Systémy štátnej služby: Koncepty a Trendy

2014UNIVERZITA KOMENSKÉHO V BRATISLAVE

Táto monografia je jedným z výstupov projektu VEGA 1/0371/13 2013 – 2014 “Vplyv EÚ na profesionalizáciu štátnej služby“, ktorý sa realizoval v rokoch 2013 – 2014 na Ústave verejnej politiky Fakulty sociálnych a ekonomických vied Univerzity Komenského v Brati-slave a bol finančne podporený Vedeckou a grantovou agentúrou Ministerstva školstva SR.

Autorky ©Doc. Katarína Staroňová, PhD.(Časť I, Časť II) Ľudmila Staňová, PhD. (Časť I, Časť II)Doc. Emília Sičáková-Beblavá, PhD., (Kapitola Vzdelávanie – Časť II, Časť III)

Recenzovali: prof. Juraj Nemec, CSc. – Ekonomicko-správna fakulta, Masarykova univerzita ČRdoc. Erik Láštic, PhD. – Katedra politológie, Filozofická fakulta UK László Vöröš, PhD. (kapitola Historický vývoj štátnej služby) – historický ústav SAV

ISBN 978-80-223-3783-0

SYSTÉMY ŠTÁTNEJ SLUŽBY KONCEPTY A TRENDY

Obsah

ÚVOD ............................................................................................................................................... 7

ČasŤ I KONCEPTY, MODELY a sYsTÉMY ŠTÁTNEJ sLUŽbY ....................................................... 11

Kapitola 1Rozsah štátnej služby vo verejnom sektore .............................................................................. 13

1.1 Čo je štátna služba? ........................................................................................................... 131.2 Osobitné postavenie štátneho zamestnanca v pracovnoprávnych vzťahoch ............ 20

Kapitola 2 Historický vývoj systému štátnej služby ................................................................................... 25

2.1 Historický vývoj systémov štátnej služby v Európe ...................................................... 252.2 Historický vývoj systému štátnej služby na území Slovenska ..................................... 25

2.2.1 Obdobie rokov 1914 – 1948 ................................................................................... 322.2.2 Obdobie rokov 1948 – 1990 ................................................................................... 342.2.3 Obdobie 1990 – 2001: od čiastkových úprav ku komplexným reguláciám ..... 362.2.4 Obdobie rokov 2002 – 2014: novelizácie komplexných systémov .................... 40

Kapitola 3 Profesionalizácia štátnej služby ................................................................................................. 53

3.1. Kto je profesionálny štátny úradník ............................................................................... 543.2. Reformy štátnej služby ako nástroj profesionalizácie .................................................. 62

Kapitola 4 Systémy štátnej služby .................................................................................................................. 83

4.1. Čo sú systémy štátnej služby? ......................................................................................... 834.2. Modely riadenia verejného sektora ............................................................................... 874.3. Spoliálny, meritokratický, kariérny a pozičný systém ................................................. 91

ČasŤ II RIaDENIE ŠTÁTNEJ sLUŽbY .................................................................................................... 99

Kapitola 1 Riadenie ľudí v kontexte štátnej služby ................................................................................... 101

1.1 Historický vývoj poznatkov o riadení ľudí .................................................................. 1021.2 Prístupy k riadeniu ľudí v štátnej službe ...................................................................... 105


1.3 Funkcie riadenia štátnej služby ..................................................................................... 1061.4 Organizácia riadenia štátnej služby .............................................................................. 1101.5 Koordinácia štátnej služby ............................................................................................. 1131.6 Centrálne štruktúry pre koordináciu, riadenie a kontrolu štátnej služby ............... 115

1.6.1 Funkcie a umiestnenie centrálnych štruktúr ..................................................... 1151.6.2 Centrálne štruktúry a politizácia štátnej služby ................................................ 1201.6.3 Centrálna štruktúra pre koordináciu, riadenie a kontrolu štátnej služby

na Slovensku .......................................................................................................... 1231.6.4 Nástroje na centrálnu koordináciu na Slovensku .............................................. 125

Kapitola 2Vyššia štátna služba (senior civil service)............................................................................... 137

2.1 Dôvody zriadenia vyššej štátnej služby ........................................................................ 1382.2 Charakteristika vyššieho štátneho úradníka ............................................................... 140

2.2.1 Oficiálne uznaný systém ....................................................................................... 1422.2.2 Nepolitické pozície ................................................................................................ 1432.2.3 Kariérny verzus.pozičný systém .......................................................................... 1442.2.4 Centralizované riadenie vyššej štátnej služby .................................................... 1452.2.5 Nábor, selekcia a vstup do vyššej štátnej služby ................................................. 1462.2.6 Hodnotenie a odmeňovanie ................................................................................. 1482.2.7 Zúčtovateľnosť ........................................................................................................ 149

2.3 Vyšší štátny úradník v štátnej službe SR ...................................................................... 150Kapitola 3 Prijímanie zamestnancov .......................................................................................................... 159

3.1 Podmienky na prijatie do štátnej služby ...................................................................... 1593.2 Obsadzovanie štátnozamestnaneckých miest ............................................................. 161

3.2.1 Kariérny systém ..................................................................................................... 1633.2.2 Pozičný systém ....................................................................................................... 164

3.3 Metódy výberu ................................................................................................................ 1663.4 Organizácia výberu štátnych zamestnancov .............................................................. 1673.5 Prijímanie na štátnozamestnanecké miesta na Slovensku ......................................... 168

Kapitola 4 Odmeňovanie .............................................................................................................................. 183

4.1 Výška odmeňovania ........................................................................................................ 1834.2 Komponenty odmeňovania ........................................................................................... 1854.3 Systémy odmeňovania .................................................................................................... 189

4.3.1 Odmeňovanie na základe platových taríf a pásiem („grade and band pay systems“) ........................................................................... 190

4.3.2 Odmeňovanie podľa výkonu („performance related pay systems“) ............... 1924.3.3 Odmeňovanie podľa kompetencií („competency based pay systems“) .......... 1944.3.4 Trhové odmeňovanie ............................................................................................. 196


4.4 Spôsob a výška odmeny na základe služobného hodnotenia .................................... 1964.5 Odmeňovanie na Slovensku .......................................................................................... 199

4.5.1 Komponenty odmeňovania .................................................................................. 1994.5.2 Systém odmeňovania ............................................................................................ 204

Kapitola 5 Vzdelávanie ................................................................................................................................. 213

5.1 Definovanie základných konceptov spojených so vzdelávaním v štátnej službe ................................................................................................................. 213

5.2 Typológia vzdelávania v štátnej službe ......................................................................... 2155.3 EÚ – prax vo vzdelávaní zamestnancov v štátnej službe .......................................... 2185.4 Prístup k vzdelávaniu v štátnej službe aplikovaný na Slovensku .............................. 219

Kapitola 6 Kariérny rast, služobný postup a mobilita ............................................................................ 223

6.1 Kariérny postup ............................................................................................................... 2236.2 Mobilita ............................................................................................................................ 2276.3 Kariérny rast a mobilita na Slovensku .......................................................................... 230

ČasŤ III POLITICKO-aDMINIsTRaTívNE vzŤahY ........................................................................ 233

Kapitola 1Politizácia štátnej správy ........................................................................................................... 235

1.1 Personálna politika a politizácia ................................................................................... 2351.2 Typológia a rozsah politizácie ....................................................................................... 2361.3 Faktory ovplyvňujúce mieru politizácie ....................................................................... 241

1.3.1 Modely organizovania verejnej správy a politicko-administratívne vzťahy ...................................................................... 241

1.3.2 Vnímané predstavy o rolách politikov a úradníkov .......................................... 2441.3.3 Stav na trhu politických strán a politického systému ........................................ 246

1.4 Ďalšie faktory vplyvu na politicko-administratívne vzťahy na úrovní konkretného rezortu/konkétnej verejnej inštitúcie: príklad Slovenska .................. 247

SLOVNÍK ..................................................................................................................................... 254ZOZNAM BOXOV ..................................................................................................................... 262ZOZNAM GRAFOV .................................................................................................................. 263ZOZNAM TABULIEK................................................................................................................ 264O autorkách .................................................................................................................................. 266


— 6 —

zoznam skratiek

CAF – Common Assessment FrameworkCETCS – Centre of Excellence for Top Civil Servants (Estónsko)COFOG – Classification of the Functions of Government (Spojené národy)EHS – Európske hospodárske spoločenstvoEIPA – European Institute of Public Administration (Maastricht)ENA – Ecole Nationale d’Administration (France)EPSO – European Personnel Selection Office (Európska komisia)GPRA – Government Performance and Results Act 1993 (USA) HZDS – Hnutie za demokratické Slovensko (politická strana) KDH – Kresťansko-demokratické hnutie (politická strana)NPM – New Public ManagementNSPA – National School of Public Administration (Poľsko)OECD – Organization for Economic Cooperation and Development OPM – Office for Personnel Management (USA)OPV – odmeňovanie podľa výkonuPIS – personálny informačný systém SDĽ – Slovenská demokratická ľavica (politická strana)SDKÚ – Slovenská demokratická a kresťanská únia (politická strana) SLOVES – Slovenský odborový zväz verejnej správy a kultúry SNS – Slovenská národná strana (politická strana)ŠZM – štátno-zamestnanecké miestoÚŠS – Úrad pre štátnu službuTQM – total quality managementVK – výberové konanieVŠS – vyššia štátna služba ZRS – Združenie robotníkov Slovenska (politická strana)


— 7 —

ÚvOD

Predkladaná monografia nie je praktickou príručkou personalistu, ktorý by na-šiel v desiatich krokoch základné postupy riadenia ľudských zdrojov. Je to mono-grafia zameraná pre ľudí z akademického sveta či praxe, ktorí sa zaujímajú o kon-text riadenia ľudských zdrojov vo verejnom sektore, konkrétne v štátnej službe, a chcú vedieť základné koncepcty z teoretického pohľadu, trendy v krajinách OECD a v Európskej komisii, ako i aplikačnú prax štátnej služby na Slovensku. Uchopenie riadenia ľudských zdrojov v štátnej službe sa značne odlišuje v každej krajine a závi-sí od mnohých faktorov, ako je administratívna tradícia (anglo-saská, škandinávska, kontinentálna), systém štátnej služby (kariérny alebo pozičný), miera politizácie či historických faktorov. Cieľom je pripraviť čitateľa na pochopenie sveta ľudských zdrojov v štátnej službe, a nie na to, ako byť výkonným personalistom, hoci ak to je jeho/jej rozhodnutie, táto publikácia je určite dobrým začiatkom.

Kvôli rôznorodosti zákonov, zvykov, nemožno ukázať jednu správnu cestu per-sonálnych procesov a nie je to ani cieľom tejto práce. Ide totiž o situáciu, keď tie isté formálne pravidlá, vyjadrené napríklad vo forme zákonov, môžu priniesť rôzne výsledky pri ich implementácii, lebo sú zasadené do iného prostredia neformálnych pravidiel. Príkladom neformálnych pravidiel, ktoré do istej miery determinujú usa-denie sa procesov personálnej politiky štátu, je administratívna kultúra v štátnej správe, miera usadenosti byrokratických procesov, miera kompetentnosti a profesi-onality úradníkov či vzťahy medzi politickou triedou a administratívou. Preto tre-ba poznať aj neformálne pravidlá platiace v danej oblasti a pri reforme personálnych procesov v štátnej správe aktívne s nimi pracovať: podpoprovať tie, ktoré pomáhajú dosiahnúť ciele danej reformy a pripraviť a implementovať také podporné progra-my, ktoré posunú podhubie v štátnej správe želaným smerom. Z uvedného vyplýva minimálne to, že na začiatu každej reformy v tejto oblasti musí byť jasný cieľ, teda odpoveď na otázku, akú štátnu službu chceme. Tomuto cieľu potom zodpovedá sú-bor mechanizmov, ktoré nás za určitých okolnosti vedia k cieľu dostať. Preto sme sa rozhodli v našej monografii sústrediť na teórie a trendy. S takýmito informáciami potom bude čitateľ vybavený konceptuálnou základňou, ktoré mu či jej umožnia rýchlejšie spracovať procesné základy každej jurisdikcie. Náš zámer je skôr opisný než normatívny.

Napriek viacerým podobnostiam sa riadenie zamestnancov v štátnej službe v mnohých aspektoch môže líšiť od riadenia zamestnancov v súkromnom sektore. Vo všeobecnosti oba typy sektorov sa dlhodobého hľadiska snažia o identifikovanie


— 8 —

a nábor tých najlepších talentov z trhu, ktoré umožňujú organizácií dosahovať jej ciele. Pri oboch typoch organizácii zároveň môžu nastať zlyhania v rámci personál-nej politiky. Tie majú korene v krátkodobých motiváciach osôb poverených reali-zovať personálnu politiku a v korekčných mechanizmoch spojených so zlyhaniami. Základnýrozdiel medzi riadením ľudských zdrojov v súkromnom a vo verejnom sektore sa dá zhrnúť do jedného slova – politika. Vo verejnom sektore ciele určujú politici, ktorí môžu maximalizovať rôzne typy cieľov – od vytvorenia a udržiavania vysokého profesionálneho pracovného štandardu na pracovisku tak, aby existovala kapacita na vytváranie a manažovanie verejných politík až po snahu krátkodobo maximalizovať postavenie na politickom trhu a zvyšovať svoju pozíciu aj zamestná-vaním straníckych kolegov bez príslušnej expertízy. Personálu v štátnej správe tak jednak môže byť viac, ako je nevyhnutný počet, prípadne môže byť nekvalitný a do jeho rozvoja sa môže neadekvátne investovať. Zatiaľ čo v konkurenčnom prostredí za dané typy zlyhania nesie zodpovednosť jeho majiteľ a informácia o tomto zlyhaní sa k nemu dostaví vo forme vysokých nákladov a nízkej kvality produkcie oproti konkurencii, v neziskovom nekonkurenčnom prostredí, kde pôsobí nepriama zod-povendosť cez politikov a politický cyklus, korekcia nemusí prísť, prípadne príde s oneskorením. Aj to je jedez z dôvodov, prečo je legitímne vstupovať explicitnou reguláciou do manažmentu personálnej politiky v štáte – v podobe Zákona o štátnej službe.

Možno práve preto je štúdium riadenia ľudských zdrojov vo verejnom sektore zaujímavou oblasťou. Bez pochopenia dynamiky politiky nemožno pochopiť ria-denie ľudských zdrojov vo verejnom sektore. A každý aktor si túto dynamiku musí uvedomovať a nezatvárať pred ňou oči – riadenie ľudských zdrojov vo verejnom sektore totiž nie je iba protikladom riadenia ľudských zdrojov v súkromnom sekto-re. Preto sa snažíme v tejto publikácii poskytnúť túto dynamiku v podobe kontextu, ktorý nájdete v Časti tri – politicko-administratívne vzťahy.

Táto publikácia je prvá svojho druhu – ako prvá sa snaží komplexne zhodnotiť otázky súvisiace s personálnou politikou v štátnej správe – počnúc rôznymi definí-ciami, kto všetko patrí pod štátnu službu, cez jej historický vývoj a profesionalizá-ciu, až po jej riadenie a konkrétne funkcie, ako je prijímanie, odmeňovanie, kariér-ny rast, vzdelávanie a odchod zo zamestnania. Cieľom nášho výskumu je zmapovať túto neprebádanú oblasť na ďalšie účely akademického výskumu, ale aj domácej odbornej či spoločenskej diskusie o tom, kam štátna služba na národnej úrovni smeruje. Táto otázka je zvlášťrelevantná v tomto čase, keď sa pripravuje nový zákon o štátnej službe, s plánovanou účinnosťou od roku 2016. Jeho príprava je (podobne ako pri príprave prvého zákona o štátnej službe v roku 2001) iniciovaná predovšet-kým zvonku – zo strany EÚ. Kým v minulosti išlo o predvstupovú kondicionalitu, dnes je ex-ante kondicionalita na čerpanie fondov EÚ hlavným dôvodom na tvorbu nového zákona. Minulosť však ukázala, že iniciácia zvonku neprodukuje stabilné


— 9 —

normy – zákon o štátnej službe doteraz prešiel 22 novelami, až bol napokon prijatý úplne nový zákon a v súčasnosti sa pripravuje ďalší. Podobný scenár mali aj iné kra-jiny, ktoré boli tiež skôr hnané túžbou vstúpiť do EÚ než presvedčením domácich politických aktérov o tom, že zákon je v danej podobe potrebný. Táto skutočnosť je dôkazom o tom, že na domácej pôde chýba širšia diskusia na tému štátnej služby, prečo je dôležitá, čo presne znamená jej riadenie a ako súvisí s politikou. Naša pub-likácia pomáha rozmýšľať o týchto otázkach a problémoch s nimi spojenými.

Monografiu sme rozdelili do troch častí. V prvej sa sústreďujeme na koncepcie súvisiace s tým, čo vlastne štátna služba je, ako sa historicky vyvíjala a profesionali-zovala, aké teoretické vysvetlenia pre politicky nie veľmi atraktívnu tému zavádza-nia reforiem štátnej služby a aké prototypy systémov štátnej služby existujú. Druhá časť je o niečo praktickejšia a prináša najmä trendy v oblasti riadenia štátnej služby v krajinách EÚ a OECD v jednotlivých funkciách týkajúcich sa riadenia štátnej služ-by: prijímanie, odmeňovanie, vzdelávanie a kariérny rast. Na úvod sa snažíme kon-ceptualizovať riadenie v štátnej službe, vychádzajúc pritom z poznatkov o riadení ľudských zdrojov, ale aj zo špecifík štátnej služby. Zaoberáme sa otázkami centrálnej organizácie a koordinácie štátnej služby. Tretia časť približuje kontext politicko-ad-ministratívnych vzťahov.

V každej kapitole sa okrem teoretických pohľadov a konceptov, pozeráme aj na trendy v krajinách OECD, kde sa snažíme priblížiť existujúcu prax. Konkrétne prí-klady dávame do boxov, komparatívne informácie – do tabuliek a grafov. Každá kapitola začína konceptami a teóriami, pokračuje komparatívnymi trendmi vybra-ných krajín, po ktorých nasleduje analýza stavu štátnej služby v Slovenskej repub-like.

Veríme, že predkladaná monografia sa stane základom širšej diskusie o stave štátnej služby na Slovensku.

Autorky, v Bratislave, november 2014


ČasŤ I

KONCEPTY, MODELY a sYsTÉMY ŠTÁTNEJ sLUŽbY

KaTaRíNa sTaROňOvÁĽUDMILa sTaňOvÁ

ČASŤ I KONCEPTY, MODELY A SYSTÉMY ŠTÁTNEJ SLUŽBY

— 13 —

Kapitola 1

ROzsah ŠTÁTNEJ sLUŽbY vO vEREJNOM sEKTORE

V tejto kapitole začneme úvahami a diskusiou o tom, čo vlastne znamená status štátneho úradníka a čo znamená pojem štátna služba vo všeobecnosti. Je štátnym zamestnancom ktokoľvek, kto pracuje vo verejnom sektore? Alebo len ten kto pra-cuje na ústredných orgánoch štátnej správy? Je ním odborník, policajt, lekár, učiteľ, sudca, vodič, sekretárka, upratovačka? V praxi existuje mnoho variácií toho, kto patrí do t štátnej služby, kto do verejnej služby, resp. čo vlastne znamená zamestna-nie vo verejnom sektore. Tento termín sa vyvíjal tak historicky, ako i geograficky. Štátny zamestnanec znamenal niečo iné v období prvej československej republiky, za Slovenského štátu či počas rokov komunizmu. I v súčastnosti štátny zamestnanec na Slovensku nemusí byť štátnym zamestnancom, hoci plní rovnaké úlohy, v Rakús-ku či Slovinsku a naopak. Cieľom tejto kapitoly je teoreticky objasniť rôzne spôsoby a možnosti organizovania verejnej a štátnej služby a trendy krajín Európskej únie v tejto oblasti. V tomto kontexte poukážeme na rozdielnosť v chápaní štátnej služby a v rozsahu verejného sektora (a ich zamestnancov) vis-à-vis rozsahu štátnej služby v jednotlivých krajinách EÚ.

1.1 ČO JE ŠTÁTNa sLUŽba?

Napriek rozdielnosťam v chápaní toho, ktoré kategórie zamestnancov verejné-ho sektora majú status zamestnancov „štátnej služby“ (historicky či geopoliticky), možno sa pokúsiť zadefinovať, čo vlastne štátna služba znamená. Vo všeobecnosti sa štátna služba chápe ako špecifický zamestnanecký kontrakt, ktorý je normatív-ne ukotvený v špeciálnom zákone (zvyčajne Zákon o štátnej službe) či v iných re-guláciách, než je všeobecný Zákonník práce (Synnerstrom a kol., 2001), ktorý sa vzťahuje na súkromný sektor, hoci niektoré segmenty verejného sektora tiež môžu patriť pod Zákonník práce (učitelia, zdravotníci či štátom/mestom riadené podni-ky). Synnerstrom a kol. (2001) však upozorňujú na to, že v mnohých krajinách EÚ okrem Zákonov o štátnej službe hrajú dôležitú úlohu i odbory, ktoré pomocou ko-


— 14 —

lektívnych zmlúv upravujú vzťahy niektorých zamestnaní vo verejnom sektore. Ako príklad uvádza Švédsko, ktoré má len minimalistickú verziu Zákona o štátnej službe (reguluje len základné práva, povinnosti a disciplinárne konania) a všetky ostatné zamestnanecké vťahy sú predmetom kolektívnej zmluvy a zákonníka práce. Naďalej však ostáva nezodpovedaná otázka, podľa čoho sa rozhodnúť, kto bude a kto ne-bude mať špecifický zamestnanecký kontrakt podľa Zákona o štátnej službe, inými slovami: kto tvorí štátnu službu.

Jedným zo základných aspektov Zákona o štátnej službe je presne definovať roz-sah štátnej služby, a to tak horizontálne, ako aj vertikálne. Môžeme pritom rozlišo-vať užšie a širšie chápanie štátnej služby, kde širšie chápanie zahŕňa do štátnej služby každého zamestnanca verejného sektora, naproti tomu užšie chápanie vyčleňuje do štátnej služby len „jadro verejného sektora“ (tabuľka 1, žltým je vyznačené užšie chápanie). Určenie toho, či ide o úzke, alebo o široké chápanie, sa v jednotlivých krajinách značne líši a má na to vplyv aj celková štruktúra verejného sektora i spô-sob organizovania jednotlivých funkcií štátu.

Z pohľadu celkovej štruktúry verejného sektora je nápomocná klasifikácia verej-ného sektora podľa Bossaert a kol. (2001), pri ktorom sa pozeráme na: a) zamest-nanecké kategórie, b) úrovne verejného sektora a c) sektory. Pri zamestnaneckých kategóriách Bossaert a kol. (2001) poukazujú na to, že niektoré krajiny tradične rozlišujú kategórie zamestnancov s rozličnými právnymi statusmi, napr. v Nemec-ku Beamte vykonáva štátnu službu na základe Zákona o štátnej službe, Angestellte na základe Zákonníka práce a Arbeiter sú podpornou administratívnou a technic-kou silou. Pritom všetky tri kategórie môžu fungovať v jednej organizácii. SIGMA OECD (2001) hovorí o vertikálnom členení zamestnaneckých kategórií v rámci or-ganizácie, pričom je dôležité odlíšiť hornú a dolnú vrstvu. Horná vrstva (napr. štát-ny tajomník) zahŕňa politicky nominovaných úradníkov a nepatrí do štátnej služby. Napriek tomu mnohé krajiny (prevažne v krajinách strednej a východnej Európy, vrátane Slovenska) zaraďujú túto vrstvu do štátnej služby, aby jej mohli udeliťprá-va a povinnosti štátneho zamestnanca. V prípade, ak je tam zaradená, táto krajina má vydané osobitné ustanovenia týkajúce sa prijímania (nie na základe MERIT) a ukončenia štátnozamestnaneckého vzťahu, ktorý sa viaže na politický mandát ich politických nadriadených. Minimálne je však dôležité rozlíšiť dolnú vrstvu na verti-kálnej osi, t. j. administratívnu kategóriu zamestnancov, ktorá nemusí byť tak chrá-nená voči nestabilite (ba priam naopak), a preto pri väčšine krajín na túto kategóriu úradníkov sa vzťahujú ustanovenia Zákonníka práce, resp. inustanovenia.

Úrovne verejného sektora rozdeľujú zamestnancov na centrálne, regionálne (prí-padne federálne, krajinné) a miestne (vrátane samospráv), pričom každá úroveň môže mať iný typ zamestnancov. Príkladom môže byť napr. Švédsko, Belgicko či Fínsko, kde sa rozlišujú rôzne typy zamestnancov podľa úrovne, ale, naopak, vo Veľkej Británii takáto úroveň riadenia nehrá rolu pri určovaní typu kontraktu.

Kapitola 1Rozsah štátnej služby vo veRejnom seKtoRe

— 15 —

Pri sektoroch sa pozeráme na horizontálne funkčné delenie verejného sektora, typickym príkladom môže byť polícia, súdnictvo, zdravotnícky či učiteľský perso-nál, ale aj hasiči, colníci, vedeckí pracovníci atď. Niektoré krajiny včleňujú všetky sektory pod jeden typ štátnej služby, iné krajiny ich delia na dve základné skupiny (štátna verzus verejná služba) a iné majú každý sektor regulovaný iným typom zá-kona. Frankofónne krajiny považujú koncepciu štátnej služby a verejnej služba za synonymá (pozri Bekke a kol., 1996, s. 1-9). Podobne i Slovinsko (Haček, Bačlija, 2012, s. 132), kde štátna služba zahŕňa všetky orgány a organizácie, ktoré sú priamo či nepriamo platené zo štátneho rozpočtu (vrátane nemocníc, dopravy, škôl). Štátna správa teda zahŕňa tak štátne orgány, samosprávy, ako aj verejné organizácie, štátom vlastnené firmy (v 100 %-nom vlastníctve štátu) a iné orgány, ak priamo či nepria-mo využívajú rozpočet štátu či samosprávy (ibid.). Zákon však rozdeľuje jednotlivé kategórie zamestnancov, a to na výkonných s väčšou mocou (rozhodujú v mene organizácie) a zodpovednosťou (tzv. „uradniki“) a administratívny podporný per-sonál. Vo všeobecnosti je však trendom v krajinách strednej a východnej Európy vyňať zo štátnej služby horizontálne sektory, ktoré poskytujú služby, ako je napr. zdravotníctvo či učiteľský personál (SIGMA OECD, 2001)1. Zároveň SIGMA OECD (2001) poukazuje na dva trendy pri sektore súdnictva: buď je kompletne začlenené do štátnej služby, ale regulované špecifickými zákonmi, alebo je vyňaté zo štátnej služby.

Tabuľka 1:Rozsah štátnej služby (užšie a širšie chápanie) podľa jednotlivých kategórií zamestnancov, úrovní a sektorov

Plánovanie Implementácia Poskytovanie služieb (sektory)

cen-trálna úroveň

Výkonní zamest-nanci

Aparát ministerstva a iné ústred-né orgány štátnej sprá-vy): výkonní zamestnanci

Priamo riadené štátne organi-zácie

Učitelia, zdravot-nícky personál, vedci, múzeá, galérie

polícia, väzenská a justič-ná stráž

Štátom riadené podniky

sudcovia, prokurá-tori

Colníci, imigrač-ní pra-covníci, hasiči

Fi-nančé úrady, inšpek-cia

Admi-nistra-tívny + podpor-ný per-sonál

Sekretárky, šoféri, úč-tovníctvo, IT

Sekretárky, šoféri, účtovníc-tvo, IT

Admi-nistra-tíva

Súdni úrad-níci a zamest-nanci

1 SIGMA – Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern Euro-pean Countries – je spoločnou iniciatívou OECD a Európskou Komisiou, financovanou hlavne EK. SIGMA napomáha pri presadzovaní reforiem vo verejnom sektore v strednej a východnej Európe.


— 16 —

Plánovanie Implementácia Poskytovanie služieb (sektory)

Nižšie úrovne štátnej správy

štátna správa na nižších úrov-niach riadenia (miestna, regi-onálna)

Sa-mos-práva

Zdroj: autorkyPoznámka: sivá časť označuje užšie chápanie štátnej služby, širšie chápanie štátnej služby môže zahŕňať buď všetky, alebo len niektoré ďalšie segmenty verejného sektora.

Pri diskusii o užšom a širšom chápaní štátnej služby je nesmierne dôležité dot-knúť sa niektorých teórií funkcií štátu. Už Thomas Hobbes sformuloval prvú (skôr filozofickú) víziu funkcií štátu, v ktorej argumentoval, že človek sa má vzdať svojej autonómie v prospech suverenity vlády (a štátu), ktorá zabezpečí spoločnú ochranu (pred nepriateľom) a zaručí vládu práva a poriadku (Hobbes, 1996). Woodrow Wil-son sa pokúsil vytvoriť určité kategórie funkcí štátu, ktoré dodnes tvoria základ aka-demickej diskusie o základných funkciách štátu, ako napr. vytvorenie predpokladov na fungovanie trhu, poskytovanie verejných statkov, zabezpečovanie ekonomického rastu a stability, riešenie chudoby a nerovnosti (Page, Simmons, 2000). Otázka, kto-ré funkcie štátu má zabezpečovať štátna služba a ktoré ostatní zamestnanci verej-ného či súkromného sektora, však ostáva otvorená a v súčastnosti odpoveď na ňu nie je vôbec jednoznačná kvôli vplyvu New Public Managementu (pozri kapitolu 4 Systémy štátnej služby) a privatizácii niektorých verejných služieb.

V krajinách EÚ je diskusia o funkciách štátu ovplyvnená rozhodnutím Európ-skeho súdneho dvora (Prípad 149/1979, Komisia verzus Belgicko), ktorý v súvislos-ti s interpretáciu Zmluvy o EHS stanovil kritériá definovania verejného sektora a de facto aj zamestnancov verejného sektora (Cardona, 2000). Európska hospodárska zmluva definovala princípy spoločného trhu, ktorý je podľa tejto definície založený na voľnom pohybe tovarov, voľnom pohybe osôb, voľnom pohybe kapitálu a služieb. Keďže mnohé krajiny mali tendenciu obmedzovať voľný pohyb zamestnancov vo verejnom sektore, Európsky súdny dvor stanovil, že pozície vo verejnom sektore (a štátnej správe) musia byť otvorené pre ktoréhokoľvek občana EÚ a jedinou ospra-vedlniteľnou výnimkou sú pozície, ktoré sa vzťahujú na výkon moci alebo na národ-ný záujem (pozri aj box 4 v kapitole Systémy štátnej služby). Týmto rozhodnutím sa Európsky súdny dvor priklonil k nemeckej tradícii deľby funkcií štátu na funkcie štátu vo vzťahu k výkonu autority a moci a funkcie štátu vo vzťahu k poskytovaniu verejných služieb. Avšak je na každom členskom štáte, aby si ďalej definoval, ktoré funkcie patria pod právomoc autority. Odhaduje sa, že približne 60 – 90 % funkcií


— 17 —

je zaradených do kategórie poskytovanie verejných služieb a len 10 – 40 % z nich je zaradených do kategórie výkon moci a ochrana všeobecného záujmu štátu (OECD, 2001). Toto rozhodnutie však neovplyvnilo samotné definovanie štátnej služby: Belgicko, Francúzsko, Grécko, Holandsko, Írsko, Portugalsko, Španielsko a Švédsko chápu štátnu službu v širšom zmysle a takmer všetci zamestnanci verejného sektora sú v štátnej službe a, naopak, Dánsko, Luxembursko, Nemecko, Rakúsko, Taliansko definujú štátnu službu v užšom chápaní, t. j. do tejto kategórie sú zaradení tí zamest-nanci, ktorí patria pod výkon autority (Cardona, 2000).

Štátna služba v užšom zmysle sa týka predovšetkým ústredných orgánov štátnej správy, kde sa tvorí a plánuje verejná politika, t. j. aparát ministerstva riadený mi-nistrom. Aj tu však existujú rozdiely medzi jednotlivými krajinami. Bossaert a kol. (2001) vidia dva hlavné typy krajín: a) tie, v ktorých sú ministerstvá komplexné, relatívne veľké a integrované, kam patrí väčšina krajín EÚ, a b) tie, v ktorých sú ministerstvá relatívne malé a sú sústredené len na tvorbu verejnej politiky, pričom tu existuje sieť podriadených úradov a agentúr (agencies), kde sa príslušná verejná politika implementuje (Dánsko, Fínsko, Švédsko a Veľká Británia). V tejto druhej skupine je Švédsko považované za typický príklad, keďže 98 % zamestnancov ús-tredných orgánov štátnej správy pracuje práve v organizáciách, a nie na minister-stvách (Bossaert, 2001, s. 17). V poslednom období však pod vplyvom New Public Managment (pozri Časť I, Kapitolu 4 – Systémy štátnej služby) sa aj v ostatných krajinách presadzuje tzv. agenturizácia (agencification), keď vznikajú rôzne pod-riadené organizácie, v ktorých je primárnou implementácia verejnej politiky a ktoré sú rozpočtovo i personálne nezávislé od ministerstva, keďže sa predpokladá, že ta-káto nezávislosť vedie k vyššej efektívnosti výkonu (Bouckaart, 2010). Štátna služba v užšom zmysle sa vzťahuje na úradníkov, ktorí vykonávajú a plnia úlohy pre „štát“ na ústredných orgánoch štátnej správy, t. j. plánovanie na ministerstvách a imple-mentáciu na podriadených organizáciách (pozri tabuľka 1).

Synnerstrom a kol. (2001) navrhujú tri základné kritériá na špecifikovanie už-šieho chápania štátnej služby, ktoré sa viaže na „jadro“ výkonu (kľúčové funkcie) štátnej moci, a to:• Prvé kritérium sa viaže na výkon štátnej (verejnej) moci, ktorá chráni/ovplyv-

ňuje základné práva občanov. Toto kritérium použil i Európsky súdny dvor vo vyššie spomenutej diskusii a je považované za základné kritérium, ktoré oddeľu-je štátnu službu od iných segmentov verejného sektora. Podľa vzťahu k štátnej moci a k jej vykonávaniu a k zabezpečovaniu funkcií štátu Prusák (2001, s. 75) navrhuje rozdeliť obyvateľstvo na:a) osoby, ktoré sú reprezentantmi verejnej moci (poslanci, sudcovia, členovia

zastupiteľstva, starostovia) – nazývame ich štátni verejní funkcionári; b) osoby, ktoré sa profesionálne zaoberajú „vládnutím“, t. j. prípravou a výko-

nom rozhodnutí reprezentantov moci v rámci štátnych inštitúcií; predstavujú


— 18 —

osobitnú vrstvu obyvateľstva, ktorá sa nazýva úradníctvo, byrokracia, štátni zamestnanci, prípadne štátni zriadenci;

c) osoby, ktoré sú občanmi štátu a sú zdrojom moci. • Druhé kritérium sa viaže na vzdelanie a kvalifikáciu, ktoré sú nevyhnutné na

výkon štátnej moci. Inými slovami: vykonávanie štátnej moci si vyžaduje dosta-točné vzdelanie a kvalifikáciu v závislosti od konkrétnej pozície a aby existovala garancia určitého základného štandardu, spoľahlivosti a výkonu. Zadefinovanie kvalifikácie sa tak stalo základom profesionalizácie štátnej služby a meritného systému štátnej služby (pozri Časť I, Kapitolu 3 - Profesionalizácia štátnej služby).

• Tretie kritérium sa viaže na charakter fungovania demokracie, t. j. že špička ad-ministratívy je tvorená politikmi zvolenými v slobodných voľbách a ktorí určujú smerovanie celej administratíve a verejnej politike ako takej. To znamená, že musí existovať jasne definovaná hranica politicko-administratívnych vzťahov. Ak tá nie je jednoznačne určená, potom tak administratíva, ako i politici stráca-jú svoju legitimitu.

Na základe týchto kritérií SIGMA OECD (2001) sformulovala definíciu užšieho chápania štátnej služby v takomto znení: „segmenty verejného sektora, ktoré súvisia s výkonom štátnej/verejnej moci, ktorú na profesionálnej báze vykonávajú dostatočne kvalifikované osoby, ktoré boli vybraté na základe otvorenej súťaže a meritným spô-sobom“ (s. 13). SIGMA OECD (2001) odhaduje, že takéto úzke chápanie štátnej služby v krajinách EÚ predstavuje 10 – 40 % z celkového počtu zamestnancov vo verejnom sektore, v závislosti od presného definovania horizontálnej i vertikálnej hranice. Podľa prieskumov OECD je väčšina zamestnancov organizácií, ktoré majú status štátnej firmy, vyňatá zo štátnej služby (OECD, 2001). Podobne aj zdravotníc-ky personál v 20 z 33 krajinách skúmaných OECD nie je v štátnej službe a v 18 z 33 krajín učitelia nie sú zahrnutí do štátnej služby.

Vo svojej poslednej štúdii Demmke (2005) zhrnul tento trend v definovaní štát-nej služby (pozri aj tabuľku 2). Definovanie štátnej služby môže byť nielen úzke, ale i široké a preto percentuálne množstvo zamestnancov štátnej služby z celkového počtu zamestnancov verejného sektora kolíše medzi 10 – 90 %. Krajiny strednej a východnej Európy chápu štátnu službu výrazne užšie ako väčšina starých člen-ských krajín. Demmke (2005) tento rozdiel pripisuje faktu, že pri formovaní štátnej služby stále prebiehal proces rozlíšenia súkromného sektora od verejného, keďže počas komunizmu neexistoval súkromný sektor. Krajiny si chceli nechať voľné ruky pri prípadnej privatizácii určitých funkcií štátu, a preto je jednoduchšie, ak sú pra-covné vzťahy zamestnancov spravované na základe súkromného práva, t. j. Zákon-níka práce, než práva verejného. V Európe čoraz viac narastá heterogenita zamest-naneckých vzťahov, a čoraz viac zamestnancov má i krátkodobé kontrakty, resp. sú zamestnancami podľa Zákonníka práce. Tento trend spôsobila aj väčšia fragmentá-


— 19 —

cia verejného sektora, vznik vyššej štátnej služby (pozri Časť II, Kapitolu 2 - Vyššia štátna služba), väčšie približovanie sa k pozičnému než ku kariérnemu systému. V praxi to znamená, že sa nedá povedať, či právnik, doktor, učiteľ, vedec, inžinier, finačný analytik, kontrolór, účtovník, analytik, sekretárka, manažér, personalista, počítačový odborník, úradník, vodič, kuchárka sú štátnymi zamestnancami, verej-nými zamestnancami, alebo zamestnancami riadiacimi sa Zákonníkom práce.

Tabuľka 2: Rozsah štátnej služby v krajinách EÚ

Krajina EÚ % zamestnancov verejného sektora z celkovej zamestnanosti

% štátnych zamestnancov z celkového verejného sektora

Švédsko 31.7 % 0,05 % (len sudcovia)

Dánsko 30.4 % 36 %

Fínsko 23.0 % n/a

Francúzsko 23.0 % 80 %

Slovensko 21.1 % 2,3 %

Veľká Británia 18.8 % 10 %

Belgicko 18.3 % 78 % (federálna úroveň) 60 % (regionálna úroveň)

Portugalsko 17.9 % n/a

Maďarsko 17.8 % 2,6 %

Poľsko 17.4 % 0,9 %

Česká republika 16.2 % 5,9 %

Taliansko 16.0 % n/a

Španielsko 15.0 % 60 %

Rakúsko 12.9 % 45-50 % (66 % federálna úroveň)

Grécko 12.5 % 90 %

Írsko 12.0 % n/a

Nemecko 11.1 % 43 % (68 % federálna úroveň)

Holansko 11.0 % n/a

Priemer EÚ 16.7 % n/a

Zdroj: autorky, na základe Demmke (2005, s. 27-30)Poznámka: n/a – údaje nie sú k dispozícii


— 20 —

1.2 OsObITNÉ POsTavENIE ŠTÁTNEhO zaMEsTNaNCa v PRaCOvNOPRÁvNYCh vzŤahOCh

Základnou otázkou ostáva, prečo by mal mať štátny zamestnanec osobitné po-stavenie, ukotvené v osobitnom zákone (o štátnej službe) a prečo by aj ich pracov-noprávne vzťahy nemal upravovať Zákonník práce. Inými slovami: Ako sa odlišuje štátny zamestnanec od verejného, resp. od zamestnanca v súkromnom sektore? Táto diskusia sa odvíja od rovnakej otázky: Ktoré zamestnania majú byť vykonávané: a) štátnymi zamestnancami, b) verejnými zamestnancami (v slovenskom kontexte hovoríme o zamestnancoch vo verejnom záujme), c) zamestnancami pracujúcimi podľa Zákonníka práce?

Diskusia o tom, či má mať štátny zamestnanec osobitné postavenie, má svojich oponentov i proponentov. Hlavný argument sa vzťahuje na odlišnosť fungovania organizácie, v ktorej štátni zamestnanci pôsobia, od firiem v súkromnom sektore (Miller, 2000). Súkromná firma má jasného vlastníka, ktorý stanovuje priority a cie-le organizácie a má záujem o efektívne riadenie fimy. Vo verejnej organizácii sú ciele skôr stanovené externe volenými politikm, než interne, expertmi (Daley, 2002). To znamená, že vzťah principál – agent v súkromnom sektore nie je aplikovateľný na verejný sektor. Exekutíva (principál vo verejnej organizácii) nemá ten istý záujem o efektívne riadenie organizácie ako vlastník alebo spolupodielnik v súkromnej or-ganizácii, keďže jeho riadenie je časovo ohraničené voľbami. Ba naopak, jeho záuj-mom je ovplyvniť a využiť organizáciu vo svoj prospech (Miller, 2000). Holmstrom (citované v Miller, 2000) tento typ motivácie nazýva „morálnym hazardom“. Z toho pramení aj hlavný argument v prospech osobitného postavenia štátneho zamest-nanca – potreba jeho ochrany proti politickej patronáži svojho principála – politika. V minulosti bola odpoveď oveľa jednoznačnejšia než v súčastnosti, keďže tradičný weberovský pohľad oddeľoval byrokraciu od politikov aj pri definovaní ochrany štátnej služby, avšak v súčastnosti nové trendy kladú nové výzvy týkajúce sa tohto vzťahu. Vzťah medzi politikom (principálom) a úradníkom (agentom) je bližšie ro-zobratý v časti 3 tejto publikácie, nazvanej politicko-administratívne vzťahy.

Proponenti osobitného postavenia poukazujú na ďalší argument, a to ten, že práca štátneho zamestnanca je svojou podstatou odlišná od akejkoľvek inej práce v súkromnom sektore. A práve preto by štátni zamestnanci mali mať aj odlišné po-stavenie, keďže (Demmke, 2005): • disponujú značnou mocou a zodpovednosťou,• stanovujú právne a normatívne štandardy pre občanov,• majú zodpovednosť ísť príkladom,• majú možnosť priamo intervenovať do života občanov,• sú financovaní priamo od občanov, aby vykonávali prácu pre občanov.


— 21 —

To znamená, že štátni zamestnanci majú špecifický typ právomoci a zodpoved-nosti, ktorú vykonávajú v mene občanov a pre občanov. Demmke (2005) pripo-mína, že štátni zamestnanci zodpovedajú za prerozdeľovanie financií, za ich výber, za ochranu a bezpečnosť občanov, za rozhodnutia, ktoré priamo ovplyvňujú životy občanov, za udeľovanie práv a povinností pre občanov (a iné subjekty). A fakt, že štátni zamestnanci disponujú takýmto typom právomoci, znamená, že by mali mať aj špecifické práva a povinnosti, aby svoju úlohu plnili dôsledne, dôstojne, v súlade so zákonom a aby ju nezneužívali. Od štátnych zamestnancov sa očakáva určitý etos, nestrannosť, neutralita, nediskriminovanie iných pri svojich rozhodnutiach, lojalita voči štátu a občanovi a iné. S týmto zámerom sú im uložené určité zákazy, napr. zákaz podnikať a vykonávať inú zárobkovú činnosť, zákaz prijímať dary alebo iné výhody v súvislosti s povolaním, majú povinnosť zachovávať mlčanlivosť alebo pravidelne podávať majetkové priznanie. To sú všetko obmedzenia, ktoré nema-jú zamestnanci súkromného či neziskového sektora, u ktorych sú pracovnoprávne vzťahy upravené Zákonníkom práce. Keďže štátni zamestnanci sú o tieto možnosti ochudobnení, je len prirodzené, že ako kompenzáciu očakávajú ochranu pred poli-tickým vplyvom a zabezpečenie vhodných pracovných podmienok na výkon svojej práce. Ak totiž túto ochranu nemajú, budú mať len veľmi nízku motiváciu oponovať politikom, ktorí môžu zneužívať svoju moc (pozri kapitolu Profesionalizácia štátnej služby)

Oponenti osobitného postavenia štátneho zamestnanca v pracovnoprávnych vzťahoch zase argumentujú, že štátni zamestnanci majú až príliš veľa ochrany, napr. proti ukončeniu pracovného pomeru (predovšetkým ak ide o „definitívu“), ale málo stimulov na podávanie skutočného výkonu, nepodliehajú externému tlaku (od kli-entov či občanov) a celkovo majú príliš veľa výhod. Podľa argumentácie oponentov už samotná byrokratická štruktúra organizácie neumožňuje podávanie kvalitného a náročného výkonu, čo v kombinácii s prílišnou ochranou pred prepustením vedie k prebujneniu úradníctva a k slabým výkonom úradníkov. Podľa tejto argumentá-cie štátna (a verejná) správa trpí prílišným množstvom neschopných (a nie ťažko pracujúcich) ľudí, ktorí sú financovaní daňovými poplatníkmi. Charles Goodsell (2004) zhrnul slová oponentov do troch kategórií: a) slabý výkon, b) príliš veľa prá-vomoci (a jej zneužívanie), c) zasahovanie do práv jednotlivca a dokonca často aj ich potláčanie.

V súčastnosti sa vďaka nástupu nového administratívneho systému štátnej a verejnej správy, ktorý je ovplyvnený trhovými prvkami a nazývaný „New Public Management“ (pozri kapitolu o systémoch štátnej služby) mnohé „tŕne v oku“ opo-nentov začali systematicky riešiť tak, aby sa výkon štátnej správy zvýšil, aby exis-tovala flexibilita v zamestnaneckých vzťahoch a aby sa zvýšila aj „zúčtovateľnosť“ prístupu týchto zamestnancov voči občanovi v prípade zneužívania právomocí. Ob-raz „rigidného úradníka“ sa tak postupne vytráca a nastupuje obraz „moderného


— 22 —

úradníka“. Stále však ostáva aktuálnou otázka „zúčtovateľnosti“, v rámci ktorej Lane (2009, s. 5) považuje za nesmierne dôležité zabezpečiť, aby sa štátni zamestnanci pridržiavali najmä týchto zásad vlády práva:• procesnou „zúčtovateľnosťou“: rozhodnutia musia byť v súlade s existujúcimi

a známymi pravidlami,• legálnosťou: rozhodnutia musia byť v súlade s právom krajiny, ktorá štátnym za-

mestnancom umožňuje alebo deleguje právomoc na ich konanie,• možnosťou odvolacieho procesu, resp. podania sťažnosti: akékoľvek rozhodnutie

štátnych zamestnancov musí byť zvrátiteľné pomocou odvolania sa alebo poda-nia sťažnosti,

• vyšetrovacím/inšpekčným konaním, resp. zodpovednosťou za rozhodnutia: aký-koľvek štátny zamestnanec môže byť predmetom vyšetrovacieho konania a môže byť braný na zodpovednosť za svoje rozhodnutia.

zÁvER

V kapitole sme sa venovali rozsahu štátnej služby a zistili sme, že závisí od cel-kovej štruktúry verejného sektora, ako i funkcií štátu. Preto rozsah štátnej služby môže byť chápaný široko (zamestnanci celého verejného sektora), alebo i úzko (za-mestnanci organizácií, kde sa tvorí a implementuje verejná politika). Do širokého chápania štátnej služby možno zaradiť aj takých zamestnancov, ako sú učitelia, po-licajti, zdravotnícky personál, samosprávni zamestnanci, inými slovami aj tých za-mestnancov, ktorí poskytujú priamo verejné služby. V úzkom chápaní štátnej služby sú títo zamestnanci vyňatí a sú regulovaní buď inými špecializovanými zákonmi, alebo sú regulovaní priamo podľa Zákonníka práce. Prax krajín EÚ je natoľko roz-dielna, že v súčasnosti nemožno určiť, aký je trend, s výnimkou krajín strednej a vý-chodnej Európy, kde je tendencia definovať štátnu službu úzko (čo charakterizuje aj stav na Slovensku).

Definovanie rozsahu štátnej služby je dôležité kvôli osobitnému postaveniu štát-nych zamestnancov, ktorí sú regulovaní Zákonom o štátnej službe. Existuje viace-ro dôvodov argumentujúcich v prospech osobitného postavenia štátnych zamest-nancov, predovšetkým z pohľadu ich ochrany pred politickou patronážou a pred politizáciou, ako i z hľadiska podstaty vykonávaných činností. Na druhej strane, argumentujúci proti osobitnému postaveniu štátnych zamestnancov sa odvolávajú na prílišnú ochranu štátnych zamestnancov, ktorá bráni efektívnosti a inováciám v štátnom (verejnom) sektore. Vďaka nástupu systému New Public Management mnohé nedostatky rigidnej ochrany sa začali systematicky riešiť v prospech vyššej flexibility v zamestnaneckých vzťahoch a väčší dôraz sa začal klásť na „zúčtovateľ-nosť“ jednotlivých krokov štátnych zamestnancov voči občanovi v prípade zneuží-


— 23 —

vania ich právomocí. Obraz „rigidného úradníka“ sa tak postupne vytráca a nastu-puje obraz „moderného úradníka“.

LITERaTÚRa

BEKKE, H., PERRy J., TOONHER, T. (eds.) (1996). Civil Service Systems in Comparative Perspective. Bloomington : University of Indiana Press.

BEKKE, H., Van der MEER, F. M. (eds.) (2000). Western European Civil Service Systems. Cheltenham : Edward Elgar.

BOUCKAERT, G., PETERS, G. B., VERHOEST, K. (2010). The Coordination of Public Sector Organisations. Shifting Patterns of Public Management. Basingstoke : Palgrave Macmillan.

BOSSAERT, D., DEMMKE, CH., NOMDEN, K., POLET, R., ASTRID, A. (2001). Civil Service in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments. Maastricht : EIPA.

BOZEMAN, B. (2000). Bureacracy and Red Tape. New Jersey.CARDONA, F. (2000). The Scope of Civil Service in European Countries: Trends and

Developments. Paris : SIGMA OECD.DALEy, M. Dennis (2002). Strategic Human Resource Management. People and Performance

Management in the Public Sector. New Jersey : Prentice Hall.DEMMKE, Ch. (2004). European Civil Services Between Tradition and Reform. Maastricht :

EIPA.DEMMKE, Ch. (2005). Are civil servants different because they are civil servants? Maastricht :

EIPA.DROR, y. (1994). The Capacity to Govern: A Report to the Club of Rome. London: Frank

Cass.GOODSELL, Ch. (2004). The Case for Bureacracy. A Public Administration Polemic.

Washington D.C. : CQ Press.HOBBES, T. (1996) [1651]. Leviathan. Cambridge : Cambridge University Press.ITRICH-DRABAREK, J., MROCZKA, K., SWIETLIKOWSKI, L. (2012). Civil Service in

Poland. Warsaw : University of Warsaw.LANE, J. E. (2009). State Management: An Enquiry into models of public administration and

management. New york : Routledge.LERCHER, K. (2011). Survey on Strategic Human Resource Management in Central

Governments of OECD Countries. Preliminary Results. Paris : OECD.MILLER, G. (2000). “Above Politics: Credible Commitment and Efficiency in the Design of

Public Agencies.” In: Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 10, No. 2, s. 289-327.

PAGE, I. B., SIMMONS., R. J. (2000). What Government Can Do? Chicago : University of Chicago Press.

PETERS, G. (2010). The Politics of Bureacracy. London; New york : Routledge.


— 24 —

PRUSáK, J. (2001). Teória práva. Bratislava : Vydavateľstvo UK.SIGMA OECD. (2001). Scope of Civil Services in European Countries. Trends and

Developments. Paris: SIGMA OECD.STAROňOVá, K., GAJDUSCHEK, G. (2013). Civil service reform in Slovakia and

Hungary: the road to professionalisation?, In: Neuhold, Ch., Vanhoonacker, S., Verhey L. (eds.) Civil Servants and Politics: A Delicate Balance, s. 123-152. Basingstoke : Palgrave Macmillan.

STAROňOVá, K., LáŠTIC, E. (2011). Regulácia politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku v rokoch 1990 – 2010, In: Beblavý, M., Sičáková-Beblavá, E. a kol. (eds.) Koaličná zmluva či zákon? Právna úprava a realita politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku. (s. 33-82). Bratislava : Ústav verejnej politiky a ekonómie.

STAROňOVá, K., BROWN, R. (2006). Administrative Capacity in the EU 8. Slovakia Country report, Background paper. Washington D. C. : World Bank.

SyNNERSTROM, S., LAZARIAN, K., MANNING, N. (2001). The Scope of the Civil Service in OECD Countries. Wasghington D. C. : The World Bank.

TOPLAK, C. a HAČEK, M. (2012). Slovenia: Political Insights. Warszava : European School of Law and Administration.

VERHEIJEN, T. (2006). EU 8 Administrative Capacity in the New Member States: The Limits to Innovation. Washington D.C. : The World Bank.

VERHOEST, K., BOUCKAERT, G., PETERS, B. G.( 2007). Janus-faced reorganisation: specialisation and coordination in four OECD countries in the period 1980-2005. In: International Review of Administrative Sciences, 73 (3), s. 325-348.

US Office of Personnel Management. (2004). Reports on Senior Executive Service Dostupné na internete: http://www.opm.gov/ses/

Uznesenie vlády SR č. 185/2003 z 12. marca 2003 k návrhu na schválenie doplnku zoznamu štátnozamestnaneckých miest, na ktoré sa vzťahuje osobný plat na rok 2003.

Uznesenie vlády SR č. 465/2004 z 19. mája 2004 k návrhu harmonogramu spracovania Národného rozvojového plánu (NRP) na programovacie obdobie 2007 až 2013.

Uznesenie vlády SR č. 916/2005 z 23. novembra 2005 k návrhu na zmenu systemizácie štátnych zamestnancov v štátnej službe na rok 2005 v rozpočtovej kapitole Ministerstva vnútra SR.


— 25 —

Kapitola 2

hIsTORICKý vývOJ sYsTÉMU ŠTÁTNEJ sLUŽbY

Systémy štátnej služby sa do podoby, v akej sú dnes, vyvíjali niekoľko stáročí. Čím sa prví úradníci zaoberali a čo podnietilo vývoj ich profesie smerom k vyššej nezávislosti a profesionalite, to sú otázky, ktoré si budeme klásť v tejto kapitole. Na-šim cieľom je priniesť historický prehľad vývoja úradníctva v európskych krajinách, ich vzťahu k panovníkom a neskôr aj ich vzťahu k štátu. Tento vývoj je charakteris-tický najmä zvyšujúcou sa profesionalizáciou a nezávislosťou úradníkov od tých, ktorým pôvodne slúžili, teda od panovníkov.

V druhej časti tejto kapitoly sa bližšie pozrieme na vývoj úradníctva na úze-mí dnešného Slovenska. Vývoj sme rozdelili do štyroch etáp podľa právnej úpravy postavenia štátnych zamestnancov v pracovných vzťahoch. V prvej etape (1914 – 1948) právne postavenie regulovala Služobná pragmatika, osobitná právna norma prevzatá z čias Rakúsko-Uhorska, s výraznými prvkami Weberizmu. Pokračujeme obdobím Slovenského štátu, neskôr obdobím komunizmu a končíme tranzíciou do demokratického režimu. Druhá etapa (1948 – 1989) zahŕňa éru komunizmu, keď sa na všetky typy zamestnaní, vrátane štátnych zamestnancov, vzťahoval Zá-konník práce. Tretia etapa (1990 – 2002) je érou tranzície do demokratickho reži-mu, ktorá je poznačená bojom o presadenie osobitnej právnej úpravy postavenia štátnych zamestnancov. Tento boj však dosiahol úspech až vo štvrtej etape (2002 – 2014), ktorá je ale poznačená početnými novelami, ba dokonca prijatím nových verzií zákona. Už len vďaka tomu, že takáto právna norma bola prijatá, ako aj vďa-ka formálnemu zavedeniu meritokratických prvkov, ako napr. výberových konaní, možno vývoj slovenskej štátnej služby považovať za vývoj smerom k profesionalite a nezávislosti štátnej služby.

2.1 hIsTORICKý vývOJ sYsTÉMOv ŠTÁTNEJ sLUŽbY v EURóPE

Systémy štátnej služby vznikli v Európe o niečo neskôr ako napr. v ázii. Prví úradníci existovali už pred niekoľko tisíc rokmi v starovekej Číne a Mezopotámii


— 26 —

a neskôr v antických Aténach a Ríme (Demmke, Moilanen, 2010). Miller (2000) ho-vorí o úradníkoch v starovekom Egypte. Vznik úradníckeho povolania je spojený so vznikom písma, ako aj s potrebou spravovať úrčité územie, chrániť ho pred von-kajším nepriateľom, ale aj zabezpečovať prvé verejné služby, ktoré boli napr. práve v Egypte spojené so zavlažovaním alebo zásobovaním obyvateľstva v čase hladomo-ru (ibid.). Prví úradníci totiž zapisovali množstvo úrody a spravovali dane panovní-kovi. V Európe mohli úrad zastávať a vykonávať len ľudia disponujúci politickými právami, teda privilegovaná vrstva (šľachta). Až do 2. pol. 18. stor. je problematické hovoriť o štátnych úradníkoch. Počiatky moderného štátu sa totiž datujú až do toh-to obdobia. Preto je pre obdobie pred 18. Storočím výstižnejšie hovoriť o úradoch a úradníctve ako o inštitúciách panovníckej moci. Prví úradníci slúžili na kráľov-skom dvore, boli platení podľa uváženia panovníka a mohli byť kedykoľvek pre-pustení zo služby. Ich právne postavenie nebolo nijako regulované, nemali právny nárok na rentu. Tá sa vnímala skôr ako prejav blahosklonnosti panovníka a bola plne v jeho právomoci. Miesto v štátnej službe sa väčšinou dedilo, ale mohlo sa aj kupovať či predávať. Nepotizmus a korupcia boli teda v tomto období úplne bežným a spoločensky akceptovaným javom (ibid.). Patronáž a klientelizmus i v Uhorsku po celý stredovek a novovek tvorili jeden zo základných elementov politickej kultúry, ktorých sociálna adekvátnosť a legitimita neboli spochybňované a ani morálne dis-kreditované (Šoltés, 2011, s. 14). Toto vnímanie sa zmenilo až s príchodom osvie-tenských reforiem v poslednej tretine 18. storočia (ibid.).

Historicky, sa vládnuca (kráľovská) moc opierala o cirkevný administratívny systém, odkiaľ aj povolávala cirkevných hodnostárov na riadenie štátu v základných politických a právnych inštitúciách (Bergman, 1983). Úlohou úradníkov bolo naj-mä vyberať dane a vykonávať vôľu kráľa. Od kráľa teda záviseli nielen ich personálne pomery, ako napr. plat alebo dĺžka služby, ale aj náplň ich práce. Podľa Demmkeho a Moilanena (2010), v snahe obmedziť rozhodovanie na základe osobných a parti-kulárnych záujmov, sa začal klásť väčší dôraz na pravidlá a procesy. Rozlišovanie medzi osobnými záujmami a verejným záujmom v Uhorsku vyplyvnulo z osvieten-ských reforiem, ktorými sa začal prechod od stavovskej spoločnosti k spoločnosti primárne diferencovanej na základe funkčnosti (Šoltés, 2011, s. 14).

V stredoveku badať prvé pokusy o prijímanie zamestnancov do úradníckej služ-by na základe schopností, a nie na základe príslušnosti k šľachtickému rodu. Prvý, kto to zaviedol do praxe, bol francúzsky kráľ Filip IV. Pekný (1285 – 1314), a to v prípade právnikov, ktorí sa špecializovali na rímske právo (ibid.). Profesionálne systémy štátnej služby v stredoveku okrem Francúzska vznikli aj na Sicílii pod vlá-dou cisára Frederika II. (1194 – 1250) (Schulze, 2004) a vo Švédsku pod vládou Gustáva Adolfa (1594 – 1632) (Peters, 2001, s. 146). Pokusy o vytvorenie nezávislej a profesionálnej štátnej služby sa však objavili aj na našom území za vlády uhorské-ho kráľa Mateja Korvína (1458 – 1490). Ten sa snažil obmedziť moc šľachty tak, že

Kapitola 2HistoricKý vývoj systému štátnej služby

— 27 —

centralizoval svoju moc vytvorením Kráľovskej rady a niekoľkých úradov. Dosadil do nich vzdelaných úradníkov, ktorí získali vzdelanie na prestížnych talianskych a západných univerzitách. Boli medzi nimi aj cudzinci a príslušníci iných ako šľach-tických vrstiev, čím chcel vytvoriť protipól k uhorskej šľachte (Hajnal, Jenei, 2008, s. 209).

Vznik modernej, v našom ponímaní profesionálnej a nezávislej štátnej služby sa datuje až od 18. a 19. storočia, konkrétne do obdobia vzniku prvých štátov na na národnom princípe („nation state“) a republík. Raadscheldersa a Rutgers (1996) rozdeľujú tento vývoj do piatich fáz. Vznik profesionálnej štátnej služby je spojený s územnou centralizáciou (fáza 1), teda tendenciou panovníka zoceľovať a integ-rovať svoje územie. Panovníci sa v tomto procese čoraz viac museli spoliehať na úradníkov. Naraz mal štát množstvo úloh, čo viedlo k administratívnej špecializácii a k rastu byrokracie. Toto platí v prípade Uhorska predovšetkým od 2. pol. 19. stor. Toto platí v prípade Uhorska predovšetkým od 2. pol. 19. stor. Oddelenie osobnej a administratívnej domácnosti panovníka sa tak stalo nevyhnutné. Pôvodne išlo o organizačnú zmenu, ktorá však vyvolala zmenu aj v mocenských vzťahoch (fáza 2). Časť moci, ktorú mal pôvodne v rukách panovník, resp. šľachta, sa delegovala do rúk úradníkov a administratívneho aparátu, čím sa čiastočne právne zabezpečilo postavenie úradníkov vo vzťahu k držiteľom moci (kráľ/šľachta). Rola úradníkov sa posunula od úlohy služobníkov kráľa k úlohe služobníkov štátu. Napríklad vo Francúzsku úradníci dostali status verejných zamestnancov počas Francúzskej re-volúcie v roku 1789 práve preto, aby sa osamostatnili od kráľa a aby konali v službe štátu. Ako si môžeme všimnúť, posilnenie nezávislosti úradníkov bolo teda prak-ticky nevyhnutým procesom, pretože vyplývalo z narastajúcich funkcií štátu a bolo nemysliteľné, aby všetko kontroloval panovník v takom rozsahu ako doposiaľ. Tiež si môžeme všimnúť, že silná šľachta mala skôr brzdiaci efekt na vývoj štátnej služ-by – práve centralizácia štátu vytvorila potrebu špecializovať spravovanie, a teda aj dopyt po špecializovaných úradníkoch.

Budovanie nezávislosti štátnej služby však bol zdĺhavý proces. Podľa Demm-keho a Moilanena (2010) bol problém v tom, že zamestnanie či vo verejnej, alebo v súkromnej sfére sa nepovažovalo za právo, ale za privilégium. Panoval názor, že zamestnávateľ mal absolútne právomoci nad zamestnancom a dominoval spoliálny systém. Vznik špecializovaného administratívneho aparátu (fáza 1 a 2) teda ešte neznamená, že existuje nezávislá a meritokratická štátna služba.

Tá vzniká až v tretej fáze, ktorá je posunom od služby panovníkovi k službe v prospech štátu a verejnosti (fáza 3). Veľa európskych politických elít sa inšpiro-valo myšlienkami Veľkej Francúzskej revolúcie a zaviedli princíp tzv. vlády zákona (angl. rule of law), resp. právny štát (nem. Rechtsstaat), ale najmä princíp občianstva a úplnej rovnosti pred zákonom. Tento princíp zahŕňa právnu úpravu vzťahu medzi občanom a štátom tým, že definuje ich práva a povinnosti, pričom sa predpokla-


— 28 —

dá, že sa budú dodržiavať rovnako, bez ohľadu na sociálny pôvod, resp. zrušia sa privilégiá viazané na sociálny pôvod občanov. Oba princípy významne ovplyvnili aj vzťah medzi vládou a úradníkmi. Francúzsky Code Civil inšpiroval rakúsky All-gemeine Gesetzbuch (1811), ktorý okrem iného riešil aj otázku postavenia a prá-vomoci úradníkov. Podľa Page a Wright (1999) na pozadí právneho štátu vzniká legálno-racionálna byrokracia – teda taká byrokracia, ktorej autorita vyplýva z me-ritokratických kritérií. Postupne sa tieto kritériá formovali z štandardizovali, až sa štátna služba vyvinula v povolanie, ktoré má špecifický a chránený status (fáza 4), ukotvený v zákonoch. V 20. storočí zaznamenávame nárast byrokracie, kvôli čomu sa úradníctvo aj viac špecializuje a profesionalizuje. Koncom storočia sa úradníci podieľajú aj na tvorbe politiky (fáza 5).

Graf 1: Model historického vývoja štátnej služby

Fáza 1 Územná a mocenská centralizácia – panovník zoceľuje a integruje svoje územie. Panovníci sa museli v tomto procese čoraz viac spoliehať na vojenských a civilných úradníkov. Naraz mal štát množstvo úloh, čo viedlo k administratívnej špecializácii a k rastu byrokracie.

Fáza 2 Delegovanie moci úradníkom - prirodzene došlo k rozlíšeniu úloh súvisiacich s „domácnosťou panovníka“ a s administráciou celého územia. Tak isto muselo dôjsť k rozdeleniu úradníkov a ich organizácie. Posilnenie nezávislosti úradníkov vyplývajúci z narastajúcich funkcií štátu.

Fáza 3 Vznik právneho štátu – práca sa chápe ako právo, nie privilégium. Posun v chápaní verejných služieb ako služieb v prospech verejnosti a štátu. Inšpirácia Veľkou Francúzskou revolúciou 1789 – vláda zákona (rule of law, Rechtsstaat). Na pozadí právneho štátu vzniká legálno-racionálna byrokracia ktorá priamo súvisí s meritokraciou

Fáza 4 Udelenie právneho statusu úradníkom – chránený zákonom o štátnej službe, špecializácia a nárast byrokracie.

Fáza 5 Podieľanie sa na tvorbe verejnej politiky

Zdroj: autorky, podľa Raadschelders, Rutgers (1996)

Z hľadiska právnej vedy je vznik štátnej služby spojený s dvoma faktormi: s hie-rarchickou organizáciou štátnej správy, podľa ktorej sú stanovené funkcie a úlohy, ktoré má štát vykonávať, a so zodpovednosťou voči skupine úradníkov, ktorí tieto úlohy a funkcie plnia, a ktorých treba chrániť. Status úradníka štát udeľuje preto,


— 29 —

lebo ním tejto skupine zabezpečuje určité privilégiá a stabilitu v zamestnaní, na dru-hej strane však obmedzuje jej občianske slobody a núti ju podliehať prísnej discipli-nárnej zodpovednosti (Veselá, 1997, s. 40). Štátna služba je podľa Veselej zavedením nového inštitútu verejného práva, ktorý vyplýva z toho, že štát si uvedomuje svoju úlohu ako zamestávateľ a zároveň si uvedomuje „nutnosť zamestnancov spolupôso-biť“ pri výkone verejnej správy (ibid.).

Demmke a Moilanen (2010) uvádzajú, že prvý európsky moderný systém štátnej služby vcelku ironicky vznikol v Indii. Bol vytvorený Východoindickou spoločnos-ťou, ktorá oddelila vojenských úradníkov od civilných (Gladden, 1967). Už v roku 1793 britská vláda vytvorila zákon o štátnej službe pre indické teritórium, ktoré bolo pod jej nadvládou. Na tú dobu išlo o veľmi vyspelý predpis. Aby sa zabránilo ko-rupcii a rodinkárstvu, povýšenie úradníkov záviselo od výsledkov testov. Systém sa v roku 1854 rozšíril do Spojeného kráľovstva na základe tzv. Northcotovej – Treve-lyanovej správy (Demmke, Moilanen, 2010). Ide o správu, ktorá odznela v britskom parlamente a kritizovala korupciu a nízku profesionalitu štátnej služby v danom období. Táto problematika si získala pozornosť politikov najmä preto, lebo aj pre nich samotných sa dosadzovanie na základe patronáže stalo problematickým. Čo-raz väčšiemu počtu voličov nemohli sľúbiť, že ako odmenu za hlasy dostanú miesto v štátnej správe, a preto sa pre nich stalo výhodnejším zrušiť patronáž a dohodnúť sa na meritokratickom obsadzovaní týchto miest. Touto správou sa odštartovala rozsiahla reforma štátnej služby, ktorej výsledkom bol známy Whitehallsky model štátnej služby (Greer, Jarmann, 2011). Jeho typickými znakmi sú: politická neut-ralita štátnej služby, nezávislosť od politického zasahovania do personálnych vecí, všeobecné zameranie štátnych úradníkov (úradník nie je špecialista v odbore danej politiky, ale má všeobecné vzdelanie v oblasti práva a politiky), elitárstvo (úradníci boli absolventmi „Oxbridge“, teda univerzít v Oxforde alebo v Cambridge) a uzav-retosť úradov voči tomu, aby informovali verejnosť o tom, ako napr. dospeli k roz-hodnutiu (ibid.). Dnes už tento model v tejto podobe v Británii nefunguje, resp. je modifikovaný najmä prvkami z New Public Managementu.

Moderné systémy štátnej služby pôvodne reflektovali skôr kariérny systém, kto-rý bol vlastne reakciou na spoliálny systém. Práve prísnymi pravidlami prijímania zamestnancov, ich odmeňovania či prepúšťania sa malo zamedziť zneužívaniu moci panovníka, resp. politikov. Moderné systémy štátnej služby sa však ďalej vyvíjali. Prvou krajinou, ktorá sa odklonila od kariérneho systému, bola Veľká Británia po tom, čo v parlamente odznela Fultonova správa v roku 1968 (ibid.). Správa bola najmä o nedostatku odbornosti úradníkov následkom ich príliš všeobecného vzde-lania, ale aj „definitívy“. V 80-tych rokoch sa pridali aj ďalšie krajiny a reformovali systémy štátnej služby v duchu reforiem na základe New Public Management. Tzv. tri „e“ – hospodárnosť, efektívnosť a účelnosť (Economy, Efficiency, Effectiveness) sa premietli aj do personálneho manažmentu – typickým príkladom je pozičný systém


— 30 —

získavania zamestnancov a otvorená súťaž vo výberových konaniach, ale aj decen-tralizácia manažérskych kompetencií, vrátane personálneho riadenia.

Súčasný trend vo vývoji štátnej služby smeruje k stieraniu hraníc medzi úrad-níkmi a občanmi (Demmke, Moilanen, 2010). Prispieva k tomu napríklad aj rozvoj technológií, ktoré zmenili spôsob, ale aj mieru komunikácie úradov. Na úrady je vyvíjaný vyšší tlak, aby povinne zverejňovali niektoré informácie na webe či vy-užívať sociálne siete na budovanie pozitívneho imidžu. Ďalším príkladom je vyššia vzdelanosť úradníkov, ktorá sa odráža aj na ich schopnosti kriticky myslieť a pod-robovať kritike autoritu nadriadených. Ďalším trendom je väčšia flexibilita v štátnej službe. Vďaka rôznym typom pracovných zmlúv možno v štátnej službe pracovať aj na polovičný úväzok, na dohodu, z domu a podobne, čím sa štátna služba viac a viac približuje súkromnému sektoru.

Verejná služba sa teda vyvíja smerom od centralizovaného modelu (v ktorom o personálnych otázkach rozhodoval najprv kráľ, neskôr politici, až napokon úrad-níci na základe pravidiel) k decentralizovanému a fragmentovanému modelu. Aj v ňom rozhodujú úradníci na základe pravidiel, ale na inej, decentralizovanej úrov-ni. V praxi to znamená, že úrady, agentúry a ostatné verejné organizácie, ako sú ško-ly, nemocnice, či univerzity, samy spravujú svoje ľudské zdroje. Ako píše Demmke a Moilanen (2010) tradičný koncept verejnej služby ako jediný a jednotný zamest-návateľ sa vytráca (s. 32). To všetko však vo verejnom sektore predstavuje nápor na koordináciu personálnych politík na úradoch.

2.2 hIsTORICKý vývOJ sYsTÉMU ŠTÁTNEJ sLUŽbY Na ÚzEMí sLOvENsKa

Vo feudálnom patrimoniálnom (vrchnostenskom) Uhorskom kráľovstve spo-čívala moc v osobe kráľa, ktorý bol hlavnou, rozhodujúcou a konečnou inštanciou prakticky vo všetkých štátnych záležitostiach (Sokolovský, 1995). Kráľovský dvor fungoval ako ústredná verejnosprávna inštitúcia, keďže kráľovské úrady a inštitúcie verejnej správy boli totožné.

Začiatky profesionálnej byrokracie mnohí autori hľadajú v období vlády Habsbur-skej monarchie (Veselá, 1997; Kotchegura, 2008; Hajnal, Jenei, 2008). V roku 1528 Ferdinand I. Habsburský zriadil v Budíne najvyšší finančný a hospodársko-správny úrad, do kompetencie ktorého patrilo najmä vyberať dane a udeľovanie práv. Na-zýval sa uhorská komora a bol podriadený dvorskej komore so sídlom vo Viedni. Panovník využíval dvorskú komoru ako poradný orgán. Jeho najvyšším poradným orgánom bola tzv. tajná rada.

Uhorská komora sa stala prvým novovekým úradom byrokratického typu na území Uhorska. Jej zamestnanci mali stály pracovný pomer, mali presne rozdelené


— 31 —

funkcie a fixný plat. Pracovali každý deň (okrem sviatkov) v stanovenom pracov-nom čase (Sokolovský, 1995, s. 13). Hlavným predstaviteľom komory bol predse-da, ktorý bol zároveň hlavným pokladníkom. Pomáhal mu zbor radcov. Všetkých vymenúval panovník, ktorému sa zodpovedali (Klimovský, 2014, s. 305-306). Ako píše Klimovský (2014), Uhorská komora mala organizáciu rozdelenú na kanceláriu, za chod ktorej zodpovedal tajomník, účtareň, ktorú viedol účtovník, a pokladnicu, ktorú spravoval pokladník a kontrolór. Táto organizácia sa nápadne podobá dneš-ným odborom na ministerstvách. Ferdinand I. a jeho nástupcovia sa snažili o spo-jenie všetkých krajín, ktoré im patrili, do jedného centrálne ovládaného štátneho celku (Sokolovský, 1995b, s. 11). Túto fázu Raadschelders a Rutgers (1996) považujú za začiatok profesionalizácie štátnej služby (pozri vyššie). Šľachte sa to, samozrejme, nepáčilo, a to aj preto, lebo veľká časť z nich podporovala reformné hnutie, kým Habsburgovci presadzovali katolícku cirkev (Klimovský, 2014, s. 309).

Postupne sa však Uhorská komora (neskôr rada) následkom centralizácie osla-bovala (Klimovský, 2014, s. 308). Naopak, výrazne sa posilnila funkcia tzv. palatí-nov, ktorá bola spojená s funkciou kráľovských miestodržiteľov. Kandidátov na túto funkciu vyberal panovník, ktorý ich navrhol uhorskému snemu, aby ich odsúhlasili. Táto funkcia bola doživotná. Neskôr sa od tejto funkcie odlúčila funkcia palatín-skeho súdneho miestodržiteľa, ktorý palatína zastupoval v súdnych záležitostiach (Klimovský, 2014, s. 308-309).

Miestodržiteľský úrad bol zrušený v dôsledku silnejúceho absolutizmu a správa Uhorského kráľovstva bola zverejná osemčlennému guberniu, ktoré pozostávalo zo štyroch rakúskych a štyroch uhorských radcov (s. 310). Po centralizácii moci abso-lutistickou panovníčkou Máriou Teréziou a neskôr jej synom Jozefom II v Habsbur-skej monarchii nastal rozmach byrokracie. Reforma úradníctva sa začala v roku 1760 vytvorením Štátnej rady (Hajnal, Jenei, 2008; Klimovský, 2014). Štátna rada (Staatsrat) ako najvyšší poradný orgán nahradila niekdajšiu tajnú radu. Jozef II. uzákonil nemčinu ako úradný jazyk a spustil reformu stoličnej správy (Klimovský, 2014, s. 316-317).

Revolúciou v roku 1848 krajina vstúpila do obdobia moderného štátu, keď sa naplno rozvinuli a uplatnili aj niektoré inštitúty štátu, ktoré začali vznikať počas feudalizmu. Vznikol tak i priestor na budovanie nových orgánov štátnej správy a na rozvoj samosprávy. Malý a Sivák (1992, s. 269) uvádzajú, že za najpodstatnejšie zmeny, ktoré revolučný rok 1848 v Rakúsko-Uhorskej monarchii priniesol, možno považovať: a) zavedenie samosprávy (a tým aj duálnosti správy ako takej), b) poštát-nenie správy tým, že patrimoniálna (vrchnostenská) správa bola zrušená a dôsledne nahradená štátnou (zemepanskou) správou. Panovník však naďalej zaujímal výni-močné postavenie a mal výrazný vplyv na správu a na politický život. V Európe sa moderné štáty začali organizovať ako občianske štáty predovšetkým po napoleon-ských vojnách. Suverenita štátu je odvodzovaná od občanov, ktorí sú si rovní pred


— 32 —

zákonom. Na slovenskom území sa tak z nadnárodného štátu, kde latinčina fungo-vala ako rokovací jazyk uhorského snemu, postupne formoval mnohonárodný štát Rakúska-Uhorska, kým nezanikol kvôli nacionalistickým tlakom a namiesto neho sa sformovali viaceré národné štáty (s národnostnými menšinami).

Počas vlády Habsburskej monarchie byrokracia zastávala kľúčovú úlohu vo verejnom živote (Kotchegura, 2008; Liegle, Muller, 1999). Veselá (1997) píše, že do roku 1914 bolo Rakúske občianstvo podmienkou na vykonávanie úradníckej funkcie. Z pohľadu domáceho obyvateľstva boli preto prvýmiúradníkmi vlastne cudzinci, pretože pochádzali z iných častí ríše a hovorili iným jazykom. To, akú úlohu vykonávali, ako aj skutočnosť, že nehovorili ich jazykom, malo vplyv na to, ako obyvateľstvo úradníkov vnímalo – nepriateľsky, čo viedlo k odcudzeniu oboch strán (Kotchegura, 2008). Na porovnanie: napr. v Dánsku boli prvými úradníkmi príslušníci šľachty, avšak postupne sa úradníctvo otvorilo aj iným spoločenským triedam (Hansen, 2011), čím získalo väčšiu reprezentatívnosť vo vzťahu k verejnos-ti, a tým aj jej dôveru. Samospráva území národnosťami, ktoré ich obývali, nemala u monarchie podporu, práve naopak. Dominovala skôr obava, že delegovanie moci by mohlo viesť k zosilňovaniu snahy národov o úplné osamostatnenie sa a tým aj k rozbitiu monarchie (Kotchegura, 2008).

Po páde absolutistického štátu sa vytvorila profesionálna byrokracia (úradníc-tvo), ktorá sa stala jadrom aparátu štátnej správy (Veselá, 1997, s. 40). Pred rokom 1914 sa úradníctvo delilo na vojenské a civilné a v zmysel zabezpečovania prísluš-ných úkonov vykonávali vyššiu a nižšiu službu (s. 41). V tomto období už štátni zamestnanci mali určité práva i povinnosti, medzi ktoré patrila napr. povinnosť dodržiavať zákony, ale aj nestranný výkon služby, zachovávať mlčanlivosť a povin-nosť nemať vedľajšie zamestnanie. Existoval zákaz prijímať dary a tiež zákaz sa-movoľného opustenia štátnej služby (s. 42). Medzi práva úradníkov patrila stabilita v zamestnaní a zaopatrenie úradníkov v starobe, ako aj ich vdov a sirôt. Úradníci mali fixný plat a k nemu príplatky. Boli rozdelení do jedenástich hodnostných tried a do vyšších tried sa posúvali automaticky na základe počtu odpracovaných rokov. Existovali aj úradníci, ktorí sa len pripravovali na výkon služby – ich pozície však boli neplatené (ibid.).

2.2.1 Obdobie rokov 1918 - 1948

Ešte v roku 1914 bol prijatý zákon, ktorý upravil špecifické postavenie úrad-níkov – Zákon č. 15 z roku 1914, o služebním poměru státních úředníků a státních zřízenců, tzv. „Služobná pragmatika“. Uvedený zákon bol prijatý a platil len v rakús-kej časti Rakúsko-Uhorska, teda netýkal sa územia Slovenska pred 1918, avšak stal sa základom pre novovzniknutú Československú republiku. Po vzniku prvej Čes-


— 33 —

koslovenskej republiky bola Služobná pragmatika prevzatá Recepčným zákonom č. 11/1918 Sb.

Služobná pragmatika podporovala prototyp klasickej tzv. Weberovskej byrokra-cie a v novelizovanej podobe sa využívala až do roku 1950. Uzákonila napr. „defini-tívu“, t.j. doživotné vykonávanie úradu, a kariérny systém povyšovania štátnych za-mestnancov na základe princípu seniority, t.j. počtu odpracovaných rokov (Kliková, 2012). Zdôrazňovala zodpovednosť úradníkov voči cisárovi, stanovila princíp zá-konnosti – ako hlavný princíp konania úradníkov, pričom ich neutrálnosť zabezpe-čila najmä antikorupčnými legislatívnymi opatreniami (zákaz prijímania úplatkov, výhod, zákaz členstva v spolkoch, ktoré by mohli byť v rozpore s jeho úradníckymi aktivitami, zákaz zamestnávania rodinných príslušníkov, a to až do 3. stupňa príbu-zenstva) (ibid.). Štátni zamestnanci tvorili osobitnú spoločenskú vrstvu.

V období po I. svetovej vojne sa postupne konsolidovali verejné financie a mno-ho krajín, vrátane ČSR, spustilo reformy verejnej správy s cieľom ušetriť. Súčasťou tohto procesu boli aj reštrikčné opatrenia, ktoré však boli na našom území pomerne zanedbateľné v porovnaní so susednými krajinami. V tejto súvislosti vznikla nová právna norma, tzv. Platový zákon č. 103 z 24. júna 1926, ktorý mal zreformovať systém odmeňovania, okrem iného aj odstránením „definitívy“ a tým aj ušetriť fi-nancie. (Dôvodová správa k Platovému zákonu. In: Čermák, 1926, s. 239) Tvorcovia nového systému odmeňovania sa snažili o to, aby čo najviac odrážal zásluhovosť. To však neznamenalo odmeňovanie za reálne odvedený výkon, ako sa zásluhovosť zvykne chápať dnes. Zásluhovosť spočívala v tom, že tarifné platy záviseli od ná-ročnosti pracovných činností, resp. od miery zodpovednosti, ktorú zamestnanec niesol, ako aj od vzdelania potrebného na výkon funkcie. Systém preto na jednej strane podporoval rôznorodosť v platoch zamestnancov v rôznych funkciách, na druhej strane však nereflektoval skutočný výkon zamestnancov. To, že niekto za-stáva miesto s určitým vzdelaním a s presným vymedzením pracovných činností, ešte neznamená, že ich aj vykonáva alebo že ich robí dobre. Systém však takéhoto zamestnanca odmenil tak, ako keby si svoje povinnosti plnil. Napriek tomu tento systém odmeňovania možno označiť ako pokrokový, pretože motivoval úradníkov, ktorí chceli postúpiť do vyššej platovej stupnice, k vyššej výkonnosti a zároveň ten-to postup podmieňoval rozšírením pracovnej zodpovedností. Dá sa preto povedať, že politici počas prvej Československej republiky aktívne formovali systém štátnej služby, ktorý sa odklonil od systému štátnej služby pôvodne prevzatého z Habsbur-skej monarchie a na tú dobu bol pokrokový zavedením prvkov meritokracie do štátnej služby.

Po vzniku Slovenského štátu bola Služobná pragmatika prevzatá ako základná norma pre riadenie štátnych zamestnancov (Gecelovský, 2007, s. 34). Počas tohto obdobia však vláda niekoľkokrát tento zákon novelizovala, resp. prijímala doplňu-júce zákony a nariadenia, napr. o pozbavení všetkých Židov úradníckej funkcie či


— 34 —

o arizácii židovských podnikov štátnymi zamestnancami. Taktiež bolo realizova-né hromadné prepúšťanie českých štátnych zamestnancov, ktorí boli po vzniku Slovenského štátu vyhlásení za dočasných. Veľa štátnych zamestnancov v tomto období prechádzalo do súkromnej sféry, pretože nechceli pracovať pre vládu, ktorá bola v područí nacistického režimu. Veľký odliv úradníkov prinútilo vládu prijať nariadenie, podľa ktorého súkromným firmám hrozila pokuta, ak prijali štátneho zamestnanca, ktorému úrad nedal povolenie rozviazať služobný pomer (ibid.).

Aj v tomto období sa vykonávali rôzne reformy štátnej služby, za ktorými však možno vidieť v prvom rade snahu zosúladiť pomery v štátnej službe so straníckou ideológiou. Išlo napríklad o silnú orientáciu na rodinnú politiku, podľa ktorej štátni zamestnanci dostávali jednorazový príspevok na založenie rodiny, ktorý mal slúžiť na podporu uzatvárania manželstiev (ibid.).

Po páde tohto režimu v štátnej službe nasledovala nevyhnutná očista od kola-borantov s nacistickým režimom. Vznikli tzv. očistné komisie, ktoré mali slúžiť na odhaľovanie „temnej“ minulosti štátnych úradníkov. Samozrejme, tí úradníci, ktorí v dôsledku režimu trpeli. boli odškodňovaní. Tiež však boli zrušené platové ne-zrovnalostí, ktoré v súlade s politickou ideológiou zvýhodňovali niektoré skupiny zamestnancov (napr. už spomenutých ženatých uradníkov) (Veselá, 1997, s. 43).

2.2.2 Obdobie rokov 1948 - 1990

Služobná pragmatika bola zrušená v roku 1950 a počas nasledujúcej éry socia-lizmu sa štátna služba riadila Zákonníkom práce. V praxi to znamenalo, že verejno-právne a súkromnoprávne zamestnanecké vzťahy neboli rozlišované, štátna služba sa stala súčasťou jednotného pracovného pomeru (Bělecký, 2004) predovšetkým z dôvodu, že neexistovala súkromná sféra, keďže jediným zamestnávateľom bol štát a jeho organizácie a podniky. Tým však bolo degradované postavenie úradníkov, keďže sa zrušilo ich osobitné postavenie v právnom systéme, vplývajúce z potreby ich ochrany pred politickým zneužitím.

Počas obdobia socializmu úradníci nepredstavovali osobitnú spoločenskú vrst-vu, práve naopak. Cieľom štátnej politiky v tomto režime bolo otvoriť ho širokým vrstvám a tým ho sprístupniť aj verejnej kontrole. V praxi však boli úradníci pod-riadení politickým orgánom a ich politická príslušnosť bola často vyvšovaná nad ich odbornosť (Veselá, 1997, s. 52). Štátna správa a úradníci, ktorí v nej pracovali, sa pre komunistický režim stali nástrojom implementácie politickej moci, a preto posla-ním úradníkov bolo vykonávať aj stranícku politiku. Samotnú tvorbu politík mali na starosti stranícke štruktúry (Dimitrov, Goetz, Wollman, 2006). To sa odrazilo i v miere samostatnosti úradníkov, ako aj na ich schopnosti samostatne a tvorivo rozmýšľať.


— 35 —

Vzhľadom na dôležité miesto v implementácii straníckej politiky úradníci pod-liehali veľmi prísnej ideologickej kontrole, ktorú riadila a vykonávala Komunistická strana Československa prostredníctvom štruktúr strany. Zamestnanie sa najmä na vyšších úradníckych pozíciách podliehalo súhlasu príslušných straníckych štruktúr. Išlo o tzv. nomenklatúrny systém, na základe ktorého sa získavali a prijímali do štát-nej správy zamestnanci, ktorí sa však už vzhľadom na zrušenie Služobnej pragma-tiky nenazývali štátni zamestnanci, ale tzv. „správni zamestnanci“. Nomenklatúrny systém bol v súlade s princípom demokratického centralizmu, ktorý definoval celý mechanizmus vnútornej organizácie a riadenia štátnej správy (Kotechegura, 2008) a v skratke znamenal asi toľko, že strana rozhoduje o všetkom. Štátna správa tým bola v tomto období výrazne spolitizovaná.

Na druhej strane, iní autori píšu, že komunistický štátny aparát často navodzuje mylný dojem, že vďaka hierarchii v ňom sa dosahovala prísna centralizácia rozho-dovania (Mlčoch, 2000). Štát v tom období pozostával z množstva subjektov s práv-nou samostatnosťou, a teda aj s monopolom na informácie, s alokáciu zdrojov a s rozhodovaním v rámci svojej pôsobnosti. Riadenie ľudských zdrojov bolo tým výrazne decentralizované v tom zmysle, že vedúci danej organizácie mal formálne rozhodovacie právomoci, hoci ich rozhodnutia podliehali schváleniu straníckych štruktúr. „Manažéri organizácii boli v skutočnosti pánmi vzhľadom na svoju uni-kátnu pozíciu v centre toku informácií a rozhodovania“ (Beblavý, 2004, s. 58-59). Často to boli práve oni, ktorí podávali návrhy na nominácie, odmeny či prepúšťanie s príslušným odôvodnením a stranícka organizácia sa na základe tohto odôvod-nenia mohla rozhodnúť, či danému návrhu vyhovieť. Možno sa domnievať, že ak mal vedúci organizácie stranícku dôveru a poskytol dôveryhodné informácie ako podklad pre personálne rozhodnutie, jeho nadriadení v straníckej štruktúre mu vy-hoveli.

Počas tzv. Pražskej jari v roku 1968 sa objavili snahy o zreformovanie štátnej služby (Sherpereel, 2009). Súčasťou týchto snáh bolo napr. odškodnenie úradníkov, ktorí sa stali obeťami politických procesov, obmedzenie politickej ideológie a za-vedenie princípov meritokracie do personálnych rozhodnutí o úradníkoch. Tieto snahy však vzhľadom na vpád Varšavských vojsk neuspeli a, naopak, nasledovalo obdobie ešte silnejšej politizácie v štátnej správe (ibid.).

Tesne pred revolúciou v roku 1989 boli prijaté legislatívne opatrenia2, ktoré určo-vali okruh funkcií, v ktorých vznikol pracovný pomer vymenovaním. Tým sa zabez-pečilo, že štátni úradníci až po úroveň vedúceho odboru mohli byť vymenovávaní a odvolávaní ministrom, resp. tým, koho na túto úlohu delegoval (Staroňová, Láštic,

2 Novela Zákonníka práce č. 188/1988 Zb. a nariadenie vlády č. 223/1988 Zb.


— 36 —

2011). Tým sa zabezpečila väčšia flexibilita úradníckych nominácií a tzv. formálna politická voľnosť v rozhodovaní bola v tom období doposiaľ najvyššia.

