The New Port Master Plan of Genoa / Method and Process

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PORTUSplus_the online Journal of RETE N. 5, March 2015, Year V RETE Publisher, Venice, ISSN: 2039-6422

ABSTRACT The drafting of the new Port Master Plan (PRP) of Genoa spans across both a comparison with the approach adopted by the PRP in force (2001) and an analysis of trends in the maritime industry that requires planning on a large scale in a bid to meet the future challenges posed by the advent of the new behemoth container ships. The guidelines of the new PRP (2012) identify five main objectives: integration in the national logistics network, increased competitiveness, productivity growth, environmental sustainability, added-value to the regional and local area. Within this framework, public discussions chaired by the Port Authority with the port stakeholders has given rise to strategic guidelines, including a wider port turning basin which received broad consensus. The new PRP will be designed as a “structural plan”, flexible in its implementation phase and promoter of new technologies and best practices in support of the development policies of the port.

The new Master Plan of the Genoa Port: method and process Angela Imbesi1, Vittorio Lagomarsino2, Beatrice Moretti3, Marco Nonveiller4, Luca Salvetti5 1, 2, 3, 4, 5 Architect and Researcher Genoa Port Authority Via della Mercanzia, 12 - 16124, Genova, Italia [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

KEYWORDS Genoa; Port macro-region; Port Master Plan; Planning of system; Naval gigantism

Il nuovo Piano Regolatore del Porto di Genova: metodo e processo

Angela Imbesi, Vittorio Lagomarsino, Beatrice Moretti, Marco Nonveiller, Luca Salvetti

PORTUSplus: the online Journal of RETE N. 5, March 2015, RETE Publisher, Venice, ISSN: 2039-6422 2


Dal PRP 2001 al nuovo PRP: una nuova prospettiva strategica

Il presente contributo costituisce una sintesi di quanto fino ad oggi sviluppato dall’Unità di Piano

all’interno dell’Autorità Portuale di Genova (APG) sul tema del processo di elaborazione del nuovo

Piano Regolatore, risultato dell’approfondimento di molteplici aspetti di natura tecnica, economica,

organizzativa e rispetto ai quali l’attività di pianificazione rappresenta un importante momento di

coordinamento strategico.

Il processo di elaborazione del nuovo Piano Regolatore Portuale (PRP) è stato caratterizzato da

studi preliminari tecnico-urbanistici ed economici, finalizzati a identificare alcuni macro-scenari e a

individuare le linee guida del nuovo PRP, muovendo anche da un confronto con l’impostazione e lo

stato di attuazione del PRP vigente, approvato nel 2001.

L’esigenza che gli obiettivi del PRP 2001 siano ridefiniti e ricalibrati nell’ambito della redazione del

nuovo piano è emersa a seguito di molteplici fattori, tra i quali si possono certamente includere le

criticità rilevate nel corso dell’attuazione dello stesso PRP 2001, le mutate e specifiche esigenze

manifestate dalla comunità portuale e gli indirizzi assunti in questi ultimi anni dalle politiche

comunitarie e nazionali in materia di trasporti e logistica.

Oltre ai fattori sopracitati, la sollecitazione maggiore ad intraprendere un nuovo percorso di

pianificazione è stata però rappresentata dalla congiuntura internazionale e dalle derivanti

tendenze di mercato proprie del settore marittimo e portuale.

Infatti, se da un lato le incertezze dei mercati internazionali rendono sempre più difficile effettuare

previsioni - anche a breve e medio termine - circa lo sviluppo dell’economia e dei traffici marittimi

e portuali, d’altra parte la tendenza strutturale della crescita della flotta – rispetto alla quale il

gigantismo navale nel comparto dei container rappresenta il fenomeno più evidente – rende

indispensabili interventi urgenti affinché i nodi rappresentati dagli scali marittimi risultino in grado

di accogliere le navi di grande dimensione.

Il porto di Genova si trova attualmente ad affrontare quest’ultimo fenomeno, in quanto nodo

strategico della rete nazionale dei trasporti anche per i collegamenti verso il centro e il nord

Europa. La posizione baricentrica rispetto ai mercati di interesse e al Mediterraneo e la

localizzazione sui principali assi e corridoi di collegamento internazionale rendono fondamentale il

suo adeguamento alle necessità manifestate dal mercato marittimo e richiedono una pianificazione

di sistema sempre più integrata a livello nazionale e comunitario.

