et l’étude (y compris statistique) des questions relevant de la politique de la fonction publique. Cette

démarche, que l’on pourrait qualifier de généalogique, visait à tirer parti des transformations

historiographiques à l’œuvre dans le passage du modèle de la démographie historique à celle de

l’histoire des populations. En somme, il fallait me départir d’emblée de l’évidence d’une nécessaire

comptabilisation des agents de l’État par recensement administratif. De plus, il s’agissait de me placer

en amont des travaux existant sur la production et l’usage administratif de chiffres sur les effectifs et les

traitements à partir des années 1960, période de l’apparition de ce que Philippe Bezes a appelé le « souci

de soi de l’État ». En adoptant un raisonnement en termes « d’instrumentation de l’action publique »,

mon objectif était de prendre pour objet une période pour laquelle, en première lecture, il ne semblait

pas exister de savoir constitué et institutionnalisé sur le nombre des fonctionnaires, tandis que la

fonction publique elle-même n’était pas encore caractérisée par l’unité que lui a conféré le statut général

adopté en 1946. De ce point de vue mon objectif était de comprendre, d’une part les conditions de

possibilité d’une mesure d’État du volume de la fonction publique et, d’autre part, de questionner la

possibilité d’une action publique sans instruments.

Ce parti-pris m’a conduit à remonter jusqu’au milieu du XIXe siècle, entre les premiers tableaux

statistiques publiés par Vivien dans ses Études administratives en 1845, les premières demandes

parlementaires concernant une statistique globale des personnels de l’État en 1849 et la loi de 1853 sur

les pensions civiles devant s’appliquer à tous les « fonctionnaires et employés directement rétribués par

l’État ».

Construire mon objet comme le fruit du croissement des trois approches simultanées évoquées

précédemment m’a obligé à construire trois corpus documentaires spécifiques.

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Le premier correspondait au travail d’identification des sources statistiques et d’examen du travail

concret de fabrication d’une statistique des effectifs de l’État. Cette histoire concrète de l’abstraction

« nombre des fonctionnaires » inspirée des travaux de Jean-Claude Perrot repose sur trois types de

documents : les archives du fonds statistiques et études économiques conservées au CAEF de Savigny-

le-Temple ; les publications périodiques émanant d’organismes officiels de statistique (SGF, CSS,

INSEE) et de sociétés savante (SSP) et enfin les traités ou recueils publiés par des statisticiens à titre

individuel.

L’histoire intellectuelle de la statistique des fonctionnaires que permettait d’élaborer ce premier corpus

devait être contextualisée, au sens fort du terme, par une histoire politique de l’administration qui

permette de penser ensemble élaboration des statistiques et construction d’une politique de la fonction

publique. Le second corpus documentaire mobilisé à cet effet a été construit à partir des archives de la

direction du Budget et de sa sous-direction PCM conservées au CAEF, de celle du secrétariat à la

présidence du Conseil (sous-série F60 au CARAN) et de la direction de la Fonction publique au CAC

de Fontainebleau. Complétée par la documentation parlementaire à travers les journaux officiels et les

recueils juridiques (Dalloz et Duvergier principalement), ce corpus m’a permis d’étudier les politiques

concernant la fonction publique (principalement son volume, mais aussi les questions de statut, de

traitement et, dans une moindre mesure, de pensions) et de prendre en considération les conditions

politiques dans lesquelles des travaux statistiques ont été, ou non, mis en œuvre.

Centrées sur les pratiques, politiques, administratives et statisticiennes, ces deux premières approches

ont été complétées par une analyse des transformations des pensées juridique, politique et économique

de l’État à l’aune de l’évolution perçue de ses effectifs. Il s’agissait ici de confronter les deux premiers

corpus au cadre conceptuel dans lequel statistiques et politiques furent élaborées. J’ai choisi de prendre

la question de la variété et de l’évolution des significations de la notion de fonctionnaires comme

principal point d’entrée. Outre les deux premiers corpus, ce travail a été réalisé à travers une attention

particulière accordée à la doctrine juridique, aux travaux d’économie politique, de science administrative

et de théorie politique à travers des publications sous forme de traités, thèses et revues spécialisées. Le

tout a été complété par le dépouillement systématique de revues généralistes et par un recours ciblé à la

presse quotidienne.