2.2.3 Obdobie 1990 – 2001: od čiastkových úprav ku komplexným reguláciám

Po revolúcii politické elity nadviazali na tieto zákonné opatrenia Zákonným opatrením predsedníctva Federálneho zhromaždenia č. 362/1990 Zb. a neskôr aj novelou Zákonníka práce č. 3/1991. Politický záujem ponechať formálnu voľnosť v rozhodovaní o veciach, ako je vymenovaanie a odvolávanie zamestnancov, mož-no vysvetliť tým, že nové politické elity sa potrebovali vyrovnať s úradníkmi, ktorí pôsobili na svojich postoch aj za predchádzajúceho režimu, a využiť voľnosť „zde-deného“ právneho režimu na získanie politického vplyvu na úradníckych postoch (Grzymala-Busse, 2007; Staroňová, Láštic, 2011). V krajinách postkomunistickej Európy to napokon bolo bežnou praxou (Grzymala-Busse, 2007). Diskusia o potre-be zákonne upraviť práva a povinnosti štátnych zamestnancov však začala pomer-ne skoro po revolúcii. Práce na úprave niektorých právnych pomerov pracovníkov štátnej správy na princípe odchýliek od Zákonníka práce, avšak pri rešpektovaní jeho zmluvnej koncepcie sa začali v roku 1991, teda ešte v období federácie. Pôvod-ný zámer bol ustanoviť predovšetkým odlišný spôsob vzniku pracovného pomeru pracovníkov štátnej správy, a to ich vymenovaním do funkcie, oproti pôvodnému uzavretiu pracovnej zmluvy. Hlavným argumentom bolo, že práca v štátnej správe si vyžaduje špecifické práva a povinnosti, ktoré by mohli byť uložené práve vymeno-vaním do štátnej služby. Napríklad išlo o obmedzenie práva podnikať, požiadavku nestranného výkonu funkcie, dodržiavania mlčanlivosti, zákazu prijímania darov a zdržania sa takého konania, ktoré by viedlo k stretu verejného a osobného záujmu, a nezlučiteľnosť týchto pozícií s členstvom v riadiacich alebo kontrolných orgánoch právnických osôb, ktoré vykonávali podnikateľskú činnosť. Bolo to práve uvedo-menie si tohto odlišného postavenia štátnych zamestnancov, ktoré „odštartovalo“ snahy špeciálne upraviť ich právne postavenie.

Výsledkom bola novela Zákonníka práce č. 231/1992 Zb., ktorá sa však pova-žovala za dočasné riešenie. Bolo to kvôli tomu, že zmluvný vzťah vyplývajúci zo Zákonníka práce bol nezlučiteľný s právnym vzťahom fyzickej osoby k štátu, pri-čom jeho základom malo byť práve vymenovanie do štátnej služby. Po čase sa teda ukázalo, že Zákonník práce nepredstavuje vhodný právny nástroj, ktorý by doká-zal zastrešiť nielen pracovníkov súkromného sektora, ale aj štátnych zamestnancov (pozri box 1).


— 37 —

Box 1: Z pôvodnej argumentácie, prečo je dôležitá osobitná právna úprava štátnozamestnaneckého pomeru

„Právny vzťah štátneho zamestnanca mal byť konštituovaný k štátu, nie k práv-nickej osobe. Dominantným znakom takéhoto vzťahu je, že fyzická osoba vykonáva činnosť pre štát a je povinná za všetkých okolností zachovať svojmu zamestnávate-ľovi vernosť. Právny vzťah medzi fyzickou osobou a štátom sa nemôže zakladať na princípe dvojstranného právneho úkonu (zmluvy), ale musí vznikať vymenovaním. Aby mohla byť fyzická osoba prijatá do štátnej služby, musí spĺňať zákonom ustano-vené podmienky, z ktorých sa nemôže s výnimkou prechodných ustanovení povoliť žiadna výnimka. Obsah služobného pomeru tvoria mnohé povinnosti štátneho za-mestnanca, ktoré prevyšujú jeho práva. Štátny zamestnanec je povinný dodržiavať služobnú disciplínu a taktiež v svojom súkromnom živote sa správať spôsobom, ktorý by nemohol dať príčinu k zneváženiu postavenia fyzickej osoby ako štátneho zamestnanca. Preto musí byť štátny zamestnanec za porušenie svojich povinností disciplinárne zodpovedný. Je taktiež treba zvážiť zákonné obmedzenia základných politických, občianskych a hospodárskych práv štátneho zamestnanca, ktorú sú všetkým občanom priznané Ústavou SR. Množstvo rôznych povinností a obmedze-ní štátneho zamestnanca je vhodné vyvážiť primeranými kompenzačnými opatre-niami, medzi ktorými by dôležité miesto mala zaberať tzv. istota zamestnania, ktorú služobná pragmatika charakterizovala ako definitívu.“

Zdroj: Politický a právny rozbor k návrhu zásad zákona o štátnej službe (1994)

Ďalšou zbraňou v rukách politikov, ktorou mohli zasahovať do personálnej po-litiky štátnych zamestnancov, bol Lustračný zákon, ktorého cieľom bolo zbaviť sa blízkych kolaborantov s bývalým režimom na vysokých postoch a najmä zbaviť sa spolupracovníkov v ŠtB. (Staroňová, Láštic, 2011; Bezák, 2011). Zákon nadobudol účinnosť v roku 1991 a jeho účinnosť mala skončiť v roku 1996. V roku 1993 vlá-da SR delegovala právomoc vydávať tieto osvedčenia Slovenskej informačnej služ-be, ale len dočasne do roku 1994. Potom ich malo vydávať ministerstvo vnútra, no vznikli pochybnosti o dôveryhodnosti tejto inštitúcie, a tak osvedčenia nemal kto vydávať. Lustračný zákon sa tak jednoducho neimplementoval.

Pokusy o prijatie zákona o štátnej službe boli zaznamenané v roku 1994 – počas dočasnej vlády Jozefa Moravčíka. Vláda schválila princípy štátnej služby, podľa kto-rých mal byť zákon pripravený (Staňová, 2014a). Verzia, ktorú predkladal minister práce, sociálnych vecí a rodiny Július Brocka (KDH), počítala s viacerými kariérny-mi prvkami, ako napr. s úradom pre štátnu službu, s prípravnou štátnou službou, či


— 38 —

s „definitívou“3 (Politický a právny rozbor, 1994). Tieto zásady tiež sledovali oddele-nie politických a nepolitických zamestnancov (pozri box 1). Tie sa však stretli s via-cerými námietkami najmä proti vzniku úradu pre štátnu službu (ibid.), ktorý mal byť centrálnym koncepčným, koordinačným a výkonným orgánom štátnej správy. Ako koncepčný a koordinačný orgán mal pripravovať návrhy právnych predpisov týkajúcich sa výkonu štátnej služby, zabezpečovať jednotnú implementáciu zákona o štátnej službe, napríklad vydávaním vnútorných predpisov platných pre celú štát-nu správu. Tiež mal mať široké kompetencie v oblasti plánovania štátnozamestna-neckých miest (tzv. systemizácia)4. Ako výkonný orgán mal mať isté kompetencie ako nadriadený služobný úrad5 a mal zastupovať vládu v kolektívnom vyjednávaní6. Samotný návrh zákona však bol z rokovania vlády z neznámych dôvodov stiahnutý ministrom (Staňová, 2014a).

O štyri roky neskôr, v roku 1998 počas vlády Vladimíra Mečiara sa zákon do-stal až do druhého čítania v parlamente. Niektoré ustanovenia v tomto návrhu, ako napr. návrh úradu pre štátnu službu, boli zo zákona vynechané (Staňová, 2014a). Zákon bol však paradoxne stiahnutý stranou, ktorá ho navrhla – teda HZDS. Staro-ňová a Láštic (2011) tvrdia, že to bolo kvôli tomu, lebo v marci 1998 bola formálne ukončená platnosť koaličnej zmluvy a vládna koalícia nebola schopná garantovať schválenie zákona. Ďalším dôvodom však mohla byť kontroverznosť zákona – os-tro proti nemu vystupovala opozícia, ale najmä Konfederácia odborových združení. Napriek tomu, že reprezentovala aj záujmy SLOVES-u, teda odborov pre verejnú správu, považovala zákon za príliš zvýhodňujúci túto skupinu zamestnancov napr. oproti zamestnancom súkromného sektora (Staňová, 2014a).

V parlamentnej diskusii (prepis zo 41. Schôdze, 1998) opoziční poslanci kriti-zovali zákon najmä preto, lebo ho vnímali ako nástroj politizácie. Zrušením pô-

3 Išlo o modifikovanú podobu definitívy, ktorá v mimoriadnych prípadoch pripúšťala prepustenie z dôvodov úsporných opatrení v stálej štátnej službe (tzv. krátenie systemizácie). V takýchto prípa-doch však štátny zamestnanec mal byť odškodnený zaradením mimo činnú štátnu službu, pričom mu malo prináležať 70 % funkčného platu a mala byť zachovaná možnosť povolať ho späť do štátnej služby (Právny a politický rozbor, 1994: 6)

4 Podľa zásady č. 10 schvaľoval organizačnú štruktúru služobných úradov. Po dohode s ministerstvom financií pripravoval návrh systemizácie na základe tejto organizačnej štruktúry (Návrh Zásad záko-na NR SR o štátnej službe štátnych zamestnancov, materiál na rokovanie vlády 17. 5. 1994)

5 Ak služobný úrad nemal nadriadený služobný úrad, napr. povinnosti v oblasti služobného hodno-tenia (zásada č. 157) vykonával úrad pre štátnu službu, okrem prípadu, keď vedúcim služobného úradu bol priamo minister. Hodnotenie výkonu malo mať priamy vplyv na platový postup. Úrad pre štátnu službu ďalej vymenovíval vedúcich služobných úradov, s výnimkou úradov, kde túto právo-moc mala vláda, resp. kde vedúcim bol priamo minister (t. j. ministerstvá) (zásada č. 20). Zriaďoval tiež disciplinárne komisie, avšak ministerstvá a ostatné orgány ústrednej štátnej správy boli spod jeho právomoci vyňaté (zásada č. 56).

6 Zásada č. 179, voči ktorej namietala Legislatívna rada Vlády SR (Stanovisko k návrhu zásad zákona NR SR o štátnej službe z 31. 5. 1994).


— 39 —

vodne navrhovaného úradu pre štátnu službu sa politicky riadený Úrad vlády stal nadriadeným služobným úradom, čo znamenalo, že mohol vymenovávať vedúcich služobných úradov, ktorí zas mohli vymenovávať štátnych zamestnancov na svojom ministerstve. Týmto spôsobom mohla byť politizovaná celá štátna správa. Ďalším problémom bola stabilizácia štátnych zamestnancov prijatých vtedajšou vládou Vladimíra Mečiara. Opozícia neverila v ich politickú neutralitu ani v ich odborné znalosti vzhľadom na škandály sa nimi spojené, ako boli napr. tzv. “Akčné päťky”. Išlo o založenie modelu politického obsadzovania štátnej a verejnej správy, ktoré mali za cieľ politicky zasahovať do úradníckych nominácií. Koalícia v roku 1994 dosť utajene v každom kraji a okrese zriadila na každej úrovni štátnej správy tzv. akčné päťky, zložené z členov HZDS (Mečiar), SNS (Slota) a ZRS (Ľupták) podľa tohto kľúča: HZDS-3, SNS-1 a ZRS-1 zástupca. Na základe ich odporúčaní začala meniť aj(do toho času nepoliticky obsadené) funkcie v štátnej správe – od prednos-tov okresných úradov až po vedúcich odborov a riaditeľov rôznych okresných štát-nych úradov, ako aj všetkých vedúcich pracovníkov v štátnych firmách a organizá-ciách. Načasovanie zákona bolo opozíciou vnímané ako taktický ťah pred voľbami s cieľom „zabetónovať” svojich ľudí (pozri box 2).

Box 2: Z rozpravy o zákone o štátnej službe 1998

Poslanec M. Ftáčnik: ... (Začal by som) otázkou, prečo sa tento zákon predkladá práve teraz a prečo práve v takejto podobe. (...) zákon vnímam a odpovedám si na túto otázku, že je predložený v politicky účelovom a vhodnom čase. (...) zhodou okol-ností ministerstvo plánuje, že bude účinný k 1. 7. 1998, práve tri mesiace pred par-lamentnými voľbami, ktoré sa konajú jednoducho vo vypočítateľnom čase, lebo tak stanovuje ústava koniec volebného obdobia. Zdá sa mi, že je tu snaha súčasnej vlád-nej moci týmto zákonom zastabilizovať štátnu správu, ktorú si sama vytvorila na svoj obraz. (...)Tento zákon má priniesť nie to, čo prináša všade inde zákon o štátnej službe, teda, že presné vymedzenie, ktoré funkcie sú stanovené politicky a ktoré sú stanovené odborne. To znamená, nemenia sa, keď odchádza vláda, tak to všade na svete rieši zákon o štátnej službe a tento cieľ by sme mali dosiahnuť aj u nás. Ale ťažko vám veriť, že úprimne sledujete práve tento cieľ vtedy, keď chcete zastabilizovať ľudí, ktorých ste tam dosadili takým spôsobom, ako som opísal. Úprimnejšie by som veril zámeru tohto zákona vtedy, ak by napríklad jeho účinnosť bola stanovená na 1. Janu-ár 1999, to znamená za horizontom parlamentných volieb, keď by sa nedalo na tento zákon pozerať ako na volebný cukrík, ktorý chcete dať pracovníkom štátnej správy, aby napomohli zreprodukovaniu sa súčasnej vládnej koalície v parlamentných voľ-bách. (Potlesk.)

Zdroj: Stenografická správa o 41. schôdzi Národnej rady Slovenskej republiky (1998)


— 40 —

2.2.4 Obdobie rokov 2002 – 2014: novelizácie komplexných systémov

Väčšina transformujúcich sa krajín, vrátane Slovenska, po páde socializmu ne-mala zákony upravujúce štátnu službu a vychádzali zo všeobecného Zákonníka prá-ce, ktorý sa vzťahoval na všetkých zamestnancov. Až na konci volebného obdobia prvej Dzurindovej vlády (2002) je postavenie zamestnancov verejného sektora rie-šené prostredníctvom dvoch všeobecných zákonov: o štátnej službe7 a o verejnej službe8 a štyroch špeciálnych zákonov, ktoré upravujú postavenie vojakov, policaj-tov, colníkov a hasičov. Dominantnou stratégiou zákonodarcu v tomto období bola revízia týchto systémov v podobe novelizácií už existujúcich zákonov, ktoré upra-vujú podmienky služobných pomerov, platu a sociálneho zabezpečenia. Výnimku tvorili vojaci, ktorých postavenie nanovo definoval zákon 346/2005 Z. z. o štátnej službe profesionálnych vojakov ozbrojených síl SR a zrušenie zákona o verejnej službe v roku 2003 Ten bol nahradený tromi samostatnými zákonmi, ktoré upravili prácu vo verejnom záujme9, jej platové podmienky10 a zodpovednosť za jej výkon11.

Najmä vďaka tlaku EÚ (Sherpereel, 2009; Staroňová, Láštic, 2011) bol dosiah-nutý kompromis a v marci 2001 sa vláde podarilo schváliť nový návrh zákona a predložiť ho do parlamentu, hoci s rozpormi. Pozmeňujúcimi návrhmi, ktoré sa podarilo schváliť v druhom čítaní v parlamente, vládna strana SDKÚ dosiahla ďal-šie zmeny v prospech väčšej flexibility v štátnozamestnaneckom pomere. Napokon nový návrh zákona Dzurindova prvá vláda schválila v roku 2001, s účinnosťou od roku 2002. Jeho schváleniu však predchádzali dlhé „boje“ v rámci vládnej koalí-cie, najmä medzi stranami z opačných strán ideologického spektra – ľavicovej SDĽ a stredopravicovej SDK. Stanovisko SDĽ reprezentoval vtedajší minister sociálnych vecí a rodiny Peter Magvaši, ktorý bol formálne zodpovedný za prípravu zákona. Naopak, stanovisko SDK reprezentoval Ivan Mikloš, minister financií. Obe strany mali odlišný pohľad na riadenie štátnej služby. Kým SDK presadzovala myšlien-ky flexibility v prijímaní, odmeňovaní, ako aj v prepúšťaní štátnych zamestnancov, SDĽ bola za väčšiu právnu ochranu štátnych zamestnancov (pozri Staroňová, Láš-tic, 2011).

7 Zákon č. 312/2001 Z. z. o štátnej službe 8 Zákon č. 313/2001 Z. z. o verejnej službe 9 Zákon č. 552/2003 Z. z. o výkone prác vo verejnom záujme10 Zákon č. 553/2003 Z. z. o odmeňovaní niektorých zamestnancov pri vykonávaní práce vo verejnom

záujme11 Zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene

niektorých zákonov


— 41 —

Po tom, ako sa prijal zákon o štátnej službe v roku 2001, vývoj na Slovensku sa takmer kompletne „otočil o 360 stupňov“ (Staroňová, Láštic, 2011). Pôvodne sa za-čínalo s úplným politickým vplyvom na verejnú správu, potom sa zákonmi podarilo garantovať neutrálnu štátnu službu a nakoniec sa krajina dostala opäť do heterogén-neho systému regulovania štátnej služby, kde neexistuje politicky nezávislý ústredný orgán. Zákon o štátnej službe stanovil právny rámec štátnej služby a mal za cieľ vytvoriť profesionálnu, nestrannú, politicky neutrálnu, efektívnu a flexibilnú štátnu službu. V zákone bolo jasne definované rozlíšenie medzi politickými funkciami (minister, štátny tajomník) a profesionálnymi kariérnymi pozíciami (vedúci služob-ného úradu, generálni riaditelia sekcií, riaditelia odborov a ďalší štátni zamestnanci ministerstiev). Zo zákona sa zriadil Úrad pre štátnu službu – inštitúcia zodpovedná za vykonávanie tohto zákona. Neustále „nalepovanie“ nových dodatkov k legislatí-ve týkajúcej sa tejto oblasti, ktoré prebiehalo v rokoch 2002 – 2009, však spôsobilo pomalé rúcanie základných princípov zákona.

Najpodstatnejšie zmeny sa uskutočnili v rokoch 200312, 200613 a 200914. Po nástu-pe novej stredopravicovej vlády po voľbách roku 2002 mali nastať podstatné zmeny zákona o štátnej službe. „Reformný balík“ z roku 2003 zaviedol do praxe niekoľko princípov „Stratégie reformy zamestnanosti vo verejnom sektore“ a „zaviedol nie-koľko inovatívnych prvkov“ (Staroňová, 2013). Zámerom bolo zvýšiť konkurencie-schopnosť verejného sektora za pomoci získavania kvalitných kandidátov na prácu v štátnej správe, zlepšiť odmeňovanie štátnych zamestnancov vykonávajúcich stra-tegickú prácu a zvýšiť efektivitu a flexibilitu vo verejnom sektore.

Tabuľka 3: Inovatívne prvky reformy Zákona o štátnej službe z roku 2003

Funkcia Opatrenie Cieľ

Profesionalizácia

Dočasná štátna služba

Riešiť politických nominantov v štátnej službe, napr. poradcovia, hovorovia, kabinet ministra (práva a povinnosti ako štátna služba)

Nominovaná štátna služba

Zaviesť vyššiu štátnu službu do štátnej služby a vytvoriť jadro kontinuity a stability

Miesta mimoriadnej významnosti

Prilákať profesionálov zo súkromného sektora do štátnej služby

12 Zákon č. 551/2003 Z. z., ktorý nadobudol účinnosť 1. januára 2004.13 Zákon č. 231/2006 Z. z. z 15. marca 2006, ktorý nadobúdol účinnosť 1. júna 2006.14 Zákon č. 400/2009 Z. z., ktorý nadobudol účinnosť 1. septembra 2009.


— 42 —

Funkcia Opatrenie Cieľ

Nábor a výber do štátnej služby

Hromadné výberové konanie (system Fast stream)

Prilákať mladých talentovaných a kvalifikovaných kandidátov do štátnej služby

Spoločné výberové konanie

Odmeňovanie a motivácia

Osobný plat Vyrovnať plat v štátnej správe s platom v súkromnom sektore v oddôvodených prípadoch (strategické miesta)

Výkonnostný príplatok

Zaviesť odmeňovanie podľa výkonu do systému odmeňovania v štátnej službe

Osobitný príplatok Prilákať kvalifikovaných ľudí do štátnej služby na pozície, ktoré sú vzhľadom na existujúci trh práce ťažko obsaditeľné

Zdroj: Staroňová (2013)

Pozmeňujúci návrh z roku 2006 ukončil fungovanie Úradu pre štátnu službu k 1. júnu 2006, vrátane zmeny postavenia vedúceho služobného úradu z apolitickej na politickú funkciu. Nový zákon z roku 2009 zrušil mnohé inovatívne prvky, ktoré v tom čase boli z rôznych dôvodov nefunkčné. Samotná diskusia rôznych inštitúcií z rôznych období fungovania Zákona o štátnej službe bude nasledovať v druhej časti tejto publikácie, venovanej riadeniu ľudských zdrojov.

V súčasnosti sa pripravuje nový zákon o štátnej službe v rámci reformy ESO – efektívna a otvorená štátna správa. Nový zákon o štátnej službe je reakciou na pomerne vysoké ukazovatele fluktuácie a politizácie štátnych zamestnancov, ktoré sú konštatované aj v špecifických odporúčaniach Rady pre SR15. Odporúčaním Rady bolo Prijať opatrenia na zvýšenie nezávislosti verejnej služby, a to aj zmenou zá-kona o štátnej službe“. (ibid.) Motiváciou však bolo aj zahrnutie inštitucionálnych a admnistratívnych kapacít ako kondicionalitu ex ante pre čerpanie eurofondov (EU, 2014). Účinnosť nového zákona sa plánuje od roku 2016.

15 „Reforma verejnej správy s cieľom zlepšiť orientáciu na zákazníka sa vykonáva, slovenská verejná správa však naďalej nedosahuje dobré výsledky v oblasti kvality a efektívnosti. Pretrvávajúca vysoká fluktuácia zamestnancov spojená s politickým cyklom spolu so slabým riadením ľudských zdrojov a slabými analytickými kapacitami oslabuje tvorbu politiky založenej na dôkazoch.“ (EÚ, 2013)


— 43 —

Tabuľka 4: Hlavné charakteristické znaky systému štátnej služby v Slovenskej republike

Charakteris-tické znaky

1990 – 1. 4. 2002

1. 4. 2002 – 1. 1. 2004

1. 1. 2004 – 1. 6. 2006

1. 6. 2006 – 1. 11. 2009

1. 11. 2009 – 2015

Právny základ upravujúci štátnu službu

Zákonník práce

Zákon o štátnej službe z roku 2001 (nadobudol účinnosť v apríli 2002)

Zákon o štátnej službe z roku 2009

Právna úprava

čiastkové úpravy a obmedze-ná imple-mentácia v prípade lustračného zákona v rokoch 1993 – 1996

Celková stratégia riadenia ľudských zdrojov v ŠS

Neexistuje

Koordinácia Decentrali-zované roz-hodnutia.

Úrad pre štátnu službuPoliticky nezávislý Úrad pre štátnu službu existoval až do roku 2006 a bol zrušený pred tým, než začal pracovať efektívne.Chýba však silné vedenie a politická podpora.Systemizácia štátnozamestnaneckých miest a im príslušných finančných zdrojov

Decentralizované rozhodnutia.Významné personálne rozhodnutia sa robia na úrovni „vedúcich služobných úradov”, ktoré sa regulujú len čiastočne alebo vôbec sa neregulujú. Vedúci služobných úradov sú zodpovední za riadenie ľudských zdrojov, títo úradníci sú politicky nominovaní. Preto môžu v hierarchii štátnej služby „voľne plniť” politické záujmy.

Úloha vedúceho služobného úradu

Politická funkcia

Apolitická funkcia Politická funkcia


— 44 —


1990 – 1. 4. 2002

1. 4. 2002 – 1. 1. 2004

1. 1. 2004 – 1. 6. 2006

1. 6. 2006 – 1. 11. 2009

1. 11. 2009 – 2015

Koordinácia ľudských zdrojov

neexistuje Tzv. systemizácia (každoročne určovaný počet štátnozamestnaneckých miest a jemu zodpovedajúci objem mzdových prostriedkov)register

Neexistuje

Výber za-mestnancov

Štátnozamestnanecké pozície

Obsadzova-nie pozícií

Delegované Centralizo-vané(Úrad pre štátnu službu)

Hybridný systémCentralizo-vané (tzv. hromadné výberové ko-nanie a nomi-novaná štátna služba)delegované (Služobný predpis ÚPŠS – Vyhláška 93/2003)

DelegovanéŽiadne štan-dardizované, objektívne nástroje a pravidlá pre výber zamestnan-cov a kritériá na výberové konania.

DelegovanéŽiadne štan-dardizované, objektívne nástroje a pravidlá pre výber zamestnan-cov a kritériá na výberové konania.

Oznámenie o voľnej pozícii

neexistuje Voľné pracovné pozície musia byť zverejnené vo vestníku a v tlači. Inzerované pozície sú často „šité na mieru“ preferovaného kandidáta.

Výberové konanie

neexistuje Vonkajšie i vnútorné

Vonkajšie i vnútorné(dočasná štátna služba nemusí mať výberové konanie)Služobný predpis Úradu pre štátnu službu

Vonkajšie i vnútorné(dočasná štátna služba nemusí mať výberové konanie)Služobné predpisy jednotlivých ministerstiev a úradov.

Vonkajšie i vnútornéInštitút „výber“ (pre nemanažér-ske pozície)Presun (obsade-nie miesta vedúceho zamestnanca aj presunom iného vedú-ceho zamest-nanca)


— 45 —


1990 – 1. 4. 2002

1. 4. 2002 – 1. 1. 2004

1. 1. 2004 – 1. 6. 2006

1. 6. 2006 – 1. 11. 2009

1. 11. 2009 – 2015

Spôsob a kritériá výberu

neexistuje KOMISIA(Úrad pre štátnu službu)

KOMISIAPoradie kandidátov stanovuje komisia (stanovuje služobný úrad) a je záväzné pre vedúceho úradu pri obsadzovaní miesta.

KOMISIA pri výbero-vom konaní.Pri “výbere” podrobnosti stanovuje služobný úrad, ale zá-kon nestano-vuje povin-nosť vytvoriť komisiu.

Vstupná prijímacia skúška do štátnej služby

neexistuje existuje(tzv. kva-lifikačná skúška na preskúšanie existujúcich zamestnancov štátnej správy v dočasnej službe pri prechode do stálej štátnej služby a pri prechode z prípravnej do stálej služby)

existuje len pre tzv. nominovanú štátnu službu a pri tzv. hromadných výberových konaniachKvalifikačná skúška zrušená k 1. 6. 2006

neexistujú všeobecne platné vstupné prijímacie skúškyjednotlivé ministerstvá si upravujú výberové konania vlastnými služobnými predpismi

Kariérny postup

princíp seniority

existujeSystém kari-érneho postu-pu založený na princípe seniority (a niekoľkých skúšok) vyplýva zo zákona o štátnej službe.

hybridný systémPrvky kariér-neho systému (seniorita a zásluhovosť) boli zrušené k 1. 1. 2004.Bola vytvo-rená tzv. nominovaná štátna služba pre kariérny postup.

neexistujeNominovaná štátna služba bola zrušená k 1. 11. 2009 (od zrušenia ÚŠS nebola žiadna nomi-načná skúška a de facto nefunguje).

neexistuje


— 46 —


1990 – 1. 4. 2002

1. 4. 2002 – 1. 1. 2004

1. 1. 2004 – 1. 6. 2006

1. 6. 2006 – 1. 11. 2009

1. 11. 2009 – 2015

Definitíva neexistuje neexistuje rezervovaná len pre tzv. nominovanú štátnu službu

neexistuje

Odmeňova-nie

Nízke mzdy v štátnej správe, veľké platové rozdiely medzi súkromnou a verejnou sférou

Zavedená flexibilita do odmeňovania na priblí-ženie rozdielov medzi súkromným a verejným sektorom. Nízka vertikálna kompresia (1:3), kompenzovaná veľkým množstvom príplatkov (nízka transparentnosť) čo spôsobuje vysokú horizontálnu kompresiu a nespravodllivosť v odmeňovaní

Plat štátneho zamestnanca (a iné typy platov)

Plat štát-naho za-mestnanca (stanovuje Zákonník práce)Nie iné typy

Plat štátnaho zamestnanca (stanovuje zákon)Nie iné typy

Plat štátnaho zamestnanca (sta-novuje zákon)Mimoriadny plat (schvaľuje vláda)

Plat štátnaho zamestnanca (stanovuje zákon)Mimoriadny plat (schva-ľuje vláda)Osobný plat (schvaľuje služobný úrad)

Časti platu štátneho za-mestnanca

platové tari-fy na urče-nie základ-ného platu v závislosti od počtu odpracova-ných rokov.

Tarifný plat: platové tarify (1 – 9) v závislosti od počtu odpracova-ných rokovFunkčný plat, príplatkyOdmeny

Tarifný plat: platové tarify (1 – 11) + výkonnostný príplatok(platové stupne závislé od počtu rokov praxe boli zrušené a bol zavedený systém bodového hodnotenia podľa výkonu a kvality práce štátneho úradníka)Funkčný plat: osobný príplatok (do 100 % z tarifného platu), osobitný príplatok pre pred-staviteľov nominovanej štátnej služby a pre miesta mimoriad-nej významnostiOdmeny bez obmedzenia

Tarifný plat: platové tarify (1 – 11) + služobná prax(výkonnost-ný príplatok zrušený)Funkčný plat,: osobný príplatokOdmeny: do 20 % z tarif-ného platu

Seniorita áno(integrovaná v platových tarifoch)

áno(integrovaná v platových tarifoch)

nie nie áno(tzv. prípla-tok za slu-žobnú prax – 1 % za rok praxe kumu-latívne)


— 47 —


1990 – 1. 4. 2002

1. 4. 2002 – 1. 1. 2004

1. 1. 2004 – 1. 6. 2006

1. 6. 2006 – 1. 11. 2009

1. 11. 2009 – 2015

Hodnotenie podľa výkonu

neexistuje neexistuje existuje (tzv. služobné hodno-tenie)tzv. bodový systém na základe výkonu. Môže zvýšiť alebo znížiť mzdy o príplatok vo výške až 3 % ročne, ktorý má kumulatívny charakter.

neexistuje

Ukončenie štátnej služby

riadi sa Zákonní-kom práce – výpoveď a okamžité zrušenie

štátni úradníci prepustení na základe reorganizácie (alebo iných zákonom stanovených dôvodov), neodôvodnene pre-pustení zamestnanci sa mohli obrátiť na Úrad pre štátnu službu.

Možnosť prepustenia štátnych úradníkov bez udania dôvodu

Zdroj: Staroňová, Láštic (2011)

Tak súčasne účinný, ako i navrhovaný Zákon o štátnej službe (s účinnosťou od roku 2016) definuje štátnu službu ako „činnosť, ktorou štátny zamestnanec v rozsahu ustanovenom týmto zákonom alebo osobitným predpisom plní úlohy štátneho orgánu pri vy-konávaní štátnej správy alebo plní úlohy pri vykonávaní štátnych záležitostí v služobnom úra-de v príslušnom odbore štátnej služby alebo bez určenia odboru štátnej služby, ktorá zahŕňaa) riadenie, b) rozhodovanie, c) kontrolu, dozor alebo inšpekciud) vnútorný audit alebo vládny audite) odbornú prípravu rozhodnutíf) právne zastupovanieg) odbornú prípravu návrhov zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov,

vrátane odborných činností súvisiacich s ich prerokúvaním a schvaľovaním a podpisova-ním, ako aj odborných činností súvisiacich s vrátením zákonov prezidentom

h) odbornú prípravu koncepčných dokumentov a strategických dokumentov aleboi) odbornú prípravu podkladov na vykonávanie štátnych záležitostí.“

Z tejto definície je zrejmé, že ide o užšie chápanie štátnej služby, týkajúce sa výkonných pracovníkov, ktorí plánujú a implementujú verejnú politiku (Tabuľka 1). Napriek tomu zaraďovanie do štátnej služby je značne nekonzistentné a existujú niektoré profesné skupiny, kde nie je jednoznačne stanovené, či ich zaradiť do štát-nej služby, alebo pod iné formy. Príkladom sú informatici, ktorí môžu byť zaradení ako podporný personál, ktorý spravuje a dohliada na efektívne využívanie infor-


— 48 —

mačných technológií, ale ktorí by mohli byť zaradení i do štátnej služby – vzhľadom na to, že na niektorých rezortoch vykonávajú náročnejšie analýzy. Podobne sú di-skutovanou skupinou aj zapisovateľky, ktoré by mali patriť pod podporný person-al. Bohužiaľ, kvôli lepším platovým podmienkam v štátnej službe a decentralizácii prijímania zamestnancov do štátnej služby na jednotlivé služobné úrady ústredných orgánov štátnej moci sa vyskytujú ad hoc prípady, keď sú do štátnej služby zaraďo-vané aj osoby, o ktorých je zrejmé, že sem podľa vyššie uvedenej definície nepatria: sekretárky, dokonca i šoféri.

Zákon o štátnej službe (súčasný i novonavrhovaný) explicitne vymenúva kate-górie, na ktoré sa štátna služba nevzťahuje, a to: poslancov NRSR, prezidenta SR, členov vlády, predsedu a podpredsedu Najvyššieho kontrolného úradu, sudcov Ústavného súdu, prokurátorov, verejného ochrancu práv a riaditeľa Národného bez-pečnostného úradu, ako i horizontálne sektory štátnej služby (tabuľka 1), na ktoré sa vzťahujú osobitné predpisy: príslušníkov Policajného zboru, príslušníkov Sloven-skej informačnej služby, príslušníkov Národného bezpečnostného úradu, príslušní-kov Zboru väzenskej a justičnej stráže, príslušníkov Železničnej polície, colníkov, profesionálnych vojakov a príslušníkov Hasičského a záchranného zboru, prísluš-níkov Horskej záchrannej služby, colníkov a profesionálnych vojakov, na ktorých sa vzťahujú osobitné predpisy.

zÁvER

V tejto kapitole sme sa venovali historickému vývoju štátnej služby v Európe a na území Slovenska. Priblížili sme si, akým aktivitám sa prví úradníci venovali a aký bol ich vzťah k panovníkom. Na základe údajov J. C. Raadscheldersa a M. R. Rutgersa (1996) sme opísali jednotlivé vývojové etapy úradníctva. Vývoj systémov štátnej služby sa uberá smerom k vyššej meritokracii a profesionalite, čo sa prejavuje postupnou reformou štátnej služby a prijatím zákona o štátnej službe. Od „služobní-kov kráľa“ sa úradníci transformovali na zamestnancov v službe štátu a občanov. Kľú- čovou historickou udalosťou, ktorá mala vplyv na vývoj úradníctva, bola najprv centralizácia moci panovníkmi, vďaka ktorej vznikla špecializácia administratívy a narástol počet správnych úradov. Druhou kľúčovou udalosťou bol vznik moder-ných národných štátov a šírenie ideí právneho štátu na prelome 18. a 19. storočia. Treťou kľúčovou udalosťou bola zmena v chápaní práce od jej chápania ako privilé-gia na jej nové chápanie – ako práva. Približne od tohto obdobia môžeme hovoriť o moderných systémoch štátnej služby, ktoré priniesli zmeny v štruktúre fungovania štátnej správy ako i v pracovných podmienkach úradníkov,napr. v spôsobe ich vy-menovania či v ich právnom postavení, v ich právach a povinnostiach. V 20. storočí môžeme pozorovať oddelenie administratívy od politickej moci. Úradníci získali


— 49 —

„definitívu“, ochranu zamestnania a iné práva.V druhej polovici 20. storočia badať prelínanie rolí politikov a úradníkov, keďže aj úradníci sa začínajú podieľať na tvor-be politiky.

Vývoj modernej štátnej služby na území Slovenska do veľkej miery reflektuje vý-voj opísaný vyššie. Najprv na našom území existoval patrimoniálny systém. Úrad-níci slúžili panovníkom z rodu Habsburgovcov a boli príslušníkmi šľachty. Postupne však svoju moc centralizovali, čo znamenalo vytváranie nových úradov a rád.

Obdobie po vzniku prvej Československej republiky sme rozdelili do štyroch etáp. Prvé obdobie, keď sa používala Služobná pragmatika (1914 – 1948), je charak-teristické princípom zásluhovosti a seniority. Je obdobím, keď možno vidieť formál-ne zavedenie mertokratických prvkov do štátnej služby, napr. v oblasti prijímania do štátnej služby, odmeňovania či povýšenia.

Druhé obdobie (1950 – 1989) bolo obdobím, keď sa na reguláciu pracovných vzťahov štátnych zamestnancov používal Zákoník práce. Zároveň toto obdobie bolo obdobím komunistickej nadvlády. Toto obdobie je typické tým, že status štátnych zamestnancov zanikol, štátna služba bola značne spolitizovaná a dominovala skôr implementácia politík diktovaných stranou než ich formulácia štátnymi úradníkmi.

Tretie obdobie možno nazvať ako prechodné – bolo to obdobie 90. rokov (1990 – 2002), keď začali vznikať prvé iniciatívy pre nový zákon o štátnej službe. Štát-nym zamestnancom mal navrátiť osobitné právne postavenie v pracovnoprávnych vzťahoch, teda práva a povinnosti odlíšené od iných typov zamestnancov. Prijatiu zákona však predchádzala dlhá cesta, na ktorej možno badať oddiaľovanie zákona o štátnej službe politickými stranami. Prijatie zákona o štátnej službe v roku 2001 možno pripísať najmä politickému tlaku EÚ, ktorá podmienila vstup do EÚ prijatím takejto normy.

Napokon posledné a súčasné obdobie je charakteristické početnými zmenami v zákone o štátnej službe, ktoré sa odkláňajú od meritokracie. V roku 2006 bol zru-šený Úrad pre štátnu službu ako inštitúcia, ktorá mala dohliadať na profesionálny rast štátnych zamestnancov, ako aj niektoré inštitúty, ktoré mali prispieť k profesi-onálnejšej štátnej službe: nominovanej štátnej služby, fast track systému, hodnote-nia a odmeňovania za výkon, systemizácie a ďalších. Otázne však je, akým smerom sa profesionalizácia vyvíja – zákon prešiel početnými novelami (22), v roku 2009 bol navrhnutý nový zákon a v súčasnosti sa pracuje na jeho ďalšom novom znení. Ako však ukazujú štúdie OECD (Meyer-Sahling, 2009), Slovensko nie je v skupine krajín strednej a východnej Európy výnimkou, pokiaľ ide o odklonenie sa od eu-rópskych administratívnych princípov po vstupe do EÚ. Často spomínaným dôvo-dom je, že EÚ nedisponovala mechanizmami, ktoré by dokázali dostatočne moti-vovať tieto krajiny, aby si udržali reformy v duchu týchto princípov (ibid.). Otázkou ostáva, prečo je vôbec potrebná externá motivácia na zavádznie právnych noriem, ktoré prispievajú k profesionalizácii štátnej služby. Možnou odpoveďou je logika


— 50 —

politickej patronáže, ktorej nositeľmi sú politické strany (Staroňová, Láštic, 2011). Politické strany najprv pôsobili v „zdedenom“ právnom režime politicko-admini-stratívnych vzťahov, ktorý bol úplne otvorený politickým vplyvom, čo využili na získanie vplyvu vo verejnom sektore. Potom nasledovalo to, čo Staroňová a Láštic (2012) nazývajú „uzatváracou stratégiou“ (s. 71) – politické strany sa snažili prijať právne normy pre zamestnancov verejného sektora a tým „zakonzervovať“ svoje pozície „zoči-voči hroziacej výmene vládnych strán vo voľbách“ (ibid.). Napokon prijatie zákona o štátnej službe bolo kompromisom politických strán vynúteným zvonka (EÚ). Preto sa dalo očakávať, že uzavretie prístupového procesu Slovenska do EÚ povedie k výrazným zmenám všeobecných predpisov (najmä zákona o štát-nej službe) a k opätovnému otvorenie priestoru na politickú patronáž (ibid.). Staro-ňová a Láštic spomínajú štyri štrukturálne faktory, ktoré majú vplyv na tento vývoj: 1. zmena režimu a vyrovnanie sa so starou politickou elitou v postkomunistickom Československu, 2. načasovanie budovania štátu, ktoré predchádza budovaniu de-mokratických politických strán, 3. volebný systém, podľa ktorého si strany delia jed-notlivé rezorty a majú vlastné stratégie personálneho budovania rezortov, 4. dôraz na formálne odpolitizovanie (pomocou zákona) a nedostatok pozornosti venovaný iným, menej formálnym nástrojom (pozri s. 69-75).

LITERaTÚRa

BEBLAVý, M. (2004). Management of Civil Service Reform in Central Europe. Washington D.C. : Svetová banka.

BěLECKý, M. (2004). Služební poměr státních zaměstnanců. Praha : VOX.BEZáK, T. (2011). Posttranzičná spravodlivosť v regióne stredovýchodnej Európy. Analýza

lustrácií a ústavov pamäti národa. In: Sociológia-Slovak Sociological Review, 4, s. 420-446.ČERMáK, L. (1926). Služební pragmatika (zákon ze dne 25. Ledna 1914, č. 15 ř. z. o služeb-

ním poměru státních úředníku a státních zřízencu) s pozdejšími zákonnými změnami. Část I. Praha : Státní nakladatelství v Praze.

DEMMKE, C., MOILANEN, T. (2010). Civil Services in the EU of 27–Reform outcomes and the future of the civil service. Frankfurt : Peter Lang Publication.

DIMITROV, V., GOETZ, K. H., WOLLMANN, H. (2006). Governing after communism: institutions and policymaking. Lanham, M.D. : Rowman & Littlefield.

GECELOVSKý, V. (2007). Historicko-právne aspekty vývoja štátnej služby na Slovensku od roku 1918. Rožňava : Roven.

GLADDEN, E. N. (1967). Civil Services of the United Kingdom 1856 – 1970. London : Frank Cass.

GREER, S. L., JARMAN, H. (2011). The British civil service system. Civil Service Systems in Western Europe. Cheltenham : Edward Elgar, s. 13-36.


— 51 —

GRZyMALA-BUSSE, A. (2007). Rebuilding Leviathan: Party competition and state exploitation in post-communist democracies. Cambridge : Cambridge University Press.

HAJNAL, G., a JENEI, G. (2008). The Study of Public Management in Hungary. In: Kickert W. (ed) The Study of Public Management in Europe and the US, s. 208-233. New york : Routledge.

HANSEN, M. B. (2011). The development of the current features of the Danish civil service system. Civil service systems in Western Europe. London : Edward Elgar Publishing.

KLIKOVá, A. (2012). Uplatnění principů dobré správy v rámci institutu veřejné služby. In: Dny práva 2011–Days of Law 2011. Brno : Masarykova univerzita.

KLIMOVSKý, D. (2014). Vývoj poznávania a prístupov v oblasti verejnej správy – od starove-ku po racionálnu byrokraciu. Základy verejnej správy. Berlin : Wolters Kluwer.

KOTCHEGURA, A. (2008). Civil service reform in post-communist countries: the case of the Russian Federation and the Czech Republic. Leiden : Leiden University Press.

LIEGLE, B., MULLER W. (1999). Senior Officials in Austria. Bureaucratic Elites in Western European States. New york : Oxford University Press.

MALý, K., SIVáK, F. (1992). Dejiny štátu a práva v Česko-Slovensku do roku 1918. Bratislava : Obzor.

MILLER, G. (2000). Above politics: Credible commitment and efficiency in the design of public agencies. In: Journal of Public Administration Research and Theory, 10 (2), s. 289-328.

MLČOCH, L. (2000). Restrukturalizace vlastnických vztahú – institucionálni pohled. In: Mlčoch, L., Machonin, P., Sojka, (eds.): Ekonomické a spolocenské zmeny v ceské spolec-nosti po roce 1989 (alternativní pohled). Praha : Karolinum.

PETERS, G. (2001). Politics of bureaucracy. London a New york : Routledge.RAADSCHELDERS, J. C., RUTGERS, M. R. (1996). The evolution of civil service

systems. In: Civil service systems in comparative perspective, s. 67-99.SCHERPEREEL, J. A. (2009). Governing the Czech Republic and Slovakia: between state

socialism and the European Union. Boulder, CO : FirstForumPress.SCHULZE, H. (2004). Staat und Nation in der europäischen Geschichte. London : CH. Beck. SOKOLOVSKý, L. (1995). Prehľad dejín verejnej správy na území Slovenska. III. Časť. Od

roku 1526 do roku 1848. Metodické centrum mesta Bratislavy. STAňOVá, Ľ. (2014a). Explaining developments of central structures for civil service

management: The case of the Slovak Civil Service Office (Vysvetlenie vývoja centrálnych orgánov pre riadenie štátnej služby v strednej a východnej Európe. Prípadová štúdia Úradu pre štátnu službu SR). Dizertačná práca.

STAňOVá, Ľ. (2014b). Development of Civil service management competences in Slovakia from 1989 – 2006: How does the Civil Service Office fit into the picture? In: Presented Papers from the 22nd NISPAcee Annual Conference, May 22 – 24, 2014, Budapest, Hungary.

STAňOVá, Ľ., STAROňOVá, K. (2014). Overcoming Path-Dependence: Development of


— 52 —

the Civil Service Remuneration System in Slovakia from 1989 – 2012. In: Current Trends in Public Sector Research. Proceedings of the 18th International Conference. Brno : Masaryk University. s. 187-197. Dostupné na internete: https://is.muni.cz/repo/1160316/Proceedings_2014.pdf

STAROňOVá, K. (2013). Innovative Elements in Civil Service Reform in Slovakia: a way to at-tract and retain young professionals? Current Trends in the Public Sector Research. Brno : Masaryk University, s. 200-212. Dostupné na internete: http://is.muni.cz/repo/1094350/Sbornik_full_final_2013_A5.pdf

STAROňOVá, K., LáŠTIC, E. (2011). Regulácia politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku v rokoch 1990 – 2010. Koaličná zmluva či zákon? Právna úprava a real-ita politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku. Bratislava: Ústav verejnej politiky a ekonómie.

ŠOLTéS, P. (2011). Medzi verejným blahom a osobným prospechom. Arény korupcie a jej reflexia v uhorskom diskurze v prvej polovici „dlhého“ 19. Storočia. Forum Historiae, roč. 5, č. 2.

Van der MEER, F. M. (Ed.). (2011). Civil service systems in Western Europe. Cheltenham : Edward Elgar Publishing.

VESELá, M. (1997). Státní služba. Brno : Masarykova univerzita.

Dokumenty

Stenozáznam zo 41, schôdze Národnej rady SR, 3. februára 1998. Dostupné na internete: http://www.nrsr.sk/dl/Browser/Document?documentId=65907

Zásady pro spracování kádrových pořádku (1972). In: Pavlis (Ed.) (1992). Rudá nomenkla-tura. Antikomunistická aliance. Dokumentační středisko.

Politický a právny rozbor k návrhu zásad zákona niektorých štátnych zamestnancov. Príloha k Návrhu Zásady zákona Národnej rady Slovenskej republiky o štátnej službe štátnych zamestnancov schválené uznesením vlády č. 537 17. Mája 1994.


— 53 —

Kapitola 3

PROfEsIONaLIzÁCIa ŠTÁTNEJ sLUŽbY

Profesionalita štátnej služby sa už tradične spája s odbornými, resp. s merito-kratickými prvkami v systéme štátnej služby. Podľa Van der Meera (2011, 273) je meritokratickosť synonymom profesionality. Závisí to však od odborných kritérií používaných v konkrétnych systémoch štátnej služby v danom čase. Aj preto sa ob-sah pojmu profesionalita historicky aj geopoliticky navzájom odlišuje. Napríklad vo Francúzku sa za profesionála tradične považuje štátny zamestnanec špecializovaný na plnenie určitých úloh, vo Veľkej Británii je to vyšší štátny úradník so všeobecným zameraním (tzv. generalist) (ibid., 274).

Podľa Cardonu (2002) môže zavedenie meritokratických prvkov do systému štátnej služby výrazne pomôcť k profesionálnejšiemu správaniu štátnych zamest-nancov. Spomína meritokratické opatrenia v oblasti otvorených a transparentných výberových konaní, povýšenia a odmeňovania štátnych zamestnancov, jasné vzťahy zúčtovateľnosti, ako aj vzdelávanie, ktoré považuje za kľúč k zvýšeniu profesionality. Otázka profesionálneho správania štátnych zamestnancov je však aj k otázkou ich hodnôt a zásad, podľa ktorých konajú. V literatúre sa označujú ako princípy štátnej služby a práve nimi sa budeme zaoberať v prvej časti tejto kapitoly. Pozrieme sa naj-prv na to, aké hodnoty a princípy štátnej služby sa najčastejšie objavujú v aplikačnej praxi. Ukážeme si, že niektoré hodnoty a princípy môžu prispieť k iným cieľom, čím sa stávajú navzájom protichodné. Táto situácia však nie je neriešiteľná – dá sa vyriešiť zavedením rôznych typov štátnej služby.

V druhej polovici tejto časti sa pozrieme na reformy štátnej služby ako nástroj zvýšenia profesionalizácie. Z pohľadu historického vývoja štátnej služby (pozri Časť I, Kapitolu 2 - Historický vývoj štátnej služby) sa štátna služba dlhodobo vyvíja smerom k zvyšovaniu meritokratických prvkov v štátnej službe. Deje sa tak práve prostredníctvom reforiem štátnej služby. Nás bude zaujímať otázka, prečo sa vlády rozhodnú zavádzať meritokratické prvky do štátnej služby, čím de facto obmedzujú mieru kontroly nad štátnymi zamestnancami.


— 54 —

3.1 KTO JE PROfEsIONÁLNY ŠTÁTNY ÚRaDNíK

Slovo profesionalizácia znamená nadobúdanie profesionálnych znakov, vlastnos-tí, čŕt (Slovník cudzích slov). Podľa Van der Meera (2011) sa najčastejšie tento výraz využíva vo význame, že štátny zamestnanec plní svoje úlohy vhodným spôsobom. Ak teda hovoríme o profesionalizácii štátnej služby, mali by sme vedieť, aké správanie a aké vlastnosti od neho očakávame.

Predstavy o profesionálnom správaní štátnych zamestnancov sú premietnuté do zákonov, etických kódexov, ale aj tzv. kódexov správania sa (Code of conduct), ktoré upravujú práva a povinnosti štátnych zamestnancov. Práva štátneho zamest-nanca ho umožňujú chrániť pred negatívnymi javmi, ako je napr. nátlak na neho, aby uplatnil osobný, politický alebo iný než verejný záujem. Sú teda akousi zbraňou v rukách štátnych zamestnancov voči tým nadriadeným, ktorí na nich vytvárajú tlak na uplatnenie iného než verejného záujmu. Či je táto zbraň efektívna, to záleží od toho, ako sú zadefinované práva zamestnanca, aké sú opravné prostriedky v prípade porušenia týchto práv a či sú tieto opravné prostriedky dostatočne objektívne. Po-vinnosti zase slúžia na komunikovanie správania, ktoré sa od štátnych zamestnan-cov z pohľadu štátu a spoločnosti očakáva. Povinnosti by tiež mali byť vymožiteľné, teda štát reprezentovaný služobným úradom by mal mať „páky“ na to, aby mohol povinnosti vyžadovať a ich nedodržanie sankcionovať. Tak práva, ako aj povinnos-ti štátnych zamestnancov umožňujú, aby sa organizácie štátu i jednotlivci správali voči sebe v súlade s verejným záujmom.

Kódexy predstavujú dôležitý návod na to, ako sa majú úradníci eticky rozhodo-vať v zložitých situáciách. Navyše môžu predstavovať aj dôležitý zdroj informácií pre občanov o tom, aké správanie môžu od úradníkov očakávať. Účinnosť takých-to kódexov závisí od miery, do akej manažéri vo verejných organizáciách môžu za ich porušenie uložiť sankcie, resp. za ich dodržiavanie odmeňovať (Androniceanu, 2009, s. 43). Nástrojom ukladania sankcií je disciplinárne konanie, ktoré je dôle-žitou súčasťou systémov štátnej služby, pretože zabezpečuje jednak výkonnosť ad-ministratívy, ale zároveň aj zaručuje dôveru a úctu verejnosti k byrokracii (Bossaert a kol., 2001, s. 229).

Konkrétne práva a povinnosti štátnych zamestnancov obvykle vychádzajú z hodnôt verejného sektora a zo širších princípov, na základe ktorých štátni zamest-nanci konajú. Na dôležitosť princípov a hodnôt vo verejnej správe poukázal aj Wal-do (1948), Walker (1937), Kaufman (1956) a ďalší (Sičáková-Beblavá a kol., 2010). Vychádzali z predpokladu, že administratíva je normatívna veda, to znamená, že odpovedá predovšetkým na otázku, ako by mala fungovať (ibid.). Práve hodnoty a princípy konania prinášajú na túto otázku užitočnú odpoveď.

Podľa Kernaghana (2000, s. 101) hodnoty môžu byť zdrojom, od ktorého sú od-vodené princípy, pravidlá a návody na konanie verejnej služby. Ako príklad možno

Kapitola 3Profesionalizácia štátnej služby

— 55 —

uviesť zákonnosť ako hodnotu, nestrannosť ako princíp a potom konkrétne práva a povinnosti štátnych zamestnancov, ktoré tento princíp uplatňujú. Hodnoty verej-ného sektora by teda mali byť nadradené princípom konania štátnych zamestnancov, ktorým by zas mali byť prispôsobené ich konkrétne práva a povinnosti. Porušenie všeobecných hodnôt a princípov samo osebe ešte neprináša sankcie, no porušenie práv a z nich vyplývajúcich povinností už áno (Androcineau, 2009, s. 29).

Klasickým príkladom hodnôt verejného sektora sú hodnoty good governance, ktoré zdôrazňuje EÚ: demokratickosť, právny štát, efektivita a účelnosť. Na základe nich môžeme pozerať na verejnú správu cez pohľad 1. Manažérsky, ktorý za naj-dôležitejšie hodnoty verejného sektora považuje efektivitu a účelnosť, 2. Politický, ktorý za najdôležitejšiu považuje reprezentatívnosť byrokracie, politickú responzív-nosť a zúčtovateľnosť, 3. Právny pohľad, ktorý kladie najvyšší dôraz na procesné normy spravodlivého konania, práva jednotlivcov a rovnosť (Rosenbloom, 1983; In: Van der Meer, 2011). V tejto časti sa bližšie pozrieme na hodnoty a princípy štátnej služby a ukážeme si, ako sa môžu dopĺňať, ale aj ako si môžu navzájom odporovať, v závislosti od toho, aký pohľad na hodnoty vo verejnej správe sa rozhodneme ak-ceptovať.

hodnoty a princípy štátnej služby

Jedným z charakteristických pricnípov organizácií verejného sektora je ten, že každý úradník by mal podliehať verejnej kontrole (Walker, 1937; In: Sičáková-Be-blavá a kol., 2010, s. 6). Tento princíp sa nazýva zúčtovateľnosť, ktorú ďalej môže-me definovať ako „vzťah medzi aktérom a publikom, v ktorom má aktér povinnosť vysvetliť a obhájiť svoje konanie a publikum sa môže pýtať otázky a hodnotiť, ako aj vyvodiť dôsledky pre aktéra“ (Bovens, 2007, s. 450). Podľa Petersa (2001) zúč-tovateľnosť môže mať podobu podávania výročných správ o činnosti organizácie, ale môže mať aj prísnejšiu podobu napr. keď sa od ministra požaduje vysvetlenie dôvodov jeho rozhodnutí počas hodiny otázok v parlamente, ktoré môže skončiť aj odvolaním ministra. Administratívna zúčtovateľnosť predpokladá zodpovedanie sa za svoje činy externej organizácii, ktorá má vecný, administratívny alebo finančný dohľad nad danou problematikou. Podľa toho môže byť zúčtovateľnosť organizácie alebo jednotlivca vecná (odborná), administratívna, ale aj finančná (Peters, 2001, s. 300-301).

Ak sú aktérmi verejní, resp. štátni zamestnanci, kto je v skutočnosti ich „publi-kom“? Komu sa zodpovedajú? Odpoveď na túto otázku nie je jednoduchá. Na jed-nej strane totiž môžeme povedať, že štátni zamestnanci slúžia štátu, jeho zákonom a pravidlám, ktoré boli vytvorené pre ľudí. Zodpovedať by sa tak mali orgánom a inštitúciám, ktoré dohliadajú na správnosť ich konania. Na druhej strane však


— 56 —

výkon štátnej moci má v rukách premiér, ministri, predsedovia úradov, prednos-tovia miestnych úradov atď. Títo ľudia sú súčasne politici alebo politickí nominan-ti a musia sa zodpovedať voličom. Štátni zamestnanci sa teda zodpovedajú dvom typom „divákov“ – politikom, ako aj admininstratíve. Matheson (2007) prvý typ zúčtovateľnosti nazýva „responzívnosťou“ a druhý typ – „výkonnosťou“. Pod res-ponzívnosťou má na mysli výkon politík volených politických predstaviteľov a pod výkonnosťou má na mysli spravodlivý a nestranný výkon verejnej služby (s. 9). Rov-nováhu medzi oboma možno zabezpečiť princípmi, ktoré konanie úradníkov, ale aj politikov usmernia tak, aby sledovali spoločný cieľ – zvýšenie legitimity a dôvery verejnosti (tabuľka 5).

Tabuľka 5: Hierarchia správania verejných zamestnancov s oporou v legitimite vlády ako inštitúcie

Krátkodobý význam pre vládnu legitimitu

Responzívna verejná služba Výkonná verejná služba

Štátna služba oddane vykonáva politiku aktuálnej vlády.Legitimita je podporená cez responzibilitu voči politickým prioritám.

Štátna služba napĺňa potreby klientely, komunikuje a konzultuje s nimi.Legitimita je podporená cez zručnosti a kvalitu v poskytovaní služieb.

Nestranná a inkluzívna verejná služba

Slúži záujmom všetkých občanov, venuje sa dlhodobým dopadom politík. Celovládny záujem, nie je podriadená rezortným záujmom. Nezaťažuje budúce generácie. Prispôsobuje sa – prijíma „tvrdé“ opatrenia týkajúce sa zdrojov a organizačných rozhodnutí, ak ich treba prijať.Legitimita je podporená cez viditeľný záujem o kolektívny záujem.

Dodržiavanie ústavy a kontinuita

Dlhodobý význam pre vládnu legitimitu

Dodržiavanie ústavy a zákonov. Rešpektovanie jednotlivcov a komunít. Zmysel pre zachovávanie bezpečnosti. Transparentné rozhodovanie. Ochrana pred násilnou mocou. Ochrana kolektívneho záujmu pred osobným ziskom. Profesionálna štátna služba pod legitímnym politickým vedením zabezpečuje, aby politiky boli vykonávané konzistnente a bez politickej zaujatosti. Vláda čelí obmedzeniam chrániacim pred konaním, ktoré by ohrozovalo legitimitu budúcich vlád.Legitimita je podporená cez stabilitu a udržiavanie dôveryhodnosti voči verejným inštitúciám.

Zdroj: Matheson (2007)


— 57 —

výkonnosť štátnej služby

Základom výkonnosti je zodpovednosť štátneho zamestnanca, ktorá znamená dodržiavanie právnych noriem a etických princípov v štátnej službe (Peters, 2001, s. 265), takže súčasťou tejto hodnoty je aj zákonnosť. Tá je dôležitá nielen preto, aby úradníci konali v súlade s ústavou a so zákonmi, ale aby aj politické rozhodnu-tia boli v súlade s ústavou a so zákonmi. Niekedy tak môže nastať konflikt medzi úradníkmi, ktorí dohliadajú na súlad rozhodnutí s ústavou a so zákonmi, a politik-mi, ktorí chcú zavádzať rôzne (a neraz radikálne) zmeny. Na jednej strane úradníci plnia nezastupiteľnú úlohu v ochrane ústavnosti a zákonov, na druhej strane však môžu brániť zmene (pozri Aberbach, Putnam, Rockman, 1981, resp. Časť III, Poli-ticko-administratívne vzťahy). Podobne aj politici môžu svojimi zmenami sledovať dobrý, ale aj zlý úmysel. Práve zodpovednosť úradníkov má slúžiť na to, aby zlým politickým úmyslom zabránila, no na druhej strane by zodpovednosť nemala byť brzdou vo vývoji politík. Príkladom, keď úradník koná na základe princípu zod-povednosti, je aj whistle-blowing (Peters, 2001, s. 301). Aby úradníci mohli konať zodpovedne, musia byť nestranní (Fritjof, 1999; Bossaert a kol., 2001). Nestran-nosť sa v niektorých krajinách nazýva neutralita a myslí sa pod ňou najmä politic-ká neutralita – teda rozhodovanie úradníka, ktoré nie je ovplyvnené politickými vplyvmi. V literatúre túto koncepciu možno nájsť aj pod pojmom neutrálne kom-petencie úradníkov. Ide o takých úradníkov, ktorí sú vybratí do štátnej správy na základe meritórnych kritérií a sú politicky neutrálni (pozri Sičáková-Beblavá, 2010, s. 73). Neutralita v širšom zmysle slova môže znamenať odolnosť voči podplácaniu, osobným záujmom a podobne (Bossaert a kol., 2001). Nestrannosť, resp. neutralita sleduje hlavný cieľ – aby úradník pri rozhodovaní zohľadňoval štátny, resp. verejný záujem a žiaden iný.

Jedným z najbežnejších legislatívnych opatrení na zabezpečenie politickej neut-rality úradníkov je nezlučiteľnosť výkonu tejto funkcie s politickými funkciami, ako napr. s poslaneckou funkciou v parlamente. Ak nastane takýto prípad, v nie-ktorých krajinách má štátny zamestnanec povinnosť opustiť štátnu službu. Ďalším opatrením na zaručenie politickej neutrality je napr. zákaz členstva v politickej strane. Avšak v krajinách, ako je napr. Nemecko, Francúzsko, Belgicko a Portugal-sko, je členstvo v politickej strane povolené. Podobne aj Grécko a Taliansko pone-chávajú túto možnosť otvorenú (Bossaert a kol., 2001). Ďalším opatrením, ktorým možno zabezpečiť nestrannosť a politickú neutralitu, je obmedzenie formálnych politických zásahov do personálnych rozhodnutí týkajúcich sa prijímania, odme-ňovania, povýšenia či odchodu zo štátnej služby a zvýšenie rozhodovania na zákla-de meritórnych prvkov (pozri diskusiu nižšie).

Nestrannosť úradníkov úzko súvisí s povinnosťou zachovávať mlčanlivosť. V praxi to znamená, že štátny zamestnanec sa nedelí o informácie, ktoré získal vďa-


— 58 —

ka svojmu postaveniu. Keďže neraz ide o citlivé informácie, ich zneužitie na osobné účely úradníka, resp. jeho blízkych by mohlo viesť k poškodeniu verejného záujmu. Každý štátny úradník na Slovensku musí prejsť základnou bezpečnostnou previer-kou. Existujú aj previerky vyššieho stupňa, ktoré úradníci absolvujú podľa toho, či si to vyžaduje ich náplň práce. Previerky vydáva Národný bezpečnostný úrad.

Štátny zamestnanec musí zachovávať mlčanlivosť aj po skončení služobného po-meru. V tom spočíva zásadný rozdiel oproti zamestnancom súkromného sektora, ktorým zákonník práce takúto povinnosť neukladá, keďže by išlo o porušenie osob-ných práv. V prípade štátnych zamestnancov sa to však spája s filozofiou povinností, ktoré sú zas vykompenzované inými právami (pozri Časť I, Kapitola 1 – Čo je štátna služba?).

Nestrannosť úradníka je súčasťou princípu integrity. Integritu možno definovať takto: „Od štátnych zamestnancov a verejných činiteľov sa očakáva, že rozhodnutia budú robiť len vo verejnom záujme, bez ohľadu na ich osobné záujmy. Keďže za-mestnanie vo verejnom záujme je súčasťou dôvery občanov, zneužitie postavenia vo verejnom záujme na súkromný prospech možno považovať za vážne porušenie po-vinností“ (Whitton, 2001). OECD (OECD, 2013) sa zjednotila na takomto chápaní integrity:„uplatňovanie hodnôt, zásad a noriem v každodennej činnosti organizácií verejného sektora“. V OECD merajú stupeň integrity v krajine pomocou kontinua, teda akéhosi rozpätia, kde na jednom konci kontinua sú hodnoty ako spravodlivosť, rovnosť, transparentnosť, zodpovednosť, otvorenosť a efektivita. Na druhom konci kontinua je korupcia a široké spektrum citlivých problémov, ako sú napr. chyby a zlyhania, nízka responzívnosť, nedostatočná kontrola a zúčtovateľnosť či nekon-trolovaná voľnosť v rozhodovaní (OECD, 2009a, s. 10).

Podľa slovníka Merriam-Webster (2014), integrita má dva významy. Prvý z nich je „cnosť byť čestný a spravodlivý“, druhý je „stav celistvosti“ (Merriam-Webster, Online). Krátky slovník slovenského jazyka vykladá význam tohto slova ako „ce-listvosť, neporušiteľnosť, nedotknuteľnosť“ (KSSJ, online). Podrobný význam slo-va zahŕňa „prísne dodržiavanie kódexu, najmä morálnych a estetických hodnôt,“ a pojem „nekorumpovateľnosť“ sa používa ako synonymum tohto slova (Merriam-Webster, Online). Súčasťou integrity je teda akási odolnosť voči tlakom, ktoré by presadzovali iný ako verejný záujem.

Spoločnou črtou princípov zodpovednosti, politickej neutrality, nestrannosti či integrity je, že poukazujú na potrebu chrániť nezávislosť štátnych zamestnancov pred prípadnými politickými vplyvmi či osobnými záujmami. To platí bez ohľadu na to, či samotní úradníci tieto záujmy akceptujú, alebo či sú pod tlakom nadriadených, aby tieto záujmy plnili. Problém však nastáva vtedy, ak nadriadení používajú perso-nálne rozhodnutia týkajúce sa prijímania, odmeňovania alebo prepúšťania na to, aby donútili podriadených konať v ich záujme. Práve pre takéto situácie slúžia inštitúty sťažností, správneho konania, kontroly a v poslednej inštancii aj inštitút súdneho ko-


— 59 —

nania. Tie majú v právomoci prešetriť rozhodnutia nadriadených, ktoré podriadení považujú za nespravodlivé, a v prípade pochybenia vyžadovať ich nápravu.

Zabrániť zneužívaniu personálnych právomocí na presadzovanie iného ako verej-ného záujmu môže aj ďalší princíp – princíp stability. Pod stabilitou máme na mysli istotu, že úradník môže uplatňovať princíp zodpovednosti bez toho, aby mal obavy, že ho za to politik potrestá. Princíp stability možno zaručiť napr. inštitútom stálej štátnej služby. Štátny zamestnanec je podľa tohto inštitútu v služobnom pomere na dobu neurčitú a podlieha zákonnej ochrane pred prepustením. Znamená to, že ho mož-no prepustiť zo štátnej služby len za výnimočných okolností, napr. z dôvodu trestnej činnosti, závažného alebo opakovaného porušenia pracovnej disciplíny a podobne.

Stabilita štátnej služby sa považuje za dôležitý princíp z viacerých dôvodov. Za-bezpečuje napríklad kontinuitu politík, ktorá by sa vysokou fluktuáciou zamestnan-cov mohla narušiť (Sičáková-Beblavá, 2010, s. 73). Z pohľadu organizácie je výhod-né, ak má služobne starších zamestnancov, keďže tí predstavujú dôležitú „inštitu-cionálnu pamäť“ organizácie. Obmedzením možnosti prepúšťať štátnych zamest-nancov z akýchkoľvek dôvodov sa zabraňuje aj ich nespravodlivému prepúšťaniu, povyšovaniu či odmeňovaniu, napr. z politických alebo osobných dôvodov, čím sa vlastne zabraňuje nelegálnej politizácii, klientelizmu a rodinkárstvu.

V širšom význame stabilitu možno vnímať ako ochranu pred nespravodlivými zásahmi do personálnych rozhodnutí aj v iných oblastiach – napr. v oblasti pový-šenia do vyššej funkcie či odmeňovania. Ochrana pred politickými zásahmi do týchto oblastí sa deje zavádzaním meritórnych prvkov do systému štátnej služby, ktorými sa zabezpečuje tzv. neutrálna kompetencia (Kaufman, 1956; pozri Časť III, Politicko-administratívne vzťahy). Tie majú podobu vopred stanovených kritérií, pravidiel a podmienok na vykonanie konkrétneho personálneho úkonu. Až po ich naplnení sa môže realizovať daný personálny úkon, či už ide o povýšenie, zvýšenie platu, alebo udeleniu odmeny. Všetky tieto opatrenia prispievajú k tomu, aby sa štátna služba stala predvídateľnou a tým aj stabilnou.

Opakom rozhodovania výlučne na základe meritórnych kritérií je formálna politická voľnosť v rozhodovaní (z angl. formal political discretion). S touto kon-cepciou prišiel Meyer-Sahling (2001; 2002; 2004) na základe štúdií týkajúcich sa delegovania, ktoré sa venujú inštitucionálnemu usporiadaniu politickej kontroly nad byrokraciou, vychádzajúc najmä z teórie transakčných nákladov a principal-agent (Meyer-Sahling, 2004). Koncept formálnej politickej voľnosti v rozhodovaní sa zaoberá otázkou, či z formálno-legálneho hľadiska, t. j. z hľadiska zákona a práv-nych predpisov existuje priestor na politické rozhodovanie o personálnych otázkach štátnych zamestnancov (ibid.). Existencia tohto priestoru umožňuje mať v štátnej správe politicky responzívnych úradníkov (pozri Sičáková-Beblavá a kol., 2010, s. 73; a Časť III, Politicko-administratívne vzťahy). Formálna politická voľnosť preto môže viesť k väčšej politizácii štátnej služby.


— 60 —

Box 3: Príklad porušenia stability štátnych zamestnancov a jeho následky – Banskobystrický samosprávny kraj

Príkladom porušenia stability a jeho dôsledkov je konanie župana Banskobys-trického samosprávneho kraja (BBSK) Mariána Kotlebu z Ľudovej strany Naše Slo-vensko. Po vyhratých voľbách bol viacerými domácimi i zahraničnými médiami označený za extrémistu a neonacistu (Plus jeden deň, 24. 11. 2013), najmä kvôli jeho výrokom proti rómskej menšine či Židom. Po nástupe do funkcie vykonal ra-dikálne personálne zmeny na úrade BBSK – vymenil vyše 15 úradníkov, do viace-rých funkcií dosadil svojich blízkych spolupracovníkov a ľudí z ĽS Naše Slovensko,a viaceré odbory centralizoval priamo pod svoju kontrolu. Organizačné zmeny ob-hájil „racionalizáciou“ a „zefektívnením“ (Plus jeden deň, 3. 3. 2014). Za tým však nasledovali radikálne zmeny – odstránenie vlajky EÚ na úrade (Aktuálne.sk, 15. 3. 2014) či zneužívanie novín BBSK na propagáciu straníckej ideológie (Bystricoviny.sk, 9. 4. 2014).

Podľa teórie práve úradníci môžu poukazovaním na zákony a právne predpisy zabrániť takýmto „zlým“ politickým rozhodnutiam. To by však predpokladalo ich právnu ochranu pred prepustením, ako aj právnu zodpovednosť politikov v prípade porušenia zákona o štátnej službe. Neexistencia týchto podmienok je však vážnou hrozbou pre demokraciu danej krajiny.

Zdroj: autorky

Ako sme si ukázali, tieto princípy pomáhajú budovať tzv. neutrálnu kompe-tentnosť úradníka, dokážu zabezpečiť oddelenie úradníka od politických či osob-ných záujmov a tým zabezpečuje jeho dôveru a legimitu vo vzťahu k verejnosti. Tieto princípy teda podporujú najmä administratívnu zúčtovateľnosť a výkonnosť v zmysle, v akom ju chápe Matheson (2007) (pozri tabuľka 5).

Výhodou takéhoto úradníka je, že je nezávislý od politickej moci, čo je predpok-ladom na to, aby skutočne vykonával svoju funkciu zodpovedne a nestranne a aby upozorňoval na nesúlad s ústavnými, zákonnými či etickými princípmi. Na druhej strane, takýto úradník bude ťažko hľadať spôsob, ako presadiť vízie politika, ktorý získal mandát od občanov na implementáciu nových politík. Z pohľadu politikov, ktorí sa snažia plniť sľuby, ktoré dali voličom, je úradník s neutrálnou kompetenciou doslova brzdou. Oveľa užitočnejší je pre nich politicky responzívny úradník (širšiu diskusiu tejto problematiky pozri v Sičáková-Beblavá a kol., 2010; a Časť III, Poli-ticko-administratívne vzťahy).


— 61 —

Responzívnosť štátnej služby

Politická responzívnosť znamená, že verejná správa je citlivá na požiadavky vo-ličov a reaguje na ne. Uplatnenie tohto princípu v štátnej službe znamená, že úrad-níci majú tzv. responzívnu kompetentnosť – teda stotožňujú sa s cieľmi, ktoré sa politici snažia presadzovať, a zároveň disponujú kompetentnosťou a odbornosťou (Sičáková-Beblavá a kol., 2010, s. 73). Na presadzovanie vízii politikov ako legitím-ne zvolených zástupcov občanov je politická rezponzívnosť nápomocná. Pre pro-ces tvorby politiky je prospešnejšie, keď sa politici a úradníci zhodujú vo vnímaní priorít, pretože to urýchli proces realizácie týchto priorít. Kaufmann (1956) hovorí o politickom líderstve – potrebe mať v čele úradu voleného politika, ktorý by vnášal dynamiku do činnosti úradu. Aberbach, Putnam a Rockman (1981) zas hovoria o vnášaní politických hodnôt do úradu.

V štátnej správe treba zamestnávať aj politicky nominovaných zamestnancov, keďže vedia lepšie porozumieť požiadavkám politických predstaviteľov, lebo „roz-mýšľajú ako oni“. Z toho vyplýva aj vyššia dôvera politických predstaviteľov k týmto zamestnancom a ich zvýšená schopnosť reálne presadiť zmeny a reformy. Na tento účel existuje v zákonoch o štátnej službe inštitút dočasnej štátnej služby. Od tej stálej sa líši v tom, že je na dobu určitú práve preto, lebo slúži na zamestnávanie politických odborníkov. Obvykle sa líši aj náplňou práce týchto odborníkov, ktorí majú funkcie politických poradcov. Dočasná štátna služba je dôležitá na zabezpe-čenie politickej zúčtovateľnosti, a teda na plnenie sľubov, ktoré politici dali svojim voličom.

Ako si môžeme všimnúť, výkonnosť a politická responzívnosť v tom zmysle, akom ich definuje OECD (2007), produkujú iné typy úradníkov. Podľa Sičákovej-Beblavej a kol. (2010) v každom systéme štátnej správy existuje priestor pre oba typy úradníkov – politické nominácie realizované politickým procesom, ako aj postup na riadiacu pozíciu na základe meritokracie (s. 73). Oba princípy sú v štátnej službe dôležité, pretože sa navzájom dopĺňajú, a tak vytvárajú rovnováhu. Ak by existovali len politicky responzívni štátni zamestnanci, boli by reprezentované záujmy len tej časti obyvateľstva, ktorú reprezentuje politická strana „pri moci“. Ak by išlo o extré-mistickú stranu, mohlo by sa stať, že by prostredníctvom responzívnych byrokratov veľmi ľahko zaviedla nové politiky, ktoré sú v rozpore s ústavou alebo so zákonom. Byrokrati s neutrálnou kompetenciou sú dôležitou brzdou voči takýmto tendenci-ám politikov. Naopak, ak by sme mali len úradníkov s neutrálnou kompetenciou, politici by mali veľmi sťaženú úlohu pri zavádzaní reforiem a plnení voličských sľu-bov. Oba princípy sa preto navzájom vyvažujú, a tak vytvárajú rovnováhu v systéme štátnej služby. Túto rovnováhu možno v praxi zabezpeiť uplatnením dvoch typov: stálej a dočasnej štátnej služby.


— 62 —

3.2. REfORMY ŠTÁTNEJ sLUŽbY aKO NÁsTROJ PROfEsIONaLIzÁCIE

Reforma štátnej služby je balíkom opatrení, ktoré prijíma vláda s ambíciou zlepšiť fungovanie štátnej služby. Aké konkrétne opatrenia sa vláda rozhodne pri-jať, závisí od toho, či jej predstavy o tom, ako by mal fungovať štát reflektujú skôr Weberovsky model verejnej správy, New Public Management, príp. model verejnej správy Governance. Od toho potom bude závisieť, či sa vláda rozhodne klásť dô-raz na integritu, politickú responzívnosť, alebo reprezentatívnosť byrokracie, príp. uplatní skôr manažérsky pohľad na problematiku a bude sa sústreďovať na otázky efektívnosti a účelnosti štátnej služby. Napríklad reformy New Public Management v oblasti štátnej služby sledujú predovšetkým ciele, ako je zoštíhlenie a zefektívne-nie, kým reformy usilujúce sa o tradičný model verejnej správy budú klásť dôraz na zavedenie meritórnych prvkov v oblasti prijímania, odmeňovania či prepúšťania štátnych zamestnancov.

V tejto časti sa zameriame na reformy, ktorých cieľom je zaviesť do systému štátnej služby rozhodovanie na základe meritórnych kritérií a obmedziť formálnu politickú voľnosť v rozhodovaní o personálnych otázkach štátnych zamestnancov. Tento typ reforiem podporuje skôr skupinu princípov, ktoré budujú integritu, teda nezávislosť štátnych zamestnancov, ako napr. zodpovednosť, politická neutralita a nestrannosť. Tieto princípy pomáhajú vytvoriť stabilitu štátnej služby.

Na druhej strane tento typ reforiem odporuje princípu politickej responzívnosti. Môžeme preto očakávať, že politikom bude skôr chýbať motivácia obmedzovať svo-ju vlastnú voľnosť v rozhodovaní o personálnych otázkach svojich podriadených, čím získavajú nad ľudskými zdrojmi politickú kontrolu. Napriek tomu však „do toho idú“ a tieto reformy sa dejú. Prečo to tak je? Touto otázkou sa zaoberá niekoľ-ko teórií. My si v tejto časti predstavíme tri: teóriu delegovania, ktorá nadväzuje na teóriu principal-agent, teóriu europeizácie a teóriu path dependence.

Teória delegovania

Podľa Thatchera a Stone-Sweet (2002) je delegovanie zvrchovaným a formalizo-vaným verejnoprávnym iaktom, pri ktorom je moc presunutá z existujúcich, repre-zentatívnych orgánov (tých, ktoré sú priamo volené alebo manažované volenými politikmi) do rúk inštitúcií, ktoré nie sú reprezentované, priamo volené alebo ma-nažované volenými politikmi (s. 2-3). Inými slovami, ide o odovzdanie moci z rúk tých, ktorí majú politickú moc, tým, ktorí ju nemajú. Túto definíciu možno apliko-vať aj na schválenie zákona o štátnej službe, resp. na delegovanie personálnej rozho-dovacej právomoci úradníkom z rúk politikov. Zaujímavá je otázka, prečo to aktéri robia. Práve tomu sa venuje teória delegovania.


— 63 —

Teória delegovania vychádza z teórie principal-agent a z teórie transakčných ná-kladov (Pollack, 2002). Človek podľa nej koná racionálne, s cieľom uspokojiť svoje osobné a vedomé preferencie, v dôsledku čoho uplatňuje rôzne stratégie a kalku-lácie.

Delegovanie je v tomto duchu racionálnym aktom, ktorému predchádza dôsled-ná analýza nákladov a prínosov z daného rozhodnutia. Predmetom delegovania je moc, ktorú delegujú principáli agentom. Principáli sú tí, ktorí moc majú, ale z dô-vodu sledovania vlastných záujmov a preferencií sa ju rozhodnú delegovať – teda odovzdať – agentom. Odovzdanie moci môže byť úplné alebo čiastočné. Pri úplnom odovzdaní principáli odovzdávajú principálom plnú zodpovednosť za spravovanie agendy. Príkladom je vznik súdov, ktorý iniciujú principáli, avšak ďalej do práce súdnictva nezasahujú. Pri čiastočnom delegovaní si principáli ponechajú čiastočnú kontrolu nad činnosťou agenta. Môže ísť o kontrolu ex ante, to znamená, že pred každým rozhodnutím sa agent princípala opýta, či s ním súhlasí, alebo o kontrolu ex post, t. j. po vydaní rozhodnutia.

V prípade reforiem štátnej služby je principálom vláda, ktorá sa rozhodne štátnu službu reformovať tak, že obmedzí politickú moc nad personálnymi rozhodnutiami a presunie ju do rúk úradníka, ktorý rozhodne na základe splnenia meritórnych kritérií. Čím väčší záujem je o naplnenie princípu integrity, tým úplnejšia bude de-legovanie moci z rúk principálov-politikov, do rúk agentov-úradníkov.

Majone (2001) tvrdí, že stimuly na rozhodnutie delegovať moc vychádzajú z dvoch rôznych pohnútok: kvôli zníženiu nákladov (cost reduction) alebo kvôli dôveryhodnému záväzku (credible commitment). Principál sa rozhodne delegovať moc kvôli zníženiu nákladov vtedy, keď je presvedčený, že je to výhodnejšie z pohľa-du nákladov a výnosov. Jedným z dôvodov môže byť skutočnosť, že politika je príliš technicky náročná a principál nedisponuje adekvátnym poznaním, primeranými schopnosťami, či časom na to, aby ju zvládol. V literatúre sa tento dôvod označuje ako informačná asymetria (Pollack, 2002) alebo odborná náročnosť a efektívnosť politiky (Thatcher, 2002). Ďalším dôvodom na delegovanie moci z pohnútky zní-žiť náklady je skutočnosť, že ide o politicky nepopulárnu agendu, a tak sa politici rozhodnú ju radšej delegovať niekomu, za koho v prípade jej úplného delegovania nebudú musieť niesť zodpovednosť (Thatcher, Stone-Sweet, 2002).

Podľa teórie by teda jeden z dôvodov, prečo sa vláda rozhodne reformovať štátnu službu smerom k posilneniu úradníckej integrity, sú vysoké nároky na jej odbor-nosť (ibid.). To znamená, že politici dospejú k presvedčeniu, že odborné kritériá vysoko prevažujú politické kritériá pri personálnych rozhodnutiach, a tak prene-chajú odborné rozhodnutia radšej odborným útvarom. K tomuto rozhodnutiu sú náchylnejší dospieť v prípade štátnych zamestnancov, ktorí vykonávajú technicky náročnú činnosť a politické rozhodovanie (napr. o ich prijatí do štátnej služby) by mohlo mať pre krajinu katastrofálne následky. Príkladom sú zamestnanci na minis-


— 64 —

terstiev financií, ktorí zodpovedajú za tvorbu štátneho rozpočtu, teda za technic-ky náročnú oblasť politiky. Politici nezasahujú do ich menovania alebo odvolania, pretože vedia, že sú ťažko nahraditeľní a že prípadné politické zásahy by mohli mať škodlivé následky.

Ďalším dôvodom, pre ktorý sú principáli ochotní delegovať moc, je vznik dô-veryhodného záväzku. Ten vzniká vtedy, keď si uvedomujú dôležitosť agendy, ale nedokážu sa jej úprimne venovať. Sú tri kategórie problémov, ktoré spôsobujú poli-tický nezáujem o určité typy politík – hľadanie renty (rent seeking), časový nesúlad medzi dlhodobými a krátkodobými politickými cieľmi (time inconsistency) a vlast-nícke práva (property rights) (Schepsle, 1992; Majone, 2001; North a Weinghast, 1989). Odpoveďou na túto otázku je, že všetky tri kategórie problémov vychádzajú z predpokladu, že politici si uvedomujú, že sú v úrade len dočasne, t. j. na dané volebné obdobie, a od tejto skutočnosti sa odvíja aj ich konanie a strategické roz-mýšľanie.

Hľadanie renty znamená, že politici sa snažia uspokojiť svoje osobné záujmy, kým sú v úrade (Grzymala-Busse, 2007). Na tento účel chcú maximálne využiť všetky zdroje, ktoré im politická moc umožňuje využiť – vrátane finančných, ale aj ľudských zdrojov. Nemajú záujem o presadzovanie politík, ktoré by im bránili v uspokojovaní osobných záujmov. Ako autori uvádzajú, z tohto pohľadu nebudú mať záujem ani o posilnenie nezávislosti štátnych zamestnancov, pretože by tým zviazali svoje vlastné ruky a znemožnili by tak naplnenie osobných záujmov.

Časový nesúlad medzi dlhodobými a krátkodobými politickými cieľmi bráni politikom oddať sa politikám, ktoré si vyžadujú dlhodobú implementáciu. Politici uprednostňujú krátkodobé ciele preto, lebo vedia, že po uplynutí volebného ob-dobia už nemusia byť v úrade (Schepsle, 1992). Ďalším dôvodom, prečo sa politici nedokážu oddať verejnej politike, ktorá si vyžaduje dlhodobé politické ciele, je ten, že v dôsledku politického cyklu nad danou verejnou politikou strácajú vlastníctvo (z angl. property right). Inými slovami: vláda vie, že môže byť nahradená inou, no „ovocie“ z politického rozhodnutia „sa dostaví“ až po jej volebnom období. Prí-padne môže nastať opačný prípad – že nová vláda všetko úsilie jednoducho zmarí, pretože bude mať iné predstavy. Keďže takáto agenda nemá stáleho vlastníka, každá vláda má nízku motiváciu vôbec sa do nej pustiť.

Typickým príkladom takýchto verejných politík sú politiky, ktoré súvisia s ob-medzením politickej moci a s nastavením pravidiel hry – napr. protikorupčné záko-ny, reformy súdnictva, vzťahy medzi exekutívou a legislatívou a tiež zákony o štátnej službe. Vlády sa málokedy zaoberajú týmito témami, pretože by si nimi „zväzovali vlastné ruky“ (= hľadanie renty). Navyše, možná výmena vlád ohrozuje kontinuitu politiky (= problém vlastníctva, časového nesúladu).

Dôveryhodný záväzok znamená, že vláda sa napriek týmto problémom rozhod-ne danú politiku úplne delegovať agentovi. Tým si nielenže zviaže ruky, ale úplným


— 65 —

delegovaním právomocí nad danou politikou zamedzí aj ďalším vládam, aby touto mocou disponovali. Hovorí sa tomu izolovanie politiky a vlády k týmto krokom pristupujú práve preto, aby nastupujúce vlády nezneužívali politickú moc z dôvodu hľadania renty, časového nesúladu, či problému vlastníctva (Grzymala-Busse, 2007). Izolovanie politiky sa deje napr. tak, že agendu dostane do rúk nezávislá inštitúcia, ktorej existencia je chránená ústavou – napríklad centrálna banka alebo špecializo-vaný súd (Thatcher, Stone-Sweet, 2002). Čím nezávislejší je agent od principála, tým viac izolovaná je politika od prípadných zmien budúcich vlád.

Jednou z motivácií politikov na izolovanie politiky je teda snaha zabrániť nástup-com zneužívať moc, a tak si radšej sami sebe „zviažu ruky“, aby ich mohli zviazať aj budúcim vládam. Existujú však aj ďalšie motivácie. Majone (2001) spomína reputá-ciu vlád, čo znamená, že vláda môže mať vybudovaný imidž na konkrétnej politike, vďaka ktorej sa dostane k moci. Vonkajšie faktory, ako napr. medzinárodné záväz-ky, ktoré ich zaväzujú, aby presadzovali takéto formy verejnej politiky, tiež patria medzi možné motivácie. Akademické výskumy, ktoré sa snažili teóriu delegovania v nejakej forme aplikovať, urobil Meyer-Sahling a Veen (2012) a aj Grzymala-Bus-se (2007). Grzymala-Busse sa vo svojej práci Rebuilding Leviathan snažila vysvet-liť rozdiel v „načasovaní“ reforiem štátnej služby v postkomunistických krajinách. Predpokladala, že to, čo prinúti vládu prijímať reformy, je politická súťaž, pretože politici budú mať strach z ich nahradenia: “volebná neistota ich (politikov, pozn. autoriek) núti zabudovať formálne inštitúcie, ktoré ponúknu garancie všetkým stra-nám namiesto výhod len pre jednu víťaznú stranu” (s. 63). Pozerala sa preto na silu opozície v danej krajine, keď prijímala zákony o štátnej službe, decentralizácii a o regulačných a kontrolných orgánoch. Hoci sa jej predpoklady potvrdili, vyvo-lali vlnu diskusie a pochybností. V prípade zákonov o štátnej službe išlo napríklad o argument, že samotné prijatie zákona ešte neznamená skutočné delegovanie moci úradníkom. To totiž závisí od obsahu konkrétneho zákona a od celkovej kvality legislatívy. Tú však autorka nebrala do úvahy.

Meyer-Sahling a Veen (2012) zas na základe teórie delegovania skúmali mieru politizácie vyšších štátnych úradníkov. Predpokladali, že to, čo bude mať vplv na politizáciu, je počet vládnych výmen. Ak vláda ideologicky nahrádza inú vládu, bude mať potrebu vymeniť jej úradníkov a zasahovať do personálnych vecí. Po-litizácia v krajinách s častými a úplnými výmenami vlád preto bude vyššia než politizácia v krajinách, kde vládne strany vládnu dlhšie ako jedno obdobie. Ich predpoklad sa potvrdil na výskume krajín strednej a východnej Európy. Pre teóriu delegovania to môže implikovať, že pri častých a úplných výmenách vlád aktuálna vláda bude mať motiváciu “nechať si ruky rozviazané” a nebude chcieť personálnu moc delegovať.

Tento predpoklad overovala Staňová (2014) na príklade Slovenska. Jej zistenia nasvedčujú tomu, že v roku 2003, keď bolo presadené “uvoľnenie” niektorých usta-


— 66 —

novení zákona o štátnej službe, týkajúcich sa napr. menovania vedúcich služobných úradov, mohlo sa to realizovať kvôli strate koaličného partnera. Počas volebného obdobia 1998 – 2002 bola totiž vo vláde SDĽ, ktorá sa v nasledujúcom volebnom období 2002 – 2006 už nedostala do vlády. Jej ministerstvá spolu s vedúcimi služob-ných úradov však prevzalo SDKÚ, ktoré bolo z opačného konca politického spektra, navyše obe strany mali vážny spor týkajúci sa tohto zákona (Staňová, 2014; Staroňo-vá, Láštic, 2011). Tesne pred voľbami (a pred potenciálnym nástupom novej vlády v roku 2006) bol zákon novelizovaný tak, aby umožnil vymeniť vedúcich služob-ných úradov.

Teória europeizácie

Ďalším teoretickým vysvetlením toho, prečo sa vlády rozhodnú reformovať štát-nu službu smerom k vyššej meritokracii je europeizácia. Teória europeizácie ho-vorí o zbližovaní európskych krajín, ich inštitúcií a systémov vládnutia, ale aj o ich šírení za hranice Európy (Olsen, 2002, s. 924). My sa sústredíme na prvý význam, t. j. na zbližovanie krajín, ich inštitúcií a systémov vládnutia v rámci Európy. Toto zbližovanie prebieha cez „procesy štrukturálneho ovplyvňovania aktérov, inštitú-cií, myšlienok a záujmov“ (Featherstone, Radaelli, 2003, s. 3). V maximalistickom ponímaní môže ísť o fenomén, ktorý sa šíri týmto spôsobom a naraz len vidíme zbližovanie určitých oblastí politík v rámci Európy. V minimalistickom ponímaní môže ísť o reakciu na politiky Európskej únie (ibid.) – teda o spôsob, akým členské štáty a pristupujúce krajiny implementujú politiku EÚ.

Pre štátnu službu a administratívne systémy členských štátov EÚ neexistuje oso-bitná oblasť politiky EÚ. Nie je totiž súčasťou spoločného európskeho právneho rámca, tzv. acquis communautaire16. V členských štátoch preto platí, že neexistuje jeden systém štátnej služby. Veľká Británia a škandinávske krajiny napr. využívajú viaceré znaky New Public Managementu v riadení ľudských zdrojov, kým Francúz-sko využíva viac kariérnych prvkov. Krajiny sa tak líšia v tom, ako vôbec definujú štátnu službu, aké sú jej základné princípy a líšia sa aj v spôsobe prijímania štátnych zamestnancov, vo výške a spôsobe ich odmeňovania, a tým aj v miere politizácie štátnej služby (pozri Kopecký, Mair, Spirova, 2012).

Napriek tomu sa v Európe približne od začiatku 90. rokov diskutuje tzv. o európ-skom administratívnom priestore (EAP). EAP zahŕňa súbor spoločných štandar-

16 Patrí sem napr. voľný pohyb osôb, tovarov, služieb, kapitálu a politiky, ako napr. spoločná poľno-hospodárska politika, rybolov, politika súťaže, ale aj sociálna politika a zamestnanosť, zdravotná politika, politicka životného prostredia a iné.