Il concetto di pianificazione di sistema, allargata non solo ai soggetti pubblici che interagiscono

sui tavoli istituzionali, ma anche ai privati che possono usufruire della rete logistica e fornire

preziosi elementi per renderla competitiva, è posto alla base della nuova fase di pianificazione

avviata. In tal senso i concetti di “sistema” e di “pianificazione su larga scala” che si sono introdotti

con l’avvio del processo di piano regolatore, dovrebbero rappresentare l’approccio corretto per far

fronte alle grandi trasformazioni che stanno interessando l’economia mondiale e, di conseguenza,

le infrastrutture portuali.

Il nuovo PRP, quindi, è orientato a pianificare l’evoluzione del porto di Genova in rapporto ad una

più vasta macroregione portuale, nella quale i punti nevralgici sono rappresentati, lato mare, dai

porti del nord Tirreno e della sponda sud del Mediterraneo e, lato terra, dal core network delle reti

trans-europee Ten-T.




Figura 1. Ten - T Core Network Corridors. (Fonte: European Commission - Mobility and Transport)

Nel nuovo PRP si passa quindi da una pianificazione incentrata principalmente sulla relazione tra

porto-città ad una pianificazione di più ampio respiro che coinvolge un intero sistema logistico e di

relazioni. Il rapporto tra attività portuali e urbane costituisce oggi solo uno degli elementi

caratterizzanti il Piano e viene valorizzato in termini di innesti e collegamenti in importanti aree di

cerniera, mentre la pianificazione, proprio a causa delle necessità evidenziate, deve riferirsi ad una

scala più ampia. Il metodo stesso proposto per la redazione del nuovo piano, permeabile e aperto




ai contributi degli stakeholder pubblici e privati interessati allo sviluppo del porto e della città,

intende garantire la possibilità di individuare delle alternative di sviluppo portuale che rispettino e

valorizzino il carattere dei luoghi, sia mediante un percorso di approfondimento progettuale da

svolgersi in riferimento ad aree di “concertazione Città-Porto”, sia valorizzando gli assi di

collegamento tra città ed ambiti portuali.

Tale impostazione intende superare definitivamente la logica della semplice compensazione

puntuale, per introdurre una nuova visione strategica di lungo periodo, maggiormente attenta a

calibrare gli interventi pianificati in ambito portuale, anche in riferimento alle ricadute che

potrebbero avere sui settori urbani limitrofi e sugli equilibri territoriali a scala metropolitana.

Figura 2. Macroregione portuale. (Fonte: Autorità Portuale di Genova)

A tale proposito, l’efficacia del nuovo Piano non può essere affidata solamente alle scelte

strategiche operate, ma necessita anche di una “non opposizione” a livello locale, che gli consenta,

una volta approvato, di essere uno strumento capace di incidere effettivamente sulle

trasformazioni territoriali.

Per questo motivo si è scelto di precedere e affiancare la formale procedura legislativa di

approvazione con una procedura “sociale”. Si è attivato così un percorso di pianificazione

improntato alla massima trasparenza1, per costruire giorno dopo giorno un confronto con la

1 Il materiale inerente il processo di elaborazione del nuovo PRP è disponibile e consultabile sul sito istituzionale dell’Autorità Portuale di Genova: http://www.porto.genova.it/articoli/urbanistica.html




comunità locale che consenta di superare, a Piano approvato, le logiche NIMBY (not in my back

yard) e NIABY (not in anyone’s back yard).

Una effettiva non opposizione (se non un vero e proprio supporto) a livello locale potrebbe

consentire al piano di configurarsi come efficiente e costruttivo strumento di governance, le cui

scelte dovranno necessariamente inserirsi in un quadro di coordinamento con i piani di altri porti e

della logistica.

Figure 3 e 4. Il rapporto con la pianificazione urbana. (Fonte: Autorità Portuale di Genova)

Gli obiettivi del nuovo Piano Regolatore Portuale

Alla luce delle prospettive e dei cambiamenti sopra delineati, le linee di indirizzo del nuovo Piano

Regolatore Portuale sono state elaborate con l’intento di fornire un’ampia gamma di possibili

ipotesi di sviluppo, espressione di una logica d’intervento innovativa che si riconduce da un lato a

una pianificazione di sistema di più vasta dimensione urbanistica, infrastrutturale e organizzativa,




e dall’altro a una volontà di massima trasparenza e coinvolgimento dei soggetti pubblici e privati

che gravitano nell’area portuale e nel suo hinterland.