Ces trois corpus documentaires permettaient, enfin, d’étudier la circulation ou non-circulation des

chiffres produits et des argumentations statistiques concernant les fonctionnaires au sein des milieux

statisticiens, politiques, administratifs et savants, ainsi que dans le débat public plus général.

Au terme de l’exploitation croisée de cet ensemble documentaire original associé à un recours

important à l’historiographie existante, j’ai donc rédigé une thèse intitulée Trop de fonctionnaires ?

Contribution à une histoire de l’État par ses effectifs (France, 1850-1950). Celle-ci est composée de 6 longs

chapitres, distribués en deux parties, le tout selon un plan chronologique, qui m’a semblé s’imposer de

lui-même compte tenu de l’amplitude de la période étudiée.

La première partie, intitulée « L’État saisi par ses effectifs », expose le processus d’invention d’une

statistique des fonctionnaires dans le temps long d’une double interrogation politique et statistique sur

la question du nombre des agents de l’État. Cette période, des années 1840 à la fin des années 1930 est

celle de la lente maturation d’un savoir statistique sur l’État construit à ses marges, souvent contre lui, et

largement désynchronisé des politiques visant à agir sur la fonction publique, qu’elle soit ou non

désignée comme telle.

La seconde partie, intitulée « Vers l’État réflexif », est consacrée à l’analyse du processus d’étatisation de

la statistique des fonctionnaires dans les années 1940 dans le contexte d’une intensification de

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l’attention politico-administrative accordée aux agents de l’État, celle-ci dépassant la seule question de la

réduction de leur nombre. Sans parler d’une véritable synchronisation, on peut parler, pour cette

période, d’un véritable rapprochement des temporalités du travail statistique et des besoins politico-

administratifs, principalement issu d’une accélération des productions administratives de chiffres sur la

fonction publique. Il s’agit là de l’un des principaux résultats de ma recherche et de la première série de

conclusions parmi les trois sur lesquelles je souhaite revenir dans ce résumé.

3. Principaux résultats, apports significatifs

Processus de quantification : du savoir sur l’État au savoir d’État ?

Cette thèse donne en effet à voir les modalités du processus d’institutionnalisation d’un savoir

statistique sur le nombre des fonctionnaires à travers la transformation d’un savoir sur l’État, construit

à ses marges, en une « intelligence réflexive de l’État », produite par l’administration. Plus précisément,

elle nous permet d’abord de répondre, au moins partiellement, à la question suivante : pourquoi

compte-t-on les fonctionnaires ?

D’un point de vue général, on peut considérer, avec Alain Desrosières, que la production de chiffres

répond à deux finalités de la statistique : celle d’être un outil de gouvernement ou d’aide à la décision et

celle d’être un outil de preuve dans le cadre d’une argumentation, qu’elle soit politique ou scientifique.

L’étude du cas précis de la statistique des fonctionnaires, permet toutefois d’ajouter une troisième

finalité qui, le plus souvent, prend le pas sur les deux autres : celle de la légitimation.

Tout au long de la période, les promoteurs – individus ou institutions – d’une quantification

systématique du nombre des fonctionnaires basée sur le recensement des effectifs réels s’inscrivaient

dans une entreprise de légitimation, d’abord professionnelle, ensuite institutionnelle.