— 67 —

dov v rámci verejnej správy, ktoré sú stanovené právnymi predpismi a implemen-tované do praxe pomocou postupov a mechanizmov zúčtovateľnosti (OECD, 1999, s. 5). V členských štátoch EÚ sú tieto štandardy zakotvené v ústavách a v práv-nych predpisoch členských štátov, ako napr. v zákone o správnom konaní, v zákone o slobodnom prístupe k informáciám a v zákone o štátnej službe (ibid.). SIGMA – organizácia patriaca pod OECD, ktorá vznikla zo spoločnej iniciatívy OECD a EÚ, rozvinula koncepciu EAP a z neho vyplývajúce spoločné európske administratívne princípy, a to na základe spoločných štandardov v oblasti štátnej služby. Ide o také štandardy, ako je napr.: rozlišovanie medzi verejnou a súkromnou sférou v oblasti zamestnaneckých vzťahov, rozlišovanie medzi politikou a administratívou, rozvoj individuálnej zúčtovateľnosti štátnych zamestnancov, dostatočná ochrana v zamest-naní, stabilita, úroveň odmeňovania, jasne definované práva a povinnosti štátnych zamestnancov a prijímanie a kariérny rast štátnych zamestnancov na základe zásluh (merít) (ibid., s. 21). SIGMA hovorí o „Podobných štandardoch a podmienkach, ale odlišných modeloch profesionálnej štátnej služby“ (ibid., s. 20). Všíma si spoločné hodnoty a princípy naprieč členskými štátmi, ktoré vykazujú známky profesionality bez ohľadu na systém riadenia štátnej služby, t. j. systém prijímania, kariérneho ras-tu, odmeňovania, vzdelávania či odchodu zo zamestnania, ktorý konkrétne členské štáty uplatňujú. SIGMA a na základe jej odporúčaní ani EK totiž ani jeden systém riadenia, či už kariérny, alebo pozičný, nepovažovali za nadradený – ak oba systémy dokázali zabezpečiť vyššie uvedené štandardy.

Počas prístupového procesu krajín bývalého „socialistického bloku“, t. j. Českej republiky, Slovenska, Poľska, Maďarska, Slovinska, Estónska, Lotyššska a Litvy, sa diskusia o spoločných európskych administratívnych princípoch ešte viac otvorila. Administratívy týchto krajín boli tradične spolitizované, skorumpované, s nízkou mierou profesionality. Vznikla potreba zabezpečiť, aby zvládli implementáciu acqu-is communautaire z hľadiska ich administratívnych kapacít (Malíková, 2005b). Na stretnutí Európskej rady v Madride v roku 1995 preto bola prijatá podmienka bu-dovania administratívnych kapacít ako súčasť politického kritéria17 na vstup do Eu-rópskej únie. Táto podmienka nemala precedens v predchádzajúcich rozšíreniach EÚ (Dimitrova, 2002, s. 178), keďže tie vyžadovali len sektorové, resp. vertikálne ad-ministratívne kapacity, sa dalo dosiahnuť napr. vzdelávaním zamestnancov v kon-krétnych oblastiach politiky, ktorým sa mali venovať. Summit v Madride však dal základ tomu, čo sa neskôr18 nazývalo horizontálne budovanie kapacít a označovalo

17 Známe ako Kodaňské kritériá, podľa miesta konania summitu, na ktorom boli prijaté Európskou radou.

18 V politickom dokumente Agenda 2000, prijatom Európskou Radou na summite v Luxemburgu v roku 1997.


— 68 —

prijatie určitých štandardov v oblasti riadenia štátnej služby. Malo sa to diať pros-tredníctvom reformy štátnej služby, ktorej výstupom mal byť okrem iného aj zákon o štátnej službe (Dimitrova, 2002, 2005). Budovanie horizontálnych administratív-nych kapacít sa tak stalo súčasťou oficiálnej prístupovej politiky EÚ, čo znamená že sa týkala len tých krajín, ktoré mali do EÚ ešte len vstúpiť. Takzvané staré členské štáty nemali túto povinnosť, preto hovoríme o tzv. administratívnej kondicionalite (ibid.), t. j. administratívnej podmienke navstup do EÚ.

V praxi to znamenalo, že na rokovaniach o splnení politických kritérií sa ne-gociačný tím Európskej komisie zaujímal aj o to, v akom stave je reforma a prijatie zákona o štátnej službe. Európska komisia ponúkala pomoc v tejto oblasti prostred-níctvom predvstupových nástrojov, ako napr. program PHARE, ISPA a SAPARD, ktoré sa dnes nazývajú „nástroje predvstupovej pomoci“. Ďalším nástrojom pomoci bolo zavedenie tzv. Twinningovej spolupráce v roku 1997 v rámci reformy prog-ramu PHARE. Išlo o spoluprácu medzi dvoma krajinami, založenú na učení sa od twinningového partnera, ktorým bola stará členská krajina. Popritom pristupujúce krajiny mohli mať uzavreté aj vlastné partnerstvá, ktorých cieľom bolo pomôcť pri reforme štátnej služby. Slovenská republika mala uzavreté partnerstvo s britským Department of Foreign Investment and Development, ktorý sa podieľal napr. na zavedení systému fast track a na profesionalizácii úradu pre štátnu službu (Staňová, 2014). Významnú rolu hrali aj konzultanti zo SIGMA, ktorí ponúkali poradenstvo prístupovým krajinám, či už formou pripomienkovania konkrétnych opatrení, ale-bo formou školení o tom, ako zvýšiť profesionalizáciu štátnej služby (ibid). Európ-ska komisia pravidelne hodnotila pokroky v reforme štátnej služby v hodnotiacich správach (ibid.). Hodnotiace správy boli verejné, a tak mali potenciál podnietiť zdravú súťaž medzi kandidátskymi krajinami – žiadna z nich totiž nechcela zaos-távať, a to ani v oblasti reformy štátnej služby. Lippert a Umbach (2005) tento efekt pripisujú nástrojom „benchmarkingu“, teda vzájomného porovnávania si štandar-dov pre štátnu službu, a „peer pressure“, teda tlaku ostatných kandidátskych krajín, ktoré podľa nich prispeli k naplneniu EÚ kondicionality, a preto ich možno považo-vať za nástroje europeizácie.

Jan Meyer-Sahling (2011) označuje financovanie z prostriedkov EÚ, twinning a poradenstvo ako mechanizmy založené na sociálnom učení sa (social learning based mechanisms). Pridham (2008) ich označuje ako mechanizmy vplyvu EÚ. V predvstupovom období podľa neho hrala hlavnú úlohu v budovaní štátnej služby donucovacia moc EÚ podmieniť vstup do EÚ pripravenosťou administratívnych kapacít. Socializačné mechanizmy boli len dopĺnkom pre donucovaciu moc, ktorá bola skutočným hybným činiteľom pre reformy. Po vstupe do EÚ donucovacia moc zmizla a stúpol význam socializačných mechanizmov – mali slúžiť ako dobrovoľné nástroje na udržateľnosť reforiem štátnej služby. Príkladom bol Európsky sociálny fond a členstvo v EUPAN – európskej sieti verejnej správy, v ktorej sú združení


— 69 —

generálni riaditelia organizačných útvarov zodpovedných za riadenie verejnej sprá-vy (EUPAN, 2014). Meyer-Sahling píše, že sa vo väčšine krajín strednej a východ-nej Európy socializačné mechanizmy ukázali ako málo účinné na účely udržania reformných opatrení (Meyer-Sahling, 2011, s. 252-253). EUPAN nemal formálnu autoritu, aby mal na členské štáty dosah, kým ESF slúžil najmä na financovanie školení, nie však na pokrytie nákladov spojených s reformou štátnej služby a s jej udržateľnosťou (ibid.).

Veľká časť krajín krátko po vstupe do EÚ začala zákony o štátnej službe nove-lizovať a tým aj vracať štátnu službu do stavu pred vstupom do EÚ. Výskum, ktorý robil Jan Meyer-Sahling v roku 2009, ukázal, že len malá časť krajín, ktoré v roku 2004 vstúpili do EÚ, sa v reformách štátnej služby posunula ďalej. Príkladom na-predujúcich krajín je Lotyšsko a Litva, do istej miery aj Estónsko, ktoré po vstu-pe do EÚ dosiahli ešte väčšiu zhodu s Európskymi administratívnymi princípmi a miera politizácie je v rámci regiónu najnižšia. Maďarsko zaradil medzi krajiny, ktoré preorientovali svoje reformy viac smerom k New Public Management. Treťou skupinou sú krajiny ako Poľsko, Slovensko a Česká republika, ktoré podľa autora uskutočnili deštrukčné zmeny v reforme. V prípade Slovenska išlo napr. o zrušenie záväznosti poradia vo výberovom konaní pri menovaní vedúcich služobných úra-dov a priamych podriadených ministra podľa organizačného poriadku v roku 2003 (Staňová, 2014), ale najmä umožnenie ich prepustenia bez udania dôvodu novelou v roku 2006 (Staroňová, Brown 2006) a zavedením nového inštitútu “výberu”, ktorý umožňuje služobnému úradu nastaviť si prijímanie zamestnancov podľa vlastného uváženia a bez výberovejkomisienovelou v roku 2009 (Staroňová, Láštic, 2011; Sta-ňová 2015). V týchto krajinách boli zároveň zrušené úrady pre štátnu službu, ktoré mali zodpovedať za profesionalitu a politickú neutralitu štátnej služby, a to bez ich adekvátnej náhrady. Ani v jednej z týchto krajín neexistuje centrálna koordinácia štátnej služby, čo posilňuje už aj tak vysoký rezortizmus, pričom si politické strany ponechávajú výrazný vplyv nad obsadzovaním pozícií v štátnej správe (Staroňová, Láštic, 2011). S ostatnými európskymi administratívnymi princípmi nedosiahli ani strednú mieru zhody (pozri tabuľka 6).


— 70 —

Tabuľka 6: Miera priblíženia sa k Európskym administratívnym princípom

Vysoká miera

Stredná až vysoká miera

Stredná miera

Nízka až stredná miera

Nízka miera

Konštruktívne pokračovanie reforiem

Litva LotyšskoEstónsko

Konštruktívne zrušenie reforiem

Maďarsko Slovinsko

Deštruktívne zrušenie reforiem

SlovenskoPoľsko

Česká republika

Zdroj: Meyer-Sahling (2009a, s. 71)

Koncepciu europeizácie preto možno aplikovať na štúdium reforiem štátnej služ-by v krajinách strednej a východnej Európy ako „reakciu pristupujúcich krajín na prístupovú politiku EÚ”. Urobila tak napr. Dimitrova (2002, 2005), ktorá zistila, že pod vplyvom kondicionality EÚ viacero krajín prijalo zákon o štátnej službe, kým iné ho modifikovali (pozri tabuľku 7). Europeizácia však nedokáže jednoznačne odpovedať na otázku, či je kondicionalita EÚ dôvodom na prijatie reforiem štátnej služby v tomto regióne, pretože stále existujú príklady krajín, ktoré túto hypotézu nepotvrdzujú. Najvypuklejším je Česká republika, ktorá síce zákon pod vplyvom kondicionality prijala, ale posunula jeho účinnosť, takže tento zákon v skutočnosti nikdy neimplementovala. Dodnes v Českej republike ako v jedinej krajine EÚ táto norma nefunguje.19 Ďalším príkladom sú krajiny, ktoré prijali zákon o štátnej službe ešte predtým, než sa stal súčasťou administratívnej kondicionality na summite v Lu-xemburgu v roku 1997. To totiž naznačuje, že existujú iné faktory, ktoré sa podpísali na prijatí zákonov o štátnej službe v týchto krajinách. Príkladom je Maďarsko, ktoré prijalo zákon o štátnej službe už v roku 1992. Už od roku 1977 v Maďarsku fungova-la Národná škola verejnej správy, ktorá mala za úlohu poskytnúť vzdelanie budúcim manažérom vo verejnej správe. S reformovaním štátnej služby začalo ešte za komu-nizmu v 80. rokoch, keď uvoľnilo politickú kontrolu byrokracie a zaviedlo delenie medzi politikou a administratívou. Funkcie v štátnom aparáte sa začali obsadzovať vzdelanými ľuďmi. S náčrtom zákona o štátnej službe sa v Maďarsku začalo začiat-kom roku 1989, takže ešte pred „pádom režimu“ a okrúhlymi stolmi. (Sherpereel, 2009, s. 218). Podobným príkladom je aj Poľsko, ktoré tiež začalo s legislatívnou úpravou práv a povinností štátnych zamestnancov veľmi skoro (ibid.).

19 Informácia z 29. 9. 2014: 22. januára 2014 bola schválená novela zákona v prvom čítaní. http://www.statnisluzba.cz/statni-sluzba/zakon/


— 71 —

Tabuľka 7: Zákony o štátnej službe a kondicionalita EÚ

Kandidátska krajina

Začiatok prístupových rokovaní

Zákony o štátnej službe, týkajúce sa štátnych zamestnancov

Bulharsko 2000 Zákon o štátnej správe 1998, novelizovaný 2001, 2003Zákon o štátnej službe prijatý 1999, účinný od 2000

Česká republika 1998 Zákon o štátnej službe prijatý v máji 200220

Estónsko 1998 Zákon o verejnej službe prijatý 1995, účinný od 1996; Zákon o verejnej správe prijatý 2001, účinný od 2003

Maďarsko 1998 Zákon o štátnej službe/zákonná úprava statusu verejných zamestnancov prijatá 1992, novelizovaná v júni 2001

Lotyšsko 2000 Zákon o verejnej službe 1994; zákon o štátnej službe 2000 (účinný od 2001); návrh zákona o verejnej správe; návrh zákona o správnom konaní

Litva 2000 Zákon o štátnych zamestnancoch 1995Zákon o štátnej službe 1999 (viacero noviel)Zákon o organizácii štátnej správy 1998

Poľsko 1998 Zákon prijatý 1996, revidovaný. Nový zákon o štátnej službe 1998.

Rumunsko 2000 Zákon o štatúte štátnych zamestnancov 1999

Slovensko 2000 Zákon o štátnej službe po dlhej politickej diskusii v 2001

Slovinsko 1998 Balík zákonov súvisiacich so štátnou službou v 2001

Zdroj: Dimitrova (2005)

Dimitrova (2005) na tieto prípady reaguje vysvetlením, že kondicionalita EÚ má silu podnietiť kandidátsku krajinu prijať zákon, ak ho ešte nemá. V prípade kra-jín, ktoré ho už majú, má silu podnietiť modifikáciu tohto zákona smerom bližšie k Európskym administratívnym princípom. Ak sa pozrieme na príklad Maďarska a Poľska, obe krajiny po roku 1997, keď formálne vznikla podmienka administra-tívnej kondicionality, svoje zákony reformovali. Ďalším jej argumentom je, že pri-

20 Účinnosť zákona bola celkovo päťkrát odložená. V súlade s koaličnou zmluvou (2014) je spracovaná novela tohto zákona, ktorej účinnosť je naplánovaná od 1. januára 2015 (ÚV ČR 2014). Zákon bola schválený parlamentom, avšak bol vetovaný prezidentom (MV ČR 2014). V súčasnosti ešte prebieha legislatívny proces.


— 72 —

jatie zákona o štátnej službe vo forme, ktorá sa čo najviac približuje k Európskym administratívnym princípom, záleží aj od toho, či daná krajina bola považovaná za zaostávajúcu v prípravách na vstup do EÚ, alebo, naopak, v prípravách napreduje. Či konkrétna krajina patrila do jednej alebo druhej skupiny, vyplývalo z dátumu, odkedy s ňou začali prístupové rokovania. Prístupové rokovania s krajinami ako Česká republika, Maďarsko a Poľsko začali už po summite v Luxemburgu v roku 1997. Slovensko sa dostalo do tzv. druhej skupiny, s ktorou boli schválené prístupo-vé rokovania, až o dva roky neskôr – na summite v Helsinkách, pretože nespĺňalo najmä politické kritériá. Podľa Dimitrovej (2005) vlády, ktoré boli v skupine „one-skorencov“, mali vyššiu motiváciu excelovať v oblasti štátnej služby. Napriek tomu, že to nebola jedna z oblastí hodnotenia, keďže nepatrila do acquis communautaire, mohla byť zohľadnená pri posudzovaní celkovej pripravenosti na vstup do EÚ. Prík-ladom je Slovensko, ktoré bolo v druhej skupine a prijalo zákon o štátnej službe, ktorý zaviedol úrad pre štátnu službu s najsilnejšími kompetenciami v Európe (Me-yer-Sahling, 2009a). Naopak, krajiny, ktoré sa ocitli v skupine napredujúcich, ako napr. Česká republika, nemali motiváciu napredovať aj v oblastiach, ktoré neboli predmetom formálneho hodnotenia – teda v štátnej službe.

Teória europeizácie nedokáže dostatočne odpovedať ani na otázku, prečo bola v mnohých krajinách štátna služba vrátená späť k stavu pred reformou. Jedným z argumentov je absencia sankcií za odstránenie reformných opatrení (Meyer-Sahling, 2009a). Ak však platí, že revers sa udial kvôli absencii sankcií, prečo sa neudial v každej krajine a prečo napr. Lotyšsko a Litva v reformách napredovali? Z týchto otázok je zrejmé, že kondicionalita EÚ je len jedným z faktorov vplývajú-cich na reformy štátnej služby v tomto regióne.

Teória administratívnych tradícií

Administratívne tradície sú vlastne predstavy o verejnej správe, jej štruktúrach a administratívnej praxi (Meyer-Sahling, yesilkagit, 2011). Vo všeobecnosti admi-nistratívne tradície blokujú a filtrujú reformy, prípadne zapríčiňujú ich oneskorenie (ibid; Christensen and Lægreid, 2001; Olsen a Peters, 1996). Vysvetlenie spočíva v logike závislosti od minulosti, ktorú ďalej rozpracováva koncept závislej cesty (z angl. path dependence), ktorá vychádza z ekonomických modelov. Tento koncept hovorí o tom, že pokračovanie v rozhodnutiach, ktoré sme urobili v minulosti, pri-náša narastajúci zisk (increasing returns) (Pierson, 2000). Zisk vyplýva z rozhodnu-tia, ktoré urobíme na začiatku „cesty“ a do ktorého investujeme tzv. nenávratné nák-lady (sunk costs). Tie sa nám vrátia a zisk narastá vďaka spätnej väzbe (feedback), ktorú rozhodnutie vyvolá.


— 73 —

Box 4: Príklad závislosti od minulosti: klávesnica QWERTY

Najčastejšie používaným príkladom je klávesnica QWERTy. Po jej zavedení do viacerých podnikov bola objavená nová zjednodušená klávesnica od vynálezcu Dvoraka s efektívnejším rozložením kláves, ktorá umožňovala strojopiscom rých-lejšie písať na stroji. Tento model sa však vo väčšine podnikov nepresadil práve preto, lebo investovali nenávratné náklady do klávesnice QWERTy. Za nenávratné náklady môžeme považovať finančné investície do nákupu klávesníc, ale aj školenia na ich používanie, či jednoducho zvyk pracovníkov používať klávesnicu QWERTy, pretože preorientovávanie sa na nový typ klávesnice by ich brzdil pri práci. Z dl-hodobého hľadiska by však bolo efektívnejšie používať Dvorakovu klávesnicu – to je tiež jeden z postrehov vychádzajúcich z tejto teórie. Závislosť od minulosti síce prináša narastajúci zisk, avšak tento zisk môže byť menší ako dlhodobý zisk zo za-vedenia zmeny.

Zdroj: Magnusson a Ottoson (2009)

V teórii administratívnych tradícií sa uvádza, že podobne to môže byť aj s fungo-vaním administratívy. Do vytvorenia štruktúr, administratívnych procesov a pred-stáv o verejnej správe sú investované nenávratné náklady, ktoré prinášajú narasta-júci zisk. Minimálne uľahčujú komunikáciu medzi úradníkmi a úradmi, pretože sa riadia rovnakými predpismi, poznajú fungovanie štruktúr a ich kompetencie a v prípade, že nie sú si istí, stále im ostáva určitá predstava o roli štátu, autorít a inštitúcií, ktorými sa v prípade neistoty môžu riadiť. Administratívna reforma, pod ktorú môžeme zaradiť aj reformu štátnej služby, však tieto zaužívané predstavy, štruktúry a procesy mení.

Meyer-Sahling a yesilkagit (2011) hovoria, že takáto administratívna zmena je pravdepodobnejšia v krajinách, ktoré nemajú silnú administratívnu tradíciu. Me-dzi faktory, ktoré podporujú zmenu, možno zaradiť napr. častú a radikálnú zmenu režimov, ako aj slabú kontinuitu aktérov v politicko-administratívnych systémoch. Zmena režimu prináša nových lídrov, ktorí propagujú administratívnu zmenu a eli-minuje zástancov status quo (Meyer-Sahling, yesilkagit, 2011).

Krajiny bývalého „sovietskeho bloku“ boli neustále pod nadvládou iných kra-jín a zažívali časté zmeny vlád, čo naznačuje, že by nemali mať také silné tradície, mali by byť otvorené zmenám a mali by prijímať reformy verejnej správy bez väč-ších problémov (Meyer-Sahling a yesilkagit, 2011, s. 317). V skutočnosti mali však problémy v zavádzaní reforiem, ako aj s ich udržateľnosťou (Meyer-Sahling, 2009a, 2011).


— 74 —

Jedným z vysvetlení dôvodov, prečo to tak bolo, je argument, že prijatie reforiem štátnej služby spomalil odkaz komunizmu a to, ako sa „podpísal“ na fungovanie štátnej správy (Meyer-Sahling, 2009b; Nunberg, 1999). Pre komunistickú admini-stratívu bolo typické to, že bola úplne podriadená Komunistickej strane a jej štruk-túram. Medzi vládou a stranou bol veľmi úzky vzťah, ktorý pôvodne viedol k tzv. straníckej vláde, teda k ideologickému vplyvu strany na administratívu. Spätná väz-ba administratívnych štruktúr však mala za následok aj spätný vplyv administratívy na stranu, čo viedlo k zvýšeniu straníckej technokracie. Výsledkom bolo, že sa stra-na čoraz menej zaoberala interpretáciou marxisticko-leninistickej doktríny a čoraz viac sa sústreďovala na každodenné úlohy vlády (Dimitrov, Goetz, Wollman a kol, 2006). Tvorbu politiky nemali na starosti úradníci na ministerstvách, ale štruktúry komunistickej strany. Úradníci len implementovali to, čo bolo v centrále strany na-vrhnuté (ibid.). Okrem toho strana mala na starosti aj koordináciu politík naprieč ministerstvami. Rady ministrov a ústredné orgány štátnej správy, ktoré dnes plnia úlohu koordinátora štátnej správy, vtedy plnili len funkciu vykonávateľa straníckych rozhodnutí (ibid.).

Podobne to bolo aj v oblasti personálnej politiky. Komunistická strana mala tzv. kádrovú politiku, na základe ktorej určovala, kto je vhodný na obsadenie pozícií v štátnej správe. Centrálnu koordináciu kádrovej politiky mala na starosti strana. Existoval tzv. Kádrový poriadok, ktorý definoval vnútrostranícke postupy na obsa-denie pozícií, najmä z hľadiska úrovne rozhodovania. Na ministerstvách a národ-ných výboroch existovali obdoby dnešných osobných úradov, ktoré spolupracovali s kádrovými útvarmi strany na personálnych rozhodnutiach.

Po páde režimu zanikli stranícke štruktúry, avšak zasahovanie politických strán do personálneho riadenia pokračovalo naďalej. Ako píše Meyer-Sahling (2009b, s. 511), postkomunistické administratívy boli aspoň také spolitizované, ako tie počas komunizmu. Viacerí autori tvrdia, že po zmene režimu naďalej pretrváva-li neformálne vzorce správania sa, hodnoty a normy (Nunberg, 1999). Výsledkom je nesúlad medzi formálnym legislatívnym zámerom a administratívnou praxou. V praxi totiž stále dominuje neformalizmus a obchádzanie formálnych pravidiel ako typický prvok komunistickej administratívy (Goetz, Wollmann, 2001).

Ak túto skutočnosť chceme pripísať administratívnej tradícii socializmu, musí-me vychádzať z predpokladu, že existuje jedna administratívna tradícia socializmu. Avšak, ako ukazujú viacerí autori, komunistické administratívy sa navzájom líši-li v čase i priestore (Meyer-Sahling, 2009b; König, 1992; Grzymala-Busse, 2007). Jedným z dôvodov tejto ich odlišnosti je odlišná intenzita vplyvu režimu na ad-ministratívu v týchto krajinách. Niektoré štáty boli priamou súčasťou Sovietskeho zväzu. (napr. pobaltské štáty), kým iné boli tzv. satelitné (napr. Československo). Na základe toho môžeme predpokladať rôznu mieru intenzity vplyvu Komunistickej strany na administratívu.


— 75 —

Kitchelt a kol. (1999) rozlišuje medzi komunistickými byrokraciami na základe dvoch ukazovateľov: úroveň formálnej profesionálnej byrokratizácie a ich repre-zentatívnosť vo vzťahu k občanom (Meyer-Sahling, yesilkagit, 2011). Vytvoril tri typy: byrokraticko-autoritársky, národno-akomodačný a patrimoniálny. Meyer-Sahling (2009b) sa na základe tejto klasifikácie pokúsil vysvetliť rozdiely v udrža-teľnosti reforiem štátnej služby v postkomunistických krajinách. Predpokladal, že profesionálnejšie typy budú ľahšie implementovať reformy, avšak medzi údajmi ne-našiel žiadnu koreláciu. Napríklad Česká republika ako byrokraticko-autoritársky typ administratívy mala byť lídrom v reforme štátnej služby – avšak dodnes zákon o štátnej službe neimplementovala. Jeho výskum teda nepotvrdil vplyv administra-tívnych tradícií.

Meyer-Sahling (2009b) to vysvetľuje tým, že intenzita režimu závisela nielen od krajiny a jej statusu voči Sovietskemu zväzu, ale aj od obdobia v danej krajine, na ktoré sa pozeráme. Obdobia uvoľnenia, ako napr. „Pražská jar“ v Československu v roku 1968, sa striedali s obdobiami sprísnenia, tzv. normalizácie. Môžeme pred-pokladať, že v rôznych obdobiach sa administratíva menila a raz mohla byť profesi-onálnejšia, kým inokedy – viac patrimoniálna. V inom svojom článku o odkazoch minulosti (legacies) však navrhuje iný prístup k skúmaniu vplyvu minulosti, a to cez kauzálne mechanizmy, ktoré spájajú odkazy minulosti s prítomnosťou. Kitchelt (In: Meyer-Sahling, 2009b) spomína dva typy mechanizmov: kognitívne procesy, pod-ľa ktorých sa odkazy komunizmu šíria z generácie na generáciu, a tak ovplyvňujú politické procesy v postkomunistickom období; politická prax a inštitúcie, ktoré sú s minulosťou pospájané do jednej „reťaze“. V oboch prípadoch hrajú kľúčovú úlohu aktéri, ktorí sú nositeľmi týchto odkazov (ibid.).

Z pohľadu kauzálnych mechanizmov reprodukujúcich administratívne tradície má teda zmysel sledovať ukazovatele týkajúce sa aktérov, ako napr. výmenu úrad-níkov v štátnej správe po „páde“ režimu. Tento ukazovateľ sledoval Meyer-Sahling (2009b) na príklade strednej s východnej Európy. Vytvoril tri „scenáre“ zmien a sle-doval, či sa na základe nich dá vysvetliť rôzne načasovanie reforiem a ich udržateľ-nosť: 1. držanie so starou gardou, ktoré implikuje malú výmenu (sem zaradil napr. Bulharsko a Rumunsko, teda krajiny, kde aj po páde režimu Komunistická strana ostala vo vláde); 2. zbavenie sa „starej gardy“, ktoré implikuje veľkú výmenu (sem zaradil Československo a Pobaltské krajiny, kde sa tzv. okrúhle stoly udiali rýchlo a vláda bola vytvorená výlučne z nových politických elít); 3. od paktu k depolitizá-cii – scenár, ktorý implikuje strednú výmenu (sem zaradil Maďarsko a Poľsko, kde okrúhle stoly trvali dlhšie a v niektorých oblastiach nové elity spolupracovali so starými). Výsledok výskumu naznačuje, že práve posledný scenár (teda keď nové politické elity čiastočne spolupracovali na reforme štátnej služby so starými elita-mi) môže viesť k rýchlejšiemu zavedeniu reformy. Vysvetlením je jednak know-how starých úradníkov, ale aj skutočnosť, že po páde režimu majú motiváciu poistiť


— 76 —

si svoju pozíciu v štátnej službe. Niet lepšieho spôsobu, ako podnietiť vládu prijať zákon o štátnej službe, ktorý zabezpečí stabilitu štátnym úradníkom. Tento hypo-tetický scenár sledoval na príklade Maďarska, kde sa okrúhlych stolov zúčastnili elity, ktoré sa po voľbách stali vládnymi stranami a dohodli postup so „starou gar-dou“ týkajúci sa zmien v štátnej službe. Na rokovaniach však chýbala jedna strana, ktorá sa neskôr dostala do vlády a mala problém s dôverou k „starej garde“, vďaka čomu zlyhala pôvodná myšlienka stabilizácie štátnej služby a do zákona o štátnej službe presadili viac politickej voľnosti (ibid.). Do hry teda vstupujú nielen admi-nistratívne tradície starých byrokratov, ale aj spôsob, akým spolupracujú s aktérmi prítomnosti.

Antalová (1998), Staroňová, Gajduschek (2013) a Staňová (2014) poukazujú na problém s obsadzovaním miest v štátnej správe bezprostredne po páde režimu. Naj-mä v prípade Slovenska nové elity nemali širokú „zásobáreň“ kandidátov na pozície v štátnej správe. Obsadzovanie miest sa preto často dialo ad hoc. Často stačilo byť napr. členom VPN a byť „v správnom čase na správnom mieste“ (Antalová, 1998). Posudzovala sa aj komunistická minulosť, ktorá mohla, ale nemusela byť prekážkou, záviselo to od pozície v hierarchii štátnej správy. Napríklad pri nových ministroch sa dbalo na to, aby neboli bývalými agentmi ŠtB a aby neboli v minulosti vysoký-mi funkcionármi strany (Staroňová, Láštic, 2011, Staňová, 2014a). Často sa čerpalo z kruhov úradníkov, ktorí boli počas normalizácie vylúčení alebo degradovaní na nižšie pozície, keďže sa predpokladalo, že majú odbornosť a nie sú kolaborantmi bývalého režimu (Staňová, 2014a).

Výskum Staňovej (2014) poukazuje na prepojenie s minulosťou prostredníc-tvom mechanizmov, ktoré reprodukujú inštitúcie. Systém štátnej služby chápe po-dobne ako Morgan a Perry (1988): ako „inštitúciu, ktorá mobilizuje ľudské zdroje v službe záležitostí štátu na určitom území“. Štátna služba ako inštitúcia je ďalej de-finovaná ako súbor formálnych a neformálnych pravidel a vzťahov nadriadenosti, resp. podriadenosti (Bekke, Perry, Toonen, 1996), ako vzor správania sa a súbor rolí v organizácii (Krasner, 1998) alebo ako súbor procesov, noriem, rutín a zvykov, ktoré sú ukotvené v organizačnej štruktúre politického zriadenia (Hall, Taylor, 1996).

Na prípadovej štúdii slovenského Úradu pre štátnu službu poukazuje na niektoré faktory reprodukujúce pôvodný systém štátnej služby, ktorý bránil implementácií úradu, ako aj niektorých inovatívnych ustanovení nového zákona o štátnej službe. Pre pôvodný systém štátnej služby bola typická formálna politická voľnosť v riadení a decentralizácia riadenia štátnej služby. Oboje sa v praxi prejavovali pomerne vy-sokou právomocou ministra zasahovať do úradníckych nominácií – či už priamo, alebo prostredníctvom svojich nominantov, absenciou centrálneho riadenia a do-minanciou rezortizmu, ktorý v štátnej službe spomína aj Berčík a Nemec (1999) i Staroňová a Láštic (2011). Nový systém štátnej služby prijatý zákonom č. 312/2001


— 77 —

o štátnej službe sa snažil formálnu politickú voľnosť zúžiť napr. tým, že zaviedol výberové konania, ktoré mal realizovať úrad pre štátnu službu, pričom sa snažil cen-tralizovať riadenie a rozbiť rezortizmus tým, že zaviedol napr. systemizáciu, centrál-ny personálny informačný systém, ktorý zhromažďoval informácie o všetkých za-mestnancoch v štátnej službe a systém hodnotenia kvality „CAF“, ktorý mal zjedno-tiť kvalitu ľudských zdrojov na všetkých rezortoch. Faktory súvisiace s minulosťou, ktoré týmto zmenám bránili a tým reprodukoval minulé inštitúcie, podľa Staňovej (2014) boli napr. časté výmeny vlád, ktoré spôsobovali nedôveru k zdedeným úrad-níkom, a odlišné vnímanie funkcionality systému štátnej služby úradom pre štátnu službu a rezortmi.

Časté výmeny vlád reprodukujú formálnu politickú voľnosť v rozhodovaní, pre-tože každá nová vláda nedôveruje zdedeným byrokratom a chce si ponechať právo dosadiť si svojich úradníkov. To sa potvrdilo v prípade zmeny koalície v roku 2002. O rok neskôr SDKÚ predložila novelu zákona o štátnej službe, podľa ktorej si minis-ter prakticky mohol vybrať vedúceho služobného úradu, pretože SDKÚ nedokázala dôverovať a spolupracovať s vedúcimi služobných úradov zdedenými od bývalého a ideologicky vzdialeného koaličného partnera SDĽ.

Odlišné predstavy o funkcionalite systému zas živili rezortizmus. Rezorty boli toho názoru, že zákon o štátnej službe má slúžiť ich špecifickým potrebám. Tie v ko-nečnom dôsledku určuje minister. Úradníci sa preto zodpovedajú ministrovi, ktorý sa zodpovedá verejnosti vo voľbách. Mnohé rezorty v praxi odmietali implemento-vať nástroje, ktoré mali prispieť k vyššej centralizácii riadenia, ako napr. systemizá-ciu, personálny informačný systém a systém hodnotenia kvality „CAF“, pričom ich zavedením bol poverený práve úrad pre štátnu službu. Pri personálnom informač-nom systéme dokonca vznikli pochybnosti o jeho legitimite.

zÁvER

V tejto kapitole sme sa venovali profesionalizácii štátnej služby. V úvode sme sa zaoberali otázkou, ako by sa mal správať profesionálny štátny úradník. Vychádzajúc z literatúry, sme si zadefinovali dva krajné typy úradníkov, od ktorých očakávame rôzne správanie – responzívny štátny zamestnanec a výkonný štátny zamestnanec. Definovali sme súbor hodnôt a princípov, ktoré podporujú raz jeden, raz druhý typ, a preto medzi nimi existuje kompromisná rovnováha („trade-off “). Oba typy úradníkov sú potrebné – kým jedni reagujú na požiadavky volených predstaviteľov a tým zabezpečujú demokratickú responzívnosť, druhí sú „nárazníkom“ pre zneuži-tie politickej moci. Spolužitie oboch typov v praxi umožňuje odlíšenie dvoch typov štátnej služby – dočasnej a stálej.

V druhej časti sme sa venovali procesu profesionalizácie štátnej služby, ktorý sa


— 78 —

deje prostredníctvom reforiem. Mnohí autori tvrdia, že reforma štátnej služby je výsledkom pôsobenia viacerých faktorov, vyplývajúcich z rôznych teórií. My sme si predstavili tri: europeizáciu, teóriu delegovania a teóriu administratívnych tradícií a ukázali sme ich aplikovateľnosť na personálnu politiku v štátnej správe. Ťažko sa však dá nájsť jediné vysvetlenie na otázku, prečo, kedy a v akým spôsobom vlády reformujú svoje systémy štátnej služby (Grzymala-Busse, 2010, s. 311) a existujú autori, ktorí sa prikláňajú viac k jednej alebo k druhej teórii (napr. Gryzmala-Busse sa skôr prikláňa k teórii delegovania, Dimitrova – skôr k teórii Europeizácie, Meyer-Sahling využíva kombináciu oboch vrátane teórie administratívnych tradícii). Po-tvrdenie týchto teórii empirickým výskumom je dodnes snahou mnohých vedcov, preto túto oblasť možno považovať za dostatočne neprebádanú a nové výskumy za žiadané.

LITERaTÚRa

ABERBACH, J. D., PUTNAM, R. D. ROCKMAN, B. A. (1981) Bureaucrats and politicians in western democracies. Cambridge : Harvard University Press.

ANDRONICEANU, A. (2009). Public Integrity: Theories and practical Instruments. Bratisla-va : NISPACee.

ANTALOVá, I. (Ed.) (1998). Verejnosť proti násiliu 1989 — 1991. Svedectvá a dokumenty. Bratislava : Nadácia Milana Šimečku.

BEKKE, H. A., PERRy, J. L., TOONEN, T. A. (1996). Introduction: Conceptualizing Civil Service Systems. In: Civil Service Systems in Comparative Perspective, s. 1-10.

BERČÍK, P., NEMEC, J. (1999). The Civil Service System of the Slovak Republic. In: Verheijen et al. (eds.) Civil Service Systems in Central and Eastern Europe. Chetham : Edward Elgar.

BOSSAERT, D., DEMMKE, C., NOMDEN, K., POLET, R., ASTRID A. (2001). Civil Service in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments. Maastricht : EIPA.

BOVENS, M. (2007). Analysing and assessing accountability: A conceptual framework. In: European Law Journal 13, s. 447-468.

CARDONA, F. (2002). Building a civil service system. In: Sigma/OECD, 3.CHRISTENSEN, T. a LAEGREID, P. (eds) (2001) New Public Management. The

Transformation of Ideas and Practice. Aldershot : Ashgate.Demmke, C., Moilanen, T. (2010). Civil Services in the EU of 27. Reform Outcomes and the

Future of the Civil Service. Frankfurt am Main : Peter Lang.DIMITROV, V., GOETZ, K. H., WOLLMANN, H. (2006). Governing after communism:

Institutions and policymaking. Lanham, M.D. : Rowman & Littlefield.DIMITROVA, A. (2002). Enlargement, institution-building and the EU’s administrative

capacity requirement. In: West European Politics, 25 (4), s. 171-190.


— 79 —

DIMITROVA, A. L. (2005). Europeanization and civil service reform in Central and Eastern Europe. In: The Europeanization of Central and Eastern Europe, s. 71-90.

FEATHERSTONE, K., RADAELLI, C. M. (eds.). (2003). The politics of Europeanization. Oxford : Oxford University Press.

FRITJOF, W. (1999). Beamtenrecht. Heidelberg : R. v. Drecker. GOETZ, K. H., & WOLLMANN, H. (2001). Governmentalizing central executives in post-

communist Europe: a four-country comparison. In: Journal of European Public Policy, 8 (6), s. 864-887.

GRZyMALA-BUSSE, A. (2007). Rebuilding Leviathan: Party competition and state exploitation in post-communist democracies. Cambridge : Cambridge University Press.

GRZyMALA-BUSSE, A. (2010). The best laid plans: the impact of informal rules on formal institutions in transitional regimes. In: Studies in Comparative International Development, 45 (3), s. 311-333.

HALL, P. A., TAyLOR, R. C. (1996). Political science and the three new institutionalisms. In: Political studies, 44 (5), s. 936-957.

KAUFMAN, H. (1956). Emerging conflicts in the doctrines of public administration. In: American Political Science Review, 50 (04), s. 1057-1073.

KERNAGHAN, K. (2000). The post-bureaucratic organization and public service values. In: International Review of Administrative Sciences, 66 (1), s. 91-104.

KITSCHELT, H. (Ed.) (1999). Post-Communist Party Systems: Competition, Representation, and Inter-Party Cooperation. Cambridge : Cambridge University Press.

KöNIG, K. (1992). The Transformation of a ˝Real Socialist˝ Administrative System into a Conventional West European System. In: International Review of Administrative Sciences 58, s. 147-161.

KOPECKý, P., MAIR, P., SPIROVA, M. (eds.). (2012). Party Patronage and Party Govern-ment in European Democracies. Oxford : Oxford University Press.

KRASNER, S. D. (1988). Sovereignty an institutional perspective. In: Comparative Political Studies, 21 (1), s. 66-94.

LIPPERT, B., UMBACH, G. (2005). The Pressure of Europeanisation. From post-communist state administrations to normal players in the EU system. Koln : Institut fur Europäische Politik.

MAGNUSSON, L., & OTTOSSON, J. (2009). „Path dependence: some introductory remarks“ In The evolution of path dependence. Edward Elgar Publishing.

MAJONE, G. (2001). Two Logics of Delegation Agency and Fiduciary Relations in EU Governance. European Union Politics, 2(1), s. 103-122.

MALÍKOVá, Ľ. (2005). Kvalita riadenia v novom európskom administratívnom priestore, Bratislava : Univerzita Komenského, s. 8-30.

MATHESON, A. a kol. (2007). Study on the Political Involvement in Senior Staffing and on the Delineation of Responsibilities Between Ministers and Senior Civil


— 80 —

Servants. In: OECD Working Papers on Public Governance, 2007/6, OECD Publishing. doi:10.1787/136274825752.

MEyER-SAHLING, J. H. (2001). Getting on track: civil service reform in post-communist Hungary. In: Journal of European Public Policy, 8 (6), s. 960-979.

MEyER-SAHLING, J. H. (2002). Personnel policy regimes, political discretion and civil service reform in Central and Eastern Europe. In: Workshop, Vol. 4, s. 22-27.

MEyER-SAHLING, J. H. (2004). Civil service reform in post-communist Europe: the bumpy road to depoliticisation.In: West European Politics, 27 (1), s. 71-103.

MEyER-SAHLING, J. H. (2009a). Sustainability of civil service reforms in Central and Eastern Europe five years after EU accession. Paris : OECD SIGMA.

MEyER-SAHLING, J. H. (2009b). Varieties of Legacies: A Critical Review of Legacy Explanations of Public Administration Reform in East Central Europe. In: International Review of Administrative Science 75 (3), s. 563-581.

MEyER-SAHLING, J. H. (2011). The durability of EU civil service policy in Central and Eastern Europe after accession. Governance, 24(2), s. 231-260.

MEyER-SAHLING, J. H., yesilkagit, K. (2011). Differential legacy effects: three propositions on the impact of administrative traditions on public administration reform in Europe East and West. In: Journal of European Public Policy, 18 (2), s. 311-322.

MEyER-SAHLING, J. H., Veen, T. (2012). Governing the post-communist state: government alternation and senior civil service politicisation in Central and Eastern Europe. In: East European Politics, 28, 1, s. 4-22.

MERRIAM-WEBSTER Online (2014). Integrity. Dostupné na internete: http://www.merriam-webster.com/dictionary/integrity

MORGAN, E. P., PERRy, J. L. (1988). Re-Orienting the Comparative Study of Civil ServiceSystems. In: Review of public personnel administration, 8 (3), s. 84-95.

NORTH, D. C., WEINGAST, B. R. (1989). Constitutions and commitment: the evolution of institutions governing public choice in seventeenth-century England. In: The journal of economic history, 49 (04), s. 803-832.

NUNBERG, B. (1999) The State After Communism: Administrative Transitions in Central andEastern Europe. Washington DC : Svetová banka.

OECD (1999). European Principles for Public Administration. In: Sigma Papers, No. 27. Paris : OECD Publishing.

OECD (2005). Modernising Government: The Way Forward. Paris : OECD.OLSEN, J. P. (2002). The many faces of Europeanization. In: JCMS: Journal of Common

MarketStudies, 40 (5), s. 921-952.OLSEN, J. P., PETERS, B. G. (1996) Lessons from Experience: Experiential Learning in

Administrative Reforms in Eight Democracies. Oslo : Scandinavian University Press.PETERS, G. (2001). Politics of bureaucracy. New york : Routledge.PIERSON, P. (2000). Increasing returns, path dependence, and the study of politics. In:

Americanpolitical science review, s. 251-267.


— 81 —

POLLACK, M. (2002). Learning from the Americanists (again): Theory and method in the study of delegation. In: West European Politics, 25 (1), s. 200-219.

PRIDHAM, G. (2008). The EU’s Political Conditionality and Post-Accession Tendencies: Comparisons from Slovakia and Latvia. In: Journal of Common Market Studies 46 (2), s. 365-387.

SHEPSLE, K. A. (1992). Bureaucratic drift, coalitional drift, and time consistency: A comment on Macey.In: Journal of Law, Economics, & Organisation, s. 111-118.

SCHERPEREEL, J. A. (2009). Governing the Czech Republic and Slovakia: between state socialism and the European Union. Boulder, CO : FirstForumPress.

SHEFTER, M. (1977). Party and patronage: Germany, England, and Italy.In: Politics & Society, Vol.7, s. 403-451.

SHEFTER, M. (1994). Political parties and the state: The American historical experience. Princeton, New Jersey : Princeton University Press, s. 13.

SIČáKOVá-BEBLAVá, E., ONDRUŠOVá, D., KLIMOVSKý, D., JACKO, T. (2010). Teoretické aspekty politicko-administratívnych vzťahov. Prešov : ADIN.

KSSJ Online (2014). Integrita. http://slovniky.juls.savba.sk/?w=integrita&s=exact&c=ff6a&d=kssj4&d=psp&d=sssj&d=sssj2&d=scs&d=sss&d=peciar&d=hssjV&d=bernolak&d=obce&d=priezviska&d=un&ie=utf-8&oe=utf-8#

STAňOVá, Ľ. (2014). Explaining developments of central structures for civil service management: The case of the Slovak Civil Service Office (Vysvetlenie vývoja centrálnych orgánov pre riadenie štátnej služby v strednej a východnej Európe. Prípadová štúdia Úradu pre štátnu službu SR). Dizertačná práca.

STAROňOVá, K., BROWN, R. (2006). Administrative Capacity in the EU 8.Slovakia Country Report.Background Paper. Washington D.C.:Svetovábanka.

STAROňOVá, K., GAJDUSCHEK, G. (2013). Civil Service Reform in Slovakia and Hungary: The Road to Professionalisation?, In: Neuhold, Ch., Vanhoonacker, S. and Luc Verhey (eds.) Civil Servants and Politics: A Delicate Balance. Basingstoke : Palgrave Macmillan, s. 123-151.

STAROňOVá, K., LáŠTIC, E. (2011). Regulácia politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku v rokoch 1990 -- 2010. In: Koaličná zmluva či zákon? Právna úprava a realita politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku. Bratislava : Ústav verejnej politiky a ekonómie.

THATCHER, M. (2002). Regulation after delegation: independent regulatory agencies in Europe. In: Journal of European Public Policy, 9 (6), s. 954-972.

THATCHER, M., Stone Sweet, A. (2002). Theory and practice of delegation to non-majoritarian institutions. In: West European Politics, 25 (1), s. 1-22.

VERHEIJEN, T. (2000). Administrative Capacity Development: A Race against Time? Scientific Council for Government Policy, Working Documents No. 107.

Van der MEER, F. M. (2011) (ed.). Civil service systems in Western Europe. Chetham : Edward Elgar Publishing.


— 82 —

WALDO, D. (1948). The administrative state: A study of the political theory of American public administration. New york : Ronald Press.

WALKER, H. (1937). Public administration in the United States. New york : Farrar & Rinehart.

WHITTON, H. (2001). Implementing effective ethics standards in government and the civil service.In: Transparency International, 2, 2001. Dostupné na internete: http://www.oecd.org/mena/governance/35521740.pdf

Internetové zdroje

EUPAN (2014). http://www.eupan.eu/MV ČR 2014. Zákon o státní službě. http://www.mvcr.cz/clanek/zakon-o-statni-sluzbe.aspxÚV ČR 2014. Státní služba. http://www.vlada.cz/cz/urad-vlady/statni-sluzba/uvod-117463/


— 83 —

Kapitola 4

sYsTÉMY ŠTÁTNEJ sLUŽbY

4.1 ČO sÚ sYsTÉMY ŠTÁTNEJ sLUŽbY?

Ako sme si už v predchádzajúcej kapitole ukázali, „štátna služba“ môže zname-nať v kontexte každej krajiny niečo iné. Podobne neexistuje spoločný systém štátnej služby, ale existujú rôzne jej systémy a modely. Systémy štátnej služby sa skladajú z pravidiel a vzťahov, ktoré spájajú štát s administratívnymi organizáciami a s ľud-skými zdrojmi (Bekke a kol., 1998). Morgan a Perry (1988) definujú systémy štátnej služby ako „sprostredkujúce inštitúcie, ktoré mobilizujú ľudské zdroje v službe štátu v rámci určitého teritória“. V centre záujmu štátnej služby ako oblasti výskumu nie je využitie finančných alebo materiálnych zdrojov v štátnej správe, ale ľudí, ktorí v nej pracujú, tak, aby poskytovali kvalitné verejné služby.

Podľa Van der Meera (2011) používanie koncepcie systému štátnej služby nap-ríklad namiesto koncepcie byrokracie má niekoľko výhod. Weberov koncept byrok-racie hovorí najmä o organizácii byrokracie ako formálnej štruktúry, avšak koncept systémov štátnej služby ide ďalej. Nevníma štátnu službu len ako formálnu organi-záciu, ale ako inštitúciu – systém pravidiel a vzťahov nadriadenosti a podriadenosti, ktoré formujú správanie štátnych zamestnancov. Pod pojmom formovanie má na mysli postupnú modifikáciu opakujúceho sa správania (s. 3).

Pravidlá, ktoré usmerňujú správanie sa štátnych zamestnancov, môžu byť tak formálne, ako aj neformálne, teda nepísané. Môžu zasahovať správanie aktérov na troch úrovniach (Kiser, Ostrom, 1982; ako je uvedené v Van der Meer, 2011): na operačnej úrovni, na úrovni kolektívnej voľby a na ústavnej úrovni. Operačná úro-veň zahŕňa otázky riadenia ľudských zdrojov – ako sú zamestnanci prijímaní do štátnej služby, ak sú odmeňovaní a podobne. Úroveň kolektívnej voľby (collective choice level) zahŕňa otázky, ako napr. prečo , ako a kedy sa systémy štátnej služby re-formujú. Tretia úroveň, ústavná, sa pozerá na systémy štátnej služby ako na symbol, ktorý reprezentuje hodnoty spoločnosti. Všetky tri úrovne sú úzko prepojené (Van der Meer, 2011, s. 3-4) a komplexné pochopenie systémov štátnej služby si vyžaduje štúdium všetkých troch úrovní (Bekke, Perry, Toonen, 1996). Z tohto dôvodu napr. Van der Meer a kol. (2011) skúmajú systémy štátnej služby ako personálne systémy,


— 84 —

politicko-administratívne systémy, ale aj ako súčasť širšieho sociálneho, politického a ekonomického kontextu.

Primárnou funkciou systémov štátnej služby podľa Van der Meera a kol. (2011) je, že fungujú ako personálne systémy, resp. ako systémy riadenia ľudských zdrojov. Diskusii na túto otázku sa budeme venovať v druhej časti tejto publikácie, keď bu-deme hovoriť o riadení štátnej služby. Ďalšími dôležitými aspektami systému štátnej služby je však otázka reprezentatívnosti štátnej služby, otázka politizácie, verejnej mienky a reformy (ibid.). Reprezentatívnosť byrokracie znamená, že úradníci za-stupujú rôzne skupiny obyvateľstva. Takto tento pojem chápe aj Guy Peters (2001), ktorý poukazuje na význam reprezentatívnosti pre demokraciu. Kedysi boli úradní-ci elitou, ktorá sa odlišovala od bežného obyvateľstva spoločenským statusom i ma-jetkovými pomermi. V demokracii však takýto rozdiel medzi tými, ktorí spravujú – úradníkmi, a tými, ktorí sú spravovaní – občanmi, môže viesť k pocitu nerovnosti a nespravodlivosti. Takýto vzťah existoval napr. medzi slovenským obyvateľstvom a administratívou v Habsburskej monarchii, ktorú reprezentovali iné národnosti, hovoriace iným jazykom, čo vnášalo nedôveru a napätie do vzájomných vzťahov (pozri historická kapitola). Podľa Petersa (2001), ak sú úradníkmi prílušníci men-šín, nielenže umožňuje lepšie reagovať na požiadavky menšín, ktoré reprezentujú, ale zároveň to môže prispieť k väčšej akceptácii tejto menšiny v očiach väčšiny. Možno očakávať, že úradníci, ktorí sú príslušníkmi menšiny, budú záujmy a uhol pohľadu tejto menšiny artikulovať, čo by malo prispieť k liberalizácii spoločnosti.

Napriek tomu vo väčšine krajín sú štátni zamestnanci pomerne homogénnou skupinou. Vyplýva to napríklad z požiadaviek na vysokoškolské vzdelanie, pre kto-ré sa rozhodnú väčšinou tí, ktorým to umožnia ich materiálne podmienky. V nie-ktorých krajinách musí ísť o absolventov konkrétnej školy verejnej správy (napr. Francúzsko v prípade vyšších štátnych zamestnancov), čo produkuje ešte homo-génnejšiu a elitnú skupinu štátnych zamestnancov. Dá sa však predpokladať, že so stúpaním vzdelanosti sa tieto rozdiely budú vytrácať (Peters, 2001).

Box 5: Zabezpečenie reprezentatívnosti v systémoch štátnej služby

Reprezentatívnosť sa v niektorých krajinách zabezpečuje kvótami, napr. na národnostné, etnické menšiny, ale aj na zastúpenie žien na úrade. Za dodržanie princípu reprezentatívnosti sa však bežne považuje aj skutočnosť, že sa do štát-nej služby môže prihlásiť na národnej úrovni každý občan a na úrovni EÚ každý občan EÚ. Existuje teda rovnosť šancí a príležitostí vstupu do štátnej služby, čím je vytvorený predpoklad na naplnenie princípu reprezentatívnosti. V minulos-ti mnohé krajiny mali tendenciu obmedzovať voľný pohyb zamestnancov vo ve-

Kapitola 4SyStémy štátnej Služby

— 85 —

rejnom sektore, avšak Európsky súdny dvor stanovil (Prípad 149/1979, Komisia verzus. Belgicko), že pozície vo verejnom sektore (a v štátnej správe) musia byť otvorené pre ktoréhokoľvek občana EÚ a jedinou ospravedlniteľnou výnimkou sú pozície, ktoré sa vzťahujú na výkon moci alebo národný záujem. Do štátnej služby v SR podľa zákona 400/2009 Z. z. o štátnej službe možno prijať aj občana, ktorý nie je občanom Slovenskej republiky, avšak musí ovládať štátny jazyk. Nariadenie vlády č. 411/2009 však vymedzuje štátnozamestnanecké miesta, ktoré môže vykonávať len občan SR – napr. v oblasti justície, vnútra, obrany, ochrany priemyselného vlast-níctva a utajovaných skutočností.

Existujú však určité zákonné obmedzenia pre vstup do štátnej služby, ktoré v zá-kone nájdeme ako podmienky vstupu do štátnej služby. Ide väčšinou o kvalifikačné predpoklady, vek, štátnu príslušnosť a bezúhonnosť, teda čistý register trestov. Me-dzi kvalifikačné predpoklady sa zaraďuje vzdelanie, prax v prípade, že sa na túto pozíciu vyžaduje, ale aj ovládanie štátneho jazyka. Najmä v Rakúsku, Belgicku, Lu-xembursku a vo Fínsku sa prísne overuje, či štátni úradníci ovládajú štátny jazyk, resp. všetky štátne jazyky (Bossaert a kol., 2003, s. 94).

Vek je väčšinou obmedzený dolnou hranicou, ktorá môže byť odlišná pre iné kariérne dráhy. Napríklad v Luxembursku existujú tri typy kariérnych dráh – vyššia, s vekovým obmedzením 25 rokov, stredná, pre úradníkov od 21 rokov a nižšia, do ktorej sa môžu prihlásiť 19-roční záujemcovia (Bossaert a kol., 2003, s. 95). Na Slovensku je vstup do štátnej služby obmedzený dolnou vekovou hranicou 18 rokov. Niektoré krajiny však vymedzujú aj hornú hranicu uchádzačov o štátnu službu. Napríklad v Nemecku je hornou hranicou pre prípravnú štátnu službu 32 rokov (ibid.). Vekové reštrikcie, naopak, neexistujú vo Veľkej Británii, v Holandsku, vo Švédsku a v Írsku (ibid.). Vstup do štátnej služby je tak regulovaný na základe iných kritérií, ktoré však môžu nepriamo determinovať vek, ako je napr. vzdelanie.

Zdroj: autorky

Na systémy štátnej služby má vplyv niekoľko situačných faktorov, ako napr. po-litická kultúra, tradícia, kultúra, administratívna kultúra, ako aj geografia, keďže všetky ovplyvňujú reformy štátnej služby a tým aj vývoj systémov (Peters, 2010, Demmke,Moilanen, 2010). Za jeden z najdôležitejších faktorov sa považuje admi-nistratívna tradícia (o diskusii o administratívnych tradíciách pozri Časť I, kapi-tolu Reformy štátnej služby ako nástroj profesionalizácie). Viacerí autori (napr. Pe-ters, Pierre, 2003, Painter, Peters, 2010, Demmke, Moilanen, 2010) a nadnárodné organizácie (Svetová banka) sa zhodujú na štyroch administratívnych tradíciách v Európe: anglosaská, kontinentálna (niektorí autori kontinentálnu tradíciu ešte ďa-lej rozdeľujú na nemeckú a francúzsku), škandinávska, stredozemská (prekrýva sa s kontinentálnou francúzkou tradíciou). Demmke a Moilanen (2010) pridali ešte


— 86 —

dve administratívne tradície po páde komunizmu (pozri tabuľka 8): východoeuróp-sku a tradíciu nových členských štátov.

Tabuľka 8: Administratívna tradícia v krajinách EÚ

Administratívna tradícia Charakteristika Členské štáty EÚ

Anglosaská Minimalistický štát Veľká Británia, Írsko, Malta

Kontinentálna európska tradícia – nemecká

Organizácie (autorita štátu ako právny rámec)

Belgicko, Holandsko, Luxembursko, Nemecko, Rakúsko, Slovinsko

Kontinentálna európska tradícia – francúzska (nazývaná aj stredozemskou alebo juhoeurópskou

Napoleonistická (autorita štátu ako celku)

Grécko, Francúzsko, Taliansko, Portugalsko, Španielsko, Cyprus

Škandinávska tradícia Mix anglosaskej - a nemeckej (sociálny štát)

Dánsko, Estónsko, Fínsko, Švédsko

Východoeurópska tradícia

Česká republika, Slovensko, Maďarsko, Poľsko, Litva, Lotyšsko

Nové členské štáty (Juhovýchodoeurópska tradícia)

Bulharsko, Rumunsko

Zdroj: autorky, na základe Peters, Pierre (2003); Demmke a Moilanen (2010)

Najväčší rozdiel je medzi anglosaskou - a kontinentálnou tradíciou v chápaní úlohy štátu. Kým v anglosaskej - tradícií štát nemá žiadnu právnu podobu a vo vzťa-hoch vystupuje vláda/kabinet, prípadne „koruna“ (Veľká Británia), v kontinentálnej tradícii je štát dôležitou entitou. A hoci v kontinentálnej tradícii existujú minister-stvá a iné centrálne úrady, autorita štátu ako celku je nespochybniteľná. V tomto zmysle sú štátni zamestnanci perzonifikáciou moci štátu a často majú právnické vzdelanie. V slovenčine i názov štátny zamestnanec zvýrazňuje tútu úlohu, na roz-diel od anglického výrazu civil servant, doslovne sluha občanov. Kontinentálna na-polenonistická tradícia vníma štát ako nedeliteľný unitárny celok, ktorý sa snaží zabezpečiť uniformitu politík po celom štáte. Škandinávska tradícia je akýmsi hyb-ridom, ktorého najväčšou charakteristikou je ideál sociálneho štátu a kvalita života svojich občanov.


— 87 —

4.2 MODELY RIaDENIa vEREJNÉhO sEKTORa

Demmke a Moilanen (2010) hovoria o možnosti klasifikácie systémov štátnej služby, ako sú Weberovske alebo Neoweberovske modely (na základe Bouckaert, Halligan 2008), kariérne alebo pozičné modely, systémy novej verejnej služby (New public service systems) (na základe Denhart, Denhart, 2007) alebo postmodernú verejnú správu (Bogason, 2005). Prístup k riadeniu ľudských zdrojov vo verejnom sektore sa historisky vyvíjal, o čom svedčí i predchádzajúca kapitola. Počas tohto obdobia vývoja bolo zavedených mnoho inovatívnych prvkov a štátnozamestna-necký vzťah sa postupne menil. Tieto zmeny však nenastali izolovane, ale odzr-kadľujú všeobecné zmeny v riadení verejného sektora ako takého. Z tohto pohľadu rozlišujeme tri modely riadenia verejného sektora: tradičný Weberovský model, New Public Management a Spravovanie (governance). Tradičný Weberovský mo-del predchádzal modelu New Public Management a ten zase predchádzal modelu Spravovania. Každá reforma riadenia verejného sektora bola do istej miery reak-ciou na nedostatky predchádzajúceho alebo existujúceho systému verejnej správy. Avšak transformácia verejného sektora z Weberovského typu cez New Public Ma-nagement na Spravovanie neznamenala zánik predchádzajúceho modelu riadenia, práve naopak. Predstavuje nový spôsob riadenia verejného sektora a poskytovania verejných služieb koexistuje súbežne s prvkami riadenia verejnej správy, ktoré boli typické pre predchádzajúce obdobia (pozri tabuľka 10).

Woodrow Wilson a Max Weber boli jedni z prvých akademikov moderného sveta, ktorí skúmali fungovanie byrokracie (úradníctva) a vzťah medzi politikmi a úradníkmi. V tradičnom Weberovskom modeli existuje (alebo by malo existovať) jasné hierarchické rozdelenie byrokracie od politického sveta (Svara, 2001). Štát je zdrojom vládnutia a relatívne autonómnym až monopolistickým aktérom, ktorý si sám stanovuje ciele a využíva vlastné zdroje (verejné financie, ľudské zdroje, infor-mácie atď.) na ich dosiahnutie. Primárnym nástrojom na implementáciu verejnej politiky a poskytovanie verejných služieb je autorita štátu a legislatíva, pomocou ktorých sa vydávajú príkazy a nariadenia „zhora nadol“ – či už v rámci organizácií verejnej správy, alebo medzi verejnou správou a spoločnosťou. Ide teda o Webe-rovské ponímanie hierarchie v rámci byrokracie, vládu a vymožiteľnosť práva, ako i o oddelenie politickej a byrokratickej zložky verejnej správy. Štátnozamestnanecké vzťahy odzrkadľujú Weberovské princípy vlády práva a celý administratívny systém je podriadený byrokratickým procesom, ktoré zabezpečujú konzistentnosť rozhod-nutí a formalizované a systematické činnosti.

Z pohľadu riadenia ľudských zdrojov Weberovský racionálno-byrokratický spôsob riadenia reflektoval na potreby úradníkov, aby sa zvýšila ich profesionalita a motivácia a aby sa prejavil v špecilizácii úradníctva pomocou funkčnej zodpoved-nosti, vo formálnych pravidlách na predchádzanie arbitrárnych rozhodnutí (napr.


— 88 —

pokiaľ ide o nástup či zánik pracovného miesta, odmeňovanie atď.), výber na zá-klade „merit“ (zásluhovosti) a vo všeobecnosti v kariérnom systéme štátnej služby (Schroeder, 1992). V takomto kontexte bolo riadenie ľudských zdrojov centralizo-vané a riadené centrálnymi štruktúrami pre koordináciu, riadenie a kontrolu, ktoré boli zodpovedné za všetky najdôležitejšie funkcie riadenia ľudských zdrojov, ako je nábor a prijímanie štátnych zamestnancov, vzdelávanie, kariérny rast, odmeňo-vanie (Brown, 2004). Štátna služba bola vnímaná ako kariérna služba s ochranou zamestnania v podobe definitívy. Zamestnanci boli prijímaní na nižšie štátnoza-mestnanecké miesta a na vyššie pozície sa mohli dostať len interným kariérnym rastom. Základom kariérneho postupu bol počet odpracovaných rokov, t. j. seniori-ta. Odmeňovanie bolo vytvorené pre širokú všeobecnú štátnu správu, takže veľká variabilnosť neexistovala.

Vlna kritiky voči tradičnému Weberovskému chápaniu spôsobu riadenia ve-rejnej správy sa zdvihla začiatkom 80-tych rokov vo vyspelých krajinách OECD (predovšetkým na Novom Zélande, USA, Veľkej Británii, Kanade) voči prílišne by-rokratickému riadeniu spoločnosti v tom negatívnom zmysle, t. j. nadmiernej hie-rarchii, neosobnosti verejných služieb a prílišnom lipnutí na litere zákona (Pollitt, Bouckaart, 2003). Najväčia kritika sa však niesla v duchu neefektívnosti tradičného spôsobu riadenia, keďže sa verejná správa riadila podľa zákona, a nie podľa signálov trhu. Navyše tendenciou byrokracie bola zvyšovať rozpočet bez zrejmého zvýšenia kvality služieb, čo pre verejné financie znamenalo neúmerné zaťažovanie. Reformy verejnej správy, ktoré sa označujú New Public Management (tzv. nový verejný ma-nažment alebo NPM), znamenajú vnášanie trhových prvkov do spôsobu riadenia – manažovania vecí verejných, aby sa dosiahlo čo najefektívnejšie spravovanie ve-rejných financií. Bibliou tejto reformy sa stala známa publikácia Osborne-Gaeblar Reinventing Government z roku 1992, ktorá označila nový spôsob riadenia vlády ako „kormidlovanie, a nie veslovanie (steering not rowing)“. V krajinách strednej a východnej Európy, vrátane Slovenska sa tieto reformy uskutočňujú na prelome deväťdesiatych rokov a začiatkom 21. storočia. Politt a Bouckaart (2003) vo svo-jej komparatívnej publikácii o vykonaných reformách v duchu NPM v krajinách OECD – Public Management Reform – konštatujú, že vykonané reformy sa dajú zhrnúť do štyroch „M“:

– maintanence, t. j. zameranie sa na verejné financie a udržanie výdavkov pod kontrolou: tento typ reforiem je zvyčajne zahájený auditom vládnych výdavkov a toku financií i následných opatrení na ich udržateľnosť a zefektívnenie;

– modernization, t. j. zavádzanie nových systémov a nástrojov do verejnej správy kvôli efektívnosti;

– marketization, t. j. vnášanie trhových prvkov do verejného sektora, a to nielen kontrahovaním určitých funkcií a služieb (cez verejné obstarávanie), ale až po vnútornú či vonkajšiu súťaž,


— 89 —

– minimization, t. j. zmenšovanie verejného sektora v prospech trhu, predovšet-kým privatizáciou (napr. telekomunikačních služieb, časti železníc atď.)

Box 6: Audit súladu činností a financovania ústredných orgánov štátnej správy

Prvým krokom prehodnotenia efektívnosti spravovania verejných financií na Slo-vensku bolo vykonanie Auditu v roku 2000. Podľa uznesenia vlády SR 985/1999, vláda uložila podpredsedovi vlády I. Miklošovi v spolupráci s ministerkou financií, s ostatnými ministrami a predsedami ostatných ústredných orgánov štátnej správy do 30. júna 2000 zabezpečiť tzv. „Audit súladu činností a financovania ústredných orgánov štátnej správy a organizácií v ich pôsobnosti”, ako aj súlad činností a finan-covania miestnej štátnej správy. Vo vykonanom audite sa v súlade s princípmi NPM uvádza ako dôvod jeho vykonania. „Ústredná štátna správa v súčasnej podobe je drahá a neefektívna, nie kvôli činnosti jednotlivcov, ale kvôli usporiadaniu systému, ktorý bráni zmene, respektíve ju nemotivuje.... Zmyslom reforiem navrhovaných v rámci auditu je vytvorenie pružnej, racionálne usporiadanej a akcieschopnej ús-trednej štátnej správy. V jej rámci budú jasné náklady jednotlivých výstupov a kto ich má platiť, zavedie sa väčšia konkurencia, zrušia sa mnohé inštitúcie a vytvorí sa tlak na organizácie, aby fungovali efektívnejšie. Zvýšenie kvality ústrednej štát-nej správy a zníženie jej nákladnosti je jednou z hlavných podmienok úspešného modernizačného a integračného procesu Slovenskej republiky opísaného v Progra-movom vyhlásení vlády SR“ (Záverečná správa auditu). Na základe mnohých od-porúčaní sa zaviedli ďalšie nástroje, ktorými sa ľahšie meria efektívnosť a zvyšuje sa zúčtovateľnosť ako napr. programové rozpočtovania -- rozpočtovanie orientované na plánovanie úloh a aktivít v nadväznosti na priority vlády a alokovanie disponi-bilných zdrojov do programov, s dôrazom na výsledky a efektívnosť vynakladania rozpočtových prostriedkov. Ďalšími nástrojmi sú napr. common assessment frame-work (CAF), regulatory impact assessment (RIA).

Zdroj: Staroňová, Malíková (2009)

Reformy NPM v oblasti riadenia štátnozamestnaneckých vzťahov sa zaklada-jú na východisku, že štát je menej efektívny ako súkromný či mimovládny sektor, a teda má vniesť také manažérske prvky a techniky do riadenia ľudských zdrojov, ktoré zvýšia celkovú výkonnosť, efektívnosť a kvalitu. Nastal akýsi posun od ad-ministrácie k manažmentu ľuských zdrojov (Gray, Jenkins, 1995). V tomto zmysle NPM spochybnil doterajšie nastavenie štátnej služby a konceptcie ako stabilita a ga-rancia celoživotného zamestnania, definitíva, spoločné zamestnanecké podmienky pre celú štátnu službu, rovnaké odmeňovanie a zaviedol nové prvky na meranie vý-


— 90 —

konnosti, vyššiu flexibilitu v štátnozamestnaneckých vzťahoch a odmeňovaní, otvo-renie sa väčšej súťaživosti pri hľadaní kvalitných adeptov do štátnej služby (Brown, 2004). Nové modely riadenia ľudských zdrojov v štátnej správe považujú centrálne riadenie za nadbytočné, rigidné a zväzujúce a v oveľa väčšej miere sa snaží o decen-tralizáciu riadenia na jednotlivé služobné úrady.

Pri NPM však ide o východisko, ktoré bolo na jednej strane empirickým vý-skumom zdokumentované, na druhej strane však bolo aj kritizované, keďže viedlo k iným problémom, predovšetkým v oblasti koordinácie, kapacity a celkovej zúčto-vateľnosti (Dror, 1994). Akademická literatúra po počiatočnej eufórii pri uplatňo-vaní New Public Management zdôrazňujú potrebu návratu k holistickému prístu-pu (Bogdanor, 2005), čo znamená posilniť koordinačnú schopnosť vlády. Z tohto pohľadu zohrávajú významnú úlohu v celkovej koordinácii centrálne štruktúry pre horizontálnu koordináciu štátnej služby a vyššia štátna služba. Podľa Bouckaerta a Halligana neo-weberovské systémy môžeme definovať ako systémy, kde vláda prá-va (rule of law) predstavuje hlavný rámec pre riadenie spoločnosti. Avšak štátni zamestnanci už nie sú len byrokratmi – sú aj manažérmi, ktorí sa sústredia na výkon a vnímajú občanov ako zákazníkov (Demmke, Moilanen, 2010, s. 10).

Tabuľka 10: Porovnanie troch modelov riadenia verejného sektora

Weberovský (tradičný byrokratický) model

New Public Management (NPM)

Neoweberovský(niekedy aj governance)

Vplyv 20. roky – súčasnosť 80. roky – súčasnosť (krajiny strednej a východnej Európy 90. roky – súčasnosť)

90. roky – súčasnosť(krajiny strednej a východnej Európy súčasnosť)

Spôsob riadenia

Hierarchia (vládnutie pomocou príkazov)

Trh (manažovanie)

Siete (spravovanie networkov)

Mechanizmus riadenia

Autorita pomocou vymožiteľnosti práva

Súťaživosť a konkurenčné prostredie: kontrahovanie a ekonomické stimuly

Spolupráca: dialóg a dohoda s aktérmi v spoločnosti

Úloha manažérov vo verejnej správe

Zabezpečiť, aby bol dodržiavaný zákon a formálne procesy

Definovať a zabezpečiť plnenie cieľov monitorovaním výkonov

Koordinovať a aktívne zabezpečiť vstupy všetkých aktérov

Základný princíp

Zákon a legálnosť (vláda práva)

Efektivita, výkonnosť (prínosy vyvažujú náklady)

Účinnosť (dosiahnutie cieľov vo verejnom záujme za vlády práva)


— 91 —

Prístup k poskytovaniu verejných služieb

Verejný sektor má monopol na poskytovanie verejných služieb

Skeptickosť voči schopnosti verejného sektora (neefektívnosť), hľadanie nových nástrojov na vnášanie trhu a konkurencie

Koordinácia a spolupráca viacerých sektorov (verejný, súkromný, mimovládny) v poskytovaní verejných služieb

Časový horizont

Strednodobý Krátkodobý Dlhodobý

Pohľad Ministerstvo “subjekt”(“intra”)

Interakcie medzi aktérmi (“inter”)

Vedná disciplína

Právo Manažment, Ekonómia Spoločenské vedy

Zdroj: Staroňová, Malíková (2009).

4.3 sPOLIÁLNY, MERITOKRaTICKý, KaRIÉRNY a POzIČNý sYsTÉM

Z pohľadu vzťahu vlády k svojej administratíve v historickom a geopolitickom kontexte možno rozlíšiť predovšetkým viacero systémov štátnej služby: a) spoliálny („spoils“) systém alebo patronážny systém, b) meritokratický systém, c) kariérny systém, d) pozičný systém.

Spoliálny systém (ang. spoil systém, kde „spolia“ v latinčine znamená korisť, ko-ristný systém) je systémom politickej patronáže, v ktorom sa pozície v štátnej správe obsadzujú príslušníkmi a prívržencami strany, ktorá zvíťazila vo voľbách. Systém bol uplatňovaný v určitej historickej fáze vývoja Európy, ako i USA, ale oficiálne sa od neho upustilo. Prototypom spoliálneho/patronážneho systému v Európe boli autoritárske režimy fašizmu v 20 – 30-tych rokoch v Taliansku a Nemecku a v ob-dobí socializmu po druhej svetovej vojne v krajinách strednej a východnej Európy. Štát a štátna služba sa stali služobníkmi jednej ideológie, jednej strany, prípadne i jedného vodcu. Pri menej vypuklých prípadoch princíp tohto systému spočíva v tom, že po parlamentných či prezidentských voľbách sa kľúčové funkcie v štáte obsadzujú jednotlivcami, ktorí sa zaslúžili o víťazstvo tej-ktorej víťaznej politickej strany. Tento spôsob obsadzovania predovšetkým kľúčových miest v štátnej správe síce zaručuje vysoký stupeň lojality, ale jedným z jeho prejavov je aj pomerne rýchle striedanie úradníkov na týchto miestach. Závažnou nevýhodou pritom pre takto nominovaných úradníkov je neistota zastávaného miesta, lepšie povedané krátko-dobý výhľad profesionálneho uplatnenia v štátnej službe, ktorý môže skončiť nasle-dujúcimi voľbami.


— 92 —

Meritokratický systém – „meriti“ v latinčine znamená „podľa zásluhy“, v slo-venskom jazyku sa používa aj „meritný“ (napr. Prusák, 1995) alebo „zásluhový“ sys-tém, resp. „systém merit“ (Veselá, 1997). Vychádza z funkcie, ktorú má zamestnanec vykonávať. Ide o opak spoliálneho systému, to znamená, že obsadzovanie funkcií v štátnej správe sa uskutočňuje na základe kvalifikácie, odbornosti, schopnosti, vý-konu a špecializácie takého kandidáta, a nie podľa politickej príslušnosti. Nový spô-sob obsadzovania funkcií si vyžadoval i nové formy príjmania (napr. absolvovanie testov, skúšky, absolvovanie konkrétnych škôl alebo univerzít verejnej správy, ot-vorené výberové konania, odporúčania pre kandidáta atď.). Meritokratický systém môže existovať buď v podobe kariérneho, alebo pozičného typu.

Dichotómia: kariérny verzus pozičný typ meritokratického systému

Ako sme už spomenuli, meritokratický systém môže existovať v podobe kariér-neho, pozičného alebo hybridného systému. OECD (2009, s. 78) a Bossaert a kol. (2001) zaraďujú národné systémy štátnej služby do kategórie kariérnych systémov, pozičných systémov a hybridných systémov. Kariérny systém sa nazýva aj hierar-chickým (Ondrušová, Beblavý, 2012; Beblavá a kol., 2010), kým pri pozičnom sys-téme sa stretneme aj s názvom „systém s inými štrukturálnymi charakteristikami“ (Bossaert a kol., 2001). V druhej časti tejto monografie, kde sa venujeme konkrét-nym funkciám riadenia štátnej služby (centrálne štruktúry, vyššia štátna služba, pri-jímanie, odmeňovanie, vzdelávanie, kariérny rast a ukončenie služobného pomeru) sa im budeme podrobnejšie venovať i z pohľadu kariérneho a pozičného systému.

Kariérny systém sa sformoval predovšetkým na európskom kontinente (pozri napr. kapitolu o histórii štátnej služby) a je založený na tom, že vstup do štátnej služby je na začiatku kariéry konkrétneho zamestnanca, ktorý si buduje svoju kari-éru v systéme štátnej služby. Historicky vychádza z Weberovkého vnímania štátnej služby ako profesie. Historicky sa kariérny systém snažil maximálne stabilizovať zamestnancov verejnej správy zavedením princípu tzv. definitívy, to znamená ce-loživotným zamestnaním a celoživotnou štátnou službou, kde služobný pomer je nezrušiteľný (okrem prípadov závažného porušenia pracovnej disciplíny). Služobný postup do vyšších služobných tried je zaistený na základe služobného hodnotenia a dĺžky služobnej praxe. Zmeny zamestnania takýto zamestnanec uskutočňuje spra-vidla v rámci štátnej správy. V súčastnosti sa však od definitívy upúšťa upúšťa aj v krajinách s klasickým kariérnym systémom, resp. sa rezervuje len pre vybrané časti štátnej služby, napr.ore vyššiu štátnu službu, hoci ani tam to nie je pravidlom.

Kariérny systém predpokladá všeobecnejšie profesionálne zameranie kandidáta, tzv. generalista a počíta s jeho ďalším vzdelávaním prispôsobeným „na mieru“ prí-slušného pracovného miesta. Štátna služba je odpolitizovaná, takže služba štátnych


— 93 —

zamestnancov nie je závislá od výsledku volieb, najmä z hľadiska vzniku a zániku služobného pomeru. Výhodou kariérneho systému je, že štátni úradníci vyznávajú jednu kultúru, ktorá umožňuje nielen ľahšiu komunikáciu medzi jednotlivými or-ganizáciami, ale i vnútornú mobilitu. Viac pozri v kapitole Kariérny rast, služobný postup a mobilita.

Pozičný systém sa snaží o rozšírenie počtu kvalifikovaných uchádzačov do štát-nej služby a preferuje otvorenú súťaž (či už vnútornú, alebo vonkajšiu) o konkrétne pozície. Pozičný systém teda hľadá „hotových ľudí“ a počíta s tým, že štátna služ-ba je len „jednou z epizód“ ich profesionálnej kariéry. Systém nevyžaduje od tak-to fungujúcej verejnej správy výrazné náklady na vzdelávanie štátnych úradníkov, musí však počítať s určitou labilitou, ktorú môže vyvolať fluktuácia medzi verejným a súkromným sektorom. Rexed (2007) vníma výhody tohto systému v možnosti de-centralizácie procesu prijímania na jednotlivé organizácie, v možnosti prispôsobiť výberový proces konkrétnym potrebám organizácie, vo vyššej flexibilite, v možnos-ti upraviť platové a zamestnanecké podmienky v štátnej správe podľa existujúceho trhu daných zručností v súkromnej sfére a v možnosti ľahšie dosiahnuť hodnotenie manažmentu podľa výkonu.

Tabuľka 10: Kariérny a pozičný systém – výhody a nevýhody

Kariérny systém Pozičný systém

Výhody podporuje profesionalizáciu, vernosť zamestnanca, možnosť budovať spoločnú kultúru a spoločné hodnoty, ochrana zamestnanca pred politizáciou

podporuje decentralizáciu, umožňuje prispôsobiť výber zamestnancov podľa konkrétnych potrieb, možnosť prispôsobiť plat trhovým podmienkam, umožňuje hodnotenie podľa výkonu

Nevýhody absentujúca špecializácia (všeobecní administrátori), statický a neflexibilný systém, podporuje kultúru neriskovania, absentuje meranie výkonu

vyššie transakčné náklady, absentujúca kultúra „spoločných hodnôt“, hrozba politickej patronáže a politického vplyvu

Zdroj: autorky, upravené podľa Rexed (2007)

Niektorí autori (Sungjoo Choi, Andrew Whitford, 2008; Auer a kol., 1996; OECD, 2004; Egeberg, 2007) označujú kariérny a pozičný systém ako uzavretý a otvorený systém, kde pozičný systém je otvorený a kariérny systém je uzavretý, predovšetkým z pohľadu vstupu do štátnej správy. Pri otvorenom systéme existuje možnosť vstupu na akúkoľvek pozíciu aj zvonku, t. j. hlásiť sa môžu aj kandidáti, ktorí nie sú v štátnej službe. Otvorený systém sa predovšetkým objavuje v krajinách so škandinávskou tradíciou verejnej správy a v anglo-saských krajinách, najtypic-


— 94 —

kejšími predstaviteľmi otvoreného systému sú: Veľká Británia a Švédsko (Schnapp, 2004). V oboch krajinách je kariérny systém podobný súkromnému sektoru a or-ganizácie štátnej správy na každú otvorenú pozíciu vyhlasujú otvorené výberové konanie, na ktoré sa môže ktokoľvek prihlásiť. V tomto systéme sú rozdiely medzi štátnym a súkromným sektorom minimálne.

Pri uzavretom systéme je určitá pozícia otvorená len pre kandidátov vnútri sys-tému, t. j. na základe ich kariérneho rastu. Príkladom uzavretého systému je Belgic-ko, Francúzsko a Japonsko, kde možno postúpiť len v rámci štátnej správy (Svetová banka, 2001). Avšak v súčastnosti sa aj tradične uzavreté systémy, ako napr. vo Fran-cúzku, otvárajú a umožňujú vstup aj z vonku. Existujú aj krajiny, ktoré kombinujú možnosti vstupu do štátnej správy. Napríklad v Španielsku možno vstúpiť do štátnej služby na začiatku kariéry cez všeobecnú skúšku, ale štátni zamestnanci sú aj naďa-lej testovaní, či spĺňajú predpoklady stanovené pre konkrétnu pozíciu (Svetová ban-ka, 2001). Iní autori vzťahujú otvorený/uzavretý systém len na aspekt europeizácie, t. j. ako voľne môžu byť občania EÚ krajín zamestnaní v štátnej službe akejkoľvek inej krajiny EÚ.

Rozlíšenie medzi pozičným a kariérnym systémom nemá dichotomický charak-ter a mnohé systémy vykazujú prvky tak kariérneho, ako i pozičného systému. Ta-kýto systém sa nazýva hybridným, jeho príkladom je i Slovensko.

Tabuľka 11: Pozičný, kariérny a hybridný systém štátnej služby v krajinách EÚ (a EK)

Kariérny systém Hybridný systém Pozičný systém

Členské krajiny EÚ + Európska komisia

BelgickoCyprusEurópska komisiaFrancúzskoGréckoÍrskoLuxemburskoMaďarskoNemeckoPortugalskoRakúskoRumunskoŠpanielsko

BulharskoLitvaLotyšskoMaltaPoľskoTalianskoSlovenskoSlovinsko

Česká republikaDánskoEstónskoFínskoHolandskoŠvédskoVeľká Británia

Zdroj: Demmke, Henökel, Moilanen (2008)

Viacerí autori a inštitúcie sa pokúsili vytvoriť kritériá na meranie stupňa otvo-renosti a uzavretosti systému štátnej služby, resp. či ide o pozičný, alebo kariérny systém štátnej služby (Bossaert, Demmke, 2003; Balint, Bauer, Knill, 2007; Demm-


— 95 —

ke, Henökel, Moilanen, 2008). European Institute of Public Administration (EIPA), ktorý sídli v Maastrichte, vo svojej nedávnej štúdii porovnával systémy štátnej služby v krajinách EÚ na základe 17 kritérií (Demmke, Henökel, Moilanen, 2008) a rozlíšením charakteristík pozičného a kariérneho systému. Medzi výskumníkmi však nepanuje zhoda v tom, čo sú typické charakteristické znaky pre pozičný a čo pre kariérny systém, resp. pre otvorený a uzavretý systém, a to ani v rámci EIPA. Dokonca staršie publikácie EIPA (Bossaert, Demmke, 2003) navrhujú odlišné cha-rakteristické znaky pre pozičný a kariérny systém. Preto sa mnohokrát nedá jedno-značne stanoviť, o aký systém vlastne ide. Empirický výskum Demmkeho, Henökela a Moilanena na vzorke 17 indikátorov jednotlivých typov systémov však potvrdil, že „čisté“ typy systémov štátnej služby neexistujú (Demmke, Moilanen, 2010, s. 10) a trendom sú hybridné systémy.

Tabuľka 12: Kritéria definovania miery otvorenosti/uzavretosti systému štátnej služby

Kritériá Otvorený systém (pozičný)

Uzavretý systém (kariérny)

Nábor len pri vstupe do štátnej služby Nie áno

Vyžadovanie konkrétneho vzdelania pre konkrétny typ kariéry

Nie áno

Prípravná služba pre novoprijatých zamestnancov štátnej služby

Nie áno

Formalizované procesy náboru a prijímania Nie áno

Maximálne vekové limity pre prijímanie do štátnej služby

Nie áno

Uznanie skúseností a praxe zo súkromného sektora Nie áno

Zverejňovanie voľných pracovných pozícií Nie áno

Celoživotná štátna služba – definitíva Nie áno

Tabuľkové odmeňovanie Nie áno

Automatické narastanie platu Nie áno

Odmeňovanie podľa výkonu/kompetencií áno Nie

Seniorita ako kritérium kariérneho postupu Nie áno

Regulácia kolektívneho vyjednávania Nie áno

Zdroj: Balint, Bauer, Knill (2007, s. 49)


— 96 —

O ďalší model systému štátnej služby, ktorý by pomohol porozumieť, kde sa väč-šina národných systémov štátnej služby nachádza, sa spoločne pokúsili Demmke a Moilanen (2010). Navrhli model – kontinuum, v ktorom na jeden strane stojí tradičná Weberovská byrokracia a na druhej strane – „postbyrokracia“, ktorú autori definujú ako deviáciu v porovnaní s tradičnou byrokraciou. Tento model pozostáva z piatich komponentov: právneho statusu, kariérnej štruktúry, prijímania, systému odmeňovania a systému odchodu, resp. prepúšťania. Každý komponent má v mo-deli rovnakú váhu (100 %) – odlišuje sa však váha každého prvku tohto komponen-tu (pozri tabuľku 13). Čím viac percent je udelených za jednotlivé prvky, tým bližšie je daný systém k tradičnej byrokracii.

Tabuľka 13: Model kontinua tradičnej byrokracie a post-byrokracie

Komponent Prvky komponentu Váha

1 Právny status Verejnoprávny status 100 %

2 Štruktúra kariérneho systému Existencia kariérnej štruktúryCentralizovaná regulácia kariérneho rastuVstup „zdola“Povýšenie na pozície v strednom a vysokom manažmente je nemožné

50 %20 %15 %15 %

3 Prijímanie Špeciálne požiadavky na prijímanieCentrálna regulácia prijímaniaSkúsenosť zo súkromného sektora je nerelevantná

50 %30 %20 %

4 Systém odmeňovania Základný plat regulovaný zákonomFunkčný plat založený na senioriteFunkčný plat nie je založený na výkone

50 %25 %25 %

5 Systém odchodu/prepúšťania (tenure)

Doživotná služba (vysoká istota v zamestnaní)Výpoveď pomerne zložitáIstota v zamestnaní sa líši od súkromného sektora

40 %40 %20 %

Zdroj: Demmke, Moilanen (2010)

zÁvER

V tejto kapitole sme poukázali na dôležitosť vnímania základných systémov štátnej služby, ktoré chápeme ako nastavenie formálnych či neformálnych pravi-diel a vzťahov nadriadenosti a podriadenosti, ktoré formujú správanie sa štátnych zamestnancov. Na systémy štátnej služby má vplyv niekoľko situačných faktorov,


— 97 —

ako napr. politika, administratívna tradícia, ako aj geopolitická situácia Všetky tieto faktory ovplyvňujú reformy štátnej služby a tým aj vývoj systémov. Predovšetkým administratívna tradícia je vnímaná viacerými autormi ako faktor, ktorý ovplyvňuje reformy v štátnej správe a v štátnej službe ako takej.

Existuje viac možností klasifikácie systémov štátnej služby, ako napr. tradičné Weberovské (Wilsonovské)modely, modely New Public Management alebo Neowe-berovske modely. Ďalšími spôsobmi klasifikácie sú spoliálne (patronážne) a meri-tokratické systémy štánej služby. Meritokratické systémy ďalej delíme na kariérne alebo pozičné. Prístup k riadeniu ľudských zdrojov vo verejnom sektore sa historis-ky vyvíjal. Počas tohto obdobia vývoja bolo zavedených mnoho inovatívnych prv-kov a štátnozamestnanecký vzťah sa postupne menil. Tieto zmeny však nenastali izolovane, ale odzrkadľujú aj všeobecné zmeny v riadení verejného sektora ako ta-kého v zmysle dominujúceho systému štátnej služby toho-ktorého obdobia.

LITERaTÚRa

AUER, A,, DEMMKE, C., POLET, R. (1996). Civil Services in the Europe of Fifteen. Current Situation and Prospects. Maatricht : EIPA.

BALINT, T., BAUER, M. W., KNILL, CH. (2007). Bureacratic Change in the European Administrative Space. In: Egeberg, M. (ed.) Institutional Dynamics and the Transformation of Politics in Europe. CONNEX Report Series No. 3. Mannheim : University of Mannheim, s. 43-81.

BEKKE, H. A., PERRy, J. L., TOONEN, T. A. (1996). Introduction: Conceptualizing Civil Service Systems. In: Civil Service Systems in Comparative Perspective, s. 1-10.

BOGASON, P. (2005). Postmodern public administration. The oxford handbook of public management, s. 234-56.

BOGDANOR, V. (2005). Joined-up Government. Oxford : Oxford University Press.BOUCKAERT, G., HALLIGAN, J. (2008). Managing performance: international comparisons.

New york : Routledge.BOSSAERT, D., DEMMKE, CH. (2003). Civil Service in the Accession States. New Trends

and the Impact of the Integration Process. Maastricht : EIPA, s. 15-16.BOSSAERT, D., DEMMKE, CH., NOMDEN, K., POLET, R., ASTRID, A. (2001). Civil

Service in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments. Maastricht : EIPA.BROWN, K. (2004). Human Resource Management in the Public Sector. In: Public

Management Review, Vol. 6, Issue 3, s. 303-309.DEMMKE, CH., HENöKEL T., MOILANEN, T. (2008). What are Public Services Good At?

Success of Public Services in the field of Human Resource Management. Maastricht : EIPA.DEMMKE, CH. A MOILANEN, T. (2010). Civil Services in the EU of 27. Reform Outcomes

and the Future of the Civil Service. Frankfurt am Main : Peter Lang.


— 98 —

DENHARDT, J. V., DENHARDT, R. B. (2007). The new public service: Serving, not steering. Armonk, Ny : ME Sharpe.

DROR, y. (1994). The Capacity to Govern: A Report to the Club of Rome. London : Frank Cass.EGEBERG, M. (ed.). (2007). Institutional Dynamics and the Transformation of Politics in

Europe. CONNEX Report Series No. 3. Mannheim : University of Mannheim.GRAy, A., JENKINS, B. (1995). From Public Administration to Public Management:

Reassessing a Revolution. In: Public Administration, 73, 1, s. 75-99.KISER, L. L., OSTROM, E. (1982). The three worlds of action: A metatheoretical synthesis

of institutional approaches. In: Ostrom, E. (ed.) Strategies of political inquiry. Beverly Hills : Sage Publications, s. 179-222.

LODGE, M., GILL, D. (2011). Toward a new era of administrative reform? The myth of post-NPM in New Zealand. In: Governance 24 (1), s. 141-166.

MALý, K., SIVáK, F. (1992). Dejiny štátu a práva v Česko-Slovensku do roku 1918. Bratislava : Vydavateľstvo Obzor.


OECD (2004). Trends in Human Resources Mangement Policies in OECD Countries. An Analysis of the Results of the OECD Survey on Strategic Human Resources. Paris : OECD.