A livello strategico il processo è stato orientato dai principi di “integrazione nella rete logistica

nazionale” e “aumento della competitività”, tradotti in obiettivi che comportano lo sviluppo di un

piano delle tecnologie al servizio del processo portuale e logistico a livello europeo e del

Mediterraneo, da affiancare ad una razionalizzazione nell’uso degli spazi portuali e ad un’azione

di coordinamento e integrazione tra i diversi attori portuali e della macro-regione del Nord Ovest

d’Italia. A tal fine l’APG si propone di sviluppare diverse azioni sia sotto il profilo organizzativo e

informativo, per migliorare la tracciabilità delle merci e velocizzare i processi, sia sotto il profilo

del fattore “lavoro”, da valorizzare tramite specifica formazione.

Questi obiettivi primari si affiancano a quello altrettanto prioritario del “potenziamento della

capacità produttiva”, a sua volta strumento di competitività, traguardabile in primo luogo

attraverso un complessivo miglioramento dell’accessibilità marittima e terrestre, con interventi

sulle infrastrutture viarie e ferroviarie, e mediante la razionalizzazione dell’uso delle attuali aree

portuali e la creazione di nuovi spazi e banchine.

Il quadro di interventi che questi obiettivi possono delineare si completa con quelli finalizzati a

perseguire la “sostenibilità ambientale” del piano. Tale tema guida tutte le fasi di redazione del

nuovo strumento di pianificazione e si prefigura come obiettivo trasversale attraverso la

promozione di quelle opere e tecnologie finalizzate al risparmio energetico, allo sviluppo di

energie rinnovabili, all’incremento della modalità ferroviaria, oltre a un miglioramento della

fruibilità dei tratti costieri e della vivibilità del porto per lavoratori e cittadini. A tale proposito si

evidenzia come la procedura di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) introduca la necessità di

innovare il processo di pianificazione, definendo un percorso decisionale e pianificatorio coerente

e compatibile con le esigenze di sostenibilità ambientale. La VAS, infatti, consiste in una

considerazione sulle conseguenze ambientali delle scelte operate dal piano nel suo complesso.

Essa costituisce un quadro conoscitivo che accompagna la costruzione del processo di

pianificazione e aiuta a definire e valutare gli indirizzi e le alternative possibili, configurandosi

come una procedura integrata che garantisce l’inclusione di obiettivi di qualità ambientale

nell’elaborazione del piano.

Il nuovo PRP si propone infine come un’occasione per migliorare la qualità della vita, creando

occupazione e internazionalizzazione, attraendo investimenti e attività, promuovendo al tempo

stesso le relazioni con la città. Si configura perciò come uno strumento di “creazione di valore per

il territorio”, favorendo la realizzazione di uno sviluppo in senso non esclusivamente economico.

In tale prospettiva il porto si propone quindi come luogo fisico capace di attrarre conoscenza e

favorire la creazione di centri di eccellenza, che possano altresì migliorare la fruibilità dello scalo

stesso.

I vincoli all’operatività e allo sviluppo portuale e i modelli per superarli

Il processo di pianificazione si è quindi sviluppato sia a partire dalle esigenze delineate e dalle

conseguenti linee di indirizzo strategico elaborate dall’Ente portuale, sia in considerazione dei

vincoli e dei condizionamenti esistenti quali la conformazione del territorio, il tetto aereo derivante

dalla presenza dell’aeroporto in aree limitrofe a quelle produttive, le linee batimetriche e la

dimensione degli accessi e dei canali per le manovre delle navi. Nello specifico il tema

dell’accessibilità marittima e terrestre, al quale è strettamente connessa la competitività dello

scalo genovese, è stato individuato come uno dei più rilevanti ai fini delle scelte strategiche del

nuovo Piano.




Attualmente il porto di Genova accoglie navi porta contenitori da 13.000 TEUs. Per rispondere

all’accelerato fenomeno del “gigantismo navale” il nuovo piano si concentra sull’adeguamento

delle opere di protezione marittima, in particolare sulle imboccature di levante e ponente del

bacino portuale di Sampierdarena e sul bacino portuale di Voltri, al fine di garantire la piena

operatività a navi di dimensioni maggiori, fino alle prospettate navi da 22.000 TEUs. Il

soddisfacimento di tale esigenza, può infatti raggiungersi mediante l’ampliamento degli specchi

acquei protetti del porto; l’offerta di maggior “acqua protetta” intende dunque garantire agli spazi

presenti e futuri del porto capacità attrattiva per i grandi flussi transcontinentali di merci. Questo

particolare aspetto è declinabile anche in relazione al tema dell’accessibilità terrestre (strade e

ferrovie), che tuttavia richiede l’avvio di un complesso percorso di coinvolgimento di più soggetti

istituzionali esterni all’ambito portuale, finalizzato ad armonizzare gli interventi infrastrutturali di

potenziamento portuale con quelli sulla rete che collega il porto al suo mercato di riferimento. A

tale proposito si evidenzia come già oggi si stiano sviluppando interventi per ottimizzare il

coordinamento con la rete ferroviaria nazionale e con alcuni interventi prioritari quali il Terzo

Valico.