L’invention d’une « statistique des fonctionnaires », désignée comme telle par les contemporains au

tournant des XIXe et XXe siècle correspond ainsi à une entreprise de légitimation professionnelle initiée

par un groupe de statisticiens bien décidés à faire de la statistique administrative un instrument de

gouvernement. Ils se positionnaient ainsi en éclaireurs de l’action publique et s’ils focalisèrent une partie

de leur argumentation sur le nombre des fonctionnaires, c’est parce qu’ils se trouvait à la croisée de

leurs engagements antiétatistes, natalistes et de leur implication dans des réseaux de réformateurs

sociaux, alors que la question du « fonctionnarisme », de la « dépopulation » puis du syndicalisme des

fonctionnaires attirait toutes les attentions.

Près d’un demi-siècle plus tard, la réalisation du premier recensement des fonctionnaires correspondait

quant à elle à une double entreprise de légitimation institutionnelle :

- D’un appareil statistique fragilisé au sein de l’État du fait de ses activités (réelles ou supposées)

pendant l’occupation

- D’une direction de la Fonction publique à peine créée et d’emblée en concurrence avec le

ministère des Finances qui avait disposé jusque-là d’un monopole quasi-total sur ces questions.

Outre le pourquoi, l’analyse du processus de quantification des agents de l’État offre un certain nombre

d’éléments de réponse au comment compte-t-on les fonctionnaires ? Le militantisme des statisticiens

pour la réalisation d’un recensement des fonctionnaires par bulletins individuels participait de

l’entreprise de légitimation professionnelle sur la base d’une rhétorique de la vérité des chiffres, de

l’exactitude des résultats statistique qui, au terme de l’enquête, ne semble pas avoir joué de véritable rôle

dans la réussite de l’entreprise.

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Ainsi, tant au tournant du siècle que dans les années 1940, ce furent moins les arguments de la fiabilité

d’une mesure par recensement opposés aux incertitudes des états budgétaires du ministère des Finances

que la question du coût matériel et financier de telles opérations qui présidèrent à la réalisation ou non

de recensements. Ici c’est l’histoire des techniques qui nous fournit une importante clé de

compréhension : l’invention de la machine à calculer Hollerith puis du classi-compteur-imprimeur

March et enfin la généralisation du recours à la mécanographie expliquent bien plus la réalisation des

recensements qu’un éventuel accroissement de la volonté de savoir politico-administrative.

Usages et non-usages des statistiques sur les fonctionnaires

Ce point m’amène à la seconde série de conclusions qu’il me semble nécessaire de reprendre ici. Elle

concerne la question des usages et non-usages des statistiques produites sur les fonctionnaires. Pour

chacune des configurations, on peut distinguer différentes motivations et modalités.

Concernant celles du non-recours aux statistiques produites d’abord :

- Une première configuration correspond tout simplement à l’absence de besoin de chiffres sur

les fonctionnaires

Tout au long de la période étudiée, mais surtout dans la première partie de la thèse, la certitude selon

laquelle le nombre des fonctionnaires était trop élevé s’imposait sans que l’énonciation de chiffres ne

soit véritablement nécessaire. Cette certitude communément admise reposait en effet sur des

conceptions politiques et non sur des statistiques. L’unanimisme cachait d’ailleurs l’absence total

d’accord sur ce qui était réellement dénoncé : pour le dire rapidement, les créatures d’un régime

précédent pour les adeptes d’un nouveau régime et celles du régime nouveau pour les nostalgiques du

précédent… De ce point de vue, sur la longue durée, la dimension budgétaire de la question du nombre

des fonctionnaires apparaît souvent secondaire.

- Une autre configuration correspond à l’absence de besoin de chiffres fiables, au sens que les

statisticiens contemporains accordaient à ce terme

Selon les périodes, on peut considérer que cela s’explique par la volonté d’entretien d’une certaine

opacité (tel le régime de Vichy multipliant les créations de postes en assurant faire le contraire) ou, plus

souvent, par une divergence de temporalités statistique et politique, entre le temps long d’une

quantification des effectifs par recensement et l’urgence des politiques de redressement financier (telles

qu’elles furent menées dans l’entre-deux-guerres et après la Seconde Guerre mondiale).