PETERS, G., PIERRE, J. (2003). Handbook of Public Administration. Sage Publications.PETERS, G. (2001). Politics of bureaucracy. London : Routledge.POLLITT, CH., BOUCKAART, G. (2003). Public Management Reform. Oxford : Oxford

University Press PRUSáK, J. (1995). Teória práva. Bratislava : Vydavateľské oddelenie právnickej fakulty UK.PRUSáK, J. (2001). Teória štátu a práva. Bratislava : PFUK.REXED, K. (2007). The Pros and Cons of Career- and Position-based Systems, presentation.

In: Good Governance for development in Arab countries. initiative; Rabat, 24 – 25 May 2007.

SCHNAPP, Kai-Uwe. (2004). Ministerialbürokratien in westlichen Demokratien. Eine vergleichende Analyse. Opladen : Leske.

SCHROEDER, M. (1992). Max Weber and Sociology of Culture. London : Sage Publications.STAROňOVá, K., MALÍKOVá, Ľ. (2009). Governance – módny pojem alebo užitočný

koncept?, In: Governance v lesníctve. Zvolen: Národné lesnícke centrum, s. 28-43. SVARA, J. H. (2001). The Myth of Dichotomy: Complementarity of Politics and

Administration in the Past and Future of Public Administration. In: Public Administration Review, Vol. 61, Issue 2, s. 176-183.

SUNGJOO, CH., WHITFORD, A. B. (2011). A Topography of Civil Service Laws. In: International Public Management Journal, Vol. 14, Issue 1, s. 106-130.

Van der MEER, F. M. (2011) (ed.). Civil service systems in Western Europe. Cheltenham : Edward Elgar Publishing.



ČasŤ II

RIaDENIE ŠTÁTNEJ sLUŽbY

KaTaRíNa sTaROňOvÁĽUDMILa sTaňOvÁ

ČASŤ II RIADENIE ŠTÁTNEJ SLUŽBY

— 101 —

Kapitola 1

RIaDENIE ĽUDí v KONTExTE ŠTÁTNEJ sLUŽbY

Hľadanie definície riadenia ľudí siaha až do obdobia, keď sa začali formovať základy manažmentu. V tejto kapitole predstavíme najdôležitejšie etapy z hľadiska evolúcie poznatkov o manažmente ľudí. Od nich sa totiž odvíjalo chápanie riade-nia najprv ako nástroja typu „cukor a bič“ (klasický manažment), neskôr sa prešlo k vnímaniu spoločenských potrieb, ale aj spoločenského potenciálu zamestnanca v organizácii (manažment z hľadiska ľudských vzťahov), až sa dospelo k názoru, že manažment závisí od situácie a podmienok, v ktorých organizácia funguje (manaž-ment z hľadiska situačného prístupu). Aký to má súvis so štátnou službou? Z nášho pohľadu možno rôzne teoretické prístupy k manažmentu aplikovať aj v prostredí, v ktorom pracujú štátni zamestnanci. Aj v štátnej službe totiž pracujú ľudia, ktorí sú súčasťou pracovného procesu a správajú sa určitým spôsobom. Ich správanie sa v pracovnom procese, nazývané aj organizačné správanie (Rudy a kol., 2001. s. 7), tiež možno manažovať, teda riadiť. Na to, aby sme dokázali pochopiť, čo manaž-ment ľudí obsahuje, musíme rozumieť jeho základným princípom, ktoré platia vo všetkých typoch organizácii, nielen verejných.

Zároveň však nemôžeme nezohľadniť špecifiká štátnej služby, ktoré sa odrážajú v personálnej politike. Preto niektoré pojmy z manažmentu operacionalizujeme v kontexte štátnej služby. Predstavíme päť základných funkcií riadenia štátnej služ-by: prijímanie, odmeňovanie, kariérny rast, vzdelávanie, odchod zo zamestnania. Potom načrtneme dva ideálne typy organizovania riadenia štátnej služby, centrali-zované a decentralizované riadenie, ako aj problémy manažmentu i verejnej politi-ky s nimi spojené. Na záver sa venujeme koordinácii ako hlavnej výzve pre riadenie štátnej služby. Jedným z hlavných nástrojov koordinácie štátnej služby sú centrálne štruktúry na riadenie štátnej služby. Pýtame sa na ich funkcie a umiestnenie v pra-xi a na ich teoretický vplyv na politizáciu. Aby sme poukázali na praktické problé-my spojené so zavádzaním týchto štruktúr, uvádzame príklad slovenského Úradu pre štátnu službu a nástroje strategického manažmentu, ktoré sa snažil implemen-tovať.


— 102 —

1.1 hIsTORICKý vývOJ POzNaTKOv O RIaDENí ĽUDí

O definíciu riadenia v organizácii sa pokúsili už klasickí teoretici manažmentu, ako napr. F. W. Taylor (1856 – 1915) a H. Fayol (1841 – 1921), po ktorých nasle-dovali mená ako Frank a Lilian Gilbreth, Henry Gantt a L. F.Urwick (Cole, 1995, s. 20). Spoločným znakom „klasikov“ v teórii manažmentu bolo, že sami patrili k manažérom a teórie riadenia ľudí vyvíjali na základe vlastných skúseností pri prá-ci. Ich prístup k riadeniu ľudí bol vedecký, to znamená že zahŕňal vedecké metódy, ako napr. pozorovanie či meranie výkonu, na základe ktorých odporúčali robiť ma-nažérske rozhodnutia. Zakladateľom tohto tzv. vedeckého manažmentu bol práve F. W. Taylor (Malíková, Jacko, 2013, s. 20).

Taylor sa snažil zefektívniť pracovné metódy tým, že si všímal vzťah medzi mnžstvom pohybu, ktorý potrebuje na vykonanie určitej práce, a časom, za ktorý ho vykonajú. Dospel k záveru, že priemerný robotník investuje minimum energie do práce – nazval to „soldiering“. Dôvody videl v strachu z toho, že ak prácu urobí rýchlo, nebude mať na druhý deň čo robiť. Išlo teda o reakciu na platbu za deň, resp. za časový úsek, ale aj o dôsledok toho, že manažment nepozná pracovné metódy robotníkov, a tak nevie odhadnúť, koľko by im práca mala trvať. Necháva im preto „voľnú ruku“ (rule of thumb).

Taylor videl riešenie vo vedeckom manažmente, teda v tom, že sa vopred určí pracovná metóda a čas, ktorý každá operácia vyžaduje, ako aj organizačná štruk-túra, ktorá bude na robotníkov dozerať, ktorá ich bude vyberať a školiť ich. Práve to bolo ďalším spoločným znakom klasikov – verili, že štruktúra je najdôležitejšou premennou pre riadenie ľudí v organizácii. Ba čo viac, verili, že existujú univerzálne princípy, podľa ktorých možno navrhnúť štruktúru organizácie (pozri tabuľku XX). Princípy ako „hierarchia právomocí“ alebo „rovnosť“ môže naplniť len usporiada-ná a koherentná štruktúra vzťahov, právo manažérov „manažovať“ a vedomie, že k zamestnancom sa treba správať „férovo“ a s rešpektom. Mnohé z týchto princípov sú priamo aplikovateľné na byrokracie (Cole, 1995, s. 21-22) a využíva ich aj Max Weber v jeho teórií byrokracie.

Tabuľka 14: Fayolove princípy manažmentu

Deľba práce Autorita/Zodpovednosť

Disciplína Jednota velenia

Jednota smerovania Podriadenie osobného záujmu organizácii

Odmena Centralizácia

Kapitola 1Riadenie ľudí v Kontexte štátnej služby

— 103 —

Hierarchia právomocí Poriadok

Rovnosť Stabilné funkčné obdobie

Iniciatíva Esprit de corps (stavovská česť)

Zdroj: Cole (1995, s. 21)

Od vnímania toho, čo je v organizácii dôležité, závisel aj pohľad klasikov na ria-denie. Henri Fayol, zadefinoval riadenie ako „predvídať a plánovať, organizovať, viesť, koordinovať a kontrolovať“ (Cole, 1995, s. 20). Tento pohľad je dodnes ref-lektovaný v chápaní manažmentu ako procesu, ktorý má štyri funkcie: plánova-nie, organizovanie, vedenie ľudí a kontrola (Rudy a kol., 2001, s. 13). Podľa Cole (1995) hlavným prínosom vedeckého manažmentu bolo zistenie, že produktivitu práce možno zmeniť nastavením procesov v organizácii. Nevyhol sa však kritike, napr. v tom, že podporuje riadenie formou „cukor a bič“, čím robí zo zamestnancov len akýchsi vykonávačov a neumožňuje im podieľať sa na plánovaní úloh. Prílišná špecializácia úloh spojená s týmto typom organizačnej štruktúry navyše vedie k de-motivácii zamestnancov, ktorí vlastne vykonávajú stále to isté. Kritika jeho postoja vyústila do tvorby nového prístupu k manažmentu z hľadiska ľudských vzťahov.

Tento prístup „odštartovali“ tzv. experimenty v Hawthorne, ktoré podnietil malý výskum spoločnosti Western Electric Company na skupine svojich zamestnancov vo výrobe. Ako opisuje Cole (1995), spoločnosť sledovala, aký dopad má zmena fyzických podmienok (v tomto prípade išlo o množstvo svetla pri práci) na pro-duktivitu zamestnancov. Zistili, že produktivita zamestnancov, ktorí pracovali pri menšom svetle, je rovnaká, dokonca vyššia ako u zamestnancov pracujúcich pod väčším svetlom, čo naznačovalo, že pri zvyšovaní produktivity zamestnancov hrajú úlohu aj iné faktory ako len fyzické podmienky. Spoločnosť sa preto rozhodla zavo-lať odborníkov z Harvardu.

Tí robili najprv výskum na skupinke pracovníkov (5 žien) a sledovali, ako sa mení produktivita práce v závislosti od vzťahov medzi nimi a medzi nimi a nadria-denými. U dvoch z piatich žien sa „z ničoho nič“ začala znižovať produktivita práce. Vedci zistili, že to má súvis so vzťahmi na pracovisku. V ďalšej fáze robili výskum na skupine mužov, ktorú oddelili od zvyšku pracovníkov, pričom táto skupina si bola vedomá toho, že je predmetom výskumu. Výskum dokázal, že toto vedomie malo na skupinu pracovníkov pozitívny vplyv – naďalej plnili plán výroby, pričom medzi zamestnancami vznikli neformálne, neoficiálne väzby, ktoré formovali správanie skupiny a časom tieto väzby nadobudli významnejší vplyv než snahy nadriadených. Táto časť výskumu ukázala, že aj reakcia zamestnancov na to, že sú predmetom výskumu, má pozitívne dopady, ktoré vytesnia iné faktory pôsobiace v pracovnom prostredí. V ďalších fázach vedci robili rozhovory s 20 000 zamestnancami. Výsled-


— 104 —

ky dokazovali, že sociálne väzby majú veľký význam pre zamestnancov, a práve pre-to by nadriadení mali klásť dôraz na komunikáciu so zamestnancami.

Najdôležitejším zistením výskumov v Hawthorne teda bolo, že skupiny v orga-nizácii majú moc zaviesť svoje vlastné normy a pravidlá, ktoré fungujú popri for-málnych organizačných pravidlách. Zamestnancov treba vnímať skôr ako členov skupiny než len ako jednotlivcov. Členstvo v skupine a štatút, ktorý z toho vyplýva, je totiž pre zamestnancov rovnako dôležitý ako peňažná odmena alebo dobré fy-zické pracovné podmienky. Supervízori a manažéri by preto mali brať do úvahy aj spoločenské a psychologické potreby jednotlivcov, ak chcú stimulovať oddanosť k organizačným cieľom. Na zamestnancov má totiž pozitívny vplyv, ak sa cítia byť v rámci organizácie výnimoční a keď cítia záujem svojich nadriadených o ich prácu. Ako môžeme vidieť, oproti klasickému prístupu sa pozornosť presunula od pracov-ných procesov smerom k zamestnancovi a jeho sociálnym potrebám.

Ďalšími dôležitými etapami z hľadiska evolúcie poznatkov o manažmente ľudí bol Total Quality Management a situačný (contingency) prístup k manažmentu (Cole, 1995). Podľa Vinni (2007, na základe van der Wiele a kol., 1997, a Dale a kol., 2001) medzi zásady TQM je zaradená orientácia na zákazníka, vzdelávanie zamest-nancov v oblasti štatistických procesov a tímovej spolupráce, trvalé zdokonaľovanie procesov, a nie napĺňanie numerických kvót, tímová spolupráca, dobré pracovné vzťahy, oddanosť a zodpovednosť manažmentu a líderstvo nie cez príkazy a postihy, ale cez pomoc a radu. Vinni (2007) skúmal vzťah medzi NPM a TQM a zistil, že v niektorých ohľadoch je TQM, naopak, veľmi podobný Weberovmu typu byrok-racie (napr. v prízvukovaní pravidiel, písaných dokumentov či ohraničených kom-petenciách – pozri Vinni, 2007, s. 118). V každom prípade však potvrdil potenciál aplikácie TQM vo verejných organizáciách.

Situačný prístup pracuje s premennými, ako sú: štruktúra, ciele, úlohy, ľudia, technológie a prostredie organizácie, medzi ktorými vidí prepojenie. Z hľadiska tohto prístupu neexistuje jeden ideálny typ organizačnej štruktúry, existuje však najvhodnejšia štruktúra pre organizáciu fungujúcu v konkrétnych podmienkach, v konkrétnej situácii. Čím diferencovanejšia je organizácia, tým ťažšie sa však dajú riešiť konflikty v nej a udržať balans medzi premennými. (Cole, 1995)

V súčasnosti je trendom v riadení ľudských zdrojov vnímať ľudí pracujúcich v organizácii ako „vzácne aktíva“ (Storey, 1989, in: Armstrong, 2009, s. 8), ktorých hodnota rastie s ich školením a kariérnym rastom, a tým slúžia na dlhodobé a rôzne účely organizácie, a nielen na plnenie povinností vyplývajúcich zo zmluvy. Okrem riadenia vzťahu zamestnanec-zamestnávateľ riadenie ľudských zdrojov znamená aj „vedenie výrobnej kapacity členov organizácie“ (Stone, 1995, s. 4). Armstrong (2009) definuje riadenie ľudských zdrojov ako „strategický, integrovaný a koherent-ný prístup k zamestnanosti, rozvoju a blahobytu ľudí, ktorí pracujú v organizáci-ách“ (s. 4). Ak si tieto definície porovnáme s Fayolovmi princípmi, všimneme si, že


— 105 —

pozornosť od autority v organizácii sa otáča viac na zamestnanca a jeho dlhodobý rozvoj v organizácii

1.2 PRísTUPY K RIaDENIU ĽUDí v ŠTÁTNEJ sLUŽbE

Prístupy k riadeniu štátnych zamestnancov pritom vyplývajú z modelov riade-nia verejnej správy – tradičného Weberovho modelu, modelu New Public Manage-ment a modelu Governance. Hughes (2003) rozlišuje medzi personálnou správou (personnel administration), ktorá vychádza z tradičného modelu, a personálnym manažmentom (personnel management). Rozdiel medzi nimi spočíva v tom, že správa kladie dôraz na líniové riadenie na základe hierarchie, no manažment umož-ňuje flexibilnejšie riadenie, s cieľom dosiahnuť výsledky. Správa znamená, že zod-povednosť za pracovné výsledky je vždy na najvyššom článku v hierarchii, kým ma-nažment predstavuje prevzatie osobnej zodpovednosti za výsledky (Hughes, 2003, s. 45), (t. j. nie v závislosti od funkcie v hierarchii, ale v závislosti od pracovných zodpovedností). Jednoduchým príkladom správy je, keď úradník vypracuje doku-ment a jeho nadriadený ho podpíše, čím zaň prevezme zodpovednosť. Príkladom manažmentu zas je projektový manažér na ministerstve, ktorý realizuje ciele pro-jektu a je za ne aj zodpovedný, t. j. nepotrebuje súhlas nadriadeného a priamo nesie zodpovednosť za svoju prácu.

Riadenie ľudí v štátnej službe môžeme vnímať ako špecifickú oblasť verejnej po-litiky – ako verejnú personálnu politiku (pozri Rosenbloom, 1985). Ak chápame verejnú politiku ako súhrn vládnych aktivít, ktoré priamo alebo sprostredkovane ovplyvňujú život občanov štátu, analyzujeme, čo vlády robia, prečo a ako rozdielne to robia (Peters, 1986, s. 4, ako je uvedené v Malíková, 2003), tak potom aj formu-lácia pravidiel riadenia štátnych zamestnancov a ich implementácia sú jej šúčasťou. Z pohľadu spoločnosti by tak mali robiť vo verejnom záujme a na to musí existovať funkčný systém riadenia ľudských zdrojov, ktorý to umožní a zaručí. Z tohto poh-ľadu by sme pri analýze riadenia mali venovať pozornosť aj otázkam, ako je napr. politizácia a transparentnosť riadenia štátnej služby. Ďalším argumentom v pros-pech vnímania riadenia štátnej služby ako verejnej politiky je, že personálna prax má vplyv na výkonnosť organizácie. Tým, že jej venujeme pozornosť, vlastne hľadá-me spôsob, ako manažment zlepšiť a tým zvýšiť aj výkonnosť (Peters, 2001, s. 86). Posledným argumentom je, že štátna služba je súčasťou demokracie (ibid.). Štátni úradníci tvoria reprezentatívnu vzorku spoločnosti, čím môžu ovplyvniť širšie spo-ločenské problémy, ako napr. vnímanie minorít (Peters, 2001, s. 89).

Autori z oblasti verejnej správy, ktorí sa dlhodobo venovali výskumu štátnej služby v západnej a východnej Európe (Verheijen, 1999; Van der Meer, 2011), ako aj v ázii (Burns, Boowōonwatthana, 2001), namiesto termínu „riadenie ľudských


— 106 —

zdrojov“ používajú termín „vnútorný trh práce“ (internal labour market). Stotož-ňujú ho však s pojmom „riadenie ľudských zdrojov“, ako aj s pojmom „personálny manažment“. Vnútorný trh práce pre nich predstavuje systém, ktorý má za úlohu mobilizovať ľudské zdroje pracujúce v službách štátu (podobnú definíciu štátnej služby používa Morgan a Perry, 1998). Riadenie ľudí v štátnej službe teda považujú za primárnu funkciu systémov štátnej služby.

Podľa Louise Wise (1996, in: Van der Meer, 2011) riadenie označuje admini-stratívne politiky a ich praktickú implementáciu, ktoré určujú, akým spôsobom sú ľudské zdroje v organizácii skutočne využívané a odmeňované. Tieto politiky a postupy sa týkajú tak formálnych, ako aj neformálnych pravidiel týkajúcich sa personálnych záležitostí, ako napr. opisu pracovných činností a systému klasifikácie pracovných pozícií, obsadzovania pozícií vrátane mobility, rozvoja zamestnancov, istoty v zamestnaní, a v neposlednom rade aj pravidiel odmeňovania. Ako ďalej uvádza van der Meer (2011, s. 7), keďže tieto pravidlá sú navzájom poprepájané, definujú charakter daného vnútorného trhu práce, alebo, ak chceme, systému ria-denia štátnej služby. Zmena v jednej časti systému bude mať nevyhnutne vplyv aj na ostatné časti. Príkladom, ktorý uvádza, je zmena v systéme obsadzovania pozícii z pozičného systému na kariérny systém. Podľa neho takáto zmena bude mať dopad na kariérny rozvoj a vzdelávanie v štátnej službe.

Môžeme teda skonštatovať, že tak manažérska literatúra, ako aj v literatúra z ob-lasti verejnej správy sa zaoberajú riadením ľudských zdrojov, ba dokonca využívajú podobné prístupy k riadeniu (personálna správa a „cukor a bič“, riadenie a perso-nálny manažment a TQM alebo situačný manažment). Podstatný rozdiel spočíva v tom, že riadenie ľudí v štátnej službe možno vnímať ako oblasť politiky, čo zna-mená, že spôsob, akým sú štátni zamestnanci riadení štátom, resp. tými, ktorí štát reprezentujú, nie je len záležitosťou vzťahu medzi týmito dvoma skupinami, ale do tohto vzťahu vstupuje aj občan, resp. verejný záujem.

1.3 fUNKCIE RIaDENIa ŠTÁTNEJ sLUŽbY

Čo všetko rozumieme pod pojmom riadenie štátnej služby, možno rozdeliť pod-ľa toho, aký účel toto riadenie plní. Armstrong (2009) hovorí o funkcii riadenia ľud-ských zdrojov, kým iní autori hovoria o doménach riadenia ľudských zdrojov (Sto-ne, 1995) alebo o funkcii personálneho manažmentu (Nunberg, 1995). Táto funkcia je dôležitou súčasťou riadenia organizácie ako takej (Armstrong, 2009).

Armstrong rozlišuje medzi funkciami manažmentu ľudských zdrojov, ktoré sú strategického významu, a tzv. transakčnými funkciami, pričom má na mysli „hlav-né personálne služby poskytované personálnymi oddeleniami týkajúce sa zabez-pečenia zdrojov, vzdelávania a rozvoja, odmeňovania a zamestnaneckých vzťahov“


— 107 —

(s. 99). Huselid a kol. (1997), naopak, používa pojem „technický“ a má na mysli „poskytovanie základných HR služieb, ako je nábor, odmeňovanie a zamestnanec-ké výhody“ (in: Armstrong, 2009, s. 88). Strategické funkcie zahŕňajú strategické plánovanie, t. j. analýzu prostredia s ohľadom na riziká a príležitosti, a formuláciu strategických plánov, ktoré využívajú príležitosti a zvládajú riziká (Hughes, 2003, s. 142). Okrem toho však zahŕňa aj implementáciu stratégie a strategickú kontrolu. Môžeme teda rozlišovať dva typy funkcií riadenia ľudských zdrojov: výkonné fun-kcie, ktorých cieľom je implementovať existujúce personálne politiky, a strategické funkcie, ktoré tieto politiky formulujú, koordinujú a kontrolujú.

Väčšina súkromných organizácií vykonáva tieto činnosti: prijíma zamestnancov, spravuje ich osobné spisy, zaznamenáva absencie, vydáva mzdy a zamestnanecké výhody, spravuje zamestnanecké vzťahy, školenia a rozvojové či strategické aktivity (Armstrong, 2009). Podobné aktivity spomína aj Stone (1995, s. 10-13): získavanie, rozvoj, odmeňovanie, udržiavanie motivácie a odchod zamestnancov. Brown (2004, s. 304) pridáva plánovanie a audit pracovných kapacít, hodnotenie pracovného výkonu a podmienky práce. Napokon Wright and Ferris (1996) spomínajú funkciu porozu-menia a interpretácie zákonného rámca a kontextu regulácie podmienok v zamest-naní a zamestnaneckých vzťahov (citované v Brown, 2004, s. 304).

Literatúra o systémoch štátnej služby spomína podobné funkcie: 1. vstup do systému štátnej služby, 2. rozvoj kariéry, vnútorný systém povýšenia a mobilita, 3. vzdelávanie, 4. systém hodnotenia, 5. odmeňovanie, 6. pracovný čas, 7. dôchod-kové systémy a proces reforiem, 8. sociálny dialóg, 9. rovnosť príležitostí a 10. dis-ciplinárna legislatíva a etické kódexy (Bossaert a kol., 2001). Dokumenty medziná-rodných organizácii, ako napr. OECD, hovoria o týchto oblastiach: „výber zamest-nancov, prijímanie zamestnancov, odmeňovanie, pracovné podmienky a prepuste-nie” (OECD, 2011). Podobné členenie funkcií môžeme nájsť aj v slovenskom zákone o štátnej službe č. 400/2009 Z. z. (Box 6)

Box 7: Funkcie riadenia štátnej služby v zákone o štátnej službe č. 400/2009 Z. z.

Prijímanie

DRUHá HLAVA: PODMIENKy PRIJATIA DO ŠTáTNEJ SLUŽBy A OBSADZOVANIE ŠTáTNOZAMESTNANECKýCH MIEST

Podmienky prijatia do štátnej služby § 19Obsadzovanie štátnozamestnaneckých miest § 20 – 21Výberové konanie § 22Výber §23


— 108 —

TRETIA HLAVA: VZNIK ŠTáTNOZAMESTNANECKéHO POMERU

Služobná zmluva § 27Skúšobná doba § 28Funkcia štátneho zamestnanca § 29Zaradenie blízkych osôb § 30

Kariérny rast

ŠTVRTá HLAVA: ZMENA ŠTáTNOZAMESTNANECKéHO POMERU

Dočasné preloženie a trvalé preloženie § 33 – 35Vymenovanie do funkcie vedúceho zamestnanca a vymenovanie na zastupovanie vedúceho zamestnanca §36 Odvolanie z funkcie vedúceho zamestnanca § 37Skončenie vykonávania funkcie vedúceho zamestnanca na základe zákona § 38Dočasné vyslanie § 40Zaradenie štátneho zamestnanca mimo činnej štátnej služby § 41 – 43Opätovné zaradenie štátneho zamestnanca na vykonávanie štátnej služby § 44Služobná cesta a zahraničná služobná cesta § 45

Vzdelávanie

ŠTVRTá ČASŤ: VZDELáVANIE ŠTáTNyCH ZAMESTNANCOV

Prehlbovanie kvalifikácie § 77 – 79Zvyšovanie kvalifikácie § 80

Odmeňovanie

PIATA ČASŤ: PLATOVé NáLEŽITOSTI A ĎALŠIE NáLEŽITOSTIPRVá HLAVA: PLATOVé NáLEŽITOSTI Plat štátneho zamestnanca § 81Funkčný plat § 83Tarifný plat § 84Služobná prax § 85Osobný plat § 86Príplatok za riadenie § 87Príplatok za zastupovanie § 88Osobný príplatok § 89


— 109 —

Príplatok za zmennosť § 90Príplatok za štátnu službu v krízovej oblasti § 91Platová kompenzácia za sťažené vykonávanie štátnej služby § 92Príplatok za vedenie služobného motorového vozidla a za starostlivosť o služobné motorové vozidlo § 93Plat za štátnu službu nadčas § 94Plat za neaktívnu časť služobnej pohotovosti § 95Príplatok za štátnu službu v noci § 96Príplatok za štátnu službu v sobotu a v nedeľu § 97Príplatok za štátnu službu vo sviatok § 98Odmena § 99Náhrada za neaktívnu časť služobnej pohotovosti § 100Náhrada za pohotovosť pri zabezpečovaní opatrení pre obdobie krízovej situácie § 101Plat pri dočasnom vyslaní a poskytovanie návratného preddavku pri dočasnom vyslaní § 102Platový koeficient § 103

DRUHá HLAVA: ĎALŠIE NáLEŽITOSTI

Hmotné výhody a paušálne náhrady § 104Jednorazové mimoriadne odškodnenie § 105Ocenenie konania pri mimoriadnych udalostiach § 106

Odchod zo zamestnania

PIATA HLAVA: SKONČENIE ŠTáTNOZAMESTNANECKéHO POMERU Výpovedné dôvody služobného úradu § 47Výpovedná doba § 48Zákaz výpovede § 49Okamžité skončenie štátnozamestnaneckého pomeru § 51Skončenie štátnozamestnaneckého pomeru na základe zákona § 52Odstupné § 53Odchodné § 54Nároky z neplatného skončenia štátnozamestnaneckého pomeru a nároky v osobitných prípadoch § 55 – 56Služobný posudok § 57Potvrdenie o štátnej službe § 58

Zdroj: Autorky


— 110 —

Vzhľadom na to, že sa pozeráme na jednotlivca a na to, akým spôsobom je usmer-ňovaný jeho profesionálny rozvoj v organizácii od momentu, keď do nej vstúpi, až po moment, keď ju opustí, definovali sme päť kľúčových funkcií riadenia štátnej služby, ktoré podľa nášho názoru tento pohľad najvýstižnejšie zachytávajú: prijímanie, od-meňovanie, kariérny rast, vzdelávanie a odchod zo zamestnania. Tieto funkcie mož-no vnímať ako strategické alebo výkonné – podľa toho, či sa pozeráme na formuláciu politiky v oblasti prijímania, odmeňovania atď., alebo na jej implementáciu.

1.4 ORgaNIzÁCIa RIaDENIa ŠTÁTNEJ sLUŽbY

Organizácia riadenia štátnej služby môže byť viac centralizovaná alebo decen-tralizovaná. Podľa Demmkeho a Moilanena (2010) „centralizácia v oblasti riadenia ľudských zdrojov označuje mieru, do akej sú rozhodovacie právomoci odovzdané do rúk orgánom na hierarchickej úrovni“ (s. 142). Decentralizácia zas znamená väč-šiu manažérsku autoritu a zodpovednosť v rukách líniových manažérov v štátnych orgánoch a agentúrach (Polidano, 1999).

Ďalej ju môžeme členiť na horizontálnu de/centralizáciu alebo vertikálnu de/centralizáciu. Pod prvým pojmom máme na mysli horizontálnu koordináciu štátnej služby, ktorá môže byť v rukách jedného (horizontálna centralizácia) alebo viace-rých (horizontálna decentralizácia) ústredných orgánov štátnej správy. Vertikálna de/centralizácia existuje vo vzťahu nadriadeného orgánu k podriadeným orgánom štátnej správy. (Demmke, Moilanen, 2010). Ak je napr. v oblasti výberu zamest-nancov nadriadený organ štátnej správy, ktorý túto funkciu vykonáva vo vzťahu k podriadeným orgánom, hovoríme o vertikálnej centralizácii. V prípade, že si ob-sadzovanie miest vykonávajú podriadené organizácie samy, hovoríme zas o verti-kálnej decentralizácii.

Oba typy organizácie riadenia štátnej služby majú svoje výhody i nevýhody. Sprísnenie kontroly štátnej služby je bežnou praxou v krajinách Afrického a juho-amerického kontinentu (Polidano, 1999). Centralizácia môže prispievať k odpoliti-zovaniu štátnej služby, k väčšej transparentnosti a „férovosti“ v praxi riadenia štát-nej služby (najmä v oblasti prijímania a odmeňovania zamestnancov) tým, že o štát-nych zamestnancoch nerozhodujú ich potenciálni patróni (Demmke, Moilanen, 2010). Napríklad v Ugande centralizovali prijímanie dočasných zamestnancov a zamestnancov bez nároku na štátnozamestnanecký dôchodok, pretože to bolo často zneužívané na presadzovanie osobných záujmov (Wangolo, 1995, s. 150, in: Polida-no, 1999). Podľa Polidana (1999) viac centralizácie môže vniesť do organizácie štát-nej služby aj viac koordinácie a integrácie, čo predstavuje výhodu pre manažment. Ďalšími výhodami centralizácie sú úspory zo znižovania jej rozsahu a skutočnosť, že centralizácia viac podporuje tzv. étos štátnej služby (Demmke, Moilanen, 2010).


— 111 —

Nevýhody centralizácie sú, že rozhodnutia sú obvykle vykonávané hierarchic-kými organizáciami, čo predstavuje klasické príklady dysfunkcie Weberovský kon-cepct byrokracie: spomalenie procesov v organizácii, „red tape”, informačné asy-metrie, ktoré môžu zamestnancov výrazne demotivovať (Demmke, Moilanen, 2010, s. 143). Výkonní pracovníci totiž môžu mať pocit, že vo vzťahu k ich podriadeným „majú zviazané ruky“, a, naopak, podriadení pracovníci môžu mať pocit, že ich od-meňovanie závisí od iných faktorov, než je ich vlastná snaha. Chýba priama zod-povednosť nadriadených za svojich podriadených, ale aj priame zodpovedanie sa podriadených svojim nadriadeným.

Decentralizácia, naopa,k ponecháva manažérom väčšiu voľnosť v riadení, ktorá môže mať pozitívny dosah na produktivitu zamestnanca,keďže je priamo zodpo-vedný svojmu nadriadenému. Táto skutočnosť však môže byť nevýhodou, ak nad-riadený zneužije svoje právomoci na patronáž alebo ak nemá dostatočné riadiace schopnosti (Demmke, Moilanen, 2010, s. 144).

OECD chápe riadenie štátnej služby ako funkciu, ktorá je spoločná v rámci štátnej služby. To znamená, že záležitosti, ako sú princípy štátnej služby, zákonom stanovené inštitúty, ako napr. prijímanie a kariérny rast na základe zásluh, ako aj spravodlivé odmeňovanie či rovnaké práva a povinnosti, by v rámci celej štátnej správy mali byť rovnako pochopené, šírené a dodržiavané (OECD, 1999). Na dru-hej strane, špecifickosť pracovných činností ministerstiev a agentúr si vyžaduje istú mieru decentralizácie riadenia štátnej služby. Nie vždy totiž možno všeobecne za-definovať konanie štátnych zamestnancov, hoci určité všeobecné pravidlá o konaní (napr. v oblasti etiky) by mali existovať a mali by byť aplikovateľné na štátnu službu ako celok. Ministerstvá by však podľa OECD mali mať možnosť tieto štandardy rozpracovať tak, aby vyhovovali špecifickým potrebám ich zamestnancov.

Graf 2: Miera delegovania právomocí vo výkone funkcií riadenia zamestnancov ministerstvám

Zdroj: OECD (2011b)


— 112 —

Viaceré funkcie štátnej služby boli preto v rozvinutých krajinách decentralizo-vané. Graf 2 vyjadruje mieru delegovania právomocí vo výkone funkcií riadenia štátnych zamestnancov ministerstvám na základe údajov OECD (2010). Index v hodnote 0 – 1 vyjadruje mieru ich delegovania, pričom 1 je najvyššia a 0 najniž-šia miera. Väčšina krajín sa nachádza na úrovni 0,65, teda bližšie k výraznejšiemu delegovaniu.

Staňová (2014) na základe údajov OECD (2012) z 23 európskych krajín zistila, že najviac centralizované sú funkcie súvisiace s odmeňovaním a s plánovaním ľud-ských zdrojov, ako napr. systém odmeňovania, prideľovanie finančných zdrojov na platy, klasifikácia štátnozamestnaneckých miest, ale aj etické kódexy sú pomerne značne centralizované (pozri tabuľka).

Na druhej strane, najviac decentralizované funkcie, teda tie, kde štáty ponechá-vajú voľnosť v riadení líniovým manažérom a manažérom agentúr, je prijímanie zamestnancov, kariérny rast, udeľovanie príplatkov a určovanie dĺžky kontraktov. Podľa Staňovej (2014) tieto dáta možno interpretovať tak, že funkcie, ktoré sa týkajú priameho rozhodovania o jednotlivcoch, sú často decentralizované, kým funkcie týkajúce sa rozhodovania o organizáciách, t. j. koľko peňazí na platy dostanú alebo tabuľkové platy, patria do pôsobnosti centrálnych orgánov.

Graf 3: (De)centralizácia funkcií riadenia ľudských zdrojov v krajinách OECD

Zdroj: Staňová (2014), na základe údajov z OECD (2011a)

Vo väčšine industrializovaných krajín sa čestné vykonávanie funkcií riadenia štátnej služby berie ako samozrejmosť, čo je dôvodom, prečo viaceré z nich delegu-jú líniovým štruktúram a agentúram (Polidano, 1999). Tieto funkcie sú však slabé v rozvojových a transformujúcich sa krajinách. Podľa Goetza (2001) transformu-júce sa krajiny majú viaceré znaky zdedené z predchádzajúceho režimu: rozšírená korupcia, „state capture”, klientelizmus a nepotizmus, nízka dôvera občanov v in-


— 113 —

štitúcie a inštitucionálna fragmentácia. Viacerí autori hovoria o organizácii štátnej služby ako o evolučnom procese, ktorý smeruje od centralizovanejšej organizácie k viac centralizovanej. Polidano (1999) uvádza príklad Veľkej Británie, ktorá v 19. storočí po správe S. H. Northcote a C. E.Trevelyan v parlamente o stave štátnej služ-by prešla radikálnou reformou. Jej dôsledkom bolo postupné vytvorenie jednotnej a centralizovanej štátnej služby. Reforma v 20. storočí „Next Steps“ zas mala opačný cieľ a viac decentralizovala štátnu správu vrátane riadenia ľudských zdrojov. Pred-pokladom na delegovanie funkcií riadenia štátnej služby je podľa Holmesa (1992) a Nunberg (1995) (ako je uvedené v Polidano, 1999) vytvorenie efektívnych me-chanizmov centrálnej kontroly nad takými funkciami, ako je napr. obsadzovanie štátnozamestnaneckých miest a financovanie štátnej služby.

Box 8: Postoj OECD k (de)centralizácii štátnej služby

Podľa OECD (2011b) si špecifickosť pracovných činností ministerstiev a agentúr na jednej strane vyžaduje istú mieru decentralizácie riadenia štátnej služby. Nie vždy totiž možno všeobecne zadefinovať konanie štátnych zamestnancov, hoci určité všeobecné pravidlá o konaní napr. v oblasti etiky by mali existovať a mali by byť aplikovateľné na štátnu službu ako celok. Ministerstvá by však podľa OECD mali mať možnosť tieto štan-dardy rozpracovať tak, aby vyhovovali špecifickým potrebám ich zamestnancov.

Na druhej strane OECD chápe riadenie štátnej služby ako funkciu, ktorá je spoločná v rámci štátnej služby. To znamená, že záležitosti ako princípy štátnej služby, zákonom stanovené inštitúty, ako je napr. prijímanie a kariérny rast na základe zásluh, ako aj spra-vodlivé odmeňovanie či rovnaké práva a povinnosti, by v rámci celej štátnej správy mali byť rovnako pochopené, šírené a dodržiavané. (OECD, 1999)

Zdroj: autorky, na základe OECD (2011b, 2009)

1.5 KOORDINÁCIa ŠTÁTNEJ sLUŽbY

Odkedy sa vládne štruktúry začali diferencovať na odbory a ministerstvá, začali narastať aj sťažnosti toho typu, že jedna organizácie nevie, čo robí druhá, že ich programy sú v rozpore, že sú duplicitné alebo oboje (Peters, 1998, s. 295). Zavedenie reforiem New Public Management tento stav ešte zhoršilo v dôsledku decentrali-zácie manažérskych funkcií na nižšie úrovne a tzv. agenturizácii – vzniku malých špecializovaných agentúr. Diferenciácia a špecializácia funkcií verejného sektora vedie k vyšším nárokom na jej koordináciu, ktorá minimalizuje nesúlad a duplicity politík či medzery medzi nimi. Dôležitosť koordinácie politík stúpa aj vďaka ich komplexnosti, ktorá narastá v dôsledku spoločenského, ale aj ekonomického tlaku.


— 114 —

Tento problém sa dotýkal aj riadenia štátnej služby ako oblasti politiky. Jeho viac či menej (de)centralizovaná organizácia totiž tiež môže mať rôzne nároky na koordi-náciu tejto politiky. Centralizácia štátnej služby znamená, že existuje nejaká centrálna autorita zodpovedná za riadenie štátnej služby. Decentralizácia zas znamená, že orgá-ny štátnej správy, ako sú napr. ministerstvá, majú riadenie vo svojich vlastných rukách (ibid.). Oba prípady možno vnímať ako opačné strany jedného kontinua, pričom väč-šina krajín sa nachádza niekde uprostred – to znamená, že niektoré funkcie riadenia štátnej služby sú viac centralizované, kým iné sú riadené viac decentralizovane.

Horizontálna koordinácia politík je súčasťou tzv. celovládneho prístupu (who-le-of-government), ktorý pomáha zvýšiť efektivitu a účinnosť implementácie verej-ných politík v rámci verejnej správy (OECD, 2011c, 2014). To platí aj pre riadenie štátnej služby ako špecifickú oblasť verejnej politiky, bez ohľadu na to, či organizácia riadenia je viac centralizovaná, alebo decentralizovaná, príp. či v danej krajine fun-guje kariérny systém, alebo pozičný. Pravdou však je, že decentralizovaný systém riadenia štátnej služby je väčšou výzvou pre horizontálnu koordináciu práve kvôli tomu, že každé ministerstvo chce uplatniť v riadení štátnej služby svoje špecifiká vyplývajúce z ich činnosti. Meritokratický systém obsadzovania miest však vyžadu-je, aby pravidlá na prijatie do štátnej služby boli v rámci štátnej správy aplikované rovnako vo všetkých ministerstvách a úradoch (OECD, 1997).

Box 9: Celovládny prístup podľa OECD

Celovládne“ prístupy súvisia so snahou zabezpečiť horizontálnu a vertikálnu koor-dináciu (spoločné informácie zabezpečované informačnými tokmi medzi organizá-ciami) a spoluprácu (spoločné opatrenia a štruktúrované vzťahy medzi organizá- ciami) činnosti vlády, aby sa zlepšila politická súdržnosť, aby sa lepšie využívali zdro-je, presadzovali a vytvárali synergie a inovácie, ktoré vyplývajú z perspektívy viace-rých zainteresovaných strán, a aby sa zabezpečilo bezchybné poskytovanie služieb občanom a podnikom.

Celovládny prístup vyžaduje, aby vládne orgány, bez ohľadu na typ alebo úroveň, pracovali naprieč hranicami svojich príslušných portfólií pri dosahovaní spoloč-ných cieľov a zabezpečovaní jednotných odpovedí vlády na politické otázky. Takýto prístup sa uplatňuje na formálne aj neformálne pracovné metódy a tiež na rozvoj, implementáciu a riadenie politík, programov a poskytovanie služieb. Schopnosť sku-točnej spolupráce zásadne umožňuje, aby verejná správa odpovedala na potreby vlá-dy a občanov pohotovejšie.

Výraz „celovládny” sa vzťahuje na centrálne aj nižšie (regionálne a miestne) úrov-ne a politické sektory. Zahrňuje tiež vzťah medzi vládou a externými hráčmi.

Zdroj: OECD (2011c; 2014, s. 31)


— 115 —

Peters (1998) definuje koordináciu ako konečný stav politík a programov, keď absentujú medzery, duplicity a nesúvislostí medzi nimi. Tento konečný stav mož-no zabezpečiť troma mechanizmami (Gretschman 1986, Thompson, Frances a kol., 1991, ako je uvedené v Peters, 1998) – prostredíctvom hierarchií, trhov a sietí. Ty-pickým mechanizmom v prostredí štátnej správy sú práve hierarchie a ich praktic-kým príkladom z prostredia štátnej služby sú tzv. centrálne štruktúry pre koordiná-ciu, riadenie a kontrolu štátnej služby. Tento pojem prvýkrát začala používať OECD, konkrétne jedna z jej organizácii – SIGMA. Išlo vlastne o spoločný „think tank“ EÚ a OECD, ktorý mal pomôcť navigovať pristupujúce krajiny EÚ v tom, ako reformo-vať verejnú správu a štátnu službu, a tak ich pripraviť na vstup do EÚ.

1.6 CENTRÁLNE ŠTRUKTÚRY PRE KOORDINÁCIU, RIaDENIE a KONTROLU ŠTÁTNEJ sLUŽbY

Podľa OECD-SIGMA si štátna služba ako jedna spoločná entita vyžaduje nejaký cen-trálny orgán na riadenie štátnej služby (OECD, 1999, s. 26). Do úvahy pripadá viacero inštitucionálnych foriem – samostatné úrady, ako aj štruktúry vlády. Dôležité podľa OECD je, aby tento centrálny orgán mal dostatočnú právomoc riadiť horizontálne, t. j. naprieč verejnou správou (ibid.). V krajinách OECD však existuje veľká rôznoro-dosť centrálnych štruktúr, pokiaľ ide o ich funkciu a kompetencie, ale aj umiestnenie v rámci štátnej správy. Zároveň je ťažké ktorýkoľvek z modelov označiť za najlepší alebo najefektívnejší, pretože sú spojené s administratívnou tradíciou danej krajiny.

1.6.1 funkcie a umiestnenie centrálnych štruktúr

Napriek tomu, vieme zhodnotiť, akými funkciami a kompetenciami centrálne štruktúry najčastejšie disponujú. Staňová (2014) na základe OECD (2012) vo svojich kompetenčných HRM profiloch spomína tri funkcie centrálnej štruktúry pre riadenie ľudských zdrojov: koordinačnú funkciu, zodpovednosť za výkon konkrétnej funkcie riadenia (ako napr. výber zamestnancov) a definovanie personálnej politiky. Najbo-hatšie zastúpenou funkciou centrálnych štruktúr bola koordinačná funkcia (graf 4).

Na základe tzv. Human resource management profiles (OECD, 2012) autorky spracovali údaje z 23 krajín EÚ-OECD týkajúce sa umiestnenia centrálnych štruk-túr (tabuľka 15). Zistenia ukazujú, že najčastejšie sa centrálne štruktúry nachádzajú na ministerstvách, ktoré majú na starosti širšiu agendu, než je len riadenie ľudských zdrojov vo verejnom sektore. Centrálna štruktúra je v tomto prípade sekciou alebo odborom plniacim funkciu v súvislosti s koordináciou štátnej služby na minister-stve, ktoré má na starosti aj inú agendu, než je len štátna služba. Príkladom je Dáns-


— 116 —

ko, Írsko, Fínsko, Island, Estónsko, kde centrálna štruktúra sídli na ministerstve fi-nancií, Španielsko a Potrugalsko, kde sídli na ministerstve finanicí a verejnej správy. Naopak, príkladom ministerstiev úzko zameraných na otázky štátnej služby je min-isterstvo vnútra v Holandsku, ministerstvo zamestnanosti vo verejnom sektore vo Francúzsku a ministerstvo pre vládnu administratívu v Nórsku (ibid.). Organizačný útvar na úrade vlády je centrálnou štruktúrou na riadenie štátnej služby v Rakúsku, Taliansku a Poľsku. Zaradili sme sem aj Slovensko, hoci ho údaje OECD (2012) neu-vádzajú, keďže odbor pre štátnu a verejnú službu na Úrade vlády SR spravuje agen-du štátnej služby od jesene 2013 (ÚV SR, 2014). Napokon samostatný orgán pre riadenie štátnej služby majú tri krajiny: Spojené kráľovstvo, Švédsko a Maďarsko.

Graf 5: Umiestnenie centrálnych štruktúr pre riadenie štátnej služby

Zdroj: Autorky na základe OECD (2012) a ÚV SR (2014)

Graf 4: Funkcie centrálnych štruktúr pre riadenie ľudských zdrojov

Zdroj: Staňová (2014)


— 117 —

Tabuľka15: Funkcie a umiestnenie centrálnych štruktúr podľa krajín

Krajina Centrálna štruktúra pre riadenie ĽZ

Funkcia Názov Umiestnenie Zaradenie*

Spojené kráľovstvo

áno Koordinácia Výbor pre ĽZ Predsedom výboru je GR ministerstva práce a dôchodkov

Samostatný orgán

Írsko áno Definovanie personálnejpolitiky

Sekcia manažmentu verejnej služby

Ministerstvo financií

Ministerstvo so širším zameraním

Nemecko Nie

Francúzsko áno Koordinácia Generálny direktorát pre administratívu a zamestnávanie vo verejnom sektore

Ministerstvo zamestnávania vo verejnom sektore

Ministerstvo so zameraním na ĽZ vo VS

Belgicko áno Koordinácia Federálny personál pre verejnú službu a organizáciu

Ministerstvo (bližšie neuvedené)


Rakúsko áno Koordinácia DG III pre štátnu službu a reformu verejnej správy

Úrad spolkového kancelára

Úrad vlády

Dánsko áno Definovanie personálnejpolitiky

Agentúra pre modernizáciu verejnej správy



Fínsko áno Definovanie personálnejpolitiky

Úrad pre vládu ako zamestnávateľa



Švédsko áno Koordinácia Švédska agentúra pre vládnych zamestnávateľov

Samostatný orgán

Nórsko áno Výkonná zodpovednosť

Odbor pre politiku zamstnávateľov; Agentúra pre verejný manažment a eGovernment

Ministerstvo pre vládnu administratívu



— 118 —

Krajina Centrálna štruktúra pre riadenie ĽZ

Funkcia Názov Umiestnenie Zaradenie*

Island áno Koordinácia Odbor personálnej politiky



Holandsko áno Koordinácia Ministerstvo vnútra a vzťahy kráľovstva

Samostatné ministerstvo


Španielsko áno Definovanie personálnej politiky

Generálny direktorát pre štátnu službu

Ministerstvo Financií a verejnej správy


Taliansko áno Výkonná zodpovednosť

Odbor pre verejnú správu

Úrad vlády SR Úrad vlády

Portugalsko áno Koordinácia Direktorát pre verejnú správu a zamestnanosť vo verejnom sektore

Ministerstvo Financií a verejnej správy


Grécko áno Koordinácia Rada pre výber zamestnancov

Ministerstvo vnútra


ČR áno Koordinácia Odbor pre efektívnu verejnú správu

Ministerstvo vnútra


Estónsko áno Definovanie personálnej politiky

Odbor pre verejnú správu a verejnú službu



Maďarsko áno Definovanie personálnej politiky

Centrum riadenia ľudských zdrojov pre verejnú správu

Úrad pre verejnú správu a spravodlivosť

Samostatný orgán

Poľsko áno Definovanie personálnej politiky

Odbor štátnej služby


SR** áno (od roku 2013)

Definovanie personálnej politiky

Odbor štátnej a verejnej služby


Slovinsko áno Koordinácia Ministerstvo spravodlivosti a verejnej správy


Zdroj: Autorky, podľa OECD (2012) a ÚV SR (2014)Poznámka: *Zaradenie autorkami, **Na základe ÚV SR (2014), keďže OECD (2012) neeviduje cen-trálnu štruktúru v SR


— 119 —

Zistenia z OECD (2012) potvrdzujú, že myšlienka vytvorenia centrálnych štruk-túr, ktoré by hierarchicky riadili všetky funkcie v štátnej službe, nemá v realite opo-ru. Podľa Nunberg (1995) sú funkcie riadenia štátnej služby väčšinou rozdelené medzi tri ústredné orgány štátnej správy (tzv. horizontálna decentralizácia): úrad vlády, ktorý obvykle zodpovedá za politiku riadenia, ministerstvo financií, kto-ré zodpovedá za rozpočet na platy štátnych zamestnancov, čo obvykle zahŕňa aj plánovanie počtu zamestnancov, a potom nejaký expertný orgán, ako napr. úrad, ktorý poskytuje metodickú podporu konkrétnej funkcie riadenia. Ako príklad by sme mohli uviesť úrady zabezpečujúce obsadzovanie štátnozamestnaneckých miest (v EÚ EPSO, v Belgicku napr. SELOR).

Beblavý (2004) tvrdí, že nie je jedno, akej centrálnej štruktúre dáme právomoci riadiť alebo koordinovať štátnu službu. Sám identifikoval tri typy inštitúcií zodpo-vedných za reformu štátnej služby v strednej a vo východnej Európe: ministerstvá (väčšinou vnútra alebo pre verejnú správu, príp. ministerstvá práce alebo minister-stvá financií), úrady vlády a agentúry zodpovedné za jednu konkrétnu funkciu ria-denia. Každá inštitúcia môže mať iný efekt na výkon takej strategickej funkcie, ako je reforma štátnej služby (ibid.). Napríklad ministerstvá vnútra zvyknú zodpovedať za verejnú správu, čo znamená, že pokrývajú vysoký počet zamestnancov na cen-trálnej i lokálnej úrovni a disponujú odbornými informáciami o nich, ktoré môžu byť pre reformu prínosom. Ministerstvá vnútra majú relatívnu kontinuitu i napriek pádu režimu, a to preto, lebo bolo treba vykonávať základné funkcie štátu s po-mocou skúsených zamestnancov. To na druhej strane tiež predstavuje nevýhodu, pretože možno očakávať skôr presadzovanie inkrementálnych zmien než radikál-nych reforiem. Ministerstvá práce sú expertmi na pracovné právo, čo prináša isté výhody, avšak, ako píše Beblavý (2004), nemajú taký blízky kontakt s tými, ktorých regulujú, ako napr. ministerstvá vnútra. Agentúry a úrady s agendou štátnej služby ako hlavnou agendou sa v krajinách strednej a východnej Európy neosvedčili kvôli problémom so zúčtovateľnosťou a s politickou reprezentáciou. (ibid.).

Môžeme teda urobiť záver, že existujú funkcie, ktoré centrálne štruktúry vyko-návajú najčastejšie a väčšinou sa týkajú koordinácie alebo definovania politiky, a nie priamo riadenie ľudských zdrojov. Tiež môžeme skonštatovať, že vo väčšine prípa-dov sú centrálne štruktúry umiestnené na ministerstvách so širším zameraním. Po-zoruhodné tiež je, že v západnej Európe sa medzi centrálnymi štruktúrami pomerne často vyskytujú ministerstvá financií, kým vo východej Európe to tak nie je (pozri prílohu). Prečo je to tak, to je otázka vhodná na ďalší výskum.


— 120 —

1.6.2 Centrálne štruktúry a politizácia štátnej služby

Ako sme uviedli vyššie, centralizácia môže pomôcť odpolitizovať štátnu služ-bu – ak, samozrejme, ten, kto stojí na vrchole pyramídy, nie je sám spolitizovaný (Demmke, Moilanen, 2010; Polidano, 1999). Podľa Staňovej (2014) centrálne orgá-ny môžu pomôcť predchádzať politickej patronáži.

Tvrdenie Staňovej (2014b), že centrálne štruktúry môžu pomôcť predísť patro-náži, vychádza z predpokladu, že predmetom centralizácie sú personálne rozhod-nutia týkajúce sa jednotlivcov, ako je napr. prijatie do štátnej služby. V takom prípa-de centralizácia „umožňuje ľahšiu kontrolu nad existenciou patronážnych praktík v porovnaní so situáciou, keď sú rozhodovacie kompetencie rozdelené medzi viace-ro orgánov, na ktoré je ťažšie dohliadať“ (s. 310). Patronáž je vlastne moc politických strán zasahovať do personálnych rozhodnutí. Za predpokladu, že sú vzťahy politiky a administratívy oddelené (Wilson, 1887), môže patronáž politikom slúžiť na do-sahovanie vlastných záujmov. Motiváciou politikov pre patronáž môže byť odmena stúpencov, ale aj kontrola (Kopecký, Mair, Spirova, 2012).

Jedným zo spôsobov, akým možno obmedziť zasahovanie politikov do perso-nálnych záležitostí, je delegovanie tejto rozhodovacej právomoci na iný, nepolitic-ký orgán. Staňová (2014) tvrdí, že ak ide o jeden centrálny orgán, jeho kontrola je podstatne jednoduchšia, ako keď túto právomoc delegujeme na viacero nepolitic-kých orgánov, ako napr. personálne oddelenia v organizáciách štátnej správy. Preto za najdôležitejšiu funkciu centrálnych orgánov na riadenie štátnej služby považuje práve predchádzanie politickej patronáži (ibid.).

O tom, ako si túto funkciu plní, podľa Staňovej (ibid.) vypovedá miera orga-nizačnej autonómie centrálneho orgánu. Verhoest, Peters, Bouckaert a Verschuere (2004) rozlišujú dva typy organizačnej autonómie: 1. autonómiu v tvorbe rozhod-nutí a 2. reálnu autonómiu. Autonómia v tvorbe rozhodnutí označuje, do akej miery sa musí daná organizácia na rozhodovaní podieľať alebo radiť s inými orgánmi. Re-álna autonómia zas hovorí o miere závislosti organizácie od zdrojov inej organizá-cie – ľudských, finančných, ale napr. aj o právnej závislosti (t. j. nejde o samostatnú právnickú osobu) alebo administratívnej závislosti (t. j. iná organizácia kontroluje súlad výstupov so zákonom, resp. s inými politikami). Nazývajú ju reálnou preto, lebo aj keby organizácia mala plnú autonómiu v rozhodovaní, avšak jej zdroje závi-sia od inej organizácie, jej reálna autonómia je nízka.

Tieto kritériá možno aplikovať na centrálne orgány riadenia štátnej služby takto: Autonómia v tvorbe rozhodnutí znamená, do akej miery tvorí rozhodnutia v oblas-ti personálnej politiky centrálny orgán sám. V praxi však málokedy o celej oblasti politiky rozhoduje jeden úrad. Staňová preto rozlišuje medzi úrovňou rozhodova-nia – či sa personálne rozhodnutie týka organizácii, alebo jednotlivcov vo verejnej správe. Podobne rozlíšenie používa Laegrid, Roness a Rubeckssen (2005), keď roz-


— 121 —

lišujú medzi strategickým a operačným manažmentom. Ak centrálny orgán priamo rozhoduje o tom, kto je prijatý do štátnej služby (rozhodovanie o jednotlivcoch), podľa nej má vysokú mieru autonómie nad výberom zamestnancov. Ak napr. roz-hoduje len o tom, aké sú štandardy prijímania do štátnej služby platné pre všetky organizácie v štátnej správe (rozhodovanie o organizáciách), je miera jeho autonó-mie o niečo nižšia, pretože na rozhodnutí o tom, kto bude zamestnancom v štátnej správe, sa podieľa viacero organizácií.

Reálnu autonómiu má orgán vtedy, keď je jeho predseda nezávislý od iných or-gánov. Christensen hovorí v tejto súvislosti o špecifickom type reálnej autonómie, tzv. štrukturálnej. Všíma si pritom, kto predsedu nominuje a za akých okolností ho odvoláva (ako je uvedené v Verhoest a kol., 2004). Čím prísnejšie sú podmienky odvolania predsedu, tým väčšia je jeho nezávislosť. Podobne čím bližší straníckej politike je orgán, ktorý ho nominuje, tým menej nezávislý je. Podľa toho Staňová (2014b) rozlišuje, či predsedu centrálnej štruktúry nominuje a odvoláva vláda, par-lament, alebo existuje osobitný orgán, ako napr. rada zložená z expertov alebo napr. vnútorný administratívny súd. Najmenšiu štrukturálnu autonómiu má vtedy, ak sa predseda štruktúry zodpovedá priamo vláde. O niečo väčšia je jeho autonómia, keď sa zodpovedá parlamentu a najväčšia je, keď sa zodpovedá apolitickému orgánu. To všetko, samozrejme, za predpokladu, že sám nie je členom žiadnej strany.

Na základe oboch kritérií vytvorila typológiu centrálnych orgánov, ktorá vyjad-ruje mieru autonómie centrálnych orgánov (tabuľka 17). Obe kritériá, autonómia v rozhodovaní, ako aj štrukturálna autonómia, podľa Staňovej môžu potenciálne vplývať na schopnosť centrálneho orgánu brániť politickej patronáži a tým môžu odpolitizovať štátnu službu. Čím väčšiu autonómiu má centrálny orgán v rozhodo-vaní, tým viac môže brániť nelegálnej politizácii – samozrejme, ak je vysoká aj jeho štrukturálna autonómia.

Tabuľka 17: Typológia centrálnych štruktúr pre horizontálne riadenie štátnej služby

Štrukturálna autonómia

Exekutíva Parlament Apolitický orgán

Aut

onóm

ia v

tvor

be

rozh

odnu

tí

Kontrolná funkcia Kontrolný orgán podriadený exekutíve

Kontrolný orgán podriadený parlamentu

Kontrolný orgán podriadený súdom

Koordinačná funkcia Koordinačný orgán podriadený exekutíve

Koordinačný orgán podriadený parlamentu

Koordinačný orgán podriadený súdom

Konzultačná funkcia Konzultačný orgán podriadený exekutíve

Konzultačný orgán podriadený parlamentu

Konzultačný orgán podriadený súdom

Zdroj: Staňová (2014)


— 122 —

Ako príklad vysokej štrukturálnej autonómie Staňová (2014) spomína Švédsku agentúru pre vládnych zamestnávateľov. Agentúra je členskou organizáciou pre všetky vládne štruktúry. Jej exekutívnym orgánom je Rada zamestnávateľov, ktorá má 250 členov. Tí sú vedúcimi zamestnancami v štátnej správe, teda generálnymi riaditeľmi, rektormi univerzít či prednostami krajských úradov. Rada nominu-je 15-členný výbor, ktorý volí predsedu agentúry (SAGE, 2014). Predseda sa teda pravdepodobne zodpovedá výboru ako apolitickému orgánu.

Príkladom o niečo menej autonómneho riaditeľa centrálnej štruktúry je taký riaditeľ, ktorý sa zodpovedá parlamentu. Medzi krajinami EU-OECD sme takýto príklad nenašli, avšak našli sme ho v krajinách západného Balkánu. Do tejto kate-górie by mohol patriť napr. nezávislý kontrolný výbor v Kosove. Predseda výboru je volený členmi výboru, ktorí sú menovaní zástupcom generálneho tajomníka OSN pre Kosovo (IOBCSK, 2014), takže nie parlamentom. Výbor sa však zodpovedá par-lamentu. Popri ňom však existujú aj iné centrálne štruktúry, napr. odbor pre správu štátnej služby, ktorý sa nachádza na ministerstve pre verejnú správu. Posúdenie, či centrálne štruktúry majú potenciál predchádzať patronáži, si preto vyžaduje analý-zu miery autonómie oboch typov štruktúr.

O niečo menej nezávislé sú štruktúry, ktorých predstavitelia priamo podliehajú exekutíve. To znamená, že sú členmi vlády alebo ich vláda, resp. zbor ministrov vymenúva. V praxi je táto kategória reprezentovaná ministerstvami a úradmi vlády. Na nich existujú odbory alebo sekcie, ktoré majú vo svojej agende riadenie štátnej služby. Na Slovensku je to napr. Odbor štátnej a verejnej služby na úrade vlády, ktorý je oficiálnym gestorom zákona o štátnej službe. Iným príkladom je Francúzsko, kde sekcia pre verejnú správu a verejné zamestnávanie sídli na ministerstve pre verejné zamestnávanie (OECD, 2012).

Pokiaľ ide o rozhodovacie kompetencie, podľa profilov OECD HRM vo Švéd-sku centrálna agentúra zabezpečuje „vodcovstvo a vedenie, poradenstvo týkajúce sa právneho rámca, komunikuje stratégie zamestnanosti a uzatvára dohody s od-bormi.“ (SAGE, 2012) Ide teda o útvar, ktorý má skôr koordinačnú funkciu, keďže nerozhoduje o veciach, ktoré sa priamo týkajú jednotlivcov, ale skôr organizácií. Oproti tomu írska Public service Management Division pod ministerstvom finan-cií určuje a kontroluje mzdy a tiež manažuje nábor zamestnancov (OECD, 2012). Zasahuje tým do personálnych vecí jednotlivcov, takže by sme ju klasifikovali skôr ako štruktúru s kontrolnou funkciou.

Nezávislý kontrolný výbor v Kosove funguje ako najvyšší odvolací orgán pre štátnych zamestnancov. Dohliada tiež na legitimitu obsadzovania vedúcich funkcií a na dodržiavanie zákona o štátnej službe (IOBCSK, 2014). Na základe toho by sme mohli výbor klasifikovať ako kontrolný orgán podliehajúci parlamentu, keďže odvo-lacie konanie naznačuje, že výbor rieši záležitosti jednotlivcov.

V Holandsku má záležitosti štátnej služby na starosti ministerstvo, teda orgán


— 123 —

exekutívy. Podľa profilu OECD (2012) HRM, ministerstvo vykonáva najmä koor-dinačnú funkciu, kvôli čomu by sme ho mohli zaradiť do kategórie „koordinačný orgán zodpovedný exekutíve“.

Produktom typológie sú ideálne typy centrálnych štruktúr pre riadenie štátnej služby. V reálnom živote sa stretneme s komplexnejšou skutočnosťou – v prvom rade je centrálnych štruktúr v krajine viac a každá má na starosti inú funkciu. Ty-pológia však vyjadruje to, na čo treba prihliadať pri analýze jednej organizácie a jej vplyvu na politizáciu štátnej služby. Hovorí, že je dôležité pozerať sa na rozhodo-vacie právomoci voči jednotlivcom a súčasne aj na možnosti politického tlaku na toho, kto centrálnu štruktúru riadi. Preto sme navrhli dve kritériá typológie, roz-hodovaciu a reálnu, resp. štrukturálnu autonómiu. Táto typológia môže pomôcť určiť, aký vplyv môže mať konkrétna organizácia na odpolitizovanie štátnej služby. Pokiaľ rozhoduje o jednotlivcoch v odvolacom konaní a zároveň patrí pod politic-ky neutrálnu štruktúru, ktorá odvolacie konanie posudzuje, môžeme predpokladať vysoký vplyv. Ak na druhej strane štruktúra podlieha ministrovi, ktorý má právo-moc vymenovať a odvolať jej členov, môžeme predpokladať neformálny vplyv mi-nistra, a teda nižší vplyv na odpolitizovanie. Ak má štruktúra len poradnú funkciu a o individuálnych prípadoch reálne rozhoduje niekto iný, môžeme očakávať ešte nižší vplyv.

1.6.3 Centrálna štruktúra pre koordináciu, riadenie a kontrolu štátnej služby na slovensku

V slovenských podmienkach bol v marci 2002 ako centrálna koordinačná štruk-túra založený Úrad pre štátnu službu21, s cieľom vytvoriť jednotnú, profesionálnu a etickú štátnu službu, založenú na príslušnej legislatíve. Úrad pre štátnu službu bol konštituovaný ako ústredný orgán štátnej správy pre štátnu službu, ktorého hlav-ným cieľom bola apolitická koordinácia riadenia ľudských zdrojov. V rámci plnenia svojho poslania úrad vydával služobné predpisy, pripravoval návrh systemizácie, zverejňoval voľné miesta v štátnej správe, mal uskutočňovať väčšinu výberových ko-naní na voľné štátnozamestnanecké miesta, rozhodoval ako druhostupňový odvo-lací orgán vo vzťahu k služobným úradom, riadil vzdelávanie, vypracovával zásady odborného rastu štátnych zamestnancov a i. Pôvodný návrh zákona teda predpo-

21 § 27 zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy. Jeho pôsobnosť vymedzoval zákon o štátnej službe.


— 124 —

kladal, že pomocou tzv. systemizácie22 sa bude môcť centrálne koordinovať vstup do štátnej služby a následný kariérny rast, či už vertikálne, alebo horizontálne.

Systemizácia a celý proces prideľovania finančných prostriedkov na štátnoza-mestnanecké posty sa stal z jedným hlavných terčov kritiky a napätia medzi Úra-dom pre štátnu službu a Ministerstvom financií SR, keďže oba orgány sa považo-vali za kompetentné určovať a „mať posledné slovo“ pri schvaľovaní počtu štátno-zamestnaneckých miest a jemu zodpovedajúceho objemu mzdových prostriedkov (Staroňová, Láštic, 2011). V praxi to bolo Ministerstvo financií SR, ktoré prideľovalo finančné prostriedky na štátnozamestnanecké miesta na základe argumentu, že mi-nister financií je členom vlády, avšak predseda Úradu pre štátnu službu ním nie je. Okrem toho je to Ministerstvo financií SR, ktoré sa vyjadruje k akémukoľvek návr-hu, ktorý má vplyv na štátny rozpočet, a má možnosť ho vetovať. Jednotlivé rezorty sa sťažovali na ťažkopádnu a administratívne náročnú právnu úpravu stanovovania štátnozamestnaneckých miest, kde nie je zrejmé, ktorému orgánu majú informácie o systemizácii poskytovať.

Tesne pred voľbami, v marci 2006 bol definitívne zrušený zámer z roku 2001 – riadiť štátnu službu koordinovane za pomoci nezávislého úradu. Rozhodnutie zrušiť Úrad pre štátnu službu a celý proces systemizácie bol odôvodnené náročnos-ťou, ťažkopádnosťou a neefektivitou úradu (Staroňová, Láštic, 2011). Úrad vzhľa-dom na nedostatočnú politickú podporu nedokázal plniť úlohy, ktoré predpokladal zákon, najmä kvôli neschopnosti presadiť sa zoč-voči jednotlivým ministerstvám, ktoré pôsobili ako služobné úrady. Právomoci úradu tak novelou z 2006 prešli na jednotlivé služobné úrady, na Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR a na Úrad vlády SR.

Od roku 2006 vláda SR prestala fixne stanovovať, koľkými pracovníkmi a tomu zodpovedajúcimi mzdovými prostriedkami bude disponovať konkrétny služobný úrad v príslušnom rozpočtovom roku. V súčastnosti tak neexistuje právna úprava, ktorá by stanovovala, kto a ako bude určovať počet štátnozamestnaneckých miest. Vzniká tu tak priestor na to, aby každý služobný úrad mohol mať pridelený určitý objem financií a zostane na jeho rozhodnutí, prostredníctvom koľkých štátnych za-mestnancov bude plniť svoje úlohy. I keď tieto zmeny vyplývali zo záväzku druhej

22 Systemizácia predstavovala počet štátnozamestnaneckých miest a jemu zodpovedajúci objem mzdo-vých prostriedkov v rámci jednotlivých rozpočtových kapitol jednotlivých rezortov. Systemizáciu schvaľovala vláda SR pri prerokúvaní návrhu zákona o štátnom rozpočte na príslušný rozpočtový rok. V praxi to znamenalo, že jednotlivé ministerstvá predložili Úradu pre štátnu službu podklady na vypracovanie systemizácie, návrh systemizácie predložil Úrad Ministerstvu financií SR a vláde SR. Ak sa vyskytla v priebehu rozpočtového roka potreba zmeny v systemizácii (napr. vytvoriť nové štátnozamestnanecké miesto), takúto zmenu musela schváliť vláda, resp. správca rozpočtovej kapi-toly, podľa toho, či plánovaná zmena zakladala nárok na štátny rozpočet.


— 125 —

Dzurindovej vlády vybudovať flexibilnejší systém riadenia ľudských zdrojov, vy-tvorenie priestoru na politický vplyv rozšírilo aj priestor na potenciálne uplatnenie politickej patronáži.

Zrušenie Úradu pre štátnu službu však znamenalo zánik centrálnej kontroly a koordinácie nad riadením štátnej správy a ponechalo ju v rukách jednotlivých ministerstiev, čím sa odbúrala čo i len potenciálna možnosť medzisektorového ka-riérneho rastu. Podľa Staroňovej a Browna (2006) tak v existujúcom systéme ab-sentujú viaceré moderné nástroje riadenia ľudských zdrojov, neexistuje napríklad register štátnej služby, systém hodnotenia výkonov je zastaraný. Novela tiež ustano-vila politické nominácie vedúceho služobného úradu, čím sa vrátila k praxi platnej do roku 2002. Práve na vedúcich služobných úradov po zrušení Úradu pre štátnu službu prešli právomoci v oblasti prijímania, prepúšťania, hodnotenia a odmeňova-nia zamestnancov ministerstva. To, že vedúci služobných úradov sú zodpovední za riadenie ľudských zdrojov a zároveň sú politicky nominovaní, znamená, že môžu v hierarchii štátnej služby „voľne plniť“ politické záujmy.

Po novelizácie Kompetenčného zákona na jeseň roku 2013 prešiel na Úrad vlády SR odbor pre štátnu a verejnú službu z Ministerstva práce a sociálnych vecí SR, kto-rý má na starosti prípravu nového zákona o štátnej službe s predpokladanou účin-nosťou od roku 2016.

1.6.4 Nástroje na centrálnu koordináciu na slovensku

Medzi strategické úlohy úradu pre štátnu službu patrilo okrem iného aj pláno-vanie počtu zamestnancov a strategické riadenie ľudských zdrojov (Staňová 2013). Na efektívne plnenie oboch úloh úrad potreboval informácie o štátnych zamest-nancoch na jednotlivých služobných úradoch. Na plánovanie počtu zamestnancov slúžila systemizácia, kým centrálny register štátnych zamestnancov mal za cieľ pos-kytovať informácie o štátnej službe ako podklad „na prehľady a analýzy stavu štátnej služby v SR a na prípravu opatrení a strategických rozhodnutí“ (Správa o uplatňova-ní zákona o štátnej službe, 2005). Úradu z neho mohol získať informácie využiteľné pri napĺňaní zákonom stanovených povinností, napr. pri návrhu systemizácie, pri tvorbe rozhodnutí v súvislosti s odvolacím konaním či so zverejňovaním voľných štátnozamestnaneckých miest.

Systemizácia

Systemizácia predstavovala každoročne predkladaný plán počtu štátnozamest-naneckých miest a jemu zodpovedajúci objem mzdových prostriedkov (Staroňová


— 126 —

a Brown 2006, Staňová 2013). Bol vypracovaný podľa organizačnej štruktúry slu-žobných úradov a podľa klasifikácie štátnozamestnaneckých miest. Pod klasifiká-ciou miest máme na mysli druh štátnej služby (dočasná, stála, prípravná v tom ob-dobí) a funkciu23 v štátnej službe, ktorej zodpovedala príslušná platová trieda. Pod služobnými úradmi zas máme na mysli organizačné útvary orgánov štátnej správy, ktoré mali na starosti personálne záležitosti. Systemizácia mala podľa zákona obsa-hovať všetky tri údaje (§ 12 ods. 1 Zákona o štátnej službe).

Pôvodný návrh zákona predpokladal, že prostredníctvom systemizácie sa bude môcť centrálne koordinovať vstup do štátnej služby a následný kariérny rast, či už vertikálne, alebo horizontálne (Staroňová, Láštic, 2011). Presný plán počtu a klasi-fikácie štátnozamestnaneckých miest je dôležitý nielen z hľadiska kontroly tvorby nových miest, ale aj z hľadiska zachovania určitej štruktúry v klasifikácii miest, kto-rá je určujúca pre systém povýšenia zamestnancov.24

Systemizácia existovala ešte pred vznikom Úradu pre štátnu službu, dokonca ju badať aj v legislatíve na začiatku 20. storočia (Čermák, 1926, s. 248). V minulosti ju navrhovalo ministerstvo financií po zozbieraní údajov z ministerstiev, s cieľom vy-členiť prostriedky zo štátneho rozpočtu. Klasifikáciu štátnozamestnaneckých miest navrhovala vláda podľa potrieb. Takto vykonávaná systemizácia je podľa nás príkla-dom tradičného riadenia verejnej správy, pretože tvorcami rozhodnutí boli politici a správa bola orientovaná na výstupy v podobe údajov o stave miest a, samozrejme, na ich dodržiavanie. Akékoľvek zmeny podliehali rozhodnutiu ministerstva finan-cií, ktoré dohliadalo na štátny rozpočet a pri jeho schvaľovaní vládou malo právo veta.

Takpovediac „nová“ systemizácia, ktorú zaviedol zákon o štátnej službe v nie-čom kopírovala tú starú, avšak zmenili sa aktéri a účel systemizácie (Staňová, 2013). Systemizáciu navrhoval politicky nezávislý Úrad pre štátnu službu,vedený profesio-nálnym štátnym úradníkom, ktorý ju predložil ministerstvu financií a vláde. Bola súčasťou návrhu zákona o štátnom rozpočte, ktorý schvaľoval parlament. Zmeny v systemizácii musela schváliť vláda, kým v minulosti na to stačil súhlas minister-

23 Pôvodný návrh zákona poznal 9 funkcií a tomu zodpovedajúcich 9 platových tried: referent, samo-statný referent, odborný referent, hlavný referent, radca, samostatný radca, odborný radca, okresný radca, hlavný radca, krajský radca, štátny radca.

24 V minulosti sa napr. vyskytla situácia, keď zamestnanci mohli byť povýšení na základe času stráve-ného v štátnej službe. To znamená, že po uplynutí určitého počtu rokov bol povýšený každý. Samoz-rejme, čoskoro nastala situácia, že v štátnej službe bolo priveľa zamestnancov, ktorí obsadzovali vy-soké funkcie. (Čermák, 1926, s. 248) Systemizácia drží kontrolu nad tvorbou a klasifikáciou nových miest a dovoľuje obsadzovať len tie, ktoré sú vopred naplánované, aby sa tak vyhla prezamestnanosti v štátnej správe, resp. neúmernej klasifikácii miest. Tá by totiž mohla viesť nielen k organizačným nerovnostiam, ale aj k narušeniu systému kariérneho rastu, napr. ak by zamestnanec nemal kam postúpiť.


— 127 —

stva financií. Keďže jednou z úloh úradu bolo aj plánovanie a analýza potreby počtu štátnozamestnaneckých miest (§ 6, ods. 2, písm. m) zákona č. 312/2001 o štátnej službe v pôvodnej verzii), aj na to mala systemizácia slúžiť – teda nielen na proce-durálne vyčlenenie prostriedkov na platy zamestnancov, ale aj na analýzu potrieb v oblasti zamestnanosti v štátnej správe. Staňová (2013) upozorňuje, že za týmto ustanovením bola snaha racionalizovať počet zamestnancov v štátnej správe, a tak prispieť k vyššej hospodárnosti a efektivite. Rozdiel oproti „starej“ systemizácii teda spočíval v tom, že ju navrhoval iný, nepolitický subjekt, že jej zmeny neschvaľovalo len ministerstvo financií, ale aj vláda, a napokon v tom, že mala slúžiť na analytic-ké potreby, ktoré sa mali stať podkladom na tvorbu kariérneho systému v štátnej službe.

Implementácia systemizácie Úradom pre štátnu službu sa hneď v úvode stretla s rozporom medzi dvoma zákonmi (Staňová, 2013). Kým zákon o štátnej službe po-veroval Úrad pre štátnu službu prípravou systemizácie a kontrolou jej dodržiavania (§ 6, ods. 2, písm. e) Zákona o štátnej službe), zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy (kompetenčný zákon) dával služobným úradom voľnú ruku, pokiaľ išlo o zmenu a zánik služobného pomeru či reštrukturalizáciu organizácií (Hodnotiaca správa SIGMA, 2003). Následkom ne-dostatočnej harmonizácie legislatívy preto vznikol zmätok týkajúci sa toho, podľa ktorého zákona postupovať. Navyše, návrh systemizácie pripravoval podľa zákona o štátnej službe úrad v spolupráci s ministerstvom financií, čo viedlo k chaosu pri určovaní toho, ktorému úradu údaje o systemizácii poskytovať.

Hoci podľa zákona Úrad pre štátnu službu bol zodpovedný za prípravu a kontro-lu systemizácie, nemal na jej implementáciu žiaden dosah. V praxi totiž zozbieral údaje od služobných úradov, tie zhromaždil a predložil ministerstvu financií. Keďže predseda úradu nebol členom vlády, nemal formálny vplyv na rozhodovanie o ná-vrhu, podobne ani na zmeny v systemizácii. Ministerstvo financií v porovnaní s ním mohlo návrh vetovať, resp. malo posledné slovo pri výslednej systemizácii. Aj preto sa úrad a ministerstvo financií dostali do sporu – oba orgány sa považovali za kom-petentné určovať a mať posledné slovo v schválení počtu štátnozamestnaneckých miest a nemu zodpovedajúcemu objemu mzdových prostriedkov (Staroňová, Láš-tic, 2011). V praxi však malo väčšiu rozhodovaciu moc ministerstvo financií, keďže pripravovalo štátny rozpočet a malo právo veta. Skutočným aktérom systemizácie bolo preto ministerstvo financií. Úrad pre štátnu službu hral v systemizácii skôr formálnu úlohu, ak nie rovno nadbytočnú – ako prekážka v zasielaní informácií priamo ministerstvu financií, ktoré o nej v konečnom dôsledku rozhodovalo.

Rozsah dát poskytovaných v rámci systemizácie nebol taký, ako zákon predpo-kladal, t. j. neposkytovali sa dáta v členení podľa všetkých funkcií, resp. platových tried v štátnej správe. Dáta boli agregované za každý služobný úrad, t. j. počet za-mestnancov, z toho počet zamestnancov vo funkcii mimoriadnej významnosti, po-


— 128 —

čet zamestnancov vo funkcii odborníkov a počet politických zamestnancov. Modul systemizácia, ktorý mal byť vytvorený v rámci PIS, však mal obsahovať informácie o služobných úradoch, o pozíciách v štátnej službe, o organizačnej štruktúre služob-ných úradov a slúžiť na evidenciu, štatistiku a analýzu historických údajov (Prezen-tácia o PIS). Viacero orgánov však prejavilo či už otvorenú, alebo skrytú nevôľu nad sprístupnením ďalších údajov v rámci tohto modulu (Hodnotiaca správa SIGMA, 2003, s. 3).

Centrálny register štátnych zamestnancov

V minulosti sa systemizácia vykonávala prostredníctvom staromódneho zozbie-rania informácií, ktoré boli zaslané na ministerstvo financií. Dôvodom bola buď neexistencia personálnych informačných systémov, alebo neexistencia ich prepo-jenia. Úrad pre štátnu službu mal podľa zákona o štátnej službe pripraviť centrál-ny register štátnych zamestnancov, nazvaný Personálny informačný systém (PIS), ktorého súčasťou mala byť aj systemizácia. Systém mal slúžiť „ako podklad pre ria-diace a rozhodovacie procesy na relevantnej úrovni“ (Správa o uplatňovaní zákona o štátnej službe, 2005), teda aj na účely analýzy a následných strategických rozhod-nutí Úradu pre štátnu službu. Dáta napr. o voľných pracovných miestach by sa dali získať okamžite, čo by znamenalo výraznú debyrokratizáciu procesov a rýchlejšie konanie úradu napr. pri vyhlásení výberových konaní. Zároveň by to znamenalo vyššiu transparentnosť, pokiaľ ide o štruktúru jednotlivých odborov štátnej služby, keďže by bolo okamžite vidno, koľko pracovných pozícií ma ten-ktorý odbor, ako sú klasifikované (t. j. aké funkcie, platové triedy), ktoré z nich sú voľné a pod. Práve tento typ dát by bol predmetom analýzy štátnozamestnaneckých miest, ktorú mal zo zákona úrad vykonávať.

Odmietavý postoj ministerstiev sa znásobil pri zavádzaní personálneho infor-mačného systému, ktorého súčasťou bol modul systemizácia. Okrem toho však mal obsahovať aj personálne údaje o zamestnancoch (t.j. informácie o plate konkrétneho zamestnanca, o jeho služobnom hodnotení, školeniach a plánovanom služobnom raste), o disciplinárnych konaniach (ich počet a evidenciu rozhodnutí) a o výbe-rových konaniach (evidencia voľných miest, o vyhlásených výberových konaniach a o uchádzačoch). Tieto údaje mal do systému poskytnúť každý služobný úrad – na vládnej, rezortnej i regionálnej úrovni. Išlo o priam revolučný prvok, pretože dote-raz mali všetky služobné úrady svoje vlastné databázy, do ktorých nikto „zvonku“ nevidel.

Hlavnou výhradou všetkých ministerstiev voči PIS bola ochrana osobných údajov, keďže systém obsahoval informácie o jednotlivcoch. Úrad pre štátnu služ-bu našiel riešenie v prepojení všetkých 373 služobných úradov cez vládny server


— 129 —

GovNet. Zvýšená ochrana súkromia bola zabezpečená šifrovaným komunikačným modulom WebProt, ako aj bezpečnostný auditom, dokumentáciou a externými, tzv. penetračnými testami (Správa o uplatňovaní zákona o štátnej službe, 2005). Úrad pre štátnu službu trval na tom, že postupoval podľa zákona o ochrane údajov a od-porúčaní Úradu pre ochranu osobných údajov (ibid.).

Prístup k údajom bol možný iba z pracovných staníc, ktoré obsahovali modul WebProt. Každý užívateľ mal prístup len k dátam v rámci svojho služobného úradu. Nadriadené služobné úrady mali prístup k dátam podriadených útvarov len v agre-govanej a anonymnej forme (Správa o uplatňovaní zákona o štátnej službe, 2005). Na druhej strane, Úrad pre štátnu službu mal prístup ku všetkým údajom, keďže tak chápal svoju úlohu podľa zákona o štátnej službe č. 312/2001 Z. z. Pôvodná ver-zia zákona, prijatá v roku 2001, výslovne stanovovala, že úrad vytvára a zjednocuje informačný systém v štátnej službe a určuje jeho štandardy (§ 6, ods. 1, písm. r)), z čoho je jasné, že úrad by mal mať prístup do informačného systému, no rozsah prí-stupu zostáva nejasný. Zákon však uvádzal úlohy úradu, na základe ktorých možno odôvodniť potrebu prístupu k určitým dátam. Úrad napr. rozhodoval o odvolaniach proti rozhodnutiam služobného úradu vo veciach štátnozamestnaneckého pomeru (§ 6, ods. 1, písm. i)), mal pripravovať a kontrolovať systemizáciu a analyzovať počet pracovných miest v štátnej službe (§ 6, ods. 1, písm. e)), viesť evidenciu štátnych zamestnancov a spravovať ich osobné spisy po skončení ich pracovného pomeru (§ 6, ods.1, písm. l)), či zverejňovať informácie o voľných štátnozamestnaneckých miestach v štátnej službe (§ 6, ods. 1, písm. k). Prístup k týmto informáciám cez PIS by mu naplnenie týchto povinností uľahčil. Napriek tomu existovala nejasnosť v tom, ktoré údaje by sa úradu mali sprístupniť a ktoré sú takpovediac navyše. Zá-kon bol preto v roku 2003 novelizovaný a pribudol v ňom paragraf o registri štát-nych zamestnancov. V prílohe k zákonu bol vymenovaný rozsah údajov, ktoré boli ministerstvá povinné poskytovať.

Úrad prístup k údajom obhajoval potrebou mať prehľad o štátnej službe a ana-lyzovať jej stav na účely prípravy strategických rozhodnutí a opatrení. Podľa názo-ru úradu „vybudovanie profesionálnej, efektívnej a neutrálnej štátnej služby nie je možné bez zdieľania dát o úradníkoch služobných úradov na vládne, rezortnej či regionálnej úrovni“ (Správa o uplatňovaní zákona o štátnej službe, 2005).

V súlade so zákonom o ochrane osobných údajov Úrad pre štátnej služby ako administrátor systému bol nútený podpisovať zmluvy so služobnými úradmi o sprí-stupnení údajov o rozsahu a podmienkach prístupu k osobným údajom v registri. Úrad chcel podpísať zmluvy so všetkými 373 služobnými úradmi do konca roka 2005. V mesiaci november a december 2005 niektoré služobné úrady odmietali podpisovať zmluvy, pričom spochybňovali legálnosť poskytovania osobných údajov i samotnú opodstatnenosť a účel vedenia registra (ibid.). Odmietlo tak urobiť 43 % ministerstiev.


— 130 —

Úrad videl dôvody odporu ministerstiev v tom, že „register poskytuje námety na premýšľanie a kladenie otázok. Odpovede na otázky typu „Sú rozdiely medzi rozpočtovými kapitolami, služobnými úradmi, organizačnými útvarmi objektívne zdôvodniteľné?“, alebo „Sú podmienky výkonu služby štátnymi zamestnancami jed-notné – porovnateľné z pohľadu faktu, že ich zamestnávateľom je štát, a nie jednot-livé služobné úrady?“ Tieto otázky, a najmä potenciálne odpovede na ne, sú zrejme zároveň dôvodom na istú rezistenciu ba až odpor voči registru štátnych zamest-nancov, paradoxne zo strán, odkiaľ by sa dala logicky predpokladať jeho najväčšia podpora“ (ibid.).

Medzi hlavné argumenty ministerstiev voči registru patrili: nedostatok ochrany osobných údajov, žiaden právne definovaný účel pre centralizáciu dát, ako aj nejas-nosť týkajúca sa toho, kto vlastne bude mať k týmto dátam prístup, a riziko centra-lizácie moci (MF, 2005). Neistota týkajúca sa ochrany osobných údajov bola spôso-bená tým, že zákon o štátnej službe jasne nedefinoval zámer spracovania osobných údajov (napr. meno, vek, plat, atď. zamestnancov) a ako tieto dáta pomáhajú nejakej oblasti štátnej správy. Úrad pre štátnu službu na druhej strane očakával, že tieto údaje bude mať k dispozícii, čo vzbudilo obavy z koncentrácie moci v jeho rukách a otázky o tom, prečo vlastne tento typ dát potrebuje a komu by ich sprístupňoval. (MF SR, 2005)

Úrad pre štátnu službu reagoval na tieto obavy tým, že poukázal na prijaté bez-pečnostné opatrenia (spomenuté vyššie), ako aj na skutočnosť, že inštitúcie ako Úrad pre ochranu osobných údajov alebo Generálna prokuratúra nemali problém zmluvy o sprístupnení dát podpísať. Predseda úradu pre štátnu službu Ľubomír Plai nazval argument o centralizácii moci „výsmech súčasnej právnej úpravy“ (Plai, 2006), pretože jedným z účelov zákona o štátnej službe bolo vytvoriť nezávislú in-štitúciu, ktorá by horizontálne riadila štátnu službu. To, samozrejme, vyžaduje cen-tralizáciu informácií, ale neznamená centralizáciu moci. Rovnaký argument môže byť absurdne aplikovaný na všetky registre, ktoré centrálne spravuje nejaká inšti-túcia, ako napr. centrálny register obyvateľstva. Predseda preto dospel k záveru, že hlavným dôvodom odmietnutia registra bol prístup k údajom o mzdách a platoch v štátnej službe (ibid.).

Novela zákona o štátnej službe z roku 2005, navrhnutá MF SR, zrušila register. Okrem vyššie uvedených argumentov v odôvodnení zmeny tiež dodal, že „register štátnych zamestnancov neprinesenie žiadne zefektívnenie práce užívateľov systému. Služobné úrady majú svoje personálne informačné systémy, z ktorých môžu poskyt-núť informácie za služobný úrad o štátnych zamestnancoch v takej podobe a v ta-kom rozsahu, ako je potrebné. Register neprinesie žiadne finančné úspory, naopak, spracúvanie a prenos údajov za 43 tis. štátnych zamestnancov si bude vyžadovať náklady zo štátneho rozpočtu (dobudovanie, resp. zakúpenie nových personálnych informačných systémov na jednotlivých služobných úradoch, náklady na vypraco-


— 131 —

vanie a aktualizáciu bezpečnostného projektu na PIS, na vedenie registra (UŠS), náklady na prevádzku PIS ÚŠS, atď.)“(Dôvodová správa k novele zákona o štátnej službe, 2005).

zÁvER

Slovensko v súčasnej dobe nemá centrálny informačný systém pre dáta o úrad-níkoch. Ministerstvá majú svoje vlastné personálne systémy, čo znamená, že systém riadenia ľudských zdrojov je decentralizovaný.

Oba príklady, ktoré uvádza Staňová (2013) – systemizácia, ako aj zavedenie cen-trálneho registra štátnych zamestnancov - sú dôkazom toho, že verejná správa ne-bola pripravená na implementáciu koordinácie ľudských zdrojov, ktoré slúžia na tvorbu profesionálnych manažérskych rozhodnutí politicky nezávislého Úradu pre štátnu službu.

Systemizácia bola redukovaná na zhromažďovanie agregovaných údajov o počte zamestnancov v štátnej správe a tomu zodpovedajúcom počte mzdových prostried-kov. Takéto údaje nemohli slúžiť na serióznu analýzu potrieb počtu štátnozamest-naneckých miest, ako mal Úrad pre štátnu službu pôvodne zákonom stanovené. Čo sa týka rozsahu dát, dáta ktoré sa zbierali, sa nelíšili od „starej systemizácie“, ktorá fungovala pred vznikom Úradu pre štátnu službu. Starú systemizáciu malo na starosti ministerstvo financií a ako sa ukázalo, prakticky to bolo tak aj pri novej systemizácii, keďže ministerstvo financií malo „posledné slovo“ pri jej návrhu či zmene. Úrad zároveň čelil odporu ministerstiev pri poskytovaní údajov do centrál-neho registra štátnych zamestnancov. Záver je teda taký, že úrad nemohol efektívne implementovať oba nástroje strategického riadenia štátnej služby, ktoré mu ukladal pôvodný návrh zákona o štátne službe.

Kvôli nejednoznačnosti úlohy úradu sa vyskytli problémy s implementáciou oboch nástrojov. Úrad pre štátnu službu bol úplne novým elementom v organizácii štátnej správy – išlo o agentúru, ktorá však na rozdiel od špecializovaných agentúr pre externé témy, ako napr. pre životné prostredie či pre cestovný ruch, mala spra-vovať vnútornú agendu štátnych orgánov – ich ľudské zdroje. Keďže predstavoval centrálnu štruktúru na riadenie štátnej služby, prirodzene, potreboval zaviesť ná-stroje centralizácie, akým bol aj register štátnych zamestnancov. Štátna služba na Slovensku má však silnú tradíciu práve v decentralizácii (Berčík, Nemec, 1999). De-centralizáciu riadenia ešte viac posilnila éra socializmu, ktorá síce navonok vytvára-la dojem centralizovaného systému, avšak v skutočnosti boli manažéri organizácii skutočnými pánmi nad systémom – vďaka ich unikátnej pozícii uprostred infor-mačných tokov a rozhodovacích procesov (Beblavý, 2004). Manažéri mohli do istej miery ovplyvňovať stranícke štruktúry, ktorým sa zodpovedali, pretože najlepšie


— 132 —

poznali svoju organizáciu – a práve to im dodávalo aj istú mieru autonómie v roz-hodovaní. Preto nie je prekvapujúce, že v kontexte tohto historického vývoja boli ministerstvá zneistené úlohou nového úradu, ako aj celou myšlienkou centralizá-cie, o čom svedčí napr. obava zo zneužitia osobných údajov, napriek tomu, že Úrad pre štátnu službu prijal viacero bezpečnostných opatrení, navyše samotný Úrad pre ochranu osobných údajov nemal problém údaje poskytovať. To nasvedčuje, že sku-točným dôvodom na odpor proti registru zamestnancov bola skôr obava z toho, že úrad, ktorý je novinkou v administratívnom priestore štátnej správy, by mal viac informácií, než sú ministerstvá zvyknuté poskytovať, čo by potvrdzovalo tézu o do-minancii rezortizmu na Slovensku (Staroňová, Láštic, 2011, s. 74).