Per il traffico su gomma i principali progetti riguardano invece l’adeguamento del nodo di San

Benigno, il prolungamento della Sopraelevata portuale, la realizzazione del nuovo viadotto di Voltri

e la Gronda Autostradale.

Per soddisfare l’obiettivo del mantenimento dell’attuale quota di mercato e di favorire già nel

prossimo futuro la crescita della capacità produttiva dello scalo, sono state individuate tre macro

tipologie di modelli di sviluppo portuale: la realizzazione di nuovi riempimenti a mare, l’utilizzo di

aree retro-portuali oltre Appennino e la riconversione di aree ad usi portuali.

Sulla base di questi modelli sono state elaborate alcune ipotesi di sviluppo per rispondere

principalmente all’esigenza di maggiori spazi a terra e specchi acquei protetti. Tali ipotesi, che

rappresentano diverse organizzazioni funzionali e layout portuali, sono state approfondite e

delineate attraverso il confronto con i vincoli precedentemente esposti e quindi presentati alla

comunità portuale, alle istituzioni e alla cittadinanza al fine di definire un disegno condiviso che

consenta la crescita futura del porto.




Figure 5, 6, 7. Modelli di sviluppo portuale. (Fonte: Autorità Portuale di Genova)

Partecipazione al processo: confronti tecnici e istituzionali con i

soggetti pubblici e privati

In merito agli indirizzi strategici da assumere e per identificare alcuni profili comuni e condivisi, è

stato sviluppato un percorso di confronto tecnico e istituzionale con i soggetti pubblici e privati

coinvolti nel processo di pianificazione. Gli obiettivi del nuovo PRP sono stati dunque declinati

attraverso un insieme di criteri tecnici, economici, ambientali, attraverso i quali le diverse

alternative di sviluppo presentate sono state confrontate e discusse dai molteplici stakeholder

rappresentativi dell’economia portuale genovese: dal mondo dell’imprenditoria (terminalisti,

riparatori navali, spedizionieri, agenti, autotrasportatori) ai gestori di infrastrutture (Autostrade e

Ferrovie), agli esponenti del lavoro (organizzazioni sindacali e compagnie). I risultati emersi dalle

osservazioni raccolte hanno consentito in primo luogo di identificare alcuni profili comuni che

hanno fornito importanti indicazioni per la definizione di uno scenario condiviso di sviluppo

portuale.




Figure 8 e 9. Due diverse ipotesi di layout portuali presentati alla comunità portuale. (Fonte: Autorità Portuale di Genova)

Il primo elemento comune emerso dal percorso di partecipazione è rappresentato dall’esigenza di

ampliare l’accessibilità marittima dello scalo, sia nel bacino di Sampierdarena sia nel bacino di

Voltri.

Il secondo elemento sul quale si sono appuntate le attenzioni di tutti gli interlocutori è

rappresentato dai vincoli connessi al “tetto aereo”. La prospettiva di voler confermare il porto di

Genova quale capolinea di rotte oceaniche caratterizzate dalla presenza di navi di crescenti

dimensioni impone la necessità di rendere il porto idoneo ad ospitare navi ed attrezzature di

movimentazione dei carichi con ingombri eccedenti gli attuali standard, superando i problemi

derivanti dalla vicinanza delle strutture portuali e aeroportuali.

Il terzo elemento di visione comune è rappresentato dal tema della fattibilità degli interventi, da

leggersi in termini di tempi e di costi di realizzazione delle opere; la rilevanza di tale aspetto viene

posta in diretta relazione alle ristrettezze della finanza pubblica e all’incertezza del mercato

globale.




Il quarto profilo condiviso è rappresentato dalla salvaguardia dell’operatività a fronte della

realizzazione di nuove opere. In questo contesto assumono particolare rilievo le fasi costruttive in

cui si possono organizzare i lavori, in modo tale da evitare o minimizzare l’impatto su banchine e

piazzali operativi.