Dans ce cas précis, on assiste à ce que l’on pourrait appeler l’élaboration d’une « action publique sans

instruments ». La situation observe néanmoins une véritable inflexion dans les années 1940 car

dénombrement et recensement sont désormais le fruit d’une véritable volonté de savoir

gouvernementale et administrative, ouvrant ainsi un champ des possible dont se saisiraient les décideurs

des années 1950 et 1960.

En outre, ces constats amènent à réviser ce qui est presque devenu un lieu commun depuis les années

1990-2000 : les statistiques, productrices de vérités naturalisant les objets mesurés, inventeraient les

problèmes sociaux qui ne lui préexisteraient pas. Ce qui est intéressant avec le nombre des

fonctionnaires, c’est qu’on assiste souvent à la situation inverse :

- la dénonciation du fonctionnarisme au XIXe siècle préexiste à toute mesure statistique du

phénomène ;

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- la création de la « politique de la fonction publique » dans les années 1940 s’accompagne de

tentatives de mesures statistiques de la population concernée dont les résultats arrivent

systématiquement après la définition politique (imprécise qui plus est) de l’objet de

l’intervention.

La production puis, surtout, la publicisation de ces chiffres ne fut toutefois pas sans effet. L’analyse des

travaux juridiques, notamment, laisse entrevoir un certain nombre de mutations directement liées à la

perception de l’évolution du nombre des agents de l’État.

Ici les résultats de la thèse amènent à prendre en considération la plasticité des usages politiques de la

statistique. S’il ne fait aucun doute que les instruments d’action publique ne doivent pas être considérés

comme intrinsèquement neutres, il est important de considérer que les objectifs dont ils sont porteurs

ne sont pas immuables. Ainsi l’exemple des productions de Victor Turquan au tournant du siècle sont

très révélatrices : produite par un statisticien pour des raisons certes professionnelles (réaffirmation de

son expertise professionnelle dans un moment difficile de sa carrière) mais surtout politique

(affirmation d’un antiétatisme libéral par la mesure du « fonctionnarisme »), elle put faire l’objet

d’usages totalement opposés. Ainsi, le juriste Henry Nézard fit explicitement référence aux chiffres

produits par Turquan pour affirmer le caractère non seulement inévitable mais souhaitable de

l’extension des attributions de l’État et, de là, de l’augmentation du nombre des fonctionnaires.

Relire le processus de développement administratif à l’aune de l’évolution des effectifs

C’est ce qui m’amène au dernier résultat important de cette recherche. La focalisation sur le nombre des

fonctionnaires et sa perception par les contemporains permet une relecture à deux niveaux du

processus de développement administratif du milieu du XIXe siècle au milieu du XXe siècle.

- D’abord concernant les modalités du développement de l’État

D’un point de vue général, les statistiques élaborées au fil des décennies attestent un mouvement global

d’accroissement du nombre des fonctionnaires essentiellement dû à la croissance des attributions de

l’État. En effet, l’augmentation des effectifs de l’État ne répondait pas à une logique de multiplication

des agents des services en place mais à la création progressive de nouveaux services chargés de remplir

de nouvelles missions. Ainsi, les statistiques concernant le milieu du XIXe siècle donnaient à voir une

structuration des effectifs qui correspondait, en grande partie, à une sorte d’idéaltype d’État libéral :

l’essentiel des agents civils relevaient de l’administration des Finances, des Cultes et de la Guerre.

L’avènement de l’État républicain, puis la construction progressive d’une conception solidariste des

services publics, en transforma considérablement la physionomie. Dès 1896, l’Instruction publique ainsi

que les Postes et télégraphes, qui avaient observé les plus fortes croissances du demi-siècle écoulé,

apparaissaient comme les principaux employeurs d’agents civils de l’État. Les effectifs de ces deux

secteurs progressèrent de façon continue, à mesure que de nouveaux besoins furent pris en charge par

l’État (développement de l’enseignement secondaire puis technique pour le premier, développement

des infrastructures de télécommunications pour le second). De fait, en dépit de l’augmentation

importante des effectifs et de progressions relatives parfois spectaculaires d’autres administrations,

Instruction publique (puis Éducation nationale), Postes et télégraphes (puis téléphones) et Finances

restèrent, tout au long de la période, les trois principaux employeurs et bénéficiaires d’effectifs

supplémentaires.