Ukázali sme si, že prístupy k riadeniu ľudí možno aplikovať aj na prostredie štát-nej služby. Literatúra so zameraním na štátnu službu používa namiesto riadenia ľudských zdrojov pojem „vnútorné pracovné trhy“, ktoré však zahŕňajú všetkých päť základných funkcií riadenia: prijímanie, odmeňovanie, kariérny rast, vzdeláva-nie a odchod zo zamestnania. V literatúre venujúcej sa riadeniu v štátnej správe si môžeme všimnúť dva hraničné prístupy k riadeniu: personálnu správu a personálny manažment, ktoré nápadne pripomínajú prístup vedeckého manažmentu a prístupy k manažmentu, ktoré nasledovali po ňom – TQM, prístup z hľadiska ľudských vzťa-hov a situačný prístup.

Venovali sme sa tiež otázke organizácie štátnej služby a predstavili si dva hra-ničné spôsoby organizácie – centralizované riadenie a decentralizované riadenie štátnej služby. Diskutovali sme o výhodách a nevýhodách oboch spôsobov, ktoré predstavujú póly jedného kontinua, čo znamená, že väčšina krajín sa v praxi na-chádza niekde medzi týmito pólmi. Túto časť sme doplnili zaujímavými štatisti-kami OECD, ktoré ukazujú, ktoré funkcie riadenia štátnej služby bývajú v praxi najčastejšie centralizované a ktoré krajiny najviac delegujú tieto funkcie na minis-terstvá.

Veľkým nedostatkom decentralizovanej organizácie riadenia štátnej služby je koordinácia. Tejto oblasti sme preto venovali ďalšiu časť tejto kapitoly, v ktorej sme predstavili definície koordinácie, chápanie koordinácie OECD ako celovládneho prístupu k spravovaniu a následne sme si predstavili centrálne štruktúry ako hlavný nástroj koordinácie štátnej služby. Najprv sme si kládli otázku, aké sú hlavné fun-kcie centrálnych štruktúr a aké je ich umiestnenie v rámci štátnej správy v krajinách OECD. Pri hľadaní odpovedí sme čerpali z už existujúcich výskumov, ale priniesli sme aj vlastný – vychádzajúci z údajov OECD. Zistili sme, že najčastejšou funkciou centrálnych štruktúr je koordinácia a ich umiestnenie zodpovedá organizačného útvaru na ministerstve, ktoré má na starosti širšiu agendu, než je len štátna služba. Ďalej sme sa venovali možnému vplyvu centrálnych štruktúr na politizáciu. Pred-stavili sme typológiu, na základe ktorej možno formulovať hypotézy o vplyve urči-tých typov štruktúr na politizáciu.


— 133 —

V poslednej časti tejto kapitoly sme sa pozreli na prax riadenia štátnej služby na Slovensku. Predstavili sme si Úrad pre štátnu službu ako centrálnu štruktúru, ktorá na Slovensku fungovala od roku 2002 do roku 2006, keď bola zrušená parlamentom. Bližšie sme analyzovali nástroje, ktorými sa úrad snažil koordinovať štátnu službu – systemizáciu a centrálny register, avšak nie veľmi úspešne. Prekážkou jej úspeš-nosti bola nedostatočná harmonizácia legislatívy, nejasnosť samotného zákona o štátnej službe a z toho plynúca neistota týkajúca sa úlohy Úradu pre štátnu službu, ale aj rezortizmus jednotlivých služobných úradov, ktoré len ťažko spolupracovali s novovzniknutým úradom.

Na záver možno dodať, že hoci pojem riadenie ľudských zdrojov v mnohých evokuje len súkromný sektor, čo napokon dokazuje aj skutočnosť, že v literatúre z prostredia verejnej správy nájdeme skôr pojmy ako personálna politika alebo už spomenutý vnútorný pracovný trh, koncepcie s ním súvisiace (ako napr. funkcie riadenia) sú priamo aplikovateľné na štátnu službu. Aj štátnych zamestnancov však možno vnímať ako „vzácne aktíva“ pre organizáciu, preto je dôležité venovať pozor-nosť spôsobu, akým sú prijímaní, povýšení, odmeňovaní, vzdelávaní či prepúšťaní. V nasledujúcich kapitolách si ukážeme, aké teoretické i praktické problémy priná-šajú tieto funkcie riadenia v štátnej službe.

LITERaTÚRa

BERČÍK, P., NEMEC, J. (1999). The Civil Service System of the Slovak Republic. In: Verhe-ijen a kol.: Civil Service Systems in Central and Eastern Europe. Edward Elgar, s. 7.

BOSSAERT, D., DEMMKE, C., NOMDEN, K., POLET, R., ASTRID, A. (2001). Civil Servi-ce in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments. Maastricht : EIPA.

BROWN, K. (2004). Human Resource Management in Public Sector. In: Public Manage-ment Review, Vol. 6, Issue 3, s. 303-309.

COLE, G. A. (1995). Organisation structures – Basic issues and classical responses. In: Orga-nisational Behaviour: Theory and Practice. London : Letts Educational, s. 12-34.

ČERMáK, L. (1926). Služební pragmatika (zákon ze dne 25. Ledna 1914, č. 15 ř.z. o služeb-ním poměru státních úředníku a státních zřízencu) s pozdejšími zákonnými změnami. Část I. Praha : Státni nakladatelství v Praze.

DEMMKE, C. (2004). European civil services between tradition and reform. Maastricht : Eu-ropean Institute of Public Administration.

DEMMKE, C., MOILANEN, T. (2010). Civil Services in the EU of 27. Reform Outcomes and the Future of the Civil Service. Frankfurt am Main : Peter Lang.

GOETZ, K. H. (2001). Making sense of post-communist central administration: moder-nization, Europeanization or Latinization?. In: Journal of European Public Policy, 8 (6), s. 1032-1051.


— 134 —

HUGHES, O. E. (2003). Personnel Management. In: Public management and administration, s. 149-163.

IOBCSK (2014). Independent Oversight Board for the Civil Service of Kosovo. Dostupné na internete: http://kpmshc.rks-gov.net/?cid=2,2

KOPECKý, P., MAIR, P., SPIROVA, M. (Eds.) (2012). Party Patronage and Party Government inEuropean Democracies. Oxford : Oxford University Press.

LAEGREID, P., RONESS, P. G., RUBECKSEN, K. (2005). Autonomy and control in the Norwegian civil service: Does agency form matter? Working Paper 4. Bergen : Stein Rokkan Centre for Social Studies.

MALÍKOVá, Ľ., JACKO, T. (2013). New Public Management a Slovensko. Podoby a aplikácia princípov. Bratislava : Univerzita Komenského v Bratislave.

MEyER-SAHLING, J. H. (2009). Sustainability of civil service reforms in Central and Eastern Europe five years after EU accession. Paris : OECD SIGMA.


NUNBERG, B. (1995). Managing the Civil Service: Reform Lessons From Advanced Industrialized Countries. World Bank Discussion Paper no. 204. Washington, DC : World Bank.

OECD (1999). European Principles for Public Administration. In: Sigma Papers, No. 27, OECD Publishing.

OECD (1999). European Principles for Public Administration. In: Sigma Papers, No. 27, OECD Publishing.

OECD (2011a). Government at a Glance 2011, Paris : OECD Publishing. Dostupné na internete: http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2011-en.

OECD (2011b). Delegation in human resources management. In: Government at a Glance 2011, OECD Publishing. Dostupné na internete: http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2011-37-en.

OECD (2011c). Estonia: Towards a Single Government Approach. In: OECD Public Governance Reviews. Paris : OECD Publishing. Dostupné na internete: http://dx.doi.org/10.1787/9789264104860-en.

OECD (2012). Human resources management country profiles. Paris : OECD. Dostupné na internete: www.oecd.org/gov/pem/OECD%20HRM%20Profile%20-%20Slovak%20Republic.pdf

OECD (2014). Slovak Republic: Developing a Sustainable Strategic Framework for Public Administration Reform, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing. Dostupné na internete: http://dx.doi.org/10.1787/9789264212640-en

PETERS, G. (2001). Politics of bureaucracy. New york : Routledge.PETERS, B. G. (1998). Managing Horizontal Government: The Politics of Co‐Ordination. In:

Public administration, 76 (2), s. 295-311.POLIDANO, Ch. (1999). The new public management in developing countries. In: IDPM


— 135 —

Public Policy and Management Working Paper no. 13, November 1999. University of Manchester : Institute for Development Policy and Management.

ROSENBLOOM, D. H. (ed.) (1985). Public Personnel Policy: The Politics of Civil Service. New york : Ardent Media.

RUDy, J., LUPTáKOVá, S., SULÍKOVá, R., VARGIC, B. (2001). Organizačné správanie. Bratislava : FABER.

SAGE (2014). Swedish Agency for Government Employers. Dostupné na internete: http://www.arbetsgivarverket.se/in-english/

STAňOVá, Ľ. (2013). Implementácia nástrojov strategického personálneho manažmentu Úradom pre štátnu službu SR. Prípadová štúdia. In: Malíková, Ľ., Jacko, T. (ed.) New Public Management a Slovensko -- Podoby a aplikácia princípov NPM v podmienkach. Bratislava : Univerzita Komenského v Bratislave.

STAňOVá, Ľ. (2014). Central civil service management structures as brokers of de-politicization and evidence based civil service management: A typology. In: Human Affairs, 24 (3), s. 307-324.

STAROňOVá, K., BROWN, R. (2006). Administrative Capacity in the EU 8. Slovakia Country Report, Background Paper. Washington D.C. : World Bank.

STAROňOVá, K., Láštic, E. (2012). Regulácia politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku v rokoch 1990-2010. In: Koaličná zmluva či zákon? Právna úprava a realita politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku. Bratislava : Ústav verejnej politiky a ekonómie.

STONE, R. (1995) Human Resource Management. Brisbane : Wiley.STOREy, J (1989) From personnel management to human resource management. In: Storey,

J (ed.) New Perspectives on Human Resource Management, London : Routledge.Van der MEER, F. M. (2011) (ed.). Civil service systems in Western Europe. Chetham : Edward

Elgar Publishing.VERHEIJEN, T., KOTCHEGURA, A. (1999). Civil service systems in Central and Eastern

Europe. Chetham : Edward Elgar Publishing.VERHOEST, K., PETERS, B. G., BOUCKAERT, G., VERSCHUERE, B. (2004). The

study of organisational autonomy: A conceptual review. In: Public administration and development, 24 (2), s. 101-118.

VINNI, R. (2007). Total quality management and paradigms of public administration. In: International Public Management Review, 8 (1), s. 103-131.

WILSON, W. (1887). The study of administration. In: Political Science Quarterly, 2 (2), s. 197-222.

Dokumenty

Hodnotiaca správa SIGMA-OECD (2003). In: Slovak Republic – Public Service and Administrative Framework Assessment.


— 136 —

Správa o uplatňovaní zákona č. 312/2001 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niekto-rých zákonov v znení neskorších predpisov z roku 2005

Zákon č. 312/2001 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

Dôvodová správa k novele Zákona č. 312/2001 Z. z. o štátnej službe 2005MF SR (2005). Úrad pre štátnu službu nenapĺňa svoje poslanie. Dostupné na internete: [28.

5. 2013] https://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=84&NewsID=70. Prezentácia „Personálny informačný systém pre riadenie štátnej služby v SR.“Plai, Ľ. (2006). Mediálne vyhlásenie „Červená v rukách občana“. Úrad vlády SR (2014). Organizačný poriadok. Dostupné na internete: http://www.vlada.gov.

sk/data/files/5211_organizacny-poriadok-uplne-znenie.pdf


— 137 —

Kapitola 2

vYŠŠIa ŠTÁTNa sLUŽba (sENIOR CIvIL sERvICE)

Ostatných 30 rokov čoraz väčší počet krajín vytvára veľmi špecifickú skupinu štátnej služby, na ktorú sa vzťahujú špeciálne postupy náboru, riadenia, odmeňova-nia a zúčtovateľnosti, a to nielen v krajinách OECD, ale i v krajinách tretieho sveta (pozri graf 5). Ide o veľmi úzku skupinu, ktorá tvorí 0,13 – 2,1 % z celkovej štátnej správy, čo je medzinárodne uznávaný rozsah a pri niektorých krajinách je dokonca menší než jedno percento (Halligan, 2012, s. 116). Tento špecifický okruh štátnej služby sa nazýva vyššia štátna služba (senior civil service), hoci presný pojem nie je ustálený. Táto kapitola sa zaoberá charakteristikou a dôvodmi vzniku vyššej štátnej služby, predkladá základné trendy v krajinách OECD a poukazuje na stav vyššej štátnej služby na Slovensku.

V predchádzajúcej časti sme ukázali, že neexistuje zhoda v označení štátny za-mestnanec, a podobne je to i pri vyššom štátnom úradníkovi, resp. ani v tom, ako odlíšiť túto užšiu skupinu štátnych úradníkov od bežnej štátnej služby, a to nielen definične, ale aj štátnozamestnaneckými podmienkami. Samotný termín „vyšší štát-ny úradník“ nie je ustálený, a to nielen v anglickom jazyku, ale ani v slovenčine, resp. v iných jazykoch (ak by sme zvolili doslovný preklad). Dokonca v medzinárodnom kontexte v súčasnosti prebieha diskusia (Kuperus, Rode, 2008) o tom, ktorý termín je vhodnejší, keďže každý má svoje konotácie. Kuperus a Rode (2008) upozorňu-jú, že každý anglický termín, ktorý sa v súčasnosti používa, má svoje nedostatky a nepresnosti vo význame. Senior civil service môže byť zmätočným pojmom, keďže „senior“ v niektorých krajinách označuje vek alebo počet rokov strávených v štát-nej službe, pričom v iných krajinách sa pojem „senior“ odvodzuje od seniority, t. j. skúseností, ktoré nemusia nijako súvisieť s počtom rokov v štátnej službe, s jeho vekom či pozíciou. Top civil service takisto nie je jednoznačným pojmom, keďže pojem „top“ evokuje najvyššiu hierarchickú úroveň a pri pomenovaní highest civil service nie je zrejmé, ktoré hierarchické úrovne sa berú do úvahy. V USA sa dokonca používa termín senior executive service, ktorý zdôrazňuje exekutívnu, manažérsku a líderskú rolu vyššej štátnej služby, keďže má na najvyššej úrovni naprieč všetký-mi centrálnymi organizáciami a úradmi zabezpečovať produktivitu a efektívnosť


— 138 —

štátnej služby (Carey, 2012). Staroňová (2015) uvádza, že v slovenskom kontexte sa v období rokov 2003 – 2009 (pozri nižšie diskusiu) využíval termín nominovaná štátna služba. V súčastnosti síce neexistuje takýto druh štátnej služby, ale pri no-vopripravovanom Zákone o štátnej službe (s účinnosťou od roku 2016) sa uvažova-lo so zavedením inštitútu tzv. vyššieho štátneho úradníka. Preto aj v tejto publikácii budeme používať práve tento termín.

Graf 6 :Rozšírenie inštitútu vyššej štátnej služby vo svete

Zdroj: Staroňová (2015).

2.1 DôvODY zRIaDENIa vYŠŠEJ ŠTÁTNEJ sLUŽbY

yehezkel Dror (1994, Ch. 6) upozorňuje, že je nevyhnutné odlíšiť tzv. strategic-ké funkcie štátu („higher order functions“), v ktorých sa robia kritické rozhodnutia od verejnej politiky, ktorá formuje fungovanie štátu do budúcnosti. Tie podľa neho zahŕňajú aj veľké infraštruktúrne projekty, radikálne zmeny a reformy vo fungovaní samotného štátu, princípy fungovania spoločnosti a politiky napr. voči chudobným, fungovanie trhu, rozhodnutia o významných nových technológiách, zaoberanie sa bezpečnosťou či hrozbami (vojenskými, ale i prírodnými katastrofami a globálnymi ohrozeniami životného prostredia) atď. Práve tieto funkcie štátu nielenže nesmú byť kontrahované tretím stranám, ale je nesmierne dôležité, aby štát udržiaval stabilitu pri ich vykonávaní

Neustále však prebieha diskusia tak v teoretickej, ako i praktickej literatúre o tom, z akých dôvodov má existovať a ako má fungovať vyššia štátna služba. Všetci sa zhodnú na tom, čo už bolo opísané vyššie – vyššia štátna služba má byť lídrom a výkonným jadrom štátnej služby ako takej. V zásade však možno identifikovať dva základné funkčné problémy štátnej služby, ktoré má vyššia štátna služba riešiť (Staroňová, 2015): a) Celková kontinuita a holistický pohľad na riadenie štátnej služby. Vyššia štátna

služba pomáha rozvíjať spoločné hodnoty a vnímanie úlohy (vyššej) štátnej služ-by ako skupiny, čo je nástrojom na zníženie celkovej fragmentácie a prílišného

Kapitola 2Vyššia štátna služba (senior ciVil serVice)

— 139 —

rezortizmu. Takisto vyššia štátna služba môže lepšie riešiť tzv. „wiked problems“ alebo problémy, ktoré si vyžadujú horizontálnu koordináciu (Bouckaert a kol., 2010; Verhoest a kol., 2007, s. 344). Vodcovstvo a osobný príklad vyššej štátnej služby sa tak môžu stať základom pre spoluprácu a koordináciu naprieč ústred-nými orgánmi vlády (Bourgault, 2007; Kim, 2007).

b) Konkrétne zručnosti a schopnosti, ktoré sú na trhu práce nesmierne cenené. Vyššia štátna služba pozostáva z pozícií, na ktoré treba dosadiť ľudí, ktorých je nedostatok na trhu práce, avšak pre celkové riadenie štátnej služby sú dôležití. Obzvlášť to platí pre krajiny strednej a východnej Európy, kde kľúčoví odborníci musia riadiť celkové reformy v štáte a treba ich prilákať na tieto pozície i zo sú-kromného sektora (Verheijen, 2006; Staroňová, Brown, 2006).

Okrem týchto dvoch základných dôvodov, existuje i celá škála ďalších dôvodov, ktoré pramenia z tradície, histórie a celkového stavu štátnej služby danej krajiny.

Holistický pohľad a celková kontinuita štátnej služby je problémom mnohých krajín, keďže pozície vyššej štátnej služby sú na rozhraní medzi politikou a admi-nistratívou, čiže táto vrstva manažérskych pozícií mnohokrát býva spolitizovaná a zároveň/alebo sú záujmy ministerstiev nadraďované nad záujmy celkovej štátnej služby a vyskytuje sa extrémny rezortizmus, čo je aj prípadom krajín strednej a vý-chodnej Európy. Vytvorenie vyššej štátnej služby má slúžiť na zabezpečenie stability a trvácnosti s horizontálnou perspektívou na štátnu službu, so skúsenosťami z rôz-nych sektorov štátu a s prácou s rôznymi politikmi. Horizontálny pohľad a akási „nadrezortnosť“ má zabezpečiť lepšiu koordináciu a komunikáciu medzi sektormi.

Vyššie nároky a špecializácia určitých pozícií si mnohokrát vyžaduje možnosť získať odborníka i zo súkromného sektora, predovšetkým v reformnom období (Staroňová, Brown, 2006, Verheijen, 2006, Staroňová, 2015). Pozičný systém umož-ňuje hľadať medzi širokým okruhom už „hotových“ kandidátov takého kandidáta, ktorého zručnosti, vzdelanie, skúsenosti a prax zodpovedajú hľadanej pozícii, a to aj zohľadnením reálneho finančného ocenenia odborníka na trhu (Rexed, 2007). Práve mobilita medzi verejným a súkromným sektorom zvyšuje súťaživosť, inova-tívnosť a kultúrne znovuzrodenie verejného sektora (OECD, 2003).

Literatúra sa však zhoduje v tom, že vyššia štátna služba má byť lídrom a príkla-dom v štátnej službe a mala by riadiť aj ostatnú štátnu službu tak, aby bola efektív-nejšia a profesionálnejšia. Manažérske zručnosti tak patria k základnému vybavaniu v duchu princípov New Public Management (pozri kapitolu o systémoch štátnej služby). yehezkel Dror (1997, s. 7-8) však tvrdí, že je to síce z historického pohľadu krok vpred, stále však na plnenie „strategických funkcií“ treba viac. On sám nazýva túto novú generáciu vyššej štátnej služby delta štátnou službou. V jeho historickej typológii je alfa typ vyššej štátnej služby založený na statuse, rode a blízkosti k pa-novníkovi či vládcom, kde je veľký prienik medzi politickými a administratívnymi


— 140 —

funkciami. Beta typ vyššej štátnej služby je založený na možnosti zakúpiť si pozície v administratíve, čo Dror vníma už ako krok vpred, keďže bohatstvo a úspech zna-mená nejaký typ kvalifikácie. Gama typ vyššej štátnej služby už znamená profesi-onalizáciu štátnej služby a vyžadovanie vzdelania ako kvalifikácie, či už v ponímaní vzdelaných otrokov v Ríme, vzdelaných katolíckych mníchov počas stredoveku, ale-bo mandarínov v Číne, alebo aj modernú profesionálnu štátnu službu a vzdelanie po-skytované ENA vo Francúzsku, britskú vyššiu štátnu službu atď. Až delta typ štátnej služby napĺňa charakteristiku a predpoklady na vykonávanie strategických funkcií Najvýraznejšou črtou delta typu vyššej štátnej služby budúcnosti podľa Drora má byť hlboké presvedčenie o misii štátnej služby a o oddanosť tejto vízii a hodnotám.

Nech už je dôvod na to akýkoľvek, inovatívnosť a kreativita sú základnými atri-bútmi vyššej štátnej služby, ak má riešiť strategické funkcie štátu v duchu yehezkela Drora. Dror (1997) upozorňuje, že nájsť kandidátov s danými zručnosťami je ne-smierne ťažké, keďže štúdie poukazujú na to, že inovatívnosť sa nedá naučiť, ale ide skôr o charakterovú črtu. V takýchto situáciách je inkrementálny postup, typický pre bežnú štátnu službu, nielenže nepoužiteľný, ale až kontraproduktívny a nebezpečný.

2.2 ChaRaKTERIsTIKa vYŠŠIEhO ŠTÁTNEhO ÚRaDNíKa

Od vyššieho štátneho úradníka sú očakávané vyššie štandardy profesionality, vykonávania práce, riadenia, rozhodovania, etiky, zodpovednosti a zúčtovateľnosti, a preto je aj spôsob riadenia tejto skupiny štátnej služby odlišný od bežných štátnych zamestnancov. OECD (2008) charakterizuje vyššieho štátneho úradníka takto:

Systém vyššej štátnej služby (senior civil service) je štrukturovaný a oficiálne uznaný systém zamestnancov na vyšších nepolitických pozíciách v štátnej správe. Ide o kariérny systém štátnej služby, ktorý umožňuje kandidátom uchádzať sa na základe otvorenej súťaže o pozíciu, ktorá pokrýva oblasti odborného poradenstva v tej-ktorej verejnej po-litike, výkonného manažmentu alebo korporátneho poskytovania služieb. Vyšší štátni úradníci sú centrálne manažovaní pomocou vhodných inštitútov a procesov, aby bola zabezpečená stabilita a profesionalizmus jadra vyššej štátnej služby, ale zároveň aby bolo možné flexibilne reagovať na zmeny v štátnom sektore.

Táto definícia v sebe obsahuje viacero charakteristík, ktoré je vhodné rozobrať detailne, keďže niektoré z nich sa stretli s kritikou zo strany EIPA (Kuperus, Rode, 2008) a nezodpovedajú všeobecným trendom, ktoré zistila v neskorších prieskumoch i samotná OECD (pozri napr. prieskum OECD z roku 2011). Najdôležitejšie charak-teristiky sú aj zhrnuté v tabuľke 17 a sú porovnávané s trendmi z prieskumu OECD (2011) a s krajinami s najrozvinutejšími systémami vyššej štátnej služby (USA, Fran-cúzsko, Veľká Británia), ako i so systémom Európskej komisie a Slovenska.


— 141 —

Tabuľka 17: Charakteristika vyššieho štátneho úradníka

Špecifická charakte-ristika

OECD krajiny (30 + 3)*

Veľká Británia

USA Francúz-sko

Poľsko Estón-sko

Slovensko

Nominova-ná ŠS

Miesta mimo-riadnej význam-nosti

Oficiálne uznaný systém (zákon)

25 krajín áno, 8 nie

áno áno áno áno áno, až od 2013

áno nie

Špeciálne postupy

Väčšina áno

áno áno áno áno áno, od 2006

áno áno

Rok zave-denia

Od 80-ro-kov

1996 (re-forma)

1979 2002 (re-forma)

1998 2013 2003 – 2009 2002

% zo štát-nej služby

0,13 – 2,1 %

3.200(2,5 %)

7.000 5.360 1.500 (0,13 %)

96(0,4 %)

Plán cca. 1.000 (2,3 %), skutoč-nosť 5

cca. 300 (0,6 %)

Nepolitic-ké pozície

áno (malá časť rezer-vovaná aj pre politic-ké)

áno áno, ale 10 % politickí nomi-nanti

Ano, ale najvyššie pozície politické

áno áno áno áno, sch-vaľované vládou

Kariérny alebo pozičný systém

Rozdielne prístupy

kariérny pozičný Kariérny kariér-ny

Pozičný Kariérny pozičný

Centra-lizované riadenie vyššej štát-nej služby

Rozdielne prístupy

Centra-lizovaný: Cabinet Office

Decentra-lizovaný (riaditelia organi-zácií), ale pod do-hľadom Office of Personnel Manage-ment

Decentra-lizovaný: Civil Service Depart-ment

Cen-tralizo-vaný

Odbor vyššej štátnej služby na Úrade vlády

Centralizo-vaný: Úrad pre štátnu službu, neskôr Úrad vlády

decentra-lizovaný


— 142 —

Špecifická charakte-ristika

OECD krajiny (30 + 3)*

Veľká Británia

USA Francúz-sko

Poľsko Estón-sko

Slovensko

Nominova-ná ŠS

Miesta mimo-riadnej význam-nosti

Zamest-nanecký kontrakt a mobilita

Kontrakt, štátnoza-mestnanec-ký vzťah, definitíva

kontrakt „loyalty kontract“ na 5 ro-kov, za-vádzanie kontrak-tov

„lo-yalty kon-tract“ na 5 rokov

5 ročné kontrak-ty

definitíva Štátno-zamest-nanecký vzťah

Odmeňo-vanie

Podľa výkonu

Podľa výkonu

Podľa výkonu

Podľa výkonu

Podľa výko-nu

Podľa výkonu

100 % tarifu 30 – 100 % tarifu ALEBO osobný (mimo-riadny) plat

Zúčtova-teľnosť

áno áno áno áno (do 2009

Zdroj: Staroňová (2015)Poznámka: * výskum zahŕňal okrem 30 krajín OECD aj Rusko, Ukrajinu a Brazíliu.

2.2.1 Oficiálne uznaný systém

Viaceré krajiny explicitne uznávajú systém vyššej štátnej služby, napr. v zákone, pomocou definície (Halligan, 2012). Podľa OECD (2011) až 25 krajín OECD má oficiálne uznávaný systém vyššej štátnej služby. Kuperus a Rode (2008) však upo-zorňujú, že okrem formálneho uznania existuje aj uznanie neformálne, a to nielen od autorít (politikov), ale i od samotných úradníkov štátnej správy a pre jej fungova-nie je dôležité akési spoločné chápanie takejto skupiny štátnej služby. Práve na Slo-vensku po zavedení a oficiálnom zformalizovaní vyššej štátnej služby v roku 2003 (tzv. nominovaná štátna služba) absentovalo spoločné chápanie zmyslu, a to tak medzi politikmi, ako i medzi samotnými úradníkmi, čo viedlo i k jej nefunkčnosti a postupnému zániku (Staroňová, Brown, 2006).

Bez ohľadu na to, či existuje oficiálne uznaný systém štátnej služby, mnohé kraji-ny majú špecifické postupy zaobchádzania s touto elitnou skupinou, a to od výberu, vzdelávania, kariérnych postupov až po odmeňovanie či pravidlá zúčtovateľnosti. Kuperus a Rode (2008, s. 13) považujú za špecifické tieto postupy a stačí ak je len


— 143 —

jeden prvok naplený z nasledujúceho zoznamu a už charakterizujú danú skupinu ako vyššiu štátnu službu:

– iný systém výberu v porovnaní s bežnou štátnou službou, – povinnosť vykonať špecifickú skúšku alebo dosiahnutie špecifického vzdelania

pred vstupom do vyššej štátnej služby, – iný zamestnanecký systém v porovnaní s bežnou štátnou službou (kariérny, po-

zičný), – iná dĺžka trvania zamestnaneckého vzťahu v porovnaní s bežnou štátnou služ-

bou (jedno- či viacročné kontrakty alebo, naopak, definitíva), – iná podpora vyššej štátnej služby (zvláštna rada pre vyššiu štátnu službu alebo

iný centrálny orgán, iné typy tréningov a školení, iný systém mobility), – iný typ kariérneho napredovania, odmeňovania a výhod (napr. pracovný čas)

v porovnaní s bežnou štátnou službou.

Tabuľka 18: Typológia krajín EÚ podľa Kuperusa a Roda, na základe oficiálneho uznania vyššej štátnej služby a špecifických postupov pre nich určených

Oficiálne uznané systémy vyššej štátnej služby

Neexistujú oficiálne (zákonom) uznané systémy vyššej štátnej služby

Špecifické postupy pre VŠS

S centralizovaným riadením vyššej štátnej služby: Veľká Británia, Holandsko, Estónsko (po roku 2013)Bez centrálneho manažmentu: Belgicko, Malta, Poľsko, Portugalsko, Rumunsko, Taliansko

Dánsko, Grécko, Estónsko (do roku 2013), Fínsko, Francúzsko, Írsko, Lotyšsko, Luxembursko, Nemecko, Rakúsko, Slovinsko, Španielsko, Švédsko

Neexistujú špecifické postupy pre VŠS

Bulharsko, Cyprus, Európska komisia

Ćeská republika, Litva, Maďarsko, Slovensko

Zdroj: aktualizované autorkami na základe Kuperus, Rode (2008, s. 8.) Poznámka: skupina so špecifickými postupmi môže spĺňať jednu, viac i všetky v texte spomenuté špecifiká.

2.2.2 Nepolitické pozície

Úlohou vyššej štátnej služby je tvoriť akýsi „most“ medzi politikmi a zvyšnou štátnou službou. Politická responzívnosť byrokracie je v súčastnosti vnímaná ako profesionálny atribút a štátna služba má reagovať na zmeny v politických prioritách. To, samozrejme, znamená aj zvýšený politický tlak na najvyššie pozície v štátnej správe, čoho sme svedkami predovšetkým v krajinách strednej a východnej Euró-py (Meyer-Sahling, J., Veen, T., 2012; Staroňová, Gajduschek, 2012). Rôzne krajiny určujú rôzne, či vyššia štátna služba je celá nepolitická (Veľká Británia), alebo či je


— 144 —

určitý počet pozícií rezervovaný pre politických nominantov (USA, Francúzsko), alebo či vytvorenie vyššej štátnej služby má slúžiť na odpolitizovanie politických poradcov (Chile). Hoci vstup do vyššej štátnej služby je legislatívne upravený len na základe merita, a nie politickej patronáže, neznamená to, že vo vyššej štátnej službe nemôžu byť aj politickí nominanti. Existujú systémy (USA), kde koexistuje kariérny systém spolu s politickou nomináciou.

Box 10: Koexistencia kariérneho systému so systémom politickej nominácie do VŠS v USA

Hlavným cieľom zavedenia vyššej štátnej služby (senior executive service) v USA bolo poskytnúť politikom profesionálnych manažérov a lídrov pre štátnu službu a zároveň odpolitizovať najvyššiu vrstvu vo verejnom sektore. Po zavedení vyššej štátnej služby sa stanovil strop na obsadzovanie pozícií politickými nominantami na 10 % v celej štátnej správe. V rámci jednej organizácie bol strop stanovený na 25 % všetkých pozícií označených ako vyššia štátna služba. V USA existuje pozič-ný systém vyššej štátnej služby, čo znamená, že každá pozícia musí byť označená a rezervovaná pre vyššiu štátnu službu. Tá má dva typy pozícií približne v rovnakom pomere, ktoré sa bez súhlasu centrálneho manažmentu nemôžu zmeniť z jedného typu na druhý: kariérne a všeobecné. Kariérne pozície môžu byť obsadzované len kariérnymi zamestnancami vnútornými výbermi. Podľa centrálneho manažmentu (US Office of Personnel Management) totiž určité pozície musia byť výslovne chrá-nené pred politickým vplyvom aj kvôli získaniu dôvery občanov v nestranný výkon funkcií štátu, napr. audit, inšpekcia, výkon práva (polícia, súdnictvo), udeľovanie grantov, bezpečnosť. Všeobecné pozície vyššej štátnej služby môžu byť obsadzované tak kariérnymi zamestnancami, ako i apolitickými nominantmi.

Zdroj: autorka, na základe Carey 2012, US OPM 2004

2.2.3 Kariérny verzus pozičný systém

Príslušníci vyššej štátnej služby predstavujú elitný kádrer v rámci štátnej služ-by, ktorá je vzhľadom na svoju veľkosť oproti celkovému množstvu pracovníkov v štátnej službe malou, avšak údernou jednotkou (podľa prieskumov OECD ide o 0,2 – 3 % z celkového počtu pracovníkov v štátnej službe). Podľa miery otvore-nosti vstupu do nej sa dajú odlíšiť dva modely: kariérny a pozičný (pozri časť I, kapitolu 4.3). Kariérny systém vyššej štátnej služby je typický pre krajiny ako Fran-cúzsko, Španielsko, Taliansko, Japonsko, Kórea, kde je vstup do vyššej štátnej služby umožnený len kariérnym postupom v rámci hierarchie existujúcej štátnej služby na základe prísnych a veľmi náročných skúšok. Kariérny systém môže mať až extrémnu


— 145 —

podobu uzavretého elitného klubu (Japonsko), do ktorého sú adepti identifikovaní na začiatku kariéry v štátnej službe a postupne sú vychovávaní špeciálnymi škole-niami, skúškami až do ich vstupu do tejto služby (môže byť aj urýchlený). Výhodou je výchova ku spoločnej kultúre, misii a k spoločným hodnotám, ktorá umožní lep-šiu horizontálnu komunikáciu medzi jednotlivými ministerstvami a organizáciam ústrednej štátnej správy. Naopak, nevýhodou je istý kariérny postup, ktorý znižuje inovatívnosť a konkurenciu z iného prostredia, než je štátna správa.

Pozičný systém, ako napríklad USA, Austrália, Holandsko, Belgicko či Estónsko, identifikuje konkrétne pozície pre vyššiu štátnu službu, na ktoré sú kompetetívne výberové konania, ktoré sú otvorené všetkým uchádzačom v rámci verejného sek-tora (t. j. i zo samosprávy či z iných typov či sektorov verejnej správy), ale i v rámci súkromného sektora. Práve táto otvorenosť je najväčšou výhodou, keďže nielenže zvyšuje počet kandidátov, ale prináša aj „novú krv“ a kultúrnu výzvu medzi jed-notlivými sektormi. V súčasnosti mnohé „typické“ systémy prevzali prvky iného systému kvôli zvýšeniu efektívneho výkonu a dosiahnutiu cieľov, ktoré vyššia štátna služba sleduje. Vznikajú tak kombinované, resp. hybridné systémy.

2.2.4 Centralizované riadenie vyššej štátnej služby

V rámci EÚ len minimum krajín vytvorilo centralizované riadenie vyššej štát-nej služby, napríklad Holandsko (Ministerstvo vnútra), Veľká Británia (Civil Service Capability Group v rámci Cabinet Office) a Estónsko (Centre of Excellence for Top Civil Servants). Tie sú aj zodpovedné za nábor a selekciu do vyššej štátnej služby. Centralizované riadenie vyššej štátnej služby má aj USA a Austrália, avšak v tomto prípade iba reguluje a všetky funkčné oblasti sú ponechané na konkrétne úrady.

Box 11: Centralizované riadenie vyššej štátnej služby v Estónsku

V Estónsku je približne 96 pozícií, ktoré sú vyčlenené ako „vyššia štátna služba“, čo tvorí približne 0,4 % z celkového počtu pracovníkov štátnej služby. V zákone o štátnej službe z roku 1996 však vyššia štátna služba nebola oficiálne ukotvená, tá sa formálne ukotvila až v novom zákone o štátnej službe z roku 2013. V roku 2004 v súvislosti s prípravnými prácami k novému Zákonu o štátnej službe, vláda schvá-lila Koncepciu rozvoja štátnej služby so zameraním na kompetenčný model pre vyššiu štátnu službu a dokument Rozvoj vyššej štátnej služby na roky 2008 – 2009. Na tento účel boli vyčlenené aj finančné prostriedky zo štrukturálnych fondov a vznikol odbor Centra excelencie vyššej štátnej služby (Centre of Excellence for Top Civil Servants (CETCS) na Úrade vlády pod priamou gesciou Vedúceho služobného


— 146 —

úradu ÚV, ktorý má na starosti rozvoj (nábor, vzdelávanie) vyššej štátnej služby. Od-bor existuje popri jednotke na Ministerstve financií, ktorá má na starosti celkovú štátnu správu – ide teda o duálny model. Vyšší štátni úradníci v čase neformálnej existencie CETCS (2008 – 2013) dobrovoľne participovali na vzdelávacích aktivi-tách, pravidelne sa stretávali a vymieňali si skúsenosti, čím vznikla horizontálna sieť líderstva v krajine

Zdroj: Randma-Liiv, Sarapuu, Uudelepp (2014)

2.2.5 Nábor, selekcia a vstup do vyššej štátnej služby

Meritokratický spôsob výberu vyššej štátnej služby je základným predpokla-dom na to, aby sa do tohto elitného kádra vybrali len tí najlepší. Žiaden iný príncíp (seniorita alebo príslušnosť k politickej strane) neumožní vybrať tých najlepších a najschopnejších, na čom sa zhodujú nielen teoretici, ale i praktici. Preto systémy selekcie a vstupu do vyššej štátnej služby musia byť kompetetívne a musia mať také postupy výberu a kariérneho postupu, ktoré vyberú a vedia udržať tých najlepších. Otázkou ostáva, aké postupy náboru, selekcie a vstupu do vyššej štátnej služby up-latniť a aké vzdelanie od kandidátov vyžadovať: všeobecné, alebo špecializované. V súčastnosti sa dá identifikovať niekoľko spôsobov náboru a vstupu do vyššej štát-nej služby (pozri tabuľku 18, OECD, 2010; Peters, 2010), ktoré mnohé krajiny i na-vzájom kombinujú a umožňujú vstup do vyššej štátnej služby cez viacero dráh.

Typickým príkladom prístupu skorého výberu na začiatku kariéry je Veľká Bri-tánia a jej zrýchlený kariérny postup – systém fast stream (pozri kapitolu Kariérny rast, služobný postup a mobilita). Ide o systém, v ktorom sa kandidáti vyberajú prí-snou súťažou a skúškami, kde sa preverujú skôr všeobecné intelektuálne schopnosti než konkrétne vedomosti, keďže predpokladom je, že všeobecná inteligencia je to, čo postačuje na spracovanie a analýzu informácií. Ide o filozofiu tzv. talentovaného amatéra (Peters, 2010). Proponenti tohto prístupu pritom vyzdvihujú fakt, že do vyššej štátnej služby sa dostanú mladí talentovaní ľudia na vysoké pozície, čím sa podporuje inovatívnosť (Dror, 1997; Staroňová, Brown, 2006). Tento prístup aj má aj svojich oponentov, ktorí tvrdia, že všeobecne vzdelaní kandidáti nie sú vhodní na riešenie technických a ekonomických otázok. Tie sú však mnohokrát náplňou vzdelávania v zamestnaní.

Ďalšiu skupinu odlišných predpokladov na vstup do vyššej štátnej služby tvoria krajiny ako Francúzsko a Poľsko. Aby sa kandidát mohol stať vyšším štátnym úrad-níkom, musí absolvovať konkrétny typ vzdelávania, ktoré je poskytované len na to určenou štátnou inštitúciou. Vo Francúzsku ide o Ecole Nationale d’Administration (ENA), ktorá bola vytvorená v roku 1945 de Gaullom, s cieľom nahradiť štátnych


— 147 —

zamestnancov, ktorí stratili legitimitu kooptáciou s nacistickým Nemeckom. V Poľ-sku ide o National School of Public Administration (NSPA), ktorá bola vytvorená v roku 1990 podľa francúzskeho modelu (Itrich-Drabarek a kol., 2012). V oboch prípadoch ide o všeobecné vzdelanie s možnosťou dosiahnuť špecializáciu, po ab-solvovaní ktorého je kandidát zaviazaný kontraktom lojality v štátnej službe po dobu 5 – 10 rokov.

USA, Veľká Británia, Austrália a čoraz viac krajín otvára a rozširuje okruh po-tenciálnych kandidátov na vyššiu štátnu službu aj pre externých uchádzačov, vrátane súkromného sektora. V USA ide o pozičný systém, t. j. nábor je na konkrétnu po-zíciu s požadovanou kvalifikáciou a s požadovanými skúsenosťami a schopnosťami ešte pred vstupom do vyššej štátnej služby (či štátnej služby ako takej). To znamená, že vyššia štátna služba je oveľa špecializovanejšia podľa konkrétnych potrieb v rám-ci tej-ktorej pozície. V tomto type vyššej štátnej služby sú kontrakty na určitú dobu, po uplynutí ktorej sa táto pozícia otvorí pre nový nábor potenciálnych uchádzačov. O pozíciu sa môže uchádzať tak súčasný vyšší štátny úradník (hoci niektoré krajiny majú obmedzenia pre max. počet období na tej istej pozícii), ale i externí uchádzači. Napríklad v Estónsku existujú 5-ročné kontrakty na pozície vyšších štátnych úrad-níkov.

Japonsko a Španielsko sú príkladmi pravého opaku – uzatvoreného systému vyš-šej štátnej služby, ktorá neumožňuje vstup zvonku, ale len kariérnym a hierarchic-kým postupom v rámci štátnej služby.

Tabuľka 19: Spôsob identifikácie a náboru do vyššej štátnej služby

Spôsob náboru Vzdelanie + požadované zručnosti/vedomosti

Príklady krajín

Vybratí súťažou na základe kompetenčných noriem na začiatku kariéry a manažovaní ako skupina počas celej kariéry

Všeobecné vzdelanie (zručnosti, nie vedomosti)

Taliansko, Veľká Británia

Vstup len po absolvovaní špecializovaného štúdia (na to určenou štátnou inštitúciou)

Všeobecné, s možnosťou dosiahnuť špecializáciu

Francúzsko, Poľsko

Významná časť vyššej štátnej služby je otvorená externému náboru

Špecializované (konkrétne zručnosti a vedomosti)

Austrália, Írsko, Taliansko, Kórea, Španielsko, Švédsko, USA, Veľká Británia, Estónsko

Kariérny postup len v rámci štátnej služby

Všeobecné Island, Japonsko, Španielsko, Turecko

Zdroj: autorky, na základe Peters (2010); OECD Survey (2011)


— 148 —

2.2.6 hodnotenie a Odmeňovanie

Ako už bolo vyššie spomenuté, najtypickejšie špecifické postupy pre nábor do vyššej štátnej služby sa okrem náboru/selekcie vzťahujú aj na spôsob hodnotenia a odmeňovania, resp. merania výkonu, ktoré je oddelené od bežnej štátnej služby. Dror (1997) upozorňuje, že je dôležité, aby jednotlivé systémy vyššej štátnej služby boli schopné počas trvania zamestnania odfiltrovať tých priemerných a menej dob-rých a umožniť odchod tých, ktorí stratili motiváciu. V jeho pohľade to znamená, že vyššia štátna služba nemá poskytovať definitívu, ale skôr 5-ročné až 10-ročné kontrakty, ktoré sa obnovujú na základe merita, t. j. vyhodnotením výstupov a vý-sledkov nezávislým orgánom.

Najčastejšie špeciálne ustanovenie je hodnotenie podľa výkonu s konkrétnymi cieľmi, ktoré je súčasťou jednoročných kontraktov (Lafuente, Manning, Watkins, 2012; OECD, 2003) a ktoré nahrádza implicitné očakávania od vyššej štátnej služby, keďže tie boli všeobecné (napr. etický kódex, pravidlá správania sa). Väčšina krajín hodnotí kompetencie, ale aj dosiahnutie cieľov organizácie (ministerstva), ako aj všeobecné ciele, ktoré vyplývajú zo statusu vyššej štátnej služby (finančný manaž-ment či manažment ľudských zdrojov). Nízke hodnotenie môže vyústiť do ukon-čenia zamestnania (Francúzsko, USA) alebo do zaškolenia na získanie potrebných zručností.

Odmeňovanie úzko súvisí a je prepojené s hodnotením výkonu. Celkové odme-ňovanie je rozdelené na fixnú čiastku a čiastku, ktorá je variabilná v závislosti od výkonu, pričom v mnohých krajinách je variabilná časť väčšia než fixná (Lafuente, Manning, Watkins, 2012). Súčasným trendom je mať individualizované kontrakty, ktoré odzrkadľujú schopnosti a zručnosti konkrétneho vyššieho štátneho úradníka, ale i pracovný trh (ibid.). Okrem toho majú vyšší štátni úradníci i mnohé nefinan-čné benefity a odmeny, ktoré zvyčajne nepresahujú 10 % z celkového platu, hoci vo výnimočných prípadoch môžu byť aj vyššie.

Tabuľka 20: Odmeňovanie podľa výkonu + odmeny vyšších štátnych úradníkov (príklady)

Kanada Do 10 % juniorské pozície, viac než 10 % seniorské pozície + odmeny (najvyššie tri pozície)

Čile Do 100 % z platu + odmeny (všetci členovia vyššej štátnej služby konzistentne)

Francúzsko Do 20 % platu

Holandsko Neexistuje odmena na základe výkonu pre 90 % vyšších štátnych úradníkov, len pre tých v najvyšších pozíciách. Ročná odmena je vo forme 13-teho platu (8,3 % z platu)


— 149 —

Veľká Británia Odmeňovanie podľa výkonu, ktoré určuje každá organizácia zvlášť (priemer 8,5 % platu). Len dve najvyššie kategórie výkonu z celkovo štyroch kategórií majú odmeny (v roku 2010 to bolo 58 % zo zamestnancov vo vyššej štátnej službe).

USA 99 % pracovníov vo vyššej štátnej službe je odmeňovaných podľa výkonu a tri najvyššie kategórie výkonu z piatich dostáva odmeny (9,1 % za „nadpriemerný výkon“, 6 % – ak „prekonáva očakávania“, 2,8 % ak je ohodnotený ako„veľmi úspešný“)

Zdroj: Lafuente, Manning, Watkins (2012, s. 5)

Najnovšie reformy v odmeňovaní podľa výkonu vo vyššej štátnej službe sa sna-žia riešiť prirodzenú tendenciu vyhodnotiť zamestnancov čo najlepšie, kde v naj-vyšších kategóriách výkonu skonči väčšina zamestnancov. Veľká Británia tak nap-ríklad zaviedla kvóty na kategórie výkonu: 25 % „najlepší“ (top), 65 % „plniaci ciele“ (achieving), 15 % „nedosahuje ciele“ (low) (Cabinet Office, 2011). Podobná snaha je aj v USA a Kanade, kde kategórie výkonu majú odzrkadlovať bežnú krivku populácie.

2.2.7 zúčtovateľnosť

Vzhľadom na to, že vyšší štátni úradníci zastávajú pozície s výrazným vply-vom, blízko politickej exekutívy a môžu byť vystavení konfliktu záujmov, je u nich často systém zúčtovateľnosti (ang. accountability) nastavený oveľa vyššie ako u bežných štátnych úradníkov. Systémy zúčtovateľnosti sú rôzne, ale sústredia sa zvyčajne na štandardy interakcie s médiami, stanovujú povinnosť majetkového priznania, obmedzenia politickej činnosti a ustanovenia o konflikte záujmov týka-júce sa ich a/alebo rodinných príslušníkov (napr. vo vzťahu k firmám, ktoré robia zákazky pre vládu či štát). Veľká Británia zaviedla nový model pravidiel správa-nia sa pre ministrov a vyšších štátnych úradníkov v roku 1995. V tomto ohľade je významné nedávne rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu v ČR (pozri box 12), ktorý rozhodol, že informácie o platoch zamestnancov platených z verejných prostriedkov sú verejné.


— 150 —

Box 12: Zúčtovateľnosť štátneho zamestnanca – poskytovanie informácií o platoch v ČR

Dlho očakávaný precedentný rozsudok rozšíreného senátu Najvyššieho správne-ho súdu ČR v októbri 2014 rozhodol, že informácie o platoch zamestnancov plate-ných z verejných prostriedkov sa podľa § 8b zákona č. 211/2000 Z. z o slobodnom prístupe k informáciam zásadne poskytujú a len úplne výnimočne možno odoprieť ich poskytnutie na základe princípu proporcionality.

Rozšírený senát riešil otázku stretu dvoch základných práv, ktoré môžu byť pri žiadostiach o poskytnutie informácií o príjemcoch verejných prostriedkov v kon-krétnych prípadoch v kolízii, a to právo na informácie podľa čl. 17 a právo na sú-kromie podľa čl. 10 Listiny práv a slobôd. V podrobnom oddôvodnení sa zaoberal obsahom, zmyslom, účelom i historiou vzniku § 8b zákona č. 211/2000 Z. z o slo-bodnom prístupe k informáciám, jeho ústavnoprávnymi súvislosťami i nadväzujú-cim právom Euvrópskej únie. Vzal do úvahy podmienky tzv. testu proporcionality formulovaného a opakovane aplikovaného (ide tu o podmienky, alebo otest pro-porcionality Ústavným súdom, ako podobnú judikatúru Súdneho dvora Európskej únie, v ktorej bolo interpretované únijné právo na poli ochrany fyzických osôb v súvislosti so spracovávaním osobných údajov a o voľnom pohybe týchto údajov, a to v súlade s Listinou základních práv EÚ.

Zdroj: Rozsudok rozšíreného senátu Najvyššieho správneho súdu z dňa 22. októbra 2014, sp. zn. 8 As 55/2012

2.3 vYŠŠí ŠTÁTNY ÚRaDNíK v ŠTÁTNEJ sLUŽbE sR

V kontexte SR za vyššiu štátnu službu možno považovať dva inštitúty: tzv. no-minovanú štátnu službu a miesta mimoriadnej významnosti (Staroňová, 2015). Miesta mimoriadnej významnosti existovali od vzniku zákona o štátnej službe v roku 2002, kde strategické miesta, na ktoré potrebovali získať odborníkov primár-ne z praxe s porovnateľným ohodnotením ako v súkromnom sektore, resp. miesta na negociácie s EÚ s vyšším platovým ohodnotením, boli označené ako miesta mi-moriadnej významnosti, hoci v samotných oficiálnych dokumentoch (zákon, dô-vodová správa) neboli označované ako vyššia štátna služba. Naopak, nominovaná štátna služba bola zavedená reformou v roku 2003, pričom týmto inštitútom sa mala dosiahnuť vyššia profesionalizácia štátnej správy a vytvoriť elitný káder vyššej štát-nej služby (explicitné ukotvenie v zákone). Nominovaná štátna služba mala byť naj-vyšším stupňom dosiahnutej štátnej služby, pre ktorú bola rezervovaná „definitíva“, dôchodkové a zdravotné zabezpečenie, ako i mimoriadne platy (s možnosťou ich 50 %-tného nárastu). Zamestnanci v nominovanej štátnej službe mali tvoriť jadro


— 151 —

štátnej služby, pričom sa predpokladalo, že ju budú tvoriť štátni zamestnanci z mi-nisterstiev, z iných ústredných orgánov štátnej správy a z ďalších vybraných služob-ných úradov. Malo ísť o kariérny typ vyššej štátnej služby.

Vstup do nominovanej štátnej služby bol možný len po absolvovaní tzv. nomi-načnej skúšky.25 O vykonanie nominačnej skúšky mohol požiadať každý zamestna-nec v stálej štátnej službe. Nárok absolvovať nominačnú skúšku mali len kandidáti s mimoriadnymi osobnostnými predpokladmi a odbornými znalosťami, ktorí boli v štátnozamestnaneckom pomere (minimálne 2 roky), ovládali plynule anglický, francúzsky alebo nemecký jazyk a mali vynikajúce služobné hodnotenie. Takto sa mala vytvoriť akási elita profesionálnej a neutrálnej štátnej správy a na zákla-de schopností a odbornosti mali prejsť náročnými nominačnými skúškami, ktoré administroval nezávislý Úrad pre štátnu službu. Očakávalo sa, že súčasťou „nomi-novanej štátnej služby” sa stane približne 1 000 štátnych zamestnancov. Staroňová a Brown (2006) však poukazujú na to, že tieto očakávania sa nikdy nenaplnili, ba priam naopak – celá snaha bola neúspešná, keďže v prvom roku (2004) od existen-cie tohto inštitútu úspešne absolvovalo nominačnú skúšku len 5 z 367 uchádzačov a v druhom roku zo 177 uchádzačov nikto neabsolvoval nominačnú skúšku úspeš-ne26. So zrušením ÚŠS v roku 2006 bola táto kompetencia prevedená na vedúceho úradu na Úrade vlády SR, ktorý však nemal žiadnu stratégiu ani víziu, ako pokra-čovať, a preto sa neuskutočnili už žiadne ďalšie nominačné skúšky. Za štyri roky existencie tohto inštitútu bolo v roku 2008 oproti plánovaným 1000 len 5 úradníkov v nominovanej štátnej službe (Dôvodová správa k novému zákonu o štátnej službe č. 400/2009 Z. z.). Nefungujúca nominovaná štátna služba bola zrušená novým zá-konom o štátnej službe č. 400/2009 Z. z.

Nominovaná štátna služba bola typicky kariérnym typom štátnej služby, jej pre-sadzovanie však bolo neúspešné v zmysle počtu úspešných kandidátov a ich umiest-nenia (Staroňová, Brown, 2006). Samotné nominačné skúšky boli oveľa náročnejšie ako výberové konania pre štátnu službu, ktoré organizovali jednotlivé ministerstvá a ostatné orgány ústrednej štátnej správy pod dohľadom Úradu pre štátnu službu.

25 Obsah a rozsah skúšok nominovanej štátnej služby bol upravený vyhláškou Úradu pre štátnu správu č. 11 z 5. novembra 2004. Po zaniknutí úradu ich upravoval služobný predpis Úradu vlády č. 1 z 21. februára 2007.

26 Všetci piati úspešní absolventi nominovanej skúšky už pôsobili v štátnej sfére a boli vymenovaní do nominovanej štátnej služby, kde pokračovali v práci na svojich úradoch: Dagmar Repčeková sa venovala európskym záležitostiam na ministerstve hospodárstva, Mário Italy pôsobil ako hlavný radca v oblasti informačných technológií na ministerstve obrany, Michaela Špiváková bola štátnou zamestnankyňou Protimonopolného úradu SR pre európsku agendu, Rudolf Horňák bol na minis-terstve zahraničných vecí zodpovedný za bezpečnostnú politiku a Denisa Zušťáková sa na minister-stve školstva zaoberala aproximáciou európskeho práva. Neexistujú presné dáta, ktoré by umožnili zistiť, kde sa títo nominovaní štátni úradníci nachádzajú v súčastnosti a či vôbec ešte pôsobia v štát-nej správe.


— 152 —

Nominačné skúšky boli určené pre vyšších štátnych úradníkov, resp. pre kvalifi-kovaných uchádzačov, keďže dôležitou súčasťou skúšok bolo vyhodnotenie mimo-riadnych osobnostných charakteristík a špecifických odborných znalostí uchádza-ča. Pri ich posudzovaní výberová komisia spolupracovala s vybranými odborníkmi z oblasti personálneho manažmentu, psychológie, pedagogiky a príbuzných ved-ných disciplín. Skúška sa skladala z 5 častí absolvovaných v priebehu 1 mesiaca, na rozdiel od skúšky vo výberovom konaní na obsadenie voľného štátnozamest-naneckého miesta, ktorá pozostáva z 2 – 3 častí absolvovaných v priebehu jedného dňa. Prísnosť nominačnej skúšky nezodpovedala skutočným kariérnym možnos-tiam úspešného kandidáta. Ministerstvá sa zdráhali zamestnať úspešných žiadateľov (najmä ministerstvo financií), pretože mali svoje vlastné kritériá a vlastné výberové konania. Staroňová a Brown (2006) upozornili, že polovica z úspešných kandidátov nenastúpila a nezačala kariéru v štátnej službe.

Súčasťou systému štátnej služby od jej zavedenia v roku 2002 boli štátnozamest-nanecké miesta strategického významu, reformované v rokoch 2003 a 2009, keď sa zmenili na miesta mimoriadnej významnosti. Strategické miesta, resp. miesta mimoriadnej významnosti sú označené ako kľúčové na plnenie Programového vy-hlásenia vlády Slovenskej republiky alebo na plnenie úloh spojených s čerpaním finančných prostriedkov Európskej únie. Tieto miesta síce neboli v Zákone o štát-nej službe explicitne stanovené ako vyššia štátna služba, ale vzhľadom na špecifické procesy, ktoré sú dôvodom na to, aby sa isté inštitúty mohli považovať za vyššiu štát-nu službu (Kuperus, Rode, 2008), v oblasti prijímania a odmeňovania sa za ňu dajú považovať. Miesta strategického výnamu schvaľoval každý služobný úrad osobitne a predkladal zoznam týchto miest ako informáciu vláde.

Reforma z roku 2003 zaviedla dva typy miest mimoriadnej významnosti: a) štátnozamestnanecké miesta mimoriadnej významnosti, ktoré stanovil vedú-ci služobného úradu so súhlasom Úradu pre štátnu službu a ktoré boli určené aj v systemizácii (a schválené vládou), b) štátnozamestnanecké miesta mimoriadnej významnosti, na ktoré sa vzťahoval osobný plat a určovala ich kolektívne vláda pri schvaľovaní systemizácie, aby tak dohliadala na celý proces. Na prvý typ miest mi-moriadnej významnosti sa viazal osobitný príplatok vo výške 30 – 100 % z tarifného platu. Ak však rezort bol schopný pokryť príplatok z vlastných finačných prostried-kov a nepotreboval ich navýšiť cez systemizáciu, nebol potrebný ani súhlas Úradu pre štátnu službu. Pre druhý typ miest sa schvaľoval samostatný typ platu, ktorý spolu s návrhom na taký typ miesta (pozície) navrhoval minister na základe po-rovnateľného platu v súkromnom sektore – ako protikorupčné opatrenie. V čase existencie systemizácie a Úradu pre štátnu službu (2003 – 2006) bolo schválených približne 300 miest mimoriadnej významnosti s osobitným príplatkom a približne 5 miest mimoriadnej významnosti s osobitým platom (Staroňová, 2015, tabuľka 21). V oboch typoch miest mimoriadnej významnosti išlo o typicky pozičné miesta.


— 153 —

Tabuľka 21: Miesta mimoriadnej významnosti

schvaľované 2002 2003 2004 2005 2006 2014

Miesta strategického významu (2002 – 2003)

osobitný príplatok

Služobné úrady (zoznam na schválenie vláde)

281 – – – – –

osobný plat

1 – – – – –

Miesta mimoriadnej významnosti (2003 – 2009)

osobitný príplatok

Vláda, ak nebol nárok na štátny rozpočet –služobné úrady s ÚŠS

– 207 230 342 353 –

osobný plat

Vláda – 1 2 4 2 –

Miesta mimoriadnej významnosti s mimoriadnym platom (od 2009)

Vláda – – – – – 1

Osobný plat (od 2009) Služobné úrady 139

Zdroj: Staroňová (2015)Poznámka: systemizácia bola zrušená k 1. júnu 2006 a neexistujú dáta z obdobia rokov 2007 – 2014, data za rok 2014 – na základe dotazníkového prieskumu Úradu vlády (2014).

Na základe Správ Úradu pre štátnu službu o vyhodnotení využívania osobitného príplatku (2003, 2004, 2005), zo všetkých miest mimoriadneho významu (a to naj-viac na Ministerstve vnútra, Ministerstve financií a obrany)pri viac než 50 % miest bolo uplatňované najnižšie percento (30 %-ná výška) osobitného príplatku a len pri 7 % bol uplatňovaný osobitný príplatok vo výške 100 %.

Podľa ich využitia boli miesta mimoriadnej významnosti s osobitným príplat-kom rozdelené predovšetkým na: a) miesta finančnej významnosti (približne 12 %) na ministerstvách a ostatných

ústredných orgánoch štátnej správy prevažne v útvaroch finančnej kontroly a vnútorného auditu;

b) miesta rozhodovacej významnosti (približne 58 %) na ministerstvách, v organi-záciách v zriaďovateľskej pôsobnosti ministerstiev, v ostatných ústredných orgá-noch štátnej správy a v ostatných orgánoch štátnej správy sú určené vo funkciách generálny riaditeľ, generálny riaditeľ sekcie, riaditeľ odboru, vedúci služobného úradu, zamestnanci útvarov ekonomiky, legislatívy a práva, inšpekcie, obchodu, regionálnej politiky, kancelárie predstaviteľa štátnej moci;


— 154 —

c) miesta strategického významu (približne 30 %) na miestach európskej integrá-cie v sekciách a odboroch európskych záležitostí zamerané na prípravu, riade-nie, koordináciu, monitorovanie a hodnotenie projektov.

Miesta mimoriadnej významnosti s osobným platom boli počas Dzurindo-vej vlády využité na tieto štátnozamestnanecké miesta s osobitným platom (nejde o konečný zoznam, keďže vzhľadom na neexistenciu centrálnych dát je veľmi obťažné získať relevantné data retrospektívne). Všetky tieto miesta boli určené na konkrétne obdobie s jasným termínom ukončenia, ktorý sa viazal na ukončenie strategickej úlohy:

– Miesto riaditeľa Odboru boja proti korupcii na Úrade vlády (Uznesenie vlády SR č. 185/2003), predtým miesto strategického významu s osobným platom. Existovalo od roku 2002.

– Miesto so zameraním na spracovanie Národného rozvojového plánu na pro-gramovacie obdobie 2007 až 2013. Miesto bolo vytvorené od 1. 10. 2004 až do momentu, keď Európska komisia oficiálne schválila Národný rozvojový plán na programovacie obdobie 2007 až 2013, t. j. približne do konca roka 2006 (Uznesenie vlády SR č. 465/2004). Miesto podliehalo priamo Ministrovi výstavby a regionálneho rozvoja SR.

– Miesto riaditeľa Úradu informatiky a telekomunikácií na Ministerstve vnútra, so zodpovednosťou za vybudovanie Schengenského informačného systému, za vydávanie nových osobných dokladov formátu Európskej únie a za zavedenie biometrických údajov do cestovných dokladov. Miesto bolo vytvorené od 1. 2. 2006, približne do konca roku 2008 (Uznesenie vlády SR č. 916/2005). Miesto podliehalo priamo Ministrovi vnútra SR.

– Miesto riaditeľa Inštitútu pre finančnú politiku na Ministerstve financií SR. – Miesto riaditeľa štátnej pokladnice na Ministerstve financií SR. – Miesto riaditeľa agentúry pre riadenie dlhu a likvidity. Miesto podliehalo priamo

Ministrovi financií SR.

Teda je zrejmé, že ide o typicky vyššiu štátnu službu, ktorá dokonca i podľa záko-na mala zabudované na vtedajšiu dobu nesmierne vysoké nároky na zúčtovateľnosť (Staroňová, 2015). Okrem iného musel štátny zamestnanec na mieste mimoriadnej významnosti:

– viesť zoznamy stretnutí s osobami v služobnom úrade, ktoré neboli štátnymi zamestnancami (ak nebol vyhotovený písomný záznam podpísaný účastníkmi stretnutia);

– viesť zoznamy stretnutí mimo služobného úradu s osobami, ktoré sú účastníkmi konania alebo ak ich záujmy priamo ovplyvňujú konanie (ak nebol vyhotovený písomný záznam);


— 155 —

– viesť zoznamy stretnutí mimo služobného úradu s osobami, ktoré sú štatutár-nymi orgánmi, zamestnancami, vlastníkmi alebo zástupcami právnických osôb;

– zverejňovať tieto zoznamy; – oznamovať Úradu pre štátnu službu akékoľvek príjmy zo zárobkovej činnosti vy-

konávanej mimo štátnu službu; – deklarovať v majetkovom priznaní aj majetkové priznanie svojho manžela/man-

želky.

Nový Zákon o štátnej službe (č. 400/2009) síce ponechal miesta mimoriadnej významnosti, ale už nerozlišuje ďalšie typy. Miestam mimoriadnej významnosti prislúcha tzv. mimoriadny plat Ten určuje vláda, ktorá ho môže znížiť, ak štátny zamestnanec na štátnozamestnaneckom mieste mimoriadnej významnosti nedo-sahuje vládou požadovanú úroveň kvality plnenia úloh. Naďalej však ostáva i tzv. osobný plat, ktorý určuje služobný úrad, a nie vláda a nemusí byť priznaný len pre miesta mimoriadnej významnosti. Zákon v súčasnej podobe vlastne vôbec neurču-je pravidlá prideľovania osobných platov a ani dohľad (napr. kolektívne) nad nimi. Navyše, nový zákon už nepožaduje žiadne mechanizmy zúčtovateľnosti, okrem jedného, a to toho, že „súčasťou majetkového priznania štátneho zamestnanca na štátnozamestnaneckom mieste mimoriadnej významnosti je aj čestné vyhlásenie o tom, že štátny zamestnanec nemá vedomosť o takých príjmoch osôb žijúcich s ním v domácnosti, ktoré možno považovať za nezdanené príjmy alebo za príjmy z nestatočných zdrojov“.

Vzhľadom na to, že neexistuje centrálne riadenie ľudských zdrojov, v súčastnosti nemožno povedať, koľko miest je mimoriadnej významnosti, koľko zamestnancov má mimoriadny plat a koľko zamestnancov má osobný plat. Avšak dotazníkový prieskum medzi rezortmi ukázal, že od roku 2012 je medzi centrálnymi orgánmi štátnej správy evidované 1 miesto mimoriadnej významnosti (Staroňová, 2015).

Dôvody nefunkčnosti nominovanej štátnej služby, ktoré mali prispieť k získa-niu kvalitnejších kandidátov na pozície v štátnej službe, treba hľadať v hybridnom systéme, v ktorom sa kombinoval pozičný a kariérny systém (Staroňová, Brown, 2006). Hoci kandidáti po absolvovaní nominačnej skúšky mali mať príležitosť byť „umiestnení“ do vyšších pozícií (platová trieda 11 pre nominovanú štátnu službu), v celom systéme štátnej služby absentoval formálny systém plánovania kariéry. Kariérna nominovaná štátna služba (centrálne vyberaná, náročné skúšky, typicky „generalists“, teda všeobecne vzdelaní kandidáti) narážala na pozičný systém uplat-ňovaný na rezortoch a decentralizovaný výber zamestnancov do jednotlivých re-zortov. Na jednej strane rezorty nemali záujem o „generalists“, ktorí boli centrálne vyberaní, a to aj napriek náročnosti skúšok. Na druhej strane mali záujem obsadiť kvalifikovanými ľuďmi veľmi konkrétne pozície v podobe miest mimoriadnej vý-znamnosti, ktoré boli úspešné, a to nielen pokiaľ ide o ich počet, ale aj ich funkčnosť


— 156 —

(Staroňová, 2015). Išlo o pozične vyberané miesta neoficiálnej vyššej štátnej služby, ktoré boli schvaľované kolektívne vládou s množstvom prvkov zúčtovateľnosti a na obmedzené obdobie. Nový zákon z roku 2009 zrušil nefunkčnú nominovanú štátnu službu, avšak aj výrazne pozmenil fungujúce miesta mimoriadnej významnosti, čím sa aj tento inštitút stal nefunkčným.

zÁvER

V tejto kapitole sme sa zaoberali špecifickou úzkou skupinou štátnej služby, tzv. vyššou štátnou službou, ktorá v ostatných desaťročiach začala vznikať vo viacerých krajinách. Ide o skupinu najvyšších úradníkov, či už hierarchicky, manažérsky, alebo dôležitosťou postu (nastavenie je rôzne v každej krajine), ktorí tvoria jadro štátnej služby a tým pomáhajú rozvýjať spoločné hodnoty a vnímanie úlohy štátnej služ-by ako skupiny, čo je aj nástrojom na zníženie celkovej fragmentácie a prílišného rezortizmu. Ide de facto o nástroj horizontálnej koordinácie. Ďalším dôvodom na vznik vyššej štátnej služby, predovšetkým v krajinách strednej a východnej Euró-py, je vytvorenie pozícií, na ktoré treba dosadiť ľudí, ktorých je nedostatok na trhu práce, avšak pre celkové riadenie štátnej služby sú nesmierne dôležití. Bez ohľadu na dôvod zriadenia vyššej štátnej služby ide o skupinu, ktorá má špecifické postupy pri nábore, zamestnaneckom pomere, odmeňovaní, podpore a ich zúčtovateľnosti. Môže pritom ísť o oficiálne uznaný systém v zákone alebo o neformálny systém.

Slovensko malo oficiálne uznaný systém vyššej štátnej služby v období rokov 2004 – 2009, keď v reformnom balíku z roku 2003 bola zavedená tzv. nominovaná štátna služba, ktorá mala tvoriť jadro kariérneho systému štátnej služby so získaním „definitívy“. Celý systém nastavenia ich vstupu a preskúšania však nezohľadňoval realitu existujúceho pozičného systému a od začiatku bol neúspešný. Zrušením Úradu pre štátnu službu v roku 2006 sa tento typ vyššej štátnej služby stal de facto nefunkčným a v roku 2009 bol zrušený. Slovensko však má aj neformálny systém vyššej štátnej služby, ktorý je typicky pozičný – miesta mimoriadnej významnosti. Neformálny systém zohľadňuje rezortizmus v nábore a odmeňovaní a ministerstvá majú výrazný vplyv na navrhovanie týchto pozícií a výšky ich odmien, kde pra-covníci na miestach s osobným platom majú trhové odmeňovanie. Tieto pozície mali i vyšší stupeň zúčtovateľnosti, ktorý však bol v roku 2009, spolu s kolektívnym dohľadom vlády zrušený – v prospech zavedenia inštitútu „osobného platu“, ktorý si už nevyžaduje kolektívne schvaľovanie.


— 157 —

LITERaTÚRa

BOURGAULT, J. (2007). Corporate management at top level of governments: Canadian case. In: International Review of Administrative Sciences 73 (2), s. 257-274.

BOSSAERT, D., DEMMKE, CH., NOMDEN, K., POLET, R., AUER, Astrid (2001). Civil Service in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments. Maastricht : EIPA.

BOZEMAN, B. (2000). Bureacracy and Red Tape. New Jersey.CABINET Office (2011). Performance Management for the Senior Civil Service 2011/2012.

London : UK Government.CAREy, M. (2012). Senior Executive Service: Background and Options for Reform. Washington

D. C : Congressional Research Service.Committee on Standards in Public Life.(2013). Standards Matter. A Review of Best Practice

in Promoting Good Behavior in Public Life. London.DROR, y. (1994). The Capacity to Govern: A Report to the Club of Rome. London : Frank Cass.DROR, y. (1997). Delta type senior civil service for the 21st century. In: International Review

of Administrative Sciences, Vol. 63, s. 7-23.HALLIGAN, J. (2012). Leadership and the senior civil service from a comparative

perspective. In: Peters, B. G., Pierre, J. (eds) Handbook of Public Administration. London : Sage, s. 115-129.

ITRICH-DRABAREK, J., MROCZKA, K., SWIETLIKOWSKI, L. (2012). Civil Service in Poland. Warsaw : University of Warsaw.

KIM, P. S. (2007). Transforming higher-level civil service in a new age: a case study of a new senior civil service in Korea. In: Public Personnel Management 36 (2), s. 127-142.

KUPERUS, H., RODE, A. (2008). Top Public Managers in Europe: Management and Working Conditions of the Senior Civil Servants in European Union Member States. Maastricht : EIPA.

LAFUENTE, M., MANNING ,N., A WATKINS, J. (2012). International Experience with Senior Executive Cadres. Washington D. C. : World Bank.

LERCHER, K. (2011). Survey on Strategic Human Resource Management in Central Governments of OECD Countries. Preliminary Results. Paris : OECD.

MATHESON, A., WEBER, B., MANNING, N., EMANUALLE, Arnold (2007). Study on the Political Involvement in Senior Staffing and on the Delineation of Responsibilities Between Ministers and Senior Civil Servants. OECD Working Papers on Public Governance, 2007/6. Paris : OECD.

OECD (2003). Managing Senior Management: Senior Civil Service Reform in OECD Member Countries. Background Note GOV/PUMA 2003/17. Paris : OECD.

OECD. (2008). The Senior Civil Service in National Governments of OECD Countries. GOV/PGC/PEM 2008/2. Paris : OECD.

RANDMA – LIIV, T., SARAPUU, K., UUDELEPP, A. (2014). Development of Estonian Top Civil Service. Coordination Practice. Talinn: COCOPS.


— 158 —

STAROňOVá, Katarína (2015, in print). Senior Civil Service in Slovakia. Current Trends in the Public Sector Research. Brno : Masaryk University.

STAROňOVá, K. (2013). Innovative Elements in Civil Service Reform in Slovakia: a way to attract and retain young professionals? Current Trends in the Public Sector Research. Brno : Masaryk University, s. 200-212. Dostupné na internete: http://is.muni.cz/repo/1094350/Sbornik_full_final_2013_A5.pdf

STAROňOVá, K.,A GAJDUSCHEK, G. (2013). „Civil service reform in Slovakia and Hungary: the road to professionalisation?,“ In: Neuhold, Christine, Vanhoonacker, Sophie, Luc Verhey (eds.) Civil Servants and Politics : A Delicate Balance. Basingstok e : Palgrave Macmillan, s. 123-152.

STAROňOVá, K., LáŠTIC, E. (2011). Regulácia politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku v rokoch 1990 – 2010. In: Beblavý, M., Sičáková-Beblavá, E. a kol. (eds.) Koaličná zmluva či zákon? Právna úprava a realita politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku. Bratislava : Ústav verejnej politiky a ekonómie, s. 33-82.

STAROňOVá, K., BROWN, R. (2006). Administrative Capacity in the EU 8. Slovakia Country report, Background paper, Washington D. C. : World Bank.

VERHEIJEN, T. (2006). EU 8 Administrative Capacity in the New Member States: The Limits to Innovation? Washington D. C. : The World Bank.

VERHOEST, K., BOUCKAERT, G., PETERS, B. G. (2007). Janus-faced reorganisation: specialisation and coordination in four OECD countries in the period 1980 – 2005. In: International Review of Administrative Sciences 73 (3), s. 325-348.

US Office of Personnel Management (2004). Reports on Senior Executive Service. Dostupné na internete: http://www.opm.gov/ses/

Uznesenie vlády SR č. 185/2003 z 12. marca 2003 k návrhu na schválenie doplnku zoznamu štátnozamestnaneckých miest, na ktoré sa vzťahuje osobný plat na rok 2003.

Uznesenie vlády SR č. 465/2004 z 19. mája 2004 k návrhu harmonogramu spracovania Národného rozvojového plánu (NRP) na programovacie obdobie 2007 až 2013.

Uznesenie vlády SR č. 916/2005 z 23. novembra 2005 k návrhu na zmenu systemizácie štátnych zamestnancov v štátnej službe na rok 2005 v rozpočtovej kapitole Ministerstva vnútra SR


— 159 —

Kapitola 3

PRIJíMaNIE zaMEsTNaNCOv

V tejto kapitole sa venujeme jednej z funkcii riadenia ľudských zdrojov, a to pri-jímaniu zamestnancov. Guy Peters (2001) hovorí, že porozumieť tomu, akým spô-sobom vlády vyberajú svojich zamestnancov, je dôležité preto, lebo so sebou priná-šajú hodnoty, predpoklady a postupy, ktoré majú vplyv na kvalitu nimi vykonávanej práce, ako aj na rozhodnutia, ktoré robia. Okrem toho sú, samozrejme, tvorcami politík, z čoho vyplýva, že verejnosť by malo zaujímať, akým spôsobom sú štátni zamestnanci vyberaní na svoje pozície.

V manažérskej literatúre sa stretneme s pojmom „nábor“ a „výber“ zamestnan-cov (Armstrong, 2009). Nábor je proces „hľadania a získavania ľudí, ktorých orga-nizácia potrebuje“, kým výber je súčasťou tohto procesu a označuje „rozhodovanie o tom, ktorí z prihlásených kandidátov majú byť vybratí na voľné pozície“ (s. 515). Armstrong proces náboru a výberu zamestnancov rozdeľuje na štyri fázy: 1. defi-novanie požiadaviek – príprava rolí a profilov, osobnostných predpokladov, ako aj rozhodnutie o podmienkach zamestnania; 2. plánovanie náborovej kampane; 3. zís-kavanie záujemcov – prehodnocovanie alternantívnych zdrojov kandidátov v rámci organizácie či mimo nej, inzerovanie, využívanie agentúr či konzultovanie; 4. výber zamestnancov – selekcia prihlášok, organizácia testovania, pohovorov, posudzova-nie kandidátov, ponuka zamestnania, získavanie referencií, príprava pracovných zmlúv. Priemietnuté na oblasť verejného sektora – nábor zamestnancov zahŕňa de-finovanie podmienok na vstup do štátnej služby a predpokladov na vykonávanie konkrétnych pracovných činností v rámci štátnej služby, ako aj oznámenie o voľnej pozícii. Výber zahŕňa spôsob výberu, metódy výberu, spôsob kreovania výberových komisií a spôsob rozhodovania komisie o výsledkoch výberu kandidátov.

3.1 PODMIENKY Na PRIJaTIE DO ŠTÁTNEJ sLUŽbY

Guy Peters (2001) zdôrazňuje predovšetkým otázku predpokladov štátnych za-mestnancov na vykonávanie štátnej služby. Keďže štátni zamestnanci vnášajú do or-ganizácie svoje hodnoty, predpoklady na vykonávanie práce a postupy (pozri kapitolu o princípoch v štátnej službe), podľa neho je dôležité nejakým spôsobom manažovať to, akí zamestnanci do štátnej služby vstúpia. To je otázkou nastavenia podmienok


— 160 —

prijatia do štátnej služby, ako aj metód výberu štátnych zamestnancov tak, aby spĺňali vopred zadefinované predpoklady na vykonávanie takýchto pracovných činností.

Podmienky vstupu do štátnej služby, ktoré sa najčastejšie využívajú v krajinách západnej Európy, sú napr. tieto: vekové obmedzenie, podmienka ovládania štátneho jazyka a podmienka štátnej príslušnosti. Predpoklady alebo požiadavky na vykoná-vanie pracovných činností vychádzajú z opisu práce alebo zo špecifikácie organi-začných rolí. Poskytujú dôležité informácie, ktoré možno využiť pri tvorbe inzerá-tov na voľné miesta, ako aj pri posudzovaní toho, či prihásení uchádzači vyhovujú požiadavkám na vykonávanie pracovných činností (Armstrong, 2009, s. 515). Tieto informácie obvykle zahŕňajú vedomosti, zručnosti a schopnosti potrebné na vyko-návanie danej roly alebo práce, ako aj vzdelanie, kvalifikáciu a skúsenosti súvisiace s nadobudnutím týchto vedomostí, zručností a schopností (ibid., s. 516). Na základe týchto údajov možno pracovné pozície štandardizovať a zaraďovať do národných alebo medzinárodných klasifikácií zamestnaní (pozri box 13).

Box 13: Medzinárodná štandardná klasifikácia zamestnaní

Medzinárodná organizácia práce schválila medzinárodnú štandardnú klasifikáciu zamestnaní v roku 2008. Klasifikácia umožňuje zaraďovanie pozícii na základe zruč-ností do štyroch hierarchických úrovní, ktoré zastrešujú dohromady 436 rôznych pracovných pozícií. Každá úroveň má charakteristické pracovné úlohy. Na základe pracovnej náplne, špecializácie a úrovne zručností sa pracovníci zatrieďujú do jed-notlivých úrovní (International Labour Organization, 2012).

Klasifikácia zamestnaní umožňuje klasifikovať, analyzovať a vypracovávať prognó-zy na jednej strane pracovné miesta a na druhej strane pracovné sily, ich pracovný potenciál (kvalifikáciu). Toto je dôležité z dôvodu tvorby medzinárodne porovnateľ-ných dát o trhu práce, ktoré môžu služiť tvorcom politík, ako aj samotným manažé-rom (ibid.).

Na základe Odporúčania Európskej komisie č. 2009/824/ES k používaniu medzi-národnej klasifikácie zamestnaní vznikla národná klasifikácia zamestnaní SK ICSO-08, ktorá je celospoločensky využívaná najmä zamestnávateľmi, Štatistickým úradom SR, úradmi práce, sociálnych vecí a rodiny, ústrednými orgánmi štátnej správy a ve-deckovýskumnými inštitúciami. Slúži na medzinárodnú komunikáciu na globálnom trhu práce, na zlaďovanie ponuky a dopytu na trhu práce, na štatistické zisťovanie o priemerných mzdách a nákladoch na prácu, tvorbu analýz a prognóz o trhu práce, na prepájanie systému vzdelávania s trhom práce a s tvorbu politiky zamestnanosti. V klasifikácii sú zahrnuté aj pracovné miesta vo verejnej správe (Národná klasifikácia zamestnaní, 2012).

Zdroj: autorky, na základe Národnej klasifikácie zamestnaní (2012) a International Labour Organiza-tion (2012)

Kapitola 3Prijímanie zamestnancov

— 161 —

Štandardizácia predpokladov na vykonávanie pracovných činností pomá-ha predchádzať neformálnym a netransparentným praktikám v zamestnávaní, čím podporuje otvorenú súťaž. Meyer-Sahling (2009) vo svojom výskume v kra-jinách strednej a východnej Európy používa ako ukazovatele princípu otvorenej súťaže požiadavky na povinné zverejňovanie reálneho praktizovania otvorenej sú-ťaže, t. j. na zverejňovanie informácií o tom, akým spôsobom v skutočnosti pre-bieha. Dvoma základnými znakmi otvorenej súťaže je teda prístup k informáciám a rovnaké zaobchádzanie s uchádzačmi nielen v zmysle zákazu diskriminácie na základe náboženstva atď., ale aj na základe protekcionárstva, t. j. uprednostňovania uchádzačov na základe osobných a súkromných dôvodov. Otvorená súťaž je podľa Meyera-Sahlinga (2009) meritokratickým prvkom v štátnej službe, ktorý podporuje jej profesionalitu a efektivitu.

Vzdelanie a odborná príprava, ale napr. aj sociálno-ekonomický status majú vplyv na to, či kandidát predpoklady spĺňa, alebo nie. Môže sa preto stať, že do štát-nej služby sú vyberaní ľudia s určitým spoločenským statusom a vzdelaním, ba do-konca z konkrétnej vysokej školy, čo má svoje výhody i nevýhody. Guy Peters nap-ríklad hovorí, že dôležitým aspektom administratívy v demokracii by mala byť jej reprezentatívnosť, teda to, do akej miery reflektuje zloženie spoločnosti (pozri časť „reprezentatívna byrokracia“). Preto by úradníci mali byť vyberaní z čo najširších spoločenských vrstiev. Práve podmienky na prijatie a metódy výberu sú filtrom, ktorý v konečnom dôsledku formuje to, aké typy ľudí napokon pracujú v štátnej správe.

3.2 ObsaDzOvaNIE ŠTÁTNOzaMEsTNaNECKýCh MIEsT

Centrálnou úlohou obsadzovania štátnozamestnaneckých miest je „generovať dostatočný okruh kandidátov, aby sa zabezpečil dostatočný počet ľudí, ktorí spĺňajú požiadavky a majú zručnosti na obsadenie pozícií“ (Hamman, Desai, 1995, s. 90). Bohužiaľ, organizácie málokedy investujú dostatok času, energie a zdrojov do pro-cesu obsadzovania štátnozamestnaneckých miest a mnohokrát sa uspokoja s prvým (a niekedy jediným) kandidátom, ktorý spľňa minimálne požiadavky.

Najkritickejšou otázkou v tomto smere je, či hľadanie vhodného kandidáta má byť interným, alebo otvoreným procesom, inými slovami: či organizácia má dať prednosť interným kandidátom, alebo má cielene hľadať externého kandidáta, ale-bo vyhlásiť otvorené výberové konanie, kde každý kandidát má rovnosť príležitostí.

Pri obsadzovaní štátnych zamestnanov je relevantné skúmať spôsob obsadzova-nia štátnozamestnaneckých miest, metódy overovania schopností a zručností, ako aj spôsob vyhodnotenia najlepších kandidátov. Ondrušová a Beblavý (2012) rozli-šujú dva základné spôsoby obsadzovania štátnozamestnaneckých miest:


— 162 —

• meritokratický spôsob, čo znamená obsadzovanie riadiacich pozícií na základe výberového konania,

• patronážny spôsob obsadzovania riadiacich pozícií namiesto výberového kona-nia, čo znamená využívanie politických nominácií.

Ak je hlavným kritériom obsadzovanie týchto miest vopred vybratými kandi-dátmi na základe politickej príslušnosti či uprednostňovaním priateľov a kolegov, tak takýto systém vytvára podmienky na vznik partokracie, patronáže, nepotizmu a klientelizmu, teda priestor na legálny konflikt záujmov (Staroňová, 2008) (viac o patronáži čítaj v kapitole politicko-administratívne vzťahy).

Analýza OECD (2009), ktorá sa zaoberá systémami prijímania zamestnancov v členských krajinách, rozlišuje medzi kariérnym a pozičným systémom. Systémy, ktoré nemožno zaradiť jednoznačne do jednej alebo druhej skupiny, pretože obsa-hujú prvky oboch, môžeme nazvať hybridné. Tento pojem používa napr. aj Staroňo-vá a Láštic (2012). Môžeme sem zaradiť napr. aj Slovensko (ibid.).

Tabuľka 22: Systémy obsadzovania štátnozamestnaneckých miest

Systém obsadzovania štátnozamestnaneckých miest

Spôsob vstupu do štátnej služby

Patronážny (spoliálny) systém Vstup do štátnej služby na základe responzívnosti voči politikom

Meritokratický systém

Kariérny (hierarchický)

Vstup do štátnej služby na základe odbornosti na najnižšej úrovni hierarchie a na začiatku kariéry kandidáta

Pozičný (systém s inými štrukturálnymi charakteristikami)

Vstup do štátnej služby na základe odbornosti na ktorejkoľvek úrovni hierarchie

Hybridný Vstup do štátnej služby je na základe odbornosti na najnižšej úrovni hierarchie, ako aj na vyšších úrovniach hierarchie, resp. v určitej časti štátnej služby je kariérny a v inej časti pozičný systém

Zdroj: autorky

Základným znakom kariérneho systému je, že vstup do štátnej správy sa ude-je na najnižšej úrovni kariérnej dráhy (Bossaert a kol., 2001, s. 82; OECD, 2009) a obsadzovanie pozícií na vyšších úrovniach prebieha na základe princípu seniority a predošlej práce v štátnej správe (Ondrušová, Beblavý, 2012; OECD, 2009). Na-


— 163 —

opak, v pozičnom systéme sa aj vyššie pozície obsadzujú na základe výberového ko-nania, ktoré je otvorené aj pre uchádzačov z externého prostredia, napríklad zo sú-kromného sektora (OECD, 2009; Bossaert a kol., 2001; Ondrušová, Beblavý, 2012).

Ako píše Beblavá a kol. (2010), výhodou kariérnych systémov je stabilita a kon-tinuita v administratíve, založená na odbornosti a nestrannosti úradníckej triedy. Pozičné systémy, naopak, umožňujú politickým lídrom nominovať do riadiacich pozícií v administratíve odborníkov z iných sektorov, a tak si zabezpečovať res-ponzívnu kompetentnosť na presadzovanie svojich cieľov (s. 74). Pozičný systém tiež umožňuje pružne reagovať na zmeny v prostredí organizácie a pomerne rýchlo obsadiť pozície kvalifikovanými ľuďmi na rôznych úrovniach (OECD, 2009, s. 78). „Odvrátenou stránkou“ flexibility však je, že je potom ťažšie zachovať niektoré hod-noty a princípy, ktoré platia naprieč štátnou správou.

V súvislosti s prijímaním organizáciu možno ešte skúmať podľa spôsobu prijí-mania štátnych zamestnancov, t. j. to, či sa zabezpečuje centrálne jednou ústrednou štátnou organizáciou, alebo je prijímanie ponechané na každú organizáciu samos-tatne (Beblavá a kol., 2010). V tomto druhom prípade hovoríme o decentralizova-nom spôsobe prijímania (diskusiu o výhodách centralizovaného riadenia verzus decentralizovaného pozri kapitolu o riadení štátnej služby).

3.2.1 Kariérny systém

V kariérnom systéme prijímanie nie je viazané na konkrétnu pozíciu, ale na pri-jatie do štátnej služby ako takej. Preto často prebieha v dvoch fázach – v prvej sa overuje spôsobilosť kandidáta pracovať v štátnej službe, kým v druhej sa overuje jeho spôsobilosť pracovať na konkrétnej voľnej pozícii. Líši sa spôsob overovania oboch častí, ako aj organizácia, ktorá spôsobilosť overuje. Typickým príkladom je EPSO – Európsky úrad pre výber zamestnancov, ktorý má za úlohu organizovať výberové konania pre zamestnancov všetkých EÚ inštitúcií. Úspešný kandidát sa dostane na rezervný zoznam a potom je pozývaný na pohovor, ktorý uskutočňuje už inštitúcia obsadzujúca voľné miesto (EPSO). Do tejto kategórie patrí zo starých členských krajín Francúzsko, Rakúsko, Nemecko, Grécko, Írsko, Luxembursko, Por-tugalsko, Španielsko a Taliansko (Bossaert a kol., 2003, s. 87).

Vstup do kariérneho systému je obvykle podmienený zákonom stanovenými kvalifikačnými podmienkami, ako napr. vzdelaním. Keďže zamestnanec začína na najnižšej priečke kariérnej dráhy, predpokladá sa, že sa v priebehu rokov bude na základe princípu seniority posúvať vyššie. Bossaert a kol. (2001) pripomína, že aj preto v typických kariérnych systémoch existuje obmedzenie hornej vekovej hrani-ce na prijatie – aby zamestnanec do svojho dôchodkového veku „stihol“ postúpiť na vyššie úrovne v hierarchii.


— 164 —

Pri vstupe do štátnej služby sa v typických kariérnych systémoch nezvykne zo-hľadňovať prax získaná mimo štátnej služby. Selekcia vhodných kandidátov do štát-nej služby sa uskutočňuje na základe konkurzu alebo výberového konania. Môžu sa doň prihlásiť všetci občania, ktorí spĺňajú zákonom stanovené podmienky, preto ho nazývame aj externé alebo vonkajšie. Vonkajšie výberové konanie sa koná v pravi-delných časových intervaloch a väčšinou prebieha formou písomných alebo ústnych skúšok. Účastníci sú zoradení podľa počtu bodov a tí s najvyšším počtom bodov sú napokon vybratí na obsadenie voľných pozícií. Existuje aj tzv. rezervný zoznam tých kandidátov, ktorí úspešne zvládli konkurz, avšak pre nedostatok miesta neobsadili danú pozíciu. Počas obdobia medzi dvoma konkurzmi sa v prípade uvoľnenia mies-ta čerpá z rezervného zoznamu kandidátov. (ibid.)