Sulla base del complesso delle osservazioni, valutazioni e proposte raccolte, l’APG ha rielaborato

uno schema di piano che integra le possibili alternative, tenendo anche conto degli esiti degli

approfondimenti tecnico-nautici. In particolare, sono stati avviati studi specialistici per valutare i

reciproci vincoli e ostacoli allo sviluppo portuale e aeroportuale e per approfondire ipotesi di

localizzazione nell’ambito portuale genovese di impianti per LNG (Liquefied Natural Gas).

Il nuovo Piano Regolatore Portuale

Il processo di elaborazione del nuovo PRP si confronta con tematiche che nel piano del 2001 erano

concettualmente trattate in maniera molto differente da quanto oggi sia necessario fare.

In primo luogo questa differenza d’impostazione si rivela nella definizione degli obiettivi di piano

che devono confrontarsi con uno scenario economico dominato da un’incertezza che rende quasi

impossibile avere un quadro di previsioni stabili nel medio/lungo periodo all’interno delle quali

inserire le scelte strategiche.

Figure 10 e 11. Bacino di

Sampierdarena: stato attuale e ipotesi

di adeguamento dell’opera di

protezione a mare. (Fonte: Autorità

Portuale di Genova)

In questo contesto economico

globale, il nuovo strumento di

pianificazione deve cercare

un’inevitabile mediazione tra

la necessità di maggior

flessibilità del piano,

indispensabile per adattarsi

all’evoluzione del contesto

economico, e la “rigidità” che

l’attuale apparato normativo

impone alle possibilità di

trasformazione del territorio e

alle capacità di investimento

essenziali per sostenerle.

In tal senso concepire il PRP

come un piano di tipo

“strutturale”, conformemente

alle indicazioni espresse nelle

Linee Guida del Consiglio

Superiore dei Lavori Pubblici2

potrebbe essere una soluzione

metodologica utile a

conseguire margini di

flessibilità sia nella redazione del quadro normativo e funzionale sia nell’individuazione dei

processi di attuazione.

2 Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (2003-2004), Linee Guida per la redazione dei Piani Regolatori Portuali, verificate e

integrate dalla Commissione nominata con D.M. n. 11680 del 10/07/03 e n. 735 del 19/01/04.




Accanto alle scelte strategiche che definiscono le diverse parti funzionali del porto, le aree di

interazione con le attività urbane e le direttrici di connessione con la città e il territorio, si possono

individuare degli strumenti di attuazione che declinino le indicazioni generali.

Da qui la necessità per il piano di promuovere, oltre le scelte localizzative e produttive, anche

tecnologie e buone pratiche (tra le quali il riequilibrio dello split modale, l’utilizzo di fonti

rinnovabili, l’elettrificazione delle banchine) che affianchino le politiche di sviluppo del porto.

La tecnologia a sostegno delle scelte di piano si prefigura, quindi, come un fondamentale

elemento di innovazione, non solo per quanto concerne i profili ambientali ma anche in

riferimento a sistemi logistici, infrastrutturali e tecnologici. Infatti per ottimizzare la catena

logistica si pone la necessità di coordinare soggetti pubblici e privati anche mediante

l’implementazione di strumenti quali la piattaforma E-Port3, per creare sistemi integrati tra gli

operatori, i mercati di riferimento e il porto, al fine di migliorare la capacità produttiva di

quest’ultimo.

Il percorso sinteticamente delineato e non ancora concluso racchiude in sé una molteplicità di

tematiche, non solo di interesse urbanistico e pianificatorio, che potranno essere oggetto di futuri

approfondimenti e riflessioni anche al fine di fornire nuovi spunti ai dibattiti in corso sul tema

della sostenibilità dello sviluppo portuale, sia nella dimensione locale sia in quella più ampia dei

corridoi trans-europei del trasporto.

Bibliografia

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magazine of RETE, n.26.

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Fonti documentarie

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Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (2003-2004), Linee Guida per la redazione dei Piani Regolatori

Portuali, verificate e integrate dalla Commissione nominata con D.M. n. 11680 del 10/07/03 e n. 735 del

19/01/04.

3 Con E-port si identifica il Sistema Telematico Portuale predisposto dall’APG sull’intera estensione portuale che attraverso interventi di carattere riorganizzativo e di infrastrutturazione tecnologica, si pone l’obiettivo di razionalizzare

l’interscambio documentale e conseguentemente assicurare la fluidificazione dei traffici: http://e-

port.almaviva.it/eportHomePage/

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