Confirmant un constat remontant aux analyses de Tocqueville, l’évolution des effectifs témoigne du

rôle fondamental des deux guerres mondiales dans le développement de l’État. Si, à chaque fois qu’ils

furent comptabilisés, les militaires constituaient la plus forte proportion des effectifs de l’État, c’est

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surtout dans l’évolution du nombre des agents civils que ce phénomène est perceptible. En dehors des

explications contingentes et conjoncturelles (création de services temporaires pendant la Grande

Guerre ou renforcement considérable de l’appareil policier sous Vichy par exemple), les deux guerres

mondiales constituèrent des périodes propices à l’aboutissement de velléités d’interventions plus

anciennes. Le secteur social1, notamment, vit le nombre de ses agents s’accroître considérablement

pendant et au lendemain de chacune des deux guerres – tout en représentant une faible proportion du

total des effectifs. En ce qui concerne les interventions économiques, en dépit de quelques initiatives

pendant les années 1930, c’est sous Vichy, puis sous la IVe République que l’appareil économique de

l’État fut particulièrement développé, occasionnant de fortes croissances d’effectifs (en particulier au

sein du ministère de la Production industrielle).

Les deux guerres mondiales du XXe siècle eurent une autre conséquence très importante sur la question

des effectifs. La première amorça une tendance que la seconde poursuivit sans qu’entre-temps le

mouvement ne soit totalement arrêté : celle de l’accroissement de la proportion des effectifs non

titulaires. Si les plus fortes proportions furent observées au sein d’administrations qui avaient été

pensées, dès leur création, comme temporaires, le mouvement était général. Il s’agissait de la

conséquence de deux facteurs intrinsèquement liés. L’obsession permanente de la maîtrise de la

croissance des effectifs au cours des années 1900 à 1940 a sans conteste favorisé le recrutement

d’agents dont le statut facilitait les licenciements en cas de mise en œuvre d’une politique de

compression. Compte tenu de la faible rémunération des auxiliaires, il s’agissait aussi d’augmenter les

effectifs à moindre coût. Néanmoins, ce faisant, les gouvernements successifs aggravèrent

progressivement la tension, permanente de la fin du XIXe siècle jusqu’à la fin des années 1940, entre la

question des traitements et celle du volume de leurs bénéficiaires.

L’antienne séculaire, remise au goût du jour au milieu des années 2000, de la nécessité de réduire les

effectifs pour mieux les payer constitua le leitmotiv de toute la période étudiée. Par une remise en

perspective de longue durée, cette recherche permet de constater que, si la prépondérance du facteur

budgétaire est incontestable au cours de certaines périodes, le consensus autour de cette alternative fut

aussi le fruit d’enjeux beaucoup plus politiques. Dans la seconde moitié du XIXe siècle, le nombre des

fonctionnaires était jugé excessif pour ce qu’ils représentaient : la République pour les nostalgiques de

l’Empire ou de la Monarchie et, inversement, l’Empire ou la Monarchie pour les républicains. Par

ailleurs, ils symbolisaient l’étouffement de la liberté individuelle par l’État pour les tenants d’un

libéralisme orthodoxe, tandis qu’ils servaient la domination de l’État bourgeois pour les socialistes. Peu

importait donc leur nombre, il y avait trop de fonctionnaires. Au cours des années 1890 à 1930, c’est

une logique similaire qui conduisit certains à jauger le nombre des fonctionnaires à l’aune de leur

supposé déficit de fécondité d’une part, et de la menace qu’était censée faire peser le syndicalisme des

fonctionnaires sur le fonctionnement de l’État d’autre part. Si, dans les années 1930 – comme en écho à