Obsadzovanie vyšších pozícií v rámci štátnej služby sa v typicky kariérnom sys-téme uskutočňuje na základe počtu odpracovaných rokov (seniorita), prípadne vnútorným výberovým konaním, do ktorého sa môžu prihlásiť len štátni zamest-nanci. Zohľadňuje sa pritom ich prax v štátnej službe. V tomto prípade sa teda prax zohľadňuje, ale iba tá, ktorá bola získaná v štátnej službe.

Výberové konanie môže byť organizované jedným centrálnym úradom, ktorý uskutočňuje výber úradníkov pre všetky úrady, alebo môže prebiehať aj decentrali-zovane, t. j. každý úrad si úradníkov vyberá sám (Beblavá a kol., 2010, s. 74). V ty-picky kariérnom systéme býva externé výberové konanie organizované centrálne, kým vnútorné môže byť decentralizované. Ako však bolo uvedené vyššie, v mno-hých prípadoch prebieha v dvoch častiach, pričom centrálne je organizovaná len prvá časť výberového konania. Druhá časť je ponechaná na konkrétnu organizáciu, ktorá ponúka voľné miesto.

3.2.2 Pozičný systém

V pozičnom systéme sa uchádzači uchádzajú o konkrétnu pozíciu, nie o vstup do štátnej služby ako takej. Uchádzač preto musí splniť požiadavky, ktoré sú stano-vené na plnenie pracovných povinností na danej pozícii. Podmienky na prijatie do štátnej služby sú iného charakteru ako pri kariérnom systéme – ide skôr o overova-nie zručností potrebných na vykonávanie konkrétnej pozície. Tiež neexistuje maxi-málna veková hranica na prijatie do štátnej služby a prax mimo verejného sektora sa berie do úvahy pri prijatí. Najdôležitejším rozdielom však je, že do výberového konania na vyššie pozície sa môžu prihlásiť aj externí uchádzači (OECD, 2009), a tiež to, že v tomto systéme neexistujú univerzálne aplikované formálne procedúry. Bossaert a kol. (2001) túto formu obsadzovania štátnozamestnaneckých miest nazý-vajú priamy výber a funguje v Dánsku, Holandsku, vo Švédsku (s. 91).

V typicky pozičnom systéme úrad, ktorý potrebuje obsadiť miesto, zvolí vhod-


— 165 —

né metódy na výber zamestnancov a tento výber následne aj uskutoční. Vo Fínsku sa využívajú aj externí konzultanti, ktorí radia pri výbere štátnych zamestnancov. Organizáciu výberu by sme teda podľa predchádzajúceho delenia mohli označiť za decentralizovanú.

Do systému „s inými štrukturálnymi charakteristikami“ zaraďuje Bossaert a kol. (2001) aj Veľkú Britániu. Hoci tam existujú jednotné pravidlá na prijímanie zamest-nancov do štátnej správy, samotný výber si organizujú jednotlivé orgány štátnej správy samostatne. Výnimkou je systém „fast track“, teda špeciálny program na pri-jímanie mladých ľudí, ktorých pre všetky úrady vyberá jedna štátna agentúra.

OECD (2009) vo svojej štúdií Government at Glance analyzovalo systémy prijí-mania štátnych zamestnancov v 24 krajinách. Zistilo, že väčšina krajín sa nachádza niekde medzi kariérnym a pozičným systémom. Z grafu č. 6 môžeme vidieť, že ani jedna krajina nemá „čisto“ kariérny alebo len pozičný systém. Najbližšie kariérne-mu systému je však Francúzsko a najbližšie k pozičnému systému je Holandsko. Slovensko sa nachádza tesne nad hranicou kariérneho systému a smeruje skôr k po-zičnému.

Systémy, ktoré nemožno zaradiť jednoznačne do jednej alebo druhej skupiny, pretože obsahujú prvky oboch, môžeme nazvať hybridné. Tento pojem používa napr. aj Staroňová a Láštic (2011). Môžeme sem zaradiť napr. aj Slovensko (ibid.), avšak ak sa pozeráme na všetky typy pozícií v štátnej správe, zistíme, že sa obsadzu-jú oboma spôsobmi – v závislosti od druhu štátnej služby (dočasná verzus trvalá).

Graf 7: Typ systému prijímania v ústrednej štátnej správe

Zdroj: OECD (2011)


— 166 —

3.3 METóDY výbERU

Bossaert a kol. (2001) rozlišujú dve základné metódy výberu: konkurz (výberové konanie) a priamy výber. Metódy výberu manažérskej literatúre však uvádzajú aj metódu overovania schopností a zručností a spôsob tvorby rozhodnutí o vhodnosti kandidáta (Armstrong, 2009). Samotný konkurz či priamy výber však nehovoria nič o tom, akým spôsobom boli schopnosti kandidáta overené.

Armstrong (2009) spomína tieto základné metódy výberu: posúdenie prihlášky, pracovný pohovor a referencie. Spomína aj tzv. hodnotiace centrum, teda skupino-vú metódu výberu, pri ktorej sa posudzuje okrem iného aj interakcia s ostatnými kandidátmi.

Schmidt a Hunter (1998) merali prediktívnu validitu jednotlivých metód, t. j. akúsi spoľahlivosť danej metódy. Ich dáta za neuveriteľných 85 rokov ukazovali tieto výsledky, podľa ktorých sú inteligenčné testy a štruktúrované rozhovory najspoľah-livejšou metódou (pozri graf 8):

Graf 8: Spoľahlivosť metód overovania schopností

Zdroj: autorky, na základe Schmidt a Hunter (1998)

V štátnej službe sa uplatňuje najmä posúdenie prihlášky, testovanie a pracov-ný pohovor (Bossaert a kol., 2001), pričom pri konkurze prevažuje testovanie a pri priamom výbere zas pohovor. Na ministerstách v krajinách strednej a východnej Európy je najčastejšie využívanou metódou osobný pohovor (Meyer-Sahling, 2009, s. 27). Osobné pohovory sú podľa Meyera-Sahlinga výzvou, pretože len ťažko doká-žu garantovať spravodnivé a rovné zaobchádzanie so všetkými kandidátmi. Väčšina


— 167 —

krajín strednej a východnej Európy nemá predpis, ktorý by stanovoval jasné pravid-lá vykonávania osobných pohovorov (s. 28).

Meyer-Sahling pri posudzovaní miery meritokracie vo výberových konaniach hodnotil využívanie povinných písomných testov, prax a účinnosť týchto testov, re-guláciu ústných skúšok, politickú nezávislosť výberovej komisie a všeobecné posto-je štátnych zamestnancov k systému overovania schopností, vedomostí a zručností kandidátov (Meyer-Sahling, 2009, s. 27).

Politická nezávislosť výberovej komisie je dôležitá najmä tam, kde sa neuplatňu-je prísna metóda výberu, ako sú napr. vyššie spomenuté osobné pohovory. Vtedy je relevantné pozrieť sa na to, kto sedí vo výberovej komisii a či je komisia politicky nezávislá. Politickú nezávislosť výberovej komisie možno merať podľa toho, kto je zodpovedný za zloženie výberovej komisie, konkrétne či je táto osoba politickým nominantom, alebo profesionálnym úradníkom (s. 31). Na objektívne rozhodova-nie bude mať vplyv aj rokovací poriadok komisie, resp. spôsob vyhodnocovania vý-sledkov a uznesenia sa na rozhodnutí, ktorý kandidát uspel vo výberovom konaní.

3.4 ORgaNIzÁCIa výbERU ŠTÁTNYCh zaMEsTNaNCOv

OECD (2011) sa pozrelo aj na to, ako konkrétny typ systému prijímania súvisí s tým, ako je riadenie štátnej služby organizované – či skôr centralizovane, alebo decentralizovane. Tradične sa kariérnemu systému pripisuje centralizované organi-zovanie, kým pozičným skôr decentralizované organizovanie. Štúdia OECD to vo veľkej miere potvrdila. Ako ukazuje graf č. 9, krajiny ako napr. Nový Zéland, Švédsko a Austrália viac riadenie štátnej služby delegujú na ministerstvá. Tieto krajiny sa záro-veň viac približujú pozičným systémom (pozri graf č. 9) v tom, že ministerstvá majú viac flexibility na identifikáciu potrieb v súvislosti s obsadzovaním štátnozamestna-neckých miest a so spôsobom prijímania pracovníkov. Na druhej strane Taliansko, Írsko, Francúzsko a Turecko majú skôr centralizované modely riadenia štátnej služby (s. 76) a zároveň patria medzi systémy, ktoré sú bližšie kariérnemu modelu.

Miera delegovania riadenia štátnej služby neindikuje to, ako dobre sú štátni za-mestnanci manažovaní. Indikuje len mieru flexibility, ktoré majú personálne od-delenia na to, aby prispôsobili personálnu politiku špecifikám svojej organizácie, pracovnej činnosti alebo jednotlivcovi (ibid.). Decentralizovaný výber však zároveň poskytuje väčší priestor na neobjektívne rozhodovanie. Dôvodom sú práve osobné kontakty s vedúcim úradu, kde sa uchádzač chce zamestnať, na základe ktorých môže byť pri rozhodovaní o výbere kandidáta zvýhodnený (Beblavá a kol., 2010). Decentralizácia je výzvou pre udržanie spoločnej štábnej kultúry a étosu štátnej služby, pretože umožňuje jednotlivým organizáciám zohľadňovať ich organizačné špecifiká. Zohľadnenie špecifík jednotlivých štátnych organizácií má však aj svoje


— 168 —

výhody – lepšie dokáže reagovať na potreby svojich klientov (Demmke, Moilanen, 2010). Na druhej strane však je výber oveľa flexibilnejší, pretože umožňuje manažé-rom pružne reagovať na zmeny v organizácii (OECD, 2011) , akými sú napr. náhle odchody zamestnancov.

Centralizovaným výberom zamestnancov sa obmedzuje možnosť ovplyvňovať rozhodovanie na základe osobných kontaktov a je objektívnejší (Beblavá a kol., 2010). Centralizácia pri výbere tiež pomáha upevňovať štábnu kultúru a étos štátnej služby (Demmke, Moilanen, 2010). Na druhej strane ale kvôli vopred stanoveným pravidlám a procesom centralizovaný výber často býva rigidný a zdĺhavý. Napríklad výberové konanie v inštitúciách Európskej únie trvá aj 9 mesiacov (EPSO, 2014). Zdĺhavý proces bráni manažérom reagovať na zmeny v organizácii ad hoc.

Graf 9: Vzťah medzi systémom obsadzovania štátnozamestnaneckých miest a delegovaním riadenia ľudských zdrojov v ústrednej štátnej správe

Zdroj: OECD (2011)

3.5 PRIJíMaNIE Na ŠTÁTNO-zaMEsTNaNECKÉ MIEsTa Na sLOvENsKU

Pred rokom 1914 bolo úradníctvo rozdelené na vojenské a civilné a v zmysle zabezpečovania úkonov vykonávali vyššiu a nižšiu službu (Veselá, 1997). Uchádzač musel preukázať odbornú spôsobilosť na výkon služby, takýto systém prijímania by sme preto mohli označiť za meritokratický. Systém štátnej služby mal prvky kari-érneho systému, pretože štátna služba ako služobný pomer medzi štátom a osoba-


— 169 —

mi vznikala vymenovaním a existovala skupina úradníkov, ktorá sa pripravovala na vykonávanie štátnej služby ešte predtým, než boli vymenovaní. Zároveň postup v rámci systému fungoval na báze počtu odpracovaných rokov. Medzi základné podmienky vstupu do štátnej služby patrilo rakúske občianstvo a vek, ktorý bol obmedzený dolnou hranicou 18 rokov, ale aj hornou hranicou – do 40 rokov (ibid., s. 42). Tento systém bol prevzatý aj do právneho systému prvej ČSR. Postup do vyššej platovej triedy bol však neskôr podmienený zložením kvalifikačnej skúšky (s. 43).

Rok 1948 bol prelomový v tom zmysle, že boli vykonávané kádrové čistky a o tom, kto pracuje v štátnej službe, sa rozhodovalo predovšetkým na politickej úrovni. V roku 1950 bol vydaný zákon o pracovnom a platovom pomere štátnych zamestnancov, ktorým sa začal proces unifikácie pracovného pomeru štátnych za-mestnancov s ostatnými povolaniami. Ten bol zavŕšený prijatím Zákonníka práce, ktorý sa stal spoločnou právnou normou pre všetky typy povolaní, vrátane štátnej služby (ibid.).

Počas komunizmu bola politická príslušnosť štátnych zamestnancov často povy-šovaná nad odborné schopnosti (Veselá, 1997, s. 52). Prijímanie zamestnancov do orgánov štátnej správy bolo súčasťou tzv. kádrovej politiky. „Kádre“ bolo označenie pre ľudí, ktorí boli prijateľní pre režim (Slovník cudzích slov akademický, 2005). Súvi-siacim pojmom je pojem „systém nomenklatúry“, ktorý zas označoval systém funkcií a pracovných zaradení, ktoré podliehali schváleniu straníckymi orgánmi (Slovník cudzích slov, 2005). Komunistická strana na to, aby mohla „účinne zaisťovať politic-kú líniu“, musela „ovplyvňovať výber a rozmiestňovanie kádrov do rozhodujúcich funkcií“ (Kádrový poriadok, 1972). S týmto cieľom štruktúry komunistickej strany vypracovávali tzv. kádrové poriadky. Kádrové poriadky vymedzovali kompetencie straníckych orgánov a funkcionárov v štátnej správe pri výbere ľudí, pri obsadzovaní miest a určovali tiež rozsah kádrovej evidencie (ibid.). Vymedzovali napr. funkcie v štátnej správe, pri ktorých nominácie museli odsúhlasiť najvyššie orgány strany, ako napr. ÚVKSČ. Väčšinou medzi ne patrili vyššie funkcie, ako napr. generálni ria-ditelia sekcií, vedúci kancelárie ministra či námestníci ministra. Rozhodovanie o no-mináciách sa dialo formou zhromažďovania informácií o konkrétnych osobách tzv. základnými organizáciami strany, ktoré ich potom posúvali vyššie. Výberové konania sa mohli využívať vo výnimočných prípadoch – napr. keď išlo o selekciu odborníkov z vedeckého alebo akademického prostredia a súhlas musela dať, samozrejme, strana (ibid., s. 6). Tento systém nemožno nazvať meritokratickým, hoci strana mohla zva-žovať aj odborné znalosti a vedomosti kandidátov. Avšak systém, na základe ktorého sa výber vykonával, bol neprehľadný a spolitizovaný, čím má prijímanie zamestnan-cov v tomto období bližšie k spoliálnemu/patronážnemu systému.

Po páde komunizmu sa prijalo zákonné opatrenie predsedníctva FZ č. 362/1990 Zb., ktorým sa rozšíril okruh vedúcich funkcií, ktoré mohli byť obsadzované vy-


— 170 —

menovaním ministrom (pozri Staroňová, Láštic, 2011). V praxi to znamenalo, že ministri mali „voľné ruky“ pri vymieňaní ľudí na vyšších postoch v štátnej správe – až po úroveň vedúceho odboru (Staňová, 2014). Predpis nadväzoval na novelu zákonníka práce a na vládne nariadenie prijaté ešte pred „pádom“ režimu, čo zna-mená, že už vtedy sa realizovalo uvoľnenie pravidiel obsadzovania vyšších postov v štátnej správe. Obsadzovanie bežných štátnozamestnaneckých miest nereguloval žiaden právny predpis, a to až do roku 2001.

Zákon o štátnej službe definoval niekoľko foriem štátnej služby, ktoré sa menili s jeho postupnými novelizáciami (pozri tabuľku 23): prípravná služba, stála štátna služba, dočasná štátna služba a nominovaná štátna služba pre najvyšších štátnych úradníkov (Staroňová, Láštic, 2011). S rôznymi formami štátnej služby súviseli i rôzne typy skúšok:27 kvalifikačná skúška pri prechode z prípravnej do stálej štátnej služby (zrušená od 1. júna 2006); výberové konanie (prijímací pohovor) do príp-ravnej štátnej služby; nominačná skúška pre najvyšších štátnych úradníkov zo stálej štátnej služby do nominovanej štátnej služby (od 1. januára 2004, zrušená od 1. no-vembra 2009); hromadné výberové konanie pre uchádzačov ktorí nie sú zamestnan-cami štátnej služby (od 1. januára 2004, zrušené od 1. novembra 2009). Systémom skúšok sa zaviedol meritokratický princíp pri obsadzovaní štátnozamestnaneckých miest.

Tabuľka 23: Formy štátnej služby a ich obsadzovanie

Prípravná štátna služba (1. 4. 2002 – 31. 3. 2004, keď bola spojená so skúšobným obdobím)

Stála štátna služba(1. 4. 2002 – súčasnosť)

Dočasná štátna služba (1. 1. 2004 – súčasnosť)

Nominovaná štátna služba(1. 1. 2004 – 1. 11. 2009)

Kvalifikačná skúška (1. 4. 2002 – 1. 6. 2006)

√(prechod do stálej štátnej služby)

Nominačná skúška (1. 1. 2004 – 1. 11. 2009)

√

27 Pre úplnosť uvádzame, že reforma v roku 2003 (s účinnosťou od 1. 1. 2004) zaviedla i inštitút spo-ločného výberového konania, ktorým sa výberové konanie na viacero voľných miest súčasne odlíšilo od inštitútu hromadného výberového konania (fast stream), to znamená, že služobný úrad v prípade obsadzovania viacerých voľných štátnozamestnaneckých miest v tom istom odbore štátnej služby alebo aj v rôznych odboroch štátnej služby má možnosť rozhodnúť sa o forme realizácie výberového konania.


— 171 —

Výberové konanie (1. 4. 2002 – súčasnosť)

√ √ √ + bez výberového konania

Hromadné výberové konanie (1. 1. 2004 – 1. 11. 2009)

√(7 – 11 platová trieda)

Výber (1. 11. 2009 – súčasnosť)

√


Po zriadení štátnej služby od 1. apríla 2002 bolo naplánované neutrálne pre-skúšanie všetkých úradníkov v súvislosti s ich prechodom na štátnozamestnanecký pracovný pomer, a to v období od 1. apríla 2002 do 31. marca 2004 (s maximálnym možným predĺžením o jeden rok do 31. marca 2005). Všetci zamestnanci, ktorí spl-nili určité podmienky (napríklad pracovali minimálne dva roky v služobnom úra-de), sa automaticky dostali do režimu dočasnej štátnej služby. Novoprijatí zamest-nanci boli zaradení do prípravnej štátnej služby, ktorá trvala od šiestich mesiacov do dvoch rokov. Prechod z dočasnej štátnej služby alebo z prípravnej štátnej služby do stálej štátnej služby bol rozvrhnutý do dvoch rokov (do 31. marca 2004), pričom bol podmienený absolvovaním odborného vzdelávania (organizovaného Úradom pre štátnu službu) a úspešným vykonaním kvalifikačnej skúšky pred komisiou.28

Prípravná služba spolu so vstupnou skúškou do štátnej služby mala plniť úlohu skríningového procesu pre všetkých existujúcich úradníkov v štátnej správe. Dĺž-ka prípravného obdobia však sťažovala pritiahnutie nových uchádzačov do štátnej služby. Novela zákona z roku 2003 zaviedla skrátenú prípravnú službu a spojila ju so skúšobným obdobím, čo skrátilo prípravnú službu na tri mesiace. Novela zákona z roku 2006 zrušila kvalifikačnú skúšku (a komisiu). Koncept prípravnej služby bol úplne zrušený novým zákonom o štátnej službe z roku 2009, pričom ju nahradil tzv. adaptačným obdobím v rozsahu piatich mesiacov, počas ktorých má zamestnanec získavať ďalšie možnosti prehlbovania svojej kvalifikácie. Toto obdobie však nekon-čí žiadnym typom skúšky či inej formy preskúšania pred vstupom do stálej štátnej služby.

Pôvodný zákon o štátnej službe z roku 2001 neriešil poradcov, ktorí obvykle boli politickými nominantmi. Novela zákona č. 411/2002 Z. z. v dôsledku toho zaviedla nový typ služby, a to dočasnú štátnu službu, ktorá mala presnejšie vymedziť pra-covný vzťah profesionálnych odborníkov plniacich úlohy pre člena vlády, preziden-ta, predsedu NR SR alebo pre podpredsedov národnej rady a mala pritiahnuť mla-dých kvalifikovaných pracovníkov do štátnej služby. Maximálna dĺžka tejto služby

28 Obsah a rozsah skúšky v dočasnej štátnej službe bol upravený nariadením vlády SR č. 573/2002.


— 172 —

bola stanovená na päť rokov. Staroňová a Láštic (2011) uvádzajú, že tento nový typ služby (dočasná štátna služba) úspešne riešil problém poradcov, ktorí často nepatrili pod štátnu službu, a preto sa nemuseli riadiť takými pravidlami, ako je napríklad konflikt záujmov, disciplinárne konanie atď. Takisto to umožňovalo ministerstvám priniesť si „odborníkov z praxe“ na obdobie reformných aktivít.

Reforma z roku 2003, ktorou druhá Dzurindova vláda sledovala zvýšenie kon-kurencieschopnosti a flexibilnosti štátnej služby, zaviedla inovatívny prvok vyššej štátnej služby – tzv. nominovanú štátnu službu a nový spôsob obsadzovania štát-nozamestnaneckých miest, tzv. hromadné výberové konanie (Staroňová, 2013, viac v kapitole o vyššej štátnej službe). V oboch prípadoch sa obsadzovanie vykonávalo centrálnym spôsobom, za ktorý bol zodpovedný Úrad pre štátnu službu. Malo ísť o výsostne zásluhové prvky a o profesionalizáciu štátnej správy. Nominovaná štátna služba mala byť najvyšším stupňom dosiahnutej štátnej služby, pre ktorú bola rezer-vovaná “definitíva”, dôchodkové a zdravotné zabezpečenie, ako i mimoriadne platy (s možnosťou 50-percentného nárastu). Zamestnanci v nominovanej štátnej službe mali tvoriť jadro štátnej služby, pričom sa predpokladalo, že ju budú tvoriť štátni zamestnanci z ministerstiev, z iných ústredných orgánov štátnej správy a z ďalších vybraných služobných úradov.

O vykonanie nominačnej skúšky mohol požiadať každý zamestnanec v stálej štátnej službe. Nárok absolvovať nominačnú skúšku29 mali len kandidáti s mimo-riadnymi osobnostnými predpokladmi a odbornými znalosťami, ktorí boli v štátno-zamestnaneckom pomere (minimálne dva roky) a ovládali plynule anglický, fran-cúzsky alebo nemecký jazyk a mali vynikajúce služobné hodnotenie. Takto sa mala vytvoriť akási elita profesionálnej a neutrálnej štátnej správy a na základe schopnos-tí a odbornosti mala prejsť náročnými nominačnými skúškami, ktoré administroval nezávislý Úrad pre štátnu službu. Očakávalo sa, že súčasťou „nominovanej štátnej služby“ sa stane približne 1 000 štátnych zamestnancov. Staroňová a Brown (2006) však poukazujú na to, že tieto očakávania sa nikdy nenaplnili, ba priam naopak, celá snaha bola neúspešná, keďže v prvom roku (2004) od existencie tohto inštitútu úspešne absolvovalo nominačnú skúšku len 5 z 367 uchádzačov a v druhom roku zo 177 uchádzačov nominačnú skúšku nikto neabsolvoval úspešne. So zrušením ÚŠS v roku 2006 bola táto kompetencia prevedená do pôsobnosti vedúceho úradu na Úrade vlády SR, ktorý však nemal žiadnu stratégiu ani víziu, ako pokračovať, a neuskutočnili sa už žiadne ďalšie nominačné skúšky. Za štyri roky existencie tohto inštitútu bolo v roku 2008 oproti plánovaným 1 000 len päť úradníkov v nominova-nej štátnej službe (Dôvodová správa k novému zákonu o štátnej službe č. 400/2009

29 Obsah a rozsah skúšok nominovanej štátnej služby bol upravený vyhláškou Úradu pre štátnu správu č. 11 z 5. novembra 2004. Po zaniknutí úradu ich upravoval služobný predpis Úradu vlády č. 1 z 21. februára 2007.


— 173 —

Z. z., citované v Staroňová, 2013). Nefungujúca nominovaná štátna služba bola zru-šená novým zákonom o štátnej službe č. 400/2009 Z. z.

Hromadný výberový systém bol ďalším inovatívnym prvkov reform z roku 2003 na Slovensku (Staroňová, 2013) a inšpiroval sa postupmi výberu zamestnancov v krajinách EÚ, predovšetkým rýchleho kariérneho rastu – tzv. „fast stream“, kto-rý umožňuje rýchly kariérny postup a je kľúčom na pritiahnutie schopných ľudí na pracovné miesta v štátnej službe (Staroňová, Brown, 2006, pozri viac v kapitole o kariérnom raste). Účelom tohto postupu bol výber ľudí, ktorí inovatívne a krea-tívne pristupujú k riešeniu problémov, majú vynikajúcu schopnosť komunikovať, prijímať rozhodnutia, nachádzať presvedčivé argumenty, majú ambíciu osobného rastu a vzdelávania, ovládajú angličtinu alebo iný cudzí jazyk. Kandidáti, ktorí ús-pešne absolvujú výberové konanie, mali možnosť „vystrelenia“ do vyšších pozícií (štátnej služby v 7. až 11. platovej triede). Staroňová (2013) upozorňuje, že od svoj-ho zavedenia sa hromadné výberové konanie uskutočnilo trikrát s podobne nízkou úspešnosťou ako pri nominovanej štátnej službe a bolo zrušené novým zákonom o štátnej službe č. 400/2009 Z. z., s účinnosťou od 1. 11. 2009.

Obidva prvky – hromadné výberové konanie a nominovaná štátna služba – boli neúspešné v zmysle počtu úspešných kandidátov a ich umiestnenia (Staroňová, Brown, 2006; Staroňová, Láštic, 2011; Staroňová, 2013). Samotné nominačné skúš-ky a hromadné výberové konanie boli náročnejšie ako skúšky výberového konania, ktoré organizovali jednotlivé ministerstvá a ostatné orgány ústrednej štátnej sprá-vy, pretože boli určené pre najvyšších štátnych úradníkov, resp. pre kvalifikovaných uchádzačov, keďže dôležitou súčasťou skúšok bolo vyhodnotenie mimoriadnych osobnostných charakteristík a špecifických odborných znalostí uchádzača. Pri ich posudzovaní spolupracovala výberová komisia s vybranými odborníkmi z oblasti personálneho manažmentu, psychológie, pedagogiky a príbuzných vedných discip-lín. Skúška sa skladala z piatich častí absolvovaných v priebehu jedného mesiaca, na rozdiel od skúšky vo výberovom konaní na obsadenie voľného štátnozamest-naneckého miesta, ktorá pozostáva z dvoch až troch častí vykonanych v priebehu jedného dňa. Prísnosť skúšky (nominačná skúška a hromadné výberové konanie) nezodpovedala skutočným kariérnym možnostiam úspešného kandidáta. Minis-terstvá sa zdráhali zamestnať úspešných žiadateľov (najmä ministerstvo financií), pretože mali svoje vlastné kritériá a vlastné výberové konania. Staroňová a Brown (2006) upozornili, že polovica z úspešných kandidátov nenastúpila a nezačala kari-éru v štátnej službe.

Dôvody nefunkčnosti mechanizmov, ktoré mali prispieť ku kvalitnejším kandi-dátom na pozície v štátnej službe, treba hľadať v hybridnom systéme, ktorý kombi-noval pozičný a kariérny systém (Staroňová, Brown, 2006). Hoci kandidáti mali mať príležitosť byť „umiestnení“ do vyšších pozícií (platová trieda 7 – 11 v rámci spoloč-ného výberového konania a najvyššie pozície v štátnej službe pre nominovanú štát-


— 174 —

nu službu), v celom systéme štátnej služby absentoval formálny systém plánovania kariéry (Staroňová, Láštic, 2011).

Zriadenie Úradu pre štátnu službu prinieslo aj centralizáciu obsadzovania štát-nozamestnaneckých pozícií, aby sa zabezpečila jednotnosť nárokov na profesionál-nu úroveň uchádzačov, transparentnosť výberových konaní, dodržanie rovnosti prí-ležitostí pri uchádzaní sa o štátnu službu a postup pri vykonaní výberového konania. Avšak ÚŠS dlho nedokázal zaviesť jednotné stratégie a postupy prijímania na voľné štátnozamestnanecké miesta (Staroňová, Láštic, 2011). Legislatívny rámec pre zís-kavanie a výber štátnych zamestnancov sa vytvoril až novelou zákona o štátnej služ-be č. 551/2003 Z. z., ktorá upravila podrobnosti súvisiace s výberovými konaniami, vyhláškou Úradu pre štátnu službu č. 93/2003 Z. z., ktorou sa ustanovujú podrob-nosti výberového konania na štátnozamestnanecké miesta, a služobným predpisom č. 10 zo dňa 11. októbra 2004, ktorým sa určil okruh funkcií, na ktoré sa vyža-duje overovanie schopností a osobnostných vlastností uchádzača písomným tes-tom, a kritériá na overovanie týchto schopností. Po svojom založení ÚŠS pri plnení úloh súvisiacich s prijímaním nových zamestnancov vytváral komisiu, pozostáva-júcu z maximálne 5 štátnych zamestnancov z iných služobných úradov (minimálne 3 osoby z ministerstva alebo Úradu pre štátnu službu, ktorý otváral pozíciu). Kvôli oneskorenému zriadeniu ÚŠS a prijatiu právnych úprav o výberových konaniach, vzniklo časové oneskorenie pri zavádzaní centralizovaného obsadzovania voľných štátnozamestnaneckých pozícií30.

Hoci bol Úrad pre štátnu službu formálne zodpovedný za nábor, výber a vy-menovanie zamestnancov v štátnej službe, novela zákona o štátnej službe, ktorá nadobudla účinnosť 1. januára 2003, umožnila predsedovi Úradu pre štátnu službu delegovať vykonávanie výberového konania na jednotlivé služobné úrady. Staroňo-vá a Láštic (2011) upozorňujú na to, že už v marci 2003 bola prijatá vyhláška ÚŠS31, ktorá poverila riaditeľa ÚŠS delegovať kompetencie v oblasti prijímania pracovní-kov na služobné úrady (t. j. na ministerstvá), aby sa urýchlil proces prijímania pra-covníkov. Proces prijímania zamestnancov sa tak postupne opätovne začal vracať do rúk ministerstiev (pozri tabuľku 24). V praxi to prebiehalo tak, že Úrad pre štátnu

30 Išlo o viaceré faktory, ktoré spôsobili obrovský nápor na vykonávanie výberových konaní. Ide pre-dovšetký o tieto faktory: a) prechodné obdobie (do 31. 3. 2004), v ktorom bolo treba realizovať výbe-rové konania na miesta predstavených, obsadené štátnymi zamestnancami v dočasnej štátnej služ-be; b) vytvorenie nových štátnozamestnaneckých miest súvisiacich s riadením a implementáciou fondov Európskej únie; c) zriadenie špecializovanej miestnej štátnej správy a prechod pracovníkov z výkonu práce vo verejnom záujme do štátnej služby; d) zmeny organizačných štruktúr služobných úradov a z toho vyplývajúca potreba realizovať ďalšie výberové konania.

31 Vyhláška Úradu pre štátnu službu č. 93/2003 Z. z., ktorou sa ustanovujú podrobnosti výberového konania na štátnozamestnanecké miesta, s účinnosťou od 15. 3. 2003.


— 175 —

službu zverejnil voľné miesto, dohliadol na vytvorenie výberovej komisie a služobný úrad zodpovedal za samotný výber úradníkov. Úrad pre štátnu službu bol zodpo-vedný len za výber vedúcich (služobných) úradov32 a generálnych riaditeľov sekcií.

Tabuľka 24: Obsadzovanie štátnozamestnaneckých miest počas hybridného systému: delegované verzus centralizované výberové konania

Od augusta 2002

2003 2004 2005 Do júna 2006

Spolu

Počet zverejnených výberových konaní

2000 4639 11682 4283 1291 23895

Delegované výberové konania na ústredné orgány štátnej správy

0 2067 (45 %)

9349 (80 %)

4184 (97 %)

1171 (90 %)

16717 (70 %)

Výberové konania priamo vykonávané Úradom pre štátnu službu (pre ústredné orgány št. správy)

256 351 (8 %)

142 (1,2 %)

202 79 1030


Po tom, ako bol v júni 2006 zrušený Úrad pre štátnu službu, úlohy spojené s náborom, výberom a vymenovávaním zamestnancov do štátnej správy definitívne prešli na jednotlivé ministerstvá a vedúcich služobných úradov (Staroňová, Brown, 2006). Každý úrad vydáva svoje vlastné služobné nariadenia, ktoré upravujú pod-robnosti a spôsob obsazdovania voľných štátnozamestnaneckých pozícií. Po zruše-ní centrálneho registra33 neexistujú žiadne údaje o uchádzačoch ani o aktuálnom počte štátnych zamestnancoch. Hoci zákon o štátnej službe upravil, že prijímanie a povyšovanie musia byť otvorené aj pre externých uchádzačov (tzv. vonkajšie vý-berové konania)34, po zrušení Úradu pre štátnu službu tento proces patrí výlučne

32 Novela Zákona o štátnej službe č. 231/2006 s účinnosťou k 1. 6. 2006 zmenila pozíciu vedúceho služobného úradu z apolitickej na politickú.

33 Register štátnych zamestnancov viedol Úrad pre štátnu službu a bol zriadený na základe § 13 ods. 1 písm. b) zákona o štátnej službe. Jeho súčasťou bola databáza štátnych zamestnancov a priebežne aktualizovaná databáza všetkých voľných štátnozamestnaneckých miest v štátnej správe SR a voľ-ných miest v administratíve Európskej únie, ako i plánované informácie o priebehu výberového konania. Register bol zrušený spolu so zrušením Úradu pre štátnu službu k 1. 6. 2006.

34 Na základe výberového konania s komisiou, ktorá určuje záväzné poradie kandidátov.


— 176 —

do rúk vedúcich služobných úradov, ktorí sú nominovaní politicky a ktorí sú môžu bližšie proces formalizovať pomocou služobných predpisov každej organizácie. V mnohých prípadoch však tieto procesy ostávajú neformálne z pohľadu zloženia výberovej komisie či otázok a spôsobu preverovania kandidátov. Novela z roku 2006 stanovila, že vedúci úradu v služobnom úrade, ktorým je ministerstvo alebo ostatné ústredné orgány štátnej správy, a vedúci úradu, ktorý je štatutárnym orgánom (po-litická nominácia od 1. júna 2006), má v rámci svojej priamej riadiacej zodpoved-nosti vyhradené právo na odvolanie predstaveného na návrh štatutárneho orgánu alebo na návrh nadriadeného v politickej funkcii aj bez uvedenia dôvodu. Stratégia, ktorá sa najviac využívala pred touto zmenou (a dodnes sa najviac využíva), je, že sa ako dôvod na odvolanie uvádza zmena organizačnej štruktúry inštitúcie a zrušenia pracovného miesta.

Súčasné znenie zákona o štátnej službe

Vplyv ministerstiev (služobných úradov) na prijímanie zamestnancov ešte viac prehĺbil zákon o štátnej službe z roku 2009, ktorý zaviedol nový inštitút „výberu”, ktorý umožňuje služobnému úradu nastaviť si tieto podmienky vo vlastnej réžii (Staroňová, Láštic, 2011; Staňová, 2015). V tomto prípade tak nemusí byť zriadená výberová komisia, ako to predpokladá zákon pri tzv. výberových konaniach.

Staňová (2015) poukazuje na to, že podľa § 3 ods. 1 zákona 400/2009 Z. z. o štát-nej službe každý občan má právo uchádzať sa o prijatie do štátnej služby za podmie-nok ustanovených zákonom. Medzi tieto podmienky patrí vek 18 rokov, spôsobilosť na právne úkony v plnom rozsahu, bezúhonnosť, splnenie kvalifikačných predpok-ladov (vzdelanie, príp. osobitné kvalifikačné predpoklady), ovládanie štátneho ja-zyka a úspešné absolvovanie výberového konania alebo výberu, ak zákon neusta-novuje inak (§ 19). Do štátnej služby sa tak môže prihlásiť aj cudzinec, ak ovláda štátny jazyk. Výnimkou sú štátnozamestnanecké miesta podľa Nariadenia vlády č. 411/2009, napr. v oblasti justície, vnútra, obrany, ochrany priemyselného vlastníctva a utajovaných skutočností. Podmienky prijatia do štátnej služby však umožňujú uchádzať sa o ňu všetkým spoločenským skupinám, čím je splnený predpoklad na dosiahnutie reprezentatívnosti štátnej služby (Staňová, 2015).

Súčasný zákon o štátnej službe rozlišuje dva typy štátnej služby, a to dočasnú a stálu. V prípade stálej štátnej služby je výberové konanie alebo výber podmienkou vstupu do štátnej služby. Výberovým konaním alebo výberom sa overujú schop-nosti, osobnostné vlastnosti a odborné znalosti uchádzača potrebné vzhľadom na povahu činností, ktoré sa majú vykonávať na obsadzovanej pozícii (§ 22 ods. 5, § 23 ods. 4). Zákon rozlišuje vonkajšie a vnútorné výberové konanie pri obsadzovaní štátnozamestnaneckých miest, pričom vonkajšieho výberového konania sa môžu


— 177 —

zúčastniť občania a vnútorné je len pre štátnych zamestnancov, teda možno ho po-važovať za prvok kariérneho rastu.

Zákon len v hrubých líniách upravuje pravidlá súvisiace s vonkajším výberovým konaním (Staňová, 2015). Upravuje napr. spôsob jeho oznámenia, t. j. najmenej tri týždne pred výberovým konaním v masovokomunikačných prostriedkoch, pričom stanovuje aj povinné informácie, ako napr. funkciu a opis činností. Ďalej zákon stanovuje, že výberové konanie uskutočňuje výberová komisia, ktorá určí poradie uchádzačov a to je záväzné pre vedúceho služobného úradu, ktorý najlepšieho uchá-dzača vymenuje. Všetky podrobnosti o výberovom konaní, najmä o prihlásení sa do výberového konania, o vykonaní výberového konania, o vyhodnotení výsledkov výberového konania, o spôsobe vytvorenia výberovej komisie a o jej zložení však upravujú služobné predpisy služobných úradov ministerstiev. Organizovanie výbe-rových konaní je tak decentralizované.

Zákon 400/2009 zaviedol aj inštitút výberu ako alternatívu voči výberovým kona-niam na stále štátnozamestnanecké pozície. Kým výberové konania sú povinné pre vedúcich pracovníkov, výbery sú povinnosťou pri ostatných zamestnancoch (Staro-ňová, Láštic, 2011, Staňová, 2015). Ďalší rozdiel spočíva v tom, že pri výbere zákon služobnému úradu neukladá povinnosť stanoviť minimálny počet členov výberovej komisie ani povinnosť vybrať v poradí najlepšieho uchádzača. Podrobnosti výberu necháva na služobné úrady. Organizovanie výberu je teda tiež decentralizované.

Väčšina služobných úradov má podrobnosti o výberových konaniach a o výbere stanovené v služobných predpisoch, ktoré však nie sú verejne prístupné (Staňová, 2015). Bežný občan tak nemá možnosť dozvedieť sa, akým spôsobom výberové ko-nanie alebo výber v danej inštitúcii prebieha. Navyše možno predpokladať, že medzi služobnými úradmi existujú odchýlky, keďže neexistuje orgán zodpovedný za nad-rezortnú koordináciu a za zjednotenie tohto procesu, a to od stanovenia podmienok pre proces cez organizačné zabezpečenie až po formu a obsah uskutočnenia samot-ného výberového konania alebo výberu. Spôsob overovania odborných vedomostí a zručností tak na každom ministerstve môže prebiehať inak. Podobne sa môže od-lišovať aj rozsah skúšky z cudzieho jazyka, overovanie osobnostných predpokladov a v neposlednom rade aj rokovací poriadok výberovej komisie i spôsob určovania poradia uchádzačov a vyhodnotenia výsledkov. Dôsledkom nejednotnosti potom môže byť rôznorodá kvalita úspešných uchádzačov naprieč služobnými úradmi, čo bráni rozvoju plánovanej horizontálnej mobility (pozri časť kariérny rast), pretože na „kvalitnejších“ služobných úradoch nemusí byť záujem o prijatie zamestnancov z menej kvalitných služobných úradov. Na druhej strane, niektorí jednotlivci môžu využiť nerovnaké podmienky výberu tak, že sa prihlásia do výberu tam, kde sú podmienky prijatia najľahšie, a následne žiadajú o preloženie do iného služobného úradu. Nemenej podstatným dôsledkom môže byť aj rozdiel v kvalite služby, kto-rú občan od služobného úradu dostane. Pritom je pravdepodobné, že tam, kde sú


— 178 —

podmienky prijatia prísnejšie, bude kvalita verejnej služby vyššia ako v služobnom úrade, kde podmienky prijatia nie sú prísne regulované.

Charakteristickým znakom dočasnej štátnej služby je, že je na dobu určitú. Vzťahuje sa na štátneho zamestnanca vo verejnej funkcii, na štatutárny orgán a na odborníkov vyberaných pre ústavného činiteľa. Túto skupinu môžeme označiť za politicky nominovaných štátnych zamestnancov. Ďalej sa štátna služba vzťahuje aj na zamestnancov, ktorí zastupujú štátnych zamestnancov počas práceneschopnosti, materskej dovolenky, dočasne vyslaných alebo preložených štátnych zamestnancov, ako aj na miesto, ktoré je dočasne voľné až do obsadenia stálym štátnym zamest-nancom. Poslednou kategóriou zamestnancov, na ktorú sa dočasná štátna služba vzťahuje, sú odborníci dočasne potrební na plnenie úloh štátnej služby.

V prípade dočasnej štátnej služby treba absolvovať výberové konanie len pri tejto poslednej kategórii, t. j. politickí nominanti ani zamestnanci dočasne zastu-pujúci stálych štátnych zamestnancov nemusia prejsť výberovým konaním. Zákon teda neupravuje, akým spôsobom sa získavajú, čo znamená, že v praxi sa dočasným štátnym zamestnancom stane človek, ktorý vie o potrebe služobného úradu prijať dočasného zamestnanca a o ktorom služobný úrad vie, že by bol na túto funkciu vhodný (Staňová, 2015). Získavanie dočasných štátnych zamestnancov tak prebieha predovšetkým neformálnym spôsobom. Pri odborníkoch ústavného činiteľa nefor-málnosť nie je problémom, keďže sú formálne politickými nominantmi, a tak sa predpokladá, že sú získavaní cez osobné a politické väzby ústavného činiteľa. Avšak dočasní zamestnanci prijatí na zastupovanie nie sú formálne politickými nominant-mi. Keďže zastupujú stálych štátnych zamestnancov, vykonávajú prevažne admini-stratívne činnosti. Neformálny výber teda nemá zvláštne opodstatnenie.

Dočasní štátni zamestnanci sa môžu prihlásiť do výberového konania alebo vý-beru na stále štátnozamestnanecké miesta. Môžeme predpokladať, že najmä dočasne zastupujúci zamestnanci budú mať záujem sa týchto výberových konaní zúčastniť, keďže ich kontrakt je obmedzený. Navyše ide prevažne o odborníkov, pre ktorých je vízia stálej štátnej služby lákavá, na rozdiel napr. od odborníkov pracujúcich pre ústavného činiteľa, pri ktorých zas môžeme predpokladať politickú lojalitu, a teda aj odchod zo štátnej služby spolu s ústavným činiteľom, ktorému slúžia. Dočasní štátni zamestnanci na zastupovanie, ktorí do štátnej služby vstúpili bez výberového kona-nia, sa tak cez inštitút výberu, ktorého podmienky a pravidlá nie sú zákonne defino-vané, „hladko“ môžu dostať do stálej štátnej služby. Alternatívne sa môžu zúčastniť vonkajšieho výberového konania, avšak oproti uchádzačom – občanom budú mať vďaka svojej skúsenosti získanej pri zastupovaní na služobnom úrade podstatne vý-hodnejšiu pozíciu (ibid.).

Ako Staňová (2015) upozorňuje, absencia výberových konaní pri dočasnej štát-nej službe na zastupovanie tak spôsobuje nerovnosť podmienok pri uchádzaní sa o stálu štátnu službu. V prípade dočasnej štátnej služby u politických nominantov


— 179 —

je menej pravdepodobný záujem o stálu štátnu službu, avšak z formálneho hľadiska môže vzniknúť rovnaká nerovnosť príležitostí v prípade, že budú mať záujem pri-hlásiť sa do stálej štátnej služby.

Európska komisia v súvislosti s prijímaním zamestnancov poukázala na „pretr-vávajúcu vysokú fluktuáciu zamestnancov spojenú s politickým cyklom“ a odporú-ča „prijať opatrenia na zvýšenie nezávislosti verejnej služby, a to aj zmenou zákona o štátnej službe“ (EK, 2014). Táto skutočnosť môže súvisieť s tým, že služobne naj-vyšším štátnym zamestnancom s personálnou právomocou je vedúci služobného úradu, ktorého vymenúva a odvoláva vláda na návrh príslušného ministra (§ 13). Ide teda o politického nominanta, ktorý má právomoc vydávať služobné predpisy vrátane tých, ktoré určujú podrobnosti týkajúce sa výberu a výberových konaní. Zároveň má podľa viacerých služobných predpisov ministerstiev aj právomoc vyme-novávať členov komisie a v praxi im často ajpredsedá. Vzniká teda priestor na arbit-rážne rozhodovanie vedúceho služobného úradu, ktorý môže (hoci nemusí) upred-nostniť politický alebo osobný záujem. Brzdou vo vzťahu k takémuto rozhodovaniu by v praxi mohol byť inštitút sťažností uchádzačov. Sťažnosti uchádzačov však končia na stole vedúceho služobného úradu – vyšší odvolací orgán v súčasnosti neexistuje. V súčasnosti Úrad vlády SR ako hlavný gestor zákona o štátnej službe pripravuje nový zákon, ktorý by mal upraviť výberové konania a výber zamestnancov na zá-klade ich schopností a zabezpečiť tak profesionalitu v štátnej správe (OECD, 2014).

zÁvER

V tejto kapitole sme si predstavili základné otázky, ktoré sú predmetom skú-mania vedcov, analytikov a medzinárodných organizácií v súvislosti s prijímaním zamestnancov do štátnej služby. Tieto otázky sa často týkajú podmienok vstupu do štátnej služby, metód výberového konania tak, aby odrážali predpoklady na vykoná-vanie štátnej služby, príp. aby štátni zamestnanci reprezentovali zloženie spoločnos-ti, organizovania systému prijímania (či je výber centralizovaný, alebo decentralizo-vaný, resp. delegovaný) a či typovo ide o tzv. kariérny systém, alebo pozičný systém. Medzi základné charakteristiky týchto systémov obsadzovania štátnozamestnanec-kých miest patrí, že pri kariérnom funguje obsadzovanie štátnozamestnaneckých miest „zdola“, teda vyššie pozície sú vyhradené pre štátnych zamestnancov, kým pri pozičnom systéme možno obsadiť vyššie pozície aj vonkajšími uchádzačmi. Na základe štúdie OECD (2011) sme ukázali, že existuje korelácia medzi týmito dvo-mi typmi systémov a organizovaním výberu – kariérne sú väčšinou centralizované, kým pozičné sú viac delegované. Oba systémy majú svoje výhody i nevýhody. Exis-tuje medzi nimi vzťah „trade off “, teda vzťah vzájomného vylúčenia – ak vyberieme jedno, stratíme výhody druhého.


— 180 —

Zavedením zákona o štátnej službe sa zaviedol aj meritokratický systém obsa-dzovania štátnozamestnaneckých miest. Snaha o zavedenie kariérneho systému, napr. prostredníctvom hromadných výberových konaní, však zlyhala. Problém možno hľadať v spojení s centralizovaným výberom, ktorý vykonával Úrad pre štát-nu službu. Úrad však nebol prispôsobený na vykonávanie obrovského počtu výbe-rových konaní nielen na nových zamestnancov (tzv. prípravná štátna služba), ale aj na výber existujúcich zamestnancov, t. j. niekoľko tisíc ľudí, ktorí mali výberovým konaním obhájiť svoje posty v štátnej správe. Prirodzene, úrad preto musel výbero-vé konania delegovať na služobné úrady, čím bol nútený odovzdať jednu zo svojich kľúčových kompetencií.

Avšak príklad hromadných výberových konaní poukazuje na skutočnosť, že aj keď si Úrad pre štátnu službu svoju povinnosť vo vzťahu k výberovým konaniam splnil, ministerstvá odmietali ľudí, ktorých vybral. Obvyklým argumentom bolo, že vybratí kandidáti nereflektujú ich potreby byť špecializovaní v problematike daného rezortu. Úrad totiž robil výber na základe všeobecných vedomostí a zručností. Naj-mä na základe tejto skúsenosti možno skonštatovať, že centralizovaný výber sa ne-ujal a spolu s ním ani kariérny systém obsadzovania štátnozamestnaneckých miest.

Nasledujúci vývoj, podľa ktorého mohli výberové konania realizovať služobné úrady podľa vlastných pravidiel, nasvedčuje tomu, že decentralizované organizova-nie výberu, ako aj kombinácia pozičného a kariérneho spôsobu obsadzovania miest je pre služobné úrady vyhovujúcim riešením. Tento systém stále možno označiť za formálne meritokratický, hoci práve vďaka decentralizácii vzniká riziko neformál-nej patronáže. Toto riziko sa ešte zvýšilo zavedením inštitútu výberu. V zákone nie je presne stanovené, ako má prebiehať proces výberu. Zriadenie komisie a spôsob jej rozhodovania je tak ponechaný výlučne na ministerstvá, ktoré môžu, ale nemu-sia tento proces štandardizovať formou interných predpisov. Samotný výber je tak veľmi neprehľadný, čím pripúšťa aj prijímanie pracovníkov na základe iných ako odborných, teda meritokratických kritérií. Z tohto pohľadu sa súčasná úprava prijí-mania zamestnancov odkláňa od meritokratického systému.

LITERaTÚRa

ARMSTRONG, M., TAyLOR, S. (2009). Armstrong‘s handbook of human resource management practice. New york : Kogan Page Publishers.

BOSSAERT, D., DEMMKE, C., NOMDEN, K., POLET, R., ASTRID, A. (2001). Civil Service in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments. Maastricht : EIPA.

DEMMKE, C., MOILANEN, T. (2010). Civil Services in the EU of 27. Reform Outcomes and the Future of the Civil Service. Frankfurt am Main : Peter Lang.

HAMMAN, J., DECSAI, U. (1995). Current Issues and Challenges in Recruitment and


— 181 —

Selection. In: Hays, S.W., Kearney, R. C. (eds.). Public Personnel Administration: Problems and Prospects. Upper Saddle River : Prentice Hall.

ONDRUŠOVá, D., BEBLAVý, M. (2012). Právny rozmer politizácie najvyšších administratívnych funkcií v štátnej správe. Koaličná zmluva či zákon? Právna úprava a realita politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku. Bratislava : Ústav verejnej politiky a ekonómie.

MEyER-SAHLING, J. H. (2009). Sustainability of civil service reforms in Central and Eastern Europe five years after EU accession. Paris : OECD SIGMA.

OECD (2014). Slovak Republic: Developing a Sustainable Strategic Framework for Public Administration Reform, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing. Dostupné na internete: http://dx.doi.org/10.1787/9789264212640-en

OECD (2011) Government at a Glance 2011, Paris : OECD Publishing Dostupné na internete: http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2011-en.

PETERS, G. (2001). Politics of bureaucracy. Londýn; New york : Routledge.SIČáKOVá-BEBLAVá, E., ONDRUŠOVá, D., KLIMOVSKý, D., JACKO, T. (2010).

Teoretické aspekty politicko-administratívnych vzťahov. Prešov : ADIN. STAňOVá, Ľ. (2014). Explaining developments of central structures for civil service

management: The case of the Slovak Civil Service Office [Vysvetlenie vývoja centrálnych orgánov pre riadenie štátnej služby v strednej a východnej Európe. Prípadová štúdia Úradu pre štátnu službu SR]. Dizertačná práca.

STAňOVá, Ľ. (2015, v tlači). All roads lead to Rome: How informal staffing finds its way through unrelated formal institutions. Unpublished paper.

STAROňOVá, K., BROWN, R. (2006). Administrative Capacity in the EU 8. Slovakia Country Report. Background Paper. Washington D.C. : Svetová banka.

STAROňOVá, K., LáŠTIC, E. (2011). Regulácia politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku v rokoch 1990-2010. Koaličná zmluva či zákon? Právna úprava a reali-ta politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku. Bratislava: Ústav verejnej politiky a ekonómie.

SCHMIDT, F. L. A HUNTER, J. E. (1998). The validity and utility of selection methods in personnel psychology:practical and theoretical implications of 85 years of research findings. In: Psychological Bulletin, 124 (2), s. 262-274.


Dokumenty

Dôvodová správa k zákonu o štátnej službe č. 400/2009 Z. z.EK (2014). Odporúčanie Rady, ktoré sa týka národného programu reforiem Slovenska na

rok 2014 a ktorým sa predkladá stanovisko Rady k programu stability Slovenska na rok 2014. COM(2014) Dostupné na internete: 426 final http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2014/csr2014_slovakia_sk.pdf


— 182 —

EPSO (2014). Permanent Officials. Dostupné na internete: http://ec.europa.eu/civil_service/job/official/index_en.htm

International Laboour Organization (2012). International Standard Classification of Occupations. Dostupné na internete: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_172572.pdf

Národná klasifikácia zamestnaní (2012). Informačný leták. Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny.

Zásady pro spracování kádrových pořádku (1972). In: Pavlis (ed.) (1992). Rudá nomenkla-tura. Antikomunistická aliance. Dokumentační středisko.


— 183 —

Kapitola 4

ODMEňOvaNIE

Odmeňovanie predstavuje ústredný komponent akejsi dohody, v ktorej dochá-dza k výmene odmien za príspevok zamestnanca celkovej organizáciif (Hood, Lod-ge, 2008). Napriek tomu je extrémne zložité získať akékoľvek údaje o platoch v štátnej správe, a to nielen v SR (Staroňová, Láštic, 2011), ale aj v iných krajinách (Hood, Peters, 1994). Pritom odmeňovanie býva aj kľúčovým bodom akýchkoľvek reforiem verejného sektora, keďže tento prvok je vnímaný ako zásadný pri ovplyv-ňovaní správania sa štátnych zamestnancov, či už je cieľom znižovanie korupcie, alebo zvyšovanie efektivity výkonu, zvyšovanie nezávislosti atď.

Európske administratívne princípy hovoria o dvoch dôležitých stránkach od-meňovania vo verejnej službe – o transparentnosti a predvídateľnosti ako pred-pokladoch na zvýšenie motivácie štátnych zamestnancov, na prilákanie kvalitných ľudí do štátnej správy, ako aj na ich udržanie v štátnej správe. OECD (2007) dodáva ešte ďalší aspekt motivácie a udržania štátnych zamestnancov vo vzťahu k odmeňo-vaniu, ktorým je primeraná výška odmeny. Dôležitými ukazovateľmi, ktoré vy-povedajú o schopnosti systému odmeňovania motivovať zamestnancov, je aj výška a komponenty odmeňovania, ako aj tzv. kompresia.

4.1 výŠKa ODMEňOvaNIa

Čo sa týka výšky odmien pre štátnu službu, existujú dva protipóly diskusie (pozri Hood, Jackson, 1991, s. 54-55). Na jednej strane stoja zástancovia vysokých od-mien, ktoré by mali byť porovnateľné s odmenami v súkromnom sektore. Naprík-lad, Svetová banka argumentuje, že vysoké platy zvyšujú výkon v štátnej správe, keďže prilákajú kompetentných ľudí, aby pracovali vo verejnom sektore a znižuje sa aj riziko korupčného správania sa (Svetová banka, 1993). Na druhej strane tábora stoja socialisti, egalitariáni a populisti, ktorí tvrdia, že odmeny v štátnej službe majú odzrkadľovať príjmy tých, pre ktorých pracujú, ak majú ostať spojení s každoden-nou realitou bežných občanov.


— 184 —

Túto diskusiu odzrkadľuje i veľmi dôležitý indikátor výšky odmien - rozsah ver-tikálnej (de)kompresie. Údaj vertikálnej (de)kompresie vypovedá o vzdielenosti me-dzi najnižším príjmom a najvyšším príjmom vertikálne naprieč platovými triedami. Tento pomer má byť dostatočne úzky, aby zohľadňoval sociálnu solidaritu v kra-jine, ale zároveň i dostatočne široký, aby najvyššie pozície prilákali a dostatočne odmenili kvalitných ľudí – porovnateľne so súkromným sektorom. To v praxi zna-mená primerane veľký platový rozdiel medzi jednotlivými štátnozamestnanecký-mi pozíciami a medzi jednotlivými platovými triedami. Malý rozdiel medzi platmi štátnych zamestnancov, ktorí majú rôznú mieru zodpovednosti a rôznu náročnosť práce, totiž vytvára pocit nespravodlivosti a demotivuje kariérny rast. Tento pomer by mal byť minimálne 1 : 4 – 5, ak hovoríme o profesionálnej štátnej službe s vyso-koškolskými miestami na najnižšej priečke, a až 1 : 7 – 10, ak hovoríme o rozmedzí medzi platmi na najnižších štátnozamestnaneckých miestach a platmi na najvyšších politických postoch v štátnej správe (Rabrenovic, 2013). Medzinárodné organizácie (Svetová banka) odporúčajú (de)kompresný pomer 1 : 6, až 1 : 7. Krajiny, ktoré majú nižší rozsah kompresie, ako je odporúčané, môžu mať problém získať a udržať si kvalifikovaných ľudí na najvyšších, strategických či manažérskych pozíciach v štát-nej správe, čo je aj prípad Slovenska (pozri graf 10).

Graf 10: Rozsah vertikálnej kompresie v jednotlivých krajinách

Zdroj: Reid, Orac (2007)

Okrem vertikálnej kompresie poznáme aj tzv. horizontálnu kompresiu. Ide o roz-sah rozdielneho ohodnotenia na tej istej pozícii medzi jednotlivými organizácia-mi naprieč štátnou správou alebo v rámci jednej organizácie. Rozdielnosť vyplýva z faktu, že systém je postavený na relatívne nízkom základnom plate a vysokom

Kapitola 4OdmeňOvanie

— 185 —

počte príplatkov k základnému platu, kde existuje relatívne veľká manažérska a po-litická voľnosť pri rozhodovaní. Meria sa vydelením celkového platu (základný plat, príplatky, odmeny) základným platom. Čím vyššia je horizontálna kompresia na porovnateľných pozíciách medzi organizáciami, tým väčšia je nerovnosť a nespra-vodlivosť v odmeňovaní (pozri príklad Rumunska v grafe 11).

Graf 11: Rozsah horizontálnej kompresie v Rumunsku v štyroch organizáciách (2005)

4.2 KOMPONENTY ODMEňOvaNIa

Ďalšia oblasť diskusie týkajúcej sa odmeňovania sa zameriava na samotný obsah: Aké komponenty tvoria odmenu v štátnej službe? Ide len o finančné odmeňovanie, alebo aj o výhody spojené so zamestnaním sa vo verejnom sektore, či už hmatateľné (mobil, kancelária, vozidlo, asistent, počítač), alebo nehmatateľné (stabilita zamest-nania)? Hood a Peters (1994) identifikovali dve základné dimenzie, podľa ktorých klasifikujú a hlbšie skúmajú odmeňovanie: formálnosť a hmatateľnosť (pozri tabuľku 25). Prvá dimenzia – formálnosť – sa vzťahuje na oficiálne ukotvenie odmeny a na jej transprentnosť. Najtypickejším príkladom je samotný plat štátneho zamestnanca, ktorý je stanovený na základe verejne dostupných pravidiel. Na druhej strane tejto dimenzie sú odmeny späté s vykonávaním funkcie, s kontaktmi, ktoré počas kariéry daný zamestnanec získal. To znamená, že pozícia vo verejnom sektore (a v štát- nej správe obzvlášť) aj sama osebe môže byť zdrojom možností zárobku. Napríklad: po odchode zo štátnej služby bývalý štátny zamestnanec nastúpi do firmy, ktorá pre štát vykonáva zákazky a s ktorou prišiel do kontaktu počas svojho zamestnania. Môže pritom ísť o úplne legálny postup, hoci mnohé krajiny pristupujú k tzv. popri- a post-zametnaneckým opatreniam/ kvôli prípadnému konfliktu záujmov a „insider trading“ Druhou dimenziou je hmatateľnosť odmien, ako je napríklad už spomenu-tý samotný plat alebo výhody spojené s funkcou: užívanie vozidla, počítač, asistent.


— 186 —

Ďalšie aspekty odmeny však môžu byť nehmatateľné a môžu prameniť z „rešpek-tu“ voči funkcii či pozícii. Tradičné weberovské chápanie zahŕňa do odmeňovania vo verejnom sektore práve tieto nehmatateľné formálne a neformálne prvky, ako je stabilita zamestnania, „definitíva“, možnosť kariérneho rastu, vzdelávanie. V duchu tejto dimenzie štandardná weberovská forma odmeny v štátnej službe pozostáva zo stabilného, hoci relatívne nízkeho príjmu na výmenu za bezpečnosť a stálosť zamest-nania či za iné „psychologické“ formy odmeny, ako je spoločenský status, vnútorné uspokojenie z práce alebo práca pre „verejné blaho“ (Hood, Lodge, 2008, s. 65).

Tabuľka 25: Dimenzie odmeňovania

Formálne Neformálne

Hmotné odmeny Plat Post-zamestnanecké uplatnenie

Nehmotné odmeny Pochvala, uznanie, cena, medaila Rešpekt, status, spoločenské privilégiá

Zdroj: Hood, Peters (1994).

Novšie publikácie zdôrazňujú ešte tretiu dimenziu odmeňovania, ktorou je transparentnosť (pozri Brans, Peters, 2012). Mnohé štúdie totiž poukazujú na to, že mnohé komponenty celkového platu alebo odmeny štátneho úradníka nie sú ve-rejné. Brans a Peters (2012) ukázali, že hoci transparentnosť odmeňovania politi-kov sa za posledné desaťročie zvýšila aj vďaka rôznym povinnostiam zverejňovať majetkové priznania, reštrikciám ďalších príjmov či stanoveniu stropu celkových odmien, pri štátnych zamestnancoch takúto transparentnosť už nenachádzame. Existujú však krajiny s mimoriadne transparentným režimom odmeňovania, ako je napríklad Švédsko, Nórsko, či Holandsko, ale i Estónsko z postkomunistických krajín. Vo Švédsku všetky úrady fungujú na základe princípu prístupu verejnosti, čo v praxi znamená, že verejnosť i médiá majú garantovaný nerušený prístup k infor-máciám, vrátane informácií o platoch a odmenách všetkých zamestnancov štátnej správy. Pritom nejde o pasívny prístup na vyžiadanie na základe Zákona o slobod-nom prístupe k informáciám, ako je to na Slovensku, ale o aktívne zverejňovanie všetkých platov a odmien na stránkach parlamentu (v švédčine i angličtine). Podob-ne aj v Holandsku sú publikované všetky platy v organizáciách, ktoré sú financované z verejných financií zo všetkých segmentov verejného sektora.

Pre analýzu systému odmeňovania je kľúčová jeho vnútorná a vonkajšia spra-vodlivosť (Rabrenovic, 2013). Pod vonkajšou spravodlivosťou máme na mysli po-rovnateľnosť platov štátnych zamestnancov so súkromným sektorom, kým vnú-torná spravodlivosť označuje transparentnosť a predvídateľnosť odmeňovania pre samotných štátnych zamestnancov.


— 187 —

Tabuľka 26: Komponenty odmeňovania podľa Svetovej banky

Podchytené v štátnozamestnaneckom vzťahu Nepodchytené / nehmotné

Finančné Nefinančné benefity

Súčasná odmena

Základná odmena

Základný (tarifný) plat Zdravotné poistenie

Príplatky za riadenie Cestovanie (auto), ubytovanie, strava

Budúce očakávania Dôchodok ubytovanie Reputácia, zamestnanie po ukončení štátnej služby

Zdroj: Svetová banka (2007)

Základný (funkčný) plat

Základný plat sa vzťahuje na požiadavky prameniace z ľudského kapitálu35, t. j. na zručnosti, výšku a rozsah zodpovedností príslušnej pozície. Iba tak sa dá za-bezpečiť súťaživosť o danú pozíciu a spravodlivosť naprieč jednotlivými rezortami. To znamená, že bežnou praxou je mať základný plat, ktorý predstavuje väčšiu časť celkového platu. Svetová banka odporúča mať nastavenie základného platu tak, aby tvorilo 90 % z celkového platu, ale dáta OECD (2005) ukazujú, že väčšinou ide o 50 – 90 % z celkového platu (pozri tabuľku 27).

Tabuľka 27: Základný (funkčný) plat ako percento z celkového platu v krajinách OECD

Štát Základný plat ako percento z celkového platu

Austrália 100 % vo väčšine prípadov. Nevalorizuje sa automaticky

Dánsko Nad 99 %

Fínsko 65 – 90 %

Francúzsko 75 – 95 %

Grécko 20 %

Holandsko 93 – 100 %

35 Teória ľudského kapitálu je založená na fakte, že jednotlivec vytvorí ľudský kapitál investovaním času a finančných prostriedkov do vzdelania, skúseností a do iných zručností, aby sa zvýšila kapacita jeho produkcie a tým aj jeho hodnota pre zamestnávateľa.


— 188 —

Štát Základný plat ako percento z celkového platu

Írsko 100 % vo väčšine prípadov

Island 100%

Kanada 100 %. Žiadne príspevky

Luxembursko 80 – 100 %

Nemecko 70 – 90 %

Portugalsko 100 %, s výnimkou jednej skupiny

Rakúsko 80 – 90 %

Španielsko 30 – 100 %

Švajčiarsko 100 %

Švédsko 100 %

Taliansko 35 – 65 %

USA 100 %

Veľká Británia 100 %, s výnimkou policajtov

Zdroj: Svetová banka (2007)

Rôzne typy príplatkov

Vo všeobecnosti platí, že čím menší podiel z funkčného platu tvoria príplatky, tým transparentnejší je systém. Ideálny podiel podľa OECD je okolo 10 – 20 %. V krajinách, v ktorých boli najťažšie znášané dôsledky finančnej krízy, ako napr. Grécko, bol tento podiel až 80 %. Príplatky sa často viažu na konkrétnu zásluhu, napr. príplatok za riadenie, za pracovnú pohotovosť či za čas strávený v štátnej služ-be, hoci existujú aj osobné príplatky, ktoré ponechávajú nadriadenému možnosť voľne rozhodnúť, za čo, príp. v akej výške príplatok udelí. Príplatky majú schopnosť motivovať zamestnancov vykonávať činnosti, za ktoré príplatok dostanú. V prípade príplatkov za riadenie môžu napr. motivovať k vytváraniu riadiacich miest, kým v prípade príplatku za senioritu, t. j. za čas strávený v štátnej službe, nebudú moti-vovať k žiadnej konkrétnej činnosti, iba ak k zotrvaniu v štátnej službe.


— 189 —

4.3 sYsTÉMY ODMEňOvaNIa

Odmeňovanie tvorí veľkú zložku výdavkov vo verejných financiách, a preto sa výskumníci dlhodobo zaoberajú skúmaním toho, aký systém odmeňovania je pre zamestnancov motivujúci. V nasledujúcej časti sa pozrieme na tri najrozšírenejšie systémy odmeňovania v štátnej správe: odmeňovanie podľa platových tried, odme-ňovanie podľa výkonu a odmeňovanie podľa kompetencií. Okrem týchto troch zák-ladných systémov môžu existovať i ďalšie, napríklad odmeňovanie podľa trhových relácií v súkromnom sektore alebo i rôzne ich hybridné kombinácie. Väčšinou prá-ve systém odmeňovania podľa trhových relácií je rezervovaný pre určité typy pozí-cií, ktoré si vyžadujú také zručnosti, ktorých je nedostatok na trhu práce, a preto sú rezervované napríklad pre vyššiu štátnu službu. V slovenskom kontexte sa na tento účel využíva mimoriadny a osobný plat, ktorý sa určuje na základe trhu.

Tabuľka 28: Systémy odmeňovania

Systémy odmeňovania Popis Výhody Nevýhody

Na základe platových taríf a pásiem

Automatické každoročné zvyšovanie na základe „času“ stráveného v platovej triede.

PredvídateľnosťTransparentnosťRovnosť Možnosť kariérneho rastu (skúsenosti)

RigiditaOdmeňuje teoretické kompetencie, a nie skutočný výkonnespravodlivosť

Podľa výkonov – individuálne

Individuálne zvyšovanie platu na základe výkonu.

Motivácia podávať výkony (odmeňovanie najlepších)

Nízka spolupráca, individualizmusTendencia každého klasifikovať výkon ako „dobrý/uspokojujúci“ Malá transparentnosť

Podľa výkonov – tímové

Budovanie tímového ducha

„Free riderstvo“ (čierny pasažier)

Podľa kompetencií Podporuje aj dimenziu „správania sa“

Akceptovateľnejšie pre zamestnancov než len odmeňovanie podľa výkonu

Komplexnosť (nemusí byť jednoznačné prepojenie na plat)

Trhové odmeňovanie Prepojenie na odmeňovanie v súkromnom sektore.

Konkurencia so súkromným sektoromZískavanie kvalitných kádrov predovšetkým pri zručnostiach ťažko dosiahnuteľných na trhu práce

Finančne náročné (žiaden strop)

Zdroj: autorky


— 190 —

4.3.1 Odmeňovanie na základe platových taríf a pásiem („grade and band pay systems“)

Najtradičnejší systém je odmeňovanie na základe platových taríf podľa klasifi-kácie pracovných pozícií, ktorý vychádza z predpokladu, že motivácia ľudí je auto-matická, a teda ju vôbec neberie do úvahy. Ide o administratívne najjednoduchší systém, keďže platové triedy a stupne sú ukotvené v zákone a veľmi jednoducho sa vypočítajú, väčšinou na základe dosiahnutého vzdelania a seniority, t. j. počtu odpracovaných rokov. Náročné je však vytvoriť klasifikáciu pracovných pozícií. Tí najlepší majú možnosť kariérneho postupu (a aj postupu v rámci platových tried). Problémom je, že vízia odmeny je nielenže vzdialená, ale nedotýka sa všetkých štát-nych zamestnancov. Ba priam naopak, väčšina z nich bez ohľadu na výkon ostáva vo svojej platovej triede, alebo len s malými zmenami.

Štruktúra odmeňovanie je založená na tarifoch – klasifikácii pracovných po-zícií. Historicky sa prvotné klasifikácie začali vytvárať už v stredovekých cechoch a do odborov, učňovských schém a do kolektívneho vyjednávania sa preniesli v 19. storočí (Hastings, 2000). Klasifikácia nemanuálnych pozícií sa vyvinula počas ka-pitalizmu so vznikom administratívnych a technických pozícií vo firmách a s nás-tupom byrokracie. V súčastnosti existuje viacero prístupov k tomu, ako vytvoriť klasifikáciu platových taríf a pásiem podľa individuálnych verzus kolektívnych tried alebo úzkych a širokých mzdových pásiem. Najtypickejšia je klasifikácia: a) na zá-klade platových taríf, b) na základe platových pásiem c) na základe profesií (Perkins, White, 2009, s. 105).

Tradičná klasifikácia podľa platových taríf ozdrkadľuje analýzu ex ante a cha-rakteristiku štátnozamestnaneckého miesta, vrátane opisu činností. O zaradení pracovného miesta do platovej tarify sa rozhoduje na základe klasifikácie analýzy pracovných činností a vyhodnotenia predpokladaných výstupov z daného miesta, zodpovedností, zúčtovateľnosti, vedomostí a zručností, ktoré si daná pozícia vyža-duje, úrovne manažérskej zodpovednosti a rozsahu a povahy komunikácie a kon-taktov v rámci organizácie, resp. sekcie či odboru i mimo nich. Pritom môže ísť o päť až sto platových tried. Tie bývajú kombinované aj s platovými stupňami, ktoré odrážajú počet odpracovaných rokov – senioritu. Zvyčajne má každá platová stup-nica určité platové rozpätie, ktoré umožňuje každoročný nárast platu v rámci danej triedy, zohľadňujúci zvýšené schopnosti alebo výkon. Medzi jednotlivými platový-mi triedami by mal byť dostatočný odstup, aby sa zachovala vertikálna kompresia, v krajinách EÚ ide o rozostup 12 % a viac medzi jednotlivými mzdovými triedami. Takýto rozostup umožňuje motivovať zamestnancov, aby prijali vyššiu zodpoved-nosť pri prechode medzi triedami.

Rigidita odmeňovania na základe platových taríf neumožňuje organizácii flexi-bilitu a rýchlu zmenu v odmeňovaní, ktorú si v ostatnom období čoraz viac vyža-


— 191 —

duje aj štátna správa. Je veľmi ťažké dať štátnemu zamestnancovi nové úlohy a zod-povednosti, ak tie podľa klasifikácie činností patria do inej platovej triedy. Preto sa pristúpilo i tzv. platovým pásmam, ktoré sa vytvorili zlúčením viacerých platových tried do niekoľkých pásiem, ktorých nie je viac než 4 – 5 (pozri tabuľku 29). Každé platové pásmo poskytuje minimálny a maximálny plat, čo umožňuje kariérny rast (a odmenu) bez posunu medzi platovými triedami, a teda bez zmeny činnosti, ktorá sa viaže na príslušnú triedu. Koncept platových pásiem pochádza z USA, kde sa rozšíril koncom 80-tych a začiatkom 90-tych rokov, kde hierarchia už prestala byť dominantným prvkom organizovania štátnej správy. Platové pásma sa vnímajú ako flexibilnejší nástroj, ktorý umožňoval odmeňovanie podľa výkonu a kompetencií, ktoré sa mohlo v rámci jedného platového pásma priznať konkrétnemu štátnemu zamestnancovi a tým aj vytvoriť kariérny plán.

Kvôli zachovaniu horizontálnej kompresie, je dôležité uchovať princíp „rovnaké-ho odmeňovania za rovnakú prácu“. Rovnaká platová štruktúra uľahčuje horizon-tálnu mobilitu. Existujú aj výnimky z tohto princípu, ktoré sa väčšinou vzťahujú na typ profesie, ktorá je na trhu práce odmeňovaná vyššie, z čoho pramenia problémy pri nábore, napr. zručnosti v oblasti informačných technológií a finančné zručnosti alebo v krajinách strednej a východnej Európy v čase prístupového procesu do EÚ šlo o ľudí ovládajúcich cudzie reči. Preto sa niekedy pristupuje k platobej tarifikácií podľa profesií.

Tabuľka 29: Platové pásma (príklad)

Platové triedy Minimálny plat priemer Maximálny plat Platové pásma

I. 15 18 20

AII. 17 20 22

III. 19 22 24

IV. 20 22 25

BV. 21 24 27

VI. 22 25 28

VII. 23 26 29

VIII. 25 28 32

CIX. 28 32 35

X. 32 36 40

Zdroj: Daley (2002).


— 192 —

4.3.2 Odmeňovanie podľa výkonu („performance related pay systems“)

Na prelome tisícročia väčšina OECD krajín pristúpila k nejakej forme odmeňo-vania podľa výkonu, predovšetkým na manažérskych pozíciach, vo vyššej štátnej službe, ale postupne aj v bežnej štátnej správe. Zavedenie tohto systému sa odohralo v kontexte finančných a ekonomických ťažkostí, ktorým krajiny OECD čelili v 70-tych a 80-tych rokoch. Filozofiou spojenou so zavedením tohto systému je, že zvý-šením motivácie a zúčtovateľnosti na úrovni jednotlivca sa zvýši aj celkový výkon a efektívnosť v štátnej správe. Ide o filozofiu, ktorá vychádza z prístupu New Public Management, t. j. zavádzania prvkov zo súkromného do verejného sektora. Ďalší dô-vod zavedenia systému odmeňovania podľa výkonu vo Veľkej Británii bol v správe, ktorá hodnotila motiváciu zamestnancov v štátnej správe, sformulovaný takto: „je viac než potrebné zaviesť efektívnejšie spôsoby odmeňovania dobrého výkonu a pos-tihovania nedostatočného výkonu než kariérny postup alebo zostup“ (Megaw, 1982). V správe Megaw bolo odmeňovanie dobrého, priemerného a zlého výkonu rovnako vnímané ako nespravodlivé. Navyše v správe argumentovali tým, že možnosti kari-érneho rastu pre zamestnancov sú také malé, že pre väčšinu štátnych zamestnancov vôbec nepôsobia motivujúco. Inými slovami, správa zhrnula, že odmeňovací systém podľa platových tried je rigidný, demotivujúci a nespravodlivý. Zavedenie odmeňo-vania podľa výkonu v krajinách OECD je jedným z prvkov širšej reformy, ktorá má za cieľ dosiahnuť flexibilnejší systém odmeňovania zameraný na jednotlivca.

Graf 12: História zavádzania odmeňovania podľa výkonu

Zdroj: upravené autorkami podľa OECD (2005)

Celý systém odmeňovania podľa výkonu vychádza z týchto predpokladov: – Organizácia je schopná merať výstupy na úrovni jednotlivca/tímu/organizácie.

Perry (1990) podotýka, že presné meranie výstupov a výkonov a ich zdokumen-tovanie je jednou z najnáročnejších častí odmeňovania podľa výkonu, hoci väč-šinou sú nadriadení schopní identifikovať najlepších a najvýkonnejších zamest-


— 193 —

nancov vo všeobecnosti. V zásade neexistujú všeobecné štandardy na meranie výkonov. Murphy a Clevelend (1995) argumentujú, že nezhoda v meraní výko-nov pramení z rozdielnych cieľov organizácií, ale i v rámci organizácie, teda toho, ktoré aspekty práce sú považované za najdôležitejšie či za najmenej dôležité.

– Výstupy jednotlivcov/tímov sa podieľajú na celkovom výkone organizácie. Via-ceré štúdie poukázali na to (Radin, 1998), že odmeňovanie podľa výkonu treba prepojiť s celkovou stratégiou a s plánovaním organizácie.

– Organizácia je schopná administratívne prepojiť odmeňovanie na výstupy jed-notlivcov/tímy tak, aby ich motivovala k lepším výstupom a k lepšiemu výkonu.

Štúdia OECD z roku 2005 ukázala, ako mnohé krajiny začali experimentovať s rôznymi metódami odmeňovania podľa výkonu, ako i s rôznymi spôsobmi ich zavádzania do praxe (pozri graf 12). Vo svojej analýze konštatovala, že neexistuje jednotný model odmeňovania podľa výstupov, ale v každom modeli je dôležité individuálne služobné hodnotenie zamestnanca, na ktorom je odmeňovanie po-stavené. Inými slovami, je dôležité, aby celkové odmeňovanie podľa výkonu bolo ukotvené vo výkonnostnom riadení so všetkými aspektami (pozri box 14).

Box 14: Výkonnostné riadenie

Pod vplyvom stratégie New Public Management sa už koncom 80-tych rokoch čoraz častejšie začali využívať nástroje súkromného sektora vo verejnom, vrátane tzv. výkonnostného manažmentu (performance management), pričom jedným z jeho nástrojov je aj odmeňovanie na základe výkonu (pozri nasledujúcu kapito-lu). Zavedením merania výkonov a indikátorov sa zaoberá i akademická literatú-ra, reprezentovaná najznámejším dielom Osborna a Gaeblera (1992) Reinventing Government. Meranie výkonu a výkonnostný manažment sa podľa slov Politta a Bouckaarta (2004) stal akýmsi medzinárodným prúdom, keďže tak akademická, ako i praktická literatúra je v tomto smere nesmierne bohatá.

V kontexte štátnej správy je priekopníkom v zavádzaní výkonnostného manažmen-tu USA, kde v roku 1993 prezident William J. Clinton prijal dokument „Government Performance and Results Act 1993“ (GPRA - „Zákon o Výkonnosti vlády a výsledkoch 1993“, ktorý nariadil federálnym úradom a ministerstvám pripraviť do roku 1997 päť-ročné strategické plány, ktoré sú prepojené na merateľné výstupy a ktoré sa hodnotili pomocou ročných výkonnostných plánov. Výkonnostné plány musia pokrývať každý program a každú činnosť, ktorá sa objavuje v rozpočte daného úradu, s identifikova-ním konkrétnych indikátorov výkonu a objektívnych, merateľných a kvantifikovateľ-ných cieľov. Implementácia tejto stratégie vyústila do výkonnostného manažmentu a programového rozpočtovania, s čím súvisí aj pojem meranie výkonnosti.


— 194 —

Meranie výkonnosti znamená porovnanie aktuálneho stavu výkonov, výsledkov a efektivity služieb alebo programov s požadovaným stavom. Hatry (2006) dodáva, že pri meraní výkonnosti je dôležitá pravidelnosť, a to v polročných, ročných, ma-ximálne však v dvojročných intervaloch. Pritom výkonnoť je vnímaná ako spôsob (alebo priebeh), akým skúmaný subjekt vykonáva určitú činnosť, na základe jeho podobnosti s referenčným spôsobom vykonávania tejto činnosti (Wagner, 2009, s. 17). Zjednodušene môžeme povedať, že výkonnosť je činnosť, ktorú vykonáva sub-jekt aby bol dosiahnutý čo najefektívnejší výsledok a výkonnostný manažment je pro-ces riadenia výkonov, keď sa meraním výkonov zbierajú a následne vyhodnocujú dáta, na základe ktorých organizácia môže dospieť k lepším výkonom. Artley a kol. (2001) charakterizujú výkonnostné riadenie ako systematický prístup k zlepšeniu výkonov prostredníctvom prebiehajúcich procesov zakladajúcich sa na strategických výkon-nostných cieľoch, meraní výkonov, zbieraní, analýze, hodnoteniach a interpretácii vý-konnostných dát, a zároveň na využití týchto dát na zlepšenie výkonov v organizácii.

Zdroj: autorky

4.3.3 Odmeňovanie podľa kompetencií („competency based pay systems“)

Kritika napriamená na odmeňovanie podľa výkonu sa odzrkadlila v hľadní al-ternatívnych spôsobov, ktoré by zohľadnili rozvoj jednotlivca, nielen jeho/jej výkon a konečný výstup. V posledných dvoch desaťročiach čoraz viac vlád začalo využí-vať odmeňovanie podľa kompetencií či zručností (Selden a kol., 2002). Írsko ako prvé zaviedlo odmeňovanie podľa kompetencií v polovici 90-tych rokov (European Foundation, 2001). Tieto alternatívne spôsoby sa, podobne ako odmeňovanie podľa výkonu, zameriavajú na jednotlivca, a nie na paušálne automatické zvyšovanie pla-tov v rámci platovej triedy, resp. na prechod do ďalšej platovej triedy, ako to je v kla-sickom odmeňovaní podľa platových tried. Avšak kritériá na udelenie odmeny sú širšie a komplexnejšie než jednoduché výstupy vzhľadom na ciele, ako je to pri od-meňovaní podľa výkonu. Tento alternatívny spôsob sa využíva najmä v jeho prepo-jení na „mäkké zručnosti“, ktoré sa len ťažko dajú merať výkonovo, napr. medziľud-ské vzťahy, sociálne zručnosti, teda zručnosti využívané v štátnej a verejnej správe. Kessler (2005) argumentuje, že odmeňovanie podľa výkonu vytvára akési „tunelové videnie“, pri ktorom sa zamestnanci sústredia na dosiahnutie výsledku, ale nie na spôsob, ako tento výsledok dosiahnu. Naproti tomu, pri odmeňovaní podľa kompe-tencií sa odmeňuje samotné správanie sa a prístupy, ako je napr. spolupráca, ocho-ta, komunikácia. Inými slovami, systém sa snaží identifikovať kompetencie, ktoré sa vzťahujú na výkon zamestnania (pozície), chápané ako základné atribúty a ako


— 195 —

požadované správanie sa zamestnanca na to, aby mohol byť výkon dosiahnutý. Per-kins a White (2009) definujú kompetenciu ako „kombináciu zručností, vedomostí a prístupu k vykonávaniu zamestnania“ (s. 178). Zamestnanci sú tak podporovaní rozvíjať aj svoje zručnosti a odmeňovanie sa vzťahuje aj na rozvoj a nielen výkon. Ide tak o celkový posun k rozvoju zamestnanca.

Box 15: Kompetenčný rámec - ukážka

Kvôli tomu, aby zamestnanec lepšie pochopil, aké správanie sa od neho očakáva v záujme dosiahnutia požadovaného výsledku, vytvorí sa tzv. kompetenčný rámec (competency framework). Kompetenčný rámec spája viacero aktivít riadenia ľud-ských zdrojov: nábor a výber, osobný rozvoj, plánovanie, riadenie výkonu.

Základom je stanovenie si kľúčových kompetencií na výkon zamestnania. V tom-to prípade ide o 10 kľúčových kompetencií: líderstvo, riadenie zmeny, zameranie sa na plnenie cieľov, predstavivosť, riadenie zdrojov, komunikácia, práca v tíme, vlastný rozvoj a rozvoj podriadených, informačný manažment a rozhodovanie i riešenie problémov. Každá kľúčová kompetencia je detailnejšie rozpracovaná, spo-lu s merateľnými indikátormi pozitívneho a negatívneho správania sa.

Kompetencia: Líderstvo – schopnosť dosiahnuť

Merateľné a pozorovateľné správanie sa

Prvky Pozitívne Negatívne

Vytvorí jasnú víziu Vytvorí obraz, ktorý sú ostatní schopní vizualizovať a pochopiť

Je nejasný v odkomunikovaní vízie

Viditeľne získa rešpekt Je vysoko hodnotený na základe vlastných skutkov a činov

Je nedostihnuteľný (nedosiahnuteľný) a povznesený

Koná rozhodne Reaguje rýchlo, s jasným plánom Odďaľuje, žiada viac informácií a hlbšiu analýzu

Inšpiruje iných a vykazuje lojálnosť

Preukazuje podporu a povzbudzuje ostatných k dosiahnutiu výsledkov

Otvorene kritizuje iných a nepreukazuje viditeľnú podporu

Takto stanovený kompetenčný rámec (pre každú kompetenciu) sa stáva ústred-ným prvkom každoročného hodnotenia. Zamestnanci sa sústredia nielen na dosia-hnutie výsledkov, ale aj na rozvoj kompetencií, ktoré sa vzťahujú na danú pozíciu vzhľadom na organizačné ciele a ktoré boli identifikované nadriadenými. Na konci roka sa každá kompetencia vyhodnotí na päťbodovej stupnici, kde 1 znamená nadš-tandardné a 5 neprípustné správanie sa.

Zdroj: Perkins, White (2009), s. 178.


— 196 —

4.3.4 Trhové odmeňovanie

Ďalšou stratégiou, ako udržať štátnych zamestnanov, ktorú aplikovali krajiny ako Nemecko, Rakúsko či Kórea je nastaviť platy podľa trhových relácií (PUMA/HRM, 2000) a tým aj zvýšiť konkurencieschopnosť štátneho sektora. Pri trhovom odme-ňovaní sa zohľadňuje aktuálne trhové ohodnotenie danej profesie, v praxi to teda znamená každoročne vyhodnotiť stav platových relácií určitých profesií v štátnej správe voči súkromnému sektoru. Tento typ odmeňovania sa využíva len pri vybra-ných pozíciách, zvyčajne pri vyššej štátnej službe, keď iným spôsob nemožno získať odborníka. Peters (2010, s. 88) upozorňuje na to, že štátny (verejný) sektor nemá efektívne nástroje na stanovenie trhovej ceny, a preto pri stanovení trhovej ceny ur-čitej profesie či pozície môže cenu práce nastaviť privysoko – vzhľadom na skutočnú produktivitu a výkonnosť v štátnom sektore.

4.4 sPôsOb a výŠKa ODMENY Na zÁKLaDE sLUŽObNÉhO hODNOTENIa

V predchádzajúcej časti sme si ukázali rôzne spôsoby odmeňovania, dve z nich – odmeňovanie podľa výkonu a odmeňovanie podľa kompetencií – si vyžadujú slu-žobné hodnotenie, aby mohla byť určená výška a spôsob odmeny. I tu existuje via-cero možností a trendov, niektoré z nich však treba spomenúť.

Meranie a odmeňovanie na základe služobného hodnotenia sa najľahšie vyko-náva v extrémnych situáciach, t. j. tam, kde sa ľahko identifikujú najlepší a najhor-ší. Pre väčšinu štátnych zamestnancov je však náročné rozlíšiť nuansy v hodnotení a prirodzeným následkom toho je, že postupne sa väčšina zamestnancov ocitne v tej istej kategórii alebo na tom istom stupni hodnotenia. Preto niektoré krajiny pristú-pili k zavedeniu kvót (niekedy sa používa termín „nútená distribúcia“, ang. forced distribution), aby sa presne určil percentuálny rozptyl zamestnancov na hodnotiacej stupnici (Daley, 2002; OECD, 2005). Kvóty zaviedli napr. Kanada, USA, Veľká Britá-nia, Nemecko, Kórea. Zavedenie kvót vychádza z teórie, že distribúcia hodnotenia zamestnancov zodpovedá prirodzenej distribúcii podľa Gaussovej krivky, ktorá má symetrický zvonový tvar. Vo Švajčiarsku napríklad iba 5 % vrcholových štátnych zamestnancov získa hodnotenie A++, 25 % zamestnancov získa hodnotenie A+, 65 – 75 % zamestnancov získa hodnotenie A, 5 – 15 % zamestnancov získa hodnotenie B a 3 % zamestnancov získa hodnotenie C (OECD, 2005). Niektoré krajiny odme-ňujú výkon iba v najvyšších dvoch kategóriach. Daley (2002) však upozorňuje na to, že umelé zavedenie kvót môže mať negatívny vplyv na motiváciu, keďže štátna správa nezamestnáva náhodne vybraných zamestnancov, ale výber do štátnej správy je dôsledne pripravovaný a vykonávaný na základe súťaže. Následne sa do štátnych


— 197 —

zamestnancov investujú rôzne vzdelávacie programy, a preto predpoklad o priro-dzenej distribúcii je jednoducho mylný.

Služobné hodnotenie posilňuje úlohu nariadeného, keďže ten stanovuje úlohy a ciele podriadeného štátneho zamestnanca a komunikuje výsledky služobného hodnotenia. Najčastejšie sa pritom využíva ústna komunikácia a písomná správa (Hatry, 2006; OECD, 2005). Väčšina krajín má jednoročné hodnotenia, hoci exis-tujú krajiny, ktoré majú povinné hodnotenie dvakrát do roka, a iné krajiny si za-viedli vnútorné „medzihodnotenie“, aby zabezpečeli spätnú väzbu aspoň dvakrát do roka (Írsko, Veľká Británia). Najnovšie trendy sú však také, že krajiny sa snažia zaviesť dialóg do služobného hodnotenia zavedením tzv. 360-stupňového systému spätnej väzby (OECD, 2005). Tento systém služobného hodnotenia nepozostáva len z hodnotenia podriadených štátnych zamestnancov nadriadeným pracovníkom, ale štátneho zamestnanca hodnotia aj nadriadení, podriadení i kolegovia rovnakej úrovne z tímu. Podľa OECD (2005) až dve tretiny členských štátov iniciovalo nábeh na 360-stupňové hodnotenie, napr. v Austrálii, Kanade, USA, vo Veľkej Británii, v Nemecku, Rakúsku, Nórsku, vo Švédsku, Švajčiarsku, Fínsku, Francúzsku.

Po vykonaní služobného hodnotenia existuje viacero spôsobov, ako ho premiet-nuť do odmeňovania. Najjednoduchší spôsob je premietnuť služobné hodnotenie do stupnice kategórií. Ďalším spôsobom je už hodnotenie za pomoci koeficientu výpočtu, kde služobné hodnotenie je len časťou ďalších parametrov, ktoré sa zo-hľadňujú pri výpočte odmeny. Pritom samotná odmena môže mať podobu fixnej jednorazovej čiastky vo variabilnej zložke platu (odmena alebo príplatok) na konci hodnoteného obdobia, o vyplatenie ktorej sa každoročne štátny zamestnanec musí uchádzať, alebo sa môže vyrátať aj ako (relatívne malé) percento základného (tarif-ného) platu, ktoré sa kumulatívne navyšuje (pozri tabuľku 30).