l’anti-républicanisme de la fin du XIXe siècle – ils furent considérés par certains comme une

manifestation des abus du parlementarisme, les fonctionnaires furent ensuite jugés responsables de la

défaite par Vichy. Une victoire n’aurait probablement pas changé grand-chose : la précédente guerre

n’avait-elle pas été gagnée « malgré l’État » ? À la Libération, ce furent les créatures de l’État français,

qui furent jugées trop nombreuses, comme celles du Second Empire dans les années 1870. Au fil du

temps, la mesure du nombre des agents de l’État fut perfectionnée et l’opulence de chiffres de la

seconde moitié des années 1940 succéda à la pénurie des années 1850. Le nombre des fonctionnaires

continua pourtant d’être jugé excessif pour de multiples raisons qui lui étaient extérieures Cette

1 Entendu comme le regroupement des administrations relevant du Travail, de la Santé et de la Population ainsi que des Pensions puis Anciens combattants

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situation s’explique en partie par une autre constante de la période : l’absence d’une définition

communément admise de la notion de « fonctionnaire public ». En dépit de nombreuses tentatives, la

catégorisation précise des différents types d’agents constituant ce groupe aux contours indéfinis n’eut

jamais lieu.

- Ensuite concernant le rapport des contemporains au développement de l’État

C’est ce qui nous amène au second niveau de relecture du processus de développement administratif au

cours des années 1850-1950. Au-delà de la permanence des discours antiétatiques, retracer la perception

de l’évolution des effectifs par les contemporains permet d’observer une acceptation graduelle de

l’extension des attributions de l’État. On le voit notamment dans le changement des années de

références mobilisées par les discours appelant à un retour à une situation antérieure (avant 1870 pour

dénoncer la République, puis avant 1914 pour contester l’étatisme de la Grande Guerre et enfin en

1938 pour critiquer l’interventionnisme économique de Vichy et de l’après-guerre). On pourrait tirer le

fil jusqu’à nous : la mise en place de la politique du non remplacement d’un départ en retraite sur deux

en 2007 s’accompagna d’une rhétorique du retour à la situation du début des années 1990).

Une telle conclusion a été rendue possible par un apport méthodologique central de la thèse. Le parti-

pris d’une lecture des chiffres produits par les contemporains à l’aune d’une déconstruction des

catégories juridiques et statistiques de la notion de « fonctionnaires » m’a conduit à proposer une

nouvelle approche quantitative de l’évolution du « nombre des fonctionnaires ». L’agrégation des

données circulant parmi les contemporains permet en effet de proposer une représentation graphique

de l’évolution de la perception du nombre des fonctionnaires et de ses variations de 1845 à 1949 (voir

l’annexe graphique infra).

Cette représentation est basée sur l’intégralité des chiffres identifiés dans le cadre de l’enquête

historique et cités dans les six chapitres de la thèse. Chaque point correspond à une valeur tandis que

les interpolations permettent de saisir la perception de l’évolution des effectifs que les déclarations

rétrospectives pouvaient occasionner. Lorsqu’un acteur déclarait que le nombre des fonctionnaires était

passé d’une valeur X l’année n à une valeur Y l’année n+10 par exemple, cette déclaration est

représentée par une ligne reliant les deux points X et Y. Lorsqu’un acteur ne citait en revanche qu’un

nombre pour une année donnée, celui-ci apparaît sous la forme d’un seul point. Bien entendu, au

travers d’un tel graphique, je ne saurais avoir la prétention de résumer, sous une forme véritablement

lisible, l’ensemble des chiffres cités sur le nombre des fonctionnaires. L’objectif est plutôt de proposer

une représentation visuelle des perceptions contemporaines de l’abstraction « nombre des

fonctionnaires » qui offre plusieurs lectures complémentaires. En effet, ce graphique donne à voir

simultanément les effets de l’instabilité des définitions mobilisées concernant les « fonctionnaires »,

ceux de la variabilité des modes de constructions statistiques adoptés pour en mesurer le nombre, et la

relative marginalité des déclarations les plus péremptoires. Ainsi, comme je le notais plus haut, cette

représentation permet d’observer les effets d’une acceptation graduelle de l’extension des attributions

de l’État sur la façon dont les rétrospectives statistiques furent construites, le changement d’étalon de

comparaison est ainsi très marqué après la Seconde Guerre mondiale : on ne remonte plus au-delà de