— 198 —

Tabuľka 30:Výhody a nevýhody spojené s rôznymi formami odmeňovania podľa služobného hodnotenia

Príklady krajín Výhody Nevýhody

Kumulatívne percento základného platu (menej ako 5 %)

Slovensko (výkonnostný príplatok 2003-2009), USA, Veľká Británia, Švajčiarsko

Dlhodobá motívacia - Stáva sa automatickým príplatkom- menej viditeľné než odmena- v dlhodobej perspektíve nákladné (vzhľadom na verejné financie)

Jednorázová odmena (40 – 50 % základného platu)

Francúzsko, Taliansko, Španielsko, USA

- jasné prepojenie na služobné hodnotenie- flexibilnejší nástroj a ľahko manažovateľný- menej nákladný (nekumuluje sa)- nestáva sa automatickým príplatkom

- krátkodobá motivácia- nie je súčasťou základného platu (menej motivujúce)

Hybrid medzi percentom a odmenou

Kanada, Fínsko, Nemecko, USA, Švajčiarsko, Nový Zéland

Veľká čiastka z celkového platu (max. 40 –50 %, zvyčajne 20 %)

Slovensko (osobný príplatok až do výšky 100 %), Zvyčajne rezervované pre vyššiu štátnu službu (Fínsko, USA, Veľká Británia)

- pozitívny a okamžitý vplyv na motiváciu

- obmedzená distribúcia (riziko demotivovania tých, ktorí nezískajú odmeny)- zameranie na odmeny na úkor základného platu- procesná spravodlivosť je rizikom

Malá čiastka z celkového platu (do 10 %)

- možnosť distribuovať medzi tím (väčší počet ľudí)

- nízka motivácia- malá možnosť diferenciácie medzi zamestnancami

Kvóty Veľká Británia, USA, Nový Zéland, Švajčiarsko

- jasný systém diferencovania odmien- predvídateľný v rozpočte

- umelý spôsob diferencovania hodnotenia

Zdroj: autorka, podľa OECD (2005)


— 199 —

Výskum OECD (2005) poukazuje na to, že maximálnou výškou jednorazovej odmeny prepojenej na služobné hodnotenie je 40 – 50 % základného platu, ale aj tá je rezervovaná pre vyššiu štátnu službu, štandardná štátna služba má túto odmenu do 10 % základného platu a pre riadiacich pracovníkov je jej výška okolo 20 %. Percentuálne odmeňovanie nie je vyššie ako 5 %, najvyššia v sučasnosti nastavená sadzba je v Kanade (5 %) a v USA (3 %). V oboch prípadoch však je zavedené časo-vé ohraničenie 3 rokov pre jej kumulatívny nárast.

4.5 ODMEňOvaNIE Na sLOvENsKU

Legislatívny rámec, ktorý upravuje odmeňovanie zamestnancov vo verejnej správe, je veľmi zložitým súborom zákonov a formálnych uznesení na úrovni parla-mentu, vlády a súdnej rady, ako aj ďalších formálnych a neformálnych ustanovení o spôsoboch a výške odmeňovania. Zákonom stanovené predpisy sú ľahko dostupné, ale nie je ľahké v nich nájsť presné informácie. Tieto predpisy zvyčajne poskytu-jú všeobecný rámec zásad a čísiel (napr. funkčný plat a rôzne príplatky). Ďalej ich dopĺňajú aj ďalšie predpisy (náhrady služobných ciest, dávky, dôchodky, zdravotná starostlivosť atď.) a rozhodnutia (výkonnostné príplatky a osobné príplatky). Všeo-becne platí, že existuje približne 15 zákonov, ktoré upravujú odmeňovanie vo vere-jnej správe, spolu s početnými vnútornými predpismi jednotlivých ministerstiev, ktoré nie sú bežne dostupné.

V dôsledku toho je systém roztrieštený (aj keď vnútorné väzby existujú), ne-transparentný a je mimoriadne ťažké získať údaje o reálnej mzde vyplatenej štátnym úradníkom, zamestnancom vo verejnom záujme či verejným činiteľom. Úrad pre štátnu službu, aj keď bol formálne zodpovedný za koordináciu a zhromažďovanie údajov o štátnej službe, nemal presné informácie týkajúce sa skutočného odme-ňovania štátnych úradníkov – kvôli neochote jednotlivých ministerstiev poskytnúť takéto údaje. Po zrušení úradu pre štátnu službu v roku 2006 všetky snahy o vytvo-renie centrálneho registra so všetkými údajmi o štátnych zamestnancoch prestali existovať a jednotlivé ministerstvá a inštitúcie si organizujú vlastnú evidenciu (ak nejaká existuje). Nový zákon o štátnej službe, ktorý sa pripravuje s účinnosťou od roku 2016, ráta s centrálnym registrom a s personálnym informačným systémom, avšak jeho implementácia bude postupná.

4.5.1 Komponenty odmeňovania

Bez ohľadu na obdobie, hlavnú zložku platu štátneho zamestnanca tvorí prizna-ný funkčný plat, ktorý je zložený z tarifného (základného) platu a z príplatkov po-


— 200 —

skytovaných vo forme mesačnej sumy (pozri tabuľku 32). To znamená, že okrem tarifného platu existuje aj pomerne vysoké množstvo príplatkov, čo limituje nielen transparentnosť systému, ale aj jeho horizontálnu kompresiu.

V 90. rokoch sa štátni zamestnanci (podobne ako v období socializmu riadili Zákonníkom práce z roku 1950 a platovým poriadkom. Odmeňovanie bolo uprave-né zákonom č. 143/1992 o odmeňovaní v rozpočtových organizáciách a Nariadenie vlády č. 249/1992 o platových pomeroch zamestnancov v rozpočtových organizáci-ách a v niektorých ďalších organizáciách a orgánoch.

Nový zákon o štátnej službe z roku 2009 zvýšil paušálne platové tarify o 20 % pre vybraný okruh štátnych zamestnancov z Kancelárie NR SR, prezidenta, Ústavného súdu SR, úradu verejného ochrancu práv, Najvyššieho kontrolného úradu SR, Kan-celárie Súdnej rady SR, Najvyššieho súdu SR, zo Špecializovaného trestného súdu, z Generálnej prokuratúry SR a Krajskej prokuratúry. Rovnako zvýšil platovú tarifu o 20 % pre štátnych zamestnancov z Úradu vlády SR, ale len pre tých, ktorí plnia špecifické úlohy spojené s odborným, organizačným a technickým zabezpečením činnosti vlády, čo predstavuje asi jednu tretinu štátnych zamestnancov Úradu vlády SR. To možno vnímať ako prvok narúšajúci platovú rovnosť, hoci nenarúša princíp transparentnosti a predvídateľnosti, pretože 20 %-né navýšenie platí rovnako pre všetkých zamestnancov príslušnej kategórie (okrem Úradu vlády SR).

Tabuľka 31: Základné komponenty platu štátneho zamestnanca v historickom vývoji

Funkčný plat Odmeny

Tarifný (základný) plat Osobný príplatok

Osobitný príplatok

Ďalšie typy príplat-kov

Platová tarifa

Výkonnost-ný príplatok

Služob-ná prax

Zákon č. 143/1992 o plate a od-mene za-mestnancov v rozpočto-vých org. (1. 5. 1992 – 1. 4. 2002)

Platové trie-dy (1 – 12) na základe počtu rokov praxe a vzdelania

Príplatok za vedenie

Nie áno

Do 100 % platovej tarify (10 – 12 platová trieda) a do 40 % pre nižšie tarify

áno – Pre tých, ktorí boli vo svojej práci vystavení riziku

áno, (vyko-návací pred-pis-nariade-nie vlády)

Zákon č. 312/2001 (1. 4. 2001 – 1. 1. 2004)

Platové trie-dy (1 – 9) na základe počtu rokov praxe a vzdelania

Nie Nie Nie Nie Určené individuálne na základe odporučenia nadriade-ného


— 201 —

Novela č. 551/2003 (1. 4. 2001 – 1. 11. 2009)

Platové triedy (1 – 11) bez ohľadu na počet rokov praxe

0 – 3 % kumulatív-ne ročne (systém bodového hodnotenia na základe výkonu a kvality práce)

Nie áno

Do 100 % platovej tarify

áno50 – 100 % pre miesta mimoriad-nej vý-znamnosti 50 % pre nominova-nú štátnu službu

Určené individuálne na základe odporučenia nadriade-ného

Zákon č. 400/2009 (1. 11. 2009 – súčasnosť)

Platové triedy (1 – 11) bez ohľadu na počet rokov praxe

Nie 1 % kumula-tívne za každý rok praxe

Nie Určené na základe odporučenia nadriadené-ho, max. do 20 % ročné-ho funkčné-ho platu

Zdroj: autorky, na základe Staroňová, Láštic (2011); Staroňová, Staňová (2014, v tlači).

Príplatky

Okrem tarifného platu stanovovaného na základe platovej tabuľky sú najdôle-žitejším „doplnkom“ príplatky. Príplatky sú vo väčšine prípadov viazané na výkon činnosti, za ktorú je tento príplatok potom udelený – riadenie, zastupovanie, zmen-nosť, práca v krízovej oblasti, mentorstvo. Príplatky môžu byť aj kompenzáciou štátneho zamestnanca, napr. vyrovnanie a doplatok. V tomto prípade mu tiež pred-chádza rozhodnutie o udelení príplatku po splnení určitého kritéria. Vzhľadom na svoj objem, resp. pomer k tarifnému platu sú v súčastnosti najdôležitejšími príplat-ky za riadenie a osobné príplatky (a v období rokov 2004 – 2009 aj osobitný prípla-tok) – pozri tabuľku 31.

Počas obdobia účinnosti zákonníka práce po páde komunizmu zákon poznal niekoľko typov príplatkov: príplatok za riadenie, zastupovanie, službu v noci, v so-botu a nedeľu a potom tzv. hodnostný príplatok pre príslušníkov bezpečnostných a ozbrojených zložiek. Osobným príplatkom sa kompetentní snažili zaviesť prvok zá-sluhovosti, ktorý socialistická právna úprava nepoznala, avšak jeho výška a udelenie záviselo od nadriadených, čím, samozrejme, narastalo aj riziko jeho zneužitia. Pri-deloval sa ako ohodnotenie náročnosti práce a dlhodobo dosahovaných kvalitných výsledkov vo vykonávanej práci (§ 12). Osobný príplatok mohol ísť až do výšky 100 % tarifného platu, ale len v prípade zamestnancov najvyšších tried (10 – 12 platová trieda). Nižšie triedy mali obmedzenie do 40 % tarifného platu a v oboch prípadoch o jeho udelení i výške rozhodoval nadriadený, resp. zamestnávateľ (vedúci služob-


— 202 —

ného úradu na ministerstve). Osobitný príplatok prináležal zamestnancom, ktorí boli vo svojej práci vystavení riziku.

Po zavedení Zákona o štátnej službe okrem tarifného platu stanovovaného na zá-klade platovej tabuľky sú najdôležitejším „doplnkom” príplatky za riadenie a osob-né príplatky. Príplatok za riadenie, sa odvíja od postavenia riadiaceho pracovníka a je vyjadrený v % z tarifnej mzdy. Osobný príplatok, ktorý sa formálne stanovoval v závislosti od kvality plnenia služobných úloh, môže dosiahnuť až 100% základ-ného platu, pričom ale neexistujú pravidlá na jeho prideľovanie. V praxi je osobný príplatok už vopred dohodnutý (pri prijímaní štátneho zamestnanca) a je upravený v pracovnej zmluve o štátnej službe, jeho zníženie/odobratie môže byť zapríčinené iba nesplnením úloh, pričom je mimoriadne ťažké ho odobrať. Novela zákona z roku 2003 zaviedla vyššiu flexibilitu a možnosť pre ministerstvá vytvárať finančné pros-triedky na vyplatenie týchto odmien. Pohyblivú zložku tak ministerstvo môže „ušet-riť“ za pomoci zníženia počtu zamestnancov, alebo neobsadením voľných miest v štátnej službe pre daný rozpočtový rok (Staroňová, Brown, 2006; Staroňová, Láštic, 2012). Hoci týmto spôsobom ministerstvá nepotrebujú na odmeny žiadne ďalšie finančné prostriedky a sú motivované, aby „zoštíhlili“ svoje úrady, tento systém nie je dlhodobo udržateľný a nemožno ho uplatniť vo všetkých rezortoch, keďže sa na-vzájom líšia v množstve štátnozamestnaneckých miest. Osobný príplatok udeľuje priamo nadriadený vedúci zamestnanec s odôvodnením. Zo zákona však jasne ne-vyplýva, aký je účel tohto príplatku, ako je to napr. zrejmé z osobného platu. Osobný príplatok nespĺňa kritérium predvídateľnosti a transparentnosti, a ničím nezaručuje spravodlivé a rovnaké zaobchádzanie, pretože rozhodnutie o ňom nepodlieha spl-neniu konkrétneho kritéria štátnym zamestnancom, ktorému má byť príplatok ude-lený. Inými slovami, nie je jasné, na základe čoho ho jeden zamestnanec dostane, kým druhý nie (rozhodnutie vedúceho zamestnanca samo osebe nie je kritériom oprávňujúcim získaniae príplatku) a svojou podobou vykazuje črty odmeny.

Príplatky za riadenie majú pomerne rozsiahlu škálu – od 5,5 % až po 90 % ta-rifného platu, v závislosti od stupňa riadenia (podľa prílohy č. 4 k zákonu o štátnej službe). Zákon stanovuje štyri riadiace stupne, v každom z nich s rozpätím okolo 40 %, čo dáva služobným úradom veľké právomoci pri ich rozhodovaní sa o ňom a zároveň zvyšuje horizontálnu kompresiu, keďže na tej istej pozícii riadenia môže byť odmeňovanie diametrálne odlišné.

Osobitný príplatok bol rezervovaný pre vyššiu štátnu službu, a to v podobe au-tomatického 50 %-ného navýšenia tarifného platu pre nominovanú štátnu službu a možnosti jeho navýšenia v rozpätí 50 – 100 % pre miesta mimoriadnej význam-nosti. Osobitný príplatok existoval len počas zavedenia inovatívnych prvkov, t. j. v období rokov 2004 – 2009 (Staroňová, 2013).

Novela z roku 2003 zaviedla ďalšiu novinku – tzv. výkonnostný príplatok, ktorý sa stal súčasťou tarifného platu (Staroňová, 2013) a vyplácal sa do roku 2009, keď


— 203 —

bol zrušený. (Pozri Časť II, kapitolu o odmeňovaní podľa výkonu, kde je tento prí-platok bližšie rozobratý.)

Nový zákon o štátnej službe z roku 2009 zaviedol nový príplatok za služobnú prax, ktorý sa stal súčasťou tarifného platu. Za každý rok služobnej praxe sa platová tarifa zvyšuje o 1 % kumulatívne, maximálne však do hranice 32 rokov praxe. Do služobnej praxe sa započítava trvanie dočasnej + prípravnej + stálej štátnej služby. Ide o akýsi návrat k obdobiu zaratávania seniority, t. j. počtu rokov odpracovaných v štátnej správe. Pred reformou roku 2003, s účinnosťou od 1. 1. 2004, bola zrušená platová stupnica platových taríf, ktorá zohľadňovala odbornú prax.

Navrhovaný nový zákon o štátnej službe s účinnosťou od roku 2016 ponecháva osobný príplatok do výšky 100 % tarifného platu, rovnako i príplatky za riadenie a príplatok za služobnú prax, hoci tam sa bude meniť spôsob výpočtu služobnej, resp. odbornej praxe.

Odmeny

Okrem funkčného platu môže byť vyplatená aj odmena za splnenie určitej úlo-hy alebo za kvalitnú prácu. Odmeny sa určujú každý rok a sú ďalším prvkom cel-kového platu štátneho zamestnanca. Určenie a rozdelenie týchto odmien pre štát-nych zamestnancov je ponechané na samotné ministerstvá, čo znamená, že postupy a štandardy v tejto oblasti sa výrazne odlišujú. Záleží od každého služobného úradu, aký objem prostriedkov vyčlení a aký mechanizmus zvolí na vyplácanie osobných príplatkov a odmien pre svojich úradníkov, pričom ale tieto informácie ministerstvá nesprístupňujú -- z dôvodu ochrany osobných údajov.

Novela zákona z roku 2003 zaviedla vyššiu flexibilitu a možnosť pre ministerstvá vytvárať si finančné prostriedky na vyplatenie týchto odmien. Pohyblivú zložku tak môže ministerstvo „ušetriť“ za pomoci zníženia počtu zamestnancov alebo neobsa-dením voľných miest v štátnej službe v príslušnom rozpočtovom roku (Staroňová, Brown, 2006; Staroňová, Láštic, 2011). Inými slovami, jednotlivé služobné úrady naplánujú určitý počet štátnozamestnaneckých miest, na ktoré dostanú v rozpočte vyčlenené finančné prostriedky, ale v skutočnosti ich nenaplnia a tieto prostriedky prerozdelia ako odmeny medzi existujúcich zamestnancov. Hoci týmto spôsobom prerozdeľovania ministerstvá nepotrebujú na odmeny žiadne ďalšie finančné pros-triedky a sú motivované k “zoštíhleniu” svojich úradov, tento systém nie je dlhodo-bo udržateľný.

Nový zákon o štátnej službe z roku 2009 obmedzil vyplácanie odmien na ma-ximálne 20 % tarifného platu zamestnanca. Osobné príplatky a odmeny na po-litických nominantov boli postupne zrušené - od roku 1998 pre ministrov vlády a od roku 2003 aj pre štátnych tajomníkov. V roku 2006 nová vláda Róberta Fica opätovne zaviedla vyplácanie osobných príplatkov a odmien štátnym tajomníkom.


— 204 —

4.5.2 systém odmeňovania

Odmeňovanie na základe platových taríf a pásiem

V období účinnosti zákonníka práce zákon zaviedol centrálnu klasifikáciu za-mestnancov rozpočtových organizácií, keďže pojem „štátny zamestnanec“ ešte nebol legislatívne definovaný. Systém klasifikácie zamestnancov bol založený na vzdelaní a seniorite zamestnancov, čo bolo v kontraste v praxou západných krajín, kde bola klasifikácia nastavené podľa druhu pozície v rámci štátnej služby (Nemec, Berčík, 1999, s. 190).

Vertikálna kompresia

V období účinnosti zákonníka práce (1990 – 2001) bolo 12 platových tried (vzdelanie) a 10 platových stupňov (vyjadrenie skúseností na základe počtu odpra-covaných rokov vo verejnej správe), pričom vertikálna kompresia (rozdiel medzi najnižším a najvyšším tarifným platom) bola takmer 1 : 4 (naznačené šípkou v ta-buľke 32). Išlo o odmeňovanie na základe klasifikovania príslušnej pozície a nelíšilosa od toho, ktoré sa používalo počas celého obdobia socializmu, pokiaľ ide o krité-riá na dosiahnutie konkrétnych platových stupňov. Počet tried sa zvýšil, avšak tým zanikol aj motivačný efekt, ktorý obvykle spôsobuje zvýšenie dekompresného po-meru, keďže rozdiel v plate medzi jednotlivými triedami, ako aj medzi jednotlivými stupňami v rámci tried bol pomerne malý.

Zamestnávateľ mohol určiť vnútorné pravidlá na postup zamestnancov do vyš-šieho platového stupňa podľa hodnotenia ich pracovných výsledkov i spôsob a pod-mienky tohto hodnotenia. Tým bola služobným úradom daná moc rozhodovať o ka- riérnom raste svojich zamestnancov, čo, samozrejme, narúšalo celistvosť a jednolia-tosť štátnej služby. Podobne široké právomoci mali služobné úrady aj pri určovaní odmien – prostriedky na odmeny mohol vedúci zamestnanec rozdeliť na jednotlivé útvary podľa významu, rozsahu a obťažnosti ich úloh formou fondu vedúceho.

Zákon o štátnej službe z roku 2001 „kopíroval“ komplexný a rigidný prístup Zákonníka práce, a teda i systém odmeňovania podľa mzdových tried a pásiem: tarifný plat založený na platových triedach a stupňoch s fixnou sumou v každej kategórii. Zákon o štátnej službe priniesol iba malé čiastkové zmeny v klasifikácii, keď štátnemu zamestnancovi bola pridelená určitá trieda a kategória na základe odpracovaných rokov, vzdelania, povinnosti a zodpovednosti. Zákon o štátnej služ-be v tom čase poznal 9 platových tried (zodpovednosť a vzdelanie) a 12 platových stupňov (odpracované roky s prvkom hodnotenia výkonnosti), ktoré predstavova-li základnú škálu pre výpočet platu. Nedostatočná reforma v oblasti platov viedla k „zamrznutiu” platov v štátnom sektore na dlhšiu dobu, zatiaľ čo platy v súkromnej


— 205 —

sfére sa (hlavne v Bratislave) rýchlo vyvíjali, čo spôsobilo ďalšie problémy v procese prijímania nových zamestnancov (Staroňová, Brown, 2006).

Reforma systému odmeňovania vo verejnej správe z roku 2003 (nadobudla účin-nosť od 1. 1. 2004), ktorá vychádzala z návrhu stratégie reformy zamestnávania, si položila za cieľ vytvoriť konkurencieschopnú, kvalitnú, flexibilnú a nestrannú štát-nu správu (Staroňová, Láštic, 2011). Podľa tejto stratégie bolo treba zaviesť výraz-nejšiu diferenciáciu v odmeňovaní, ale aj v nárokoch, pretože len tak verejný sektor mohol konkurovať súkromnému. Reforma zrušila niektoré rigidné prvky, ako nap-ríklad senioritu v podobe platových stupňov, t. j. počet odpracovaných rokov. Počet platových tried narástol z 9 na 11, najvyššie triedy boli rezervované pre vyššiu štátnu službu (tzv. nominovaná štátna služba). Cieľom bolo jasne oddeliť pozície najvyššej úrovne štátnej služby a nižšie pozície, vrátane „dekompresie“ systému platov, a vy-tvoriť lepše pracovné podmienky pre členov vyššej štátnej služby. Zmeny mali pri-blížiť štátnu správu k podnikateľsky orientovanému modelu s tým, že sa kládol väčší dôraz na výkon, pričom išlo o zavedenie rovnakého typu flexibility ako v roku 2003 priniesla novela Zákonníka práce. Ako však upozornili Staroňová a Brown (2006), vertikálny kompresný pomer systému pri porovnaní údajov z apríla 2002 a júla 2006

Tabuľka 32: Vertikálna kompresia v období platnosti Zákonníka práce (1990 – 2001)

Plat. stupeň

Počet rokov praxe

Stupnica platových taríf podľa platových tried a platových stupňovPlatová trieda

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

1 do 3 2200 2420 2660 2930 3220 3540 3900 4290 4720 5190 5710 6280

2 do 6 2300 2530 2780 3060 3360 3700 4070 4480 4930 5420 5970 6560

3 do 9 2400 2640 2900 3190 3510 3860 4240 4670 5140 5650 6220 6840

4 do 12 2490 2740 3030 3320 3650 4020 4420 4860 5340 5870 6460 7110

5 do 15 2590 2850 3140 3450 3790 4170 4590 5050 5550 6110 6720 7390

6 do 18 2690 2960 3250 3580 3940 4330 4760 5240 5760 6340 6970 7670

7 do 21 2790 3070 3370 3710 4080 4490 4940 5430 5970 6570 7220 7950

8 do 24 2880 3170 3490 3840 4220 4650 5110 5620 6180 6800 7480 8230

9 do 27 2980 3280 3610 3970 4370 4800 5280 5810 6390 7030 7730 8510

10 nad 27

3080 3390 3730 4100 4510 4960 5460 6000 6600 7260 7990 8790

Zdroj: Staňová, Staroňová (2014)


— 206 —

neviedol k významnej zmene, pričom ostal pomer 1 : 3, čo je veľmi nízky pomer (pozri podkapitolu o kompresii).

V súčastnosti je vertikálny kompresný pomer ešte nižší, keďže prvé dve platové triedy sa dostali pod hranicu minimálnej mzdy a v praxi sa takmer vôbec nevyužíva-jú. Nový zákon o štátnej službe (s účinnosťou od roku 2016) sa bude musieť s touto skutočnosťou vyrovnať a bude musieť prijať take opatrenia, ktoré by dostali platové triedy nad úroveň minimálnej mzdy, ako i dostať vertikálne kompresné pomery do súladu s praxou v EÚ (1 : 6). Odporúčaním je zrušiť najnižšie platové triedy i vzhľa-dom na to, že sú minimálne využívané, a ďalším zlúčením platových tried vytvoriť širšie platové pásma (štyri či päť), ako aj nastaviť vyšší strop najvyššej platovej triedy či pásma, aby sa zvýšila i vertikálna platová kompresia. Ako už bolo spomenuté v teoretickej časti, širšie platové pásma sú flexibilnejšie a umožňujú platový kariérny rast bez zmeny platovej triedy (či pásma), t. j. v rámci odborných činností, ktoré sa viažu na určitú platovú triedu/na určité platové pásmo.

Horizontálna kompresia

Okrem tarifného platu štátneho zamestnanca poznal zákon o štátnej službe aj oso-bitné formy základného platu: mimoriadny plat a osobný plat. Osobný plat bol za-vedený reformou v roku 2003 a prináležal zamestnancom na pozíciách mimoriadnej významnosti a schvaľovala ho vláda v systemizácii. Nový zákon o štátnej službe z roku 2009 na tento inštitút nadviazal tzv. „mimoriadnym platom“, ktorý naďalej schvaľu-je kolektívne vláda, a ponechal inštitút „osobného platu“ pre štátnozamestnanecké miesto, ktorého priznanie je výlučne v rukách jednotlivých služobných úradov 36.

V súčastnosti pre to isté štátnozamestnanecké miesto môžu byť stanovené tri rozdielny typy platu, pričom jeho určenie závisí len od služobného úradu:

– Tarifný plat podľa vyššie spomenutého systému odmeňovania na základe pla-tových taríf.

– Mimoriadny plat podľa trhového systému odmeňovania, ktorý štátnemu zamest-nancovi na štátnozamestnaneckom mieste mimoriadnej významnosti schvaľuje vláda. Zákon od vlády nevyžaduje odôvodnenie, ale môžeme ho predpokladať vzhľadom na priamu zodpovednosť a zúčtovateľnosť vlády voči občanom.

– Osobný plat podľa trhového systému odmeňovania, za vykonávanie osobitne významných úloh alebo mimoriadne náročných úloh. Zákon vyžaduje konkrét-ne odôvodnenie od toho, kto ho udeľuje, t. j. od vedúceho služobného úradu.

36 V dôvodovej správe k zákonu je uvedené, že tento inštitút „dáva priestor služobnému úradu na oce-nenie štátneho zamestnanca, ktorý plní osobitne významne úlohy alebo mimoriadne náročné úlohy, za splnenie ktorých je zodpovedný niektorý z uvedených služobných úradov. Poskytovanie osobné-ho platu bude podmienené trvaním dôvodov a podmienok, pre ktoré bol štátnemu zamestnancovi priznaný“.


— 207 —

Mimoriadny a osobný plat majú charakteristiku funkčného platu, čo znamená, že k nim nemožno pridať osobný príplatok či príplatok za riadenie, ale iné typy príplatkov (napr. príplatok za zastupovanie) môžu byť vyplácané. Odmena sa však s vyplácaním mimoriadneho a osobného platu nevylučuje.

Navyše, rozdielne platy na tej istej pozícii môžu byť spôsobené i mimoriadne širokým rozptylom pri riadiacich príplatkoch (až do 90 %), osobných príplatkoch (až do 100 %) a odmenách (do 20 %), resp. paušálnym navýšením až do 20 % pri vy-braných služobných úradoch. To znamená, že teoreticky môže byť rozdiel v platoch na tej istej pozícii až 230 %, čo je z pohľadu transparentnosti a rovnosti pri horizon-tálnej kompresii neželané. Ide však o pochopiteľnú kompenzáciu nízkej vertikálnej kompresi, čím sa umelo dosiahne želaný efekt – vertikálna kompresia 1 : 6, avšak málo prehľadným spôsobom (Staroňová, Láštic, 2011; Staroňová, Láštic, 2012).

Tabuľka 33: Kompenenty platu, ktoré zvyšujú horizontálnu (de)kompresiu

Typ štátnej služby

Základný plat Príplatky Odmena Veľkosť

Vybrané služobné úrady (od 2009)

Osobný Osobit-ný

Za ria-denie

Určené na základe odporuče-nia nad-riadeného, max. do 20 % ročného funkčného platu

Bežná štátna služba (2004 – súčastnosť)

Tarifný plat

+ 20 % (paušál)

do 100 % tarifného platu

–

5,5 – 90 % ta-rifného platu

Cca 43.00

Nominovaná štátna služba (2004 – 2009)

– 50 % ta-rifného platu

–5

Miesta mimoriadnej významnosti (2004 – 2009)

– 30 – 100 % ta-rifného platu

–

353

Miesta mimoriadnej významnosti (2004 – súčasnosť)

Osobný plat (mimoriadny plat od roku 2009), určený na zákla-de trhu

–

– – –

1 – 5

nedefinované (2009 – súčastnosť)

Osobný plat (stanovený na základe trhu)

–– – –

139

Zdroj: Staroňová (2015)


— 208 —

Odmeňovanie podľa výkonu

Novela z roku 2003 zaviedla ďalšiu novinku – tzv. výkonnostný príplatok, kto-rý sa stal súčasťou tarifného platu (Staroňová, 2013). Cieľom tohto opatrenia bolo hodnotiť výkon za pomoci tzv. ‘bodového hodnotenia’. Raz do roka nadriadený vyhodnocoval výkon každého úradníka pomocou bodového systému. Na základe takéhoto hodnotenia sa mohol vyplatiť ďalší výkonnostný príplatok (až 3 % ročne – kumulatívne), ale mohlo sa aj dospieť k ukončeniu pracovného pomeru. Zákon o štátnej službe určil percento vzťahujúce sa na bodové hodnotenie výkonu, ktoré robí nadriadený (hodnotenie 4 znamená zvýšenie platu o 3 %, hodnotenie 3 – zvý-šenie platu o 2 %, hodnotenie 2 – zvýšenie platu o 1 %, hodnotenie 1 a 0 znamená zachovanie toho istého stavu). Predstavený úradu tak mohol zamestnancovi pride-ľovať body a tým aj rozhodovať o tom, o kolko percent sa zvýšizákladu jeho plat. Od roku 2005 služobné hodnotenie vychádzalo z porovnania výkonu zamestnanca s ostatnými pracovníkmi. Išlo o pokus o vnesenie prvku zásluhovosti, ktorý mal motivovať štátnych zamestnancov, aby podávali kvalitnejší výkon.

Staroňová a Láštic (2011) však upozornili, že v realite sa výkonnostný príplatok nevyužíval na skutočné hodnotenie výkonnosti, ale ako možnosť ďalšieho medzi-ročného zvýšenia platu. Poukázali na to, že maximálne 3 %-tné zvýšenie výkonnost-ného príplatku získalo až 45 % úradníkov a ďalších 41 % štátnych zamestnancov získalo druhé maximálne 2 %-tné zvýšenie (Staroňová, Láštic, 2011, s. 67). Tieto neželané následky uplatňovania tohto mechanizmu autori pripisujú: a) absencii ko-ordinácie medzi jednotlivými služobnými úradmi, ktorá umožnila voľnosť v nasta-vení výkonnostných parametrov, ako i ich následného hodnotenia, ktoré ponechala na vnútornú reguláciu služobnými úradmi, b) absencii školení, ktoré by umožnili predstaveným správne využívať tento nástroj. Na druhej strane, existovali služobné úrady (napríklad Ministerstvo financií, Štatistický úrad), ktoré naplno využili nové inovatívne nástroje a podarilo sa im získať kvalifikovaných ľudí, ktorí ostali na svo-jich pozíciách i po zmene vlády v roku 2006 (Staroňová, Brown, 2006).

Zákon o štátnej službe z roku 2009 bodové hodnotenie úplne zrušil, čím od-stránil možnosť odmeňovať podľa výkonu a kvality práce na základe štandardizo-vaného bodového hodnotenia. Hoci tento nástroj nefungoval v praxi, nebolo treba prijať také radikálne riešenie a mohlo sa pristúpiť k jeho lepšej implementácii – či uz spomínanými školeniami a koordináciou, alebo zavedením kvót pre jednotlivé kategórie hodnotenia výkonu, ako to urobila I Veľká Británia či USA (pozri časť o odmeňovaní podľa výkonu). Do systému odmeňovania však vrátil ako parameter odbornú prax, a to v podobe zavedenia tzv. služobného príplatku za počet odpra-covaných rokov (súčasť tarifného platu) – 1 % z tarifného platu za každý rok praxe, ktorý sa kumuloval.


— 209 —

Box 16: Výkonnostné riadenie na Slovensku

V súkromnom sektore sa výkonnostný manažment, meranie výkonov a výkon-nosť využíva už niekoľko rokov. Vo verejnom sektore sa meranie výkonov vôbec prvýkrát spomenulo až v roku 1999 v tzv. „Audite súladu činností a financovania ústredných orgánov štátnej správy a organizácií v ich pôsobnosti“. Tento audit bol zameraný na ústrednú štátnu správu a ústredné orgány štátnej správy, ako aj rozpočtové a príspevkové organizácie v ich pôsobnosti, taktiež na súlad činností a financovania miestnej štátnej správy. Audit slúžil predovšetkým na zmapovanie situácie na spomínaných orgánoch a zároveň slúžil ako podklad pre decentralizá-ciu a modernizáciu verejnej správy na Slovensku. V súvislosti s meraním výkonov v štátnej správe sa v odporúčaniach auditu spomína predpoklad dobrého fungova-nia štátnej správy. Tým má byť účinná kontrola a možnosť merať efektívnosť inšti-túcií, pracovníkov a využívanie štátnych prostriedkov. I na základe tohto auditu sa v roku 2003 uskutočnila výrazná reforma zákona o štátnej službe, ktorý upravoval odmeňovanie a zaviedol aj systém služobného hodnotenia zamestnancov podľa vý-konu a kvality práce štátneho úradníka.

Zdroj: autorky

Odmeňovanie podľa kompetencií

Pripravovaný nový zákon o štátnej službe, ktorý má nadobudnúť účinnosť v roku 2016, ráta so znovuzavedením inštitútu služobného hodnotenia a jeho prepojenia na odmeňovanie. Pripravovené služobné hodnotenie bude oveľa komplexnejšie ako to z roku 2003. Bude sa hodnotiť viacero komponetov, ktoré nie sú zamerané len na kvalitu výkonu, ale i na požadované správanie sa štátneho zamestnanca, napr. ana-lytické a strategické myslenie, schopnosť pracovať v tíme, ochota riskovať, dodržia-vanie termínov, angažovanosť a iné. Hodnotiť sa bude na bodovej škále od 1 do 100, a to minimálne jedenkrát ročne, a súčasťou služobného hodnotenia má byť aj slu-žobný rozhovor. Výsledné bodové hodnotenie bude zadelené do piatich kategórií výkonu, v rámci ktorých sa bude hodnotiť, či štátny zamestnanec vykazuje: a) nad-priemerné výsledky, b) veľmi dobré výsledky, c) priemerné výsledky, d) podprie-merné výsledky, e) neuspokojivé výsledky. Odmena podľa služobného hodnotenia však už nebude mať podobu výkonnostného príplatku, ktorý bol súčasťou tarifné-ho platu (základného), ako to bolo v minulosti, ale závery služobného hodnotenia budú premietnuté do osobného príplatku, teda do variabilnej časti platu, čo je kom-plexnejšie riešenie v súlade s pravidlami OECD. Dá sa teda hovoriť o zárodkoch od-meňovania podľa kompetencií, hoci len prax ukáže, nakoľko sa podarí komplexnosť


— 210 —

takéhoto služobného hodnotenia pretaviť do konkrétnych individuálnych indikáto-rov a do odmeňovania, a tak zvýšiť kvalitu, efektívnosť a hospodárnosť práce, ako i motivovanosť štátneho zamestnanca. Na tomto mieste však musíme spomenúť, že je na škodu, že pripravovaný zákon nepočíta s náročnejším služobným hodnotením pre pozície s mimoriadnym a osobným platom, teda tie, ktoré by mohli byť zárod-kom vyššej štátnej služby.

zÁvER

Kapitola nám predstavila zložitý systém odmeňovania v štátnej službe, ktorý na jednej strane podľa európskeho administratívneho priestoru musí spĺňať kritériá transparentnosti a predvídateľnosti, na strane druhej však musí poskytovať primera-nú odmenu kvôli motivácii a udržaniu schopných štátnych zamestnancov. Takýmto ukazovateľom je výška a komponenty odmeňovania. Kapitola predstavila koncep-cie vertikálnej i horizontálnej kompresie, kde trendom je dosiahnuť vertikálnu (de)kompresiu 1 : 6 zákkladného (tarifného) platu, ktorý vo väčšine OECD krajín tvorí cca 80 – 90 % z celkového platu. Naopak, horizontálna kompresia má byť čo naj-menšia, kvôli dosiahnutiu rovnoprávnosti a predvídateľnosti odmeny. Ďalším tren-dom v krajinách OECD je využívať odmeňovanie, ktoré motivuje štátnych zamest-nancov podávať lepší výkon: flexibilné platové pásma skôr než tarify, odmeňovanie podľa výkonu a kompetencií. Inými slovami, služobné hodnotenie zohráva dôležitú úlohu pri hodnotení zamestnancov a pri ich odmeňovaní.

Slovenský systém odmeňovania je zložitý, neprehľadný a nepredvídateľ-ný. Vertikálna kompresia je nízka (1 : 3), čo je kompenzované vysokým počtom príplatkov,pričom viaceré z nich môžu tvoriť až 90 – 100 % tarifného platu (osob-ný príplatok, príplatok za riadenie). Hoci flexibilné vyplácanie príplatkov pomá-ha prekonať problémy relatívne rigidného a neflexibilného systému odmeňovania na základe platových taríf a nízkej vertikálnej kompresie, nedostatok jasne zade-finovaných kritérií na prideľovanie osobných príplatkov a odmien, ako aj povaha systému tvoreného ad hoc robí systém zraniteľný a spolitizovateľný. Aj keď tento systém poskytuje dočasné riešenie problému, ako si udržať vysokokvalifikovaných pracovníkov, pokiaľ nebude lepšie regulovaný, nestane sa z neho prístup, ktorý by odzrkadľoval moderné postupy odmeňovania.

Odmeňovanie podľa výkonu bolo prvýkrát zavedené v reformnom balíku v roku 2003 (s účinnosťou od roku 2004) v podobe výkonnostného príplatku, ktorý sa stal súčasťou tarifného platu a mal kumulatívnu podobu. Keďže príplatok sa nevyuží-val na skutočné hodnotenie výkonnosti, ale ako možnosť ďalšieho medziročného zvýšenia platu, bol v roku 2009 zrušený a v súčasnosti neexistuje žiadne služobné hodnotenie či odmeňovanie podľa výkonu. Nový pripravovaný zákon o štátnej služ-


— 211 —

be s účinnosťou od roku 2016 uvažuje o zavedení odmeňovania podľa kompetencií, kde služobné hodnotenie bude významným prvkom pri udeľovaní osobných prí-platkov. Je to významný krok vpred. Ďalším inovatívnym prvkom odmeňovania na Slovensku je existencia tzv. osobného platu a mimoriadneho platu, ktoré sa riadia trhovým odmeňovaním a mali by slúžiť na získavanie odborníkov pre strategické miesta (prvá podoba boli miesta mimoriadnej významnosti s osobitným príspev-kom a osobným platom z reformného balíka z roku 2003). Takýto mechanizmus je v súlade s existujúcimi trendmi v krajinách OECD. Bohužiaľ, absencia kolektívneho kontrolného mechanizmu pri definovaní miest a výšky osobného platu, ponecháva celé rozhodovanie v rukách ministra, a teda otvára ďalší priestor na politizáciu.

LITERaTÚRa

DALEy, M. Dennis (2002). Strategic Human Resource Management. People and Performance Management in the Public Sector. New Jersey : Prentice Hall.

Európska komisia. (1998). Regular Report On Slovakia‘s Progress Towards Accession. SEC (1998) 1754. Brusel : EC.

Európska komisia. (1999). Slovakia. Accession Partnership. Brusel: DG Enlargement. Dostupné nainternete: http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/dwn/ap_02_00/ap_sk_99_en.pdf

HASTINGS, S. (2000). „Grading systems and estimating value,“ In: White, G. A Druker, J. (eds.) Reward Management: a critical text. London: Routledge.

HATRy, H. (2006). Performance Measurement. Getting Results. 2nd ed. Washington D. C. : The Urban Institute.

HOOD, C., PETERS, B. G. (1994). Understanding RHPOs. In: Hood, C., Peters, B.G. (eds.), Rewards at the Top. London : Sage.

HOOD, C. (1998). Individualized Contracts for Top Public Servants: Copying Business, Path-Dependent Political Re-engineering – or Trobriand Cricket? In: Governance, 11 (4), s. 443-62.

HOOD, C., LODGE, M. (2008). The Politics of Public Service Bargains: Reward, Competency, Loyalty – and Blame. Oxford : Oxford University Press.

HOOD, C., JACKSON, M. (1991). Administrative Argument. Aldershot : Dartmouth.KESSLER, I. (2005). Remuneration Systems. In: Bach, S. (ed.) Managing Human Resources:

personnel management in transition. Oxford : Blackwell Publishing, s. 317-45.Megaw Report (1982). Inquiry into Civil Service Pay: Report. Cmnd 8590, London : HMSO. MEyER-SAHLING, J. H. (2009). Sustainability of civil service reforms in Central and Eastern

Europe five years after EU accession. Paris : OECD SIGMA.MURPHy, K., CLEVELAND, J. (1995). Understanding Performance Uppraisal. Thousand

Oaks : Sage.


— 212 —

OECD (2005). Performance Related Pay Policies for Government Employees. Paris : OECD.PERKINS, J. Stephen, White, Geoff (2009). Employee Reward: Alternatives, Consequences

and Contexts. London : Chartered Institute of Personnel and Development.PERRy, J. (1990). Compensation, Merit Pay and Motivation. In: Hays, S., Kearney, R. (eds.)

Public Personnel Administration. Englewood Cliffs : Prentice Hall, s. 104-115.PETERS, B. Guy (2010). The Politics of Bureacracy. An introduction to comparative public

administration. London; New york : Routledge.RABRENOVIC, A. (2013). Main principles and approaches to civil service pay reform:

Example of Western Balkan countries. In: Regionalisation and Inter-regional Cooperation. Presented Papers from the 21st NISPAcee Annual Conference (from working groups and working sessions). May 16 – 18, 2013. Belgrade, Serbia.

RADIN, B. (1998). The Government Pefromance and the Results Act: Hydra-Headed Monster or Flexible Management Tool? In: Public Administration Review 58, s. 307-315.

REID, G. J., ORAC, J. (2007). Human Resource Management Issues in ECA Countries. Washington D.C. : World Bank.

SELDEN, S. C., INGRAHAM, P. W., JACOBSON, W. (2002). Human Resource Practices in State Government: Findings from a National Survey. In: Public Administration Review, Vol. 61, Issue 5, s. 598-607.

STAňOVá, Ľ., STAROňOVá, K. (2014a). Overcoming path dependence: development of the civil service remuneration system in Slovakia from 1918 – 2012. In: Current Trends in Public Sector Research. Brno : Masaryk University. s. 187-196.

STAňOVá, Ľ., STAROňOVá, K. (2014b) Vývoj odmeňovania štátnych zamestnancov od roku 1900 po súčasnosť. In: Historická revue (v tlači).

STAROňOVá, K. (2013). Innovative Elements in Civil Service Reform in Slovakia: a way to attract and retain young professionals? Current Trends in the Public Sector Research. Brno : Masaryk University. s. 200-212. Dostupné na internete: http://is.muni.cz/repo/1094350/Sbornik_full_final_2013_A5.pdf

STAROňOVá, K., LáŠTIC, E. (2012). Into the labyrinth: the rewards for high public office in Slovakia. In: Brans, M., Peters, G. (eds). Rewards for high public office in Europe and North America. London : Routledge. s. 248-268.

STAROňOVá, K., LáŠTIC, E. (2011). Regulácia politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku v rokoch 1990 – 2010. In: Beblavý, M., Sičáková-Beblavá, E. a kol. (eds.) Koaličná zmluva či zákon? Právna úprava a realita politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku. Bratislava : Ústav verejnej politiky a ekonómie. s. 33-82.

STAROňOVá, K., BROWN, R. (2006). Administrative Capacity in the EU 8. Slovakia Country Report, Background Paper. Washington D.C. : World Bank

TURNBULL, Sir A. (2005). Valedictory Lecture. Dostupné na internete: www.civilservice.gov.uk/publications/speeches/pdf/sat_valedictory_lecture.pdf

WILLEMS, I., JANVIER, R., HENDERICKX, E. (2005). Central Government Pay Systems in Europe: Pre- or Post- NPM? Paper presented at the EGPA Conference Bern.


— 213 —

Kapitola 5

vzDELÁvaNIE

V tejto kapitole sa venujeme konceptualizácii vzdelávania v štátnej službe, po-dobám vzdelávania v štátnej službe a možnostiam jeho organizovania. Kapitolu do-plňame o príklady z krajín EÚ a poukazujeme aj na ďalšie možnosti riešenia tejto problematiky v slovenskej štátnej službe.

5.1 DEfINOvaNIE zÁKLaDNýCh KONCEPTOv sPOJENýCh sO vzDELÁvaNíM v ŠTÁTNEJ sLUŽbE

Vzdelávanie skúma a konceptualizuje viacero vedných odborov, tu sa dotkneme ekonómie, sociologie a politológie.

V ekonómii sa úvádza, že vzdelávanie je nemateriálna aktivita, teda služba. Z hľadiska teórie verejných statkov vzdelávanie možno zadeliť medzi zmiešané ko-lektívne statky, prípadne za istých okolnosti je to čistý súkromný statok. Poteciál-neho spotrebiteľa totiž možno vylúčiť zo spotreby vzdelávania, napr. fyzicky, a ak je pri vzdelávaní kapacitný limit, tak je spotreba tohto statku rivalitná. Uvedené charakteristiky vzdelávania umožňujú spoplatnenie vzdelávacích služieb a pri ich zabezpečovaní ich možno poskytovať aj prostredníctvom trhu (čo nevyhnutne ne-znamená, že trh pri daných službách existuje).

Ďalšiu ekonomickú koncepciu vzdelávania spracoval Gary Becker, ktorý hovorí, že „... výdavky na vzdelávanie, tréningy, zdravotnícku starostlivosť a pod. sú inves-tíciou do kapitálu. Avšak tieto výdavky produkujú ľudský kapitál, a nie fyzicky či finančný kapitál, keďže sa nedá oddeliť konkrétna osoba od jej vedomosti, zručnosti a zdravia alebo hodnôt tak, ako možno od majiteľa oddeliť fyzicky či finančný kapitál“ (Becker, 1993). Preto Becker prichádza s novou koncepciou, – koncepciou ľudské-ho kapitálu, ktorý je jednoducho iný ako finančný a fyzický kapitál. Vzdelávanie a tréning Becker považuje za najdôležitejšie investície do ľudského kapitálu a vyso-koškoské vzdelávanie zvykne zvyšovať príjem jeho absolventov. Becker naznačuje, že okrem formálneho vysokoškolského vzdelávania aj tréningy, resp. vzdelávanie v zamestnaní majú výrazný finančný efekt pre tých, ktorí ho realizujú. Zároveň po-


— 214 —

ukazuje aj na ďalšie, nemonetárne pozitívne dopady vzdelávania pre tých, ktorí sa vzdelávajú. Becker zároveň upozorňuje, že potom, čo ľudia vymenia pár zamestna-ní, sa zvyčajne pracovne usadia na dlhšie obdobie a jedným z faktorov, ktorý vytvá-ra väzby medzi zamestnávateľom a zamestnancom, je práve vzdelávanie a tréningy (Becker, 1993). V kontexte tejto koncepcie vzdelávania v štátnej službe pod cieľom vzdelávania a dovzdelávania možno vnímať zvyšovanie vlastného ľudského kapitálu konkrétnych spotrebiteľov tejto služby (napr. úradníkov), napr. s cieľom zvýšiť svo-je monetárne príjmy. Súčasťou koncepcie posilňovania ľudského kapitálu v štátnej službe postredníctvom vzdelávania, teda konkrétnej kapacity, je zlepšenie jednak kognitívnych, ako aj nekognitívnych zručnosti, zvyšenie schopnosti vykonávať svo-je úlohy a roly a pod.

Z hľadiska sociológie je hlavným cieľom vzdelávania socializácia. Pod socia-lizáciou sa pritom zvykne rozumieť proces, pomocou ktorého sa z človeka stáva „spoločenská osobnosť“ a vplyv sociálno-kultúrnych podmienok na daný proces (Brezinka, 1994). Čiže ide o vnútorný proces, pomocou ktorého sa človek stáva spoločenským. Vznik osobnosti je pritom pomerne zložitým procesom, na ktorý majú vplyv rôzne typy faktorov. Za jeden z externých nástrojov socializácie je po-važované práve vzdelávanie (Brezinka, 1994). Vo väzbe na vzdelávanie v štátnej službe je možné uviesť, že vzdelávanie v štátnej službe by malo zabezpečiť usadenie a „zrastenie“ zamestnanca s daným prostredím, s jeho kultúrou, zvyklosťami, pra-vidlami.

Vzdelávanie ako nástroj budovania národa je širším sociologicko-politologic-kým pohľadom na zmysel vzdelávania. V porovnaní s predchádzajúcim prístupom socializácie sa v rámci tejto koncepcie nezdôrazňuje len osobný socializačný as-pekt jednotlivca v danej spoločnosti či inštitúcii, ale aspekt budovania krajiny, štátu a pod. Ako poznamenávajú Brankovič a kol. (2014), tento aspekt vysokoškolského vzdelávania je dôležitý hlavne v postkonfliktných krajinách, ako aj v krajinách, kto-ré prešli/prechádzajú tranzíciou. Za istých okolnosti sa vzdelávanie dokonca vní-ma ako nástroj prežitia štátu, krajiny či národa (Nakou, 2010). Ak sa vrátime ku vzdelávaniu v štátnej službe, tak ho za istých okolnosti možno vnímať ako nástroj vytvárania štátnej služby – napríklad jej indoktrinácii, sieti, pohľadov a interpretácii sveta a pod. to znamená danej triedy profesionálov, ktorá má spoločné isté hodnoty, zručnosti či vízie.

Ako sme naznačili vyššie, investícia do ľudského kapitálu sú potrebné aj v kra-jinách, ktoré prešli/prechádzajú postsocialistickou transformáciou. V období vlád-nutia komunistickej strany prevládajúci model štátnej správy podriaďoval štátnu byrokraciu komunistickej strane. Hlavným organizačným cieľom bola politická kontrola (a nie organizačná efektívnosť) (O´Dwyer, 2002) a personálna politika slúžila ako hlavný nástroj kontroly každej organzácie v štáte cez komunistickú stra-nu. Štátna správa sa sústredila hlavne na exekutívu rozhodnutí (Witesman, Wise,

Kapitola 5VzdeláVanie

— 215 —

2009) a zamestnanci v štátnej správe neboli zameraní na tvorbu verejných politík. Kapacita štátnej správy tvoriť politiky tak bola pomerne nízka (Goetz, Wollmann, 2001).

Zmysel vzdelávania v štátnej službe tak možno konceptualizovať a vnímať dvo-jako: ako investíciu a ako spotrebu. Úradník alebo samotná štátna správa investuje do vzdelávania v očakávaní budúcich úžitkov. Očakávanou hodnotou je napr. zvý-šenie funkčnosti úradu či kapacity úradu kvalitne riešiť zverenú agendu, prípadne na individuálnej úrovní – benefity z investovania do lepšej pozície na trhu práce či do možnosti zvýšiť svoj monetárny príjem. Čo sa týka vzdelávania v štátnej službe a spotreby, tu možno uviesť, že samotná účasť úradníka na vzdelávaní je pre neho utilitná (užitočná), keďže zvykne prinášať pozitívne sociálne interakcie, zabezpeču-je mu istý sociálny status, pôsobí na zmeny jeho postojov a pod...

Podobne sa na to pozerá aj OECD (1997), keď ciele vzdelávania v štátnej službe z hľadiska štátnej správy zhrňuje takto:

– Zabezpečiť kapacitu vládnutia. To znamená snaha o zvyšovanie kvality zamest-nancov v štátnej službe, práca s ľudským kapitálom, teda so zamestnancami, ktorí pripravujú verejné politiky a robia mnoho rozhodnutí, ktoré sa dotýkajú kvality života v danej spoločnosti.

– Zabezpečiť úspech reformných politík. – Zabezpečiť stabilitu, predvídateľnosť a adaptabilitu. Vzdelaní zamestnanci

v štátnej službe sú dôležití pre jednotnú aplikáciu administratívnych pravidiel. Rýchlo sa meniace prostredie si tak isto vyžaduje zabezpečiť adaptabilitu pracov-níkov štátnej správy a v tomto kontexte je vzdelaný personál dôležitý.

– Zabezpečiť kontinuitu vládnutia, ktorá je aktuálna pri istej miere fluktuácie za-mestnancov.

5.2 TYPOLógIa vzDELÁvaNIa v ŠTÁTNEJ sLUŽbE

Vzdelávanie v štátnej službe je súčasťou trhu vzdelávania, s tým, že ho zabez-pečuje štátna správa a predstavuje vecne segmentovanú službu. To znamená, že vzdelávanie v štátnej službe má viaceré podoby a to, čo je obsahom konkrétneho vzdelávania, by sa malo odvíjať od schopnosti, ktoré zamestnávateľ vyžaduje na danom pracovnom mieste, a od cieľov, ktoré si konkrétna inštitúcia v tejto oblasti kladie.

Typologiu vzdelávania možno spraviť podľa týchto dvoch kritérii: po prvé, kto je cieľovou skupinou daného vzdelávania, a po druhé, čo je predmetom vecného zamerania daného vzdelávania, tak ako to načrtáva táto tabuľka.


— 216 —

Tabuľka 34:Typologia vzdelávania v štátnej službe

Cieľová skupina

Vecné zameranie

Všetci zamestanci Referenti v štátnej službe

Vedúci zamestnanci v štátnej službe

Všeobecné/široké zameranie

Príklad: informačné technologie pre všetkých zamestnancov

Príklad: všeobecné manažérske zručnosti

Úzke/špecifické zameranie Príklad: vyšší stupeň práce s programom Excell

Zdroj: autorka

Príkladom sú tieto druhy vzdelávania v štátnej službe: – Spoločný vecný základ pre všetkých zamestnancov v štátnej službe. Ide o svo-

jenie si základných koncepcií spojených s fungovaním a organizáciou štátnej služby.Tento typ vzdelávania je z hľadiska počtu potenciálnych uchádzačov zo štátnej služby najväčší a zároveň z hľadiska obsahov je aj najstabilnejší a najme-nej náročný na aktualizáciu obsahov. To znamená, že obsah tohto vzdelávania je pomerne predvídateľný.

– Doplnkové – technonogické vzdelanie určené pre širokú skupinu zamestnan-cov v štátnej službe, ktoré pomáha zvládať technologické nástroje používané pri práci.

– doplnkové – policy vzdelávanie určené pre tvorcov politík v štátnej službe tak, aby si napr. osvojili analytické zručnosti, prácu s dátami, prípravu zákonov a celý legislatívny proces. Tento typ doplnkového vzdelávania je určený pre menší po-čet zamestnancov v štátnej službe.

– Doplnkové – manažérske vzdelávanie určené len pre vybraný segment zamest-nancov v štátnej službe, a to tých, ktorí pôsobia na manažérskych pozíciách, resp. sa na ne pripravujú. Tento typ doplnkového vzdelávania je určený pre menší počet zamestancov a môže sa zameriavať na rôzne oblasti, napr. na organizačné teorie a personálny manažment.

– Doplnkové – vecné vzdelávanie je určené len pre vybraný segment, keďže aj špecialisti si z času na čas potrebujú doplniť vzdelanie. Príkladom je doplnenie si vedomosti z oblasti správy verejného sektora, napr. po prijatí novely zákona o verejnom obstarávaní vzniká poteba doplniť si informácie u tých, ktorí orga-nizjú nákupy.

Podobnú klasifikáciu vzdelávania v štátnej službe definovali Bossaert a kol. (2001), keď z hľadiska kariérneho cyklu v štátnej správe rozlišujú tieto typy vzdelávania:


— 217 —

– vzdelávanie pred vstupom do štátnej služby, – úvodné všeobecné vzdelávanie, – špecifické vzdelávanie na príslušné pracovné miesto po prijatí, – ďalšie vzdelávanie, ktoré pokračuje počas kariéry príslušného zamestnanca.

OECD (1997) v tejto súvislosti rozlišuje medzi druhostupňovým a treťostup-ňovým vysokoškolským vzdelávaním, ďalej vzdelávaním pred vstupom do štátnej služby a vzdelávaním po vstupe do štátnej služby.

Z hľadiska miery povinnosti absolvovať príslušné kurzy organizácie možno uva-žovať o troch prístupoch:

– dobrovoľné, – povinné, – podmienka pre kariérny postup.

Okrem uvažovania nad tým, čo je vzdelávanie v štátnej službe a aké môže mať podoby, je dôležité zamyslieť sa aj nad jeho organizáciou. Vzdelávanie v štátnej služ-be možno organizovať:

– decentralizovane – to znamená, že každá organizácia v štátnej správe si pripra-vuje a implementuje vzdelávací program,

– centralizovane – keď vzdelávací program a jeho implementácia sú organizované jednou koordinujúcou inštitúciou,

– kombiníciou týchto prístupov. Čo sa týka potenciálnych poskytovateľov, v kontexte vzdelávania môžeme uva-

žovať o verejných a súkromných poskytovateľoch. To znamená, že službu vo forme vzdelávania môžu poskytovať štátom vytvorené a riadené inštitúcie, ako aj súkrom-né organizácie – ziskové i neziskové. Súkromné inštitúcie sa do vzdelávacieho trhu zapoja, ak požadovanú kvalitu vedia poskytnúť za príslušnú cenu. Ak aj trh vzdelá-vacích služieb v požadovanej kvalite existuje, nemusí to nevyhnutne znamenať, že kontrahovanie je pre štátnu organizáciu správnou voľbou. Vodidlom v uvažovaní o tom, kto má byť poskytovateľom pri konkrétnom type vzdelávania, môže byť te-ória transakčných nákladov podľa autorov Brown a Potoski (2002). V tejto teória sa uvádza, že pri rozhodovaní medzi interným a externým spôsobom poskytovania príslušnej služby treba brať do úvahy tzv. transakčné náklady. Coase (1993) ich de-finuje ako náklady spojené s použitím cenového mechanizmu: „... je nevyhnutné zisťovať, aké sú ceny, dohadovať sa, zastaviť zmluvy, kontrolovať ich dodržiavanie, vytvoriť mechanizmus riešenia sporov a pod.“. Čím nižšie sú transakčné náklady, tým menej vhodné je používať externé kapacity na poskytovanie príslušnej služby. Brown a Potoski (2002) pritom uvažujú o viacerých parametroch, ktoré nám po-máhajú určiť výšku transakčných nákladov. Príkladom je merateľnosť služby (teda


— 218 —

či vieme zmerať kvalitu poskytovanej služby) a špecifickosť aktív. V prípade vzde-lávacieho trhu zvyšuje transakčné náklady pomerne náročná merateľnosť požado-vovanej služby, čo sa dá čiastočne riesiť reguláciou na vstupe, to znamená jasným zadaním od zadávateľa a konkétnymi špecifikáciami a požiadavkami na vyučujú-cich. Jasný opis obsahu vzdelávania a konkrétne špecifikácie na kvalitu prednášajú-cich sú potrebné pri internom aj pri externom spôsobe zabezpečovania vzdelávacej služby. V prípade, ak je špecifikácia zadania a manažment zmluv „slabou stránkou“ príslušnej organizácie, treba začať s budovaním týchto kapacít. Ďalším vodidlom pri uvažovaní o spôsobe poskytovania vzdelávacích služieb pre štátnu správu môže byť vyžadovaná miera inovácii a aktualizácie v obsahoch učenia.

5.3 EÚ PRax vO vzDELÁvaNí zaMEsTNaNCOv v ŠTÁTNEJ sLUŽbE

Neexistuje jeden model vzdelávania, ktorý by bol aplikovaný vo všetkých kraji-nách EÚ a ako uvádzajú Bossaert a kol. (2001), do istej miery je systém vzdeláva-nia v konkrétnej krajine determinovaný systémom štátnej služby. V systéme kari-érnej štátnej služby, kde je vstup do štátnej služby podmienený skúškou a určitým stupňom vzdelania v danej oblasti, sa kandidát na vstup do štátnej služby pripra-vuje vzdelávaním na príslušný post. Ak v krajine prevladá pozičný systém, keď sa pracovník vyberá na konkrétny post a explictne sa vyžadujú konkrétne vzdelanie a zručnosti, základné dovzdelávanie zabezpečované štátom nie je nevyhnutné.

Príkladom vzdelávania pred vstupom do štátnej služby je Francúzsko, kde exis-tujú vysoké školy zamerané na vzdelávanie tých, ktorí majú potenciálny záujem pra-covať v štátnej službe. Obsahom tohto typu vzdelávania sú vedomosti a zručnosti, ktoré im pomôžu efektívne zvládať ich prvú pracovnú pozíciu a absolventi získava-jú potrebný základ, ku ktorému sa môžu vracať počas celej svojej pracovnej kariéry. Medzi takéto školy patrí École nationale d’administration (ENA). Ďalším príkladom je Veľká Británia, ktoré organizuje pre svojich zamestnancov tzv. úvodné vzdeláva-nie (induction training), a to hneď po prijatí do zamestnania.

Čo sa týka interných kapacít na vzdelávanie v štátnej službe a outsousovania realizácie daných služieb, v krajinách EÚ sa tiež stretneme s rôznymi prístupmi. Príkladom je Írsko a jeho Civil Service Training Centre pre stredný a vyšší manaž-ment v štátnej službe, ďalej Institute of Public Administration a viacero externých inštitúcii (Bossaert a kol., 2001). Na druhej strane napr. Švédsko nemá vlastnú vzdelávaciu inštitúciu, ale Svedish Agency for Administrative Development pripra-vuje stratégiu vzdelávania a ponúka vzdelávanie pre jednotlivé pracovné pozície v štátnej službe.

OECD (1997) rozlišuje tieto modely vzdelávania v krajinách EÚ:


— 219 —

1. Elitný prístup: funguje napr. vo Francúzsku a pre tento systém je typicky štátny unitárny prístup, reprezentovaný École nationale d’administration (ENA). Venuje sa cibreniu zručnosti v administratívnom líderstve s cieľom zabezpečiť vysokú mobilitu medzi jednotlivými organizačnými útvarmi štátnej či verejnej správy. Problémom tohto modelu je podľa OECD to, že produkuje „veľa šéfov a nedos-tatok indiánov“.

2. Anglosaský, pre ktorý je typické zavedenie prvkov z new public manazmentu aj do vzdelávania. Zručnosti, ktoré sú potrebné pre prácu v štátnej správe, umož-ňujú synergiu medzi štátnymi a súkromnými vzdelávacími aktivitami.

3. Nemecký prístup, nazývaný aj legalisticky prístup, ktorý sa opiera hlavne o právne vzdelávanú elitu, pričom nižšie stupne štátnej správy prechádzajú kom-plexným vzdelávaním pred vstupom a po vstupe do štátnej služby. Takýto systém vzdelávania je finančne pomerne náročný.

Tabuľka 35: Priemerná dĺžka školenia zamestnanca za rok

1 – 3 dni 3 – 5 dní 5 – 7 dní 7 – 10 dní viac dní

4 krajiny 12 krajín 4 krajiny 5 krajín 7 krajín

PoľskoPortugalskoSpojené štáty americkéVeľká Británia

AustráliaBelgickoEstónskoFínskoFrancúzskoGréckoHolandskoMexikoSlovenskoSlovinskoŠvajčiarskoRakúsko

DánskoIslandIzraelŠpanielsko

MaďarskoRuskoŠpanielskoŠvédskoTaliansko

BrazíliaČeskoÍrskoKóreaNemeckoNórskoUkrajina

Zdroj: OECD Survey (2011)

5.4 PRísTUP K vzDELÁvaNIU v ŠTÁTNEJ sLUŽbE aPLIKOvaNý Na sLOvENsKU

Pri vytvorení obrazu o vývoji a stave vzdelávanai štátnych zamestnancov začne-me niekoľkými poznámkami o histórii vzdelávania štátnych zamestnancov, ďalej sa


— 220 —

dotkneme vzdelávania pred vstupom do štátnej služby, ako aj vzdelávania po vstupe do štátnej služby na Slovensku.

Čo sa týka formalizovaného vzdelávania pred vstupom do štátnej služby, tu sa môžeme oprieť o zistenia štúdie, ktorú realizoval Juraj Nemec. Autor poukázal na to, že do roku 1968 sa verejná správa na našom území nedala študovať ako samos-tatná akademická disciplína, s tým, že vyšší štátni úradníci boli vzdelávaní mimo Slovenska, hlavne v Moskve alebo na špecializovaných „politických“ univerzitách v Prahe či Bratislave. Stredný a nižší manažment v štátnej správe nemal nejaké špecializované vzdelávanie v tejto oblasti (Nemec, 2010). Nemec ďalej uvádza, že v roku 1977 bola v Banskej Bystrici vytvorená pobočka Ekonomickej univerzity, ktorej cieľom bolo vzdelávanie verejnej správy. Po roku 1989 v tejto oblasti nastali kvantitatívne zmeny, keďže v rámci viacerých univerzít vznikli programy zamerané na vzdelávanie v oblasti verejnej správy a verejnej politiky. Jedným z nich je aj ma-gisterský program Ústavu verejnej politiky Fakulty sociálnych a ekonomických vied Univerzity Komenského, venovaný verejnej politike. Vo všeobecnosti možno uviesť, že tieto vzdelávacie programy na Slovensku majú rôznu primárnu orientáciu – od sústredenia sa na verejnú správu a právo cez verejnú politku a politológiu až po eko-nomickejšie orientované programy.

Box 17:Príklad programu vzdelávania štátnej správy na Slovensku

Vzdelávanie v štátnej správe na Slovensku sa uskutočňuje aj s cieľom posilniť ana-lytické kapacity, a to prostredníctvom grantového programu Budovanie analytic-kých kapacít v štátnej správe. Tentoprogram začal pôsobiť v roku 2014 a nadväzuje na grantový program Štipendium M. R. Štefánika (2006 – 2008), ako aj na jeho obnovené poskytovanie v roku 2011. Jeho cieľom je zvýšiť kvalitu tvorby verejných politík a umožniť štátnej správe získať na pracovné miesta absolventov popredných zahraničných vysokých škôl.

Konkrétne program ponúka možnosť získať štipendium na pokrytie študijných nákladov (školné, životné náklady, cestovné, náklady na študijné pomôcky a ces-tovné poistenie) počas maximálne dvoch akademických rokov, za čo sa podporený žiadateľ zaviaže odpracovať tri roky vo verejnej správe, tzv. kontrakt lojality. V roku 2014 bola zverejnená výzva na predkladanie žiadostí s tým, že celkovo bolo do-ručených 29 žiadostí o grant. Vzhľadom na celkovú sumu alokovanú na daný rok (84 000 eur) bol po výberovom procese grant ponúknutý trom žiadateľom.

Zdroj: Ministerstvo školstva (2014)


— 221 —

zÁvER

Čo sa týka vzdelávania v štátnej službe, tu možno konštatovať, že na Slovensku sa používa kombinovaný prístup. Existuje tu Inštitút pre verejnú správu, ktorý je prís-pevkovou organizáciou Ministerstva vnútra SR a táto inštitúcia zabezpečuje niektoré typy vzdelávania. Zároveň má každý rezort vlastný rozpočet a z neho si hradí vybra-né vzdelávacie aktivity. Okrem týchto prístupov sa môžeme stretnúť aj s používaním špecializovaného vzdelávania v štátnej správe na Slovensku, čoho príkladom je prog-ram Budovanie analytických kapacít v štátnej správe, ktorý umožňuje kvalitné vzde-lávanie vo verejnej politike v zahraničí a je administrovaný Ministerstvom financii SR pre všetky rezorty, prípadne ECDL program zameraný na prácu s počítačom.

LITERaTÚRa

BEBLAVý, M., SIČáKOVá-BEBLAVá, E. (2006). Inštitucionálne dilemy pri zabezpečovaní verejných služieb. Bratislava : Transparency International Slovensko.

BEBLAVý, M. a kol. (2002). Manuál pre tvorbu verejnej politiky. Bratislava : Inštitút pre dobre spravovanú spoločnosť.

BECKER, G. S. (1993). Human Capital. Chicago : University of Chicago Press. BOSSEART, D. a kol. (2001). Career Development, Internal Promotion and Mobility.

Training. In: Civil services in the Europe of Fifteen. Maastricht : EIPA. BRANKOVIČ, J. a kol. (2014). Global Challenges, Local Responses in Higher Education:

The Contemporary Issues in National and Comparative Perspective. Rotterdam : Sense Publishers.

BREZINKA, W. (1994). Socialization and Education: Essays in Conceptual Criticism. New york : Greenwood Press.

BROWN, T. L., POTOSKI, M. (2002). The Influence of Transaction Costs on Municipal Government Choices and Alternative Modes of Service Provision. Bloomington : Indiana Univesity.

COASE, R. (1993). The Institutonial Structure of Production. In: American Economic Review, Vol. 82, Issue 4, s. 713-719.

GOETZ, K. H., WOLLMANN, H. (2001). Governmentalizing central executives in post-communist Europe: a four-country comparison. In: Journal of European Public Policy, Vol. 8, No. 6, s. 864-887.

NAKOU, I., BARCA, I. (2010). Contemporary Public Debates over History Education. IAP: Information Age Publishing.

NEMEC, J. (2000). Public Administration Education. In: Verheijen, T., Nemec, J. (eds) Building Higher Education Programmes in Public Administration in CEE Countries. Bratislava : NISPAcee.


— 222 —

OECD (1997). Country Profiles of Civil Service. SIGMA Papers, No. 12. Paris : OECD Publishing.

O´DWyER, C. (2002). Civilizing the State Bureaucracy: The Unfulfilled Promise of Public Administration Reform in Poland, Slovakia, and the Czech Republic (1990 – 2000). Working Paper, Institute of Slavic, East European and Eurasian Studies, Berkeley : University of California.

WITESMAN, E. M., WISE, C. H. (2009). The Centralization/decentralization Paradox in Civil Service reform: How government structure affects democratic training of civil servants. In: Public Administration Review, Vol. 69, No. 1 (January/February), s. 116-127.


— 223 —

Kapitola 6

KaRIÉRNY RasT, sLUŽObNý POsTUP a MObILITa

V predchádzajúcej kapitole sme si uviedli rôzne podoby a prístupy k vzdelávaniu a rozvoju štátneho zamestnanca, ktoré majú prispieť k jeho celkovému profesio-nálnemu a kariérnemu rastu. Pri kariérnom raste hovoríme o rôznych nástrojoch, ktoré môžu zahŕňať tieto možnosti (Bossaert a kol., 2001): a) vertikálny pohyb sme-rom nahor (kariérny alebo služobný postup), b) narastanie finančnej odmeny, c) ho-rizontálna i geografická mobilita. Kariérny rast pritom predstavuje odborný rast človeka, ktorý pracuje v istej pracovnej pozícii a ktorý si vzdelávaním, školením, praxou rozširuje znalosti, zručnosti a získava tak vyšší stupeň kompetencií. Vyšší stupeň kompetencií sa prejaví v jeho postupe do vyššej platovej triedy (keďže ide o náročnejšie pracovné činnosti, ktoré sú v platových triedach stanovené), nárastom finančnej odmeny, ktorá môže, ale nemusí byť naviazaná na zmenu pracovnej čin-nosti v platových tiredach alebo aj na postup medzi organizáciami.

6.1 KaRIÉRNY POsTUP

Kariérny postup sa výrazne odlišuje v kariérnom a pozičnom systéme. Bossaert a kol. (2001) vo svojej štúdii rozlišujú medzi dvomi typmi krajín: tie, ktoré v rámci organizácie majú stanovený „kariérny rebríček“, po ktorom môže štátny zamestna-nec kráčať, a tie, ktoré majú iné štrukturálne charakteristiky týkajúce sa vnútorné-ho postupu. Tie zhruba zodpovedajú aj rozdielnym systémom štátnej služby, podľa toho, či majú kariérny, alebo pozičný systém štátnej služby. Napríklad, Fínsko, Ho-landsko a Švédsko majú pozičný systém, a preto v týchto štátoch kariérny rast nemá fixne stanovené poradie vertikálneho rastu. Naopak, krajiny s kariérnym systémom štátnej služby majú kariérny rast ukotvený v triedach, ktoré narastajú so zvyšova-ním komplexnosti pracovných činností.

Krajiny s kariérnym systémom môžu mať automatický vertikálny kariérny po-stup v triedach, založený na počte odpracovaných rokov – seniorite (napr. Služob-ná pragmatika za Československa alebo súčasné Rakúsko, kde je v systeme Vor-


— 224 —

rückungs stanovený postup každé dva roky), inde sa vyžaduje splnenie určitých kritérií, napríklad skúška, výberové konanie, výkonnosť alebo iný typ zásluhovosti (merita). Bez ohľadu na to, či postup je založený na seniorite, alebo na merite, kari-érny systém predpokladá postup do vyššej triedy, čo však neznamená automaticky hierarchický postup. Mnohé krajiny s kariérnymi systémom vytvárajú facilitované programy kariérneho rastu, napr. Francúzsko a Poľsko. Najdôležitejším aspektom chápania kariérneho rastu v tomto kontexte je existencia individuálneho kariérneho plánu.

Bossaert a kol. (2001) uvádzajú tieto príklady krajín s kariérnym systémom a pre-viazaným kariérnym rastom: V Belgicku existuje päť úrovní (niveaux) kariérnych dráh a 19 tried. Kariérny rast sa vzťahuje na vertikálny postup do vyššej triedy alebo z jednej úrovne na vyššiu úroveň. Kariérny rast medzi úrovňami je realizovateľný len na základe tzv. postupových skúšok. Vo Francúzsku sa pri kariérnom raste me-dzi triedami berie do úvahy výkonnosť (merit), seniorita a celkové výsledky vo vnú-tornom výberovom konaní (concourse), ktorým musí prejsť každý štátny zamest-nanec, ktorý žiada o vertikálny postup medzi triedami. V Nemecku existujú štyri kariérne dráhy (Höhener, Gehöbener, Mittlerer a Einfacher Dienst) s jednotlivými platovými triedami a každý štátny zamestnanec má vytýčený postup v rámci jednej dráhy. Možno uskutočniť aj prestup medzi kariérnymi dráhami, ale len absolvova-ním špeciálnych školení a skúšok. Vo Veľkej Británii je kariérny postup delegovaný jednotlivým rezortom, ktoré si stanovujú vlastné postupy v rámci celkového kódu štátneho zamestnana (Civil Service Management Code). Základným princípom však ostáva otvorené výberové konanie pred komisiou (promotion board), ktorá posu-dzuje celkové služobné hodnotenia, výkonnosť, schopnosť dosahovať vyšší výkon v ďalšej kategórii, celkové kompetencie všetkých kandidátov vzhľadom na kritériá zásluhovosti. V Írsku je kariérny postup založený na konkurencii.

Pozičný systém sa snaží o vyššiu horizontálnu diferenciáciu v tej istej triede a po-stup na základe zásluhovosti (Egeberg, 2007). To znamená, že kariérny postup nemá konkrétne kroky, ale v triedach je stanovený minimálny a maximálny plat pre každú triedu. Takýto systém umožňuje vyššiu flexibilitu pri kompenzovaní u tých štátnych zamestnancov, ktorí sú efektívnejší. Každá trieda platovo diferencuje medzi juni-ormi, seniormi a manažérmi (napr. Ministerstvo financií v Slovenskej republike), hoci činnosť viažuca sa na danú platovú triedu je tá istá. Pozičný systém vyžaduje otvorené výberové konanie na každý postup medzi triedami, resp. pozíciami.

Kapitola 6Kariérny rast, služobný postup a mobilita

— 225 —

Box 18:Kariérny rast v Európskej komisii

Európska komisia pred reformou mala kariérny systém štátnej služby v duchu frankofónnej a nemeckej administratívnej tradície. To znamenalo, že vstup bol možný len na začiatku kariérnej dráhy na báze súťaže a so stanovením maximálneho veku na vstup. Európska komisia rozlišovala päť kariérnych kategórií, ktoré sa tak-mer nedali zmeniť. Na vstup do štátnej služby sa vyžadovalo konkrétne vzdelanie, ktoré bolo dôležitejšie než odborná prax mimo štátnej služby. Každá kariérna kate-gória bola rozdelená na osem platových tried a dva až sedem stupňov podľa počtu odpracovaných rokov. Následne, väčšina štátnych zamestnancov dosiahla kariérny strop po 15 – 20 rokoch zamestnania v štátnej službe, t. j. 15 rokov pred odchodom do dôchodku. Najdôležitejšími prvkami kariérneho postupu boli: seniorita, národ-nosť a vzťah s nadriadeným, následkom čoho bola vysoká miera politizácie.

Kvôli politickým škandálom, ale i rozšíreniu EÚ, Európska komisia pristúpila k radikálnej reforme náboru a kariérneho rastu a priklonila sa viac k anglosaskej a škandinávskej tradícii, tým, že otvorila možnosť vstupu do štátnej služby. Rigid-ný systém štyroch kariérnych kategórií bol zredukovaný na dve kategórie (admi-nistrator – AD a assisstant – AST) a má 16 tried, každá obsahuje päť krokov na dosiahnutie seniority, čo umožňuje horizontálnu platovú diferenciáciu. Kariérny postup nastane automaticky, ak štátny zamestnanec dosiahne určitý počet „záslu-hových bodov“ (merit points). Zásluhové body sú fixne stanovené na generálne riaditeľstvo, ktoré ich každoročne distribuje medzi svojich zamestnancov. V tomto systéme štátny zametnanec nemôže dosiahnuť kariérny strop pred dôchodkovým vekom. Princíp seniority je stále dôležitý, avšak nielenže nemusí byť progresívny v platovom ohodnotení, ale, naopak, môže byť digresívne premietnutý do platové-ho ohodnotenia, ak štátny zamestnanec po piatich krokoch seniority nedosiahne postup (na základe merita).

Zdroj: Egeberg (2007, s. 52-58)

Shafritz, Hyde a Rosenbloom (1981, s. 358-359) v svojom klasickom diele o ria-dení ľudských zdrojov v štátnej správe rozlišujú štyri všeobecné fázy kariérneho postupu smerom nahor:• Adaptačná fáza – fáza, počas ktorej nový štátny zamestnanec dosiahne úroveň

svojich kolegov a zvláda operačné kompetencie.• Špecialista – fáza, v ktorej sa zamestnanec sústredí na výkon konkrétnych čin-

ností, ktoré sú mu pridelené a ktoré si vyžadujú odbornosť a technické zručnosti.• Generalista (všeobecný) – fáza, keď odbornosť je menej dôležitá než zodpoved-

nosť za supervíziu podriadených špecialistov.• Manažérska fáza – fáza, v ktorej je štátny zamestnanec zodpovedný za riadenie


— 226 —

činností ostatných štátnych zamestnancov, za formulovanie plánov a cieľov do budúcnosti v rámci štátnej inštitúcie.

Kariérny rast si však vyžaduje od organizácie, aby vytvorila pre každého štát-neho zamestnanca kariérny plán a rozvoj, keďže ide o dlhodobý proces, v ktorom sa musia neustále vyhodnocovať „silné“ a „slabé“ stránky každého jednotlivca, aby mohol napredovať. Napríklad, pri adaptačnej fáze treba absolvovať rôzne orientačné programy, ktoré nového zamestnanca zoznámia s celkovým prostredím a fungova-ním organizácie. V štátnej správe však v tejto fáze ide aj o sprostredkovanie určitej „štábnej“ kultúry, celkových hodnôt a očakávaného správania sa. Inými slovami, adaptačný proces je čas na komunikovanie potrebných informácií o organizácii a o princípoch vykonávania svojej práce, ale i o požiadavkách a nárokoch kladených na danú pozíciu, aby sa nový štátny zamestnanec čoskoro mohol plnohodnotne za-pojiť do pracovného procesu. Tento čas sa často spája i s tzv. prípravnou štátnou službou, ktorá je monitorovaná a ukončená určitým typom skúšky, predovšetkým v kariérnom systéme štátnej služby. Pre špecialistov sú zase vhodné rôzne progra-my a vzdelávanie na rozvoj konkrétnej odbornosti. Generalisti majú stále potrebu rozvíjať svoju odbornosť, keďže dohliadajú na špecialistov, ale zároveň i na rozvoj svojich manažérskych zručností – predovšetkým zručností v oblasti medziľudských vzťahov. Manažérska fáza si zas vyžaduje rozvoj líderstva, motivácie atď.

Zrýchlený kariérny postup (programy Fast Stream)

Ide o systém, kde sa kandidáti vyberajú prísnou súťažou a skúškami, kde sa preve-rujú skôr všeobecné intelektuálne schopnosti než konkrétne vedomosti, keďže pred-pokladom je, že všeobecná inteligencia je to, čo postačuje na spracovanie a analýzu informácií. Ide o uplatňovanie filozofie tzv. talentovaného amatéra (Peters, 2010), ktorý má možnosť dosiahnuť rýchlejší kariérny rast vďaka programu s vysokými nárokami, zodpovednosťou, rotáciou v rôznych sekciách a vďakqa rýchlemu nabe-raniu skúseností pod dohľadom. Cieľom týchto programov je identifikovať a viesť potenciálnych budúcich lídrov vo verejnom sektore až do vyššej štátnej služby. Zá-roveň je tu kladený dôraz na podchytení mladých absolventov vysokých škôl, keďže tí majú v sebe iniciatívnosť, inovatívnosť a „dravosť“ na zmeny (Dror, 1997).

Viaceré krajiny pristúpili k programom náboru Fast Stream, napr. Veľká Britá-nia, Európska komisia, ale aj Estónsko a svojho času i Slovensko. Britský program Fast Stream je jeden z najstarších a najprepracovanejšíchprogramov, ktorý úspešne funguje už od roku 1990 (Pilkington, 1999). Zameraný je na absolventov vysokých škôr a zamestnancov štátnej služby. Tento systém náboru a výberu má vo Veľkej Británii obrovskú prestíž, a to i v konkurencii so súkromným sektorom. Napríklad


— 227 —

v rokoch 2013 – 2014 The Times Top Hundred Graduate Employers figuruje v prvej päťke najlepších zamestnávateľov, spolu s takými firmami, ako sú PriceWaterhou-seCoopers, Deloitte, KPMG, Aldi (Top Hundred Graduate), a na deviatom mieste v Guardian UK 300 most popular graduate employers. Dostať sa do tohto programu je mimoriadne náročné, keďže uchádzač prechádza viacerými kolami: každoročne sa uchádza o miesto približne 20.000 – 25.000 mladých talentov a absolventov, do posledného kola prejde cca 3.500, pričom v poslednom kole uchádzačov hodnotí assessment centrum v Londýne – 9 hodín, z nich je do programu vybratých ko-nečných 700 na základe výsledného hodnotenia a poradia (Cabinet Office, 2013). Uchádzači sú hodnotení podľa šiestich kompetencií v troch zručnostiach: intelektu-álna kapacita (rozhodovanie a konštruktívne myslenie), osobné zručnosti v oblasti personálnych vzťahov (budovanie produktívnych vzťahov, komunikácia), schopnosť produkovať výsledky (vnútorná motivácia dosiahnuť výsledky, učenie sa a zlepšova-nie). Dlhé roky tento program administroval priamo Cabinet Office, ale pri reorga-nizácii v 2012 prešiel pod Civil Service Resourcing, hoci stále pravidelne podávajú správu ministrovi do Cabinet Office (Úrad vlády). Britský program ponúka špeciali-zované kariérne dráhy (Oficiálna stránka Fast Stream): 1. absolventský Fast Stream, 2. Analytický Fast Stream (ekonomický, štatistický, výskum v spoločenských ve-dách, výskum o výkone služby), 3. technológie v business Fast Stream (IT, vedecká dráha), 4. Ľudské zdroje Fast Stream, 5. Severné Írsko Fast Stream a 6. Európsky Fast Stream. Ide o štvorročný program, prvé dva roky sú rozdelené na štyri šesťmesačné cykly s konkrétnou úlohou v minimálne dvoch rôznych ministerstvách a dve roč-né umiestnenia pod dohľadom vyššieho štátneho úradníka, odborníka na program Fast Stream a priameho nadriadeného počas konkrétneho umiestnenia. Ide o ove-ľa štrukturovanejší program, ktorého cieľom je umožniť získať diverzné skúsenosti a ktorý dáva každému rovnakú šancu, pričom na konci hodnotenia uchádzačov sa rozhodne o umiestnení do vyšších tried a potenciálne i do vyššej štátnej služby.

6.2 MObILITa

Mobilita je ďalším spôsobom kariérneho rastu a postupu, pre mnohých štátnych zamestnancov i preferovanejším. Spolu s rastom vplyvu štátnej služby v európskom priestore narástla na význame i mobilita štátnych zamestnancov. Existuje viacero typov mobility:– vertikálna: postup nahor v kariérnom rebríčku, čo je predmetom kariérneho

rastu a zrýchleného kariérneho rastu (v predchádzajúcej časti).– horizontálna:

• v rámci jedného rezortu pri zachovaní tých istých funkčných zručností,• medzi ministerstvom a priamo podriadenými organizáciami, t. j. plánovacím


— 228 —

a implementačnými štruktúrami (napr. mobilita medzi Ministerstvom škol-stva SR a Agentúrou pre štrukturálne fondy EÚ alebo Štátnym pedagogickým ústavom, mobilita medzi Ministerstvom vnútra SR a policajnými riaditeľstva-mi),

• medzi ministerstvom a štátnou správou,• medzi štátnou správou a inými inštitúciami verejnej správy (napr. školy, sa-

mosprávy),• medzi štátnou správou a medzinárodnými či nadnárodnými organizáciami

(napr. Medzinárodný menový fond, Európska komisia),– externá: mobilita medzi sektormi – štátnou správou, súkromným a mimovlád-

nym sektorom.

Bossaert a kol. (2001) rozlišuje aj medzi geografickou, profesijnou a funkčnou mobilitou, nútenou a dobrovoľnou mobilitou, dočasnou a stálou mobilitou. V kaž-dom prípade, každá krajina si zadefinuje vlastné spôsoby mobility a započítavania služobnej praxe. Výskum Gajduscheka (2011) ukázal, že pri využívaní akéhokoľvek typu mobility neexistujú zásadné rozdiely medzi krajinami s kariérnym a s pozič-ným systémom.

Výhody mobility sú spájané s vyššou flexibilnosťou a efektívnosťou organizácie, so zvyšovaním a skvalitňovaním spôsobu poskytovania a komunikovania informá-cií a poznatkov, ako i vytvárania tímov a sociálnych sietí. Samotný štátny zamestna-nec vďaka mobilite môže získať väčší prehľad, nové zručnosti a skúsenosti. Bossaert a kol. (2001) a Gajduschek (2011) poukazujú na viaceré opatrenia, ktoré niektoré krajiny prijali na zvýšenie mobility:

– vytváranie pracovných skupín a tímov: štátny zamestnanec môže byť vyslaný do tímu projektu na konkrétny určený čas,

– dohoda o spolupráci medzi organizáciami, v rámci ktorých sa uskutočňuje vý-mena zamestnancov (napr. Holandsko),

– databázy, kde sa štátni zamestnanci môžu uchádzať o pozície v iných organizá-ciách (napr. Rakúsko),

– „charta mobility“, t. j. ukotvenie práva na mobilitu v právnom dokumentej (napr. Francúzsko),

– zriadenie pozície v rámci osobného úradu (centrálne), ktorá poskytuje poraden-stvo v plánoch na mobilitu v rámci rozvoja kariérneho rastu (napr. Francúzsko),

– „burza“ mobility medzi zamestnávateľmi, kde sú pozývaní štátni zamestnanci.

Najvyššiu mobilitu má Európska komisia, približne 6 % štátnych zamestnancov zmení svoju pôvodnú sekciu (Egeberg, 2007).


— 229 —

Rotácia práce

Špecifický druh mobility je rotácia práce, keď je štátny zamestnanec preradený (povinne) na iné pracovisko/organizáciu s tými istými úlohami alebo postupne je poverovaný rôznymi úlohami na rôznych pracoviskách. Rotácia sa môže vzťaho-vať na činnosti alebo na pozície, v rámci organizácie alebo medzi organizáciami. Existuje viacero dôvodov na využívanie rotácie práce. Jedným z dôvodov je, aby štátny zamestnanec spoznával fungovanie svojej organizácie (prípadne organizač-ného útvaru) v širšom kontexte a aby sa začlenil do sociálnych sietí na pracovisku. Používa sa na to, aby štátny zamestnanec poznal nielen svoje pracovisko a bezpro-stredných kolegov, ale aby poznal aj širší okruh činností organizácie a väčší okruh spolupracovníkov a tým i zvyšoval svoje profesionálne zručnosti a aby odborne rástol. Ďalším dôvodom je prevencia korupcie a patronážneho správania sa, keď sa pomocou rotácie pretrhávajú vybudované väzby v rámci organizácie, čo je i príklad generálnych riaditeľov v Európskej komisii (pozri box 18). Tretím dôvodom je, aby pracovník striedal rôzne činnosť a aby sa tak zbavil každodennej rutiny. Tým sa predchádza únave a frustrácii z každodenného pracovného stereotypu. Najnovšie výskumy poukazujú na ďalší argument a odporúčajú rotáciu práce ako stratégiu na lepšie komunikovanie informácií a poznatkov v rámci organizácie. Z tohto dôvodu napríklad Fínsko a Švajčiarsko zaviedli postupy na povinnú rotáciu (PUMA/HRM, 2006). Estónsko využíva rotáciu pri vyšších štátnych úradníkoch.

Box 19: Povinná rotácia generálnych riaditeľov v Európskej komisii

Fakt, že Európska komisia je multinárodnou byrokraciou (úradníctvo), má enormný vplyv na kohéziu a vytváranie kontaktov, keďže jednotliví úradníci majú oveľa rozdielnejšie vzdelanie, rozdielnejšiu profesnú skúsenosť, pracovnú kultúru než akákoľvek iná národná byrokracia. V minulosti kariérny rast mnohokrát závisel od národnej príslušnusti či od vytvorenia koalície na pracovisku než od zásluhovos-ti, meritokracie. Istý čas sa využívali kvóty, ale tie spôsobili ešte vyššiu politizáciu. Na „prelomenie“ vytvorených zoskupení v jednotlivých riaditeľstvách na základe národnosti Prodi v prvých mesiacoch svojho vedenia v Európskej komisii zaviedol povinnú rotáciu najvyšších miest. V praxi to znamená, že generálni riaditelia mu-sia v päťročných intervaloch rotovať na pozíciách, na tej istej pozícii môžu zotrvať maximálne sedem rokov. Cieľom tohto opatrenia bolo „prelomenie“ neformálnych väzieb a väzieb na základe národnosti.

Zdroj: Egeberg (2007)


— 230 —

6.3 KaRIÉRNY RasT a MObILITa Na sLOvENsKU

Kariérny rast podľa platových tried na Slovensku de facto neexistuje kvôli štruktu-rálnej obmedzenosti súčasného odmeňovania podľa platových tried, keďže vertikálny posun nahor by znamenal zmenu náplne činnosti na príslušnej pozícii. Niektoré re-zorty jednotlivé platové triedy (vykonávajúce tú istú činnosť) diferencujú horizontál-ne (vzhľadom na mieru samostatnosti vykonávania príslušnej činnosti) – na junior-ské, seniorské a manažérske pozície (napr. Ministerstvo financií) a táto diferenciácia je odzrkadlená v platovom ohodnotení, ktoré je umožnené variabilnou zložkou.

Reforma z roku 2003 zaviedla inovatívny prvok zrýchleného kariérneho postupu do štátnej služby na Slovensku (Staroňová, 2013). Takzvaný hromadný výberový sys-tém na Slovensku sa inšpiroval postupmi výberu zamestnancov v krajinách EÚ, tzv. „Fast Stream“, ktorý umožňuje rýchly kariérny postup a je kľúčom na pritiahnutie mladých talentovaných ľudí na pracovné miesta v štátnej službe (Staroňová, Brown, 2006). Účelom tohto postupu bol výber ľudí, ktorí inovatívne a kreatívne pristupu-jú k riešeniu problémov, majú vynikajúce schopnosti komunikovať, prijímať roz-hodnutia, nachádzať presvedčivé argumenty, majú ambíciu dosiahnuť osobný rast a vzdelávať sa, ovládajú angličtinou alebo iný cudzí jazyk. Kandidáti, ktorí úspešne absolvovali výberové konanie, mali možnosť byť rýchlejšie preradení do vyšších po-zícií (štátnej služby v 7. až 11. platovej triede). Od svojho zavedenia sa hromad-né výberové konanie uskutočnilo 3-krát s podobne nízkou mierou úspešnosti ako pri nominovanej štátnej službe a bolo zrušené novým zákonom o štátnej službe č. 400/2009 Z. z., s účinnosťou od 1. 11. 2009.