1914. Le graphique proposé offre ainsi une représentation du rapport au passé des contemporains

concernant la question du « nombre des fonctionnaires ». De plus, à travers le grand nombre

d’évaluations possibles qu’il donne à voir pour des périodes correspondant à d’importantes réalisations

statistiques concernant les fonctionnaires (1905-1912 et 1946-1949) ce graphique atteste l’incapacité des

statisticiens à imposer « leurs nombres » comme seule mesure pertinente d’un phénomène dont les

contours restaient mal définis. Un tel constat permet de mieux comprendre la persistance, jusqu’à nos

jours, de la coexistence des discours sur l’incapacité de l’État à connaître ses effectifs, de la

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multiplication des chiffres officiels sur la question, et de la mise en œuvre de politiques de réduction du

nombre des fonctionnaires.

Quelques perspectives de recherches ouvertes par la thèse

Une telle approche de l’évolution du nombre des fonctionnaires ouvre d’intéressantes perspectives

concernant deux aspects de la question des effectifs de l’État qui n’ont pu être développés dans le cadre

de la thèse et que j’espère explorer par la suite.

Appliquée à des évolutions sectorielles, cette démarche permettrait d’aller plus loin dans l’analyse des

transformations de l’État, par une étude plus approfondie des variations d’effectifs relevant de ses

différents domaines d’intervention (que ce soit au niveau des ministères ou à celui de secteurs

reconstruits à partir des représentations contemporaines de « l’État libéral » ou de « l’État social » par

exemple). Par ailleurs, le déplacement du questionnement de l’évolution réelle des effectifs de l’État

vers celle de la perception du nombre des fonctionnaires et de ses variations offre des perspectives

originales en termes de comparaisons internationales. La question des effectifs de l’État se pose de

façon similaire mais en des termes différents selon les pays : la diversité des définitions des

fonctionnaires, des périmètres de la fonction publique et des modes de construction des statistiques sur

les agents concernés constituent de véritables obstacles aux analyses historiques comparatives. La

démarche adoptée dans cette thèse offre une possibilité de contournement qui mériterait d’être

explorée : il s’agirait, dès lors, de comparer les perceptions respectives de l’évolution des effectifs dans

chacun des pays considérés et, par là, d’approfondir notre compréhension de la variété des politiques

visant à agir sur le volume des fonctions publiques.

Plus largement, envisagée comme un modèle, cette approche quantitative se veut transposable à

d’autres objets, notamment ceux qui concernent les questions de population. Le terrain n’est pas

vierge : plusieurs travaux récents ont confirmé, sur des objets variés, la nécessité de ne pas se limiter à

une vision univoque du lien entre statistiques, contrôle social et construction étatique des populations.

Néanmoins, l’exploitation des matériaux quantitatifs ainsi déconstruits reste exceptionnelle. À ce titre,

l’analyse simultanée des interactions possibles entre des politiques visant à agir sur une population, des

chiffres composant le nombre (réel ou perçu) des cibles de ces politiques, et des concepts, discours et

représentations (politiques, institutionnels ou savants) concernant les phénomènes mesurés, me semble

constituer une clé de lecture particulièrement stimulante de l’évolution des rapports entre savoirs et

pouvoirs aux XIXe et XXe siècles.

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Annexe graphique : Évolution de la perception du « nombre des fonctionnaires » et de ses

variations (1845-1949)

[Reproduction du graphique II.33 p. 695 dans la thèse]

Source : Ensemble des chiffres cités concernant le « nombre des fonctionnaires » dans les six chapitres de la thèse

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