Adaptačná fáza po zriadení štátnej služby od 1. apríla 2002 mala podobu príp-ravnej štátnej služby, kedy novoprijatí zamestnanci boli zaradení do prípravnej štátnej služby, ktorá trvala od šiestich mesiacov do 2 rokov. Prechod z prípravnej štátnej služby do stálej štátnej služby bol rozvrhnutý do dvoch rokov (do 31. marca 2004), pričom bol podmienený absolvovaním odborného vzdelávania (organizova-ného Úradom pre štátnu službu) a úspešným vykonaním kvalifikačnej skúšky pred komisiou. Prípravná služba spolu so vstupnou skúškou do štátnej služby mala plniť úlohu skríningového procesu pre všetkých existujúcich úradníkov v štátnej správe (Staroňová, Láštic, 2011). Dĺžka prípravného obdobia však sťažovala pritiahnutie nových uchádzačov do štátnej služby. Novela zákona z roku 2003 zaviedla skrátenú prípravnú službu a spojila ju so skúšobným obdobím, čo skrátilo prípravnú službu na 3 mesiace. Novela zákona z roku 2006 zrušila kvalifikačnú skúšku (a komisiu). Koncept prípravnej služby bola úplne zrušená novým zákonom o štátnej službe z roku 2009 , pričom ju zákon nahradil tzv. adaptačným obdobím v rozsahu 5 me-siacov, počas ktorých má zamestnanec získavať ďalšie možnosti na prehlbovanie svojej kvalifikácie. Toto obdobie však nekončí žiadnym typom skúšky či inej formy preskúšania pred vstupom do stálej štátnej služby.


— 231 —

Zákon o štátnej službe č. 400/2009 Z. z. umožňuje mobilitu zamestnancov pros-tredníctvom inštitútu dočasného alebo trvalého preloženia. Preloženie je defino-vané ako spôsob obsadenia voľného štátnozamestnaneckého miesta, pričom alter-natívnym spôsobom je obsadiť miesto úspešným uchádzačom z výberového kona-nia. Preloženie sa deje rozhodnutím vedúceho služobného úradu, v ktorom štátny zamestnanec vykonáva štátnu službu. V prípade preloženia na iný služobný úrad je nevyhnutná dohoda príslušných vedúcich služobných úradov. Trvalé preloženie znamená, že zamestnanec sa nevráti na svoje pôvodné pracovisko a je podmienené súhlasom zamestnanca. Dočasné preloženie je na dobu určitú, maximálne však na päť rokov a súhlas zamestnanca sa vyžaduje len pri preložení na dobu dlhšiu ako pol roka. Vďaka delegovaniu rozhodovania o preložení na vedúceho služobného úradu proces preloženia umožňuje pružne reagovať na aktuálne príležitostné potre-by služobného úradu (napr. v prípade nečakaného uvoľnenia štátnozamestnanec-kého miesta potreba obsadiť toto miesto preložením iného štátneho zamestnanca).

Preloženie je podmienené vnútorným výberovým konaním len pri vertikálnej mobilite štátnych zamestnancov, t. j. pri obsadzovaní miest vedúcich zamestnancov. Horizontálna mobilita nepodlieha výberovému konaniu alebo výberu, čo znamená, že o preložení sa rozhoduje na základe subjektívnych informácií o vhodnom kan-didátovi na toto miesto. Porušuje sa tak princíp rovnosti príležitostí, čo spôsobuje skutočnosť, že nie každý štátny zamestnanec má rovnaký prístup k informácii o voľ-nom mieste, a teda nie každý zamestnanec má rovnakú šancu byť preložený.

Zo zákona tiež nie je jasné, či sa preložením môže predĺžiť dĺžka dočasnej štátnej služby. Ak totiž platí, že maximálna dĺžka dočasného preloženia je päť rokov a pre-ložený je štátny zamestnanec v dočasnej štátnej službe, ktorého služobný pomer by mal skončiť skôr, prostredníctvom inštitútu preloženia sa vlastne môže predlžovať jeho pôsobenie v štátnej službe, bez toho, aby tento človek absolvoval výberové ko-nanie (keďže vstup do dočasnej štátnej služby je bez výberového konania). Podobný prípad by nastal, ak by bol trvale preložený.

zÁvER

V tejto kapitole sme sa pozreli na chápanie kariérneho rastu a na jeho možnosti uplatnenia v kariérnom a pozičnom systéme. Kariérny rast neznamená len vertikál-ny rast po „hierarchickom rebríku“ či triedach, ale aj odmeňovanie, ktoré odzrkad-ľuje mieru samostatnosti a výkonnosti (junior – senior – manažér), resp. možnosti mobility a nadobúdania ďalších skúseností a praxe, či už horizontálnej, alebo ex-ternej. Okrem toho, niektoré krajiny zaviedli aj zrýchlený kariérny rast (tzv. prog-ramy Fast Frack) pre talenty. V pozičnom systéme sa kariérny rast podobá tomu v súkromnom sektore. Bez ohľadu na to, či ide o kariérny, alebo pozičný systém,


— 232 —

kariérny rast si vyžaduje i individuálne plánovanie kariérnych možností, ktoré sa odzrkadľuje aj v služobnom hodnotení.

Čoraz väčší dôraz sa kladie na možnosti mobility a rotácie, a to z viacerých dô-vodov: spoznávanie fungovania svojej organizácie v širšom kontexte, začlenenie sa do sociálnych sietí na pracovisku, zvyšovanie svojich profesionálnych zručností a odborný rast, prevencia korupcie a patronážneho správania sa pretrhaním vybu-dovaných väzieb v rámci organizácie, čo je i príklad generálnych riaditeľov v Európ-skej komisii, a v neposlednej rade zbavenie sa každodennej rutiny a predchádzanie frustrácii. Čoraz viac sa však zdôrazňuje úloha komunikovať poznatky a informá-cie, ktoré mobilita a rotácia prináša, ako osobitný manažment informácií.

LITERaTÚRa

BOSSAERT, D., DEMMKE, CH., NOMDEN, K., POLET, R., AUER, Astrid (2001). Civil Service in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments. Maastricht : EIPA.

Cabinet Office. (2013). Recruitment into the Civil Service Fast Stream in 2012. London : Cabinet Office.

DROR, y. (1997). Delta type senior civil service for the 21st century. In:International Review of Administrative Sciences, Vol. 63,s. 7-23.

EGEBERG, M. (ed.). (2007). Institutional Dynamics and the Transformation of Politics in Europe. CONNEX Report Series No. 3. Mannheim : University of Mannheim.

GAJDUSCHEK, G. (2011). Report on the Survey on „Mobility between the Public and Private Sectors with Special Regards to the Impact of the Financial Crisis“. Study Commissioned by the Hungarian Presidency of the Council of the European Union. Hungary.

PETERS, G. (2010). The Politics of Bureacracy: An introduction to Comparative Public Administration. New york : Routledge.

PILKINGTON, C. (1999). The Civil Service in Britain Today. Manchester : Manchester University Press.

SHAFRITZ, M. JAy, HyDE C. ALBERT,ROSENBLOOM, DAVID H. (1981). Personnel management in government. Politics and Process. New york : Marcel Dekker, Inc.

STAROňOVá, K. (2013). Innovative Elements in Civil Service Reform in Slovakia: a way to attract and retain young professionals? Current Trends in the Public Sector Research. Brno : Masaryk University, s. 200-212. Dostupné na internete: http://is.muni.cz/repo/1094350/Sbornik_full_final_2013_A5.pdf

STAROňOVá, K., LáŠTIC, E. (2011). Regulácia politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku v rokoch 1990-2010. In: Beblavý, M., Sičáková-Beblavá, E. a kol. (eds.) Koaličná zmluva či zákon? Právna úprava a realita politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku. Bratislava : Ústav verejnej politiky a ekonómie, s. 33-82.

STAROňOVá, K., BROWN, R. (2006). Administrative Capacity in the EU 8. Slovakia Country Report, Background Paper. Washington D.C. : World Bank.


ČasŤ III

POLITICKO-aDMINIsTRaTívNE vzŤahY

EMíLIa bEbLavÁ

ČASŤ III PolItIcko-AdmInIStrAtívne vzŤAhy

— 235 —

Kapitola 1

POLITIzÁCIa ŠTÁTNEJ sPRÁvY

Predkladaná kapitola sa venuje politizácii štátnej služby, konkétne trom jej as-pektom. Najprv zasadzuje politizáciu do širšieho rámca personálnej politiky v štát-nej správe, ďalej poskytuje typologiu politizácie, kde okrem iného vysvetľuje moti-vácie politikov pri politizácii štátnej správy, a v neposlednom rade sa zamýšľa nad faktormi, ktoré podmieňujú rozsah politizácie v štátnej správe. V závere tejto kapi-toly poskytujeme stručné pohľady na stratégie zamerané na obmedzenie politizácie.

Prečo sa uvedenej téme v tejto monografii venujeme? Z troch dôvodov. Prvým dôvodom je jej zjednodušovanie vo verejnopolitickom diskurze, keď sa takmer každé rozhodovanie politikov o obsadení miesta v štátnej správe vníma negatív-ne, pričom diskurz nerozlišuje jednotlivé typy politizácie a ich odlišné implikácie pre kvalitu výstupov štátnej správy. Ďalšie dva dôvody spolu súvisia, keďže systém štátnej správy, v ktorej sa usadil stranícky patronáž, má svojich „víťazov“ a „poraze-ných“. Pri takto fungujúcom personálnom systéme sa distribuuje práca tým, ktorí majú správne stranícke konexie, na úkor tých, ktorí ich nemajú. Nemeritokratické vymenovania tak poškodzujú tých, ktorí investovali do profesionálnej a byrokra-tickej kariéry. Druhým dôvodom sú tzv. náklady stratených príležitosti politizácie. To znamená, že pri takto obsadzovanom aparáte štátnej správy môže politizácia viesť k jej menšiemu výkonu, keďže pri straníckej patronáži sa nevyberá promárne na základe kompetencie uchádzačov. Vysoko výkonní a kompetentní zamestnanci sú obmedzeným zdrojom, o ktorý sa systém štátnej správy straníckou patronážou sám oberá – časť zamestnancov neprejde vo výbere (ak nejaký je) a časť z nich sa pri takto vnímanom systéme do výberového procesu ani neprihlási. Takýto systém rozhodovania o obsadzovaní o zamestnávaní v štátnej správe možno nazvať distri-butívnym partikularizmom, ktorý poškodzuje verejný záujem o dobré spravovanie vecí verejných.

1.1. PERsONÁLNa POLITIKa a POLITIzÁCIa

Odborná literatúra poskytuje viaceré teórie, ktoré sa pokúšajú vysvetliť exis-tenciu verejného sektora, verejnej správy, politikov, manažérov a úradnikov, ako


— 236 —

aj vzťahov medzi nimi. My si pomôžeme teoriou verejných statkov a aparátom teórie principal – agent, kde sa vznik verejného sektora vníma ako rozhodnutie principalov (občanov) zabezpečovať časť statkov kolektívne. Na tento účel sú v demokraciach cez politický mechanizmus volieb volení agenti principálov – politici, ktorí však na plnenie jednotlivých úloh potrebujú väčšiu kapacitu. Tejto kapacite hovoríme aj štátna správa (v užšom zmysle, s ktorým pracujeme v tejto monografii) alebo verej-ný sektor (v širšom zmysle).

Základom štruktúry verejnej správy je organizovanosť v organizáciach, v kon-krétnych inštitúciach, úradoch či agentúrach. V každej takejto inštitúcii treba de-finovať jej organizačnú štruktúru, určiť počet riadiacich úrovní, definovať politické a riadiace pozície, ako aj úlohy pre referentské pozície. Organizácia verejnej sprá-vy tak obsahuje zamestnancov, ktorí majú rôzne roly, úlohy, odlišnú mieru zodpo-vednosti, nesú odlišnú mieru rizika za delegovaný výkon a zvyčajne dostávajú aj inú výšku odmien. Zároveň by v takejto organizácii malo byť pomerne jasné, ktoré pozície v organizácii sa obsadzujú priamym rozhodnutím politikom (čo budeme nazývať politickou nomináciou) a ktoré sú obsadzované cez procesne štrukturovaný a aspoň čiastočne kontrolovateľný výberový proces. Hraničné možnosti, ako postu-povať pri obsadzovaní postov v štátnej správe, načrtáva táto tabuľka:

Tabuľka 36: Modely obsadzovania postov v štátnej správe

Hľadisko Hraničné možnosti Hraničné možnosti

Spôsob obsadzovania postov Výberové konanie, procesne upravený proces, meritokraticky spôsob

Politická nominácia

Možnosť vstupu na vysoké pozície

Kariérny, hierarchicky systém Otvorený systém, pozičný systém

Zabezpečenie výberu Centrálny úrad Decentralizovaný – jednotlivými inštitúciami

Zdroj: Sičáková-Beblavá, Ondrušová a kol. (2010)

1.2 TYPOLógIa a ROzsah POLITIzÁCIE

Samotná politická nominácia je pomerne široký pojem a v praxi môže zahrňať viaceré situácie s odlišnými implikáciami pre kvalitu činnosti verejného sektora. V tabuľke 2 sú uvedené typy politizácie podľa dvoch kritérii – kritérium legálnosti politickej nominácie a kritérium miery responzívnosti a typu kompetencie zamest-nanca.

Kapitola 1Politizácia štátnej sPrávy

— 237 —

Pri otázke týkajúcej sa responzívnosti úradníkov na predstavy politikov a type kompetencie úradníka sa trocha zastavíme. Dané kritérium naznačuje, prečo sa politik rozhodol pre daného zamestnanca, pričom decízor volí medzi neutrálnou odbornosťou, responzívnou kompetenciou alebo len responzívnosťou.

Kaufman (1956) definoval neutrálnu kompetenciu ako schopnosť zamestnancov v štátnej správe robiť svoju prácu odborne, a hlavne – robiť ju podľa explicitných, objektívnych štandardov a menej podľa osobných a straníckych alebo iných záväz-kov a lojalít. Zároveň však Aberbach a Rockaman dodávajú, že neutrálna kompe-tencia neznamená, že úradník má hodnotovo neutrálny prístup. Každá verejná po-litika (policy) a politická práca je ovplyvnená hodnotami, a to od definovania agen-dy, tvorby politík, ich implementácie až po evaluáciu verejných politik (Aberbach a Rockman, 1994). Pri koncepte neutrálnej kompetencie preto skôr ide o zdôrazne-nie princípov odbornosti a profesionality, ktoré umožňujú tzv. úprimné a slobodne vyjadrenie názorov.

Vzhľadom na to, že úradníci nemusia byť hodnotovo neutrálni, politici môžu vyhľadávať takých zamestnancov, ktorí sú síce odborníci, ale majú podobné hod-noty ako politické vedenie a sú „prevodovou pákou“ v systéme riadenia verejnej správy. Ide o uplatnenie tzv. responzívnej kompetencie. Pri rozhodovaní politikov o menovaní do seniornej pozície teda nie vždy musí ísť o vymenovanie straníkov a tzv. stranícku patronáž a nemusí ísť o vymenovanie straníkov bez odborných ve-domosti. Politická nominácia sa môže uskutočňovať aj s cieľom zabezpečiť lepšiu kompatibilitu úradníkov a politikov v nazeraní na jednotlivé politiky. Pri uvažovaní o politizácii sa preto používa členenie politizácie na patronážnu, funkčnú a for-málnu.

Tabuľka 37: Typy politizácie

Kritérium motivácie výberu úradníka

Kritérium legálnosti

Kritérium responzívnosti

Kritérium reesponzívnej kompetencie

Kritérium neutrálnej kompetencie

Nelegálne nominácie

Nelegálna osobná/stranícka patronáž/klientelizmus

Nelegálna funkčná politizácia –

Legálne nominácie

Legálna osobná/stranícka patronáž/klientelizmus

Legálna funkčná politizácia Formálna politizácia

Zdroj: Sičáková-Beblavá, Beblavý (2011)


— 238 —

Kopecký a kol. (2012) poukazujú na to, že v krajinách EÚ, ktoré skúmali vo svo-jim výskume (pozri nižšie), je hodnota profesionality pomerne vysoká, čo nazna-čuje rozšírenosť skôr funkčnej politizácie pri politických nomonáciach. Kopecký a kol. zároveň uvádzajú, že politická strana je koordinačným mechanizmom pre tvorcov verejnej politiky vo verejnej správe, integruje a komunikuje prijaté rozhod-nutia a poskytujú „lepidlo“, čiže niečo, čo drži systém štátnej správy a moci dokopy (Kopecký a kol., 2012).

Tabuľka 38: Dôvody na politické vymenovanie do verejných funkcií, európsky priemer

Dôvody na vymenovanie do pozície % odpovedí

Profesionalizmus 88,10

Politická/stranícka lojálnosť 68,10

Osobná lojalita 50,40

Ďalšie 17,30

Zdroj: Kopecký a kol. (2012)

V tomto kontexte Kopecký a kol. (2012) ďalej hovoria o dvoch hlavných motivá-ciach politikov pri politizácii a rozlišujú medzi snahou mať kontrolu nad verejným sektorom a o politizácii ako odmeňovaní lojálnych členov strany alebo jej podpo-rovateľov, prípadne kamarátov a rodinných príslušníkov. Čo sa týka motivácie mať kontorlu nad verejným sektorom, tu sa dá oprieť o teoriu principal-agent, podľa kto-rej sa predpokladá, že politické nominácie môžu znižovať problém možnosti prin-cipála kontrolovať agentov – byrokratov (Calvert, Moran, Weingast, 1987), a teda takéto nominácie posilňujú vertikálnu zúčtovateľnosť. Podľa Petersa a Pierra (2004) dôvodom, prečo politici venujú zvyšujúcu sa pozornosť zabezpečeniu kontroly nad byrokraciou, je oslabenie tradičných kontrolných mechanizmov protredníctvom administratívnych reforiem v ostatných rokoch, pričom politici sú tí, ktorí „sklada-jú účty“ za kvalitu jednotlivých verejných politík a za ich implementáciu. Prílišná byrokratická autonómia je preto podľa nich dôvodom na politizáciu administratívy. Pri kontrole verejného sektora politikmi sa tak zvyknú rozlišovať minimálne tieto 4 typy kontroly: kontrola nad tvorbou verejnej politiky (vrátane kontroly nad to-kom informácii), kontrola nad obsahom činnosti verejného sektora (snaha o takú činnosť verejného sektora, ktorá je kompatibilná s cieľmi danej politickej strany), ďalej kontrola nad ekonomickou mocou v krajine a kontrola nad korupciou v zmys-le kontroly nad korupčnými transakciami v krajine (Spirova, 2012). Kontrola nad korupčnými transakciami v krajine však neznamená nevyhnutne jej obmedzovanie, ale to, že daná politická strana má pod svojím dohľadom konkrétne korupčné trans-


— 239 —

akcie. Zároveň títo autori poukazujú na to, že politizácia môže pomáhať politickým stranám dvojako: jednak môže byť zdrojom budovania politckej strany ako orga-nizácie v krajine, prípadne sľuby zamestnania vo verejnom sektore môžu pomáhať kandidátom a stranám pri voľbách. Pritom poukazujú na skutočnosť, že v rámci krajín EÚ v posledných rokoch má politizácia význam skôr ako nástroj na budo-vanie a upevnenie organizačných štruktúr politických strán (Kopecký a kol., 2012).

Okrem pohľadu na politizáciu cez jej formy má politizácia svoju horizontálnu a vertikálnu dimenziu a skúmať možno aj jej frekvencie. Pri horizontálnej dimenzi politizácie sa pozeráme na to, či politizácia prebieha vo všetkých, alebo len v niekto-rých inštitúciach verejnej správy. Pri vertikálnej dimenzii politizácie si zas všímame to, ako hlboko v danej organizačnej štruktúre stranícke vplyvy pôsobia na výber a postup jej zamestnancov. Pri frekvencii politizácie sa skúma, ako často sa na prí-slušnej úrovní organizačnej hierarchie realizuje výmena.

To, kde „sa narysuje čiara“ medzi úradníkmi podliehajúcimi čisto meritokra-tickým pravidlám a politickými nomináciami rôzneho typu v konkrétnej inštitúcii vo verejnej správe, sa v jednotlivých krajinách líši a dokonca sa to zvykne odlišo-vať aj v rámci jednotlivých zložiek verejného sektora v jednotlivých krajinách, čo si v stručnosti ukážeme na príklade Rakúska (tabuľka č. 40) a Slovenska (časť 2).

„Hrubý obraz“ o politizácii verejných sektorov vo vybraných krajinách EÚ po-skytuje výskum realizovaný P. Kopeckým a kol. (2012), v ktorom v skúmaných 15 krajin usporiadali krajiny podľa nimi vytvoreného indexu politizácie tak, ako je uvedené v tejto tabuľke.

Tabuľka 39: Index politizácie v 15 krajinách EÚ

Krajina Hodnota indexu

Veľká Británia 0.09

Holandsko 0.12

Dánsko 0.16

Island 0.23

Nórsko 0.28

Portugalsko 0.29

Írsko 0.32

Česká republika 0.34

Španielsko 0.40

Bulharsko 0.42


— 240 —

Maďarsko 0.43

Nemecko 0.43

Taliansko 0.47

Rakúsko 0.49

Grécko 0.62

Priemer 0.34

Zdroj: Kopecký a kol. (2012)Poznámka: Hodnota indexu sa pohybuje od 0 po 1. Čím nižšia je hodnota indexu, tým nižšia je aj politizácia v príslušnej krajine a opačne.

Tieto dáta naznačujú. že hranica medzi vyššou a nižšou mierou politizácie neve-die medzi starými a novými členmi EÚ a že ide o pomerne rozšírený jav aj v starších členských krajinách EÚ.

Zároveň tento výskum ukázal, že miera politizácie nie je rovnaká naprieč celým verejným sektorom v danej krajine. Výskum skúmal mieru politizácie na minister-stvách, ďalej na verejnoprávnych (autonómne) inštitúciách, ako sú rôzne regulačné úrady, a v exekutívnych inštitúciach, kde sú príkladom štátne firmy či polícia a súdy.

Tabuľka 40: Rozsah a hĺbka politizácie: index politizácie v Rakúsku

Oblasť Ministerstvá Verejnoprávne/autonómne inštitúcie

Exekutívne inštitúcie

Celkovo podľa oblasti

Ekonomika 0.67 0.67 0.67 0.67

Financie 0.67 0.44 0.67 0.59

Súdnictvo 0.67 – 0.11 0.39

Media 0.33 0.22 0.44 0.33

Obrana a polícia 0.67 0.22 1.00 0.63

Zdravotníctvo 0.67 0.22 0.67 0.52

Kultúra a vzdelávanie

0.67 0.00 0.22 0.30

Zahraničná služba 0.67 0.33 0.22 0.41

Regionálna a lokálna správa

0.67 0.33 0.67 0.56

Celkovo 0.63 0.31 0.52 0.49

Zdroj: Treib (2012)


— 241 —

1.3 faKTORY OvPLYvňUJÚCE MIERU POLITIzÁCIE

Vo všeobecnosti na mieru a podoby politizácie v konkrétnej krajine môžu mať vplyv viaceré faktory, ktorým sa budeme venovať v tomto texte:

– model organizovania štátnej správy, – vnímané roly a úlohy politikov a úradníkov, – stav trhu politických strán.

Okrem toho sa v tomto texte dotkneme faktorov, ktoré majú vplyv na mieru po-litizácie konkretného rezortu či inštitúcie štátnej správy, pričom budeme vychádzať z výskumu, ktorý sa ukutočnil na Slovensku.

1.3.1 Modely organizovania verejnej správy a politicko-administratívne vzťahy

Prvým faktorom, ktorý ovplyvňuje nazeranie na hranicu medzi politickým a úrad-níckym svetom verejnej správy a súvisiacimi postupmi výberu zamestanncov, je to, ktorý model organizovania verejnej správy sa vníma ako „správny“. Hoci je vzťah medzi personálnou politikou a organizačnou výkonosťou už dlhšie obdobie predis-kutovávaný akademikmi (príkladom je Evans a Rauch, 1999), nepanuje zhoda na je-dinom možnom prístupe k organizácii personálnej politiky. K dipozícii sú dva odliš-né modely verejnej správy (a ich kombinácie) – tak, ako sa vyvinuli a existujú v star-ších demokraciach: Weberovský model, manažerizmus a spravovanie. Ide o pomerne komplexné modely, ktoré pokrývajú (aspoň čiatočne) aj otázky personálnej politiky. Odborná literatúra poskytuje prehľad o slabých a silných stránkach daných prístupov a diskutuje o ich udržateľnosti za daných podmienkok. Zároveň sa v tejto časti kapi-toly dotkneme tretieho modelu, ktorý platil v krajinách bývalého „Sovietskeho blo-ku“ v období socializmu. Dotkneme sa ho preto, lebo na jeho základoch, hodnotách a princípoch bola budovaná súčasná verejná správa v nových demokraciach.

Tradičný, klasický byrokraticky model verejnej správy je založený na učení Maxa Webera (pozri časť 1, kapitola Systémy štátnej služby). V tomto modeli sa rozlišujú dve hlavné kategórie zamestancov – politici a úradníci. Pritom úradníci môžu byť v riadiacej a referentskej pozícii. Z hľadiska personálnej politiky je ten-to model založený na hierarchii, keď sú vyššie pozície obsadzované len na základe predošlej práce vo verejnej správe. Uplatňuje sa skôr centralizovaný typ personálnej politiky úradníkov, založenej na jasných pravidlách. Dôležité sú formalizované vý-berové konania. Ďalej sa v tomto prístupe zdôrazňuje oddelenie profesionálneho a súkromného života zamestnancov verejnej inštitúcie, oddelenie politiky a profe-sionálnej práce v úrade, ako aj odmeňovanie vo forme platu, kariérny rast a celoži-


— 242 —

votná služba (Weber, 1958). Kariérny systém v temto kontexte znamená, že úradníci sú vo všeobecnosti zamestnaní na úrade od začiatku ich pracovnej kariéry, pracuje sa s nimi podľa potreby úradu a ich povýšenie sa uskutočňuje individuálne, a to na základe formálnych kritérii a podľa počtu odpracovaných rokov (Goran, 2009). Výhodou tohto prístupu oproti iným organizačným formám je jeho technická uni-kátnosť: byrokracia je precíznejšia, rýchla, jednoznačná, rozvážna a lacnejšia (pozri Blaževic, 2002; Drechsler, 2005; Olsen, 2008). Evans a Rauch (1999) na základe štú-dia 35 rozvojových krajín ukázali, že Weberovský systém verejnej správy podporuje hospodársky rast. Zároveň uvádzajú, že formalizovaný meritokraticky spôsob vý-beru zamestnancov je najdôležitejšou vlastnosťou tradičného byrokratického prí-stupu a existuje korelácia medzi formalizovaným spôsobom výberu zamestanncov a nízkou mierou korupcie (Evans, Rauch, 1999). Viacerí autori, napr. Niskanen, ako aj Rothstein a Teorrell (2008), však, použijúc terminologický aparát teórie verej-nej voľby, upozorňujú, že úradníci sú viac motivovaní vlastnými záujmami a menej etikou, verejným záujmom a nestrannosťou (Dunleavy, 1991), a tak spochybňujú základné teoretické postuláty tohto modelu.

Shefter (1994) poukazuje na dôležitosť odbobia vzniku a presasadenia sa klasic-kej byrokracie v porovnaní s demokraciou a politickými stranami. Klientelizmus sa podľa neho vyvinul vtedy, keď v období vzniku demokratického politického systé-mu boli administratívne elity slabé. Tam, kde boli byrokratické elity dostatočne sil-né, vybudovali si byrokratickú autonómiu a vznikla silná záujmová skupina, ktorá má záujem o jej udržanie. Politici v takomto režime môžu/mohli ponúkať členom strany len ideologickú a programovú satisfakciu. Iný vývoj podľa neho nastal v kra-jinách, v ktorých demokratizácia predchádzala byrokratizácii a neexistovala silná záujmové skupina, ktorá by politizáciu blokovala (Shefter, 1994).

Od 80-tých rokov vo verejnom sektore možno vnímať presadzovanie tzv. mana-žerizmu. Ide o používanie mechanizmov súkromného sektora do verejnej správy v krajinách, ktoré už mali skúsenosť s klasickou byrokraciou. Cieľom tohto prístupu je zaviesť do verejnej správy viac flexibility a efektívnosti. Z hľadiska personálnej po-litiky ide o väčšiu podporu súťaženia, o decentralizáciu výkonu personálnej politiky, o prácu s najímanými expertmi a poradcami, rozpoznávanie samostatnej kategórie zamesnancov – manažérov, o „normalizáciu“ pracovných podmienok a rušenie pri-vilegovaného statusu úradníkov, ako aj o zameranie sa na meranie výkonosti (Go-ran, 2009). Z hľadiska spôsobu výberu zamestancov sa tu presadzuje tzv. otvorený alebo pozičný systém, ktorý je spojený so snahou použiť výberový proces na náj-denie najlepšieho kandidáta na špecifickú prácu, a to jednak zvnútra alebo zvonka sektora verejnej služby. Zamestnanci majú možnosť vstupovať a vystupovať zo štát-nej/verejnej služby, podporuje sa mobilita a, ako už bolo uvedené, meria sa výkon a výsledky práce (United Nations, 2005).

Ako už bolo načrtnuté, manažerizmus pracuje v podstate s troma kategoriami


— 243 —

zamestnancov, keď sa medzi politikov a úradníkov dostávajú aj manažéri. Od mana-žéra sa neočakáva len plnenie úloh, teda klasická úradnícka práca, ale Moore (2005) napr. hovorí o úradníkoch, ktorí by sa mali stať statégmi, čím by doplnili svoju tra-dičnú úlohu technických odborníkov. Mali by pozorne sledovať hodnotu toho, čo produkujú, snažiť sa o dosahovanie efektívnosti, aktívne komunikovať s politikmi a mali by byť schopní anticipovať politické konflikty, ako aj reagovať na meniace sa technológie v prostredí, v ktorom pracujú. Namiesto očakávania stabilnej harmónie by mali vyvíjať snahy o zefektívňovanie procesov vo svojej organizácii (Moore, 2005).

V tejto súvislosti sa vynára otázka, ako vyberať manažérov vo verejnej správe, a to hlavne z hľadiska miery responzívnosti na politické predstavy politického ve-denia danej inštitúcie. Neexistuje jednotný model, v praxi sa stretávame s týmito prístupmi:

– S krajinami, ktoré rozoznávajú potrebu zamestnávať profesionálnych manažérov vo verejnej správe, avšak politici nepožadujú vyššiu mieru responzívnosti na ich politické potreby a samotný výber podlieha skôr administratívnej racionalite. Dôraz sa kladie na ich technokraciu. Príkladom je Veľká Británia, kde aj nap-riek tomu, že vo viacerých oblastiach jej verejného sektora boli zavedené prvky manažerizmu, dáta v tabuľke 3 ukázali na najnižšiu mieru politizácie verejného sektora vo Veľkej Británii (Kopecký a kol., 2012).

– S krajinami, kde rozoznávajú potrebu zamestnávať profesionálnych manažérov vo verejnej správe, avšak politici požadujú vyššiu mieru responzívnosti na ich politické predstavy o riadení daného sektora. Samotný výber podlieha skôr po-litickej racionalite, s tým, že ide o tzv. funkčnú politizáciu. Príkladom takejto krajiny je Rakúsko, v ktorom existuje pomerne rozšírená miera politizácie vo verejnom sektore aj v súčasnosti, avšak je zameraná skôr na vyššie úrovne ria-denia a najmä s cieľom kontrolovať verejný sektor a menej s cieľom odmeňovať lojálnych (Treib, 2012).

– Krajiny, kde sa ad hoc používajú oba prístupy. Príkladom je Slovensko, Česká republika, ako aj Grécko a Taliansko (Kopecký a kol., 2012; Beblavý, Sičáková-Beblavá, 2011).

Systém kontroly platil v prípade nedemokratických režimov, napríklad v kra-jinách východného bloku počas komunizmu. Peters ako príklad uvádza existenciu paralelných štruktúr strany a vlády, ktoré sa navzájom kontrolovali (2010). To v pra-xi znamenalo, že popri miestnych a regionálnych štruktúrach strany zároveň exis-tovali miestne či okresné národné výbory, predstavujúce administratívu, ktoré však boli tiež riadené politicky (napríklad aj vzhľadom na výber vedenia takýchto úra-dov). Ďalej bol tento systém verejnej správy politicky penetrovaný, a to povinným členstvom v politickej strane. Prevažujúcim modelom verejnej správy bolo podria-denie štátnej byrokracie komunistickej strane. Politická kontrola (a nie efektívnosť


— 244 —

organizácie) (O´Dwyer, 2002). Stranícka byrokracia sa de facto stala súčasťou štát-nej administratívy, keď stranícka byrokracia bola formálne nadriadená tej štátnej (Ionita, Inan, 2008) a personálna politika v rámci každej štátnej organizácie slúžila ako predlžená ruka komunistickej strany. Prevažovali uzavreté procesy rozhodova-nia v personálnej politike a profesionalita nebola pre kariérny postup kľúčová. Ka-riérny postup bol založený skôr na kombinácii princípov lojality ku komunistickej ideologii a na seniorite (Rees, Järvalt, Metcalfe, 2005) a menej na potrebe preukázať manažérske zručnosti a morálnu integritu (Ionita, Inan, 2008). Personálny výber v štátnej službe bol založený na tzv. politických kádroch a na stranou kontrolovanej nomenklatúre. Podľa Goetza a Wollmanna (2001) štátna správa bola v personál-nych otázkach prepolitizovaná. Tento systém verejnej správy je tak príkladom poli-tizácie (Randma, Liiv, Järvalt, 2011).

1.3.2 vnímané predstavy o rolách politikov a úradníkov

Na to, akým spôsobom je vhodné postupovať pri výbere zamestnancov v štátnej službe, môže mať vplyv aj vnímanie toho, aké roly a plnenie akých úloh sa od nich očakáva zo strany politikov.

Aberbach – Putnam a Rockman (1981) predstavili 4 predstavy o rolách a vzťa-hoch medzi politikmi a úradníkmi tak, ako boli vnímané a vyvinuli v západnej ci-vilizácii. V kontexte predkladanej analýzy sú dôležité na pochopenie toho, že ne-existovalo a neexistuje len jedno vnímanie týchto vzťahov a konkrétne vnímanie rol a vzťahov úradíkov a politikov má do istej miery vplyv na praktické rozhodnutia týkajúce sa spôsobu výberu zamestnancov vo verejnom úrade.

Predstava 1: Verejná politika/administrácia

Ide o jednoduchý, tzv. dichotomický pohľad na vzťah medzi úradníkmi a poli-tikmi, kde ich roly sú oddelené a neprelínajú sa – politici tvoria politiku a úradní-ci administrujú. Politici robia rozhodnutia a úradníci ich len implementujú. Ten-to pohľad na vzťah medzi úradníkmi a politikmi predpokladá hierarchiu autority a jednoduchý model rozhodovania. Takýto pohľad na politicko-administratívne vzťahy vznikol v druhej polovici 19. storočia a tento koncept mala svojich zástancov aj v rámci kontinentálnej Európy, ako aj v USA. Tento pohľad na rozdelenie práce medzi politikov a úradníkov posilňuje vnímanie úradníkov ako neutrálnych tech-nokratov, a teda aj meritokratický spôsob výberu úradníkov.

Keďže ide o koncepciu verejnosťou vnímanú ako výhodnú pre oboch aktérov, podľa Aberbacha (1981) neprekvapí skutočnosť, že tento koncept je jedným z mýtov rozdelenia rolí medzi príslušných aktérov, a to hlavne v Európe. Max Weber toto


— 245 —

rozdelenie rolí považoval za ideálny vzťah medzi politikmi a úradníkmi, ale uvedo-moval si, že je to nepravdepodobný vzťah. „Každý problém, a je jedno, ako technic-ký sa môže zdať, môže mať politický význam a jeho riešenie môže byť rozhodujúcim spôsobom ovplyvnené politickými zámermi“ (Weber, 1958).

Predstava 2: Fakty/záujmy

Druhý pohľad na vzťah medzi administratívou a politikmi predpokladá, že obi-dvaja aktéri, úradníci aj politici, participujú na tvorbe verejnej politiky, ale prinášajú iné typy pridanej hodnoty. Úradníci prinášajú fakty a vedomosti, politici zas záuj-my a hodnoty. Úradníci prinášajú neutrálne expertízy, zatiaľ čo politici prinášajú politickú citlivosť. Úradníci zdôrazňujú technickú efektívnosť a účinnosť politík a politici – responzívnosť na relevantnú cieľovú skupinu voličov. Tento pohľad na politicko-administratívne vzťahy pripúšťa určité roly úradníkov pri tvorbe politík a dominoval v prvej polovici 20. storočia.

V rámci tohto pohľadu na politicko-administratívne vzťahy sa zdôrazňuje kon-trast medzi politickou racionalitou a administratívnou racionalitou. Z hľadiska vý-beru zamestnancov tento pohľad kombinuje potrebu zamestnávať meritokratických úradníkov a legitimizuje funkčnú politizáciu.

Predstava 3: Energia/rovnováha

V rámci tejto koncepcie vzťahov úradníkov a politikov platí, že obaja aktéri sú zainteresovaní na tvorbe verejnej politiky a zároveň obe skupiny sú zainteresované v politike. Skutočný rozdiel spočíva v tom, že zatiaľ čo politici formulujú široké, difúzne záujmy neorganizovaných jedincov, úradníci sprostredkúvajú úzke, jasne zamerané záujmy organizovanej klientely. V rámci tejto interpretácie deľby práce politici sú vášniví, stranícki, idealisti a ideologickí. Úradníci sú na rozdiel od poli-tikov centristi, praktickí, pragmatickí a opatrní. Politici vyhľadávajú publicitu, ot-várajú inovatívne otázky a dodávajú systému verejnej politiky „energiu“. Úradníci uprednostňujú zatvorené dvere, manažujú postupné zmeny a zabezpečujú rovno-váhu medzi rôznymi protikladnými silami a aktivitami. Tento pohľad na politic-ko-administratívne vzťahy pripisuje úradníkom dôležité politické roly a vznikol na základe výskumu v druhej polovici 20. storočia. Viacerí pozorovatelia poukazujú na to, že to, čím sa politici a úradníci navzájom líšia, je temperament. Politici mávajú myšlienky a stranícku vášeň, ktorá je pre byrokratov niekedy až otravná. V rámci tretieho pohľadu na politicko-administratívne vzťahy tak politici, ako aj úradníci potrebujú politické zručnosti, avšak iného typu.

Z hľadiska výberu zamestnancov tento pohľad kombinuje potrebu zamestnávať meritokratických úradníkov a legitimizuje funkčnú politizáciu.


— 246 —

Predstava 4: Čistý hybrid

Tento pohľad na politicko-administratívne vzťahy vznikol na základe skúmania vzťahu administratívy a politikov v poslednej štvrtine 20. storočia, keď výskumníci zaznamenali vymiznutie weberovských rozdielov medzi rolami politikov a úradní-kov a definovali tzv. hybrid.

Keď sa vlády zodpovedajú parlamentom alebo prezidentom, ministri majú dvoja-ké roly – dovnútra a navonok. To znamená, že sú na čele ministerstva ako administrá-tori a navonok sú politickými lídrami. Hovoríme o duálnej pozícii ministra. Potom sa stáva, že sa ambiciózny úradník vo Francúzsku stane ministrom. Alebo naopak, stranícki sympatizanti sa dostávajú na miesta vo vysokej štátnej správe. Tak sa posú-va hranica medzi straníckym a kariérnym vymenovaním do verejných pozícii. Heclo (1977) hovorí, že kariérni úradníci primárne obsadzujú politické pozície a, naopak, na obsadzovanie pozícii, ktoré boli primárne vnímané ako pozície v štátnej službe, existuje stranícky tlak. Tak nastáva byrokratizácia politiky a politizácia byrokracie.

Z hľadiska výberu zamestnancov tento pohľad tak isto kombinuje potrebu za-mestnávať meritokratických úradníkov a legitimizuje funkčnú politizáciu. Dáta uvedené v tabuľke 3 do istej miery ukazujú, že s týmto prístupom sa pomerne často streteme v praxi krajín EÚ.

1.3.3 stav na trhu politických strán a politického systému

Kopecký a kol (2012) naznačujú, že politické strany sa prikláňajú k politizácii z dvoch dôvodov: z dôvodu potreby odmeňovať svojich priaznivcov a z dôvodu po-treby kontrolovať verejný sektor. Zároveň poukazuje na to, že politizácia môže mať pre politický subjekt dvojaký význam: pri budovaní a upevňovaní strany a pri voľ-bách. Bližšie to naznačuje táto tabuľka.

Tabuľka 41: Ciele strany a typ politizácie

Vlastnosti politizácie

Ciele strany Zdôvodnenie politizácie

Hlbka politizácie Kriteria na výber zamestnancov

Voličské hlasy Odmeňovanie Vysoká Stranícka a osobná lojalita

Pozície, nominácie v štátnej správe

Odmeňovanie Nízka Stranícka a osobná lojalita

Verejné politiky Kontrola politík Nízka Profesionalita, ako aj stranícke a osobné faktory

Zdroj: Jalali, Silva, Moreira (2010)


— 247 —

Autori tiež ukazujú, že vzhľadom na charakter politických strán v súčasnej Eu-rópe sa využívanie politizácie ako nástroja na podporu volebných výsledkov v eu-rópskych krajinách zmenšuje, pričom politizácia je skôr organizačným nástrojom, teda nástrojom budovania a upevňovania politických štruktúr. Huntington (1968) v tejto súvislosti vnímal korupciu ako nevyhnutnú súčasť prispôsobovania sa. Tvr-dil, že korupcia môže byť potrebná na udržanie politického systému a „môže byť nástrojom asimilácie nových skupín do politického systemu neštandardnými nás-trojmi, pretože systém sa nevie vyvíjať dostatočne rýchlo na to, aby ich vedel prijať legitímnym a prijateľným spôsobom“ (Huntington, 1968).

Larsen (2003) v kontexte analýzy politického systému a miery politizácie do-dáva, že počet aktérov s právom veta a stabilita politických strán, ktoré tvoria vlá-du, má tiež vplyv na mieru politizácie. Na základe skúmania politických systémov v Dánsku, Nórsku a vo Švédsku zistil, že čím viacej aktérov s právom veta je v poli-tickom systéme a čím stabilnejšia je vláda, tým nižší je sklon k politizácíí. Podobné závery priniesol výskum Meyera-Sahlinga (2006), ktorý robil v postkomunistických krajinách a zistil, že politizácia je pozitívne asociována s inštitucionalizáciou poli-tického systému.

V rámci pohľadu na faktor politickej strany uvediem ešte dve poznámky: Po prvé: politická strana zvyčajne máva svoje lokálne štruktúry a tie môžu mať istú autonómiu pri straníckom rozhodovaní o obsadzovaní postov v ich oblasti. Nie je to však uni-verzálne pravidlo a v jednotlivých krajinách, ako aj v jednotlivých stranách sa miera centralizácie tohto typu rozhodovania líši. Po druhé, aj v rámci jednoltivých poli-tických strán fungujú rôzne decízne procesy v tejto otázke: existujú strany, kde platí prísna hierarchia, a strany, kde je rozhodovanie založené skôr na osobných sietiach ľudí s politickým kapitálom v strane a prejavuje sa tam personalizácia politizácie.

1.4 ĎaLŠIE faKTORY vPLYvU Na POLITICKO-aDMINIsTRaTívNE vzŤahY Na ÚROvNí KONKRETNÉhO REzORTU/KONKÉTNEJ vEREJNEJ INŠTITÚCIE: PRíKLaD sLOvENsKa

Výskumný tím v Ústave verejnej politiky a ekonómie na FSEV UK v Bratislave v roku 2011 skúmal faktory a hlbku politizácie počas vládnutia štyroch vlád: Dzu-rinda I, Dzurinda II, Fico, Radičová. Poukázal na viaceré zistenia zhrnuté v práci autorov Beblavý, Sičáková-Beblavá a kol. (2011), pre potreby tejto momografie vy-beráme zistenia týkajúce sa faktorov ovplyvňujúcich politizáciu v slovenskej verej-nej správe.

Výskumom zistili, že existujú rozdiely medzi jednotlivými ministerstvami v mie-re ich politizácie, a identifikovali tri faktory, ktoré ovplyvňujú štýl personálneho ria-denia a politizácie v rámci rezortov.


— 248 —

Prvým zistením v tomto kontexte je, že na Slovensku existujú rezorty, ktoré sú všeobecne vnímané ako veľmi dôležité a zároveň komplexné, kde excesívna politi-zácia môže vyvolať problémy a tie môžu mať vysoké politické náklady. Za také sú považované napríklad Ministerstvo financií SR či Ministerstvo vnútra SR. Naopak, rezorty školstva či spravodlivosti takto vnímané nie sú. To zdôraznili viacerí bývalí členovia vedenia, ako aj úradníci ministerstva financií. Slovami jedného z nich: „Na ministerstve financií si málo ministrov riskne to podkopať, lebo by to malo aj vážne politické dôsledky – ide o politicky viditeľný rezort, mediálne zaujímavý. Keď vy-hodia troch kľúčových ľudí na Ministerstve financií SR, tak nie je rozpočet na daný rok, čo si ľudia všimnú.“

Druhým dôležitým faktorom je „ideologický náboj“ rezortu. Ministerstvo zah-raničných vecí SR, Ministerstvo financií SR a Ministerstvo vnútra SR sú menej ide-ologické v porovnaní s rezortmi práce a školstva. V prípade Ministerstva financií SR sa viacerí členovia jeho vedenia, ktorí tam pracovali za ideologicky protikladných vlád, zhodujú v tom, že „MF SR je iné v tom, že je odbornejšie... Na MF SR je väčšia kontinuita. MF SR má svoju kultúru, ktorá sa vyformovala. A to aj bez ohľadu na politické presvedčenie ľudí, ktorí tam robia, ide im aj o efektívnosť“.

Nízkou mierou ideologizácie je dlhodobo charakteristické aj Ministerstvo zah-raničných vecí SR. Podľa bývalej úradníčky na strednej úrovni riadenia: „Model, že donesiem si svojich ľudí, tu bol pomerne minimálne. Politických nominácii bolo do počtu tak päť ľudí. Väčšina ministrov boli úradníci, ktorí vyšli z úradníckeho prostredia, a boli aj súčasťou úradníkov.“ Jej kolega na rovnakom stupni riadenia doplnil, že v prípade veľvyslancov „neexistujú ľudia, ktorí sú veľvyslancami a nedo-týkajú sa politiky. To je ilúzia. Takí jednoducho nie sú“. No na druhej strane aj on hovorí: „Fungujú obranné mechanizmy a inštinkt politikov, ktorí menujú, a teda sa snažia dávať schopných ľudí, keďže tento typ džobu má isté nároky aj na jazykovú vybavenosť, manažérsku a pod., čiže isté kvalifikačné predpoklady.“

Naopak, ministerstvo práce je podľa bývalého manažéra na strednej úrovni ria-denia tohto ministerstva „dosť politicky zraniteľný rezort, dosť sa to tam mení. Je to ideologickejší rezort. Je tam menšia zhoda na tom, čo je správne. Kvalita tam tiež nejaká je, ale výstupy sú viacej ovplyvnené politikou“.

Posledným faktom je tzv. cyklus politickej pomsty, ktorý sa prejavil napríklad v prípade ministerstva školstva tým, že po zjavnej a výraznej politizácii niektorým ministrom jeho nasledovníci nedôverujú aparátu a boja sa, slovami úradníka, „noža do chrbta“. Úradník, ktorý pracoval pre viacero vlád, uviedol o ministerstve práce, sociálnych vecí a rodiny, že niekedy sú výmeny aj z pohľadu technokratov nevy-hnutné: „Personálny manažment Tomanovej bola katastrofa a nerobiť nič by bola ďalšia katastrofa... Personálne to tam bolo veľmi zdecimované, tak sa to muselo veľ-mi meniť – a zasiahlo to aj hĺbkové štruktúry.“


— 249 —

To, že strany – okrem SNS a HZDS – nemajú svoju kultúru riadenia personál-nej práce, neznamená, že nezasahujú, ale to, že zasahovanie je náhodné a individu-alizované. Politik, ktorý participoval na riadení ministerstva v rôznych pozíciách, povedal, že „strana má svoje rezervy, svoje zväzy“ pre jednotlivé vecné oblasti, ich príchod na ministerstvo je však limitovaný: „Ale nemohol som nimi veľmi obsadzo-vať, lebo sú to ľudia mimo Bratislavy a nechceli odísť od rodín.“ Aj z tohto dôvodu sú pre ne skôr zaujímavejšie pozície v miestnej štátnej správe, kde strana vie vyvinúť veľký tlak. Jeho strana však na neho podľa vlastných slov vyvíjala tlak na všetkých úrovniach, ale nie neodolateľný. Strana tohto politika však bola oveľa asertívnej-šia pri inom ministerstve, kde bol slabší minister a podľa úradníka, ktorý situáciu pozoroval, „tam kádrovo vyberala strana, najmä zo starých a zakladajúcich členov a minister takmer nemal kompetenciu v niektorých veciach“.

Strana niekedy môže prenášať tlak iných záujmových skupín. Napríklad na Mi-nisterstve zdravotníctva SR podľa slov úradníka, ktorý pracoval na politicky citlivej pozícii za viacerých vlád: „Vždy všetci generálni riaditelia sa menia. Viaceré záuj-mové skupiny v rezorte, mení sa, ktorá ju práve kontroluje. Ide o privátne záujmy biznisu a vedia sa dobre zorganizovať.“

zÁvER

V predkladanej kapitole sme sa venovali definovaniu vzťahov medzi štátnou službou a politizáciou, pričom sme pracovali s viacerými typmi politizácie. Nasle-dujúca tabuľka zhrňuje naše pohľady na faktory, ktoré majú vplyv na politizáciu štátnej služby, pričom rozlišujeme medzi všeobecnými faktormi a ďalšími faktormi, ktoré vplývajú na mieru politizácie na úrovní jednoltivých rezortov či konkétnych inštitúcii štátnej správy. Analýza naznačuje, že istá miera politizácie, a to konkrétne funkčná politizáca, je v súčasných systémoch organizovania verejnej správy pomer-ne prirodzeným javom, aj keď nie nevyhnutným (príklad Veľkej Británie). V čom sa však krajiny výraznejšie líšia, je hĺbka „penetrácie“ politicky nominovaných úrad-níkov do verejnej správy (vertikálna dimenzia politizácie) a, samozrejme, aj miera uplatňovania straníckej patronáže.


— 250 —

Tabuľka 42: Faktory politizácie v štátnej správe a ich možné implikácie

Faktory ovplyvňujúce mieru politizácie

Sklon k určitému spôsobu výberu a k určitému typu politizácie

Charakteristiky/poznámky

VŠEOBECNé FAKTORy

1. Model organizácie štátnej správy

Byrokracia Predpokladá sa meritokratický prístup.

Minimálna politizácia v prípade, že byrokratizácia predchádzala demokratizácii.

Rozsiahlejšia stranícka patronáž v prípade, že demokratizácia predchádzala byrokratizácii.

Stranícka patronáž hlavne pri nižšiích úrovniach v rámci hierarchie štátnej správy.

Manažerizmus Kombinácia meritokracie a funkčnej politizácie.

Stredné a vyššie manažérske posty.

Systém kontroly Stranícka patronáž. Rozsiahly systém politizácie.

2. Vnímané roly a úlohy politikov a úradníkov

Oddelené roly Meritokraticky

Fakty/záujmy Kombinácia meritokracie a funkčnej politizácie

Energia/rovnováha Kombinácia meritokracie a funkčnej politizácie

Čistý hybrid Kombinácia meritokracie a funkčnej politizácie

3. Stav na trhu politických strán

Usadené, inštitucionalizované a stabilne vládnuce politické strany a vyšší počet aktérov s právom veta – nižší sklon k straníckej patronáže.


— 251 —

FAKTORy NA ÚROVNÍ KONKRéTNéHO REZORTU/ KONKRéTNEJ INŠTITÚCIE

Vnímaná dôležitosť a techncká komlexnosť rezortov

Kombinácia meritokracie a funkčnej politizácie

Minimálna politizácia

Ideologická „nabitosť „rezortov

Funkčná politizácia

Tzv. cyklus politickej pomsty Tlak na stranícku patronáž a funkčnú politizáciu

Zdroj: autorka

Na to, aké sú možné riešenia v prípade, že v krajine sa uplatňuje stranícka pat-ronáž v rámci štátnej správy, existujú viaceré názory. Shefter (1994) uvádza, že keď už stranícka patronáž existuje, neexistuje žiadna politická sila, ktorá by zabránila straníckym politikom používať svoju moc v štátnej správe na získanie svojich pod-porovateľov. Mathianson (2007) s tým nesúhlasí a za hlavný nástroj obmedzenia straníckej patronáže považuje transparentnosť, povinnosť informovať o postupoch a výsledkoch výberu, kontrolu rozhodnutí médiami a pod. Ako príklad účinnej re-gulácie v tejto oblasti sa zvykne uvádzať Commissioner for Public Appointments vo Veľkej Británii. Tretí názor zastáva Kristinsson (2010), podľa ktorého straníckej pat-ronáži sa nedá zabrániť reguláciou alebo technickými nástrojmi, ale len vytvorením politickej koalície na ochranu byrokratickej autonómie.

LITERaTÚRa

ABERBACH, J. D., PUTNAM, R., ROCKMAN, B. (1981). Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge : Cambridge University Press.

ABERBACH, J. D., ROCKMAN, B. A. (1994). Civil Sevants and Policymakers: Neutral or Responsive Competence? In: Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol. 7, No. 4, s. 461-469.

BEBLAVý, M., SIČáKOVá-BEBLAVá, E. (2011). Realita politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku: Ako sa robia personálne rozhodnutia o významných administratívnych pozíciach. In: Beblavý, M., Sičáková-Beblavá, E. (eds). Koaličná zmluva či zákon? Právna úprava a realita politicko-administratívnych vzťahov na Slovensku. Bratislava : Ústav verejnej politiky a ekonómie FSEV UK

BLAŽEVIĆ, R. (2002). Racionalizacija i hrvatska uprava. In: Hrvatska javna uprava, Vol. 4, No. 2, s. 269-291.


— 252 —

CALVERT, R. L., MORAN, M. J., WEINGAST, B. R. (1987). Congressional Influence Over Policymaking: The Case of the FTC. In: McCubbins, M. D., Sullivan, T. (eds.). Congress: Structure and Policy, pp. 493-522. New york : Cambridg University Press.

DRECHSLER, W. (2005). The Re-Emergence of “Weberian” Public Administration after the Fall of New Public Management: The Central and Eastern European Perspective. In: Halduskultuur Administrative Culture (Halduskultuur Administrative Culture), Vol. 6, s. 94-108.

DUNLEAVy, P. (1991). Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science. New york : Harvester Wheatsheaf.

EVANS, P., RAUCH, J. E. (1999). Bureaucracy and growth: A cross-national analysis of the effects of ‘Weberian’ state structures on economic growth. In: American Sociological Review, Vol. 64, s. 748-765.

GOETZ, K. H., WOLLMANN, H. (2001). Governmentalizing central executives in post-communist Europe: a four-country comparison. In: Journal of European Public Policy, Vol. 8, Issue 6, 2001, pp. 864-887.

GORAN, P. (2009). Administrative Reforms in Post-Communist Countries: Similarities and Differences. In: Politička Misao, Vol. 46, No. 5, s. 105-120.

HECLO, H. A: (1977). Government of Strangers. Washington DC : Brookings Institutions.HUNTINGTON, S. P. (1968). Political Order in Changing Societies. New Haven : yale

University Press.IONITA, A. L., FREyBERG-INAN, A. (2008). Public administration reform in the context

of European integration: continuing problems of the civil service in Romania. In: Southeast European and Black Sea Studies, Vol. 8, No. 3, s. 205-226.

KAUFMAN, H. (1956). Emerging conflicts in the doctrine of American public administration. In: American Political Science Review, Vol. 50, 1956, No. 4, pp. 1057-1073.

KOPECKý, P., MAIR, P., SPIROVA, M. (2012). Party Patronage and Party Government in European Democracies. Oxford : Oxford University Press.

KRISTINSSON, G. H. (2010). Ibúálýdraedi. Unpubished manuscript. LARSEN, M. (2003). Politiske embedsmaend in Danmark, Sverige og Norge – En forlklaring

pa den beskende udbredelse af politiske embedsmaend u Danmark. Thesis. Aarhus : Aarhus universitet.

MATHIESON, A.,WEBER, B., MANNING, N., Arnould, E. (2007). Study on the Political Involvement in Senior Staffing and on Delineation of Responsibilities Between Ministries and Senior Public Servants. Paris : OECD.

MEyER-SAHLINGA, J. H. (2006). The Institucionalization of Political Discretion in post-communist Civil Service Systems: The Case of Hungary. In: Public Administration 84 (3), s. 693-716.

MOORE, M (1995). Creating Public Value: Strategic management in government. Cambridge : Harward University Press.


— 253 —

OLSEN, J. P. (2008). The Ups and Downs of a Bureaucratic Organization. In: Annual Review of Political Science, Vol. 11 (June), s. 13-37.

O’DWyER, C. (2002). Civilizing the State Bureaucracy: The Unfulfilled Promise of Public Administration Reform in Poland, Slovakia, and the Czech Republic (1990 – 2000). Berkeley : University of California.

PETERS, B. G., PIERRE, J. (2004). Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective. London : Routlege.

PETERS, B. G. (2010). The Politics of Bureaucracy. London : Routledge. RANDMA-LIIV, T., JARVAL, J. (2011). Public Personnel Policies and Problems in the New

Democracies of Central and Eastern Europe. In: Journal of Comparative Policy Analyses? Research and Practice, 13, 35-49.

REES, J. C., JäRVALT, J., METCALFE, B. (2005). Career management in transition: HRD themes from the Estonian civil service. Journal of European Industrial Training, Vol. 29, No. 7, s. 572-592.

ROTHSTEIN, B., TEORRELL, J. (2008). What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions. In: Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol. 21, No. 2, s. 165-190.

SIČáKOVá-BEBLAVá, E., ONDRUŠOVá, D. a kol. (2010). Teoretické aspekty politicko-administratívnych vzťahov. Bratislava : Ústav verejnej politiky a ekonómie FSEV UK.

SPIROVA, A. (2012). A Tradition We Don’t Mess With’: Party patronage in Bulgaria. In: Kopecký, P., Mair, P., Spirova, M. (eds). Party Patronage and Party Government in European Democracies. Oxford : Oxford University Press.

STAROňOVá, K. (2004). Roles and perceptions of senior officials in coalition governments in Slovakia. In: Enhancing the capacities to govern: challenges facing the Central and Eastern European countries. Bratislava : NISPAcee, s. 67-83.

TREIB, O. (2012). Party Patronage in Austria: From Reward to Control. In: Kopecký, P., Mair, P., Spirova, M. (eds). Party Patronage and Party Government in European Democracies. Oxford : Oxford University Press.

United Nations (2005). Unlocking the Human Potential for Public Sector Performance. World Public Sector Report 2005. New york.

WEBER, M. (1958). Politics as a Vocation. In: Gerth, H. H., Wright Mills. From Max Weber: Essays in Sociology. New york : Oxford University Press.


— 254 —

sLOvNíK

Adaptačná fáza (entry phase) – prvá fáza kariérneho postupu, počas ktorej nový štátny zamestnanec je oboznámený s celkovými hodnotami organizácie, dosiahne úroveň zna-lostí svojich kolegov a zvláda operačné kompetencie. Mnohokrát je zhodná s prípravnou štátnou službou.

Centrálna štruktúra (central structure) – ústredný orgán štátnej správy zodpovedný za horizontálnu koordináciu štátnej služby naprieč všetkými orgánmi štátnej správy

Centrálny register (central registry) – pozri register štátnych zamestnancovDefinitíva (tenure) - celoživotná štátna služba s možnosťou služobného postupu podľa zís-

kanej kvalifikácie a dĺžky služobnej praxe, nezrušiteľnosť služobného pomeru (okrem prípadov závažného porušenia pracovnej disciplíny)

Dočasná štátna služba – typ štátnej služby, ktorej trvanie je na dobu určitú. Môže ísť o dobu vymedzenú na zastupovanie neprítomného štátneho zamestnanca alebo o dobu určenú na plnenie vládnych úloh, resp. úloh pre konkrétneho politického predstaviteľa. Opak stálej štátnej služby, ktorej trvanie je na dobu neurčitú, v záujme štátnu službu stabilizo-vať a chrániť pred zmenami súvisiacimi s výmenou politických predstaviteľov.

Fast-track systém (fast stream) – pozri zrýchlený kariérny rastFunkčný plat – tarifný plat s príplatkami (bez odmien)Generalista (generalist) – štátny zamestnanec so všeobecným vzdelaním, väčšinou práv-

nickým. Opak typu špecialista.Hodnotenie práce (job evaluation) – proces definovania opisu práce každej pracovnej po-

zície, na základe čoho sa určí požiadavky a odmeňovanie, ktoré sa na výkon danej pozí-cie vzťahujú.

Hodnotenie výkonu (performance appraisal) – metodológia a techniky hodnotenia výko-nu práce jednotlivcov na základe štandardov a kritérií, ktoré sú rovnaké pre celú orga-nizáciu.

Hromadné výberové konanie – termín zavedený zákonom č. 312/2001 Z. z. o štátnej službe. Označoval výberové konanie na väčší počet vopred neurčených štátnozamestnaneckých miest. Kandidáti absolvovali všeobecne zamerané skúšky, aby sa potom mohli hlásiť na konkrétne voľné pozície na ministerstvách. Išlo o snahu zaviesť kariérny prvok do systé-mu obsadzovania štátnozamestnaneckých miest.

Hybridný systém štátnej služby (hybrid system) – typ meritokratického systému, ktorý vykazuje aj prvky kariérneho i pozičného systému.

Kariérny systém štátnej služby (career system) – typ meritokratického systému, v kto-rom sú štátni zamestnanci vyberaní na začiatku ich kariéry, s očakávaním ich zotrvania


— 255 —

v štátnej správe počas celého ich pracovného života. Vstup do štátnej služby je na základe dosiahnutia akademickej hodnosti a/alebo skúšky. Kariérny postup je na základe dosia-hnutia určitej triedy, ktorá sa viaže na jednotlivca, a nie na konkrétnu pozíciu.

Kariérny postup (promotion) – vertikálny postup nahor po triedach na základe: a) senio-rity a/alebo b) merita. Niekedy služobný postup.

Kariérny rast (career development) – odborný rast človeka, ktorý si vzdelávaním, školením a praxou rozširuje znalosti a zručnosti a získava tým vyšší stupeň kompetencií.

Katalóg pracovných činností – zoznam pracovných činností podľa jednotlivých funkcií v štátnej službe alebo vo verejnej službe.

Kategórie výkonu (performance ratings) – škála kategórii výkonu (zvyčajne tri alebo päť kategórií, ako napr. nadštandardný výkon, štandardný výkon, nespĺňa požiadavky), kto-rá slúži na zadelenie služobného hodnotenia a je prepojená ná odmeňovanie.

Kompresia (pay compression)– vertikálna (vertical compression) – rozsah medzi najnižším a najvyšším platom

v platovej tabuľke základného platu.– horizontálna (horizontal compression) – rozsah rozdielneho ohodnotenia na tej

istej pozícii medzi jednotlivými organizáciami alebo v rámci jednej organizácie. Roz-dielnosť vyplýva z množstva príplatkov k základnému platu. Meria sa.

Kvóta (quota, forced distribution) – umelá distribúcia hodnotení zamestnancov podľa Gaussovej krivky.

Kontrakt lojality (loyalty contract) – zaviazanie si štátneho zamestnanca organizáciou na určitý počet rokov, ak daná organizácia investovala nadštandardné prostriedky do roz-voja štátneho zamestnanca (napr. umožnenie a financovanie štúdia na prestížnej univer-zite, kurzu atď.)

Ľudský kapitál (human capital) - konkrétna osoba sa nedá oddeliť od jej vedomosti, zruč-nosti a zdravia alebo hodnôt tak, ako možno oddeliť od majiteľa fyzicky či finančný kapitál. Investíciami do ľudského kapitálu sú napr.: vzdelávanie, tréningy, zdravotnícka starostlivosť a pod.

Manažment výkonu (performance management) – pozri riadenie podľa výkonu.Meranie výkonu (performance measures) – techniky a metódy na zaznamenanie a me-

ranie: procesov (napr. riadenie sa pravidlami), výkonov a výsledkov (vstupy a výstupy/výsledky vzhľadom na ciele) alebo iných komplexných meradiel (efektívnosť, výsledky verzus náklady).

Merit (lat. meriti, podľa zásluhy) – meritný, zásluhový systém.Meritokratický systém (merit system) – proces náboru a povýšenia zamestnancov na zá-

klade jeho schopnosti vykonávať ho, a nie na základe politických prepojení. Opak spo-liálneho systému. Existujú dva typy meritokratického systému: kariérny a pozičný, hoci v súčastnosti existuje aj ich prepojenie v podobe hybridného systému.

Meritný systém – pozri meritokratický systém.Mimoriadny plat – v kontexte Zákona o štátnej službe v SR ide o trhový typ odmeňovania,


— 256 —

ktorý sa viaže na výkon strategických miest na miestach mimoriadnej významnosti. Je schvaľovaný kolektívne vládou.

Miesto mimoriadnej významnosti - v kontexte Zákona o štátnej službe v SR ide o strate-gické miesta na plnenie Programového vyhlásenia vlády SR alebo na plnenie úloh spoje-ných s čerpaním finančných prostriedkov EÚ, ktoré sú spojené so špeciálnym režimom odmeňovania. V čase 2004 – 2009 existovali miesta mimoriadnej významnosti s osob-ným platom a s osobným príplatkom.

Mobilita (mobility)– horizontálna (horizontal) – mobilita zamestnancov štátnej správy medzi štátnou

správou a inými inštitúciami verejného sektora či medzinárodnými organizáciami,– vertikálna (vertical) – postup nahor v kariérnom rebríčku, čo je predmetom kariér-

neho rastu a zrýchleného kariérneho rastu,– externá (external) – mobilita zamestnancov štátnej správy medzi súkromným a štát-

nym (verejným) sektorom.Nábor (recruitment) – pozri obsadzovanie štátnozamestnaneckých miest. Nefinančné benefity (in-kind benefits) – komponent odmeňovania, ktorý je súčasťou štát-

nozamestnaneckého vzťahu, napr. poskytnutie ubytovania, stravovania, počítača, mobi-lu, asistenta, vozidla so šoférom.

New Public Management – model riadenia verejného sektora, ktorý sa rozšíril v 80-tych rokoch, a ktorý preberá prvky zo súkromného sektora za účelom zvýšenia efektívnosti vo verejnom sektore.

Neutrálna kompetencia (neutral competency) – schopnosť zamestnancov vo verejnom sektore vykonávať zverené úlohy odborne a robiť ich najmä podľa explicitných, objek-tívnych štandardov a menej podľa osobných a straníckych alebo iných záväzkov a lojalít. Ide o zdôraznenie princípov odbornosti a profesionality.

Nominovaná štátna služba (nominated civil service) – vyššia štátna služba v SR v období rokov 2003 – 2009.

Nominovaná skúška – povinná skúška na vstup do nominovanej štátnej služby.Obsadzovanie štátnozamestnaneckých miest (recruitment) – proces hľadania a získava-

nia ľudí, ktorých organizácia potrebuje.Odmena (bonus) – jednorazová platba, ktorá netvorí základný plat.Odmeňovanie (remuneration)

– na základe tried a pásiem (grade and band pay) – paušálne automatické odmeňo-vanie na základe platových taríf podľa klasifikácie pracovných pozícií a vedomostí a zručností, ktoré si daná pozícia vyžaduje, vrátane úrovne manažérskej zodpoved-nosti. Zlúčením platových tried sa vytvoria platové pásma, kde každé platové pásmo poskytuje minimálny a maximálny plat,

– na základe výkonu (performance related pay) – individuálne odmeňovanie (opak paušálneho automatického), ktoré zohľadňuje výkony jednotlivca,

– na základe kompetencií (competency based pay) – okrem výkonu sa systém snaží


— 257 —

identifikovať kompetencie, ktoré sa vzťahujú na výkon zamestnania (pozície), chá-pané ako základné atribúty a ako požadované správanie sa zamestnanca na to, aby mohol byť výkon dosiahnutý,

– na základe trhu (market based pay) – platové nastavenie zohľadňuje aktuálne trho-vé ohodnotenie príslušnej profesie (ktorú nemožno získať iným spôsobom pre prácu v štátnej službe), resp. pôsobí ako protikorupčný prvok. Tento typ odmeňovania sa využíva len pri vybraných pozíciách a zvyčajne si vyžaduje vyššiu zúčtovateľnosť.

Osobný plat – plat určený na základe trhového odmeňovania pre zamestnancov na strate-gických miestach v štátnej správe.

Osobný príplatok – v kontexte Zákona o štátnej službe v SR ide o variabilný komponent, ktorý ide až do výšky 100 % tarifného platu a formálne sa odvíja od kvality plnenia slu-žobných úloh.

Osobný úrad – v kontexte Zákona o štátnej službe v SR ide o osobitné oddelenie služobného úradu, ktoré zabezpečuje personálne funkcie riadenia ľudských zdrojov.

Osobitný príplatok - v kontexte Zákona o štátnej službe v SR (2004 – 2009) bol tento prípla-tok rezervovaný pre zamestnancov vo vyššej štátnej službe, a to v podobe automatického navýšenia o 50 % tarifného platu pre nominovanú štátnu službu a možnosť navýšenia o 50 – 100 % pre zamestnancov na miestach mimoriadnej významnosti.

Otvorený systém štátnej služby (open system) – systém štátnej služby, v ktorom je vstup do štátnej služby v akejkoľvek fáze otvorený aj pre kandidátov mimo štátnej služby, vrátane súkromného sektora. Považovaný je aj za synonymum pozičného systému.

Personálny informačný systém (human resource information system) – systém, ktorý spojením riadenia ľudských zdrojov a informačných technológií do jednej databázy umožňuje vkladanie, hľadanie a poskytovanie informácií o rôznych aspektoch a činnos-tiach jednotlivých funkcií strategického riadenia ľudských zdrojov.

Platové pásmo (pay bands) – systém odmeňovania na základe platových taríf, ktorý je fle-xibilnejší ako tradičný systém platových tried, keďže určuje široké pásmo s minimálnou a maximálnou mzdou, v rámci ktorej sa zamestnanec môže pohybovať.

Platový stupeň (pay step) – vyjadrenie skúseností na základe počtu odpracovaných rokov v štátnej (verejnej) správe.

Platová tarifa (pay scale) – základná zložka platu, ktorá kombinuje platové triedy a platové stupne. Zároveň ide aj o prvok v triedovom a pásmovom mzdovom systéme.

Platová trieda (pay grade, pay scale) – tradičný systém odmeňovania, v ktorom sú vypočí-tané platové triedy na základe požadovanej činnosti, vzdelania, prípadne seniority.

Politická patronáž (political patronage) – obsadzovanie pozícií v štátnej správe príslušník-mi a prívržencami politickej strany, ktorá zvíťazila vo voľbách. Synonymum spoliálneho systému.

Politizácia (politicization) – nahradenie kritérií podľa zásluhovosti (meritný systém) po-litickými kritériami vo funkciách riadenia štátnej služby, ako je napr. výber, kariérny postup, odmeňovanie, sankcionovanie, ukončenie štátnej služby. (G. Peters):


— 258 —

– funkčná (professional) – obsadzovanie miest vo verejnom sektore odborníkmi, kto-rí majú podobné hodnoty ako politické vedenie),

– legálna (legal) – obsadzovanie miest vo verejnom sektore politikmi bez formalizova-ného výberového konania, s tým, že ide o legálny postup),

– patronážna (patronage) – obsadzovanie miest vo verejnom sektore na základe stra-níckej príslušnosti bez garantovania požadovanej odbornosti spojenej s príslušným pracovným miestom,

– na základe predpokladov (anticipatory) – autonómne rozhodnutie štátnych za-mestnancov odísť z postu pri výmene vlády, keďže sa domnievajú, že prichádzajúca vláda bude ideologická.

Poprizamestnanecké obmedzenia (employment restrictions) – opatrenia, ktoré sa vzťa-hujú na štátneho zamestnanca počas zametnaneckého vzťahu na zabránenie kofliktu zá-ujmov a zvýšenie ich zúčtovateľnosti, ako napr. zákaz podnikania.

Postzamestnanecké obmedzenia (post – employment restrictions) – opatrenia, ktoré sa vzťahujú na štátneho zamestnanca po ukončení zamestnaneckého vzťahu, keďže jeho vedomosti a informácie nadobudnuté v štátnej službe by mohli zvýhodniť budúceho zamestnávateľa. Príkladom je zákaz určitého typu činnosti, resp. povinnosť nahlasovať svoje zamestnanie po určitú dobu.

Pozičný systém (position system) – typ meritokratického systému, v ktorom sú štátni za-mestnanci vyberaní na konkrétnu pozíciu otvorenou súťažou, t. j. ide o hľadanie najv-hodnejšieho kandidáta (vnútorným či vonkajším výberovým konaním) s jasne definova-ným vzdelaním, zručnosťami a skúsenosťami.

Preloženie – spôsob mobility (hierarchickej internej) na Slovensku podľa Zákona o štátnej službe:– dočasné – inštitút v zákone o štátnej službe č. 400/2009, ktorý za zákonných podmie-

nok umožňuje transfer štátneho zamestnanca na iné štátnozamestnanecké miesto na dobu určitú, t. j. plánuje sa jeho návrat na pôvodné miesto.

– trvalé – inštitút v zákone o štátnej službe č. 400/2009, ktorý za zákonných podmie-nok umožňuje transfer štátneho štátneho zamestnanca na iné štátnozamestnanecké miesto bez plánovania jeho návratu na pôvodné miesto.

Prípravná štátna služba (preparatory civil service) – v kontexte Zákona o štátnej službe SR išlo o typ štátnej služby, ktorá existovala v období od 1. 4. 2002 do 31. 3. 2004, keď bola spojená so skúšobným obdobím. Spolu so vstupnou kvalifikačnou skúškou do štát-nej služby mala plniť úlohu skríningového procesu pre všetkých existujúcich úradníkov v štátnej správe.

Príplatky (allowances) – variabilná súčasť platu zamestnanca, ktorá spolu so základným (tarifným) platom tvorí funkčný plat. Príplatky sa často viažu na konkrétnu zásluhu (za riadenie, pracovnú pohotovosť), hoci existujú aj osobné príplatky s voľnosťou rozhodo-vania nadriadeného o nich.

Register – pozri centrálny register.


— 259 —

Rozhodovacia právomoc, niekedy aj voľnosť v rozhodovaní (discretionary power) - ob-lasť, v rámci ktorej sa jednotlivci môžu rozhodovať; je to oblasť medzi zákonnými pra-vidlami.

Rotácia práce (job rotation) – štátny zamestnanec je postupne poverovaný rôznymi úloha-mi na rôznych pracoviskách. Typ mobility.

Seniorita (seniority) – a) počet odpracovaných rokov v štátnej službe a/alebo, b) služobná nadriadenosť

Služobný postup (promotion) – pozri kariérny postup.Služobný úrad (service office) - Organizačný útvar v organizáciách štátnej správy na Slo-

vensku. Jeho úlohou je zabezpečovať každodenný chod ministerstva ako organizácie vrá-tane personálnych úkonov.

Socializácia (socialization) – proces, pomocou ktorého sa z človeka stáva spoločenská by-tosť a vplyv sociálno-kultúrnych podmienok na tento proces.

Spoliálny systém (spoil system) – systém verejnej správy politickej patronáže, v ktorom sa obsadzujú pozície v štátnej správe príslušníkmi a prívržencami strany, ktorá zvíťazila vo voľbách. Synonymum systému politickej patronáže.

Stála štátna služba (permanent civil service) – štátna služba na dobú neurčitú, podlieha zákonnej ochrane pred prepustením. podporuje princíp stability v štátnej správe.

Systemizácia – každoročne predkladaný plán počtu štátnozamestnaneckých miest a jemu zodpovedajúci objem mzdových prostriedkov. Zavedená bola zákonom č. 312/2001 o štátnej službe Z.z. Zrušená bola spolu s Úradom pre štátnu službu SR v roku 2006.

Špecialista (specialist) – štátny zamestnanec s konkrétnym odborným vzdelaním. Opak pojmu generalista.

Štátny zamestnanec (civil servant) – a) všeobecný význam: podľa šírky definovania za-mestnanec verejného sektora alebo zamestnanec, b) v kontexte legislatívy SR: zamestna-nec podľa Zákona o štátnej službe.

Tarifný plat – pozri základný plat.Úrad pre štátnu službu (civil service office) – centrálna štruktúra pre riadenie štátnej

služby, ktorá existovala na Slovensku v rokoch 2002 – 2006. Úrad pre štátnu službu bol zodpovedný za koordináciu a kontrolu štátnej služby, výkon výberových konaní a kvali-fikačných skúšok. Jednou z jeho hlavných úloh malo byť odpolitizovanie štátnej služby.

Uzavretý systém štátnej služby (closed system) – systém štátnej služby, v ktorom je vstup do štátnej služby možný len na začiatku kariéry a ďalšie napredovanie je možné len vnú-torne v rámci štátnej služby. Považovaný je aj za synonymum pojmu kariérny systém.

Vedúci služobného úradu – Vedúci štátny zamestnanec s najvyššou personálnou právo-mocou v služobnom úrade. Podľa zákona o štátnej službe bol v rokoch 2002 – 2006 naj-vyšším nepolitickým štátnym zamestnancom, novelou zákona od roku 2006 vedúceho služobného úradu vymenúva a odvoláva vláda na návrh príslušného ministra.

Výber (selection) všeobecný význam: Fáza prijímania zamestnancov, ktorej predchádza nábor, označujúca


— 260 —

rozhodovanie o tom, ktorí z prihlásených kandidátov majú byť vybratí na voľné pozície, v kontexte legislatívy SR: Inštitút v súčasnom zákone č. 400/2009 o štátnej službe Z. z., podľa ktorého sa realizuje výber zamestnancov do stálej štátnej služby. Predstavuje alternatívu výberových konaní (pozri výberové konanie). Výber do stálej štátnej služ-by sa vzťahuje na ostatných zamestnancov. V porovnaní s výberovým konaním tu nie je zákonom stanovený počet členov výberovej komisie ani skutočnosť, že zákonom nie je nariadené, aby bolo poradie úspešných kandidátov pri výbere záväzné pre vedúceho služobného úradu.

Výberové konanie (selection): všeobecný význam: Rozhodovanie o tom, ktorí z prihlásených kandidátov majú byť vy-bratí na voľné pozície vo verejnom sektore. v kontexte legislatívy SR: Inštitút v súčasnom zákone č. 400/2009 o štátnej službe Z. z., podľa ktorého sa realizuje výber zamestnancov do stálej štátnej služby, je povinné pre vedúcich štátnych zamestnancov. Predstavuje alternatívu výberu (pozri výber).– Vnútorné (concourse, fr. Internal selection, ang.) – výberové konanie, ktoré prebie-

ha interne a je otvorené len pre štátnych zamestnancov.– Vonkajšie (external selection) - výberové konanie otvorené aj pre uchádzačov mimo

štátnej služby.Výkon (performance) – akýkoľvek merateľný výstup, výsledok alebo iný následok aktivity

vykonávanej v štátnej správe.Výkonnostný manažment (performance management) – prepojenie riadenia ľudských

zdrojov s organizačnými cieľmi, stratégiami a s rozpočtovaním, následné meranie vý-konu podľa miery ich dosiahnutia, s prepojením na pozitívne či negatívne (sankcie) sti-muly.

Vyššia štátna služba (senior civil service, senior executive service, top civil service) – už-šia skupina štátnych zamestnancov, ktorá tvorí jadro pracovníkov štátnej služby a riadi a plní strategické funkcie štátu. Väčšinou je spôsob riadenia tejto skupiny odlišný od riadenia zvyšku bežnej štátnej služby.

Vyšší štátny úradník (senior civil servant, top civil servant) – člen vyššej štátnej služby.Základný (tarifný) plat (base pay) – plat, ktorý štátny zamestnanec dostáva pravidelne (me-

sačne) na základe štátnozamestnaneckého vzťahu. Väčšinou sa viaže na štátnozamestna-necké miesto a je rovnaký pre podobné miesta naprieč všetkými organizáciami štátnej správy. Základný plat je často meradlom na porovnanie platov medzi verejným a súkrom-ným sektorom. Ide však len o jeden komponent z celkové platu štátneho zamestnanca.

Zákon o štátnej službe (civil service law) – regulácia osobitného postavenia štátneho za-mestnanca v pracovnoprávnych vzťahoch.

Zamestnanec vo verejnom záujme (public servant) – v kontexte legislatívy SR ide o za-mestnanca zamestnaného podľa zákona o verejnom záujme (učitelia, zdravotnícky per-sonál, samosprávni zamestnanci).

Zamestnanecké výhody (employee benefits) – nepriame a nefinančné výhody vyplývajúce


— 261 —

zo zamestnania, napr. vyšší počet dní dovolenky, vzdelávanie, zabezpečenie stravy, uží-vanie motorového vozidla, asistent atď.

Zásluhovosť (meritocracy) – pozri meritokratický systémZrýchlený kariérny postup (fast track system) - systém skorého náboru talentovaných

kandidátov do štátnej služby, ktorým sa venujú rôzne špeciálne vzdelávacie programy a ktorým je umožnený rýchlejší kariérny postup s predpokladom rastu do vyššej štátnej služby.

Zúčtovateľnosť (accountability) – mechanizmy, ktoré umožňujú externú kontrolu, po-čas ktorej je štátny zamestnanec (predovšetkým v manažérskych pozíciách) povinný zdôvodniť a vysvetliť svoje konanie, s možnosťou čeliť prípadným následkom svojho konania. Primárnym dôvodom na realizáciu týchto opatrení je zabezpečenie kontroly organizačného a inštitucionálneho správania sa.

360 – stupňové hodnotenie (360 degree feedback system) – služobné hodnotenie, ktoré nepripravujú len nadriadení, ale aj kolegovia a podriadení, prípadne sa v ňom zakompo-nuje i samohodnotenie.


— 262 —

zOzNaM bOxOv

BOX 1: Z pôvodnej argumentácie, prečo je dôležitá osobitná právna úprava štátnozamest-naneckého pomeru

BOX 2: Z rozpravy o zákone o štátnej službe 1998BOX 3: Príklad porušenia stability štátnych zamestnancov a jeho dôsledky – Banskobys-

trický samosprávny krajBOX 4: Príklad závislosti od minulosti: klávesnica QWERTyBOX 5: Zabezpečenie reprezentatívnosti v systémoch štátnej službyBOX 6: Audit súladu činností a financovania ústredných orgánov štátnej správyBOX 7: Funkcie riadenia štátnej služby v zákon o štátnej službe č. 400/2009 Z. z.BOX 8: Postoj OECD k (de)centralizácii štátnej službyBOX 9: Celovládny prístup podľa OECDBOX 10: Koexistencia kariérneho systému so systémom politickej nominácie do VŠS v USABOX 11: Centralizované riadenie vyššej štátnej služby v EstónskuBOX 12: Zúčtovateľnosť štátneho zamestnanca – poskytovanie informácií o platoch v ČRBOX 13: Medzinárodná štandardná klasifikácia zamestnaníBOX 14: Výkonnostné riadenieBOX 15: Kompetenčný rámec - ukážkaBOX 16: Výkonnostné riadenie na SlovenskuBOX 17: Príklad programu vzdelávania štátnej správy na Slovensku BOX 18: Kariérny rast v Európskej komisiiBOX 19: Povinná rotácia generálnych riaditeľov v Európskej KomisiiBOX 20: Postzamestnanecké opatrenia v Európskej komisii


— 263 —

zOzNaM gRafOv

Graf 1: Model historického vývoja štátnej službyGraf 2: Miera delegácie vo výkone funkcií riadenia zamestnancov ministerstvám Graf 3: (De)centralizácia funkcií riadenia ľudských zdrojov v krajinách OECD Graf 4: Funkcie centrálnych štruktúr pre riadenie ľudských zdrojovGraf 5: Umiestnenie centrálnych štruktúr pre riadenie štátnej službyGraf 6: Rozšírenie inštitútu vyššej štátnej služby vo sveteGraf 7: Typ systému prijímania v ústrednej štátnej správe Graf 8: Spoľahlivosť metód overovania schopnostíGraf 9: Vzťah medzi systémom obsadzovania štátnozamestnaneckých miest a delegovaním

riadenia ľudských zdrojov v ústrednej štátnej správe Graf 10: Rozsah vertikálnej kompresie v jednotlivých krajináchGraf 11: Rozsah horizontálnej kompresie v Rumunsku v štyroch organizáciách (2005)Graf 12: História zavádzania odmeňovania podľa výkonu


— 264 —

zOzNaM TabULIEK

Tabuľka 1: Rozsah štátnej služby (užšie a širšie chápanie) podľa kategórií zamestnancov, úrovní a sektorov

Tabuľka 2: Rozsah štátnej služby v krajinách EÚTabuľka 3: Inovatívne prvky reformy Zákona o štátnej službe z roku 2003Tabuľka 4: Hlavné charakteristické znaky systému štátnej služby v Slovenskej republikeTabuľka 5: Hierarchia správania verejných zamestnancov s oporou v legitimite vlády ako

inštitúcieTabuľka 6: Miera priblíženia sa k Európskym administratívnym princípomTabuľka 7: Zákony o štátnej službe a EÚ kondicionalitaTabuľka 8: Administratívna tradícia v krajinách EÚTabuľka 9: Porovnanie troch modelov riadenia verejného sektoraTabuľka 10: Kariérny a pozičný systém – výhody a nevýhodyTabuľka 11: Pozičný, kariérny a hybridný systém štátnej služby v krajinách EÚ (a EK)Tabuľka 12: Kritéria definovania miery otvorenosti/uzavretosti systému štátnej službyTabuľka 13: Model kontinua tradičnej byrokracie a post-byrokracieTabuľka 14: Fayolove princípy manažmentuTabuľka:15: Funkcie a umiestnenie centrálnych štruktúr podľa krajínTabuľka 16: Typológia centrálnych štruktúr pre horizontálne riadenie štátnej službyTabuľka 17: Charakteristika vyššieho štátneho úradníkaTabuľka 18: Typológia krajín EÚ podľa Kuperusa a Roda, na základe oficiálneho uznania

vyššej štátnej služby a špecifických postupov pre nich určenýchTabuľka 19: Spôsob identifikácie a náboru do vyššej štátnej službyTabuľka 20: Odmeňovanie podľa výkonu + odmeny vyšších štátnych úradníkov (príklady)Tabuľka 21: Miesta mimoriadnej významnostiTabuľka 22: Systémy obsadzovania štátnozamestnaneckých miest Tabuľka 23: Formy štátnej služby a ich obsadzovanieTabuľka 24: Obsadzovanie štátnozamestnaneckých miest počas hybridného systému: dele-

gované vs. centralizované výberové konaniaTabuľka 25: Dimenzie odmeňovaniaTabuľka 26: Komponenty odmeňovania podľa Svetovej bankyTabuľka 27: Základný (funkčný) plat ako percento z celkového platu v krajinách OECDTabuľka 28: Systémy odmeňovaniaTabuľka 29: Platové pásma (príklad)


— 265 —

Tabuľka 30: Výhody a nevýhody spojené s rôznymi formami odmeňovania podľa služob-ného hodnotenia

Tabuľka 31: Základné komponenty platu štátneho zamestnanca v historickom vývojiTabuľka 32: Vertikálna kompresia v období Zákonníka práce (1990 – 2001)Tabuľka 33: Kompenenty platu, ktoré zvyšujú horizontálnu (de)kompresiuTabuľka 34: Typologia vzdelávania v štátnej službe Tabuľka 35: Priemerná dĺžka školenia zamestnanca za rok Tabuľka 36: Modely obsadzovania postov v štátnej správeTabuľka 37: Typy politizácie Tabuľka 38: Dôvody na politické menovanie do verejných funkcií, európsky priemer Tabuľka 39: Index politizácie v 15 krajinách EÚ Tabuľka 40: Rozsah a hĺbka politizácie: index politizácie v Rakúsku Tabuľka 41: Ciele strany a typ politizácie Tabuľka 42: Faktory politizácie v štátnej správe a ich možné implikácie


— 266 —

O aUTORKÁCh

Doc. Katarína Staroňová, PhD. – pôsobí v Ústave verejnej politiky FSEV UK v Bratislave. Vyštudovala odbor Verejná správa (public administration) na Graduate School of Public Service, New york University, USA, medzinárodné vzťahy a európ-ske štúdiá na Central European University, Budapešť, Maďarsko a teóriu politiky na Univerzite Komenského v Bratislave. V roku 2003 pôsobila ako výskumníčka vo Woodrow Wilson Research Center, Washington D. C. v USA. Pôsobí i ako kon-zultanka pre Svetovú banku, UNDP, OECD. V rámci svojich vedeckovýskumných aktivít sa špecializuje na modernizáciu verejnej správy, proces tvorby verejnej poli-tiky (vrátane transpozičného procesu a hodnotenia vplyvov) a organizácii riadenia štátnej služby, vrátane otázok inštitucionalizácie štátnej služby. V súčasnosti sa ako členka pracovnej skupiny pre stratégiu riadenia ľudských zdrojov a pracovnej sku-piny pre odmeňovanie pri Úrade vlády SR podieľa aj na príprave nového zákona o štátnej službe.

Ľudmila Staňová, PhD. – pôsobí v Ústave verejnej politiky FSEV UK v Bratislave Bratislave ako výskumná pracovníčka. V Ústave verejnej politiky aj úspešne obhá-jila dizertačnú prácu (2014), ktorej cieľom bolo interpretovať zánik Úradu pre štát-nu službu SR v kontexte teórií aplikovaných na reformy štátnej služby. Vo svojej výskumnej činnosti sa venuje hodnoteniu vplyvov verejných personálnych politík, organizácii riadenia štátnej služby, otázkam inštitucionalizácie štátnej služby a his-torickému vývoju štátnej služby na Slovensku. V súčasnosti sa ako členka pracovnej skupiny pre výberové konania pri Úrade vlády SR podieľa aj na príprave nového zákona o štátnej službe. Je absolventkou externého magisterského štúdia v Ústave verejnej politiky a ekonómie (2010) a bakalárskeho štúdia na Katedre politológie FiF UK (2008).

Doc. Emília Sičáková-Beblavá, PhD. – pôsobí v Ústave verejnej politiky FSEV UK v Bratislave. Absolvovala viaceré študijné pobyty, napr. na Georgetown University, yale University, Harvard univerzity či v Svetovej banke. Pracovala ako výskumníčka CPHR, od roku 1998 do roku 2009 bola prezidentkou Transparency International Slovensko (TIS). V súčasnosti je predsedníčkou Správnej rady TIS a členkou Fóra mladých lídrov, pôsobiaceho pri Svetovom ekonomickom fóre v Davose. Výskumne sa venuje otázkam činnosti verejného sektora, najmä z hľadiska jeho transparen-tnosti, korupcie, efektívnosti a kontroly.

Katarína StaroňováĽudmila Staňová

Emília Sičáková-Beblavá

SYStémY štátnEj SlužBY KONCEPTY a TRENDY

Vydala Univerzita Komenského v Bratislave vo Vydavateľstve UK

Redaktorka: Jordana BurianováTechnická redaktorka, obálka: Kristína Vozáková

Korigovali autori

Rozsah 268 strán, 17,40 AH, 17,96 VH, prvé vydanie,v roku 2014 vytlačilo Polygrafické stredisko UK v Bratislave

ISBN 978-80-223-3783-0

Systémy štátnej služby: Koncepty a Trendy

Documents

Transcript of Systémy štátnej služby: Koncepty a Trendy